AGOTAMIENTO DE LA VA

ADMINISTRATIVA
Ponente: Dr. Gustavo Adrianzn.
CONCEPTO DE AGOTAMIENTO
DE LA VA ADMINISTRATIVA
Morn Urbina seala que es el privilegio
inherente al ejercicio del poder pblico por el
cual para habilitar la procedencia de cualquier
accin judicial en su contra es indispensable
efectuar un reclamo previo ante sus propias
dependencias hasta agotar la va administrativa
(...).
CARACTERISTICAS
FINALIDADES
EFECTOS
CAUSALES PARA EL AGOTAMIENTO DE
LA VA ADMINISTRATIVA
La clausura del debate en sede administrativa es
producida cuando el procedimiento ha llegado a
conocimiento del funcionario superior con competencia
para decidir respecto de la causa, aunque exista aun
otro nivel ms alto en la jerarqua de la respectiva
organizacin administrativa. Es prescindible obtener
una decisin de la cumbre de la jerarqua administrativa
para propiciar el agotamiento de la va, ya que lo
trascendente es debatir el tema lo suficiente para
permitir a la Administracin ejercer su potestad de
autocorreccin e incurrir en alguna de las causales
previstas por la legislacin.
 Las causales para plantear el agotamiento
de la va derivan de:
 a) La ubicacin organizacional del rgano emisor del acto:
supuestos por los cuales agotan la va las decisiones de los
rganos ubicados en la cumbre de la organizacin
administrativa (Ej. Presidencia de la Repblica, rganos
autnomos sin sector administrativo) o encargados de resolver
conflictos cuasi jurisdiccionales (ej. Tribunales
administrativos).
b) Haber sido satisfecha la necesidad procesal de permitir
a la Administracin pblica de revisar sus actos: el
agotamiento con la emisin de una segunda decisin
administrativa.
 c) Haber llegado el expediente a alguna especial
circunstancia adversa al administrado que sea de difcil
reversin: Los supuestos de agotamiento inspirados en la
circunstancia desventajosa del administrado, son los actos
adversos expresos o tcitos provenientes de la segunda
instancia administrativa, las declaraciones de nulidad de oficio,
etc.
MARCO LEGAL
CONSTITUCIN POLTICA DE
1993

Artculo 148.
Las resoluciones administrativas
que causan estado son susceptibles
de impugnacin mediante la accin
contencioso-administrativa.
CDIGO PROCESAL CIVIL

Artculo 446.- Excepciones

proponibles.-

El demandado slo puede proponer las

siguientes excepciones:

5. Falta de agotamiento de la va
administrativa.
CASACIN : 3298-99 TUMBES
DEMANDANTE : poca Service S.R.L.
DEMANDADO : Municipalidad Provincial de
Tumbes
FECHA : 14-01-2000

La falta de agotamiento de la va administrativa constituye una cuestin

previa o excepcin, que debi formularse en la etapa postulatoria, lo que no
se hizo, habiendo quedado el trmite convalidado con el auto de
saneamiento que qued consentido.
La excepcin de falta de agotamiento de la va administrativa puede
interponerse en aquellos procesos en los que la pretensin est referida a un
derecho que debe ser reconocido en sede administrativa, por lo cual debe
seguirse un procedimiento administrativo previo. Ahora, tal como lo seala
la resolucin transcrita, la excepcin de falta de agotamiento de la va
administrativa, al igual que cualquier otra excepcin, slo puede ser
planteada en la etapa postulatoria del proceso. De ninguna manera ser
factible amparar una excepcin que se deduzca fuera del plazo previsto por
la norma para cada proceso en particular.
 CODIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL

Artculo 5.- Causales de improcedencia

No proceden los procesos constitucionales cuando:
4. No se hayan agotado las vas previas, salvo en los casos previstos por este
Cdigo y en el proceso de hbeas corpus;

Artculo 45.- Agotamiento de las vas previas

El amparo slo procede cuando se hayan agotado las vas previas. En caso de duda
sobre el agotamiento de la va previa se preferir dar trmite a la demanda de
amparo.
Artculo 46.-
No ser exigible el agotamiento de las vas previas si:
(...) 2) Por el agotamiento de la va previa la agresin pudiera convertirse en
irreparable; (...)
INTERPRETACIN DEL AGOTAMIENTO DE LA VA
PREVIA . TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
 PRECEDENTE VINCULANTE
EXP. N. 2302-2003-AA/TC (13/04/05)

5.- En primer lugar, nos apartamos del criterio mediante el

cual, afirmamos que la va previa no se encuentra regulada, y,
por lo tanto no es exigible, cuando se cuestionan los efectos de
un Decreto Supremo que ha sido dictado contraviniendo lo
dispuesto en el artculo 74 de la Constitucin. (STC 489-2000-
AA/TC, STC 930-2001-AA/TC, STC 323-2001-AA/TC, STC
022-2000-AA/TC); por dos razones fundamentales:
 A) Primeramente, porque de existir actos concretos de aplicacin de una
norma tributaria, como por ejemplo, rdenes de pago, resoluciones de
determinacin, multas o cobranzas coactivas; es evidente, que el reclamo de los
mismos, debe seguir previamente el trmite administrativo establecido en la
norma de la materia, esto es, el Cdigo Tributario. En ese sentido, no es cierto
que en estos casos, la va previa no se encuentre regulada, puesto que, ante la
exigencia arbitraria de una deuda tributaria, el contribuyente puede reclamar en
primera instancia, ante el rgano administrador del tributo, y luego apelar ante
el Tribunal Fiscal, en cuyo caso, recin queda agotada la va administrativa.

B) De otro lado, porque un Decreto Supremo, como norma reglamentaria, se

encuentra subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la
Constitucin. As, cuando se trata de materia tributaria, atendiendo al principio
de reserva de ley del artculo 74 de la Constitucin, cuando un Decreto
Supremo regula esta materia, constituye un reglamento secumdum legem, el
cual slo puede desarrollar la ley ms no transgredirla ni desnaturalizarla. En
estos casos, de extralimitar el contenido de una ley, no cabe duda que, un
rgano administrativo como el Tribunal Fiscal, se encuentra plenamente
facultado para pronunciarse al respecto, ms an cuando, el artculo 102 del
Cdigo Tributario, establece que, al resolver el Tribunal Fiscal deber aplicar la
norma de mayor jerarqua.
6.- En consecuencia, cuando se cuestione los actos de aplicacin de un
Decreto Supremo como norma reglamentaria en materia tributaria, estamos
en principio frente a un problema de conformidad con la Ley, para lo cual,
debe agotarse la va administrativa hasta llegar al recurso de apelacin ante
el Tribunal Fiscal. Cabe advertir sin embargo, un inconveniente a esta
regla: los casos de normas autoaplicativas.

7.- En diversa jurisprudencia, este Colegiado ha sealado, que no procede el

amparo directo contra normas cuando se trata de normas heteroaplicativas,
es decir, que tienen su eficacia condicionada a la realizacin de actos
posteriores; contrario a ello, si procede cuando el acto lesivo es causado por
normas autoapliactivas, esto es, cuando no requieren de un acto posterior
de aplicacin sino que la afectacin se produce desde la vigencia de la
propia norma (STC 1314-2000-AA/TC, 504-2000-AA/TC, 0830-2000-
AA/TC, 2670-2002-AA/TC, 487-2003-AA/TC) para ejercer la cobranza de
la deuda. Este ser un caso de excepcin para a la regla del agotamiento de
la va previa.
 Lgicamente, no resultara exigible el agotamiento de la va previa en el
caso de normas autoaplicativas, pues, al ser susceptibles de afectar
derechos fundamentales con su sola vigencia, el trnsito por esta va podra
convertir en irreparable la agresin. Ms an, al no requerir actos concretos
de afectacin, hara inviable un pronunciamiento por parte del Tribunal
administrativo.

8.- Cabe preguntarse entonces, si las normas tributarias cuestionadas en

autos, son normas autoaplicativas. En la STC 1311-2000-AA/TC cuando se
cuestion la conformidad con el principio de legalidad, del Decreto
Supremo N 158-99-EF, sealamos que ...si bien parece que el acto lesivo
no se haba producido al interponerse la demanda, pues no constaba en
autos prueba de que el impuesto haba sido aplicado o cobrado al
accionante, es opinin de este Tribunal que el hecho de que el Decreto
Supremo N 158-99-EF no requiera de acto posterior alguno para su
obligatoriedad, lo cual hace un dispositivo legal de eficacia inmediata,
imperativo frente a los sujetos pasivos del impuesto, por lo que no puede
negarse su naturaleza autoaplicativa o de acto aplicatorio, es decir, con
mayor certeza de ocurrencia que la amenaza de violacin del derecho (...)
y por ende, proceda esta accin de amparo, an cuando en la prtica no
se hubiera realizado todava el acto de aplicacin p cobranza del
impuesto.... Este criterio es, de igual manera, aplicable al caso de autos.
9.- En efecto, estas normas tributarias son del tipo autoaplicativas, pues en la
medida que el demandante sea sujeto pasivo del tributo y se configure en su
caso el hecho imponible de la norma, la misma ya le es exigible, es decir,
ya se encuentra obligado al pago sin esperar que la administracin
desemboque su actuacin administrativa para ejercer la cobranza de la
deuda. Este ser un caso de excepcin para a la regla del agotamiento de la
va previa.
Establzcase el precedente vinculante respecto al agotamiento de la va
previa en casos similares, segn lo sealado en los fundamentos 5 al 9. En
consecuencia: a) Cuando se cuestionen actos concretos de aplicacin de
una norma reglamentaria Decreto Supremo- directamente contrara
a la Ley e indirectamente contraria a la Constitucin, ser necesario el
agotamiento de la va previa; b) la excepcin a la regla precedente, sern
los casos de afectaciones por normas autoaplicativas, en cuyo caso, el juez
constitucional deber fundamentar las razones de tal calificacin.
 LEY 27444 (art. 218)
218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
 RESOLUCIN EXPRESA DE SEGUNDA
INSTANCIA
La forma natural como queda dilucidado el procedimiento
administrativo es con la obtencin de un segundo parecer de la
organizacin a cargo del funcionario superior que en va de
recurso, conoce y resuelve la controversia generada por la
decisin primigenia de un subalterno. Con la aplicacin de esta
causal el procedimiento administrativo ordinario queda sujeto
slo a dos instancias y el recursal se limita a una.
Slo la decisin estable proveniente de alguna autoridad
superior administrativa es la que puede ser contradicha ante el
poder Judicial, por ello, la legislacin impone a los
administrados la necesidad de provocarla mediante el recurso
de apelacin.
RESOLUCIN FICTA O PRESUNTA RECADA
EN PROCEDIMIENTO RECURSAL
El segundo supuesto opera a travs de la figura del silencio administrativo
durante el procedimiento recursal, esto es, en la segunda instancia.
En los procedimientos seguidos ante una segunda instancia donde se da
oportunidad a la autoridad superior para revisar el fallo del subalterno
desempeando sus facultades inherentes de control jerrquico, y, la
eventual pasividad en que incurra en desempear su rol no puede perjudicar
al administrado postergando su acceso a la tutela judicial efectiva. Cuando
se da ocasin para el silencio administrativo en algn procedimiento
seguido ante rganos inferiores actuando como primera instancia, su
consecuencia es habilitar al particular para considerarse tcitamente
denegado o aprobado.
 REVOCACION O ANULACIN DE
OFICIO DE RESOLUCIONES
Otro supuesto de clausura del debate en sede administrativa,
ocurre cuando la Administracin motu propio anula su
resolucin. Ello obedece a que en dicho caso, al anular el acto
administrativo, el funcionario superior expresa ya su parecer
sobre una decisin anterior de sus subalternos, obtenindose
de este modo una segunda opinin en la misma sede.
 RESOLUCIONES DE TRIBUNALES Y
CONSEJOS REGIDOS POR LEYES ESPECIALES
Existen organismos con facultad de decisin en ltima instancia
administrativa sobre cuestiones de su competencia y sometidos
exclusivamente a un ulterior control jurisdiccional por parte del
Poder Judicial. Tales organismos son de dos tipos: organismos que
ejercen funcin de jurisdiccin administrativa (tribunales
administrativos) y los organismos administrativos de naturaleza
autnoma y extrapoderes.
Ej.: Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca Seguros,
Contralora General, entre otros.
Tales organismos por ubicarse fuera del modelo organizacional
jerarquizado y tener facultad por s mismos para agotar la va
administrativa, configuran un supuesto particular dentro de la
Administracin Pblica nacional.
 EMPLEO DEL RECURSO DE
RECONSIDERACIN CONTRA ACTOS QUE
AGOTAN LA VA ADMINISTRATIVA
Cuando el administrado ha obtenido de la autoridad una
decisin expresa adversa que se encuentra consagrada por la
legislacin como causal de agotamiento de la va, se encuentra
en condiciones para transferir el debate al fuero judicial
emplazando ah a la Administracin Pblica.
Tal es el principio general. Pero nada impide que si el
administrado no lo hubiese empleado anteriormente, promueva
en la misma sede administrativa el recurso de reconsideracin,
como ltimo intento procesal para obtener un pronunciamiento
a su favor, sin que ello signifique renunciar a la posibilidad de
efectuar luego un cuestionamiento en sede judicial.
 LEY N 27584 QUE REGULA EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Artculo 18.- Agotamiento de la va administrativa

Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la va

administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo General o por normas especiales.

Artculo 20.- Requisitos especiales de admisibilidad

Sin perjuicio de lo dispuesto por los Artculos 424 y 425 del Cdigo Procesal
Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:

1. El documento que acredite el agotamiento de la va administrativa, salvo las

excepciones contempladas por la presente Ley.

Artculo 21.- Improcedencia de la demanda

La demanda ser declarada improcedente en los siguientes supuestos:

3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la va administrativa,

salvo las excepciones contempladas en la presente Ley.
 DECRETO SUPREMO N 013-2008-JUS
Aprueban el Texto nico Ordenado de la Ley N 27584

Artculo 20.- Agotamiento de la va administrativa

Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la va

administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de
Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.

Artculo 23.- Improcedencia de la demanda

3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la va

administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente Ley.
EXCEPCIN DE AGOTAMIENTO DE LA VA
ADMINISTRATIVA EN MATERIA
PREVISIONAL
 El agotamiento de la va administrativa, ha dejado de ser
exigible, cuando lo que se afecta es el contenido esencial o
directamente constitucional del derecho fundamental a la
pensin.
Como antecedente a esta excepcin, tenemos el proceso de
amparo seguido por Anicama Hernndez (Exp. N 1417-2005-
AA/TC), el cual estableci criterios jurdicos con la calidad de
precedente vinculante, precisando cuando debe dilucidarse
como garanta constitucional o como proceso ordinario va
contencioso administrativa, sea se vulnere o no el ncleo duro
de dicho derecho respectivamente.
Se vulnera el contenido esencial o ncleo duro del derecho a la
pensin, conforme con lo estipulado en el Fundamento 37 de
la antes citada jurisprudencia constitucional, cuando:
Si lo que se pretende en el proceso contencioso administrativo forma parte del
contenido no esencial del derecho (reajuste en el monto de la pensin, cuando
es igual o superior al mnimo; topes pensionarios, pago de devengados,
reintegros y otros) la autoridad jurisdiccional est obligada a verificar que el
acto administrativo cuestionada haya causado estado, conforme con lo
previsto en el artculo 148 de la Constitucin. De existir duda de que se haya
producido la cosa decidida, el juez contencioso administrativo, en virtud del
principio de favorecimiento del proceso y la tutela judicial efectiva, debe
admitir la demanda. Ello no impide que posteriormente revise la validez de la
relacin jurdica procesal y, de ser el caso, declare improcedente la demanda.
Es ms, consideramos que no resulta exigible este requisito de admisibilidad
cuando lo que se menoscaba es el ncleo duro del derecho a la pensin, por su
naturaleza de derecho vital y de proteccin urgente y en aplicacin del
principio pro homine (interpretacin ms favorable a la persona)