DENTRO del estudio de las problemilticas locales,

inscritas en el ambito del orden federal, desta-

ca por su importancia el tema de las relaciones
financieras y tlscales entre los tres niveles de go~.
bierno. En el marco de las relaciones interguber-
narnentales es conveniente considerar un con-
junto de ar~as de vinculacion: en ocasionesla
interpretacion de los nexos generados en. ellas
pueden comprenderse desde 105 marcos legales
a programaticos de la tarea guberne.,nental;en
otros casas es importante considerar su cristali-
zacion a traves del podery Ie definicion d~ d~i-
siones dirimidas conflictivamente entre !os ado-
res partidpantes (Agranoff, 1992). EJ espacio
de la politice fir:anciew, asi como la d::finicion de
respon"a~:lidades y competencias, e>1treFede~a-
cion, estados y municipios, no escapa a una
observacio:l de este tipo. De ese modo, su ~ma-
lisi;; :ncluiria, por un ]<ldo,10s o!"denClmientosle-
gales, Ie delimitaci6n de pianes y program as y,
por otro, las !nteracciones entn~ los participanics
en Ie arer,a para la definicion de politicas puvli-
ces orientadas a redef1nir atribuciones, fc:cultades
 y recursos. Par supuesto, abarcar con profur.didad ambos aspectos -asi
como sus aristas complejas e interconectadas- exceden las posibilidades
de un estudio corto como el que nos ocupa. Asi, nuestro esfuerzo se diri-
ge mas bien a cubrir algunos aspectos generales' de las relaciones finan-
cieras senalando sus caracteristicas dentro del marco de 'Ias relaciones inter-
gubernamentales, asi como las dificultades de funcionamiento alas cuales
se enfrentan los municipios.
A 10largo de texto se explicaran los rasgos generales de las haciendas
municipales y las relaciones intergubernamentales en materia la asignacion
de recursos. En el analisis prevalece, basicamente, el interes por describir
la situacion de las finanzas municipales, pero 5e incorporan algunos co-
mentarios sobre el modo de desdoblamiento de las relaciones en los tres
niveles (federal, estatal y municipal), asi como anotaciones sobre la forma
asumida por las interacciones entre actores de distintos niveles. Estos co-
mentarios y anotaciones buscan enriquecer la opinion de los lector~s -aun-
que su tono deriva de una interpretacion inicial basada en investigaciones
realizadas con anterioridad- para observar los' fenomenos de transforma-
cion del orden financlero intergubernamental en sujusta dimension, inscri-
tos en un contexto politico y social en transformacion.
El papel de los gobiernos locaies cobra un mayor impacto a medida
que se abren espacios de decision y accion para impulsar un desarrollo
sustentado, en donde e: rol de los participimtes regionales es fundamental.
Las divisiones politicas no tienen porque corresponder con las realidades
regionales, pues se trata de dos cosas distintas. Ciertas regiones del pais
desborden toda subdivision, no solo municipal sino estatal. Sin embargo,
los gobiernos locales poseen facultacJes que 105coloean como elementos
de erticuJ~c;6n -el menos potencialmente- para instrumental' acciones en
cspacios acotc:ldos, pero insertfmdolas de manera agregada en log;c05
mayores.
Es irnportante cOilsiderur que 10limitecion de recursos y los problemas
de opera':i6n signific;:m un obstaculo difkil de franquear para al,:c.nzar una
c:apiKidad real de impulsar e instrumental' politicc:s de desarrollo. Por elio,
es conveniente comprenper los pcrques de esteS timitadonesdentro de un
marco de i'elaciones ir.tergubernamcntales de caracter financiero.
Dentro de las politicas publicas desarrolladas por el gobierno mexiceno
en ailos recientes, apurece con mayor fuerza una preo<:upaci6n poria
incorporaci6n aet!v~ (J@ 165 goblerno!llocales, buscando articular un conjun-
to de re!!l{;i6fiesdistintas -mas equilibfadas= entre los niveles de gobierno.
Dur~;,:e ei periodo zedil!ista, el disdifs d1 nUevo federalismo constituye
unicamente un paso mas, inscrito dentro de procst'1d~ftansformaci6n mas
amplios. Incluso, su validez como concepto marco, qu~ Bglutine una serie
de cambia! politicos, financieros y administrativos puede tener una perma-
Mfieia Unlt;llmlmte sexenal.l Sin embargo, detras de la etiqueta se vislum
!jfa ta cfistiil!zaGi6nde nyvllS tendencias en la composicion cambiantede
actores y procesos po!ltlc; fjY@abrel1 para los gobiernos locales posibi-
lidades de ace ion y la oporturiiclatl t1f! eutnir un mayor numero de decisio-
nes propias. Por supuesto, en el caso de los I11UNkiJ}tJs mexicanos no todos
estim adecuadamente preparados para incluir en su agE}nda mas asuntos,
y Ilfrontat col1 exito el desempeno de la tarea publica en tetminos de un
tJUerigobiefnd. tOf1siderando la muchas veces mencionada heterogenei-
dad munidpal, !os ffiatltE!~ convierten en un asunto indispensable para
colocar bajo la lupa a los g8tJiffW lo(;ales y plantear sus potencialidades
y restricciones. Para alcanzar un mej6f funcionamiento del federalismo,
mucho del camino por andar corresponde al fortalec:imiento de los nodos
que Inte.gran la red de conexiones en.el sistema politico administrativo del
flais. tlfl6 dE!los nodos mas fragHes ccrresponde, todavia, alas municipios
mexicanos, aunqUe dentro de su diversidad cabe considerar grados muy
distintos de desarroii6 +j ~apaddades tam bien diferenciadas para responder
a sus retos.
Ciertamente, cada vez mas, un considerable numero de procesos inno-
vadores encuentran en 105espacios locales ~n lugar adecuado para su de-
sarrollo.2 Sin embargo, estas alternativas innovadoras estan inscritas en un
e:Jlitexto alobal de relaciones intergubemamentales y, e su vez, muchos de
los PUI1t9~dav! que puedel1 conducirlas a resultados exitosos sc difimen
\:'fi afJnamas aml5lias, Con la pC'.fticipaLi6nde agencias y adores en todos
I La cletiominaci6n nu~va f~6falismo tjene su r~f~rent~ m3S in:nediato en politicas de gobip.mo instau,ad3s
en 105 lJobiemO.! de Nix0n '! Rec:;g,m e:1 ~iado~ Unidos. Curiosamen~e, ~I enfas!s y IC1 rnatriz en ambas ocasiones
fJe diferi'Ri#,
en' Michael Ba",elay, Breaking Tmugh B~""ucrac!J' M'iew V:s,;O>l
2 Un ejiiijiia cilif6I6@C<lfllIamos (or NaM'
ging in ::Jouer.mleIl~Unwi!tsay of C.IWomia Pretss-Borke:ey and Lo. Angeles Caluomla. U~,vas'ly of Ca,'fo,,:,'" Press,
Ltd. Oxford. Inylaterr Stadoo Onidos. 1992. E texto retoma la experiencia de una parte del gobiemo de ~"nneso:a
p""ra rt:formar su organiLac:6n. ('on ~3 base se plc.'!nte;:m" ~~ [.lodo gtl"eral, !as ~a~acterjsticasdt::1~aradi~ma b~ro.
cratico y se funnule U:l3 perspectiva alt~mativa :;>osburocr.ali:a. Para ~~caso de MexiCO pIJe~~ consu~~r:e eJ tex~o:_ Eo.
Cab~ero Meildo:a, con :a colaborad6n de Rodolfo G(jfCi3 y M. Gutle~eZt La nueua ge:llon rr.WllC1Pc:l e'lIIv.:lco.
~mRli'l{s de experienc;as if1rlOvadoras en iDSg0bie.Tlo'i locit./es, ""'i~cel Angp.1 PQrnJi'l-CIDf.. Mexico, 1995.
 los niveles de gobierno. Por ello; el orden de presentacion propuesto en el
texto desciende de la contextualizaci6n general hasta los asuntos puntua-
les de las hdciendas municipales. Temas como el Sistema de Coordinacion
Fiscal 0 las asignaciones de los recurs os de potitica social 0 combate a
la pobreza (ramo 26 y mas recientemente el ramo 33 para 1998), ocupan
parte importante de nuestro breve desarrollo analitico que presenta una
primera interpretacion de los alcances del cambio planteado, ahora formal-
mente en el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000.3 Tambien
se incorpora en el desarcollo un conjunto de elementos que dan cuenta de
la transformacion de las relaciones intergubernamentales (RIG) en 10politi-
co. Por ultimo, se comentan algunos aspectos a incorporar en las agendas
futuras de estudio del tema, dejando puertas abiertas para reinterpretar el
fenomeno de las relaciones intergubernamentales financieras.
Un primer marco esquemiltico
de contextuaIizacion
EsIT PRIMER apartado presenta una esquematizacion simplificilda del ambito
dentro del cual se inscriben las transformaciones de la accion gubernamen-
tal en Mexico. Por supuesto, solo se puntean algunos aspectos relevantes
para comprender el cambio en las relaciones intergubernamenta:es, aun-
que estos elementos en Sl mismos merecerian un tratamiento profundo, la
intencion se reduce unicamente a proporcionar una ubicacion de los pro-
blemas asociados alas gobiernos locales y sus nexos con otros niveles a
manera de contextualizacion.
En buena medida, los cambios del sistema politico administrativo y la
Hamada reforma de: Estado en los alios oc:henta, han provocado una seria
modif:cacion de 105 equilibrios politicos y sociales. Estas transfo.maciones
encuentrar. una buena parte de su expHcacion en I" presion que coioc6 la
crisis del modelo de desarrollo econ6mico sobre el contexto naciona! en
su conjunto. Su efecto se multiplic6, creando condiciones de incertidumbre,
en donde los viejos patrones de comportamiento ec:onomico, politico y so-
cial no resultaban utiies,ante la turbuleilcia de los ambienies.
Asi, el factor "crisis" permea ios procesos de transformacion del sis-
tema politico-administrativo y, de hecho, influye en ellos para dades un
sentido especifico. En efecto, la necesidad de redefinir el papel de la accion
gubernamental, se dirime en una continua sucesion de conflictos y concer-
taciones, estructurados de forma inedita para los gobiernos posrevolucio-
nzrios, como por ejemplo, los pactos economicos y los acuerdos poselec-
torales.4
AI asumir un modelo economico abierto, f1exibilizarlos procesos elec-
torales y comenzar la apertura a mecanismos de participacion social, fuera
de los canales corporativos tradicionalmente seguidos, se genera una dina-
mica de procesos economicos y politico-sociales que funcionan a ritmos
distintos y no son siempre coincidentes. En una primera esquematizacion
simplificada, los cambios dentro de 10que se ha catalog ado como reforma
estatal en nuestro pais, se han movido en dos grandes vertientes: la eco-
nomica y la politico-social, las cuales en ocasiones generan tensiones entre
Sl.Algunos rasgos genericos presentes dentro de las citadas vertientes son:
Primera: La necesidad de realizar un ajuste estructural del modelo eco-
nomico poniendo especial enfasis en:
a) EI paso hacia una economia aoierta y cada vez mas competitiva. En
este caso el eje articulador se ubica en la mayor apertura comercial (con
el Tratado de Libre Comercio) y sup one la liberalizacion de las condicio-
nes rlecesarias para el funcionamiento del mercado. Este ultimo, como
16gica de asignaci6n de recursos, se convierte en el pivote para el aprove-
chamiento eficiente de factores aunque se reconoce la posible mtervenci6n
estatal en el caso de presentarse falles de mercado, abriendo posibilidades
a la reglllaciop'.5
b) Sanearniento de las finanzas publicas, cuidando los p.iveiesde endeuda-
rniento, o:Jsicomo la e'lolucion de lo~ montos y plazos. Adidor.almente se
lJlant-=6la ilecesidad de racionalizar el uso c.e los recursos publicos (0 tra-
yeS del control del gasto presupueslado) y encauzarlos a usos prioriti:lrios
4Aunq~e 3Mbz.5 mo<..laliJedes se prcsentaro:1 dur~nte distilllo.:> ITIlJme:1t0s c.iesdp. cl n.,cimiento del sistema de
partido oficial, W forma d~ op~ral' S~hClbiaDasc:do en 1(;determina-::icn aut'Jritari~ t:lentro ':ie la!: estructura~ oficial~!
y corpuralivas. En los ochenta y primera mil('ld de 105noventa. ~e do un ret:('InocimiE:nto c: la or9cnizacio" ::Iegrupus
empresarii'tles, can i6gicas indcpendientes Y pOT ~ujJuestu i'l l05 vartkios pol:ticos de oposici6n C0mo in~er!oculores d"30
mayor peso.
'"'La int-=fV-=nci6r.dd Est3:Ov en la ec.Jnomia sc liMaa la existepcia de bctorcs ::omo su p<'sit-ilid~et de incietr en
e~cicio eco~cmko. !3 existenciJ. de bienes pubiicos; las ext~malidades; el eied0 de mur.opo!ios .jificil~ de evita, con
ampli0 poder en el mucadc, que requieren rp.:gulncicny c.Jlltrul: Jas drdones para inililir sabre I~ clbtribu.:-i6n::ie la rent3.

(CO:lbase en la planeacion y la busqueda de eficaci::ly eficiencia) (Fisher
eta!., 1994: 81-90).6
c) Reduccion de los limites de intervencion directa. Aqui se busco una nue-
va organizaci6n y, pOi supuesto, una severa reducci6n del sector paraes-
tatal. Los alcances deseables u optimos del achicamiento no son def todo
c1aros en todos los casos; por ello el senti do de 10 prioritario (criterio mu-
chas veces citado en el discurso gubernamental) se ha convertido en pun-
to de controversia y su laxitud parece ir en aumento cada dia, como 10
demuestran las discusiones sobre la desincorporacion de la petroquimica.
Segunda: Parte de la urgencia de reestructurar las formas de funciona-
miento politico atacando problemas de democracia electoral, equilibrio de
poderes, equidad entre niveles de gobierno y alternativas de participacion
para la sociedad civil organizada. Fundamentalmente, cabe senalar:
a) Las reformas a la legislacion electoral en cuanto a autoridades electo-
rales, calificacion de elecciones, financiamiento a 105 partidos y represen-
tacion parlamentaria (Crespo, 1995; 1996).
b) La reorganizacion interna del Poder Judicial y algunas modificaciones
aun iniciales dentro del Legislativo para abrir paso a un contrapeso mas
real entre estos con relacion al Ejecutivo.7
c) La distribucion de responsabilidades entre los distintos niveles de go-
bierno. Aparecen en esta tendencia estrategiascomo la descentralizaci6n
y la federaEzacion (aunque ellimite entre ellas no es del tode claro en los
programas gubernamentales) (Garcia, 1997).
d) La apertura, tanto formal como tacita, alas modalidades de participa-
don ciudadana distintas, mmo eJ reconocimiento alas ONG (Organizacio-
nes r.? Gubernamentales); 16 incorporacion de rnecanisrt!os de acci6n ciu-
dadena; Ja apertura a d;scusiones sobre la validez de mecanismos como cl
plebisc:to. Pur supuesto, en este aspee-to las tendencias alln no son clafOs.
En las condiciones de evoluci6r. de la politica economica aparece:l a!-
gunos problemas de implementaci6n. Surgen de ese modo trampas que
6fst.::i tepdencia <..:or.tin(:6 'en la ag~nda juberr!arr.ent.J1 con ~erza
Pl0gramJ Ilacional ce Finar,c:iami~nto del Desarrollo i993-200C.
.. 7 i)est~Karl la reforma a; Prxier JL:dic:al de 13 FedE:rad6n, publicada
d:C1E'mbre de 1994; las modJica-:iones a la Ley Orgimica del PoGer Ju.::ficial de 1988 dadds en enero d~ lS95' v ia
expedicicin de un3 nueva Ley Or33,lica del Podcr Judicial ele la FedE::racion, en Viqo; descle :nayv de 1995.
conducen a la crisis a saber: la trampa de la volatilidad (que se refiere a
las pocas opciones para frenar las fugas de capitales ante situaciones de
inestabilidad 0 incertidumbre del sistema financiero); la trampa ideologic a
(ligada a las perspectivas de los grupos nacionales y la elite politica nacio-
nal, quienes creyeron en la f6rmula neoliberal sin establecer una postma
critica) y la trampa politic a (vinculada al costa politico que no se asume
para asumir decisiones drasticas sobre el desequilibrio en cuenta corrien-
te y moneda sobrevaluada) (Elizondo, 1997). En la puesta en marcha de
la politic a economica, el juego politico de participantes es basico, pues ge-
nera nuevos esquemas de acomodo en el ambito politico.
Como se ha senalado, la conciliacion de ambas vertientes --economica
y politica- no siempre se da de forma arm6nica. De hecho, la naturaleza
conflictiva de las asignaciones de bienes socialmente valorados (recursos,
autoridad, espacios de influencia) es una caracteristica siempre presente
en los procesos de concertacion 0 apropiaci6n dentro de los espacios de
definicion de las politicas publicas. Las posturas opuestas conviven en are-
nas en donde es necesario establecer un cierto consenso -inscrito en un
orden institucional- que puede alcanzarse, en momentos discontinuos, des-
de las organizaciones gubernamentales y sus participantes (coaliciones),
considerando las interrelaciones entre actores politicos situados en distin-
tos niveles de gobierno, hasta las organizaciones sociales localizadas en la
frontera de la intervenci6n e instalados ya dentro la definicion de alternati-
vas y su puesta en marcha. En ultima instancia, todo ello nos conduce mas
8
alia de la dicotomia tradicional entre 10 publico y 10 privado.
En un contexto cambiante, donde la transformacion surge sin un orden
necesariamente esperado, es conveniente tener presente la inquietud so-
bre e! porque de las rupturas y el como de la continuidad del sistema. Sin
duda, la construccion compleja de los equilibrios parciales se da median-
te la suma de conser.sos tambiEm parciales. Asi, la arena C0nCrp.taen la
cUfll se discuten los contenidos de 10 agenda, asi como los criterios que
deben guiar las relac:ones fiscales y financieras enti'e Federaci6n, estadas
y municipios, soio puede permitirnos observar parte de los resultados de
un proceso de cambia, cuyo origen esta en el repasicionamiento global
tal y -:omo!o de:nue<;t:-a la elaboraci6n del
.
e.n e: Diarin Oficlal de. fa federaci6n el 31 de d(jna discusiQII interesante sobr.e io pl1bl;co y 10 privado aparece e:1 FF!:rr.ando Bazua,. Giovanna Valer.ti, "C6mo
hacP.f de! E.__tadoun bien p:lb:ico", eo.Snciol6gica, ;:;lno 8. nLm. 22. iJf\M. !'Iexico. mayo-agosto de lY:3:=L
I J
 de, actore~, as! como en el surgimiento de otras nuevas, en otras arenas
mas bien son resultado de ajustes entre participantes y de eonsideracio-
masS~~.phas y ~n la definicion de politieas publicas que se entreeruzan.9
lIen nue ..tra doeumento remite fundamentalmente alas eamb' nes ambiguas de los objetivos (Del Castillo, 1996).
en el orden for I ' . 10S d) Si bien, en general, se busea aeotar la intervencion de las agendas
I' . .ma Y programatlco de las finanzas locales, detras esta siem-
publieas en areas concretas, se da un sentido de permanencia en la res-
p e ell mo~mlento de los participantes con sus intereses particulares y
ponsabilidad de los impactos de la politica persiguiendo la eonservacion de
gr~p~. es. n n~estro texto nos coneentramos en tratar de comprender
y exp J~ar el fenomeno de cambia -y sus limitaciones- en el orden de eom- un sentiuo aut{mticamente publico. En este aspeeto, la regulaci6n orienta-
da a la protecci6n del ciudadano puede ser una herramienta muy uti! aun-
petenI1cJasfiscale~,. pera teniendo presente el escenario en don de se de-
sarro an las modlfJc::lciones. que no existe un acuerdo sobre su alcance "conveniente".
e) Tambien empieza a cabral' fuerza la idea de considerar la posibilidad de
m' De los ~acro-procesos de cambio (0 vertientes), derivan otros eambios
obtener de las organizaciones publicas una mayor tJexibilidad, para res-
as espetl ICOSu. oper~tlvos, sin los cuales es imposible entender 10que
ponder alas demandas de publicos concretos.
~i:~~a~i~: ~lgr~~~,o~es mttergubernamentales en el regimen politieo-admi-
. sees os procesos se refieren a:
Estos procesos especificos se instalan tanto dentro de las organiza-
~) ~ambio.~ en la eonfiguraeion de las relaciones intergubernamentaies eiones publicas como de sus interacciones. En 10referente alas finanzas
1G
R , eonsdl erando un desplazamiento de los vinculos que pasa~ de un locales algunos eambios significativos podrian eneontrar su origen en la
d eseenso e mandatos (d d .
t ) e aeuer a can la Jerarquia legal de los partiei consolidaci6n de procesos internos dE:las organizaciones ubicadas en los
~a:~ es a una r~d complej~ de interaeclones. No solo se trata de eonside~ espacios locales, es decir, de las agencias de la administracion publica de
os nexos, sma los mediaS de inter<:ambio que tJuyen en la red Ah los gobiernos de los estados y municipios. POl'supuesto, las conexiones
s~:a~~ran ~~ro.sfaetores de intereambio can una base u origen disti~;~ de estas organizaciones can su entorno. inmediato (estatal y regional) y
( y dlegltlmld.ad, preoeupacion porIa visibilidad e intensidad de las ampliado (nacional) matizan la intensidad y profundidad de los cambios.
d eman as pOI'eJempl ) A d'd
'orJ' t ' b' . o. me I a que estos facto res posibiliten un me- Otro tema importante cruza las orientaciones del cambio y corresponde a
J n ercam 10 can la p r' ., .
faeeta clave 'I d ar J~lpa~.Jonde mas aetores, hablariamos de otra las particularidades de opera cion de las burocracias locales, en donde con-
en a emocratJzaelon. vive un c:uerpo politico (ayuntamiento) que afeeta e incluso produce las
b) La blisqueda de efieacia, efieiencia y rentabilidad. Estos element declsiones, con otro de gestion (administracion municipal 0 cuerpo de fLIP.-
eonstruyen el sentid d I .. r . '. os re-
los gobemantes 1::1 a ~ 0 pUDICOba!o una optlea de responsabilidad de cionarios no electos, pero en la mayoria de 105casos si vinculados estre-
bernarios.tO - slgulente paso sera dar mayor peso al juicio de los go- chamente al alcalde) que al ejecutar aceiones se ve obligado a asumir
pos:ciones propias. En el nive! estatal tc:;mbienconviven laslogicas de ca-
e) Una modT
J .. . I
cio:1es dp fu leaelon.ae as est,ueturaE del podci", ciestaeando las condi- r3ct2r politico e instrumental; par esta razor.. las posturds de los funcio-
. . nClonamlento aSUffi'. , . narios fiscales -e inch.:so sus rE::unioT'esna<:ionales continuas, previstas por
tales. Cada .;ez;r.as I d~"~ J::Iaspar ,as orgamzaciones guberr.amen-
da basada en ,a re I' _~s. e~ISlones e:eapan a una explicacion formalize:- !E:y-0scilan entre presiones poEticiJSy razonamient.os tecn:co~; a veees es-
. 9 a .Iglda pues no siguen un orden autoritilTiounico sino tos ultimos se lIsaft fundaroentalmente como herrarnient<ls de legitimaci6n
9For ej~mpk>, un secrdarjo de ilnanzo.: e nJv~1 est~1 ..
dentro del discurso.
fiscales pero, paralclamente. s"! discuten ot.ras jjtj 0 un tesorero r.1Uf.IClpetl J.ctUfln en lu discuS10il oe asuntcs Estos elementos d~ contextualizacion influyen en la conformacioT' de
tad~5~de.po~lci6n
~Iitica :-incluSQ mas 9,mera~s-'~:S que af:ct;:ln_ dt: fO!Tl1a integra: el orden de las P.IGy cierto~resul-
a u..a. ent~n::>s0 retorie3S qUe c:-crresponden a at! I ~"""t~rQ :ob,e un tema espeelfieo puede cambiar y t:ondu~irlos lC!srelaC:or.es intergubernamentales en general y de ;as relaciones finan-
. :0 Este preo::upaci6n apare..::~p.n los r rd~:spa~ e dlSCUrso 0 (t Ie: diseus!6n en arenas de politicas distir.ti'ls.
deras en particular. Sin ,=mbargo, antes de observar los efectos en las R!G
de 0~s~r. ar un c1i3r<Jejt:mplo de la preoc:D~i6n s guoernamcntales desdc haee venos ar.os. Sin e:nbarfjo, se pue-
Aaml'1lst~aci6:l P~blica 199.c;: .2COO '"
-"
.t por e~tt>s aspectos en el actual Programa de iltoeerilizac,'n
r '3?ues 0 por la S~C1am. ' v
d J
e a
es necesario detcnernos en la composici6n de las finanzas fTIunicipales a
traves de sus elementos.
 Las finanzas municipales: diagn6stko
EL MANEJade las finanzas municipales supone, como procesos basicos,
aspectos vinculados a ingresos, egresos, administraci6n del patrimonio,
manejo de la contabilidad e informacion financiera, deuda y control finan-
ciero de aperacianes (Perez, 1993: 10-11). De acuerdo con la teoria de las
finanzas pub!icas, 105 procesos basicos de ingresos y gastos son suscep-
tibles de observarse bajo un solo instrumento: el presupuesto. En nuestro
pais, ambos procesos tienen una cierta independencia en su gestacion en
105 tres niveles de gobierno. En el caso de 105 municipios se elaboran por
un lado 105 presupuestos de egresas -que en fondo se encuentran Iimita-
dos por la posibilidad real de 105 recursos- aprobados par el cabildo, mien-
tras que la Ley de Ingresos es aprobada por el Congreso estatal. Esta par-
ticularidad de operacion de 105 procesos de ingresos y gasto limita las
posibilidades municipales en decisiones financieras. Con el fin de presen-
tar un esquema general de fa integra cion por conceptos se presenta el
cuadro 1, en este se c1asifican 105 ingresas y gastos.
Fuente: Elatoraci6n tiel 3utor.
'* ~e acue~do con 13 ~:5ifICaci6:l conta::>le. ias cuen~ :nas imrx>rtdntes a (onsicerar
pelso~ar). Mater,al~ y sumu.-,.suos [l1Sl:m05 C!t105 deJ)e'ldcr..ciJs); ServiJ')S generales (~iciO"
l~at~~'O/. Trar ..,ferenC'35 {de:J~odasa aytJc3 svcia! y proJnoc:j6n cultlJrai:; Bicnes ml!eblcs e ir.muebfes (asign,)ciones
S1(lon d( ~I~ne~);Obras puchc.a::. y cortStru:oon2s (pllr'J ~(Uicaci0n de bienes ir,mLJeblzs); Deuca publica (pogo d~ oblioaciones
iX)r emr.>rcsNos).
general En materia de ingresos, !a hQcienda municipal se compone basicamen-
te de los recursos propios, de las participaciones federales, las transferencias
y la deuda. En general, 105 ingresas del municipio pueden c1asificarse como
ordinarios y extraordinarios. A su vez, 105 primeros se subdividen en direc-
tos e indirectos. Los ingresos ordinarios directos son generados en el mu-
nicipio y se integran par impuestos, derechos, productos y aprovechamien-
tos. En 10relativo a impuestos el principal rubro 10constituye el impuesto
predial, aunque otros vinculados a la propiedad, como el de compraventa
de bienes inmuebles, tambien son importantes sobre todo en municipios
urbanos. Los derechos se encuentran asociados a algun servicio (certifica-
dos, registro civil, agua y drenaje, alumbrado, recoleccion de basura, rastra,
etcetera.) y suponen alguna contraprestacion alas usuarios. Los praductos
estan integrados de las rentas, beneficios 0 la venta de bienes municipa-
les, por ejemplo, las concesiones y la explotacion 0 arrendamiento de bie-
nes inmuebles. Los aprovechamientos se camponen de multas y recargos
principalmente, aunque tambien incluyen donativos, indemnizaciones por
danos a bienes municipales y reintegros. Como ingresos ordinaries indirec-
tos aparecen las participaciones, que son asignadas desde el nivel federal
o de 105 estados hacia 105 municipios;-su manto depende de la aplicacion
de las leyes de coordinacion fiscal de la Federacion y de los estados. Tam-
bien en estos ingresos encontramos las transferencias que incluyen subsi-
dios, donaciones, cesiones, herencias y adjudicaciones principalmente.
Los gastos municipales pueden c1asificarse, en un primer momento,
como gastos corrientes y de inversion 0 capital. Los primeros correspon-
den alas erogaciones en las cuales se incurre para mantener funcionan-
do oJ apa,ato administrativo del municipio y su principal partida son 105
sueldcs y salarias, esto es 10 nomina. Los gastos de inversion se integran
par las erogacioncs en bienes de capital 'jla la creaci6n de obras e infraes-
tructura munjcj!=>aJ.TambieJ1 es convenier:te considerar el gastQ gene,ado
!Jor ias deudas contraidas por el ayuntamiento, tanto en su manejo come
en la cobertura de 105 ir:tereses generados.
Por supuesto, esta c1asiEcacicn es una ma!lera simplifIcada de obser-
scn: Servicios per~on~les (pa90S al
para el funcionamieflto adminis. var a ias finanzas. En realidad, cada rubro tiene sus componentes y en al-
Odra ac!qui-
g:.mos casas la formu de c!asifici:lf tanto 105 ingresos como las erogacio-
~
nes tambien son un punta discutible ..

Para los gobiernos municipales el principal ingreso 10han constituido
las participaciones, aunque en el futuro se espera convertir a los recursos
del ramo 00033 y algunos recursos del ramo 00026 en su fuente princi-
pal de fondos. En cuanto a la asignacion de recursos "externos", el sistema
de participaciones ha side ampliamente criticado por los municipios, dada
su falta de claridad sobre todo en el paso de recursos de 10s estados a mu-
nicipios, y por su marcada falta de equidad distributiva entre niveles de go-
bierno (ordono, 1995: 38-41).
Desde la reforma constitucional de 1983 al articulo 115 constitucional,
uno de los componentes principales de ingresos prapios para los munici-
pios -sobre todo de los metrapolitanos y urbanos- ha sido el relativo a los
impuestos a la propiedad inmobiliaria (sobre todo el predial). Estudios al
respecto indican un crecimiento fuerte de la recaudacion de predial y tras-
lade de dominio a partir de 1983 para los municipios metropolitanos y
urbanos pero la estructura de ingresos de los municipios rurales aun pre-
senta serias carencias en la genera cion de ingresos prapios (Cabrera, 1996:
35-38). Por otro lado, la critica mas fuerte al cobra del predial se refiere
a 10poco significativo del monto con relacion a otros paises de condiciones
similares; as! se afirma que la recaudacion de predial en Mexico solo re-
presenta 0.24 por ciento del PIBcontra 1.46 por ciento en Chile 0 1.17 por
ciento en Argentina (Razo, 1994).
Para comprender aun mejor las circunstancias en las cuales operan 'Ios
municipios mexicanos, es necesario presentar algunos de sus principales
rasgos. En las investigaciones realizadas dentra dei Centro de Investigacion
y Docencia Econ6micas, A.C., destacan sus estudios de encuestas, a tra-
ves de !as cuales se han construido diagn6sticos sobre los municipios de
Mexico. En 1993 se realizo la Er,cuesta Nacional de Gesti6n Municipal, CI!)c-
INEGI; estq constituy6 un primer avance en la compfensi6n empirica de 13
reaiidad municipal. En 1995 e! equipo CIDEparticipo en el Censo de .M.u-
nicipics Cede!TIUn-INEGI del c'Jal derivaria el disco dompacto (CD), Los
municipios de Mexicc. Informacio11 oara el Desarrollo!! presentado al publi-
co en agosto de 1997. Cen base en estos dos estudios e~ posible detectar
algunos puntas importantes. Aunc;ue existe una diferencia de dos anos er.
la aplicacion, ambos trabcjos arrojan resultados muy similares y se com-
I'SG Y Cedemur:, Los municpj()s ce Mex;CD. /r.formaci6n para el Desarrollo,
223-3, ~',';'ico,1997.
plementan (por ello aqui recuperamos dCltas de ambas fuentes). De entre
las conclusiones alcanzadas en la parte financiera, con base en esios es-
tudios, destacan los siguientes aspectos (Garcia, 1995):
-El principal problema del municipio 10constituye el hecho de no contar
con suficientes fuentes de ingresos. Lo cual deriva por un lado de un ine-
quitativo reparto de recursos bajo el actual Sistema Nacional de Coordina-
cion Fiscal (SNCF)y, por otra, de una incapacidad de generar 0 acceder a
un monto mayor de recursos prapios. Aun con los avances en el nuevo
federalismo aun no se ataca de frente el problema de las competencias
tributarias aunque se han conseguido algunos 109rosen la distribucion de
recursos a estados y municipios.!2
-EI porcentaje de ingresos propios (administrados directamente por el
municipio), tales como impuestos a la propiedad inmobiliaria, derechos
y apravechamientos, es muy bajo en relacion con las participaciones
federales. En 1993 para el total de la muestra, los ingresos directos re-
presentaban menos del 30 por ciento de los ingresos totales en 72 p~r
ciento de los casos; en la estratifieacion los resultados eran cada vez mas
malos de acuerdo con el estrato, as! se obtenian porcentajes de 59.5 por
ciento de los casos, 68.9 por cienlo y 86 por ciento para los estratos alto,
media y bajo, respectivamente.
-Para 1995, en ei promedio del total de municipios del pais !a compo-
sicion de los ingresos directos era de: 45.1 por ciento de impuestos (para
alfededor de la tercera parte de los municipios, en donde se ubicap.los mas
desarrollados, ei impuesto predial representa entre 50 por ciento y 85 por
ciento del total de impuestos); 25.14 por ciento de~echos; 9.64 por cien-
to productos; y de 18.76 por dento en aprovechamientos (~GYCedemun,
op. eit).
-El porccntaje de gastos corrientes en los municipios es muy superior 31
mor.to que se dedici'l e gestos de inversion. Esta rclac.ioneenota un apor-
te minime del municipio al desarrolio de infraestruetura municipal, los cua-
dros 5 y 6 den d3tcs de 1993. En 1995 el .:eilSCindie,) una compcskion
globai de 9ast05 Gonde 63.38 per ciento crail gastos ccrrientE:s, 25.08
por ciento de ir.ve~siony 9.81 por ciento eorrespondian alas gClStosextraor-
dmi'li'ios (idem).
l:!Veao;e: AuanceE !! perspedi:Jas t.a:i3 un nU~()(l federaliSmo. Reunion de tldbajo Queretaro. Or"., lnteP1~t,
di::icOmmpacto, ISBN 970-628-
hl'p:/lwww.r:resid"r,cia.gob mx/pub/Public3/"vo~ed/in1.xf.,j.html. septiemore de 1997.
 -En el estudio de encuesta 1993 se propuso como criterio de evaluaei6n
a la administraci6n financiera, que la relacion de ingresos par participa-
ciones federales no deberia ser mayor a 30 por ciento. Esta eifra permi-
tiria hablar de una buena base de autonomia finaneiera. Dicha condiei6n
s610fue alcanzada por menos de un 7 por eiento del total de munieipios de
la muestra.
-En la encuesta 1993 10 relativo al gasto corriente, su relaci6n dentro del
presupuesto fue evaluada con base en el criterio de considerar como tope
maximo de gasto corriente un 60 por ciento. Solamente 47.1 por ciento
de los municipios considerados gasta hasta ellimite sana de 60 par eien-
to en gastos corrientes, 10 cuallos ubicaria como administraeiones can un
manejo eficaz en este rubro. Un 40.6 par eiento gastan par arriba de 60 por
ciento en este rengl6n y el resto se ubica en la franja de no respuesta.
-En la encuesta 1993, el gasto de inversi6n marcado como "adecuado"
fue de 30 par ciento como minima; cumplieron la expectativa un 34.6 par
ciento de los municipios. Asi, el monto de recursos propios dedicados a
la obra e infraestructura, en general, representa un porcentaje muy bajo
en relaei6n can el total de erogaeiones munieipales. Pese a contar can apo-
yos extraordinnrios -via subsidios a program as espeeiales aportados alas
municipios por parte de los gobiernos de los estados y la federaci6n- cabe
senalar que existe poca capacidad autosustentable de desarrollo de un
buen numero de administraciones locales bajo el actual marco de condi-
ciopes finanderas. En el censo de 1995 la composici6n de les gastos, para
el promedio de los 2,395 municipios estudiados era de 65.38 por dento
de gastos corrientes, 25.08 por ciento gastos de inversi6n y de 9.81 par
ciento de gast05 extraardir.arios.
En eh::omportamiento por estratos de la muestra de 1993 (en donde
('ada ur.o de estos Sf; defini6 por el grado de desarro!lo, desde el rnas alto
hasta el mas bajo 0 lTIenL)Sdesarrollado) es posibie observar con mayor
claridad el cornportarniento peculiar de los municipios de acuereo con s!..:s
condic::iones. E.., dicho estudio se hacen evidentes las disparidades que inci-
den directamente soore la <::apacidad para emprender politicas de desarro-
llo. Desafortunadomente )tlS diferencias tiende:l a agrandarse nolablemente
a! contrastar a los estratos alto y medio con el estrato bajo. Asi, ios resul-
tados corroboran !a hetercgeneidad d.e lils realidades munidpales. En el
fondo siempre es conveniente tener en cuenta que la posibilidad de asumir
respo~sabi1idades y tener un control sobre los procesos de planeaci6n e
implementacion se encuentran estrechamente ligados al ~rado de d~sarro-
110de los municipios. Esto no debe verse como un obstaculo para lmpul-
sar la descentralizaci6n sino como una condicion a cuidar para procurar un
desarrollo de capacidades .administrativas en los gobiernos locales.
Sin duda, el problema de la brecha entre las demandas y los recursos
es aun el problema fundamental de los municipios. La insuficiencia de las
participaciones y las serias dificultades para incrementar los ingresos. pro-
pios han conducido a los municipios a un problema de endeudamlento
(I\'ejia, 1996). Si este endeudamiento se orienta a proyectos poco cUldados
en su impacto de media no y largo plazas, se corre el riesgo de generar una
pesada carga para gobiernos posteriores.
EI fortalecimiento de la autonomia municipal, base para un orden fe-
deral mas justo, debera pasar por una consolidaci6n de las haciendas mu-
nicipalcs. Aqui debe pensarse conjuntamente el orden que debe darse a los
sistemas de distribuci6n y respetar el peso de los gobiernos estatales para
crear un equilibrio justo que transite a 10 largo del orden federal.
Las capacidades recaudatorias del municipio
y la opci6n del impuesto predial
como un cambia ho consolidado
UNO DE los obsta cuIos mas importantes que enfrentan las tesarerias muni-
cipales es la limitada capacidad de acci6n con la cual cue~tan. ~demas
de 105 limite" fcrmales y funcionales derivados de las relaclones mtergu-
bernamentales, al interior de los aparatos administrativos mU:1icipales se
presentan condiciones COITIOfalta de profesionalizaci6n; baJo g:~d~ de
tecnificac:6n y djferenciaci6n de procesos; escasez de recursos .ecmcos
(computadoras, procesadores, etcetera.); ausencia de cO:ltroles de opera-
cion ell materia financiera. Estas condiciones desfavorables se agudlzan
en municipivs de mellOr ctesarlOllo. .
La cuestionable capacidad para el manejo de proc:esos compleJos
'1i:1culaciosa la hacienda ha sido un argumento en contra de la descentra
lizacion de responsabilidadps a los municipios. En 10particular no compar-
timos esa opini6n; "in embarg8, es claro el requerimiento de un impulso
 alas estructuras administrativas de los municipios para favorecer su de-
sarrollo buscando propiciar un efecto que descienda desde los munici-
pios mas desarrollados hasta aquellos que requieran un mayor apoyo por
parte de instancias de otro nivel, bien sean estatales 0 municipales. Aten-
diendo al desempeiio en asuntos de recaudaci6n se puede tener una idea
mas clara de las limitaciones a que se enfrentan los aparatos municipales
encargados de las finanzas. En el cuadra 2 se presenta la relaci6n del
esfuerzo fiscal; este se refiere alas cantidades de impuestos recaudados
contra 10 que potencialmente se puede obtener. Si se observan los por-
centajes de recaudaci6n real contra 10potencial, caemos en la cuenta de
que alrededor de ta tercera parte de los municipios encuestados obtienen
porcent3jes par debajo de 50 por ciento de 10 que supuestamente
podrian. Par supuesto, los factores son divers os. Uno de los de mayor
peso, tal y como se resumi6 en el primer apartado, es el efecto de la cri-
sis sobre los contribuyentes que ha mermado sensiblemente su cap~cidad
de pago. Sin embargo, tampoco puede negarse el cuello de botella que
representan las fallas y carencias de las administraciones municipales
-particularmente las tesorerias- can serias djficultades para asumir el
cobro de impuestos.
.~~~~lI~~~;;~i.:~~:;~~:c
'30.7
31.3
13.8
'>-;;'
.. ' ',~.'
110 -.<:
11J1l.v
... -
Tomando en cuenta su importancia en les haciendas municipales, atro
aspecto a considerar es ei l'elativo a! impuesto predial. Tal y ('omo se
describi6, las reformes de 1983 al articulo 115 constitucional, trasladaiJan
a los rnunicipios !a responsabilidad de la administraci6n y cobro de los im-
puestos relativos a la propiedad inmobiliaria destacando, por su importan-
cia, el impuesto predial. Se partia del supuesto que considera una mayor
eficiencia de este tributo si es manejado cerca dellugar de origen, 10cual
facilita e! proceso de cobra. Sin embargo, todavia hoy muchos municipios
del pais no manejan directamente su impuesto predial. Esto se debe a fac-
tares que van desde la im:apacidad tecnica de las tesorerias municipales,
hasta ta falta de voluntad para el traslado par parte de los gobiernos esta-
tales. En este contexto es dificil verter una opini6n unica, pero si se observa
el peso de este tributo en la composicion de los ingresos podemos darnos
una mejor idea de 10que sL:cede. En el cuadro 3 se puede ver, de acuer-
do con los resultados de 1995, que para 42 por ciento de los municipios del
pais el impuesto predial representa menos de 50 por ciento de sus ingre-
sos por impuestos.13
[~~U~il~!~~~J Porcentajes que representan el impuesto predial en relaci6n con el total de ingresos
por impuestos recaudados en el municipio
Fuente. R. Garcia del Castillo, Urba" ;nfraslructure: the siruiitior; of states and municipalities. Centro de Investigaci6n
y Docencia Econ6micas. AC. (CIOE).Documento de Trabajo-Administrecion Publica. ntim. 43, Mexico .
Si bien la situaci6n presentada anteriormente caracteriza al piOmedio
33.0
31.5 rle los municipios del pais, es importonte destacar que!os lTlunicipios me-
1~ tropolitar.os y urbanos r.o ccmparten en toda su magnitud esta sitl'eCi6n.
4.0
4'0 Segun UD estudia reciente (CctlJrero, 1996), ~ste tipo de municipios g~nera
. "18.1'
"100.0
entre 60 y 70 pOI den to de sus ingresos a tr3ves de ingresos propios. AGe-
mas, se mellciona que d:chos n:unicipios ~lan visto incrementadcs en los
(Iitimus quinc::eenos en casi tres 'Jeces (en precios reales) ::;usingresos, a
p3rtir de llfl fuerte incremento del rubro de impuesto~, dere,:hos y deuda.
Llama la atenci6n en este estudio que aun cuando 105 ingresos se han in-
ya crementado en esa magnitud, la proporcion de! gasto corriente (gastos admi-
lJ'--O~ da!os del ccadrc 3 derivan dd :::erso H:.aliz.ado en j 995 par Cedenun e Il'iEGJ ccn cllitulo: Los munfcipi?s de
Mexico: inforrn.tJ.ciJn pitrfl. el desarroi/o. pres~ntados en disco compacto.
 nistrativos, nomina, etcetera) han mantenido su proporcion de un 60 a 70
pOI'ciento de! total de 105 egresos. Este dato es preocupante pues muesira
que, aun cuando en algunos municipios se estan incrementando 105 ingre-
50S, estos no estan siendo canalizados a gastc de inversion, sino mas bien
a ampliar las estructuras administrativas de 105 gobiernos municipales. Si
bien eS normal L1ncierto grado de expansion de las estructuras adminis-
trativas, pOl'su necesidad de aprendizaje y acondicionamiento durante 105
primeros pasos de la descentralizacion, 105 riesgos de bUfCIcratizacionson
altos de no revertirse esta tendencia al crecimiento de 105 aparatos ..
Es evidente que las carencias financieras del nivel municipal son mu-
chas; sin embargo, 105 riesgos de la ineficiente asignacion de recursos fi-
nancieros al interior de 105 municipios, cuando estos comienzan a ampliar
sus competencias, tambien son muy altos. Este hecho refuerza claramente
la necesidad de desarrollar mayores capacidades administrativas y el dise-
no de estructuras pequefias y flexibles de gestion como un prerrequisito
para la canalizacion futura de mayores recursos a este nivel de gobierno.
La relacion entre 105 participantes de la politica de definicion de com-
petencias fiscales y asignaciones ha sufrido serias modificaciones. Para
1997 los gobiernos de oposici6n estim a cargo las ciudades mas impor-
tantes del pais (y hem ganado la capital de la republica en el primer proceso
electoral moderno). La construccion de la politica encuentra entonces pro~
blemas de articulacion y puesta en marcha en donde las determinacienes
jerbrquicas no tienen ya el mismo peso y se plantean formas distintas de
alcanzar acuerdos. Las asociaciones municipales con fuerte presencia de la
oposicion (como la Asociacion Mexicana de J'l\unicipios, AMMAC) introducen
en la agenda nuevas perspectivas en les temas fiscales y financiercs, que,
pOi otro ladC', constituyen una iequisito para dar factibilidad a SIIS piOcesos
de innovdcion en la gestion, los cU81es pueden permitirles acceder a
mejo~es [Jos/ciones politicas (aenque pOl' supuesto esta no es una relaci6n
lincal) .
AI interim de las actminist~acio:1es locales, la competenciiJ politic::!reai
o potep.cial ejerce una presion pOl'resultados. Una primera resj)uestfl c" la
biJsqueda de mecanismcs adrr.inistrativos efic:ientistas (co,.trol de calidad
c reingenieria de procesos~ po:- ejemplo), pero !a complejidad de sus pro-
ceso') lie se 3g0t"l con estas soluc!cmes y exige una mejor adaptac!on a
la incertidumbre. En esto ultimo, ios recursos finar.cie~os son bt.sicos, asi
la construccion de 105 discursos de eficiencia y transpaiencia obedece a
una loglca de busqueda de espacios de decision en donde la incertidum-
bre se acote 0 al menos se subordine a relaciones de acto res en donde la
decision signifique Un3 arreglo parcial del equilibrio.
Los problemas en el marco legal
en materia de finanzas locales
LAsDECISIONES en materia de finanzas municipales se encuentran subordina-
das a un conjunto amplio de limites sefialados pOI'el orden de dependencia
dentro de los marcos juridicos e instiiucionales. Las relaciones interguber-
namentales dentro del orden federal rnexicano se basan en un predominio
de los ordenes mas gIobales sobre los espacios de decision local. Asi, cada
ordenamiento juridico posee una cierta jerarquia de acuerdo con su ambito
de incidencia. En un orden de este tipo es necesario establecer una cierta
congruencia entre los distintos marcos juridicos en cada nivel de gobierno,
para facilitar el funcionamiento de las organizaciones publicas en un esta-
do de derecho.
En Mexico .unicamente los niveles federal y estatal tienen facultades
para general' leyes. Can base en esta facultad legislativa marcan 105 orde-
namientos para el funcionamiento de las finanzas municipales, desde la fi-
jaci6n de 105 criterios para Ia asignacion de participaciones hasta las facul-
tades impositivas a qee tienen derecho 105 municipios. Sin embargo, para
la realizacion de las funciones financieras municipales surgen un conjun-
to amplio de restricciones y puntas obscuros dentro de las mismas reglas
de! juego seoaladas para ei desarrollo de las reiaciones intergubernamen-
tales financieras de caracter formal. Esta clrcunstanda, puede tcner efec-
tos negativos sobre las decisiones pliblicas locales pues suponen un riesgo
-traducible en costcs- para los eventua!es participantes dent:-o del de-
sarrollo municipal. Los decisores -t5ntQ publicos como privados- parten
de Ull margen de incertidumbre mayor y est:,m sujetos a mayores vicisi-
tudes no previstas. Para ejemplificar 10 anterior .-<:onbase en daws de 1997-
baste decir 10 siguiente:
-S610 17 entidades del pais cuentan con una Ley de Coordinaci6n Fiscal
Estatal que busca darificar y hacer transparente la asignac:6n de partici-
 paciones federales a 105municipios de la entidad.14 En el resto de las enti-
dades la discrecionalidad en la asignaci6n de estas participaciones es muy
alta, 10cual impide a estos municipios asumir compromisos de mediano
plaza ante la incertidumbre de un flujo constante de recursos.
-S610 21 entidades del pais cuentan con una legislaci6n local en mate-
ria de deuda publica; esto significa que en diez estados no hay ningu-
na claridad respecto a los limites y modalidades que regulan y validan la
contrataci6n de deuda (Banobras, 1996a). Si bien el nivel excesivo de en-
deudamiento es riesgoso, tambil~n es cierto que, en ciertos montos, el
endeudamiento es una palanca para el desarrollo local. Sin reglas claras
al respecto, muy dificilmente 105gobiernos locales pueden asumir su pa-
pel de promotores del desarrollo regional.
-Del total de las entidades federativas 561022 cuentan con una legislaci6n
local sobre presupuesto, contabilidad y gasto publico. Dificilmente sin
este tipo de herramientas de control y ordenamiento del gasto publico las
entidades federativas pueden mantener un rigor en el manejo de sus fi-
nanzas publicas y responder a proyectos de alta inversi6n con la eficacia
y eficiencia necesarias (Banobras, 1996b).
-S610 17 entidades federativas cuentan con un fundamento constitucional
expreso que establezca las condiciones de la concesi6n de bienes y servi-
cios publicos en el ambito municipal (Banobras, 1996c). En el resta de los
casos no existe un claro fundamento legal sobre ello, 10cuallimita enorme-
mente la partic:ipaci6n del sector privado y social en la prestad6n de ser'Ji-
::ios publicos, aspecto que en muchos otros paises ha mostrado ser esen-
cial para la consolidaci6n de los gobiernos locales (Cabrero, 1996, cap. 8).
-En el nivel municipal es muy bajo el porcentaje de municipios que cuen-
tan con una reglamentaci6n especifica sobre la prestaci6n de 105servicios
pUblicl)s. Ep. prornedio menos de 50 pOl'ciento de !o~ :.lunicipios tienen
regl"lment"lciones at respecto. La seguridad pllblica, :os ;:>anteones y el
ngua potable, son 105mas reglamentados (62 POf ciento), mientms que
lo~ rastros. pavimentaci6n y mercados apenas en 35 pOl' cierlto de io~
caso::; (Garcia, 1995: 21, patte 1).
-Otro dato impurtante en el ambito municipal es que 5610en 45 par cien-
to del total de municipros existe reglamento de obra publica mur.icipi'lJ.15
14AI r{"sjJeclc, veJse el t:nalisis cor.-espondiente elaborado por g('lnoblas.
b EI da~l)se t01il3 Je la ir.fcrm:3~i6ndel censo Lo:; Municipio::> de Mexico; 99!J,
Ademas, en casi un 10 pOl'dento de esos casos, dichos reg!amentos no
han sido actualizados. Igualmente s610en 22 pOl'ciento del total de muni-
cipios del pais existe una reglamentaci6n de zonificaci6n y uso del suelo.
-La normatividad en obra publica en sus distintas partes es muy hetero-
genea en el pais. En ciertos aspectos es necesario simplificar tramites y
en otro otorgar garantias para 'favorecer la innovaci6n dentro de 105go-
biernos locales y facilitar la inversi6n de la iniciativa privada.
Todo 10 anterior hace vel' que con este nivel de rezago en la norma-
tividad en gobiernos locales, la propuesta del nuevo federalismo contiene
tambien riesgos intrinsecos. De no impulsarse vigorosamente un proceso
de fortalecimiento juridico e institucional paralelo a la transferencia de re-
cursos y funciones a gobiernos estatales y municipales, nada garantiza que
la descentralizaci6n mejore la eficacia del gobierno ni un mayor desarrollo
regional. En buena medida la experiencia del traslado de recursos se ha
enfrentado a problemas serios de implementaci6n, en donde la falta de c1a-
ridad de los procesos ha obstaculizado el ejercicio del gasto. Para 1998,
tomando en cuenta la nueva disposici6n de recursos par la via del ramo
33, los decisores municipales enfrenUm problemas aim mayores; de acuer-
do con opiniones vertidas pOl'algunos tesoreros municipales de Aguasca-
lientes, Jalisco, San Luis Potosi, Sonora y Michoacim aim no resuita claro
la forma de administraci6n que deberim seguir para ejetcer estos recur-
SOS.16POl'otro lado, los gobiernos estata!es han retomado control de cier-
tos procesos de aplicaci6n y control 10cual, a su vez, ha conducido a un
debate -con contenidos politicos- sobre la autonomia municipal y las
consecuencias de um: :Tlala aplicaci6n de las posibilidades nuevas de gas-
to. En este ultimo dspecto el debate par el establecimiento de reglas ha al-
camado tintes rnt.:y controvert.ibles en prcpuesta de mclOejopara e: estado
de Puebla conocidCl como la Ley Bartlett.17
Po; supuesto, la elabor:lCi6n de url nuevo marco concertado de reglas
significa tambim un cambio institliciorlClique esta estrechamente Iigado a
la re::omposici6n de las RIG. POl'esta raZGlI,es conver.iente detenefP.os en
algunos datos de caracter politi::a que nos permitan com!,render las !,re-
1EOpinion3 planteades ~n las mt:sas de tratJaio dd Fore Regional sabre innovaciones p.n los Gobiemos l..L\-
c3les, or9anil3do por C1c.E-UM-3enado de 13 RepuLIit'::a. AguiJst.:alientts, 18 de febrer0 de 1998.
CedemulHNEGJ, Mexico, 1997 (en CD). 17Scbr-= el dEbate pUEde con')ultar~e Ii) prensa nadona! del mes de ent:ro c!e 1993.
 ~:iones, flujos y ajustes detras de las asignaciones otorgadas a los gobier:'
nos locales -especificamente a los municipios- en 105anos recientes. La
participacion se ha dado de manera fuerte en las discusiones de las dos ca-
maras -diputados y senadores- durante la discusion y aprobacion de ios
presupuesto~, miscelaneas y leyes de ingresos. Sin embargo, adem as del
avance en las camaras los partidos de oposici6n han avanzado fuertemen-
te en el control de gobiernos locales.
Un escenario distinto: la presion desde abajo
EN ANos recientes el avance de la oposici6n ha sido fuerte ganando espa-
cios importantes dentro del Poder Legislativo y en 105gobjernos locales.
En la LVIILegislatura (dell de septiembre de 1997 al 31 de agosto del
2000) la composici6n por partidos favorece ala oposici6n, 105gruPQs par-
lamentarios estan formados por 121 diputados del PAN;125 del PRD;239
del PRI;7 del PT; 6 del PEM;y 2 diputados sin partido.I8 Por otro lado, desde
finales de 105ochenta el arribo a espacios de gobierno estatales y munici-
pales se convirti6 para la oposici6n en una via de acceso a las arenas de
discusi6n de las agendas gubernamentales. La preocupaci6n por un ma-
yor margen de maniobra en el ejercicio concreto del gobierno ocup6 un
espacio importante en 105 programas de 105 partidos, 10 cua.! hizo crecer
la preocupaci6n por discutir las reglas del orden federal y plantear cami-
nos alternatjvos para la delimitacion de competencias. Los problemas de
decision y poder cobraron un senti do de punta en disputa y la argumen-
taci6n pas6 a ser un elemento importante en la definici6n de politicas pu-
blicas. EI gobierno federal ha m05trado una preoc:upac:6n por instaurar
unu forme, de relaci6n distinta entre los niveies, partiendo del reconoci-
miento de ..in contexto en cambio. Hay dia las principales ciudades del pais
h:w optado preferentemente par govie,nos distintos al PRIy, allnque la ma-
y?ria de los municipios aun lJertenecer. a este pa;tido, el PANy e: PRego-
blcrnan -a finales de 1997- a mas de 50 por ciento de los mexicenos
(Garda, 1996: 112).19
. Los cuadros del4 al 8,rnuestran las cifras sobre !a distribuci6n de go-
b/err.os municipales en r"exi<:o, en cionde se observa el predominio oposi-
:~Camara de ('IilJu:ad~s ~n Ir.te:net, ha~://W\\o' .~:cjd1".cv.g0o.mx/camdi?/ccGip/
En 1994 en~r..:!~I PAJ"'iY e' PRO go~m~Dan tl.'1!.-r::i::zmentc 137 munkipios.
tor en terminos globales. Sin embargo, podria senalarse como argumento
de contra peso a estos agregados, la necesidad de considerar algunos otros
dates importantes dentro de la divisi6n de espacios de poder entre partidos,
como par ejemp!o, las cifras de votacion (en ciertos casos muy cerradas),
las diferencias regionales en la elecci6n de alcaldes 0 bien la composici6n
de 105congresos locales (favorables al PRI).Pero, aun con estas ultimas
consideraciones, es innegable el avance de los partidos distintos del ofi-
cial y su importancia en la recomposici6n de los equilibrios del sistema po-
litico. Al iniciar 1997 alrededor de 54.6 por ciento de la poblaci6n estaba
gobernada por el partido oficial (vease cuadro 4). Para finales de ese mis-
mo ana era la oposici6n la que controlaba mas de 600 municipios en don-
de vivia alrededor 52.2 por ciento de la poblaci6n (vease cuadro 5).
Fuente: Conteo de Poblaci6n y Vivienda 1995 dellnstitutD Nacional de Estadistica. GeDgrafia e Inform~tica (INEGI);Sis-
tema Nacional de Informaci6n Municipal de Ia Secretaria de Gobemaci6n del PRI; Direcci6n de PrDyectosEspecialesde la fun-
dacion "Rafael Preciado Hem~ndez-, del PAN; Secretaria de Asuntos Municipales. del PIlD;Memoria de \;lbores 1996 d Petr6ieos
Mexicanos; Infosel, publicadD por el peri6dico Reform. de' 17 de noviembre de 1997, pDr Miguel Perez v Patricia SGteiD.
Elabo:aci6n: S:M-{E\fM (BaseAcor.tecer Municipal) (971117,28468); Fernando Gutierrez. Gabripla EsIraday Martha Garcia.
El avance opositor en las ciudades es una caracteristica significativa
de la composici6n de la opini6n sabre las formas tradicionales de ejercer
el gobierno. En las capitales. areas metropolitanas y espacios urbanos el
des contento se ha canalizado por!a via del voto, pero tambien pOi la eme~-
ger.cia de [o,mas de asociaci6n distintas como las organizacianes no gu-
bernamentales (ONG) 0 grupos civiles, asi "en el nivel local se advieite la
fuerte presencia de organizaciones socia.les alit6nornas, en las qile parti-
dpan 105sectores popula,es, que hacen del gobierno local el principal in-
iedocutor de sus demandas (tierra, vivienda, servicios publiccs). (Zicca.-
di, 1995: 29).
En ei cuadra 6 se presentan Jos datos de las capitales de acuerdo con
el coior de! partido en el poder (inc!uyendc al D.F.). Result'! claro el predo-
[~~~~~~~J
M;;nicipios y poblnci6n gobernada par partido al concluir 1997 (incluidos IDS resultados prelimjnar~
de la elccci6n en Jalis(o)

Fuente: Contee
Nacional de Informaci6n
de Poblaci6n y VlVienda 1995 dellnstituto
Municipal de la Secretaria de Gobernaci6n
Nacional de Estadisticas, Geografla e Infurmatica
del PRJ; Direcci6n de Proyectos Especiales de la Fundacion
(INEGl);Sistema
k';;"~:;;~~f~~;~,,'#~~
"Rafael Preciado Hernandez", del PAN; Secretaria de Asuntos Municipales, del PRO;Memoria de labores 1996 de Petr6leos Mexi- Chilp,;nciQgo: Gro.:" .,
;:anos; lnfosel. pub/jeado par el peri6dico Reforma de: dia 17 de naviembre de 1997, par Miguel Perez 'i Patricia ~otelo. PachUC2, Hgo.
Elaboraci6n: IIM-{EIEM (Base Acontecer Municipal) (971117,28468); Fernando Gutierrez, Gabriela Estrada y Martha Garcia. Guadalajara, Jal~'<
Toluca, Mex.
Morelia, Mich." .
Cuemavai:::a, ~v\or...
minio del PAN y el PRD por sobre el PRL EI cuadra 7 detalla los municipios-base Tepic, Nay. '
.' Monterrey" N.b'!
(ei principal para cada caso) que comprenden dichas capitales, tambi{m de Oaxaca, Oax. .
acuerdo con los partidos gobernantes. Por supuesto, tomando en cuenta
los fen6rnenos de conurbaci6n, la tarea de gobernar en las ciudades tien-
~~~~ta~k,~d~~.i~l~~:
..~.
Chet&ina~, Q~Fi:-'
t
de a complicarse pues conviven varios municipios -en ocasiones de parti- ~~_n
dos diversos- en una unidad territorial practicamente (mica. En estos casos
, Villaherrn
las relaciones intergubernamentales se estrechan colocando en las agendas ;.<.;~S$,~u,~,~
Vi
:~~ '>';~,.:.. ?;l;jJaxcara
de los ayuntamientos problemas comunes que exigen soluciones coordi-
nadas pues de 10contrario se incurre en una mayor cantidad de costos. La
implementaci6n de politicas y program as conjuntos se convierte en una
.':;~:i~~;~~~c
Fuente: Conteo de Poblaci6n y Vivienda 1995 dellnstituto Na.:ional de Estadistica: G~rafi" e Informatica (INEGI); ~il-
prioridad estrategica sobre todo en aspectos de infraestructura, servicios tema Nacional de Informaci6n Municipal de la Se<Jetaria de Gobernaci6n del PR1;D"ecCion oe Proyectos Especlales de la Fun-
y desarrollo urbano. d2ci6n "Rafael Preciado I:emandez. del PAN; SeereUlna de Asuntos Municipales, del PIlO;Memona oe
l.200-es 1996 dePetr61"",
Mexicanos; Infolel, pubficado par el peri6dico Reforma del dia 17 de noviembre de 1997. por Miguel Perez y FatnCl~ Sateh
En el cuadro 8 aparecen los diez municipios mas importantes del pais, Elaboraci6n: :;UVO-CEIEM
(Base A<ontecer Municipal) (571117,28468); Fernando Gutierrez. Gabnela Estrada y Manh. Garoa.
tomando como criterio el numero de habitantes. Llama la atenci6n que
unicamente uno de esos ITlunicipios se encuentra gobernado por el RevoJu. ,, (uad;C' 7 i Totdl ,capitales eotatales)
J

C'ionario Institucional, e! de Ecatepec qLie fmma iJarte de la zona mctro-

pclitana.

Reforma fiscal y nuevo federalismc:

hacia alternativas distintas
:;:~3~r~t~1l~~1~:
i;.' 'M.l;;. 'g~.Mjl_,;;!i'l"i:{""pJl
F"entP: Conteo
~~~'';t,d;J"~~.~J._,,,'li.!'''~;r.
do Pc>blacion y Vivienda 1995 dellostituto
,.:i,Ot.d:.-&",~A"'..: (J L'
Nacienal de Esfadi"lica, Geog,afia e :nform.i.t'ca (",61); 5i5-
EL NU;::VO federalisrno represent", una estrategia por parte del gobierno fe- H::m3 N~(ional dt lniormaci6n ~.4Lnicip21 de 13 St:crelaria de Gobernac6:1 d?\ flRl;Oirecci6n de .Pr~)'ectOSEspeClales dzla ~ur,-
daci6n "Rafael Pre<iado Hernandez. eel PAN; Secre'ioria de A~ntos Mun:opa!5. 1eI fl:lC; Mern<>r!3 ~e (;l~es 19~ rl,e .pctr6,ecs
deral para establecer un equilibrio distinto entle 105 niveles de gobierno. Me:<ic2nos; lnfosp.l. publiGJdo par el peii6Uico Refcrma df:l dia ~7 de novi~rr,brt:: d~_ 1~~7. par MI?uel Pelt!~ y Pot"C1~Sott'I~,
ElaborJci6": I',,-(EIEM (6ase Acontecer Muni,i,,,,n (37, 117,28468); Fernando lJl:tlerrez, Gabneb E,traoa y M,rth;, GorCiu.
En principio, abre rosibiiidades en un ambito distinto, con acciones de:

Fuente: Conteo de Poblaci6n y Vivienda 1995 dellnstituto Nacional de Estadistica,
tema Nacional de Informaci6n Municipal de la Secreta ria de Gobernaci6n del PRI; Direcci6n de
"Rafael Preciado Hern~ndez", del p-,-"; Secretaria de Asuntos Municipales, del PRD; Memoria
canos; Infosel, publicado por el peri6dico Reforma del dia 17 de noviembre de 1997, por
Puede considerarse como gobierno estatal.
Elaboraci6n: S1M-{ESEM (Base Acontecer Municipal) (971117,28468); Fenna,ldo Gutierrez, Gabriela Estrada y Martha Gardo,
a) descentralizaci6n administrativa;
b) reordenamiento presupuestal entre niveles;
c) distrihuci6n mas equilibrada de competencias entre niveles y poderes
del gobierno; y
d) perspectiva de planeaci6n local y regional integrada. Par supuesto, la
implementaci6n se convierte en un problema de redefinici6n de capacida-
des de decisi6n y de poder, 10 cual conduce puntos de pugna cuya solu-
ci6n aun esta en marchi:.
Dentro del Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000 se esta-
blecen como objetivos:20
-Fortalecer la unidad nacional a partir de reivindicar la fund6r. compen-
satoria' de! pac~o federal, porque el federalisffio represer.ta un eficflz ins-
trumento para e! desarrollo nadonal y regional, marco institucional id6-
neo para distribuir capacidades publicas, rccursos y oportunidades que
impulsen las aspirac!or.es politicas, eC'on6micas, sociales, administretivas
y culturales de todos lo~ miem!:>rosde la Union.
-.yigo~izClrla auton:>miflpolitica de los estadcs como espacio id6neo para
e! tratamiento de Clsuntaspublico:>relacionados con las :'Ispirc:cionesde las
30ciedades locales.
-lmpulsar una redistriblici6n de facultades, funciones, responsabilidades y
recursos del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y el municipio.
-Actualizar el Sistema Nacional de Planeaci6n Democratica, con base en
los principios de cooperaci6n y coordinaci6n en las reiaciones intergu-
bemamentales de los 6rdenes de gobiernos federal y estatal, y los muni-
cipios.
-Desplegar un amplio proceso de descentralizaci6n de funciones para pre-
parar los aspectos administrativos que requiere la transferencia de funcio-
nes a los estados federados.
_Transformar el Sistema Nacional de Coardinaci6n Fiscal en un Sistema
Nacional de Coordinaci6n Hacendaria, con el prop6sito de otorgar simul-
Geogra!ia e Inform~tica (INEGI); Sis- , taneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto alas entidades fede-
Proyectos Especiales de la Fundaci6n
de Labores 1996 de Petr61eDs Mexi- ralivas, en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y sus
Miguel Perez y Patricia Sotelo,
funciones publicas .
-Emprender un proceso de redistribuci6n de la inversi6n y el gasto fede-
ral para detonar el desarrollo regional, con prioridad alas regiones con
mayores necesidades de infraestructura regional.
-Impulsar las capacidades institucionales de las entidades federativas en
materia de desarrollo social, con especial referencia a la descentralizaci6n
de las funciones de educaci6n, salud y medio ambiente, de bienestar so-
ci~l y combate a la pobreza extrema, desarrollo urbano y vivienda.
-Promover el desarrollo administrativo de la gesti6n publica en los tres
ambitos de gobierno medj~nte sistemas efectivos de control y eVClluaci6n,
probidad en !a cultura de rendici6n de cuentas, asi como en la ampliaci6n
de nuevos espacios de participaci6n social.
-Revisar las atribuciones y responsabilidades del municipio, para fortale-
cedo como el espacio politico y administrativo mas cercano a las comu-
nidades.
Si se obser"van cuidadosamenle las intenciones explicit as del progra-
ma, encontramos en ellas una buena compilaci6n de los reciamos estata-
les y municipale3. Sin embargo, es conveniente dctenerse sabre las pr~~e-
sos derivados de IuS gmndes objetivos, como es el caso de la problemaUC(.l
fi~anciera tanto dentro del Sistema Nacional de Coordinaci6n Fiscal COffiO
en las asignaciones especiales. ,A.demas, el escenerio politico y sociai irn-
prirne un matiz particular a la t~ansformaci6n ante una necesidad d.e aCller-
dos parciales entre participantes (con ajustes r.1littlOS)q'le paultltmamen-
 te distribuyan poder pero tambien responsabilidad en las politicas publicas
aplicadas en Lo Local.
En el fondo, se trata de un esfuerzo por marcar una corresponsabiLidad
en e! ejercicio de gobierno que tiene su origen en necesidades econ6micas
y politicas. En 10econ6mico, el modele de competencia exige un uso cada
vez mas eficiente de los recursos publicos escasos en todos los niveles
de gobierno. En 10 politico, la funcionalidad del poder depende del nuevo
arreglo de pesos y contrapesos dentro del sistema politico; ademas, la
emergencia de la sociedad civil y las Organizaciones no Gubernamcnta-
les (ONG)exige pluralidad y apertura dando nuevo sentido ala concertaci6n
cuya manifestaci6n en los espacios locales es cad a vez mas concreta. Po;
tanto, nos encontramos ante un producto de condiciones distintas tanto en
el sistema econ6mico como en el politico y no ante una sesi6n graciosa par
parte del poder central. En este apartado nuestra preocupaci6n medular
se dirige a una de las facetas de Ios cambios: el orden fiscal. .
Como parte de los avances de los programas gubernamentales, es
importante sefi.aJar que -de acuerdo con analisis agregados- entre 1995
y 1996 se dio un incremento en los porcentajes de los Ingresos Federales
Participables hacia los gobiernos estatales y municipales de un 5.85 por
ciento, pues pasaron de 22.95 a 28.8 por ciento. De acuerdo con estas ci-
fras generales, para 1996 28.8 por ciento de los recursos fueron distribui-
dos enire estados y municipios. Los datos aparecen en el cUadro 9.
Sin embargo, el monto de este cambio es discutible pues en el se consi-
c1eran algunas asignaciones que corresponden unicamente a ciertos muni-
cipios (por ejemplo, los fronterizos y portuarios). Una cifra mas aproxima-
da la propordonan Ordono y Azpeitia quienes ubican eI incremento en
27.49 per ciento (Ordono y Azpeitic:, ]996: 62). En este caso el aumento
sefiu unica'mente de 4.54 par ciento. Si se considera !a distribuci6n de rc-
cursos de puises como Canc:de y Australia, que para 199] distr:bllyeron
un 58 y 43 por ciento de SlJgasto ~ublico, respectivamente, en los niveles
regional y local (equivalentes c:1estatal y municipal) (Cabrera, 1996: 21)
aun estamos k:jos de esas preporciones. Tamando en (:onsideraci6n los
serios retrasos en el desarrollo regional y particularmente en los muni-
dpios, estos cambios aun fesultan pequenos, peru son resultado de la es-
trategia del nlJevo federalismo im~lantado por Emesio Zedillo que -de-
Dcndicndo de su continuidad y el cujdado en 3lcanzar una descentralizacion
J
~.~~u~a~d!~~~Peso porcentual de los ingresos p3rticipables o5ignados a ~stados y munici~ios
20 relaci6n (on el presupiJesto de egresos je la Federaej6n
Fuente: Comisi6n de Hacienda de la Camara de Dipulados, citado en Clara Torres. HFederalismo: asignatura pendiente",
en Reforma. Mexico, DJ., 10. de enero de 1996.
ordenada- pueden conducir a un mejor equilibrio de recursos y una posibi-
lidad autentica de convertir a los gobiernos locales en agentes de desarrollo.
Para los gobiernos estatales'y mUfticipales los principales ingresos re-
cibidos del centro son las participaciones (ramo 00028) y los fondos para
el comb ate a Ia pobreza (ra,mo 00026 hasta 1997 y 00033 a partir de 1998),
par 10que resulta conveniente detellemos en algunos PQrmenores de su
asignaci6n.
Las participaciones
Estas son asignaciones que fI~aljzael gobierno federal para 105 estados y
mLinicipios. Para el reparto de estos recursos y la definici6p. de reslJonsa-
bilidades tributai"ias alas estilGes y municipios hef!"amienta clave es ei !a
Sistema Nilcional de Coordinaci6n Fiscal (SNCi').2!Dichv sistema surgi6, en
10que puede considerarse su version medema, cn 1980 con un criteriu re-
distributive y objetivos de coordinacior., fijaci6n participaciones, reglas- de
de colaboraci6n, oi"ganizacioft, funcionamier.to y competencias fisc3!es
ent~e niveles de gobierno. Aunque la intensi6:1 de evitc:r desequilibrios de
21~te es el 5isterna a tr(!ves del cual: a) se distribuy(:n ingrescs entr~ la fE.deraci6n, estado..i)' munitipios;
y <.apadrlad~s t:n el ~ob..
b) SE defir.en cO!1lpe~el"lcias o de impuesms. y c) se imFul;;a ia cobboracioH 2dministrati-
va ~n~re estos niv~les para cue'5~on~s fiscale3.
crecimiento -que derivaran en condiciones de desarrollo contradictorias j
socia/mente costosas- aparece como un argumento solido, la imp!emen-
tacion del SNCF provoco criticas en cuanto al excesivo centralismo y la es-
casa claridad de las reglas de operaci6n. EI funcionamiento del sistema de-
jaba huecos susceptibles de ser aprovechados para una toma de decisiones
basada en criterios politkos no siempre concertados. Se acuso al modelo
de fortalecer la posicion de las agencias federales y dar cabida a una apli-
cacion "poco clara" 0 caprichosa en el nivel de decisianes estatales.
La Ley de Coordinacion Fiscal preve la incorporacion de los estados
al sistema por medio de dos convenios: el de Adhesion y el de Co!abora-
cion Administrativa. El SNCF, en su organizacion administrativa, se compone .
de los siguientes organismos:22
1. La Reuni6n Naciona! de Funcionarios Fiscales (se integrara por el Se-
cretario de Hacienda y Credito Publico, y por el titular del. 6rgano
hacendario de cada entidad).
2. La Comisi6n Permanente de Funcionarios Fiscales (formada par la Se-
creta ria de Hacienda y Credito Publico y por ocho entidades representan-
tes de los grupos de estados).
3. Ellnstituto para el Desarrollo Tecnico de las Haciendas Publicas (lNDETEC;
organismo publico de asesaria estudio y apoyo).
4. La Junta de Coordinaci6n Fiscal (integrada par los representantes que
designe la Secreta ria de Hacienda y Credito Publico y los titulares de los
6rgaJ1os hacendarios de las ocho entidades que forman la Comisi6n Per-
manente de FUflcionarios Fis<::ales).
Ademas de la presion politica a traves de los debates en las camaras
t11ntofederales CO:T,Oestatales, y de 111
presencia mayor en gobiemos mur,i-
dpales la' entrada en les canules institur.ionales ha resultado importante.
En el caso de las reuniOfles d<;funcionarjos fiscales, la presencia Ge se-
cretarios de finanzCis de gebiernas de opesici6n tambien ha genera do un
discurso difE:rente en donde ia coincidencia de discursos tecnic:os ha rota
algun3s inerciCiscontrarias al cambio aunque SEa de manera lenta.23
,
22Las e~pecjficacion("s ae compcsici6n y fun.:icr..amien~o aparecen en el c~pituio V de!a. Ley de Coc:dinaci6n
Fi""." Mtxico. 1998.
ZJA191Jna~ entr~vi:;tas cOn se-:retarioJs de fil1anzas de Guanajuato y Aguascelient~s
t!Non C"orr;,borar Ie. importancia ~-e les opiniont:s *;]ue:vas" ~n estas instailCloS.
En el orden federal mexicano, el reparto de recursos financieros entre
nive!es parte de considerar, primeramente, ia Recaudaci6n Federal Partici-
pable (RFP), la cual se integra de Ie siguiente forma:24
R~caudad6n Federal Participable.
=
~ Recaudaci6n T~ial de Impuestos.
= Derechos sobre la extracci6n de petr61eoy mineria, disminuidoscon el
total de las devoluciones por los mismos conceptos.
= Incentivos establecidos en los convenios de colaboraci6n administra-
tiva.
DerExtp = Derechos adicionales 0 extraordinariossobre la extracci6n de petr6leo.
1m T = Impuesto sobre la tenencia 0 usa de vehiculos (en entidades con con-
venios de colaboraci6n administrativa al respecto).
= Impuesto especial sobre producci6n y servicios en que participen las
entidades federativas.
Otr97 = De acuerdo con las reforl1)asde! 29 de diciembre de 1997 al articulo
2 de la Ley de Coordinaci6n Fiscal.25
Una vez determinada la RFP es necesario establecer criterios para fijar los
montos que seran entrEgados a los estados y municipios. Asi, las partici-
paciones del Ramo 00028 estan reguladas por la Ley de Coordinaci6n
Fiscal y se determinan a traves de dos grandes fandos:
-EI Fondc General de Participadones, integrado por 20 par dento de I<J
RecaudClci6n Federal ParHcipab!e, es entregado a los estadas quienes, a
24Easado en Ordorio PerEZ, or. ciL, las actuJ1~izaciones para 1996 '! ].997 SOil resp0nsabmd~d dcll3utor.
25Con ~stas reformas a !J1Ley de Cooidinacion Fisci'l1199R, se agr~ga: "Ni la parte de la reca'ldacion ~orres
po~diente z 105 contri~urentes p2quenos qUE: las entidado% inco:poren el RP.Qisao Fe&ernl de Contribuyentes en !os
t~rmillC's del a:ticulo )0 de estiJ ley; ni el excedente de Ios ingr~ que obt.mga 13 Fed~rac:6n p.:>raplicar una tz.sa
superio:- 0.115 pOr der.to a los irlgrp.:sos por 13 obtendOn cie premi'JS a qee.se refieren Jcs arUculos 130 y 158 de la
Ley Gel Impue.ito Suhre la Renta." A su vez el c:itado articulo 3-B indica: -Adk:ionado, 0 .. 0. 29 de Diciemhre de
1997. Articulo 36. L0S Mur:icipjos de :os esti'ldos y eol Dist:ito F2deral, pa;tidparim coJn el 7C por ci~nto de la recau-
dad';n que se oblenga de 103 conUibuyenles que tributen en 10 Se::ciOn iii del Capitulo \~ dI TillbO IV de la ley del
durante 1997 nos ~nni
Impuesto Sobre!a Rer.ta. que a partir gei 10. de er.e{() c!e 1998 se inC0T'PGf'P.'l a! Registro Federal.:Je Contribu)'Entes
 su vez, estim obligi:ldos a entregar ai menos un 20 par ciento a sus mu-
nicipios.
-EI Fondo de Fomento Municipal que se forma cen aproximadamente
1 por dento de Ie Recaudaci6n Federal Participable. Un 100 por ciento
de este fondo se debe trasladar a los municipios.
En el caso del reparto de las participaciones del primer fondo entrega-
das a los estados (20 por ciento) existen problemas serios para su repar-
to a los municipios pues, de acuerdo con estudios de Banobras, solo 17
entidades tienen un sistema juridico claro para efectuar dicha distribucion.
En 10 relativo al segundo fondo las dificultades cambian en cada caso, de-
pendiendo de la claridad de traslado y la mayor 0 menor intervencion de
las secretarias de finanzas de cada estado dentro de este proceso. EI resto
de los Ingresos Federales Participables a estados y municipios represen-
tan pequenas cantidades que se distribuyen de acuerdo con los ctiterios
fijados por la ley.
En 1997 INDmc realizo un analisis de los repartos en los dos fondos (y
otras partidas) en 22 entidades, unicamente cuatro de ellas -Baja Califor-
nia Sur, Campeche, Colima y Jalisco- establecen un monto superior a 20
por ciento para el Fondo General de Participaciones otorgado a sus mu-
nicipios. Por otro lado, los incentivos 0 fond os complementarios que sur-
gen de proporciones sobre otros impuestos cambian mucho entre cada
estado.26
Entre 1996 y 1997 la asignacion de participaciones no aumento en ter-
minos reales. Si se realiza una primera comparacion -al momenta de la
asignacion- a precios constantes se puede observar incluso una disminu-
cion real en los montas del ramo 00028 (participaciones) entre los presu-
puestos aprpbados de 1996 y1997 (vease cuadra 10). Para 1998 se dioel
aumer.to massign!fici'ltivo de estos enos. Sin embargo, al momente de e!a-
borar este trabajo, aun faHa conace. el desempeflo economico en este ana,
sobre todo la infJaci6n y e! impacto negativo de la baja en ei precio del
como resultado de a<:tos de \.'erificac;6n de las autoriuaJf>S municipales, en 105 ter:ninos d~ )os conveni'Js ce col(!b0
racior. administrativa en rr.ate:ia fiscal te4eral que al deaD suscriban l<'Is~ntidades f~zrativa3 con Ia fe<.leraci6n.
Esta pflrticip<:lci6n 3e distribuirfol directamente con base e:l el i:nFuesto pagado par ~l contribuyente dorr.iciliado cn
su localicJ~d y S~ liquid.:3ra en e! rIles siguiente al del pago de las contribLidones."
2tiLo~dat:Js ft;eron prccesado~ par S. Rar.'lirez G6r:1ez, Ce!ltro de informacion de ldOETEe, dispvnibles en Irlter-
net. nup:I/WW'N.~<demun.gob.mx/
ren~llI1'SUPJesto aooal~c6Ostao\esbase=19961'M;~~""
""'''J~
t'Xr'r~ ~.y"rt''''''''''''~;''''j~\'';''''''V'/1';, '.
~....
'e'..B!"",m(;$.~ ...(};,e,!!t;"'=iJ.r;.,,,t'~~I,.,.>},,......,,
I-uente: tiaboraci6n propia con base en datos de participaciones dei Viano O;idal de fa federaci6n, 12 de dlciembre de
1995,23 de diciembre de 1996 y 29 de diciembre de 1997. (alculada coo ellndice Nacional de Precios al (oosumidor del Ban-
co de Mexico, cambiando la base 1994 a 1996, vease htppJtwww.banxico.org.mxl
'* EI ana 1998 se elabor6 con un estimado de inflaci6n anual de 13.8 por dento. En justa anotar que 105 Crite-
rios de Politica Econ6mica 1998 marcaban una meta del 12 pOT dento de inflaci6n anual pem pron6sticos de ase
sores privados marcaban hasta 15.3 por dento en un escenario conservador.
petr61eo del mes de febrero, que ya se ha reflejado en dos ajustes alas ter-
minas iniciales del presupuesto anuaL
Ahora bien, si se observa la importancia de las participaciones desde
los municipios, su peso especifico es muy alto. En promedio casi un 55
par dento de sus ingresos vienen de esta fuente (Perez, 1997)27 y Ie per-
miten enfrentar sus requerimientos de operacion y algunos de inversion.
Adicionalmente, de acuerdo con la plaoeacion y programacion de los tres
niveles de gobierno surge el instrumento del Convenio de Desarrollo So-
cial firmado por los municipios para contar con recursos de inversion en
infraestructura. Hasta hace poco la mayoria de las decisiones quedaban
fuera del control del municipio situandose en dependencias estatales 0 fe-
derales. Paulatinamente -ante el cambio de condiciones del contexto- han
comenzado a liberarse recurs os para solventar las necesidades mas apre-
miantes captadas por los ayuntamientos. En este proceso todavia no se
consolidar. del todo las formi'ls de implementaci6n, pero hay avances en les
montos tal y como vercmos ~i1 el siguiente apartBda.
Una de las refcirmaE mas importentes, dentro de los camb!os financieros
del nuevo federalismo, es ia descentraEzacion de iecursos para el combate
a :a pobreza y desarrollo social. Asi, se asignan recursos a los municipios
275; se co'-mpara la r{'lad6n per tipo de municipio aparece de nuevo una diterencid entre los d"! r,layOi ce.::;arrollo
y !o~mas pobres.

primero por ia via del Bamado ramo 00026, hasta 1997, Y despues a tra-
Yes de ramo 00033.
Si se toma un comparativo de los fondos de ambos ramos y se les con-
trasta con el PIB el total de recursos no es muy elevado; de ios anos 1992
a 1994 represento 0.6 par ciento y en 1995 y 1996 se redujo a 0.5 y 0.4
por ciento, respectivamente (Guerrero, 1998). Visto de este modo el total
de estos recursos no representa demasiado, pero en terminos de su peso
porcentual dentro del presupuesto municipal alcanza una proporcion con-
siderable, por ejemplo, en 1994 significaron un 45.6 por ciento (idem).
En 1996 estos recursos orientados a la politica social de combate a la
pobreza extrema -de importancia porcentual importante en la composi-
cion de las haciendas- entraron en un proceso para su manejo directo por
municipios.28 En ese ano, el ramo 00026 de Gastos para la Superacion
de la Pobreza (que en el sexenio de Carlos Salinas incluyo el Programa de
Solidaridad) se integra a su vez de tres fondos, con los siguientes montos:29
~. ~~-;L.~'_~~~~~_4.~ ~-~"ii.~~~~~~~
Como parte de [as intenciones federalistas se plante6 la reforma en los
mecanismos de asignacion del Fondo de Desarrollo Social Municipal que
formaba la parte mas significativa del llamado ramo 00026, de hecho cons-
tituyo 65 por ciento de este. En principia se penso que estos cambios per
mitjrian ei li1anejo de estos recur~os por parte de estados y !Tiunicipjos. La
canaiizacron a obra senalo como prioridades: aQl,;apotable. alcantcrillado,
drenaje y ietriniz<lci6n, urbanizacion, upoyos, cClnstrucci6n y cor,serva-
cion de infraestructura educaliva basicCI, construccion y consei"/acion de
infraestructura de salud, credito a la palabia y ~onstruccion de ca;ninos
e infraestrl,;ctura rural. LaS nuevc:s f6rmuias de asignacior. del citado fon-
28fs jL:sto hacer not'!r que eJ !,IOceso de traslado ha pres~nt[.d('l serias diferenC!3f en !os distintos es:adoo:;.
f\uchvs aun juegan U,l pi1~e)im;>'Jrtante er. las 3sigpaciones m:entra~ otrvs t:an i1e...adv ei prGceso hasta ei trao;la-
do integnl.
29Fre5upllesto -je EgreF-os de la Federation 11)96, en Dlario Oi/Clal de ~
c;<mbre d. 1995, arts. 13 y 16.
do buscahan etorgar mayores recursos a aquellds zonas con alto grade de
marginaci6n en el pais (Garcia, 1997: 106-108).
Para 1997, el Fondo de Desarrollo Social Municipal siguio correspon-
diendo a un 65 por ciento del total del Bamado ramo 0002;, sin embargo,
los otros dos fondos que 10 integra ban en 1996 se convirtieron en uno solo.
En pesos de 1996 el monto del fonde corr~spond.io ~ 6,~:6'297,770
pesos (constantes base= 1996) 10 que significo una dlsmmuclon real en la
asignacion.30 Los aspectos prioritarios para el uso de los rec~r~os. ~el
citado fondo fueron: "agua potable, alcantarillado, drenaje y letnmzaClon,
urbanizacion, electrificacion, apoyos, construccion y conservacion de
infraestructura educativa basica; construccion y conservacion de infra-
estructura basica en salud; construccion, mejoramiel1to y conservacion de
,
caminos y apoyos e mfraestructura_pro d'uctlva rura I".31
~~'5o~riO~~i9
_~~~~!.,
. 5i bien -como se ha senalado- la pretension del ramo 00026 era fa-
vorecer la descentralizacionhastaelnivel municipal, la forma de operar
el fondo desperto controversias: De aClJerdo con las condiciones propias de
los estados y con la relacion de fuerza entre el gobierno estatal y los actores
municipales se generaron formas de operacion que dieron mayor ~ me-
nor posibilidad de decision para los municipios. Tomand? en ~o~slde.r~-
cion el mecanismo foro1al se planteaba, en general, que: La dlstnbuC'len
municipal de los recursos que dentro del Fonda de DeSarrollo Soc~al Mu-
nicipal correspundieron a cada estado, se hace conforme a una formula
que cada entidaj federativa definio, garantizando un mayor ClpoyOa I~s mu-
nicipios mas pobres" (Pilleda, 1996: 480). Para panee en marcpa las
cbras, de manera simplificada, se reque.ia cUbrir ciertos paSOS, a saber:
a) La Integrackm de un Cansejo de DesanoI:o fvI.unldra1,en donde e! pre-
sidente municipal era Fesidente del consejo y participap. representailtes
JOCalculad.:> con el indir:e Naciona! de Precios al Conscmieor del Banco de Mexico, cambiando la bas,= 1994 a
199b ,ilase: htpp;/iwwv:.banxico.org.mx! .., ..' ._
J1Presupuesto Je Egrl:'sos de la F~dela..::i61"~997. en Di;Jno Onetal dela federaclOn, Mexko. lu!les 23 de
reuer.1cio'l, M.X~CCi. viemes 22 de di
Jiciemhre de 1990. art. 17.
 de las comunidades que seleccionaban un vocal de control y vigilancia.
Las decisiones se tomaban por votaci6n de mayoria.
b) EI consejo recogia y planteaba las demandas comunitarias de acuerdo
con las prioridades y en apego a los Iineamientos de distribuci6n del re-
curso' (estas prioridades son justa las mencionadas en los p{mafos ante-
riores).
c) Se integraban los programas de inversi6n con !os expedientes tecnicos
que correspondian. Si las obras excedian los 40,000 pesos seria la secre-
taria de planeaci6n del estado (0 equivalente) quien aprobaria. Para mon-
tos menores bastaba con la aprobaci6n de consejo.
d) Los registros contables eran ejecutados entre los consejos y el ayun-
tamiento, y la delegaci6n de Sedesol correspondiente hacia el control y
seguimiento.
La experiencia demostr6 la importancia de las modalidades de admi-
nistraci6n dentro de 105 estados. En ciertos casos se aprovech6 la organi-
zaci6n anterior de Sedesol 0 bien se conect6 la labor de los Coplade y los
comites de planeaci6n municipales. Ademas, la profundidad en el traslado
tambien presenta diferencias; esto se constata en estudios comparados
como por ejemplo el realizado entre los estados de Aguascalientes, San
Luis Potosi y Guanajuato donde se evaluan los impactos de cambio de
3cuerdo con las orgenizaciones participantes y los objetivos perseguidos
(Vega, 1998).
A partir de 1998 se modifica la c1asificaci6n de recursos y se da una
subdivisi6n distinta de los fondos integrandose en el ramo 00033 la mayor
parte de elios de acuerdo can el Pfesupuesto de Egresos de la Federaci6n
.
1998 (art. 19); los fOf.dos ser{m:
La integraci6n de este ramo incluye asignaciones cuyo manejo recae
en los gobiernos estatales y son pr,kticamente los tres ultimos fondos los
que competen at municipio. Aunque estos recursos constituyen cifras con-
_ siderables (alrededor de 40 por ciento en promedio) dentr~ de los presu-
puestos municipales existe un debate fuerte sobre: los desequilibrios de
asignaci6n entre entidades y municipios; la organizaci6n formal y/o ope-
raci6n; y los objetivos asociados a mecanismos de control.32
Uno de los puntos criticos -pese a la claridad de la f6rmula estatal
definida en el capitulo V de la Ley de Coordinaci6n Fiscal- es la distribu-
ci6n de los recursos. De hecho, hay ganadores y perdedores tanto a nivel
e~tatal como municipal, 10 cual provoca una discusi6n politic a sobre los
criterios utilizados y sus impactos sobre gobiernos de distintos calores. Sin
duda aun es necesario ajustar el funcionamiento del ramo y actualmente
este esta sujeto a opiniones encontradas que son el reflejo de los ajustes en
las RIG, pues cada uno de los participantes pretende alce:nzar sus objetivos
obligado a un ajuste mutuo con contenidos conflictivos y antag6nicos (u-
zarraga, 1998).33
Aun resulta dificil senalar con precisi6n el rumbo que tomara el deba-
te pero, sin dude:, representara un punta de referencia en In recomposi-
ci6n de las RIG y en las disputas futuras que pueden implicar fuertes refonnas
legales e institucionales. En general, los incrementos en las asignaciones
presupuestarias a estados y municipios han representado un reacomodo
importante de los recursos en el orden federal. Sin embargo, mucho del
efecto positivo que pudo alcanzarse se ha deteriorado por la inflilci6n. Ade-
mas, el manejo de bs recursos descentralizados aun esta sometido a serios
problemas de definici6n que pw~de verse agravado por el costo de apreo-
dizaje de 1m; municipios -sobre todo lo~ menos descrroI:ados- quienes aUf)
enfrentan serios problemas para su manejo.
J2Al~nquese trato de un d.bate reciente, un desarrollo detallado tar.to de la COnrOffTl3cion d~ )05 fo;,ujo~(vn""
de los obstf:r.cul0s y !imjthci:>n~s de su operaci6n se encucn~a en Juan Pablo Guerrerc Amparan, ":..a descentral!_
zad6n de' f':mdos de zpartacio:les federaies (Ramo 13)- pnnencia prp.senlada p.n el Foro Regional sabre lr.no\'a
c:ones tn 105Gobiemos I.o.:des, organizddo por CiOE-(JM-Senado de Ie Rppuhlica, A!Ju3sc2li~ntes 16 de fehrero de
1998. .
33<':0 ejeITlp:o c13ro 1o vemos en las posturas r1e los muni':ip:os del PAN~;l Pue~la ente la prvpL:e~ta de la lIam:1-
da ,Ley Ba!tletl. i-tasta mc::.rzode 1998 todaviet no ~ra dafa el des.nlace del problema.

EN UNMUNDO inscrito en procesos globalizadores, el desarrollo de los espa-
cios locales se convierte en necesidad impostergable. La capacidad de
competencia de las regiones aun se encuentra estrechamente vinculada con
las posibilidades de los gobiernos para ge,nerar condiciones propicias a la
inversion. De Ese modo, el desarrollo equiJibrado, planteado bajo una pers-
pectiva de sustentabilidad, debe sentar sus bases en un adecuado funcio-
namiento de los gobiernos locales. Estos pueden propiciar un mejor arre-
glo de participantes y establecer reglas claras para impulsar la inversion
retomando para si los puntos de politic a que garanticen un mejor nivel de
vida para los gobernados, pero partiendo del respeto a la dinamica propia
del desarrollo regional.
En un orden federal, I,arelacion entre los niveles de gobierno se ubica
en una red compleja de relaciones. Las conexiones intergubernamentales
requ:eren de un fortalecimiento de cada espacio de gobiemo: federal, esta-
tal y municipal. Sin embargo, en Mexico el papel jugado por los gobiernos
locales, especificarnente por los municipales, no ha conseguido propiciar
el desarrollo ni asumir un rol protagonico en su consolidaciol1l' En buena
medida, las carencias financieras han jugado en contra de un mejor desem-
peno de los gobiernos municipales. Pero, a 10 largo de este capitulo, han
saltado otros elementos asociados que explican el porque ios municipios
se han convertido en el eslabon debil del federalismo. Mas que ahondar
en esos puntos quisiera dedicar este espacio final a Ja refJexi6nsobre los
cambios en la forma de construir politicas y los Iimites a !os cuales se
enfrenta la iniciativa del ilamado nuevo federalismo.
Si se observan criticamente los cambios del SNCFimplementados en el
nuevo fede~alismo, se puede afirmar que e~tos sor. m;niIr.os y el impacto
de Ias incr~rnE:ntos de recursos financieros asignados a 103estudos y mu-
nicipios .3C diluyen i1nte ia int1aci6n que enfrenta el pa;s. Asi, las respon-
sabilidades siguen ;:reciendo, con i05 oroCeSOSde descentra!izacion 0 fe-
deralizac:ion (saIl1d, solidaridad. educ~c:ion, etceter,,), i'.I un dmo mayor
que los recursos. Sin embargo, aunque los reCl1rsos ctorgado3 u los gobier-
nos locales para invertir en infraestructura aun son muy baios; los cam-
bios en los mmos 26 y 33 posterior mente ~epresentun una posibilidad de
aCceso a recursos de inversion que increrJientan !as posibilidade5 de acci6n
)' sientan las bases par<Juna relacicn mas equiiibrada ~ntre J1i'leles de 90-
bierno. Si bien se sigue dependiendo de la inversion federai para las gran-
des obras, los gobiernos locales cuentan con un margen de maniobra mas
amplio. Para muchos municipios todavia es complicado romper la doble
dependencia de la Federacion y el gobierno del estado. Pero algunos de
ell~s -sobre todo los urbanos y semiurbanos- empiezan a explorar vias
de financiamiento y formas, para el adecuado manejo de recursos nuevos.
Por otro lado, la capacidad de los gobiernos locales para asumir
mayores responsabilidades de recaudacion y manejo de recursos, puede
enfrentarse ante los serios problemas de ineficiencia y fulta de profesio-
nalizacion que se presenta en estos niveles de gobierno los cuales, ade-
mas, se caracterizan por su alta heterogeneidad.
En realidad, la consolidacion del cambio financiero y fiscal no se pue-
de dar si no se considera la necesidad de abrir posibilidades de acci6n de
arriba hacia abajo y fortalecer el funcionamiento del federalismo des-
de abajo hacia arriba. Algunos de los puntos que es conveniente conside-
rar son:
Crear condiciones para contar con un orden mas justa dentro de ias
relaciones intergubernamentales, a traVl~Sde:
-Cristalizar las opciones de inconformidad -como la controversia consti-
tucional- y abrir espacios de negociaci6n que cuenten con mayor repre-
s~ntaci6n de los tres niveles para ta solucion de temas como eUedera-
Iismo fiscal.
-Crear, con la experiencia de los gobiernos divididos, normas Y marcos
instituc!onales que garanticen el respeto de cada uno de los niveles
encontrando modelos de ajuste y concertacion.
-""Iejorar el disef.o politico-administrativo del municipio, para hacerlo
capa? de asumir mayores lesponsabilidi1des. Asegurar la representativi-
dad de! cabildo para ottener margenes de gabernabiiidad aceptc:bles
h.lpdados en 13aproo3cion dudedana.
-Fermas de decision intema mucha mas participativas que consideren
una mayor injerenda de 105 cilJdad3nOs (plebiscito, consulta, referen-
dwn).
Plantear una tra.fLsfot"macio.'1profunda del federalismo fiscal:
-L':l accion basica es redistribuir recursos Y competencias iTlodiflcando
substar.;:iaimente el Sl'ICF. Ademas, es necp.sario cor.solidar la di5tribuci6n
 equitativa de recursos participables, aunque deben fijarse limites razo-
nables de acuerdo con la idea de un orden federal estable.
-Mejorar [as condiciones tlnancieras de los municipios: tecnologia y sis-
teinas; recaudaci6n; coordinaci6n con el estado y la Federaci6n.
-Establecer esquemas de planeaci6n e implementaci6n que venzan el pro-
blema de los tiempos y plazos de gobierno.
-Facilitar [a participaci6n de actores diversos en la generaci6n de infraes-
tructura bajo esquemas de coinversi6n.
Forta/ecer e/ cambia pa/Wca que genere un contexta de credibiLidad y 105 convierte en [os actores emergentes de 105 procesos de desarrollo, 10
estab/ezca mecanismas distintas para canstruir /a palftica. Para elLa sera
necesaria:
-Estab[ecer capacidades juridicas de acci6n delimitando con claridad las
competencias.
-Definicion de [as agendas por consenso de los implicados y afedados por
la acci6n publica con mayor transparencia.
-Marcar la responsabilidad de la acci6n publica ante el ciudadano (accoun-
tability). ".
-Sustentar politicamente el cambio ?dministrativo.
Por supuesto, estas son solo algunas lineas de reflexion dentro de un
prcceso en marcha que aun enfrentara serios problemas para consoli-
darse como eje articulador de un proceso de reestructuraci6n del regimen
mexicano. Se bllsca cambiar las tendencias a la concentradon de los re-
cursos y capacidades de decision, pero aun se encuentra en sus pasos
iniciales y es necesario abrir la mesa para la discusion constructiva de 105
compromisos a futuro de [os distintos partic:ipantes, a fin de consolidar un
deserrolio cuyos pU:1tosde apoyo se enc:uentren en 10local y abran paso a
la ccordinacion del gobierno con :a ii1iciativa privada y las organizaciones
de la sociedad. Los procesos de oE:scentralizacioi1 a estados y municipios
dan paso c una mayor corres?cnsabilidad en las politicas pubiicas. Sin e:n-
barge, estos niveie3 de gobierno lJres8ntan -como se ha ',risto- problemas
en su estructura administrativa, ia profesionalizacion de su personal y ia
escasez de recursos finahcieros, ademas de 105 acotarnientos legaies que
aun lirn:tan fllertemen~e sL!capacidad de decision.
Las cargas de responsabilidad y esfuerzo deben equil!brarse entre la
sociedad y el gobierno. Sin embargo, fa participacion privada y social re-
quiere, para su cristalizacion, tanto de condiciones generadas de abajo
hacia arriba (e! flujo de la participacion ciudadana y la competencia del
mercado entre agentes participantes), como de arriba hacia abajo (con
procesos de desregulacion de mercados, descentralizacion a 105 niveks lo-
cales de gobierno, gararitias para [a participacion privada y social, formas
de financiamiento ad hoc).
E[ paulatino tras[ado de recursos y responsabilidades al gobierno local
cua[ constituye un reto distinto para 105 ayuntamientos que deberim con-
siderar sus caracteristicas y necesidades, as! como la responsabilidad 50-
.cia I al desarrollo integral del pais desde los espacios locales. En ultima
instancia, e[ Programa para un Nuevo Federalismo ha abierto nuevas expec-
tativas en los "jugadores", en 105 participantes activos de la politica local.
Ahora sus posiciones cobran una dimension distinta y cada una de sus pro-
puestas buscarim aprovechar mejor las ventajas de un escenario cambiante
y con ello facilitar la cristalizacion de sus politicas concretas en concor-
dancia con 10 que podriamos lIam~r su proyecto politico.
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