EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL MINISTERIO DE SALUD Y

DESARROLLO SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES EN LA GESTIN DE LAS

TECNOLOGAS EN SALUD
R. Mijares-Seminario, L. Lara-Estrella, E. Rincn Osorio.

Departamento Tecnologa de Procesos Biolgicos. Unidad de Gestin de Tecnologa en Salud

Investigadora asociada Unidad de Polticas Pblicas
Universidad Simn Bolvar
P.O. Box 89.000, Caracas 1080-A, Venezuela. rmijares@usb.ve
RESUMEN
Mediante una metodologa desarrollada por la Organizacin Panamericana de la Salud,
basada en las Funciones Esenciales de Salud Pblica (FESP), se evalu el desempeo de las
autoridades sanitarias del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). El propsito de
dicha evaluacin fue identificar las fortalezas y debilidades de la estructura de salud
pblica, entendida como el conjunto de recursos humanos, frmulas de gestin y recursos
materiales necesarios. El instrumento tom en cuenta once (11) FESP, de las cuales la
Garanta y mejoramiento de la calidad de servicios de salud individuales y colectivos
obtuvo el menor puntaje (0,06). La funcin Desarrollo de recursos humanos y
capacitacin en salud pblica obtuvo la segunda puntuacin ms baja (0,38). Por tal
motivo, la Unidad de Gestin de Tecnologa en Salud (UGTS) de la Universidad Simn
Bolvar (USB), propone una metodologa de desarrollo y evaluacin alternativa que
contribuyan al mejoramiento de la salud pblica. Dicha metodologa debe estar enmarcada
en una real estructuracin de las polticas pblicas, para luego determinar el apoyo que
deben tener las tecnologas en ese campo.
Palabras claves: polticas pblicas, evaluacin, desempeo institucional, calidad, gestin
de las tecnologas en salud.
participacin social, efectividad y calidad
INTRODUCCIN (Muos y otros, 2000). Desde entonces, el
En la I Cumbre de las Amricas, celebrada mejoramiento de la calidad ha sido uno de
en EE.UU. en 1994 (Ross y otros 2000), los los objetivos proclamados en las Reformas
Gobiernos de la Regin reafirmaron su del Sector Salud.
compromiso de incorporar en sus procesos El sistema de salud de Venezuela, al igual
de reforma del sector salud mecanismos que el de muchos pases en vas de
para garantizar el acceso equitativo a desarrollo, est basado en el modelo
determinados servicios bsicos de salud y segmentado; modelo criticado ya que
de mejorar la calidad de esos servicios. El separa los diferentes grupos sociales dentro
ao siguiente, la OPS, con la participacin de tres grupos: el sector pblico, el de la
del Banco Mundial (BM), el Banco seguridad social y el privado, (Londoo y
Interamericano de Desarrollo (BID) y otras Frenk 1997). El componente pblico de la
agencias internacionales, patrocin una salud en Venezuela a su vez es altamente
reunin especial sobre Reforma del Sector fragmentado y las principales instituciones
Salud en la que se establecieron criterios que lo conforman son: El MSDS y el
rectores, basados en los principios de Instituto Venezolano de los Seguros
equidad, eficiencia, sostenibilidad, Sociales (IVSS). La cobertura del MSDS,

1
desde el punto de vista prctico brinda
servicios a toda la poblacin; especialmente
a aquella que no cuenta con ningn otro
sistema de previsin de servicios de salud
(Gonzlez 2001). El IVSS cubre el 33% de
la poblacin total (DEla 2002). Por su
parte, el sector privado es extremadamente
heterogneo.
Conocidos estos antecedentes, la OPS
emprendi el proyecto denominado
Medicin del Desempeo de las Funciones
Esenciales de Salud Pblica a todos los
pases de la Amrica. Los das 6, 7 y 8 de
febrero se realiz en Caracas la evaluacin
del MSDS. La USB, a travs de la UGTS,
particip en dicha evaluacin, junto a 78
gerentes del MSDS.
La finalidad de la evaluacin fue la de
identificar las fortalezas y debilidades de la
prctica de la salud pblica. Esto permitira
al MSDS desarrollar planes o estrategias de
fortalecimiento de las capacidades humanas
y materiales necesarias para dicha prctica.
El instrumento de medicin consta de once
FESP, que resumen la accin colectiva del
estado y la sociedad civil para proteger y
mejorar la salud de los individuos. Las
FESP abarcan las siguientes reas: 1)
Monitoreo, evaluacin y anlisis de la
situacin de salud; 2) Vigilancia de salud
pblica, investigacin y control de riesgos y
daos en salud pblica; 3) Promocin de
salud; 4) Participacin de los ciudadanos en
salud; 5) Desarrollo de polticas y
capacidad institucional de planificacin y
gestin en salud pblica; 6) Fortalecimiento
de la capacidad institucional de regulacin
y fiscalizacin en salud pblica; 7)
Evaluacin y promocin del acceso
equitativo a los servicios de salud; 8)
Desarrollo de recursos humanos y
capacitacin en salud pblica; 9) Garanta y
mejoramiento de la calidad de servicios de
salud individuales y colectivos; 10)
Investigacin en salud pblica; 11)
Reduccin del impacto de emergencias y
desastres en salud.
La valoracin de los resultados se expresa
como: uno (1) excelente, se cumplen
todos los preceptos, y cero (0) no cumple.
La grfica 1 muestra los resultados de la
evaluacin. Como puede observase, la
FESP 9 fue la de menor calificacin. Esta
funcin esencial consta de cuatro
indicadores (ver grfico 2), a saber: a)
Definicin de estndares para el
mejoramiento de la calidad de los servicios
de salud individuales y colectivos; b)
Mejora de la satisfaccin de los usuarios
con los servicios de salud; c) Sistema de
gestin tecnolgica y de evaluacin de
tecnologas en salud para apoyar la toma de
decisiones en salud pblica y d) Asesora y
apoyo tcnico a los niveles subnacionales
de salud y para asegurar la calidad de los
servicios. Sobre este aspecto podemos
observar que tenemos graves deficiencias
en las siguientes fun-
2
 FUNCIONES ESENCIALES - RESULTADOS DE LA MEDICIN

1
0,92
0,9
0,80
0,8 0,76

0,7
0,60 0,61
0,58
0,6 0,54 0,55
Escala

0,5 0,47
0,38
0,4

0,3

0,2

0,1 0,06

0
FESP1 FESP2 FESP3 FESP4 FESP5 FESP6 FESP7 FESP8 FESP9 FESP10 FESP11

Grfica # 1

ciones: i) inexistencias de sistemas de METODOLOGA

evaluacin y mejoramiento de la calidad; Para mejorar las FESP es necesario partir
ii) no hay facilidades para la generacin de la estructuracin de los problemas
de normas sobre las caractersticas pblicos, posteriormente se desarrolla la
bsicas que deben tener los sistemas de gestin de las tecnologas.
garanta y mejoramiento de la calidad y la Gonzlez (2001) expresa que la
supervisin que se debe tener sobre los estructuracin de problemas pblicos
proveedores de servicios; iii) no hay una constituye el aspecto central de los
definicin sobre las garantas que deben enfoques de polticas pblicas basados en
tener los derechos de los usuarios; iv) no la multiplicidad de actores, mtodos,
existe un sistema de evaluacin de perspectivas y factores (Dunn 1994,
tecnologas de salud que colabore en los White 1994). En la prctica, la gran
procesos de toma de decisiones en el mayora de los problemas pblicos
sistema de salud y contribuya a mejorar requieren de esta sistematizacin,
su calidad; v) no hay una medicin de la bsicamente porque los factores que los
evaluacin de la satisfaccin de los afectan son mltiples y las perspectivas
servicios de salud. Tomando en cuenta para su anlisis son tan diversas como las
estas circunstancias la UGTS de la USB personas, instituciones o actores
propone una metodologa para contribuir participantes. El proceso de
en el mejoramiento de las deficiencias estructuracin de problemas pblicos
encontradas. requiere la consideracin de tres aspectos
fundamentales: (1) la definicin de
problema pblico, (2) la sistematizacin

3
de los factores asociados a los problemas
pblicos, y (3) el desarrollo de sistemas
de seguimiento y evaluacin que permitan
conocer la evolucin de los problemas y
el efecto de las polticas pblicas que se
implementen. Al definir el problema
estamos hablando de valores intrnsecos
de las sociedades que exigen respuestas
colectivas perdurables en el tiempo (Mac
Rae 1985). Ejemplos de tales problemas
pblicos en el sector de la salud es la
calidad de vida y la morbimortalidad de la
poblacin. La gran variedad de factores
asociados a los problemas pblicos exige
un esfuerzo analtico de ordenacin. De
esta manera se promueve el examen
permanente de la contribucin de cada
sistema de polticas. En muchos casos el
sector salud no es la variable ms
importante para impactar o mejorar
alguna patologa. Igualmente estamos
consiente que el mejoramiento de los
problemas pblicos de salud est basada
en el desempeo de las instituciones que
lo componen (Gonzlez 1997). Por otra
parte el sistema de salud debe priorizar
las enfermedades, y posteriormente
desarrollar los Programas de Polticas
Pblicas. Estos programas contienen las
bases legales, su misin, visin, objetivos
y estrategias. Con base en estos
planteamientos se deben mejorar los
recursos de la institucin de salud
(hospital, clnica, ambulatorio, etc.).
Posteriormente se debe calcular el costo
de esos servicios estndares y se busca la
posibilidad de su financiamiento.
Para evaluar el desempeo institucional
de los sistemas de salud, es necesario
conocer las dimensiones que encierra este
trmino. La medicin del desempeo
puede ser definida como la medicin
peridica del progreso hacia objetivos de
corto y largo plazo, y el reporte de stos
resultados para tomar decisiones en un
intento por mejorar el desempeo de los
programas (Poister 1983).
Las medidas de desempeo propuestas en
la literatura estn relacionadas con las 3E
(Economa, Eficiencia y Efectividad) y
las 3D (Diagnstico, Diseo y
Desarrollo) mencionadas por Mayne and
Zapico-Goi (1997). Estas ltimas,
funcionan ms, como el procedimiento
para medir el desempeo. Existen sin
embargo muchas otras medidas de
desempeo propuestas, entre ellas la
calidad, equidad, tica, etc. Este trabajo
se propone como medida de desempeo
la efectividad, y el medio
4
 Perfil FESP N 9
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
Escala
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10 0,05
0,00
0,00
a b
Indicadores
para alcanzarla, el mejoramiento de la
calidad de la atencin.
Segn Gonzlez (1997), el desempeo del
sistema de salud, est ligado a la capacidad
que este tenga para brindar a la poblacin
un conjunto de servicios requeridos a fin de
disminuir los riesgos de enfermedad y
muerte y aumentar su capacidad para
interactuar adecuadamente en la sociedad
con base en su mximo biolgico.
La Organizacin Mundial de la Salud
(Gilmore y De Morales 1996), define el
concepto de calidad (en el mbito de salud )
como:
Un alto nivel de excelencia profesional
Uso eficiente de los recursos
Un mnimo de riesgos al paciente
(seguridad)
Un alto grado de satisfaccin por parte
del paciente
La calidad de la atencin, es entendida
como el grado en el cual los servicios de
salud para individuos y poblaciones
mejoran la posibilidad de lograr los
0,20
0,00
c d
Grfico # 2
resultados deseados en salud y son
congruentes con los conocimientos
profesionales actuales (Lohr 1990).
La literatura publicada relacionada con la
evaluacin de la atencin, identifica tres
tendencias importantes que han
evolucionado en los ltimos cuarenta aos.
Los primeros son estudios que evalan la
calidad comparando la estructura de la
atencin mdica y los procesos o
indicadores de resultados con criterios
normativos definidos por opiniones de
expertos, o por la experiencia acumulada.
Todo ello constituye la base de los estudios
de auditorias mdicas. La segunda
tendencia comprende estudios que analizan
y validan procesos de atencin mdica
midiendo resultados. La tercera tendencia
consiste en estudios que validan
indicadores de estructura y procesos con las
mediciones de resultados (Paganini 1993).
En el mbito de los sistemas y servicios de
salud el concepto de calidad abarca dos
grandes dimensiones: la calidad tcnica y la
5
calidad percibida por los propios usuarios
(Ross, y otros, 2000).
Calidad tcnica: referida a las cualidades
del servicio que deben ser garantizadas por
los proveedores, tales como seguridad,
efectividad, acciones tiles en beneficio de
la salud y atencin eficaz, oportuna y
segura. De acuerdo con Avenis
Donabedian (1980), sta se refiere a la
aplicacin de la ciencia y la tecnologa
mdica de manera que sea posible obtener
los mayores beneficios para la salud, sin
aumentar de forma proporcional los
riesgos.
Calidad Percibida por el usuario: es la
relacin entre las expectativas del cliente
(interno y externo) y su percepcin de los
servicios de atencin mdica, de
enfermera, de administracin e esta
institucional. Basados en esta percepcin es
que la UGTS de la USB plantea sus
desarrollos.
ANTECEDENTES
No existen evidencias sobre evaluaciones
de los programas de polticas pblicas
diseadas por el MSDS, especialmente en
su programa cardiovascular y en el
programa de pesquisa de cncer de mama.
Estos programas en su tercer nivel de
atencin requieren mediana y alta
tecnologa mdica.
En cuanto a la evaluacin de las
condiciones en que se encuentra la planta
fsica y el equipamiento de los hospitales
del MSDS (la ms completa realizada hasta
ahora), se realiz a travs del Proyecto
Salud, mediante el proyecto denominado
Fortalecimiento de la Red Hospitalaria
Venezolana (Mijares y Lara 2001). En
dicho proyecto se evaluaron 22 hospitales,
el 12,3% de los hospitales del MSAS. Los
problemas encontrados en estos hospitales,
definen un sndrome, ya que todos
presentaron las mismas deficiencias,
especialmente en lo referente a su
infraestructura y al equipamiento. Como
resultado de dicha evaluacin se concluy
que esta sintomatologa general se deba a
que tanto el MSDS, como otras
instituciones pblicas de salud carecen de
una adecuada poltica pblica de salud en la
que se planifique, implemente, monitoree y
evalu la gestin de las tecnologas,
entendida sta como uno de los factores,
dentro del sistema de salud, que pueden
contribuir al mejoramiento de las
condiciones de salud de la poblacin. En el
pasado reciente, la gestin de las
tecnologas era responsabilidad de la
Fundacin para el Mantenimiento de la
Infraestructura Mdico Asistencial del
MSAS (FIMA), y segn investigaciones
realizadas (Lara, 1991 y Mijares, 1995),
era centralizada, altamente
burocratizada, sin una poltica definida,
cuantitativa y cualitativamente ineficiente,
el mantenimiento no abarcaba toda la
tecnologa y era dirigida por profesionales
que no estaban capacitados en el rea. En el
marco de la investigacin se calcul que
para la recuperacin de esos hospitales, el
Estado Venezolano debera aportar la
cantidad de US$ 17.082.084, que a nuestro
modo de ver, sera un paliativo
momentneo, por lo que se recomend una
inversin a cuatro aos (4), de US$
67.613.000 (se incluye el equipamiento
mdico y la planta fsica). Sin embargo, de
acuerdo a las recomendaciones, era
imprescindible la definicin de una
adecuada poltica de gestin tecnolgica y
la definicin de una estructura responsable
de tal gestin, creando para ello una
organizacin con los fundamentos de la
Ingeniera Clnica.
Lara (1991) considera que la gestin de la
tecnologa comienza por la necesidad
mdica y termina con la desincorporacin
del equipo mdico. Esta metodologa fue
diseada y aplicada por la UGTS en el
6
Hospital de Nios J. M. De Los Ros ambulatorios de un rea bien definida como
(Mijares y Lara 1997). un municipio o parroquia. En la Gaceta
Ahora bien, para conocer esa necesidad Oficial nmero 32.650 del 21 de Enero de
mdica se debe estructurar el problema 1983, Decreto 1.798, se explican las
pblico que plantea dicha necesidad caractersticas a cumplir por las
(Gonzlez 2001). instituciones de salud adscritas la MSDS.
RESULTADOS. En la grfica # 3 se esquematiza la
Se evidencia que las polticas pblicas no planificacin que debe realizarse para
estn debidamente estructuradas al no desarrollar la gestin de las tecnologas,
evaluarse sus programas. ello contribuir al mejoramiento de la
Ahora bien, la toma de decisiones en el eficiencia, seguridad y calidad de las
rea de la Gestin de la Tecnologa en el instituciones de salud. Ahora bien, como ya
sector salud, se divide en tres niveles de se ha expresado la gestin de la tecnologa
actividad (ver tabla I): es un mbito que se encuentra inmerso
Niveles de Organizaci Informacin Medicin dentro del Sistema de Salud. Por tal motivo,
actividad n
Estratgico Poltica Modelos de Eficiencia el fundamento de las polticas, planes y
MSDS orientada pronstico Seguridad proyectos que se desarrollen en el campo de
hacia la Influencia Calidad
misin del entorno Satisfaccin la gestin de la tecnologa deben basarse en
Planificacin Pareto de los la estructuracin del problema pblico de
perodos usuarios
futuros salud que se quiere mejorar.
Proceso DISCUSIN
heurstico de
toma de Por todo lo anteriormente planteado, es
decisiones evidente que si se quieren lograr niveles
Tctico Asignacin Modelos Plazo de
Estados de recursos logsticos entrega adecuados de desempeo institucional en el
Flexible, Resumen y Costo- sector salud, es preciso estructurar las
fcil de anlisis de eficiencia
adaptarse resultados Cumplimien polticas pblicas. Las tecnologas deben
Correccin to de tareas estar en concordancia con los programas de
de los programada
objetivos s polticas en salud establecidos por la
Decisiones autoridad central (MSDS). La organizacin
no
programada propuesta en esta investigacin podra
s. constituir la base para la implementacin de
Operativo Consecuci Evaluacin Porcentaje
SILOS n de sistmica de: un sistema de evaluacin peridica de la
objetivos Pareto Eficiencia efectividad, eficiencia, y seguridad de la
Decisiones Seguridad
programada Calidad gestin de las instituciones de salud.
s Satisfaccin Descentralizacin y autonoma. Las
Comparaci de los
n de clientes instituciones mdicas deben reducir
resultados substancialmente su dependencia de los
a) el nivel estratgico corresponde al Nivel entes centrales del sector y responder cada
Central, quien ejercer la rectora de la vez ms a las necesidades y requerimientos
salud (MSDS); b) el nivel tctico, cuya del nivel territorial, y con ello ir
funcin primordial es la de distribuir los adquiriendo una mayor autonoma en
recursos, estar a cargo de los Estados; c) aspectos cruciales de su gestin como son
en cuanto al operativo, ser desarrollado el manejo del recurso humano que es tal
por los Sistemas Locales de Salud (SILOS), vez el principal problema que limita las
conformados por los hospitales y posibilidades de ser ms giles en un medio

7
donde se requiere toma de decisiones
rpidas.
Fortalecimiento de los mecanismos de
rendicin de cuentas. En este sentido se
deben disear programas tendientes a hacer
ms clara y transparente la gestin
institucional de cara a la comunidad en la
cual operan.
Fortalecimiento de la capacidad
administrativa, de direccin y de liderazgo.
Esto implica el establecimiento de medidas
como la garanta y el fomento de la
estabilidad laboral en los cargos clave de la
gestin institucional, el entrenamiento y la
capacitacin permanente en tcnicas
gerenciales modernas y dotar a la
institucin de las herramientas tecnolgicas
mnimas de equipos y software que le
permitan adelantar de forma gil los
distintos procesos de manejo
administrativo.
Establecimiento de programas de ajuste y
desarrollo del recurso humano. Se deben
establecer programas de mejoramiento del
clima organizacional, capacitacin
permanente en reas tcnicas y ajuste de
las plantas de personal a las necesidades y
dinmica de la demanda de prestacin de
servicios. Mejoramiento de los sistemas de
informacin. Deben responder a las
necesidades de la reforma y de las
directivas del sector.
Por ltimo buscar alternativas para nuevas
formas de administracin y gestin
tecnolgica como la diseada por los
investigadores (Lara, 1991), en la cual se
propone un cambio en el paradigma de
administracin tradicional (director,
subdirector mdico y subdirector
administrativo) a un nuevo esquema
gerencial donde la gestin de las
tecnologas estn agrupadas y son
responsabilidad de un profesional del rea
de la Ingeniera Clnica (gerente general,
subgerente mdico, subgerente
administrativo y subgerente de
tecnologas).
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9
 Hospital Actual Procesos Hospital Futuro

Recursos Evaluacin
Planta Fsica del desempeo Estructuracin del
R.R.H.H Plan rector
Institucional problema pblico: Dimensionamiento arquitectnico e
Equipamiento (indicadores) a) definicin; futuro de la estructura
Finanzas ingeniera
b) sistematizacin. arquitectnica
Telecomunicaciones

Programa de
Polticas Pblicas Plan de adquisicin
Plan de
de nuevos
Equipamiento
equipamientos

Servicios a ofertar Plan de adquisicin

y estndares futuros Plan de Desarrollo de nuevas
de recursos de las tecnologas
Telecomunicaciones

Posibilidad de Plan de evaluacin

Financiamiento Calidad percibida
por el usuario de las expectativas
del cliente

Grafica #. 3
Planificacin para el mejoramiento de la eficiencia, seguridad y calidad de cada hospital

Nota: cuando se refiere a un hospital, es a cualquier institucin de salud.

Mediante una metodologa desarrollada por la Organizacin Panamericana de la Salud

(OPS, 2001), basada en las Funciones Esenciales de Salud Pblica (FESP), se evalu el
desempeo de las autoridades sanitarias del Ministerio de Salud y Desarrollo Social
(MSDS). El propsito de dicha evaluacin fue identificar las fortalezas y debilidades de la
estructura de salud pblica, entendida como el conjunto de recursos humanos, frmulas de
gestin y recursos materiales necesarios. El proceso de evaluacin fue realizado por setenta
y cuatro directores de lnea del MSDS y seis invitados externos a la institucin, dos de los
cuales pertenecen a la Unidad de Gestin de Tecnologa en Salud (UGTS) de la
Universidad Simn Bolvar (USB). La evaluacin tuvo como finalidad medir el desempeo
de las FESP en trminos de: a) resultados alcanzados en salud pblica; b) procesos
realizados por el MSDS; c) infraestructura y apoyo tecnolgico; d) apoyo experto y
recursos calificados; e) apoyo a los niveles subnacionales (fortalecimiento del ejercicio
descentralizado de la autoridad sanitaria). El instrumento tom en cuenta once (11)
Funciones Esenciales de Salud Pblica (FESP), de las cuales la Garanta y
mejoramiento de la calidad de servicios de salud individuales y colectivos obtuvo el
menor puntaje (0,06). La funcin Desarrollo de recursos humanos y capacitacin en
salud pblica obtuvo la segunda puntuacin ms baja (0,38). Ahora bien, por cuanto en la

10
primera de las FESP sealadas incluye como uno de sus indicadores el Sistema de gestin
tecnolgica y de evaluacin de tecnologas en salud para apoyar la toma de decisiones en
salud pblica, y en la segunda, se refiere a formacin del recurso humano requerido en el
sector, la UGTS-USB, con la finalidad de contribuir al mejoramiento de ambas FESP,
propone una metodologa de desarrollo y evaluacin alternativa que contribuyan al
mejoramiento de la estructura de salud pblica. Dicha metodologa debe estar enmarcada
en una real estructuracin de las polticas pblicas, para luego determinar el apoyo que
debe tener las tecnologas en ese campo.
Palabras claves: salud pblica, polticas pblicas, evaluacin, desempeo institucional,
calidad, gestin de las tecnologas en salud.

11