La Ley Agrcola 2014 de los Estados Unidos

(Farm Bill) y sus repercusiones en la agricultura

de Amrica Latina y el Caribe

Nota Tcnica - Abril de 2014

Victor M.Villalobos A., Director General,

Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura

D
espus de dos aos de ardua discusin,
el 7 de febrero del 2014, el presidente Las repercusiones de la
Barack Obama firm la Ley Agrcola de
nueva poltica agrcola
Estados Unidos 2014 (LA2014). Esta nueva le-
gislacin representa la mayor reforma al siste- de los Estados Unidos
ma de apoyos a la agricultura estadounidense en Amrica Latina y el
desde la primera ley, promulgada en 1940, y Caribe (ALC) sern, sin
aunque los recursos totales no cambian signi- duda, complejas y an
ficativamente (USD 489 mil millones para los
estn por estimarse.
prximos 5 aos), incluye cambios importantes
en la asignacin del presupuesto: recorta fon- Esta nota tcnica consti-
dos de los programas de cupones de alimentos tuye un primer esfuerzo
y lo que antes se destinaba a pagos directos por analizarlas.
se orienta ahora a la creacin de una red de
seguridad agrcola y de cobertura de riesgos1.

Los programas de productos bsicos
y la gestin integral de riesgos
Uno de los cambios de mayor relevancia
para la agricultura de ALC es la eliminacin de
los programas de pagos directos y pagos con-
tra-cclicos, as como del Programa de Opcin
de Ingresos Promedio Agrcolas (ACRE, por
sus siglas en ingls), que en conjunto suma-
ban cerca del 15 % del presupuesto total de la
Ley Agrcola 2008 (LA2008). De estos tres, se
anticipa que la eliminacin de los pagos con-
tra-cclicos es el que tendr mayor impacto en
el mercado domstico e internacional de pro-
ductos bsicos (soya, man, trigo, maz, sorgo,
cebada, avena, arroz, algodn y otras oleagi-
nosas). Este programa bsicamente aseguraba
precios mnimos a los productores, lo que tena
efectos positivos directos en la produccin agr-
cola de los EE. UU., y efectos negativos indi-
rectos en la produccin de los cultivos bsicos
sealados en el resto del mundo, pues deban
afrontar precios internacionales ms bajos y sin
subsidios similares.
La eliminacin de estos tres programas de
incentivos directos a la produccin de los EE.
UU. podra reducir la presin a la baja de los pre-
cios internacionales. En las Amricas, Argentina,

1. Para ms detalles sobre los cambios que se analizan en esta nota, se recomienda consultar el boletn tcnico publicado por el IICA (www.iica.int)
Canad, Chile, Paraguay, Uruguay y Brasil2 po-
dran ser los pases ms favorecidos, al ser los
principales exportadores de uno o varios de los
cultivos bsicos que compiten con los EE. UU.
en los mercados mundiales.
Sin embargo, la LA2014 crea dos nuevos
programas, uno de cobertura de prdidas por
precios, que autoriza un pago al productor si el
promedio del precio de mercado para un ao/
cosecha es menor que el precio de referencia
para cada cultivo, y otro de cobertura a los ingre-
sos (rendimientos y precios), que le garantiza al
productor un porcentaje de los ingresos, el cual
se puede estimar en funcin de los ingresos de
la finca o en funcin de los ingresos del conda-
do. Estos programas se complementan con los
seguros de cosecha, cuyas primas el Estado
subsidia en un 65% (85% en algodn).
Estas coberturas de riesgos, por variacin
de precios y por variacin de ingresos, pueden
generar cuestionamientos por las potencia-
les distorsiones que pueden ocasionar en las
decisiones de produccin y en el mercado, y
pueden, por tanto, ser objeto de controversia
en la OMC. El argumento a favor de los nuevos
programas es que no estn atados a las deci-
siones de siembra de cada ao, sino que los
pagos se hacen sobre un porcentaje de rea
fija, definida al momento de la implementacin
de la ley, luego de que los productores hayan
seleccionado los programas de cobertura que
ms les convengan.
El argumento en contra es que los subsi-
dios, que en la prctica eliminan los riesgos y le
aseguran los ingresos al productor, de todas for-
mas estimulan la produccin y reducen los pre-
cios. El poder de mercado que posee EE. UU.
en la mayora de los productos subvencionados
presiona los precios internacionales a la baja, si-
tuacin que luego se transmite a los mercados
de ALC, en su mayora tomadores de precios.
Con ello, se abaratan artificialmente las impor-
taciones latinoamericanas de productos bsicos
y se afecta negativamente a los productores lo-
cales, que no disponen de apoyos similares. Al
2. La participacin conjunta de Argentina, Canad, Chile, Paraguay, Uruguay y Brasil en las exportaciones mundiales de los cultivos
analizados es la siguiente: sorgo (27 %), maz (24 %), trigo (20 %), algodn (5 %), arroz (6 %), y man (17 %).
mismo tiempo, los productores que se orientan a
la exportacin se ven obligados a competir con
precios ms bajos en los mercados internacio-
nales. La situacin podra agravarse porque,
cuando los precios bajan, los subsidios tienden a
incrementar la tendencia de los precios a la baja.
Esto no es motivo de preocupacin mientras los
precios de mercado y los ingresos se manten-
gan por encima de los valores de referencia,
como lo estn ahora.
El Programa Suplementario de
Asistencia para la Nutricin (SNAP)
Junto a la eliminacin de los subsidios di-
rectos a los productos bsicos, la reduccin
del presupuesto en los cupones de alimentos
fue el segundo mayor recorte de la LA2014
(cerca de USD 8000 millones en 10 aos).
Adems de reducir el apoyo econmico men-
sual que reciben los beneficiarios, las modi-
ficaciones del SNAP incluyen reformas para
disminuir al mximo los abusos y el mal uso
del programa.
Una de las modificaciones ms importan-
tes se refiere a nuevas ayudas y regulaciones
para estimular la compra de alimentos saluda-
bles, como frutas y vegetales, lo que diversi-
ficara la oferta por parte de los proveedores
del programa.
Lo anterior constituye una oportunidad
para la produccin estadounidense en el
marco de normativas que dan prioridad a la
adquisicin de frutas y hortalizas regionales.
Sin embargo, dado que la produccin de este
pas no es suficiente para asegurar el abasto
local, esta modificacin al SNAP podra ser,
tambin, una oportunidad para aumentar las
exportaciones de ALC a Estados Unidos. Esta
situacin beneficiara a los principales provee-
dores latinoamericanos, como Mxico (54 %),
Chile (13 %), Guatemala 88 %), Costa Rica (7
%) y Ecuador (4 %).

Los programas de apoyo especficos,
por actividad agrcola
Algodn: como respuesta a los litigios co-
merciales (principalmente con Brasil) ocasiona-
dos por los antiguos apoyos a este cultivo (in-
cluidos en la LA2008), la presente Ley excluy
al algodn de los programas mencionados, y en
su lugar, cre un seguro especial denominado
Plan de Proteccin al Ingreso Acumulado, que
garantiza cierto grado de proteccin en caso de
que los ingresos actuales a nivel de condado,
atribuibles al productor de algodn, sean meno-
res a los esperados. Para reducir los incentivos
directos a la produccin, el programa estableci
que el total de todas las compensaciones al al-
godn, previstas en la Ley, no puede superar el
valor del cultivo. Sin embargo, las primas estn
subvencionadas por el Gobierno en un 80 % (el
ms alto entre todos los subsidios a las primas).
En la nueva LA2014 persisten apoyos y sub-
sidios para el algodn que minimizan los ries-
gos y aseguran niveles mnimos de renta a los
productores, en funcin de precios de referencia
y rendimientos. Su continuidad hace prever un
crecimiento de la oferta y de las exportaciones
de Estados Unidos, con la consiguiente tenden-
cia quizs ms aguda a la baja de los pre-
cios, lo que afectar la competitividad de los pa-
ses de ALC, principalmente de Brasil y en menor
proporcin de Mxico, que son los principales
productores regionales.
Por su parte, China, que es responsable de
la mitad de las importaciones mundiales de al-
godn, o pases como El Salvador, Honduras,
Repblica Dominicana, Guatemala y Per, que
dependen total o parcialmente de las importacio-
nes para satisfacer su oferta domstica de algo-
dn, se vern beneficiados por las bajas en los
precios internacionales.
Lcteos: En un escenario de altos precios
internacionales y gran dinamismo de las expor-
taciones de productos lcteos estadounidenses,
la LA2014 revoca tres programas que apoyaban
directamente los precios, las exportaciones y
los ingresos del sector. En sustitucin, y a fin de
compensar a los productores lecheros por los
incrementos en los costos de piensos, la nueva
ley crea el Programa de Proteccin al Margen
del Productor, que le asegura al productor una
diferencia mnima (margen) entre su ingreso y
el costo de los forrajes. Aunque la prima es sub-
sidiada por el gobierno, el monto del seguro es
fijo, para evitar que el productor busque maximi-
zar las indemnizaciones.
Comparado con el movimiento de los pre-
cios antes de la dcada de 1990, hoy los pre-
cios son mucho ms voltiles (de una variacin
de pocos dlares/t por mes, ahora pueden pasar
de USD 44 a USD 66/t de un mes a otro). Ante
esta situacin, los productores estadouniden-
ses tienen una clara ventaja competitiva en los
mercados domstico e internacional, puesto que
la ley les ofrece varios instrumentos (compras
estatales de excedentes de leche, ayudas a la
comercializacin, etc.) y protecciones que elimi-
nan parcial o totalmente el riesgo por variacin
de precios y rendimientos.
El cambio de polticas del sector lcteo y
el gran dinamismo de las exportaciones de Es-
tados Unidos son un reto para la competitivi-
dad de los principales exportadores de lcteos
de Amrica Latina y el Caribe, como Argentina
(43 % de participacin en el total exportado por
ALC), Uruguay (24 %) y Chile (7 %). Al mismo
tiempo, tener que competir con productos lc-
teos importados ms baratos puede afectar a
los productores locales, sobre todo si no cuen-
tan con un instrumental similar de proteccin a
los ingresos. Los consumidores de los pases
importadores netos de productos lcteos, como
Mxico, principal destino de la oferta estadouni-
dense (76 % del total exportado a ALC) se be-
neficiarn con una oferta exportable a precios
ms competitivos.
Azcar: La poltica de apoyo al sector azu-
carero no sufri ninguna modificacin con la
LA2014. Segn las estimaciones de la Oficina
de Presupuesto del Congreso (CBO), el pre-
supuesto para el programa de apoyo al sector
azucarero no variar en la prxima dcada. Ante
esto, el sector seguir siendo beneficiario de
prstamos de corto plazo que aseguren precios
mnimos, cuotas de mercado para poder contro-
lar la oferta de azcar en el mercado nacional y
el control de las importaciones a travs de con-
tingentes arancelarios. Ante un escenario futuro
de menores precios internacionales para el az-
car (se espera que se reduzcan a una tasa pro-
medio anual del 4 % en los prximo 5 aos), los
precios mnimos que se paguen a los producto-
res de Estados Unidos se mantendrn por enci-
ma de los precios internacionales, como lo han
estado en el pasado (43 % ms altos durante el
periodo 2008-14). En aos anteriores, los bajos
precios internacionales del azcar incentivaron
un mayor uso de la caa de azcar para producir
etanol (principalmente en Brasil).
algas), a la vez que ofrece fondos competitivos,
becas y asistencia financiera para la investiga-
cin, el desarrollo y la puesta en marcha de tec-
nologas y procesos que conduzcan a la produc-
cin comercial de biocombustibles y productos
de base biolgica.
La eliminacin de incentivos para utilizar el
maz como fuente para la produccin de biocom-
bustibles podra reducir la presin sobre los pre-
cios nacionales e internacionales de este cultivo,
y bajar, tambin, los costos de la alimentacin
animal. La cada en los precios del maz tambin
podra afectar las posibilidades de exportacin
de Brasil, no solo hacia EE. UU. sino hacia el
resto del mundo.

Etanol: Aunque se reduce en 47 % el mon- Atencin a temas emergentes que

to global de financiamiento para el Programa de
Energas Renovables, la LA2014 contina pro-
moviendo la inversin en tecnologas alternati-
vas de produccin de energa y la produccin de
biomasa para biocombustibles, si bien subraya
la necesidad de diversificar las materias primas
que se utilicen. Con este objetivo, promueve el
desarrollo de energas de segunda generacin
que usan derivados de la biomasa y desincen-
tiva el uso de granos forrajeros como el maz,
cuyos precios se vieron afectados en aos pasa-
dos por las polticas de estmulo a la produccin
y consumo de etanol. Adems, la LA2014 ex-
tiende programas para dar asistencia financiera
a dueos de tierras agrcolas y forestales que
deseen producir biomasa (excluyendo granos y
tambin son prioridad para ALC
Las leyes agrcolas de Estados Unidos to-
maron un giro importante en el 2002 con el fin
de abordar nuevos temas emergentes. Esta ac-
titud invita a reflexionar sobre desafos similares
en ALC y sobre qu aspectos de las iniciativas
de la LA2014 podran usarse como insumo para
enfrentarlos. En concreto, la LA2014 contempla
apoyos especficos para fomentar los emprendi-
mientos rurales, generar valor agregado, atraer
los jvenes al campo, promover la produccin y
la comercializacin local de alimentos, y la pro-
duccin orgnica, entre otros, todos temas que
apuntan hacia el desarrollo y la sostenibilidad a
largo plazo del sector agrcola y rural.

Consideracin final:

Ser ms difcil competir con un pas donde la actividad agrcola es segura

Aunque la nueva Ley Agrcola de los Estados Unidos elimina los apoyos directos a la produc-
cin de productos bsicos, los sustituye por una red de seguridad agrcola cuyos principales ins-
trumentos son los mecanismos para el soporte de precios e ingresos, los seguros agropecuarios y
la asistencia ante desastres naturales, los que bsicamente aseguran los mrgenes de ganancia
de los productores, en una etapa donde los ingresos de los agricultores estadunidenses han au-
mentado sosteniblemente y por encima del promedio, gracias a precios ms elevados y menores
riesgos. Lo previsible ser que estos cambios incentiven el crecimiento de la oferta agrcola de los
EE. UU., que ejerzan una presin a la baja de los precios y que la competitividad de los producto-
res y exportadores de productos bsicos agrcolas de Amrica Latina y el Caribe se vea afectada.