ASIMETRAS REGIONALES
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Resumen
En este trabajo se analiza el papel que debe jugar
el federalismo fiscal tomando como punto de
partida un contexto de aguda asimetra regional
vigente desde una visin revisionista. Se propone
un cambio de enfoque respecto al desarrollo e
instrumentalizacin del Federalismo Fiscal aten-
diendo a la equiparacin horizontal de las distintas
regiones del pas como premisa fundamental para
la estructuracin vertical de competencias y la
efectividad en la realizacin del gasto, desde una
ptica ascendente y coordinada. Partiendo de la
aceptacin de la existencia de desequilibrios eco-
nmicos y sociales regionales, el desafo est dado
en implementar acciones colectivas basadas en la
cooperacin para la nivelacin subnacional.
Palabras clave:
federalismo fiscal, potestades tributarias, desa-
rrollo.
()
E-mail: lrezzoagli@hotmail.com
Y FEDERALISMO FISCAL.
UN ENFOQUE JURDICO-FINANCIERO-
INSTITUCIONAL DEL CASO ARGENTINO
Luciano Carlos Rezzoagli ()
(CONICET/ IIETE -
Universidad Nacional del Litoral)
ABSTRACT
This paper analyzes the role that fiscal federalism
should play in a context of acute regional asym-
metry from a revisionist view. It proposes a change
to the development and manipulation of fiscal
federalism in response to horizontal equalization 113
across regions of the country as a fundamental
premise for the vertical structure of competence
and effectiveness in carrying out the expense, from
up and coordinated optical. Based on the accep-
tance of the existence of regional economic and
social imbalances, the challenge is to implement
collective actions.
Key words:
fiscal federalism, taxing powers, development.
Recepcin: 29/10/11
Aceptacin final: 31/01/12
DAAPGE 17 / 2011 / pp. 113-131
114 1 Introduccin
El federalismo fiscal es uno de los instrumentos para la nivelacin hori-
zontal de capacidades regionales, esto es el mantenimiento o el impulso
del acomodo subnacional respecto a los elementos estticos y mviles que
permitan el crecimiento sustentable y uniforme de los distintos municipios y
provincias que conforman la Nacin. Estos elementos, por nombrar algunos,
estn representados por la poblacin y el trabajo, que son mviles y se aco-
modan segn las condiciones que se ofrezcan o se perciban en cada regin y
estn influenciados por elementos fijos naturales y humanos, como lo son las
condiciones climticas, la carga tributaria, la efectividad, el costo y calidad de
los servicios pblicos necesarios para la vida digna, seguridad, infraestructura,
etc. Existen, tambin, condicionantes histricos que influyeron en la adopcin
de una determinada estructura de vinculacin financiera entre los distintos
sistemas de gobierno (nacional y subnacionales), es por ello que, en virtud de
la evolucin que hayan tenido los pases en la formacin y conformacin de
sus territorios y sociedades, podemos entender algunas diferencias existentes
en la constitucin de las bases y de la legislacin (constitucional y legal) que
favoreci y desarroll el Federalismo Fiscal como componente ligado a las
particularidades de cada uno de los pases plausibles de anlisis.

ASIMETRAS REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL... / Luciano C. Rezzoagli

 El reparto asimtrico entre las responsabilidades de gasto y las potestades
tributarias interjurisdiccionales es resultado de un largo proceso histrico. Las
construcciones discursivas que argumentan la necesidad de revertir ese cua-
dro de situacin mediante un nuevo reparto de las potestades tributarias sin
atender a este factor de anlisis, desconocen la fuerte concentracin territorial
existente en materia de creacin de riqueza nacional, y por lo tanto, resultan
parciales e inconsistentes.

2 FEDERALISMO FISCAL E INSTRUMENTALIZACIN DEL GASTO PBLICO

Hesse y Wright (1993:3), sealan que el federalismo es un resultado
consciente y deliberado, un rechazo a la opresin del centro bajo un rgimen
autoritario, un intento de ajuste institucional proveniente de una divisin cultural,
una reaccin ante el incremento al dficit del Estado central en un esquema
tradicionalmente unitario. El punto de partida de estos autores est dado por
la reaccin al manejo centralista y deficitario de los fondos pblicos (en lo
que refiere al mbito fiscal), lo cual vislumbra su origen en el mbito poltico
econmico, pero desde una concepcin reaccionaria al sistema unitario de
ejercicio del poder estatal y no como un fenmeno propio de la existencia y 115

evolucin de distintos niveles de gobierno. As este fenmeno fiscal se articu-

la e integra al amplio concepto de federalismo de tinte poltico institucional,
resultando el elemento econmico, una vertiente desagregada del ncleo
central que le da origen.
Para Cabrera Beck (2004), el Estado Federal signific para el desarrollo del
constitucionalismo, el hallazgo de una frmula poltica delimitadora y divisoria
del ejercicio del poder estatal, no referido solamente a la tradicional divisin
de poderes, sino, y, fundamentalmente, por el acomodo superpuesto de dos o
ms niveles de gobierno, uno nacional y otro u otros subnacional/es. El federa-
lismo puede verse como una frmula conciliadora de naturales antagonismos:
centralizacin vs autonoma; nacionalismo vs regionalismo.
Porto (2004: 41) establece que el Federalismo Fiscal es una teora que
estudia los problemas de asignacin de funciones y fuentes de financiamiento
entre distintos niveles de gobierno, desde una visin de organizacin vertical,
donde el debate principal pasa por la centralizacin o descentralizacin de las
decisiones y competencias fiscales. Evidentemente estamos ante una visin
econmica, y es el mismo autor quien lo manifiesta al hablar de una teora
econmica del federalismo fiscal.

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 Desde esta perspectiva, otros autores (Stiglitz, 2002) refieren a que el
federalismo fiscal puede verse como el reparto de las responsabilidades eco-
nmicas entre la administracin central, las regionales y locales. Oates (1999),
menciona que el trmino se refiere principalmente a toda la gama de temas
relacionados con la estructura vertical del sector pblico, mientras que Garello
(2003) asocia el trmino con el estudio de la distribucin del poder fiscal entre
distintas capas de gobierno dada su autonoma jurisdiccional.
Existen autores que ponen el acento principal en la eficiencia del gasto (vila,
2002), esto es, lograr una efectiva y medida relacin entre las necesidades
pblicas y las erogaciones que deben realizarse en consecuencia para cubrir
o hacer frente a las mismas. Evidentemente, funciones como propender a la
estabilidad monetaria y cambiaria son de exclusiva competencia nacional por la
vinculacin con todo el territorio nacional y la necesidad de efectivizar acciones
uniformes, pero otras funciones, de acuerdo a los problemas y necesidades
que atienden, ya sean derivados a una comunidad, con efectos externalizados
o no a otros territorios, de carcter distributivo o redistributivo, etc., generan
una discusin sobre qu instancia de gobierno es la ms idnea para su
cumplimiento. sta, segn la corriente doctrinal en mencin, es la base de
anlisis principal del Federalismo Fiscal como teora que analiza las relaciones
116 intergubernamentales, que, por supuesto, afecta la forma de financiar u obtener
recursos relativos al desarrollo del gasto (Rossingnolo, 2002).
Debemos manifestar que el federalismo fiscal no debe entenderse como una
teora que estudia y desarrolla exclusivamente la vinculacin vertical entre el
gobierno nacional y las instancias subnacionales, ni tampoco refiere a la puja de
poder que existe o puede existir entre dos o ms manifestaciones gubernamen-
tales autnomas, sino que, tambin debe analizar la vinculacin horizontal de
las instancias subnacionales entre s, como dos caras de una misma moneda.
Por esto, creemos que la conceptualizacin desde una sola de estas vertientes
(la vertical) ofrece una visin parcial e inconclusa de este fenmeno.
Cabe destacar que en Argentina los recursos tributarios representan alrededor
del 90% del total de los ingresos fiscales, a diferencia de otros pases de Amrica
Latina donde los recursos no tributarios tienen mayor peso, como, por ejemplo,
en los casos de Mxico, Chile y Panam, debido a la recaudacin proveniente
del petrleo, el cobre y el canal respectivamente. Ahora bien, respecto de las
decisiones para instrumentar el gasto pblico, se puede justificar un mayor
fortalecimiento de los gobiernos locales, basndonos en dos principios:
que un gobierno representativo y participativo funciona mejor cuanto ms
cercano est de su electorado, y

ASIMETRAS REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL... / Luciano C. Rezzoagli

 que subconjuntos de personas dentro de un pas tienen derecho a votar
por diferentes tipos y cantidades de servicios pblicos.

Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de

gobierno ms bajo compatible con los objetivos de eficiencia econmica.
La evaluacin de las polticas pblicas implementadas y el control por parte
de los ciudadanos tendr correspondencia directa con las mismas; cuando
esto no ocurre, porque las decisiones las toman gobiernos ms alejados del
contacto popular, ya sea provincial o nacional, se produce un deterioro en el
mbito representativo, una efectiva tensin entre los conceptos de desarrollo
y democracia, y un alejamiento respecto a la eficacia del gasto por falta de
conocimiento cercano de las necesidades reales. Sin embargo, este mbito
centralizador de las decisiones de gasto es justificable por variables de Equidad
y Solidaridad, pero no es lo ms idneo en lo que respecta a la eficacia ingreso
gasto, con excepcin de aquellas materias cuyos efectos sean externalizables
a otras regiones distintas.
Evidentemente, acciones como acuar moneda o la lucha contra la inflacin,
etc., exceden del mbito meramente regional y es imperativo el desarrollo
nacional de arriba hacia abajo, pero existen muchos otros programas, principal-
mente los relativos a la distribucin del gasto, que nacen y se desarrollan desde 117

el mbito nacional, o llegan a las provincias y municipios va transferencias

condicionadas cuando esa esfera de Gobierno no recibe, de manera directa,
las peticiones y necesidades de los ciudadanos que conforman las distintas
regiones del pas. Esa falta de representacin directa incide tanto en el xito
de los programas como tambin en la rendicin de cuentas a la sociedad por
las polticas pblicas implementadas.

3 PAUTAS GENERALES DEL FEDERALISMO FISCAL ARGENTINO

El diseo del Federalismo Fiscal, en general, y de un rgimen de copartici-
pacin, en particular, no es una tarea exclusivamente tcnica, debido a que los
criterios elegidos para el reparto, los matices polticoseconmicossociales
que pueden influir en los mismos, y los objetivos que se pretenden alcanzar,
pueden variar significativamente el contenido de un mismo rgimen en dis-
tintos pases. Siguiendo esta idea, es importante ver cmo se determinan los
parmetros de distribucin a las provincias y municipios; as, vemos que, para
Rubinzal (2010), la seleccin de determinados parmetros de distribucin

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 de fondos da cuenta de la cosmovisin ideolgica subyacente. Si prestamos
atencin a las declaraciones de distintos lderes polticos regionales, princi-
palmente de las provincias econmicamente pujantes, veremos que dichos
lderes reclaman que los recursos sean distribuidos de acuerdo al aporte de
cada jurisdiccin. Esa mirada devolutiva, si bien respetable y discutible desde
otro mbito de anlisis, no hace ms que desechar (o por lo menos limitar)
la posibilidad de que el reparto interjurisdiccional de los recursos tributarios
juegue un rol redistributivo.
La anterior visin resulta funcional a la perpetuacin de la aguda asimetra te-
rritorial que existe, en este caso, en Argentina, donde la distribucin poblacional
y productiva es profundamente desigual (Rubinzal, 2010). Por lo tanto, el punto
de mira debe darse hacia la nivelacin horizontal, esto es el mantenimiento o el
impulso del acomodo subnacional. La experiencia canadiense donde las regiones
ms desfavorecidas (tales como Nova Scotia o New Brunswick, ente otras) reci-
ben ms fondos que las provincias ricas (como Alberta u Ontario, por ejemplo),
nos brinda un ejemplo de igualacin que debemos tomar en cuenta.
El artculo 75 de la Constitucin Nacional, en lo relativo a las atribuciones
del congreso, reza en su inciso segundo:

118 Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las pro-
vincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcio-
nalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa,
seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que
tengan asignacin especfica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre
la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de
coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en
la remisin de los fondos. La distribucin entre la Nacin, las provincias y
la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a
las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando
criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al
logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional.

De esta forma delimita las potestades tributarias de la Nacin y las provincias

y define la concurrencia de poderes impositivos para los impuestos indirectos y
reserva la potestad tributaria sobre los impuestos directos para las provincias,
aunque faculta a la Nacin a utilizar estos ltimos durante un plazo determi-

ASIMETRAS REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL... / Luciano C. Rezzoagli

nado siempre que la defensa, la seguridad comn y el bien general lo exijan.
Este artculo constitucional hay que relacionarlo, entre otros, al 75 inc. 18,
75 inc. 19, y 125, donde se enmarca el poder de eximir, y la Ley 23548 de
Coparticipacin Federal.
En la prctica, la mayora de los tributos los recauda la Nacin y se copar-
ticipan. Las provincias recaudan, bsicamente, cuatro impuestos principales
(inmobiliario, automotor, a los sellos y a los ingresos brutos), que les permiten
financiar, en promedio, la tercera parte de sus gastos, aunque con marcadas
diferencias entre jurisdicciones. El resto lo hacen mediante la coparticipacin
de impuestos, otras transferencias del gobierno central, endeudamiento y,
en algunas provincias, con regalas vinculadas a la existencia de importantes
recursos naturales.
Por razones de eficiencia administrativa y economas de escala en la recau-
dacin, en una divisin de funciones y recursos entre los diversos niveles de
gobierno donde la descentralizacin es factible esencialmente en la funcin o
rama asignativa del presupuesto, se sugiere la instrumentalizacin de los im-
puestos de base ancha o mvil al gobierno central, mientras que los de bases
fijas y geogrficamente divisibles queden en la rbita de los niveles regionales o
intermedios (Asensio, 2001). La consecuencia es un esquema centralista con
un fuerte desbalance fiscal vertical que tiene que ser cubierto por transferencias 119

del nivel excedentario en recursos, donde El Estado Nacional recauda algo ms

del 80 % mientras que su participacin en el gasto apenas supera el 50 %.
Desde el punto de vista histrico, la organizacin de las relaciones fiscales
entre Nacin y provincias pueden dividirse, siguiendo a Fernndez (1999: 33),
en dos grandes etapas:
La primera transcurre desde la formacin del Estado Nacional por 1860
hasta 1935. La caracterstica principal de esta etapa es la inexistencia de
formas de coparticipacin fiscal, por lo que, tanto la autoridad central como
las subnacionales se auto abastecan con los recursos propios siguiendo la
normativa constitucional vigente.
La segunda etapa est comprendida desde 1935 hasta nuestros das. La
caracterstica principal est dada por los acuerdos de coparticipacin fiscal, y
es justamente en 1935 donde por primera vez se establece dicho acuerdo para
impuestos especficos (en 1952 se incluye la trasmisin gratuita de bienes).
En 1973 se unifican los sistemas existentes y se fija, por primera vez en la
historia nacional, un porcentaje para la nacin y otro para las provincias; en
1988 se sanciona la ley 23548, poniendo fin a una etapa intermedia de anar-
qua coparticipativa que se extenda desde 1983 con el abandono del sistema

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 anterior, y en su artculo tercero dispone que el monto total de lo recaudado por
los gravmenes a que se refiere dicha ley se distribuir el 42,34% a la Nacin,
el 54,66% al conjunto de las provincias adheridas, el 2% para el recupero del
nivel relativo de algunas provincias que menciona, y el 1% para un fondo ATN
(Aportes al Tesoro Nacional).

Es indudable la importancia que tiene un efectivo desarrollo coordinador

del gobierno central, debiendo ser el criterio de distribucin de los recursos
el aseguramiento de una prestacin igualitaria de los servicios pblicos es-
tratgicos, tales como la salud, educacin y seguridad, entre otros, a todos
los habitantes del pas (sin dudas las disparidades que presenta Argentina en
este aspecto es una de las principales causas de la movilidad poblacional y la
conformacin de disparidades regionales y poblacionales).
Respecto a la distribucin de las responsabilidades de gasto, la Argentina
reconoce dos etapas bien marcadas;
la primera se inicia con la propia organizacin nacional ltimo cuarto del
siglo XIX y se caracteriza por un creciente gasto pblico nacional, el que muchas
veces se realiz a expensas de funciones que, segn la Constitucin Nacional,
eran incumbencia exclusiva de las provincias. Como resultado de estos procesos,
120 se estructur un patrn de gastos que se basaba en asignar aproximadamente
un 75% del total del gasto a la Nacin y un 25% a las Provincias.

Estas proporciones se mantuvieron durante casi un siglo, a pesar de los

profundos cambios que en el sector pblico ocurrieron durante ese periodo.
Hacia principios de los 60 esta tendencia comenz a revertirse como
consecuencia de diferentes planes descentralizadores. Las provincias fueron
asumiendo nuevas funciones, algunas de forma delegada, como la educacin
y la salud, y otras en las que avanza sobre el sector privado.

Desde hace ms de 50 aos se comprueba un gradual aumento del gasto

en las provincias sin que exista un correlativo aumento equiparable de sus
ingresos coparticipables, lo cual nos permite confirmar la desconcentracin
del gasto como caracterstica importante del federalismo Fiscal Argentino, y
su tendencia al mantenimiento en el futuro (Fernndez, 1999).
As presentado el problema, puede aceptarse que desde un punto de vista
conceptual, Argentina se ha acercado, del lado de los recursos, a la prescrip-
cin normativa, que sugiere una retencin de los tributos de base ancha en la
rbita nacional. Sin embargo, al haber descentralizado la vertiente del gasto

ASIMETRAS REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL... / Luciano C. Rezzoagli

hacia los niveles subnacionales intermedios, no extendindolo tanto al mbito
municipal, ha afirmado lo que se conoce como un importante desequilibrio
fiscal vertical, que reduce la denominada corresponsabilidad fiscal y consolida
una separacin acentuada entre las decisiones de recaudar y gastar, adems
que genera fenmenos de ilusin fiscal al momento en que hace invisible a los
contribuyentes de las distintas regiones las eventuales tendencias a la expan-
sin del gasto. Por lo tanto, existe una estructura vertical dependiente de las
provincias a la Nacin, reflejada en la participacin que mantienen los recursos
nacionales en el sostenimiento del total de los ingresos tributarios. Por otra
parte, la Argentina exhibe el mayor grado de descentralizacin del gasto pblico
en Amrica Latina. La mitad del gasto pblico consolidado es responsabilidad
de provincias y municipios; pero en lugar de acompaar la descentralizacin del
gasto con otra igualmente ambiciosa en materia impositiva, se opt por financiar
el traspaso de gastos mediante una mayor participacin de las provincias en
las transferencias intergubernamentales (Vaca y Cao, 2004).

4 FEDERALISMO FISCAL Y ASIMETRAS POBLACIONALES

En nuestro pas, tanto la inmigracin masiva de extranjeros de mediados 121

del siglo XIX, como las migraciones internas entre provincias y centros urbanos
de las ltimas dcadas, son fenmenos que explican la distribucin demo-
grfica actual, as como tambin algunas de las disparidades econmicas y
de desarrollo existentes entre las regiones. Los ciudadanos tienen la opcin
de votar con los pies, como bien lo seala Tiebout (1978); la movilidad de
los ciudadanos y la descentralizacin de la provisin pblica son las bases
del mecanismo de eleccin descrito como free rider o voto con los pies, es
decir, el desplazamiento de la poblacin a los territorios en los que la relacin
entre los impuestos que se deben pagar y los beneficios que se obtienen sea
ms satisfactoria. De esta forma, si se asume que los individuos estn perfec-
tamente informados y no poseen restricciones para la movilidad geogrfica,
entonces cada persona podr escoger aquella combinacin de bienes pblicos
ofrecidos por los distintos gobiernos subnacionales que ms se aproximen a
sus preferencias personales.
Tanto en la formulacin de Tiebout como la realizada en la escuela de la
Public Choice, donde se destacan Stiegler, Buchanan, Tullock y Becker, entre
otros, la competencia interjurisdiccional es visualizada como un mecanismo
que promueve la asignacin eficiente de los recursos, al tiempo que constituye

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 un freno o control significativo a la concentracin discrecional del poder estatal
(Buchanan y Tullock, 1995).
Existen estudios que intentan determinar la presencia de migraciones
inducidas por polticas pblicas y as detectar cul de estos elementos tiene
mayor impacto sobre las decisiones de migrar de los individuos. Entre los ms
destacados pueden mencionarse los trabajos de Mills, Percy y Wilson (1983)
y Foot y Milne (1984) quienes investigan y analizan el impacto combinado de
los impuestos y los gastos pblicos sobre las migraciones interprovinciales.
Ambos estudios se basan en un indicador simple de la estructura fiscal,
una medida del excedente fiscal igual al monto total de gastos pblicos menos
el monto total recaudado en concepto de impuestos. En Estados Unidos, por
ejemplo, las migraciones inducidas por polticas pblicas se basan, segn los
autores mencionados, en diferencias en los niveles de gastos asistenciales,
seguros de desempleo y polticas de vivienda entre Estados (provincias).
En cuanto a las caractersticas locales (de destino), que esperan encon-
trarse, e influyen notoriamente en la toma de decisin migratoria, debemos,
principalmente, hacer mencin a tres factores: la diferencia de ingreso a favor
del o los migrantes, la mejora de los beneficios a obtener por igual cantidad
de ingresos, y cualquier combinacin de los anteriores dos factores (ingreso
122 beneficio) que implique un aumento en la calidad de vida de los migrantes.
Relativa a estos factores, pueden mencionarse, como variables concretas (ejem-
plos meramente enunciativos), siguiendo a Pizzolitto (2006), los siguientes:
El porcentaje de rutas y caminos sin pavimentar en cada provincia. La pro-
babilidad de migrar se relaciona negativamente con el porcentaje de caminos sin
pavimentar de una provincia, indicando una preferencia de los migrantes internos
a trasladarse a provincias ms urbanizadas y con mayor infraestructura.
Las diferencias en los salarios entre regiones tienen una fuerte influencia
en las decisiones de migracin de las personas.
Las variables relacionadas con la seguridad de las regiones, como los
accidentes de trnsito, los crmenes a la propiedad o la violencia fsica hacia
las personas afectan negativamente la decisin de migrar a una regin.
Las polticas pblicas, a travs de los gastos en educacin, programas de
empleo y seguros de desempleo, as como tambin los programas de viviendas
pblicas provinciales o municipales, influyen positivamente en el movimiento
migratorio hacia esas provincias y municipios.
El residuo fiscal per cpita de cada provincia tambin influye positivamente
en la probabilidad de migrar.
Las variables relacionadas con caractersticas de las regiones, como va-

ASIMETRAS REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL... / Luciano C. Rezzoagli

riables climticas, no afectan las decisiones de re-localizacin de la poblacin
al interior de nuestro pas, pero s tienen un efecto positivo en las decisiones
de migracin.
El grado de urbanizacin de las provincias, y los recursos naturales y
tursticos que abundan en cada una de ellas.

Repasando la historia podemos obtener datos significativos y relevantes.

Partimos del Censo de 1778 dispuesto por el rey Carlos III que revel una
concentracin de casi un 60 % del total poblacional (es decir 117.844 habitan-
tes) en la zona geogrfica delimitada por la lnea Jujuy-Crdoba. Buenos Aires
apenas tena 37.130 habitantes y la ciudad designada Capital albergaba a 27
mil personas. El Censo de 1895 mostr que poco ms del 40% de la poblacin
continuaba residiendo en lo que actualmente definimos como reas perifricas,
aunque esa zona vena sufriendo una larga crisis, su peso continuaba siendo
relevante desde el punto de vista de la oferta de mano de obra, de insumos
para la produccin, de alimentos para la reproduccin de la fuerza de trabajo
y de su condicin de mercado consumidor.
La modalidad de organizacin asumida en la ltima etapa del siglo XIX producira
cambios significativos. El modelo agroexportador comenzaba a generar una notoria
brecha entre la zona pampeana y el resto de los territorios, de esa manera, el 123

paulatino declive registrado en las otras importantes economas del noroeste ar-
gentino (NOA) por su vinculacin con el Potos se profundizara (Treber, 2004).
La dinmica demogrfica observada durante esta etapa muestra que la inmi-
gracin masiva fue el fenmeno ms importante que influy sobre el tamao,
composicin, ritmo de cambio y distribucin espacial de la poblacin (Novick,
2010). La mayora de los inmigrantes europeos se concentraron en la zona
pampeana como respuesta a las posibilidades laborales disponibles y por su
cercana a la puerta de entrada al pas: el puerto de Buenos Aires.
Durante el siglo XIX la instauracin de la Aduana nica en el Puerto de Buenos
Aires y el trazado de las vas del ferrocarril convergentes al mismo reforzaron
la concentracin de poblacin y actividades como tambin la centralizacin
de funciones en esta regin.
Dicha concentracin poblacional se acentu durante la vigencia del modelo
de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) debido a que las
principales industrias se radicaron en los centros urbanos de la zona pampeana,
incentivando las migraciones internas hacia esa regin. El emprendimiento
agro exportador de base pampeana ocup el centro de la dinmica nacional,
generndose una brecha de desarrollo con el resto de los territorios.

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 Como resultante de ese proceso histrico, aunado a otras variables no ana-
lizadas, las zonas perifricas perdieron importancia demogrfica (actualmente
concentran menos del 35 % de la poblacin total) y productiva (su producto
bruto geogrfico es inferior al 20 % del total). De esa manera, la Repblica
Argentina termin respondiendo a los moldes clsicos de una profunda aglo-
meracin poblacional y productiva en grandes centros urbanos.
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires (C.A.B.A.) rene al 7,66 % de la po-
blacin total con una densidad de 13.679 habitantes por km2. Ese grado de
concentracin poblacional es notoriamente superior a la densidad media nacional
(13 habitantes por km2). Por su parte, tambin vale la pena destacar que las
cuatro jurisdicciones argentinas ms importantes (C.A.B.A., provincia de Buenos
Aires, provincia de Santa Fe y provincia de Crdoba) contienen en su territorio al
62,52 % de los habitantes de la Argentina, a pesar de que su superficie apenas
representa el 21 % del total. Un estudio de ms de 25 clasificaciones de pro-
vincias realizadas por distintos investigadores muestra que esta visin tiene un
amplio consenso entre los que se dedican al tema (Cao, Rubins y Vaca, 2003).
Con pocas diferencias entre s, estas clasificaciones agrupan a las 23 Provincias
y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en tres grandes reas, a saber:
Provincias del rea Central: posicionadas sobre el centroeste del pas
124 (Provincias Pampeanas), se caracterizan por su abrumador peso relativo en
trminos de producto y poblacin y por ser el rea en donde las relaciones
sociales modernas encuentran su mayor nivel de expansin.
Provincias del rea Perifrica: comprendidas por las provincias de la franja
norte del pas y del centrooeste (Provincias del NOA, NEA y Cuyo) se carac-
terizan por tener el menor nivel de ingreso percpita y los mayores ndices
de deterioro social. Desde el mismo momento de la organizacin nacional,
en estas provincias se desarrollaron regmenes de regulacin y subsidio que
permitieron el surgimiento de las llamadas Economas Regionales.
Provincias del rea Despoblada: posicionadas sobre el sur del pas (Pro-
vincias de la Patagonia) su incorporacin efectiva al territorio nacional ocurre
recin a fines del siglo XIX. Se caracterizan por su baja densidad poblacional
y un patrn de inversin y gasto pblico muy alto, herederas de polticas de
ocupacin y poblamiento vigentes hasta pocas dcadas atrs.

En comparacin con lo que ocurre en otros pases federales del mundo, las
asimetras entre provincias de la Repblica Argentina son muy marcadas. As,
mientras que en nuestro pas, la diferencia entre las jurisdicciones de mayor
y menor Producto Bruto Geogrfico per cpita (Santa Cruz vs. Formosa) es de

ASIMETRAS REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL... / Luciano C. Rezzoagli

8,6 a 1, en Estados Unidos y Canad, por considerar dos pases federales de-
sarrollados, esta diferencia es del orden de 2 a 1 (U.S. Census Bureau, 2004 y
Statistics Canada, 2004, en Cetrngolo, 2005). Inclusive, en comparacin con
los otros pases federales de Amrica Latina (Mxico, Brasil, Venezuela), que
tienen un desarrollo histrico con algunos puntos de contacto con el ocurrido
en la Argentina, las asimetras regionales no son tan pronunciadas como en
nuestro pas (Cetrngolo, 2005).
El desafo, entonces, en funcin de la desigual distribucin demogrfica ana-
lizada, est vinculado, fundamentalmente, a la recomposicin de la variable de
la produccin y el aseguramiento de los servicios indispensables para una vida
digna en las provincias perifricas y del sur. La pregunta que surge al respecto
es Qu papel debe jugar el federalismo fiscal en este proceso?

5 DESEQUILIBRIOS REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

No podemos ignorar que la estructura gubernamental se define fundamen-
talmente con criterios sociales, pues parte del reconocimiento explcito de las
diferencias interregionales. Se aceptan las disparidades entre las circunscripcio-
nes del eje central y otras, as como tambin la desigualdad existente entre las 125

reas urbanas y rurales del pas. A su vez, este reconocimiento implcitamente

se asocia con la existencia de efectos perversos en trminos personales, pues
la localizacin geogrfica de un individuo estara determinando de cierta ma-
nera su situacin socio - econmica. Estos problemas de equidad regional y
personal se deben enfrentar, en lo que atae al mbito financiero, mediante
un sistema de transferencias intergubernamentales y deben constituir la base
para el perfeccionamiento del mismo.
Existen centenares de estudios relativos a la construccin terica del Fede-
ralismo Fiscal en nuestro pas, sin embargo, muchos van dirigidos a lograr el
equilibrio fiscal con el ajuste estructural de todos los rincones y jurisdicciones
del pas. Son pocos los escritos que analizan el papel que debe jugar el fede-
ralismo fiscal tomando como punto de partida un contexto de aguda asimetra
regional vigente desde una visin revisionista.
La situacin actual del federalismo fiscal en Argentina limita las posibilidades
de mejorar la calidad de servicios pblicos claves como educacin, salud y
seguridad, provistos por las provincias. Para justificar esta frase analizaremos
brevemente ejemplos concretos representativos del problema.
Si atendemos a como se distribuye el Impuesto a las Ganancias entre Na-

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 cin y provincias, veremos que adems de resultar complejo, se basa en una
lgica de coyuntura originada en los 90. De lo recaudado por Impuesto a las
Ganancias se realizan transferencias al sistema previsional, al llamado fondo
del conurbano y al cuestionado fondo de ATN (Aportes del Tesoro Nacional) que
administra el Gobierno Nacional. La lgica y cuanta de estas transferencias
han perdido su justificacin original o quedado desactualizadas.
En el caso del sistema previsional, las reformas que justificaron que las
provincias le cedieran recursos han sido revertidas y en la actualidad el ANSES
cuenta con un amplio supervit, en contraste con un continuo deterioro de las
cuentas provinciales.
El Fondo del Conurbano ha perdido su finalidad original de asignar recursos
para infraestructura social en la Provincia de Buenos Aires y hoy, al no estar
actualizado, incluso perjudica a esta provincia, Por ltimo, el fondo de ATN,
ampliamente cuestionado, consolida la ya significativa dependencia fiscal y
poltica por parte de las provincias, de la asistencia del Gobierno Nacional
(Bertello, 2009).
Las recetas del Gobierno Central, sin recibir las experiencias locales, an y
cuando se basen en los ms profundos ideales de equidad y desarrollo, no hacen
ms que fortalecer las asimetras regionales, por lo que sus programas se redu-
126 cen a simples erogaciones basadas en la colaboracin poltico-institucional.
En lneas generales, la distribucin del Impuesto a las Ganancias, como un
ejemplo de lo que ocurre con la mayora de los impuestos recaudados a nivel
federal, contribuye a un esquema de distribucin de ingresos que mantiene la
brecha entre las responsabilidades de gasto y los ingresos de los distintos niveles
de gobierno y genera incentivos negativos en materia de responsabilidad fiscal para
los actores involucrados. Esto a su vez debilita la provisin de servicios sociales
bsicos y reduce las capacidades institucionales del Estado (Bertello, 2009).
Otro tema que debemos mirar con gran detenimiento es el referido a los
Programas de Transferencias Condicionadas (PTC), tomemos como ejemplo el
programa social Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social es un
avance importante para intentar aliviar la situacin de vulnerabilidad de los nios/
as y adolescentes y de mejorar el ingreso de sus hogares en todos los rincones
del pas. Ha marcado un nuevo paradigma en los Programas de Transferencias
Condicionadas (PTC) por dos motivos fundamentales (Cogliandro, 2010):
En primer lugar, al reconocer que el empleo ya no garantiza los beneficios
de la seguridad social, y por lo tanto es necesario disminuir la desigualdad e
inequidad que sufren los nios/as y adolescentes cuyos padres no cuentan
con un empleo formal va otros mecanismos.

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 En segundo lugar, porque alcanza a 5 millones de beneficiarios en pro-
medio, a diferencia de los PTC precedentes, y el beneficio tiene en cuenta la
composicin familiar y su monto es funcin a la cantidad de hijos. Como bien
sabemos las familias ms numerosas son las que se encuentran en situacin
de mayor vulnerabilidad.

Ahora bien, el programa reconoce la importancia de la condicionalidad en

salud y educacin, pautas bsicas para el acceso de los beneficiarios al subsidio,
porque permitir mejorar las condiciones de vida, consolidando progresivamente
un desarrollo humano integral. A pesar de ello, las condicionalidades se plan-
tean solo del lado de la demanda, es decir estableciendo obligaciones para
los beneficiarios, pero no se considera una mejora o incremento de la oferta
de los servicios de salud y educacin para asegurar su cumplimiento, aunado
a esto debemos resaltar que dichas funciones fueron descentralizadas a las
provincias y que dependen de sus propios recursos.
En este sentido, en cuanto a la educacin y salud de los nios tambin la
mirada gubernamental debiera centrarse en la oferta de servicios, no solamente
en la demanda. Sin embargo, no se consideran los obstculos que enfrentan las
personas en mayor situacin de vulnerabilidad para acceder a los servicios de
salud segn las reas poblacionales en donde se encuentran. Si el objetivo es 127

poder ayudar a las familias a romper con el crculo de la pobreza y asegurarles

el derecho de acceder a vivir en condiciones saludables, es clave aumentar y
mejorar la calidad de las ofertas pblicas en los servicios de salud y educacin
y no solamente exigir el cumplimiento a los beneficiarios (Cogliandro, 2010). La
falta de equipos tcnicos y de estructura local, para llevar a cabo los programas
pensados a nivel nacional, en las provincias y municipios provoca el distancia-
miento con aquellos que cuentan con las variables de realizacin efectiva. No
tiene caso seguir en esta dinmica si no se producen previamente o conjunta-
mente programas de generacin estructural de capacidades endgenas para
la equiparacin horizontal de aprovechamiento de oportunidades.
Correlativo con este punto debe tenerse en cuenta el anlisis de la oferta
laboral para personas nativas de una determinada regin, de acuerdo al grado
de educacin que vayan alcanzando (primaria, secundaria, universitaria) y si
el trabajo se encuentra en relacin directamente proporcional o inversamente
proporcional al grado de preparacin acadmica alcanzado, lo cual puede ser
un variable muy importante de anlisis para ser desarrollada en un contexto
de transferencias condicionadas, en particular, y de polticas financieras para
la equiparacin de oportunidades regionales en general.

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 Un estudio realizado por Monserrat Serio en el Centro de Estudios Distributi-
vos, Laborales y Sociales de la Universidad de la Plata en noviembre de 2011,
confirma estudios precedentes similares y nos presenta datos ilustrativos de la
situacin del pas. Para la medicin de este fenmeno, en el documento men-
cionado se utiliz la informacin de las Encuestas Permanente de Hogares del
2004 al 2010 para los jvenes entre 26 y 35 aos de edad, se clasificaron las
variables en socialmente aceptables y no aceptables y se analizaron los efectos
directos e indirectos de las mismas en la desigualdad de ingreso. Las variables
aceptables consideradas fueron aos de educacin y migracin, y las variables
no aceptables fueron el gnero, regin de nacimiento, educacin y ocupacin
de los padres. El mtodo implementado es el utilizado en Bourguignon y otros
(2007) y consisti en asimilar la disminucin en la desigualdad de ingresos
medida a travs del ndice de Gini y de Theil, si no existieran diferencias en
los valores de las variables no aceptables de la muestra. La desigualdad de
oportunidad resulta de la diferencia entre la desigualdad real y la contra factual
proveniente de igualar las variables no aceptables.
Las estimaciones encontradas en este documento sugieren que las variables
socialmente no aceptables influyen en la desigualdad de ingresos. Si bien la
desigualdad de ingresos presenta una leve tendencia a la baja, la desigualdad
128 de oportunidad ha oscilado durante el perodo. En particular, desde el 2009 a
la fecha los niveles de desigualdad de oportunidad se han incrementado.
Otros estudios recientes, como el de Georgina Pizzolitto (2006), demostraron
que al estudiar las caractersticas de la poblacin migrante, se observa una
mayor proporcin de jvenes y adultos entre los migrantes internos, decre-
ciendo la probabilidad de migrar entre las personas de mayor edad, y con hijos
pequeos. Tambin se observa en nuestro pas, un menor nivel educativo entre
los emigrantes, respecto de la poblacin no migrante o nativa. Aunque existen
importantes diferencias entre regiones, con una mayor migracin de personas
con mayor educacin en la regin Patagnica, NOA y NEA.
Atendiendo a estos ejemplos mencionados, podemos aseverar que el pas ca-
rece de una aplicacin real del principio de Solidaridad Financiera, los recursos no
son distribuidos de manera eficiente entre las diferentes regiones, se intenta paliar
las desigualdades mediante la aplicacin errnea de un sistema que dista de ser
redistributivo y requiere ser reformulado, y los programas de transferencias condi-
cionadas adoptados desde el nivel central no atienden a las deficiencias regionales
y estn destinados a mantener las asimetras por no considerar las deficiencias
estructurales de cada regin y la falta de recursos endgenos que provocan brechas
cada vez ms grandes con regiones que si cuentan con los mismos.

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 6 NOTAS FINALES
La discusin sobre descentralizacin y federalismo debe versarse fundamen-
talmente en saber desde donde (atendiendo al mbito de gobierno) y en qu cir-
cunstancias (de forma coordinada o unilateralmente) se adoptan las decisiones
fiscales, principalmente las relativas al gasto, fijando pautas redistributivas de
reparto. De esta manera, la distancia entre la norma constitucional y la realidad
fiscal se torna insalvable hasta tanto no exista un posicionamiento clarificador
respecto a la ambigedad de los discursos dominantes de la descentralizacin
fiscal que tienden a consolidar la debilidad de las instituciones estatales del pas y
el acrecentamiento de las asimetras regionales con el respectivo flujo migratorio
poblacional hacia las ciudades con mayores recursos y/o sus periferias.

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Para citar este artculo:

Rezzoagli, Luciano Carlos (2011) Asimetras regionales y federalismo fiscal. Un enfoque jurdico-fi-
nanciero-institucional del caso argentino, DAAPGE, ao 11, N 17, 2011, pp. 113-131. UNL, Santa
Fe, Argentina.

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