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H53 Document searches draw attention to the need to discuss, theoretically and practically, tbe cballenges that
must be faced by public administration in the management of preparing a hudget by results and accountability
Keywords: particularly when taking into account the useful tools in the process of ensuring "good government".
New public administration To do this, a conceptual analysis of both tools was performed. Firstly, the management by results approach
Participatory budget IS presented, along v^iith the challenges that this new framework involves for the public administration in
Budget by resuits relation to the optimisation of tbe use of public resources, to ensure a transparent and equitable process and
Accountability to improve the performance of public bodies, becoming the basis for better accountability (tbe second aspect
analysed in the document).
Accountability becomes a challenge, on being an effective means of monitoring and sanctions between
society and government, through which the public servants have to respond, explain and justify their actions
subjected to an ethical and juridical order, to tbe completing of objectives. It is here where the direct
participation by the civil society is fundamental for the evaluation of the results.
The document analyses these concepts at a time when our country has the improvement in the quality of
public spending as a national priority. Thus, the results approach in the budget preparation has to be
considered, by those responsible for economic policy, such as a key mechanism to achieve tbis, and in turn
accountability is particularly linked, to the push that it attempt to give to social policy, as an important
element in the administration for the management of public funds, which can help to ensure tbe effectiveness
and transparency of these processes.
2013 Universidad ESAN. Published by Elsevier Espaa, S.L. All rights reserved.
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J. Frandskovic / f. eeon.nanee adm. sei, 18 (Speeial ssue), 2013,28-32 29
que considere la medicin y evaluacin de logros, lo que, comple- para que estos sean compatibles en su elaboracin, presentacin,
mentariamente, permitira enfatizar una relacin estado-ciudadano justificacin y ejecucin. Al respecto, es preciso notar, siguiendo la
ms transparente y equitativa. evaluacin que del presupuesto participativo^ (PP) y su relacin con
Por otra parte, considerando el punto de vista de los funcionarios el PpR ha hecho recientemente el Banco Mundial (2011), que;
pblicos (en cada nivel), es necesario considerar -dentro de los cam- La coexistencia del PPy PpR impone importantes retos en cuatro
bios que las nuevas nociones proponen- incorporar la asignacin aspectos principales; (1) rendicin de cuentas; mientras que el PpR
de responsabilidades efectivas (claras, con derechos y obligaciones enfatiza una lnea de responsabilidad 'hacia arriba', el PP fortalece
sobre uso de recursos, en suma, objetivamente mensurables), as ha- una lnea de responsabilidad 'hacia abajo'; (2) horizonte temporal;
br una sistema real de monitoreo y regulacin en toda la cadena de mientras que el PpR es parte de una estrategia de largo plazo, el PP
mando de la gestin pblica. en Per actualmente informa solo el presupuesto anual; (3) pers-
Implantar la GpR en el sector pblico no es sencillo en vista de pectiva; mientras que el PpR se define desde una perspectiva multi-
que -tal como se mencion anteriormente- significar cambios, sectorial, los criterios de priorizacin del PP se definen desde una
al pasar de un sistema a otro, referidos a asuntos como liderazgo, perspectiva territorial; y (4) propsito final; mientras que PpR est
cultura, discrecionalidad, sanciones, procedimientos, entre otros. orientado a resultados, el PP actualmente se focaliza en productos
Y, como bien se seala en la pgina web de capacitacin del MEF (Banco Mundial, 2011, pp. 2-3).
(Ministerio de Economa y Finanzas), a esto se suman (...) problemas
inherentes a la provisin de servicios de la burocracia, tales como;
4. Rendicin de cuentas
Dificultad para medir algunos productos y, por ende, el desem-
peo de los funcionarios y las instituciones pblicas. Rendicin de cuentas es un trmino que ha cobrado mayor im-
Asimetra de informacin en el interior de las entidades, entre portancia en los ltimos aos en Amrica Latina y El Caribe. Como
estas y el ciudadano, y entre estas y el principal (por lo general el seala Ugalde (2002);
Ministerio de Finanzas).
Falta de complementariedad entre agencias, por ser en su mayo- Rendicin de cuentas es una traduccin inexacta del trmi-
ra servicios monoplicos. no anglosajn accountability, que en su acepcin original sig-
Inflexibilidad de los controles ex-ante y, especialmente, de los nifica ser sujeto a la obligacin de reportar, explicar o justificar
sistemas de carrera pblica. algo; ser responsable ante alguien de algo; pero la lengua espa-
ola carece de un trmino adecuado que exprese con nitidez
As, el paso del concepto de GpR o Nueva Gestin Pblica a su la acepcin del mismo y, ante la ausencia de otras opciones,
aplicacin prctica en instrumentos como el Presupuesto por Re- se usa cada vez ms el trmino rendicin de cuentas (Ugalde,
sultados no resulta complicado, lento y con respuestas desiguales 2002, p. 9).
(Machicao, 2008); en la realidad, se comprueba que no es comn
que todas las instancias y niveles del gobierno (sean administrativas, En el campo poltico, la rendicin de cuentas tiene diferentes
directivas, ejecutivas o programticas) coincidan en una definicin acepciones;
comn de lo que se propone; (...que) los organismos pblicos, res-
ponsables de una determinada produccin pblica utilizan insumos La obligacin de los servidores pblicos de dar cuentas, explicar
financieros, humanos y materiales -asignados a travs del presu- y justificar sus actos al pblico (Dunn, 1999, p. 298, citado por
puesto- para la produccin de bienes y servicios (productos) desti- Ugalde, 2002, p. 12).
nados a la consecucin de objetivos de poltica pblica (resultados) El requerimiento para que los representantes den cuenta y res-
(Makn, 2000, p. 3). pondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y
En relacin al Presupuesto por Resultados (PpR) y su aplicacin en responsabilidades, acten como respuesta a las crticas o requeri-
el Per, el enfoque incorpora una serie de aspectos en relacin a lo mientos que les son sealados y acepten responsabilidad en caso
anterior. De acuerdo con Shack Yalta y Porras Rodrguez (2011, p. 29) de errores, incompetencia o engao (McLean, 1996, p. 1, citado
estos estn relacionados con; por Ugalde, 2002, p. 12).
Segn Schedler (1999, p. 26, citado por Ugalde, 2002, p. 12) es la
Clasificacin de proyectos regionales, provinciales y distritales. obligacin de los polticos y funcionarios pblicos de informar y
Proceso Participativo de PP (presupuesto participativo) en cinco justificar sus actos (...) y la capacidad para imponer sanciones a
fases; preparacin, concertacin, coordinacin, formalizaron y quienes violen ciertas normas de conducta.
particularidades en gobiernos regionales. Responsabilidad (...) en el sentido social-jurdico de ser respon-
Roles para cada tipo de actores e instituciones. sable de algo ante alguien; implica el sentido de informacin
Desarrollo de componentes del diagnstico, reconociendo temas obligada (no opcional) y de informacin sobre el cumplimiento o
bsicos para identificar los problemas y orientaciones por ejes es- incumplimiento de la responsabilidad (Ugalde, 2002, p. 12).
tratgicos.
Establecimiento de una cartera de proyectos de la institucin p- De acuerdo a Behn (2001) pueden definirse tres grandes catego-
blica que cumplen los requisitos administrativos del sector pbli- ras de rendicin de cuentas;
co y, por tanto, se encuentran listos para ser ejecutados en caso
sean priorizados. La rendicin de cuentas/inancera. Centrada en la contabilidad.
Inclusin de una nueva instancia asociada con la vigilancia, don- Corresponde a la rendicin legal de cuentas; se cerciora de que los
de los beneficiarios directos de un proyecto pueden asumir la funcionarios respeten el orden jurdico en su labor administrativa.
funcin especfica de hacer seguimiento a dicho proyecto apro- La rendicin de cuentas sobre imparcialidad. Garantiza que los
bado en el proceso. funcionarios concedan atencin a las normas ticas, que crean
procesos y procedimientos que, si se observan, garantizan la
Sin embargo, la realidad es que an se usan o aplican tanto el pre- equidad del gobierno en el trato justo a los ciudadanos.
supuesto participativo como el de resultados. Si bien el segundo es el
dominante, an se siguen diseando herramientas, estrategias y di- 2. El cual se ejecuta en el pais, de manera piloto, desde 2003 y a partir de 2004 a
rectivas para pasar de un sistema al otro o -en el mejor de los casos- nivel nacional.
J. Franciskovie/] eeon. fmanee adm. sei, 18 (Special Issue), 2013,28-32 31
Rendicin de cuentas sobre resultados. Comprende el cumpli- blicas como la auditora de los gastos del gobierno, la supervisin
miento de objetivos. Es decir, si las polticas, programas y acti- de las adquisiciones y la supervisin de procesos electorales.
vidades producen los resultados esperados; se relaciona con una
ejecucin adecuada de polticas sociales (o vinculadas a la aten- Si bien este conjunto de conceptos abarca mltiples posibilidades
cin de personas de menores ingresos), y est referida a concep- de rendicin de cuentas en las diferentes instancias de un gobierno,
tos de eficiencia, efectividad y equidad. puede adecuarse a los programas sociales. En este sentido es posible
sintetizarlo en el marco conceptual diseado de janvry citado por
De otro lado, la clasificacin ms sugerente sobre rendicin de Bain, Braun y Saavedra (2005, p. 1), cuyos elementos son:
cuentas fue elaborada por O'Donnell (2000), que la divide en hori-
zontal y vertical (Ugalde, 2002, p. 27). Principales actores: gobierno, proveedores de servicios (gobierno
La rendicin horizontal de cuentas describe una relacin entre central, municipios u ONG) y beneficiarios de los programas.
iguales. En teora, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se li- Objetivos: garantizar que los programas se utilicen para luchar
mitan y controlan mutuamente; la rendicin de cuentas vertical des- contra la pobreza; evitar errores de exclusin (personas que
cribe una relacin entre desiguales, entre superiores y subordinados, cumplen requisitos y quedan fuera) y errores de inclusin (elite,
entre principales y agentes. Encuentra sus expresiones en los con- corrupcin, lucro, clientelismo).
troles electorales y societarios; es decir, por un lado, descansa en la Tipos: rendicin de cuentas hacia arriba o ascendente (de provee-
capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeo de dores de servicios hacia gobierno central); rendicin de cuentas
sus representantes en las elecciones y, por otro, en la capacidad hacia abajo o descendente (de proveedores de servicios hacia be-
de los ciudadanos, asociaciones cvicas y medios de comunicacin neficiarios).
para vigilar y sancionar a polticos y funcionarios. Requisitos: transparencia (gobierno central e interesados deben
Sin embargo, ambos mecanismos pueden considerarse como disponer de informacin actualizada sobre criterios del progra-
complementarios, ya que los procedimientos legales y administra- ma, disposiciones de implementacin y los beneficiarios); asegu-
tivos permiten prevenir, aplicar medidas disciplinarias y asignar rar el cumplimiento (sistemas de apelacin y sanciones).
medios de reparacin en los casos pertinentes, mientras que los Canales: el camino largo y el camino corto. El camino largo consiste
procedimientos verticales ayudan a generar distintos niveles de vi- en ejercer la rendicin de cuentas a travs de la eleccin de polti-
gilancia. cos. En el camino corto, los ciudadanos exigen rendicin de cuen-
Por otro lado, la rendicin de cuentas exige dispositivos ade- tas a los proveedores de servicios en materia de implementacin,
cuados. Las elecciones son el mecanismo ms comn de rendicin focalizacin y desempeo de los programas.
de cuentas, por el que los polticos se ven obligados a considerar el
mandato del electorado, a informar acerca de lo que han hecho en su
administracin y ser juzgados por la ciudadana. Sin embargo, exis- 5. Conclusiones
ten muchos factores que debilitan la eficacia de las elecciones como
herramienta de control. En consecuencia, es necesario complemen- Utilizar un enfoque por resultados para la elaboracin presupues-
tar los mecanismos de rendicin de cuentas vertical, como las elec- tal es uno de los mecanismos para alcanzar una mejora de la calidad
ciones, con otros de rendicin horizontal, donde sea considerada la del gasto pblico, tema que ha sido sealado por el estado como una
posibilidad de que los funcionarios pblicos respondan lateralmente prioridad nacional.
a otros del mismo Estado (Ackerman, 2004). Igualmente la rendicin de cuentas debe comprenderse no solo
Aparece, en este contexto, la importancia de la sociedad civil en en su dimensin poltico-administrativa, sino como un elemento de
la rendicin de cuentas. La participacin directa de la sociedad civil gestin en el manejo de los fondos pblicos'.
es uno de los factores ms importantes que explican los buenos re- Terica y conceptualmente, la relacin entre la formulacin pre-
sultados de los mecanismos de rendicin de cuentas, la cual puede supuestal y la rendicin de cuentas es directa y se lleva a cabo en
robustecer su estructura de tres maneras: un proceso que se retroalimenta constantemente; a cada accin en
uno de los mecanismos, le corresponder una reaccin en la aplica-
La supervisin directa y presin de los actores de sociedad civil cin del otro, y viceversa.
sobre asuntos o polticas especficas, pueden servir como ele- Sin embargo, en la prctica esto no es tan cierto. En el Per, si bien
mentos adicionales de la rendicin de cuentas vertical. Como se ha avanzado con la formulacin del PpR, no se puede decir lo mis-
ejemplos cabe mencionar casos de encuestas para supervisar la mo acerca de los mecanismos, instrumentos y menos an prcticas,
efectividad de los servicios pblicos, revelaciones de los medios sobre la rendicin de cuentas.
de comunicacin sobre infracciones legales de los funcionarios, A esta situacin hay que aadir que a pesar de los esfuerzos de
organizacin de referendos, entre otros. diversas instituciones (en los ltimos tres gobiernos), las fuentes
Las acciones de la sociedad civil pueden fortalecer la eficacia de de informacin pblica (nacional, regional y local) son definitiva-
los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal en el interior mente deficientes, incompletas, irrelevantes y atemporales, siendo
del propio Estado. Elevando los estndares y expectativas pbli- este elemento fundamental tanto para la medicin de resultados
cas sobre el desempeo del Estado y ejerciendo presin poltica, como para la rendicin de cuentas y la participacin de la sociedad
la sociedad civil puede instar a las instituciones de vigilancia y civil y la ciudadana en general. Existen diseos y plataformas infor-
supervisin a actuar. Un ejemplo son los defensores de derechos mticas dispares de acuerdo a las posibilidades. Intereses o califi-
humanos, una institucin horizontal cuyas acciones se ven forta- caciones y es posible encontrar o no datos dispares en ministerios,
lecidas por las exigencias sociales. regiones, programas pblicos, instituciones gubernamentales y -en
La sociedad civil puede participar directamente en las propias general- en todo el espectro de lo que se considera sector pblico.
instituciones del gobierno dedicadas a la rendicin de cuentas Se han hecho, en los ltimos dos aos con mayor frecuencia, vi-
horizontal. Esta participacin elimina la divisin entre los meca- sitas e intercambios con experiencias exitosas a nivel latinoameri-
nismos de rendicin de cuentas vertical y horizontal, puesto que cano (talleres, seminarios, consultoras, visitas, etc.); pero esto no
incluye la participacin de actores verticales en mecanismos de ha pasado de ser una iniciativa parcial, vinculada especialmente.
tipo horizontal. Se trata de una forma hibrida de rendicin de cuen-
tas que se podra denominar diagonal (Goetz & Jenkins, 2001); por 3. Que incluye la verificacin y supetvisin del cumplimiento de metas y adecuacin
ejemplo, juntas ciudadanas asesoras, que cumplen funciones p- de las polticas a las necesidades de la poblacin.
32 J. Franciskovic/J. econ.fmanee adm. sei. 18 (Special Issue). 2013.28-32
a los programas sociales y a funcionarios del MEF, No considera el En ambos casos, estas acciones demandarn un uso importante
aparato pblico en su conjunto y en especial a aquellos que menores de recursos (pblicos y privados) y -como se puede colegir- no ser
capacidades o calificaciones presentan, como los gobiernos locales un asunto corto ni sencillo. As, el desarrollo de capacidades pasa a
(distritos y provincias) y regionales, donde las posibilidades de ase- ser el tema central a poner en la agenda (de corto, mediano y largo
gurar resultados son reducidas -por no decir mnimas-, los recursos plazo) de la sociedad en su conjunto, a fin de lograr que se pueda ini-
humanos con que se cuenta (por decisin, mal manejo o ignorancia) ciar y llevar a buen puerto este proceso de renovacin en la gestin
son el principal bloqueo para la modernizacin del sector pblico. pblica.
Las diferencias entre las distintas instancias y niveles de la buro- Ante estas consideraciones, surgen tres preguntas ineludibles;
cracia son alarmantes y, lo peor de todo, es que no se enfrenta esta estamos conscientes y preparados para asumir el reto?, conta-
realidad con soluciones globales, integrales y de largo plazo. mos con la capacidad para hacerlo? y, ms importante an, lo estn
Problema que no es solo nacional; al parecer, segn la literatu- quienes proponen estos cambios? Dudas que debieran ser debatidas
ra revisada, resulta que hay en los ltimos aos un inters cada vez y respondidas en el ms breve plazo, considerando que reformas
mayor -al menos en Latinoamrica- por analizar, evaluar e instru- como las planteadas son ineludibles y necesarias.
mentar los mecanismos de rendicin de cuentas en el sector pblico.
Por otra parte, la discusin sobre la naturaleza e implicancia de la
Nueva Gestin Pblica refiere aportes para ajustar y redfinir a las Bibliografa
realidades locales este concepto. Lo mismo sucede con la nocin de
Buen Gobierno'', la cual debe diferenciar -en particular para pases Ackerman, j . (2004). Sinergia Estado-sociedad en pro de la rendicin de cuentas.
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