Notas de Derecho Constitucional

Docente: Guillermo Len Betancur Hincapi Ao: 2014

EL ESTADO DE SITIO Y LOS ESTADOS DE EXCEPCIN 1
La Constitucin Poltica de 1886 fue presidencialista por excelencia, hasta el punto
de otorgar amplias facultades al ejecutivo para casos de guerra exterior o de
conmocin interior; en su artculo 121 llegaba a darle a aqul tal superioridad que la
mayor parte del tiempo de vigencia de esta Carta, el Gobierno hizo uso de ella para
atender emergencias internas y externas de todo orden, por ejemplo: rgimen de
aduanas, sueldos, instruccin pblica, prensa, creacin de entes administrativos,
manejo de contratos con el Estado, reorganizacin de territorios o creacin de la
Banca Central. Los decretos leyes emanados desde el Ejecutivo se volvieron
comunes y corrientes; la direccin del orden pblico qued a su merced. Consultado
en
http://www.usergioarboleda.edu.co/derecho/derecho_constitucional/constitucionali
smo_colombiano_%20constituci%C3%B3n1886.htm

Para ahondar un poco sobre el contenido del artculo 121 de la Constitucin Poltica
de Colombia de 1886, antes de hacer unos breves comentarios, veamos su tenor
literal:

Artculo 121. En los casos de guerra exterior, o de conmocin interior, podr el Presidente,
previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar
turbado el orden pblico, y en estado de sitio toda la Repblica o parte de ella.
Mediante tal declaracin quedar el Presidente investido de las facultades que le confieran
las leyes, y, en su defecto, de las que le da el derecho de gentes, para defender los derechos
de la nacin o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carcter
provisional legislativo que, dentro de dichos lmites, dicte el Presidente, sern obligatorios
siempre que lleven la firma de todos los Ministros.
El Gobierno declarar restablecido el orden pblico luego que haya cesado la perturbacin
o el peligro exterior; y pasar al Congreso una exposicin motivada de sus providencias.
Sern responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieran cometido en el
ejercicio de las facultades extraordinarias.
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Antecedentes del estado de sitio 2

La Constitucin Poltica de 1863, en su artculo 66, atribua al Presidente de la Unin,

entre sus facultades, la de declarar la guerra cuando la haya decretado el Congreso,
y dirigir la defensa del pas en caso de invasin extranjera, pudiendo llamar al
servicio activo, si fuere necesario, la milicia de los Estados (numeral 5); segn el
numeral 6, el Presidente deba dirigir las operaciones de la guerra como Jefe
Superior de los Ejrcitos y de la Marina de la Unin; de acuerdo con el numeral 11,
su funcin era impedir cualquiera agresin armada de un Estado de la Unin contra
otro de la misma, o contra una nacin extranjera; y en el numeral 19 se le confiaba
velar por la conservacin del orden general.

En armona con las normas transcritas anteriormente, el artculo 91 de dicha

Constitucin, prescriba que: El Derecho de gentes hace parte de la Legislacin
nacional. Sus disposiciones regirn especialmente en los casos de guerra civil. En
consecuencia, puede ponerse trmino a esta por medio de Tratados entre los
beligerantes, quienes debern respetar las prcticas humanitarias de las naciones
cristianas y civilizadas.

Afirma Samper (1982), que la Constitucin de 1863, al reconocer soberana a los

Estados, le prohiba al gobierno cualquier intervencin en las contiendas entre los
estos o en casos de perturbacin de la paz pblica, salvo que se presentara una
rebelin notoria contra el gobierno nacional, pero aun as, era necesario agotar antes
las vas conciliatorias con el gobierno rebelde y obtener autorizacin del Congreso.
Tambin, el artculo 91 de la Carta superior permita acudir al derecho de gentes para
casos de guerra civil, lo cual impona establecer Tratados de derecho pblico para
solucionar las contiendas. Lo anterior, destacando que aunque el Presidente deba
velar por la conservacin del orden general, no dispona de facultades para declarar
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turbado dicho orden y en consecuencia, le era muy difcil ejercer la autoridad 3
necesaria (pp. 498-499).

Agrega Samper que la situacin dio origen a la anarqua y la arbitrariedad, lo primero

porque al rechazarse la intervencin del gobierno central el desorden estaba
amparado desde la misma Constitucin, y lo segundo, porque si el gobierno central
intervena haciendo uso de la fuerza, lo estara haciendo contrariando la
Constitucin, al tiempo que tena que proceder arbitrariamente para no dejarse
derrocar y hacer frente a las insurrecciones.

Seala este autor que para subsanar los males engendrados por la Constitucin de
1863, los constituyentes de 1886 tuvieron que proceder con firmeza, y en
consecuencia resolvieron:

1. Centralizar el mantenimiento del orden pblico para poder preservar la unidad

de la soberana.

2. Conceder bajo ciertas formalidades, facultades al Presidente para que pudiera

declarar turbado el orden pblico, ya fuera en caso de guerra exterior o de
conmocin interior.

3. Investir al Presidente, una vez declarada la guerra exterior o la conmocin

interior, de todas las facultades que fueran necesarias en orden a defender la
nacin y las instituciones, para lo cual deba actuar conforme a las leyes y en
su defecto, al derecho de gentes.

4. Dotar de fuerza legislativa provisional a los decretos dictados por el Presidente

en uso de las facultades extraordinarias, siempre y cuando dichos decretos
llevasen la firma de todos los Ministros.
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5. El Presidente deba rendir cuentas ante el Congreso de todas las medidas 4
adoptadas en ejercicio de las facultades excepcionales, y hacerse responsable
de los abusos cometidos en virtud de ellas (1982, p. 499).

Manifiesta Samper, que para garantizar el orden contra la imprudencia y el

apasionamiento poltico del Presidente, el otorgamiento de facultades se rode de
requisitos y condiciones, entre las cuales se destaca:

1. La declaracin de guerra exterior o de conmocin interior, es decir, de

turbacin del orden pblico, deba ser hecha por el Presidente, previa
audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros.

2. Las facultades extraordinarias del Presidente obedecen estrictamente a las

concedidas por la ley, es decir, no pueden ser fruto de la arbitrariedad de este,
y solo en defecto de ley podr acudir a las facultades que confiere el derecho
de gentes.

3. Para que los decretos de carcter provisional legislativo dictados por el

Presidente, adquieran fuerza obligatoria, ser necesario que lleven la firma de
todos los Ministros.

4. Inmediatamente haya cesado la perturbacin o el peligro exterior, el gobierno

deber declarar restablecido el orden pblico y por ende, cesarn las facultades
extraordinarias.

5. Que para el control ante los posibles abusos, injusticias y arbitrariedades en

el ejercicio de las facultades excepcionales, el gobierno debe rendir un informe
motivado al Congreso sobre las medidas y providencias adoptadas, y
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6. Se establece la responsabilidad de cualesquiera autoridades por los abusos que 5
se cometieren en el ejercicio de las facultades extraordinarias (1982, p. 500).

Finalmente, concluye Samper refirindose al artculo 121 de la Constitucin de 1886,

que:

Jams Constitucin alguna haba dado en Colombia garantas tan serias y eficaces a las
libertades pblicas y a los derechos e intereses del Estado, como las que este artculo
contiene; y l concilia con sabidura los fueros de la libertad y la justicia, mirando el
derecho de los ciudadanos con la fuerza que necesariamente ha de tener la autoridad,
para ser eficazmente protectora del orden social (Samper, 1982, pp. 500-501).

Y es que, en palabras de Barreto Rozo,

Aun cuando Colombia no vivi bajo los rigores de la violencia y el conflicto de forma
ininterrumpida y con el mismo grado de intensidad a lo largo de todo el siglo XX, lo
cierto es que la institucin del estado de sitio fue empleada reiteradamente para hacer
frente a realidades heterogneas percibidas como brotes de desorden o violencia en
distintos tiempos y espacios del territorio, al punto que lleg a constituirse en una
impronta adversa en la vida cotidiana del pas (Barreto, 2011, p. 2).

Ahora bien, si bien es cierto, con la Constitucin de 1886 se pretendi el

restablecimiento del orden interno, cosa que de alguna manera y bajo un centralismo
recalcitrante se logr en un principio, no es menos cierto que la sombra de los
problemas internos no desapareci en absoluto al amparo de esta Constitucin, pues
para nadie es un secreto que el pas lleva muchsimos aos desgastndose en
sangrientos conflictos internos tales como los generados a raz de la poca de la
violencia y la lucha contra los grupos armados ilegales. Refirindose a la primera
situacin, se ha expresado que la violencia ha sido calificada como la ms sangrienta
de las guerras civiles que ha visto el continente americano desde los tiempos de la
revolucin mexicana, la cual aproximadamente se dio en el curso de los aos 1944-
1965 (Barreto, 2011, p. 3).
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En ese orden de ideas, este autor, en su texto LA GENERACIN DEL ESTADO DE 6
SITIO, plantea la tesis de que a lo largo del siglo XX Colombia especialmente la
generacin del estado de sitio fue significativamente gobernada por normas de
orden pblico fuertemente restrictivas de las libertades ciudadanas y altamente
desarticuladoras del normal funcionamiento de los poderes pblicos (Barreto, 2011,
p. 6). Habida cuenta de lo anterior, se insina que a lo largo de la mayor parte del
siglo XX, se consolid, de manera explcita o implcita el predominio del poder
ejecutivo sobre todos los asuntos de orden pblico.

No puede perderse de vista que la Constitucin Poltica de 1886 se forj bajo el

eslogan del movimiento poltico de la Regeneracin, liderado a finales del siglo XIX
por Rafael Nez Moledo regeneracin administrativa fundamental o catstrofe
fue la clebre frase pronunciada por Nez cuando an era presidente del Congreso.
As entonces, y como lo expresa Barreto (2011), la figura del estado de sitio y las
normas de excepcin derivadas de l, se erigieron como pieza central del andamiaje
regeneracionista, y en virtud de ello, se le permiti al Presidente de la Repblica
declarar turbado el orden pblico y en estado de sitio toda la Repblica o parte de
ella.

Agrega Barreto (2011) que conjuntamente con las normas de excepcin, bajo la
Constitucin de 1886 se aplic otro dispositivo de orden pblico consistente en las
normas de polica, y seala como un ejemplo, la Ley 61 de 1888, denominada como
ley de los caballos, la cual someti al pas a un rgimen permanente de alta
polica1. Esta ley, en aras de prevenir y reprimir los delitos contra el Estado y la
afectacin del orden pblico, daba facultades al Presidente para imponer penas de
confinamiento, expulsin del territorio, prisin y prdida de derechos polticos por

1
Carlos Pelez. (1955). Estado de derecho y estado de sitio La crisis de la Constitucin en Colombia. Bogot:
Temis. p. 148.
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el tiempo que considerase necesario (p. 21). Esta ley sera derogada 10 aos ms 7
tarde mediante la Ley 18 de 1898.

Otro ejemplo citado por Barreto, de combinacin de fuertes normas de policas y

normas de excepcin se da durante el gobierno de Rafael Reyes (1904-1909), con la
expedicin del Decreto Legislativo 11 de 1906, a travs del cual, teniendo en cuenta
las facultades de que est investido el Presidente de la Repblica en virtud del
artculo 121 de la Constitucin:

Califica como reos de delitos polticos que afectan la paz pblica o el orden social
[] los que propalen noticias falsas que causen alarma o puedan producir
perturbaciones en el interior [] los que injurien de hecho o de palabra a los altos
empleados pblicos [] los que de palabra, por escrito o por medio de caricaturas,
letreros en las paredes u otros medios semejantes, propendan al descrdito del
Gobierno, personas a todas las cuales el presidente poda imponerles
administrativamente cualquiera de las siguientes penas, teniendo en cuenta la gravedad
del caso: reclusin hasta por un ao; prisin hasta por seis meses; arresto hasta por un
mes; confinamiento hasta por dos aos; y extraamiento del territorio de la Repblica
hasta por cuatro aos2 (Barreto, 2011, pp. 22-23).

Como si estas normas fueran poco, con la Ley 13 de 1908, sobre orden pblico, se
adicionaron y ampliaron las conductas prescritas en el decreto legislativo 11 de 1906.
Esas normas fueron derogadas por la Ley 6 de 1909 bajo el nuevo y breve mandato
del presidente Ramn Gonzlez Valencia3, quien propici un marco mucho ms
democrtico y republicano en la poltica colombiana, lo cual se consolidara en la
reforma constitucional de 1910.

El perodo de la conjugacin de normas de alta polica y facultades excepcionales

marc la poltica colombiana durante la vigencia de la figura del estado de sitio. As,
el tratadista Carlos Pelez4 (1955), citado por Barreto (2011), se refera a la

2
Artculo 2, Decreto Legislativo 11 de 1906.
3
Jos Ramn Eufrasio de Jess Gonzlez Valencia, fue Presidente de Colombia desde el 03 de agosto de 1909, hasta
el 7 de agosto de 1910 (Wikipedia).
4
Carlos Pelez. (1955). Estado de derecho y estado de sitio La crisis de la Constitucin en Colombia. Bogot:
Temis.
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imposicin de un rgimen de polica sustitutivo de una Constitucin que nunca 8
estuvo completamente en vigencia.

Al respecto, este autor cita al poltico y jurista francs Maurice Hauriou, para resaltar
la ntima relacin existente entre el estado de sitio y los poderes de polica. En ese
sentido se define el estado de sitio como:

Una institucin preexistente que, con el objeto de asegurar el orden, organiza un

refuerzo del poder ejecutivo haciendo pasar de la autoridad civil a la militar una parte
de los poderes de la polica y una parte del poder represivo sobre la poblacin (Pelez,
1955, p. 90).

Un ejemplo ms, que demarca el clmax extremo en la aplicacin del estado de sitio,
se vivi con la expedicin del Decreto 707 de 1927, en plena poca de la amenaza
socialista y el descontento generalizado de la clase obrera y popular. Mediante ese
decreto se dictaron reglamentos de la Polica Nacional sobre el orden pblico,
reuniones polticas y posesin de armas y municiones, y asegura Barreto (2011), que
se suspenda la Constitucin en relacin con los derechos ciudadanos y las libertades
pblicas. Con ocasin de la demanda por inconstitucionalidad del citado decreto, la
Corte Suprema de Justicia en un fallo de agosto 9 de 1924, nefasto y restrictivo de
los derechos ciudadanos, ya vena prohijando minoritariamente la doctrina de las
facultades implcitas, de acuerdo con la cual, ninguna autoridad, ni siquiera el
contralor, poda dirigir y supervigilar la administracin del tesoro pblico, ya que,
basado en la doctrina de las facultades implcitas y medios discrecionales, dicha
facultad deba pertenecer a quien tiene la atribucin principal, a saber, la cabeza del
poder ejecutivo. En esa misma lnea, en sentencia del 13 de noviembre de 1928, la
tesis de las facultades implcitas se volvi mayoritaria en la jurisprudencia
constitucional; de acuerdo con tal doctrina quien debe realizar un fin lcito tiene
derecho a emplear cuantos medios legtimos sean necesarios