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Notas sobre regulacin y control en el caso

Cromaon

Conference Paper June 2015

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4 authors:

Jorge Alejandro Walter Marina Calamari

University of San Andrs Universidad Nacional de General Sarmiento
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Adrin Marcelo Darmohraj Diego Pando

University of San Andrs University of San Andrs
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 IV Seminario Internacional CERALE 2015
Desafos de la Modernizacin del Estado: Miradas desde Amrica Latina y Europa.
Centro de Sistemas Pblicos de la Facultad de Ingeniera Industrial.
Universidad de Chile. Santiago, 17 y 18 de junio de 2015

Notas sobre regulacin y control en el caso Cromaon

Jorge Walter, Marina Calamari, Diego Pando, Adrin Darmohraj

Universidad de San Ands

Resumen

En el plano conceptual, el objetivo de la ponencia es vincular la literatura sobre

capacidades estatales de regulacin y control y la bibliografa sobre gestin de los riesgos
con referencia, especficamente, a las condiciones latentes que hicieron posible en la
Ciudad de Buenos Aires el incendio y la tragedia de diciembre de 2004 en la Discoteca
Croman. Las fuentes principales del trabajo son el Informe 2022/03 de la Defensora
del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y el Informe final de la Comisin Investigadora
de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.

1. Introduccin
Nosotros estamos en la ciudad de Buenos Aires y quienes vivimos en ella,
quienes participamos de la poltica desde hace mucho tiempo, conocemos
las deficiencias estructurales del estado y su poder de polica
Anbal Ibarra, Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
28 de enero de 2005, VT 2, Pg. 4
En la gestin de espectculos masivos se plantea el clsico dilema entre la eficiencia y la
seguridad. El rol de los entes estatales de regulacin y control es clave para evitar que la
balanza se incline en detrimento de la seguridad, si bien, como veremos, las formas de
regulacin pueden ir desde la forma prescriptiva clsica hasta la, ms actual, con nfasis
en la autoregulacin.

La organizacin de los espectculos es una actividad de servicios en la cual el

comportamiento de los destinatarios es tan importante como el de los prestadores. Los
prestatarios son co-productores del servicio que reciben. En otros trminos, su

1
comportamiento es determinante para la seguridad y, por lo tanto, las polticas y sistemas
deben dimensionarse en funcin de sus caractersticas1.

En este tipo de actividades es indisociable la seguridad en el desarrollo de la actividad (la

seguridad operacional) y la seguridad exterior (security), lo cual plantea necesidades de
coordinacin entre diferentes lgicas y actores a cargo de ellas. La prevencin no se limita
por otra parte al desarrollo de los espectculos y debe tambin contemplar la gestin de
la emergencia, que involucra lgicas y actores adicionales, o los mismos bajo
circunstancias diferentes.

En este texto trataremos de establecer un contexto conceptual para el estudio de las

capacidades estatales de regulacin y control en materia de prevencin de riesgos, y en
forma paralela procuraremos avanzar en la fase exploratoria de un estudio de caso sobre
los antecedentes en materia de regulacin y control y de gestin del riesgo en los
espectculos pblios que crearon las condiciones en la Ciudad de Buenos Aires para que
sucediese el incendio y la tragedia de la Discoteca Croman.

El 30 de diciembre de 2004, murieron en el evento ms de ciento setenta jvenes debido

a la inhalacin de gases txicos producto de un incendio. En los das siguientes las
vctimas fatales alcanzaron las ciento noventa y cuatro personas y hubo ms de mil
cuatrocientos heridos.

Si bien la causa del incendio fue la utilizacin de pirotecnia dentro del local, otros factores
contribuyeron a aumentar el nmero de vctimas: las salidas estaban cerradas u
obstaculizadas con vallas, haban ingresado casi tres mil personas cuando el local tena
habilitacin para mil trescientas, el tipo de habilitacin no se ajustaba a las caractersticas
de la actividad que se realizaba de hecho en el local, la certificacin de bomberos estaba
vencida, los matafuegos despresurizados y las luces de emergencia no funcionaban.

Con anterioridad se haban producido eventos precursores -pequeos incendios tambin

provocados por pirotecnia- que fueron controlados por personal del local antes de que
pudieran expandirse. Ante la ausencia o la insuficiencia de las polticas y sistemas
preventivos de gestin, los eventos precursores no actuaron, como veremos, como alertas
tempranas de la catstrofe que se estaba incubando.

1
Bastar el siguiente ejemplo: no es similar el comportamiento de un espectador de pera y el de un
concierto de Rock pesado aunque se trate de la misma persona.
2
El hecho tuvo consecuencias polticas al ms alto nivel porque motiv un fuerte
cuestionamiento del rol del gobierno municipal como regulador y una bsqueda de
responsabilidades que concluy con la destitucin tras juicio poltico- del Jefe de
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Retrospectivamente, resulta claro que el incendio de Croman no fue una fatalidad sino
el producto de una confluencia de errores y violaciones de las pautas de seguridad por
parte de la empresa que gerenciaba la discoteca y de la debilidad de las estructuras y
procedimientos y las prcticas de regulacin y control por parte de la administracin
municipal.

La Tragedia de Croman puso de manifiesto la necesidad de revisar las ideas y prcticas

de prevencin de riesgos bajo las cuales el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
habilitaba y controlaba los espacios pblicos. Para contribuir a dicho propsito que
procuraremos vincular la literatura sobre capacidades institucionales con la bibliografa
sobre gestin de riesgos, indagando en particular sobre las formas de regulacin y
prevencin ms adecuadas para actividades urbanas de carcter colectivo que involucran
riesgos potencialmente catastrficos. Partimos de la premisa que la prevencin del riesgo
en este tipo de actividades requiere de la confluencia virtuosa de prcticas de seguridad
por parte de actores estatales y no estatales simultneamente. El Estado cumple un rol
fundamental a travs de sus funciones de regulacin y control mientras que las prcticas
de las organizaciones no estatales son la esencia misma de la prevencin pues es en su
mbito donde suceden los incidentes y los accidentes.

Una regulacin y control efectivos debieran influir sobre el comportamiento de los

regulados contribuyendo a la modificacin de sus sistemas y prcticas. Sin embargo,
aunque la regulacin pueda estimular a la adopcin de ciertos estndares de seguridad no
puede garantizar que las organizaciones lo hagan y desarrollen culturas de seguridad (que
como dijimos, involucran tambin, y quizs sobre todo, el comportamiento de los
espectadores).

A continuacin presentamos una revisin de la literatura sobre capacidades

institucionales de regulacin del riesgo. Sobre dicha base analizaremos la situacin previa
a la Tragedia de Croman y por ltimo, desarrollaremos el caso Croman. Tanto el
anlisis de la situacin previa como de la Tragedia de Croman estn basados sobre todo
en el Informe Final que elabor la Comisin Investigadora de la Legislatura de la Ciudad
de Buenos Aires para determinar si Anbal Ibarra, quien era el Jefe Gobierno de la Ciudad,
3
deba o no ser llevado a juicio poltico. Otros documentos utilizados son las normas
vigentes al momento del hecho y documentos complementarios de rganos de control de
la Ciudad que se haban expedido sobre la materia.

2. Sobre la regulacin de la seguridad

La regulacin de la seguridad afronta problemas semejantes al conjunto de las actividades

de regulacin de la administracin pblica. En esencia, la regulacin consiste en un
conjunto de condiciones que se imponen a la operacin de determinadas actividades e
industrias. Estas condiciones suelen ser formuladas y exigidas por entes reguladores
pblicos en la medida que existe la preocupacin de que, sin control, dichas actividades
producirn resultados en conflicto con los derechos de otros actores, el bien comn y/o el
patrimonio pblico, entre otros. En este sentido, toda regulacin supone control y
restricciones a la libertad de accin. La perspectiva tradicional sobre la regulacin indica
que su objetivo principal es lograr que las organizaciones se comporten en forma distinta
de lo que lo haran voluntariamente.

La regulacin de la seguridad tiene sin embargo algunas particularidades. En otras formas

de regulacin es posible establecer los resultados a satisfacer para cumplir con las
condiciones requeridas. Por ejemplo, cumplir con el pago de determinadas tasas
impositivas, no exceder cierto nivel de contaminantes producidos, respetar cierta cuota
de pesca, no coludir con competidores, etc. En muchos casos, es posible estandarizar los
resultados esperados y controlar a posteriori si las medidas de desempeo establecidas
han sido cumplidas. En contraposicin, la regulacin de la seguridad busca prevenir un
dao potencial a personas y bienes vinculados a la actividad regulada. No puede
especificar aquello que se desea evitar ms que en forma genrica y tampoco puede
realizar un control ex post si persigue una funcin preventiva.

Asimismo, el riesgo que entraa la actividad regulada es indisociable de esta y solamente

prohibiendo la actividad sera posible erradicarlo (Hopkins & Hale 2002). Como en otros
tipos de regulacin, las actividades reguladas que involucran riesgos se permiten porque
sus resultados son valiosos socialmente. La regulacin de estas actividades no es un
intento de erradicar los riesgos sino de manejarlos (Hutter 2002), dado lo cual es necesario

4
determinar el nivel de riesgos que se considera aceptable. La nocin de riesgo, ms all
de cualesquiera sean las especificaciones tcnicas, estar siempre socialmente situada. Lo
que se espera de la regulacin comprende ms que lo tcnicamente posible ya que se
vincula con las distintas expectativas de los actores sociales involucrados y a su propia
definicin de riesgo aceptable. Sin embargo, al momento de analizar riesgos es posible
pensar en distintos niveles en funcin de diversas variables, como por ejemplo la
probabilidad de ocurrencia de cada tipo de riesgo asociado a la actividad, la
velocidad/intensidad con que puede causar consecuencias dainas y el nivel potencial del
dao.

En general, en las tecnologas complejas existen ms fuentes de riesgos y la combinacin

entre estas a veces es difcil de prever (Perrow 1981). Adems, la sofisticacin
tecnolgica conlleva que los riesgos estn ms ocultos debido a que se requiere un
conocimiento avanzado para analizarlos. Sin embargo, en todas las actividades es posible
pensar en sistema de gestin de riesgo que establezca un modelo de defensas para evitar
su ocurrencia. El esquema clsico para analizar las defensas de un sistema de gestin de
riesgo es el modelo del queso suizo (Reason 2010). Segn este autor, en un plano ideal
todos los elementos y medidas defensivas de un sistema para la prevencin de riesgos
estn intactos. Sin embargo, en la realidad todos esos elementos y medidas tienen puntos
dbiles y problemas. Estos puntos y problemas no siempre son los mismos ni se combinan
de la misma manera y solo algunas combinaciones dan lugar a accidentes. Estos puntos
dbiles y problemas se pueden caracterizar como fallos activos y condiciones latentes.
Los fallos activos suelen tener efectos inmediatos y de vida corta mientras que las
condiciones latentes pueden permanecer inactivas durante mucho tiempo, sin causar
ningn dao hasta que interactan con las condiciones locales y superan las barreras de
defensa. Los fallos activos suelen ser actos peligrosos o imprudentes realizados por
personas, ya se trate de errores o infracciones. Suelen ocurrir en las operaciones de
primera lnea. En cambio, las condiciones latentes suelen ser el resultado de decisiones
estratgicas y otras decisiones adoptadas por las administraciones locales, los
reguladores, los fabricantes, los diseadores y los administradores. No solo son producto
de malas decisiones. A veces, las decisiones originales se han basado en razones slidas
pero ciertos efectos de las mismas no pudieron ser previstos. Inclusive, las consecuencias
de dichas decisiones pueden estar tan alejadas en el tiempo de sus causas que sea difcil

5
vincularlas. Los fallos activos pueden provocar un accidente nico pero las condiciones
latentes estas pueden actuar en un sinnmero de accidentes.

Ahora bien, se pueden distinguir dos funciones de la regulacin de la seguridad, una

funcin preventiva y una funcin reparadora cuyo objetivo es que los responsables de una
actividad regulada ante un dao paguen por lo ocurrido. Mientras que la funcin
preventiva de la regulacin de la seguridad se realiza en forma indirecta tratando de
mitigar las fuentes de error que puedan conducir a daos, la funcin reparadora se
implementa en forma directa una vez que el dao ha ocurrido y se requiere que los
responsables se hagan cargo de lo ocurrido.

Para avanzar en sus dos funciones principales, la regulacin de la seguridad comprende

principalmente las siguientes tres tareas: formular y promulgar reglas para el control de
los riesgos; vigilar su cumplimiento y tomar acciones segn el resultado; evaluar los
resultados de las acciones de vigilancia para revisar las estrategias del organismo
regulador y descubrir nuevos riesgos que puedan ser sujetos a nuevas regulaciones as
como evaluar estadsticas de incidentes y accidentes en los sectores regulados.

Estas instancias no necesariamente se producen en forma consecutiva, este es

simplemente un modelo procesal sencillo que describe el trabajo del regulador. En
consecuencia, la regulacin de la seguridad requiere de capacidades de identificacin de
riesgos, de formulacin de normas y polticas, de control a travs de un aparato
administrativo y de aprendizaje en las que debe interactuar con los actores regulados en
la medida en que el control se realiza sobre sus operaciones y con otros actores que
intervienen en la materia, ya sean grupos de inters y/u organizaciones pblicas
vinculadas al regulador, ya sean agencias complementarias o de control.

Finalmente, el concepto de prevencin y control de riesgos que utilizaremos en este

trabajo hace referencia a toda la serie de instrumentos mediante los cuales se establecen
condiciones a la actividad de las organizaciones no estatales por razones de seguridad,
higiene y salubridad. Estas comprendern capacidades vinculadas la calidad de la
normativa y a la posibilidad de impulsar decisiones y de implementar las polticas en
conjunto con (o a pesar de) los actores involucrados en el proceso.

3. Capacidad regulatoria estatal de la seguridad

La capacidad regulatoria estatal de la seguridad puede analizarse tomando en cuenta tres

dimensiones interrelacionadas: el rgimen normativo, la capacidad organizacional de la
6
agencia reguladora y las relaciones entre los entes reguladores y los actores estatales y
sociales involucrados en el proceso de regulacin.

2.3.1. Rgimen normativo

Los regmenes normativos son una primera dimensin de la capacidad estatal para regular
la seguridad. El tipo de reglas que se formulen darn lugar a distintos modos de regulacin
de la seguridad correspondientes a tres etapas en los regmenes normativos regulatorios
(Hopkins & Hale 2002). Los primeros regmenes regulatorios post revolucin industrial
apuntaban a reducir el riesgo a partir de prescribir el cumplimiento de un conjunto de
requerimientos tcnicos especficos. Por ejemplo, las medidas y pesos de las herramientas
y materiales de trabajo. Este tipo de rgimen regulatorio se desarroll y disemin hasta
inicios de los aos 70. Esta fue la etapa de los regmenes prescriptivos que consistan en
volmenes de requerimientos que no en todos los casos han conducido a aumentar la
seguridad en las actividades reguladas por lo que fueron substituidos por regmenes de
autorregulacin (supervisada) o regmenes orientados a resultados.

Las cuestiones de seguridad tuvieron un rol central en sta evolucin, pues la nueva ola
de regmenes regulatorios se inici con la publicacin del Informe Robens (1972) que
marc un cambio drstico al proponer que el foco del sistema legal se centrara en los
objetivos principales de aumentar la seguridad y disminuir los accidentes. Estos
regmenes se identifican como la legislacin orientada a resultados. El Informe Robens
cuestion la efectividad de la legislacin prescriptiva y seal que la multiplicacin de
normas, reglas y procedimientos no contribuy a hacer ms segura la industria. Los
principios esenciales que emanaron del Informe Robens fueron: a) la formulacin de un
sistema autorregulatorio en el que empleadores y empleados en conjunto con sus
representantes acepten la responsabilidad primaria de reducir los riesgos y enfermedades
ocupacionales; b) la participacin de los trabajadores en la definicin y monitoreo de la
seguridad y salud en sus espacios de trabajo; c) la determinacin de que la funcin
principal de las inspecciones es proveer consejo y asesora imparcial a las organizaciones
reguladas.

Sin embargo, para el empleador no es posible garantizar la seguridad pues, como hemos
sealado, el riesgo siempre est presente (Guilhou & Lagadec 2002). En consecuencia,
cmo saber si se ha hecho todo lo razonable que est al alcance para prevenir los riesgos?
Esto condujo a la necesidad de producir guas de seguridad que reemplazaran las

7
prescripciones rgidas por otras ms flexibles que orientasen sobre prcticas de seguridad
y no se limitasen a estipular exigencias tcnicas. Ante una inspeccin, las fallas estn
determinadas por incumplimiento de las guas. Si las guas se hubieran cumplido, y si aun
as se hubiera producido un accidente, no habra responsabilidad del empresario.

Finalmente, en la tercera etapa los sistemas regulatorios empezaron a exigir la

implementacin de sistemas de gestin de la seguridad. Estos sistemas, en los casos de
industrias de menor complejidad tecnolgica y menor riesgo, constituyen un modo de
especificar qu debe hacerse para cumplir con los estndares de seguridad. En cambio, en
los casos de mayor complejidad y riesgo los sistemas de gestin de la seguridad son parte
de una estrategia diseada a medida para cada caso. A partir de los accidentes de
Flixborough y Seveso se comenz a desarrollar este tipo de estrategias consistentes en
mostrar al regulador los riesgos que el regulado identific en su operacin y el modo de
que eligi para resolverlos. En algunos casos el esfuerzo de descubrimiento y resolucin
de riesgos sucede en forma inmediatamente posterior a la puesta en marcha de las
actividades. En los casos de organizaciones de alto riesgo/confiabilidad (La Porte 1996)
se trata de prcticas habituales. En sntesis, este tipo de sistema legal marca un modo
diferente de regular la seguridad consistente en prescribir el modo como el regulado debe
gestionar la seguridad. En los casos de menor complejidad tecnolgica se adopta una
forma prescriptiva y en los de mayor complejidad tecnolgica una modalidad
autorreguladora. Pareciera paradjico que all donde existen mayores riesgos ocultos es
donde la regulacin y el control externos se retraen en mayor medida. Sin embargo, es la
opacidad lo que hace conveniente regular sobre el modo de gestin y no sobre las
caractersticas tcnicas y el comportamiento humano en la operacin.

Los distintos tipos de regmenes establecen reglas de juego diferentes para la relacin
regulador-regulado. Los regmenes prescriptivos tienden a establecer con claridad los
elementos que intervienen en la relacin entre regulador y regulado. Por un lado, definen
los tipos de riesgos contemplados en la regulacin, definen los requerimientos tcnicos
para limitar o evitar la ocurrencia de estos riesgos y los pasos a seguir en caso de
incumplimiento de alguna de las regulaciones tanto por parte del regulador como por
parte del regulado. Por ejemplo, si ante una inadecuacin al rgimen corresponde una
sancin monetaria, una inhabilitacin temporal, etc. y los pasos que se han de seguir tanto
para aplicar la sancin como para cumplimentarla y reparar la situacin. En contraste, los
regmenes de autorregulacin pretenden ser constituyentes. Es decir, intentan establecer

8
estructuras, rutinas y procedimientos que deben ser incorporados en las prcticas
organizacionales y en la vida cotidiana de las personas involucradas. Cuando su poder
constituyente falla es reforzado con formas ms directas a travs de sanciones y
regulaciones externas puntuales (Hutter 2002). Sin embargo, en las relaciones entre
regulador y regulado resulta ms difcil para el regulador establecer en qu medida se han
cumplimentado los requisitos ya que debe interpretar en conjunto con el regulado si se
estn cumpliendo los objetivos propuestos. Es el cambio en las conductas del regulado lo
que marca que la regulacin est siendo efectiva. De manera que la relacin entre
regulador y regulado se establece en un marco de mayor ambigedad. Podemos concluir
as que los regmenes prescriptivos facilitan la tarea de control de los agentes reguladores
a partir de especificaciones claras respecto de lo que debe hacerse.

La ley puede consistir entonces en un recuento de los peligros o en un modo de construir

y reconocer socialmente el riesgo. En los regmenes prescriptivos es posible que ciertos
riesgos que resultaran evidentes para el inspector queden fuera de la evaluacin de
riesgos hasta tanto sean incorporados en la normativa. En los regmenes autorregulatorios
el inspector tiene en cambio mayor margen para plantear un incumplimiento aun cuando
el mismo no est regulado especficamente. De modo inverso, las reglas de juego tambin
delimitan el campo de accin de los regulados. En la medida en que las reglas sean ms
vagas o ambiguas respecto de los requisitos a cumplir disponen de un mayor margen de
maniobra ya que pueden cuestionar si corresponde aplicarlos. En sntesis, las
caractersticas del rgimen normativo delimitan las estrategias de actuacin de los agentes
responsables de su aplicacin as como las de los regulados.

Otros elementos genricos a tener en cuenta en cuanto a las caractersticas del rgimen se
refieren a conceptos de calidad de la legislacin. Por ejemplo, la coherencia entre las
normas regulatorias, su vigencia respecto de cambios sociales en las actividades y
prcticas reguladas, la facilidad de interpretacin, su nivel de reglamentacin y
procedimentalizacin, etctera. Estas caractersticas tambin afectan los resultados de la
regulacin.

En sntesis, podemos caracterizar a los regmenes normativos a partir del tipo de rgimen
y la calidad de la legislacin. El tipo de rgimen da cuenta de los riesgos que se busca
limitar, los objetivos de la regulacin, el tipo de relaciones que se establecen con los
regulados y de las herramientas o instrumentos que el regulador posee por ley para hacer
cumplir el marco normativo. La calidad de la legislacin se refiere a aspectos ms

9
generales como la vigencia de la legislacin, la coherencia entre las normas relacionadas
y su nivel de reglamentacin.

2.3.2. Capacidad organizacional del ente regulador

Como se desprende de la perspectiva de la capacidad estatal como eficacia operativa, los
recursos con los que cuenta el regulador contribuyen a explicar su capacidad de influir
sobre la gestin de la seguridad por parte del regulador. En primer lugar, su capacidad
est delimitada por los objetivos de creacin del organismo regulador y luego, por los
objetivos estratgicos y anuales que se fije a s mismo. El cumplimiento de estos objetivos
siempre que no sean subestimados o sobreestimados- es una primera referencia acerca
de la capacidad del organismo. Estos objetivos pueden ser establecidos y cambiados por
las altas autoridades de la agencia, negociados con niveles superiores, coordinados con
otras entidades pblicas y/o privadas. El nivel de independencia en la definicin de
objetivos tiene implicancias variables en la medida en que disminuye la autonoma del
organismo en la determinacin de su agenda pero tambin compromete a otros actores a
apoyar estos objetivos, o al menos, a no impedirlos.

Tambin es preciso considerar las funciones y atribuciones de los reguladores. En los

casos de bajo riesgo sus funciones primarias suelen ser habilitar y fiscalizar el
cumplimiento de las normas de seguridad, as como sancionar en caso de que hubiera una
infraccin. Este control puede efectuarse por procesos o por resultados. Aunque tambin
hay que pensar en funciones ms avanzadas como la recoleccin y el anlisis de
informacin sobre incidentes y accidentes, la formulacin de polticas y planes, el
establecimiento de estndares de calidad, la revisin peridica del cumplimiento de las
normas y su actualizacin, la determinacin de requisitos tcnicos y su actualizacin, y
la comunicacin de los resultados de sus acciones as como la concientizacin acerca de
las prcticas de seguridad.

Tanto los objetivos como las funciones y atribuciones de las agencias se ven reflejados
en normas y documentos de la organizacin como planes plurianuales y planes anuales.
Para la consecucin y puesta en marcha de objetivos, funciones y atribucin, la
organizacin requiere de una estructura administrativa que divida y coordine el trabajo
que realiza, recursos presupuestarios y recursos humanos. Sobre la estructura organizativa
hay diversos aspectos a considerar. Por ejemplo, la coordinacin del flujo del trabajo entre
las diversas subunidades, su insercin en el aparato estatal (su rango institucional y sus

10
dependencias), la coordinacin con otras organizaciones para el desarrollo de las
operaciones, etctera. Una pregunta esencial es en qu medida el diseo de la estructura
contribuye al logro de las operaciones de la organizacin.

Por otra parte, los recursos presupuestarios dan cuenta de la relevancia asignada a la
agencia y su distribucin interna de las prioridades de la organizacin. Como contracara
tambin evidencia la capacidad de negociacin de la agencia para obtener fondos.

Los recursos humanos son un elemento clave y distintivo en la literatura sobre

capacidades estatales. Los aspectos principales a considerar son los mecanismos de
contratacin y de carrera. Sin embargo, la cantidad de personal y los distintos tipos de
relacin laboral o estatutaria bajo los que se encuentra este personal tambin resultan
relevantes a la hora de analizar sus capacidades. Particularmente, tambin la relacin
entre personal dedicado a la gestin y administracin versus personal dedicado a la
habilitacin y fiscalizacin puede resultar relevante.

Otros recursos a ser tenidos en cuenta son los sistemas informticos, las redes de
comunicacin, la infraestructura, etctera.

2.3.3. Relaciones del ente con los actores del proceso de regulacin
Como hemos sealado, para la formulacin y aplicacin de la regulacin as como de
cualquier poltica pblica, la literatura destaca la necesidad de interactuar con otros
actores estatales y no estatales. A esta altura resulta pertinente incorporar el concepto de
red de polticas pblicas (policy network) en la cual se enmarca la accin del regulador.
Es decir, el entramado de actores estatales y no estatales involucrados en el proceso de
regulacin de la seguridad (Subirats 1989; Jordana 1995). El concepto de redes de
polticas pblicas permite descentrar el rol del regulador y destacar las relaciones
interorganizacionales que inciden en los resultados de las polticas que impulsa. La
capacidad de cooperar con los actores de la red es otro elemento importante a considerar
ya que las acciones de estos actores inciden sobre la calidad de las polticas que el ente
debe implementar. Entender de qu manera el ente puede o no incidir sobre la red de
poltica contribuye a explicar su capacidad de gestin.

En el marco de la regulacin de la seguridad podemos encontrar vnculos con otras

organizaciones pblicas de las que depende el regulador; otras organizaciones que
participan en -o complementan- la regulacin de la seguridad e intervienen en caso de

11
emergencias (por ejemplo, Polica, Bomberos, Hospitales, Poder Judicial) y vnculos con
organismos de control.

La insercin del organismo regulador en el aparato estatal es un aspecto a considerar en

este punto para comprender sus dependencias polticas y estructurales. Si bien se suele
destacar la necesidad de que la burocracia pblica no sea captada o influida en sus
decisiones por intereses particulares, la injerencia del poder poltico sobre la actividad del
regulador es uno de los problemas ms recurrentes. La independencia respecto del poder
poltico es tan clave como la autonoma respecto de los regulados para poder garantizar
el criterio tcnico en la aplicacin de la regulacin.

Como seala Vaughan (1990), un problema adicional inherente a la relacin entre el

regulador y el regulado es que aqul est expuesto a asimetras de informacin en las que
el regulador est sujeto en parte a lo que el regulado est dispuesto a revelar sobre su
operacin. Este problema de asimetras de informacin naturalmente crece en proporcin
a la complejidad tecnolgica de la operacin del regulado. A su vez, es importante
analizar la relacin con los organismos de control. Por un lado, existen organismos de
control internos al Poder Ejecutivo y por otro, organismos externos dependientes del
Poder Legislativo ya se trate de comisiones parlamentarias u organismos tcnicos de
control autnomos cuyas autoridades surgen de decisiones en el poder parlamentario.

Por su parte, el Defensor del Pueblo, el Poder Judicial, la Polica y los Bomberos pueden
considerarse organismos complementarios en las tareas regulatorias. El Defensor del
Pueblo participa de la regulacin como garante de los derechos de los derechos humanos
y dems derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en el derecho
constitucional frente a los actos, hechos u omisiones de la administracin o de prestadores
de servicios pblicos. La intervencin de la Defensora puede realizarse a partir de
denuncias de los ciudadanos o por iniciativa propia al advertir violaciones a los derechos
mencionados. Por otra parte, el Poder Judicial a travs de los Tribunales garantiza justicia
en la aplicacin de la regulacin frente a controversias en las decisiones administrativas
adoptadas por el regulador.

Finalmente, la Polica resulta un actor importante al momento de efectivizar determinadas

decisiones administrativas como la inspeccin o clausura de un local que se encuentra en
plena actividad mientras que los Bomberos cumplen un rol clave en la determinacin de
riesgos vinculados a incendios.

12
Otros actores incluidos en la red de poltica son las cmaras representantes de los
regulados, las asociaciones profesionales vinculadas a los inspectores ya que garantizan
la matrcula de los profesionales y ejercen sobre estos un control paraestatal adems de
representarlos y brindarles apoyo y las asociaciones de consumidores. Y como ya hemos
dicho, los servicios de salud son cruciales en caso de emergencias, para las cuales deben
estar preparados mediante la previsin de contingencias.

Cuadro1: Principales dimensiones de anlisis de la capacidad regulatoria

Rgimen normativo Capacidad organizacional de las Relaciones con

Tipo de rgimen
Tipos de riesgos regulados
Objetivos
Tipo de relaciones entre
regulador y regulado
Herramientas/Instrumentos
para la aplicacin
Calidad de la legislacin
Coherencia normativa
Vigencia normativa
Reglamentacin
reas reguladoras
actores de la red
Objetivos de creacin, objetivos Identificacin del resto de los
estratgicos, objetivos operativos actores y sus recursos
Funciones y atribuciones Asimetras de informacin
Estructura Relaciones complementarias,
competitivas o confrontativas.
Presupuesto
Recursos Humanos
Otros recursos
Planeamiento y Planificacin
Ejecucin, Monitoreo y Evaluacin

3. La regulacin de la seguridad en la Ciudad de Buenos Aires

3.1. Croman y su impacto inmediato

La Tragedia de Repblica Croman fue un punto de inflexin en la agenda pblica de

la Ciudad de Buenos Aires. El hecho tuvo consecuencias polticas al ms alto nivel porque
motiv un fuerte cuestionamiento del rol del gobierno municipal y de la responsabilidad
de los funcionarios y el mismo Jefe de Gobierno de la Ciudad.

La identificacin de los responsables se desarroll en dos arenas. Por un lado, la

legislatura portea conform una Comisin Investigadora para determinar la
responsabilidad de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad. El Informe Final de la Comisin
Investigadora concluy con la recomendacin de juicio poltico al titular del Poder
Ejecutivo de la Ciudad por mal desempeo de su funcin ejecutiva configurada por la
falta de servicios a su cargo que explic, al menos en parte, el desastre de Croman.

13
Adems promovi el juicio poltico a la Titular de la Sindicatura General de la Ciudad
por mal desempeo de sus funciones y falta de idoneidad funcional para el cargo.

Inmediatamente luego del hecho, el 3 de enero 2005 el Poder Ejecutivo de la Ciudad tom
un conjunto de medidas a travs del primer decreto del ao. Este decreto suspendi las
actividades en locales nocturnos por 15 das, dej sin efecto todas las habilitaciones contra
incendios y ajust una serie de medidas. Entre ellas, redujo la vigencia anual de la
certificacin contra incendios a trimestral, exigi para la habilitacin un seguro contra
incendios y exigi que se renovase la habilitacin contra incendios, adems de prohibir
la realizacin de recitales en locales bailables.

Otras administraciones locales reforzaron los controles a locales de bailes, bares,

restaurantes y comercios de actividades nocturnas como reflejo de lo que haba sucedido.
En especial, dado que era la temporada de vacaciones de verano, los gobiernos locales de
ciudades tursticas de la Costa Atlntica fueron los primeros en reaccionar.

En la calle, familiares y amigos de las vctimas de Croman organizaban

manifestaciones exigiendo justicia y la renuncia de los funcionarios involucrados. Juan
Carlos Lpez, Secretario de Seguridad de la Ciudad, fue el primero en renunciar.
Simultneamente, en la discusin pblica se comenz a configurar la idea de la
responsabilidad del Jefe de Gobierno de la Ciudad a partir de las declaraciones de
legisladores y presentantes de la oposicin poltica y entrevistas a los familiares y amigos.
El proceso condujo al inicio del mecanismo de Juicio Poltico que concluy con la
destitucin del Jefe de Gobierno el 14 de noviembre de 2005. Desde la tragedia y durante
el proceso de enjuiciamiento poltico se fue constituyendo un campo de organizaciones
de familiares, amigos y vctimas de Croman que no siempre coincidieron en sus
planteos y que tuvieron como aliadas distintas organizaciones sociales y polticas.

En el rea judicial y administrativa, se iniciaron cuatro causas penales y mltiples

sumarios no solo por el incendio de Croman sino por las responsabilidades en el
operativo de emergencia que fue muy criticado. La primera causa penal (247/05) fue por
homicidio contra el empresario que administraba el boliche (Omar Chabn), el Jefe de
Seguridad de Croman (Ral Villareal), el manager del conjunto musical Callejeros
(Diego Argaaraz), el Jefe de Seguridad de Callejeros (Lorenzo Bussi) y la entonces
Subsecretaria de Control Comunal dependiente de la Secretara de Justicia y Seguridad
Urbana de la Ciudad (Fabiana Fiszbin). Tambin fueron acusados en esta causa los
miembros del grupo Callejeros, el ex Director y la ex Directora Adjunta de Fiscalizacin
14
y Control, el Coordinador Operativo de inspecciones de la Direccin General de
Fiscalizacin y Control, asesores de la Direccin y otros funcionarios de menor rango. La
segunda causa fue por asociacin ilcita a los principales funcionarios de la Subsecretara
de Control Comunal de la Secretara de Justicia y Seguridad Urbana. Fue contra la ex
Subsecretaria de Control Comunal, el ex Director y la ex Directora Adjunta de
Fiscalizacin y Control, el Coordinador Operativo de Inspecciones de la DGFyC y dos
viejos funcionarios: el ex Subsecretario de Regulacin y Control (Marcelo Antua) y ex
Director de Verificaciones y Control (Alejandro Kampelmacher). La tercera causa fue
por asociacin ilcita entre Bomberos y dos empresas y la cuarta una causa por eventos
ocurridos en la morgue luego de la tragedia. Los sumarios abarcaron tanto el desempeo
en las tareas de habilitacin y control como la labor durante el desarrollo de la emergencia.

3.2 La situacin previa

En esta seccin examinaremos los antecedentes en cuanto a capacidades de regulacin de

la Ciudad de Buenos Aires en el periodo 2000-2004.

A partir del Informe Final de la Comisin Investigadora de la Legislatura y documentos

pblicos sobre antecedentes en materia de regulacin y documentos vinculados a la causa
Croman es posible advertir un conjunto de situaciones irregulares y una mengua en las
capacidades de regulacin y control del Estado en la Ciudad. A continuacin, nos
referiremos a las caractersticas de rgimen normativo y particularmente a las normas
vigentes para los locales de baile clase C categora en la que estaba habilitado el local
de Repblica Croman. Luego, examinaremos las capacidades organizativas y
finalmente, a la red de poltica.

3.2.1 El rgimen normativo vigente en la Ciudad de Buenos Aires en 2004

El poder de regulacin de las actividades comerciales se desprende del artculo Art. 104
inciso 21 de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires que faculta al Poder Ejecutivo
a otorgar permisos y habilitaciones para el ejercicio de actividades comerciales y para
todas las que estn sujetas al poder de polica de la Ciudad, conforme a las leyes. A fines
de 2004, la legislacin vigente que regulaba la seguridad en espacios privados de uso
pblico era un cuerpo normativo compuesto esencialmente por: 1) Cdigo de
Habilitaciones y Verificaciones; 2) Cdigo de Edificacin; 3) Cdigo de Planeamiento
Urbano y 4) otras normas.

15
Exigencias del Cdigo de Habilitaciones y Verificaciones

Este cdigo dispone las condiciones para la habilitacin y funcionamiento de locales

comerciales en la Ciudad de Buenos Aires entre las que se incluye la exigencia de cumplir
con los Cdigos de Edificacin, Planeamiento Urbano, Cdigo Alimentario Argentino y
resto de reglamentaciones municipales aplicables a cada tipo de habilitacin.

Este cdigo prescribe para cada caso las condiciones que debe cumplir el local para
obtener y mantener la habilitacin. Se dispone un conjunto de obligaciones comunes para
todos los locales as como obligaciones especficas para los distintos rubros comerciales.
Por ejemplo, entre las exigencias comunes se exige contar con un botiqun de primeros
auxilios cuyos componentes estn determinados (art. 1.2.1); se especifican las
condiciones y provisiones que deben tener los baos (1.2.2); y el estado de limpieza los
mismos as como su acondicionamiento para los no videntes y la necesidad de contar con
personal de limpieza permanente si en el local hubiese 5 o ms retretes (1.2.3).

Respecto de las especificaciones propias de los locales de bailes clase C (bajo la cual
operaba Repblica Croman), el Cdigo indica que estos locales son lugares donde: se
ejecuta msica y/o canto hasta las 4 horas; se ofrecen bailes pblicos; se expenden
bebidas; se sirven o no comidas y se realizan o no nmeros de variedades con o sin
transformacin.

Estos locales no pueden funcionar hasta contar con el certificado de habilitacin para
cuyo otorgamiento se requiere una certificacin de la Superintendencia de Bomberos de
la Polica Federal para la verificacin del cumplimiento de la Ley 19.587. Esta
certificacin debe ser renovada anualmente y si se realizasen refacciones o cambios en el
local que pudiera afectar las condiciones de seguridad se debe volver a certificar. Adems,
este tipo de locales deben cumplir con un conjunto de requisitos exclusivos a su categora.
Entre estos se destaca que deben:

Tener salida de emergencia propia e independiente a la va pblica,

No contar con comunicacin de ninguna naturaleza con otros locales (a excepcin

de que estn emplazados en galeras comerciales);

No tener recintos ni compartimientos reservados y en caso de existir mamparas,

divisiones o palcos, los mismos no pueden ser mayores de un (1) metro de altura,
medido desde el respectivo solado; no tener colgantes, rejas u otros elementos
decorativos que pudieran obstruir la libre visibilidad de cualquier sector;
16
 Prohibir el ingreso a menores de 18 aos;

Estar emplazados a ms de 100 metros de establecimientos de enseanza primaria

o secundaria, locales de culto y centros asistenciales de salud con internacin,
distancia para la que servirn de punto de referencia las puertas ms prximas de
ambos locales, medidas en la lnea directa ms corta;

Al frente de los edificios ocupados por estos establecimientos deber colocarse

una chapa o letrero, en la que se determine que se trata de un local de baile y la
clase del mismo, conforme con su habilitacin;

El local podr funcionar hasta las 4 horas.

Est prohibido el acceso a menores de 18 aos a excepcin de menores entre

quince (15) y dieciocho (18) aos, en das feriados, sbados y domingos dentro
del horario de 16 a 22 horas, en cuyo lapso se prohbe el expendio o el consumo
de bebidas alcohlicas por los menores.

En caso de estar situados junto con viviendas no se autorizar su actividad hasta

que se haya comprobado que han sido aislados acsticamente para que el sonido
no se expanda al exterior.

Exigencias del Cdigo de Edificacin

Este cdigo regula la construccin, refaccin, demolicin e inspeccin de edificios,

estructuras e instalaciones mecnicas, elctricas, electromecnicas, trmicas, de
inflamables y sanitarias o parte de ellas as como el mantenimiento e inspeccin de
predios, edificios, estructuras e instalaciones. Al igual que en el Cdigo de Habilitaciones
y Verificaciones hay un conjunto de normas generales y otras vinculadas a los distintos
tipos de actividades. Este cdigo es altamente prescriptivo. Entre las prescripciones
adems de los aspectos propios de la construccin se detallan aspectos de seguridad sobre
incendios y medios de evacuacin. Entre ellos que las salidas de emergencia no deben
estar obstruidas, y que deben ser claramente identificables as como el ancho que deben
tener las puertas de salida y la distancia mxima que debe haber hasta alguna salida. Otras
caractersticas tiene que ver con la iluminacin del lugar y en particular, con la
iluminacin de emergencia, el ancho de los pasillos, la sobrecarga, etc.

Esta normativa contra incendios resultaba menos exigente que las exigencias que la
Superintendencia Federal de Bomberos pona a los locales de baile ya que, segn

17
Bomberos, en estos locales hay fuerte confluencia de pblico y las conductas son
especiales (Alberto Corbellini, Jefe de la Divisin Prevencin de la Superintendencia
Federal De Bomberos, Informe Comisin Investigadora, p. 253). De manera que este
punto estaba doblemente regulado siendo la regulacin de Bomberos ms exigente que la
de la Ciudad.

Cuadro 2: marcos legales principales y cuestiones reguladas

Marco legal Cuestin regulada

- La construccin, refaccin, demolicin e inspeccin de edificios,

estructuras e instalaciones mecnicas, elctricas, electromecnicas,
trmicas, de inflamables y sanitarias o parte de ellas
Cdigo de - El mantenimiento e inspeccin de predios, edificios, estructuras e
instalaciones
Edificacin - Especficamente sobre incendios y medios de evacuacin:
o las salidas de emergencia no deben estar obstruidas y deben
ser claramente identificables
o el ancho de las puertas de salida y la distancia hasta la salida.
o la iluminacin de emergencia, el ancho de los pasillos, la
sobrecarga, etc.
Exige cumplir los Cdigos de Edificacin, Planeamiento Urbano,
Alimentario Argentino y otras reglamentaciones municipales aplicables a
cada tipo de habilitacin.
En los locales de bailes clase C (bajo la cual operaba Croman):
- se ejecuta msica y/o canto hasta las 4 horas
Cdigo de - se ofrecen bailes pblicos
- se expenden bebidas y se sirven o no comidas
Habilitaciones y - se realizan o no nmeros de variedades con o sin transformacin.
Para operar deben contar con:
Verificaciones - certificado de habilitacin de Bomberos de la Polica Federal
- salidas de emergencia propias e independientes.
- no comunicacin con otros locales
- ausencia de compartimientos reservados, colgantes, rejas u otros
elementos decorativos.
- acceso solo a mayores de 18 aos;
- ubicacin a ms de 100m de escuelas, iglesias, hospitales etc.
- letrero (local de baile) indicando su clase
- aislamiento acstico

Exigencias del Cdigo de Planeamiento Urbano

Esta normativa regula el ordenamiento urbanstico del territorio de la Ciudad. Por

ejemplo, el uso del suelo, de los edificios, estructuras e instalaciones, las parcelas, las vas
pblicas, los volmenes edificables, el tejido urbano, la preservacin de los mbitos
histricos, arquitectnicos, ambientales y paisajsticos y todos aquellos aspectos que
tengan relacin con el ordenamiento urbanstico del territorio de la Ciudad.

Otras normas

18
Cabe sealar en esta categora la ley 118 que regula la prestacin de servicios de seguridad
privada en la Ciudad de Buenos Aires y es complementada por la ley 1262 que dispuso
la creacin del Registro de personal de seguridad de locales bailables, discotecas y
establecimientos de concentracin masiva de personas. Los locales de baile clase C
deben contar con servicio de seguridad y su personal debe estar registrado.

Por otro parte, el Cdigo Contravencional y el Rgimen de Faltas complementaban la

normativa mencionada estableciendo las sanciones y responsabilidades derivadas del
incumplimiento de reglas vinculadas, entre otras, al expendio de alcohol a menores de
edad y a la omisin de recaudos en la organizacin. Por ejemplo, el ingreso de ms
personas de las permitidas, el ingreso de menores, el ingreso de banderas y estandartes
que representan riesgos para los asistentes, el ingreso de pirotecnia sin autorizacin, entre
los principales.

Prescripciones sin valor instituyente

El sistema normativo referido a la seguridad es en todos los casos de tipo prescriptivo,

pues se refiere a las condiciones tcnicas que deben cumplirse para la lograr la
habilitacin y mantener el local habilitado. Consecuentemente, cualquier cambio en las
condiciones bajo las cuales fue habilitado un local debe ser informado para cotejar si es
necesario revisar las condiciones de habilitacin ya sea por cambios de rubro comercial
y/o por cambios en la edificacin. El rgimen no solamente menciona la palabra riesgos
respecto de los incendios. Otros riesgos, como las avalanchas, estn explicitados en la
prescripcin de la infraestructura requerida para evitarlos (ancho de puertas, espacios
cubiertos y descubiertos, distancia hasta las salidas).

Como se desprende del informe 2022 del ao 2003 de la Defensora del Pueblo Alicia
Oliveira sobre el estado de los locales bailables en Buenos Aires, elaborado a partir de
numerosas denuncias, haba un alto nivel de incumplimiento de la normativa. La actividad
de un local de baile requiere por ejemplo de habilitacin previa para funcionar. El informe
reporta un conjunto importante de locales de baile bien conocidos que funcionaban sin
ese requisito. El informe enumera adems una serie de locales habilitados como
restaurantes que funcionaban como locales de baile.

Otra irregularidad bien conocida era que los bailes permanecan abiertos ms all de las
4 horas estipuladas por la normativa. De hecho, fue el propio Jefe de Gobierno de la
Ciudad quien afirm que la mayora de ellos incumplan el horario y que si se respetase

19
la normativa habra que sancionarlos a todos (Informe de la Comisin Investigadora, p.
642).

Otras especificaciones que se incumplan tenan que ver con el factor de ocupacin, los
horarios de ingreso y permanencia de los menores y la certificacin de bomberos, en
muchsimos casos vencida. En los peores casos, los locales se reabran en forma ilegal
cuando se haba dispuesto su clausura.

Muchos incumplimientos eran flagrantes. Por ejemplo, salones de baile construidos en

espacios zonificados como urbanizacin parque que, como su nombre lo indica, solo
pueden ser espacios verdes. Otros locales tenan agregados precarios. Como la extensin
del local no estaba permitida se construa precariamente para poder desmantelarlo bajo
costo si fuera necesario.

La normativa se incumpla ampliamente a sabiendas de las autoridades e inspectores y

aun as, no se labraban las infracciones correspondientes. Tampoco se adecuaba la
normativa a los nuevos patrones de consumo. Dado que la mayora de los locales no se
adecuaba a la normativa es evidente que las prescripciones no se cumplan. Dado que la
legislacin prevea que la relacin entre regulador y regulado fuera en trminos de
control, la ausencia de ste ltimo es grave. Como veremos ms adelante, la capacidad de
control de las reas reguladoras era escasa y las sanciones previstas por la Ley no tenan
por lo tanto un efecto aleccionador para los infractores ni un poder disuasorio para el resto
de los actores.

Informe 2002/03 de la Defensora del Pueblo

Alto nivel de incumplimiento de la normativa (por parte de una mayora de locales):
- Locales funcionan sin habilitacin
- Locales instalados en zonas no permitidas
- Locales con agregados precarios no declarados
- Restaurantes que funcionan como locales de baile
- Horarios que no se respetan
- Menores admitidos fuera de los horarios autorizados
- No se respeta factor de ocupacin
- Certificados de bomberos vencidos
- Reapertura ilegal de locales clausurados

3.2.2. Capacidad administrativa de la autoridad regulatoria

Con respecto a la capacidad administrativa, en el periodo 2000-2004 se observa un
conjunto de problemas no resueltos que explica en gran medida la incapacidad de los
entes de regulacin y control para asegurar el cumplimiento de las normas.

20
Concretamente, un cambio constante en las estructuras organizativas, en la delimitacin
de las responsabilidades y de las personas en puestos jerrquicos y operativos de control
(que se resumen en el prximo cuadro), adems de los procedimientos internos en el modo
de organizar las inspecciones, sumados a la escasez e insuficiencia de los recursos
humanos y materiales.

Inestabilidad de la estructura, las autoridades y los procedimientos de regulacin y control

Entre el ao 2000 y el ao 2004 hubo trece cambios de estructura y/o autoridades de las
reas con poder de polica para la regulacin de locales comerciales.

Cuadro 3: cambios en la estructura y autoridades de las reas reguladoras con poder de

polica

rea Ubicacin en el Cambios en el rea

Reguladora aparato estatal reguladora
Enero Direccin General de Secretara de Gobierno Se suprimen la Direccin General de Registros y
Verificacin y (Ral Fernndez) Certificaciones y la Direccin General de Polica
1999 Habilitaciones (DGVH) Municipal.
Se crea la Direccin general de Verificaciones y
Habilitaciones.
Agosto DGVH Sec. de Gobierno Nombramiento Dr. Horacio Spandonari como
(Horacio Spandonari) (Ral Fernndez) Director.
2000
Mayo DGVH Sec. de Justicia y Se reorganiza la cartera de Secretaras. Se transfiere la
(Horacio Spandonari) Seguridad DGVH.
2001 (Facundo Suarez
Lastra)
Subsecretara de
Seguridad
(Enrique Carrelli)
Noviembre DGVH Sec. de Desarrollo Renuncia Spandonari.
(Interventor Martn Econmico Se transfiere la DGVH.
2001 Schmuckler) (Eduardo Hecker) Se interviene la DGVH por 90 das.
Subsec. de Trabajo y Se prorroga la intervencin por 120 y 30 das.
Empleo
(Marcelo Antua)
Mayo DGVH Sec. de Gobierno Se crea la Secretara de Gobierno Control Comunal.
(Interventor Martn Control Comunal. Se transfiere la DGVH intervenida
2002 Schmuckler) (Silvana Giudice)
Subsec. de Regulacin
y Fiscalizacin
(Marcelo Antua)
Junio DGVH Sec. de Gobierno Se crea la Unidad Polivalente de Inspectores (UPI).
(Interventor Martn Control Comunal. Coexiste con la DGVH intervenida
2002 Schmuckler) (Silvana Giudice)
UPI Subsec. de Regulacin
y Fiscalizacin
(Marcelo Antua)
Julio Direccin General de Secretara de Gobierno Se suprime la DGVH y se crean dos nuevas
Habilitaciones y Permisos Control Comunal. Direcciones Generales:
2002 (DGHyP) (Silvana Giudice) - Habilitaciones y Permisos (DGHyP)
(Martn Schmuckler) Subsecretara de - Verificaciones y Control (DGVyC)
Direccin General de Regulacin y
Verificaciones y Control Fiscalizacin
(DGVyC) (Marcelo Antua)
(Alejandro
Kampelmacher)
UPI
Diciembre DGHyP Sec. de Gobierno Renuncia Schmuckler, lo reemplaza David Kullok
(David Kullock) Control Comunal.
2002 DGVyC (Silvana Giudice)

21
 (Alejandro Subsec. de Regulacin
Kampelmacher) y Fiscalizacin
UPI (Marcelo Antua)
Mayo DGHyP Secretara de Gobierno Se empieza a trabajar en activar la UPI
(David Kullock) Control Comunal.
2003 DGVyC (Silvana Giudice)
(Alejandro Subsecretara de
Kampelmacher) Regulacin y
UPI Fiscalizacin
(Coord. Horacio (Marcelo Antua)
Santinelli)

Noviembre DGHyP Sec. de Gobierno Se suprimen la DGVyC y la UPI

(David Kullock) Control Comunal. Se crea una nueva UPI como organismo fuera de
2003 Nueva UPI. (Silvana Giudice) nivel con dos coordinadores
Coordinadores: Subsec. de Regulacin
- Operativo: Adrin y Fiscalizacin
Rivero (Marcelo Antua)
- Administrativo:
Horacio Santinelli
Diciembre DGHyP Secretaria de Justicia y Se modifica la cartera de Secretaras
(Miguel Figueroa) Seguridad Urbana Cambia la coordinacin administrativa y el Director
2003 Nueva UPI. (Juan Carlos Lpez) General de Habilitaciones y Permisos.
Coordinadores: Subsecretara de
- Op.: Adrin Rivero Control Comunal
- Adm.: Ana Mara (Fabiana Fizbin)
Fernndez
Enero DGHyP Sec. de Justicia y Se suprime la doble coordinacin por superposicin
(Miguel Figueroa) Seguridad Urbana de funciones y se unifica el mando en una
2004 UPI reunificada. (Juan Carlos Lpez) Coordinacin General.
Coordinadora General: Subsecretara de
Ana Mara Fernndez Control Comunal
(Fabiana Fizbin)
Marzo DGHyP Sec. de Justicia y Se crea la Unidad de Proyectos Especiales, Unidad de
(Miguel Figueroa) Seguridad Urbana Evaluacin y Resolucin de Actuaciones (UERA),
2004 UPI reunificada. (Juan Carlos Lpez) organismo fuera de nivel
Coordinadora General Subsecretara de
Ana Mara Fernndez Control Comunal
UERA (Fabiana Fizbin)
Coordinador
Oscar Lucangioli
rea Contralor de Subsecretara de Se crea el Organismo fuera de nivel rea de
Espectculos Justicia y Trabajo de Contralor de Espectculos, dependiente de la
(Director Juan Carlos la Secretaria de Subsecretara de Justicia y Trabajo de la Secretaria
Snchez) Justicia y Seguridad de Justicia y Seguridad Urbana
Urbana
Agosto DGHyP Secretaria de Justicia y Se suprimen las UPI y la UERA por superposicin de
(Miguel Figueroa) Seguridad Urbana funciones.
2004 Direccin General de (Juan Carlos Lpez) Se crea la Direccin General de Fiscalizacin y
Fiscalizacin y Control Subsecretara de Control
(DGFyC) Control Comunal Se designa a Lucangioli como Director y a Fernndez
(Oscar Lucangioli) (Fabiana Fizbin). como Directora Adjunta.
(Adjunta Ana Mara
Fernndez)
Octubre DGHyP Sec. de Justicia y Lucangioli renuncia. Se designa a Torres.
(Miguel Figueroa) Seguridad Urbana
2004 DGFyC (Juan Carlos Lpez)
(Gustavo Torres) Subsecretara de
(Adjunta Ana Mara Control Comunal
Fernndez) (Fabiana Fizbin)

Fuente: elaboracin propia a partir del Informe Final de la Comisin Investigadora.

Los cambios consistieron en reubicaciones en el aparato estatal, substitucin de

autoridades y modificaciones de funciones y atribuciones que colocaron las reas de
regulacin en estado permanente de inestabilidad e incertidumbre.

22
En los cuatro aos previos a Croman la estructura de la Secretara cambi cinco veces.
En cuatro de esas oportunidades debido a reordenamientos de la cartera de Secretaras del
Gobierno de la Ciudad lo cual evidencia que la inestabilidad no era exclusiva de las reas
reguladoras. Estos cambios implicaron no slo la reubicacin de las reas reguladoras en
el aparato estatal sino tambin cambios en su conduccin poltica.

Los cambios de estructura fueron acompaados por redefiniciones de las funciones y

atribuciones de las reas, que provocaron tanto expansiones como contracciones de sus
funciones y atribuciones. Por ejemplo, a mediados de mayo de 2001, al trasladarse la
DGVH al mbito de la Subsecretara de Seguridad de la Secretara de Justicia y Seguridad
se reglament la Ley 118 sobre servicios de vigilancia privada, custodias personales y
vigilancia con medios electrnicos, pticos y electropticos y se agreg a las
responsabilidades de la DGVH la regulacin de la prestacin de estos servicios. En
contraposicin, otras funciones quedaron olvidadas en la redefinicin de funciones. Por
ejemplo, en noviembre de 2003 se disolvi la Direccin General de Verificaciones y
Control (DGVyC) y con ella la dependiente Direccin de Espectculos que recin fue
reemplazada en marzo de 2004 cuando se cre en la Subsecretara de Justicia y Trabajo
el (organismo fuera de nivel) rea Contralor de Espectculos, mientras las otras funciones
de la ex DGVyC haban quedado en el mbito de la Subsecretara de Control Comunal.

En estos cambios tambin se operaron modificaciones sustantivas en el modo de

articulacin de las funciones de habilitacin y verificacin. En enero de 2000 ambas
funciones dependan de la Direccin General de Verificacin y Habilitaciones (DGVH)
y los inspectores trabajaban con base en los Centros de Gestin y Participacin. En agosto
de 2001, los inspectores fueron concentrados nuevamente en la DGVH. Un ao despus
(julio de 2002), las funciones de habilitacin y verificacin fueron deliberadamente
separadas en dos Direcciones Generales: la Direccin General de Habilitaciones y
Permisos (DGHyP) y la Direccin General de Verificaciones y Control (DGVyC). Menos
de un ao despus, en noviembre de 2003 ambas direcciones fueron unificadas de facto
al suprimirse la Direccin General de Verificaciones y Control -debido a su ineficacia y
a sospechas de corrupcin- y la funcin de verificacin fue suplida por el rea de
habilitaciones (DGHyP). A continuacin la funcin de verificacin qued a cargo de la
DGHyP y de un organismo fuera de nivel denominado Unidad Polivalente de
Inspecciones (UPI) reemplazado luego por una nueva UPI que continu con las

23
verificaciones. Finalmente, se suprimi la UPI y se cre en agosto de 2004 la Direccin
General de Fiscalizacin y Control que qued a cargo de las verificaciones.

Estos cambios permanentes de ubicacin, autoridades y funciones, realizados por motivos

internos y externos, debilitaron profundamente la capacidad de planeamiento y control de
gestin de las reas reguladoras.

Estructuras paralelas, procedimientos contradictorios, modalidades de inspeccin

sospechosas, bloqueo administrativo

Los procedimientos de inspeccin fueron cambiando durante los cuatro aos anteriores a
Croman. Hubo tres modalidades diferentes en el control de inspecciones. En la primera
etapa, las inspecciones se realizaban a travs de la determinacin de 14 circuitos fijos que
los inspectores conocan y permita el seguimiento de las zonas. Adems de la capacidad
para clausurar locales, esto otorgaba cierta discrecionalidad a los inspectores que
favoreci las prcticas de corrupcin. En una segunda etapa, y en combinacin con los
circuitos fijos, se realizaron inspecciones aleatorias y sorpresivas, pero la aleatoriedad no
estaba fundamentada claramente en algn criterio (resultante, por ejemplo, del mapeo y
la jerarquizacin de los riesgos). Las inspecciones aleatorias eran realizadas por una
estructura paralela denominada Unidad Polivalente de Inspecciones (UPI) cuyo fin era
combatir las sospechas de corrupcin emitidas en un programa de televisin sobre la
Direccin General de Verificacin y Habilitaciones (DGVH) que fue intervenida.

Esta estructura se mantuvo no obstante la creacin las Direcciones Generales de

Habilitacin y Permisos (DGHP) y de Verificaciones y Control (DGVyC), si bien no se
la dot de recursos ni tuvo demasiado peso. Esto cambi en mayo de 2003 con la llegada
de una nueva conduccin de la Unidad muy activa que entr en conflicto con la DGVyC
debido a que comenz a realizar inspecciones sin previo aviso cuestionando la poltica de
la DGVyC consistente en trabajar con circuitos fijos. Como consecuencia de lo anterior
la UPI y la DGVyC fueron suprimidas y sus funciones unificadas en una nueva UPI que
asumi por un tiempo las funciones de control.

La ltima etapa se caracteriz por inspecciones realizadas sobre la base de denuncias de

vecinos o de otros organismos y por la centralizacin de las decisiones de clausura que
pasaron a depender de los Coordinadores de inspecciones. Al realizarse controles
solamente cuando se reportaban denuncias hubo un abandono completo de la funcin de
prevencin. Al quedar restringida la autonoma de los inspectores -pues solo podan

24
clausurar locales con la autorizacin de los coordinadores- perdieron inters en su tarea y
se limitaron a controlar lo que les fuera especificado. Una vez entregados sus informes,
los inspectores quedaban desvinculados del expediente. Con este procedimiento las
sospechas de corrupcin lamentablemente no desaparecieron y simplemente se
trasladaron del nivel de los inspectores al nivel de los coordinadores.

El seguimiento de los expedientes era por otra parte sumamente desprolijo. Las rdenes
de inspeccin de los locales que no se haban podido examinar porque no haba nadie
para recibir al inspector eran tiradas a la basura, como se reconoci en las causas penales.
El archivo estaba incompleto y desordenado. Los documentos respaldatorios de las
actuaciones se perdan o desaparecan. Este estado de cosas conllevaba la
desactualizacin de los padrones y la imposibilidad de planear acciones a partir de datos
confiables.

Los cambios permanentes de estructura y autoridades, las reformas sin una dotacin
consecuente de recursos, los conflictos de procedimiento, las soluciones sospechosas,
culminaron inevitablemente en un caos administrativo absoluto. Cuando sucedi
Croman se haban acumulado ms de 50.000 (cincuenta mil) expedientes sin
tratamiento, que en la sucesin de cambios se intent resolver por simple orden de
aparicin, cualquiera fuese el nivel de riesgos involucrado en los mismos. Esto no cambi
al crearse la Unidad de Evaluacin y Resolucin de Actuaciones para hacerse cargo del
problema.

El diagnstico lapidario del Intendente

Aunque el rea creada hubiese tenido objetivos claramente definidos sobre la base de un
anlisis del problema y una jerarquizacin de los riesgos involucrados, la escasez de
inspectores y de personal de apoyo hubiesen impedido llevarlos a la prctica. La mayor
dotacin de inspectores disponible a lo largo del perodo para controlar ms de 250.000
locales comerciales fue de 300 personas, cada una de los cuales deba realizar algo ms
de tres inspecciones por da (a razn de 5 das laborales) para que fuese posible verificar
todos los locales en un ao. Al final del periodo quedaban 150 inspectores y en ciertos
momentos hubo solamente 30.2

2
Al final del periodo, los miembros de la DGFyC admitan la insuficiencia de personal y la necesidad de
recurrir a la cooperacin de la Guardia Urbana y la Polica para poder efectuar su trabajo.
25
Lamentablemente, el propio Intendente reconoca la imposibilidad de efectuar una
evaluacin seria del problema debido a la obsolescencia o simplemente la carencia de
recursos informticos y a la multiplicidad de sistemas no integrados entre s que se
utilizaban en la Municipalidad.

He aqu las palabras del Jefe de Gobierno:

La Municipalidad Tena y tiene y me hago cargo como Jefe de Gobierno- las siguientes
problemticas: circuitos administrativos poco claros; falta de organizacin en las distintas reas
de la secretara de Justicia y Seguridad Urbana (); falta de recursos humanos especializados en
diversas temticas; inercia del personal; resistencia al cambio; parque informtico deficiente;
sistemas con tecnologas heterogneas; falta de integracin con sistemas de las dems
reparticiones del gobierno de la ciudad; duplicacin de ingreso de datos en diferentes entornos
operativos; falta de indicadores de gestin; falta de un sistema integral para la activacin de
dispositivos ante situaciones de emergencia; falta de un sistema para el control y el seguimiento
de habilitaciones y permisos de actividades comerciales; falta de un sistema para el control,
seguimiento y actualizacin de tareas vinculadas con la fiscalizacin de obras particulares y
catastro (Informe de la Comisin Investigadora de la Legislatura Municipal, p. 318).

3.2.3. La red de actores de la regulacin

En la red de actores de la regulacin estn involucradas en principio las siguientes
instituciones:

- Area(s) de la Municipalidad responsables de la regulacin y el control de locales

comerciales.
- Superintendencia Federal de Bomberos
- Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires
- Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires
- Otras instituciones pblicas:
o Polica Federal
- Instituciones privadas:
o Cmara de Empresas de Discotecas, Bares y Empresas de
Entretenimientos.
o Fundacin Padres
- Ciudadanos (denuncias individuales).
Superintendencia Federal de Bomberos

Como se ha mencionado, el Cdigo de Habilitaciones y Verificaciones exige contar con

un certificado de habilitacin de la Superintendencia Federal de Bomberos. La relacin
entre las reas de habilitacin y control y Bomberos no estaba formalizada ms all del
hecho de que Bomberos deba certificar frente a riesgos de incendios, tema de su
competencia.

26
Ni las reas de regulacin de la Municipalidad ni Bomberos llevaban un padrn
actualizado acerca de la vigencia de los certificados. Las reas de regulacin esperaban
que esta tarea fuera cumplida por Bomberos (en todo caso no llevaban un control propio).
Por su parte, Bomberos actuaba por demanda y no por iniciativa propia. Bomberos reciba
el pedido de certificacin de los propios empresarios o comerciantes tanto para la
habilitacin como para la revlida y concurra a realizar las inspecciones. Pero no llevaba
un control de oficio as que si, como ocurri en Croman, un local tena vencido el
certificado y su administrador no solicitaba la revlida, Bomberos no intervena. Adems,
los bomberos no tenan poder para clausurar un local cuando verificaban que no tena
certificacin vigente. Solo registraba los certificados que emita pero no tena un padrn
actualizado de todos los locales existentes.

La comunicacin entre Bomberos y las reas reguladoras municipales era ad hoc.

Bomberos enviaba notas a las reas reguladoras cuando verificaba un alto nmero de
certificados vencidos y el Poder Ejecutivo eventualmente solicitaba la informacin como
ocurri por ejemplo en abril de 2004 cuando la Defensora del Pueblo envi una nota a
Bomberos advirtindole sobre el gran nmero de locales que no tena certificacin. Se
trat sin embargo de un informe enviado ad hoc, como lo eran tambin los preparados por
Bomberos. No haba un intercambio de informacin formalizado entre las reas de
regulacin municipales y Bomberos.

Segn Corbellini (Jefe de la Divisin Prevencin de la Superintendencia Federal De

Bomberos, Informe de la Comisin Investigadora, p. 266) no haba ninguna normativa
que dispusiera que Bomberos deba informar al Gobierno de la Ciudad los resultados de
las inspecciones. La Ordenanza 50.250 que as lo prevea nunca haba sido reglamentada
de modo tal que no exista un procedimiento aplicable. Bomberos inspeccionaba y podra
haber puesto en manos de los privados la inspeccin solicitndoles que presentasen
documentacin sobre el servicio de incendio, planos de incendio y una nota firmada por
un profesional competente que constatara que las instalaciones cumplan con la
normativa. Con ese material revisado conforme, Bomberos podra haber autorizado la
habilitacin.

Otros problemas para el trabajo conjunto de Bomberos y las reas reguladoras tenan que
ver con la naturaleza propia del trabajo de cada uno. Si bien, se intentaron inspecciones
conjuntas entre la nueva UPI y Bomberos entre junio y agosto de 2004, las condiciones
para que la inspeccin fuera efectiva diferan entre ambas reparticiones. Bomberos

27
requera el local vaco para poder tomar medidas, verificar materiales, controlar
matafuegos, etc. Las reas de la UPI a cargo del control necesitaban ver el local en
funcionamiento para cotejar la actividad que se estaba realizando, el factor de ocupacin,
etctera.

En los recorridos conjuntos, la UPI inspeccionaba locales en los que Bomberos no tenan
injerencia. Debido a ello Bomberos solicit a la UPI que pidiera el certificado en las
inspecciones y, de no estar vigente, exigiera al responsable presentarse en Bomberos para
su actualizacin.

Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

Como organismo de control, la Defensora haba realizado un conjunto de denuncias

mediante las Resoluciones 1884/02 y 2022/03. Como antecedentes de Croman tienen
sobre todo valor las actuaciones realizadas por el Defensor Adjunto Atilio Alimena en
mayo de 2004 que identificaron riesgos de incendio en numerosos locales bailables. Estos
riesgos fueron comunicados al Poder Ejecutivo solicitndole que la Subsecretara de
Control Comunal realizara verificaciones y controles de las habilitaciones otorgadas a los
Locales Bailables Clase C para lograr el estricto cumplimiento de las normas de
seguridad y prevencin de incendios. Indagada al respecto la ex Subsecretaria por la
Comisin Investigadora sostuvo que los controles haban sido planeados para el ao 2005.

Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA)

La AGCBA es el organismo de control externo del sector pblico de la Ciudad de Buenos

Aires as como de empresas y sociedades o entes en los que la Ciudad tiene participacin
econmica, financiera, patrimonial y/o de gestin de legalidad. La AGCBA es un cuerpo
colegiado integrado por 7 miembros designados por la Legislatura portea y por un
Auditor General propuesto por el partido o coalicin opositora con mayor nmero de
escaos. Sus informes son remitidos al Poder Ejecutivo y al organismo auditado y son
publicados en la pgina web de la municipalidad.

La AGCBA realiz varias auditoras del trabajo de las reas de habilitacin y control de
la Ciudad respecto de distintos tipos de locales como geritricos, jardines de infantes,
estadios y locales bailables. Del informe de la Comisin Investigadora surge que,
independientemente del funcionario poltico de turno, estas reas de control eran
reticentes ellas mismas al control pues retaceaban la informacin y utilizaban argucias
para obstaculizar los procesos de auditora.

28
Otras instituciones pblicas

Otras instituciones presentes en la red eran la Polica Federal y la Justicia

Contravencional. La presencia de la Polica Federal era imprescindible para hacer respetar
el poder de polica cuando se deban clausurar locales colmados de pblico. Los
inspectores declarantes en la investigacin legislativa mencionaron que, en ausencia de
la Polica (que no siempre dispona de recursos para apoyar a los inspectores), las
clausuras se efectuaban una vez finalizado el evento para no correr los riesgos derivados
del descontento de las personas asistentes. En tales casos, la Polica avisaba a la Justicia
Contravencional.

Instituciones privadas

(CEDEBA) fue creada en 2003. Varios de sus socios ms importantes eran propietarios
de salones de baile que no cumplan con las reglas. La Cmara nucleaba a los comercios
habilitados como salones de baile clases A, B y C; Clubes, Bares, Restaurantes
u otros locales en los que se realicen reuniones bailables y empresas de entretenimientos,
recitales y shows.

Entre los miembros de sta cmara y los funcionarios municipales existan vnculos
formales e informales. Los formales procedan de un acta de intencin por la cual la
CEDEBA y la Fundacin Padres se comprometan a controlar y asegurarse la presencia
de padres en las fiestas de egresados. Por su parte, los funcionarios podan participar en
la organizacin de actividades de la Cmara como el Congreso de noviembre de 2004 en
el que disertaron sobre la seguridad en los establecimientos nocturnos (y sobre los
ataques de la prensa contra el sector) empresarios cuyos locales no tenan la habilitacin
al da, la Subsecretaria de Control Comunal, el Subsecretario de Justicia y Trabajo y el
Secretario de Justicia y Seguridad Urbana.

En ausencia de inspecciones rutinarias, los empresarios de la Cmara se pusieron de

acuerdo en que la manera de bailar haba cambiado respecto al momento en que se
determin el modo de clculo del factor de ocupacin y decidieron por las suyas
flexibilizar esa pauta permitiendo ingresar a los locales ms personas que las autorizadas
en las habilitaciones.

3.3. La Tragedia de Cromaon

29
El 30 de diciembre de 2004 se produjo un incendio en un local de la calle Bartolom Mitre
3060. El local estaba habilitado como local de baile clase C y operaba bajo el nombre
Repblica Croman. Sin embargo, en el momento del incendio se estaba realizando
un recital de rock protagonizado por la banda musical Callejeros.

En el incendio murieron ms de ciento setenta personas principalmente por la inhalacin

de humo. En los das siguientes las vctimas fatales totalizaron ciento noventa y cuatro
personas y hubo ms de mil cuatrocientos heridos.

La causa del incendio fue la utilizacin de una bengala que encendi una tela comnmente
llamada media sombra3 que estaba sujeta al techo del local y sobre la cual haba
colocada espuma de poliuretano. El fuego se propag rpidamente por la espuma
generando gases txicos. Debido a que las salidas de emergencia estaban cerradas, mal
sealizadas u obstaculizadas con vallas, y a que las luces de emergencia no funcionaron,
el fenmeno provoc numerosas vctimas y afect a 2.811 personas4, pese a que los
locales estaban habilitados para recibir 1.031 como mximo.

3
La media sombra es una red generalmente de fibras de plstico que se utiliza para reducir el ingreso de
luz y calor. En este caso, sostena la espuma de poliuretano que se haba colocado como aislante acstico.
4
Informe de SADAIC citado en el Informe Final de la Comisin Investigadora.
30
El exceso de personas en el local as como el incumplimiento de las medidas de seguridad
contribuyeron a dificultar la evacuacin. Debido a que el local no estaba habilitado para
recitales, las medidas de emergencia previstas no correspondan al tipo de problema que
se present. Cuerpos de bomberos, ambulancias y polica federal deben estar presentes
en eventos masivos y debido a lo anterior no estaban presentes e intervinieron
tardamente, cuando ya no se poda controlar ni mitigar las consecuencias del incendio.

El propio operativo de emergencia fue improvisado y agreg nuevas vctimas entre los
concurrentes al recital, los transentes y los familiares que ingresaron a rescatar a quienes
permanecan dentro.

Anlisis
La tragedia de Croman puso en evidencia las deficiencias de la regulacin y el control
de la seguridad en la Ciudad de Buenos Aires reflejadas en un conjunto de problemas
latentes que quedaron de manifiesto al producirse la catstrofe.

La trampa de las salidas

En la primera oportunidad en que se intent habilitar el local de la calle Bartolom Mitre

3060 en 1997 ya hubo discrepancias sobre si cumpla o no con las condiciones de
seguridad. El local formaba parte de un complejo (integrado por un hotel y una playa de
estacionamiento con los cuales tena sendas puertas de comunicacin) pero se intent
habilitarlo en forma individual. Una de las puertas se encontraba en el entrepiso del local
que daba al hotel y otra puerta (doble, con mecanismo de seguridad antipnico) daba al
garaje. Conforme a la legislacin, el local no deba tener comunicacin con otros locales.
En las inspecciones previas a la habilitacin, la puerta del entrepiso nunca fue mencionada
ni figuraba en los planos. La puerta que daba al garaje fue considerada una puerta de
salida alternativa que complementaba la puerta de salida del local y que, de ser
necesario, facilitara la evacuacin. Sin embargo, el Cdigo de Habilitaciones y
Verificaciones no permita la comunicacin entre locales diferentes y, adems, nada poda
garantizar que del otro lado de la puerta no hubiese un bloqueo que impidiera la salida
(como se seala en el Auto de Procesamiento de Omar Chabn). Estas fallas en la
habilitacin se produjeron en 1997 cuando se autoriz el funcionamiento de un local de
baile clase C denominado el El Reventn bailable. La habilitacin y apertura de
Repblica Croman se realiz en 2004 sobre la base de la habilitacin previa.

31
Durante la realizacin de eventos en Repblica Croman esta salida alternativa que
haba sido sealizada como salida de emergencia permaneca cerrada con alambre y
candado para evitar la comunicacin al estacionamiento. Entonces, no solo no se cumpla
la normativa sino que la supuesta puerta que deba facilitar la evacuacin del local era
engaosa ya que, tal como sucedi durante el incendio, las personas acudieron a ella
infructuosamente para salir. En este punto se viol el Cdigo de Edificacin en lo que
concierne al cumplimiento de exigencias sobre medios de evacuacin.

Habilitacin inadecuada

El tipo de habilitacin que tena el local no corresponda a la actividad que se llevaba a

cabo en l. Esta es la irregularidad ms evidente porque el local estaba habilitado como
local de baile pero nunca funcion como tal, lo cual era obvio para cualquier persona que
asistiera o que viese la publicidad de los espectculos que se ofrecan. Es preciso aclarar,
sin embargo, que durante el periodo operado por El Reventn Bailable el baile era la
actividad central en el local.

No obstante, las normas no se cumplan. Cuando se interrog al Jefe de Gobierno de la

Ciudad de Buenos Aires en la Legislatura portea sobre la inadecuacin respondi:

El local de baile no tiene que pedir autorizacin, porque est dentro de esa legislacin obsoleta de
Variedades que empez de otra manera y se fue extendiendo en el tiempo, pero que no es un secreto. Entre
nosotros sabemos que hay una gran contradiccin: Hagmonos cargo!

Entonces, por qu esta contradiccin normativa? Porque se mezcla todo. Se hacen recitales en locales de
baile. Pero, qu vale? La normativa del recital o la del local de baile? En la normativa de los recitales no
se puede vender bebida alcohlica, pero s en los bailes; al recital pueden ir menores y a los bailes no.
Entonces, cmo es esto? Nos manejbamos con una contradiccin normativa. Si tomamos algn controlador
inspector y lo dibujamos honesto, es para que no se entienda (Informe de la Comisin Investigadora de la
Legislatura, p. 640).

Con esta afirmacin el Jefe de Gobierno se refiere a que, segn la legislacin, en los
locales bailables se poda realizar o no nmeros de variedades. Ello exima a los
administradores de Croman de solicitar un permiso para realizar recitales apoyndose
en una interpretacin laxa del Cdigo de Habilitaciones y Verificaciones. El problema es
que durante el perodo de Repblica de Croman el local nunca funcion como local de
baile. Claramente, se estaba desvirtuando el sentido de la normativa, pues existan
modalidades diferentes para habilitar locales de baile o espacios para show musicales. La
legislacin tena tipificadas en forma independiente las condiciones para la realizacin de
shows musicales con asistencia masiva.

32
Adems, los recitales eran de pblico conocimiento. El empresario realiz declaraciones
al diario Clarn en las que afirmaba que utilizara el espacio para competir con micro
estadios donde se realizaban recitales, como el del Club Obras Sanitarias. Adems, los
recitales los publicitaba como tales.

En concreto, las normas no eran obsoletas sino que el encuadre de la habilitacin era
errneo. Lo que el Jefe de Gobierno denuncia es la corrupcin del inspector y la
complicidad del empresario.

Certificacin vencida de la habilitacin de la Superintendencia de Bomberos de la Polica

Federal

El certificado requerido para demostrar el cumplimiento de la Ordenanza 50.250 estaba

vencido. El ltimo certificado databa del 24 de noviembre de 2003, por lo que haba
vencido el da 24 de noviembre de 2004. Dado que los locales de baile requieren
habilitacin previa, es decir, no pueden funcionar sin habilitacin, el vencimiento del
certificado contra incendios haca necesaria la clausura inmediata. Croman fue sin
embargo uno de los locales inspeccionados por el CEVIP en cuyos listados figuraba como
un local de baile clase C que cumpla con las condiciones para estar habilitado.

Durante las entrevistas realizadas por la Comisin Investigadora, hubo cuestionamientos

acerca de si las inspecciones haban sido bien realizadas por los bomberos. En la
inspeccin que realizaron los miembros de la propia Comisin con posterioridad al
incendio se detectaron discrepancias entre lo que estaba dibujado en los planos y las
caractersticas del local. Se observ en particular que algunas puertas que deban estar
cerradas generando la incomunicacin con los otros locales del complejo estaban abiertas
y que puertas que debieron estar abiertas estaban cerradas. Adems, se haba construido
una cabina de DJ en un rea que deba ser de libre paso.

En el cuestionamiento a Bomberos otro tema que se discuti fue la presencia de la espuma

de poliuretano. El uso de este material no estaba prohibido y, dada la forma de clculo de
la carga de fuego, como el local era bsicamente de metal y cemento, los resultados de
ese clculo eran los adecuados para habilitar la concurrencia de 1.031 personas y la
disponibilidad de los medios de extincin (mangueras hidrantes) que estaban presentes.

Advertencias y eventos precursores

Previo al 30 de diciembre de 2004 hubo tanto advertencias como eventos precursores que
no fueron recibieron adecuada atencin.
33
Para el administrador de local y el personal, la alarma ms clara son pocos das antes de
la catstrofe, el 25 de diciembre, durante un recital del grupo de rock La 25. Bengalas
lanzadas por los espectadores prendieron fuego la media sombra y el recital debi
suspenderse para combatir el incendio. Tras ste incidente el propio administrador del
local conmin a los asistentes a los recitales posteriores a no tirar bengalas por el riesgo
de incendio.

Las autoridades fueron por su parte alertadas por el informe del Defensor Adjunto del
Pueblo Atilio Mena sobre los incumplimientos de los locales bailables y por la resolucin
de la Defensora del Pueblo Alicia Olivera.

Asimismo, las declaraciones del administrador en un medio masivo como el diario Clarn
y la publicidad de los recitales debieron motivar la actuacin de los funcionarios del rea
Contralor de Espectculos.

Irregularidades en el ingreso de asistentes

En Croman se comprob tanto la presencia de menores fuera del horario permitido

como un exceso de asistentes. Como hemos dicho, el local estaba habilitado para recibir
1.301 personas pero haban sido admitidas ms de 2.800.

El rol del rea de Contralor de Espectculos

El rea no intervino porque la habilitacin otorgada no contemplaba que all tuviesen

lugar espectculos, aunque era de pblico conocimiento que as suceda. Fallaron las
organizaciones que hubiesen podido detectarlo, y no solo sus responsables directos sino
tambin otros actores.

Si los locales de Croman hubiesen sido tratados como un micro estadio, durante el
espectculo deberan haber estado presentes los bomberos, personal sanitario
(paramdicos y ambulancia), una inspeccin previa al show y todo un conjunto de
requisitos que hubiesen evitado la tragedia o al menos mitigado el dao.

El rea Contralor de Espectculos haba sido fuertemente cuestionada por la Auditora

General de Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) en el marco del Proyecto 5.04.26 de
septiembre de 2004 en el cual se realiz un seguimiento de la habilitacin de los estadios.
El informe de la Auditora sealaba entre otras cosas que no haba planificacin
estratgica ni operativa y que no estaban especificados los objetivos ni las metas de
verificacin y otorgamiento de habilitaciones de estadios de ftbol. Adems, no haba

34
manuales de normas y procedimientos aunque se contaba con un compendio de
disposiciones legales. Tampoco haba un archivo y/o registros adecuados de los
expedientes y la planta de inspectores era insuficiente.

Ms grave todava: ninguno de los estadios de la muestra examinada por la AGCBA tena
una habilitacin definitiva. A lo sumo contaban con Permisos de Uso debido a que no
reunan los requisitos para la habilitacin definitiva. Peor an, tras la concesin de los
permisos no haba habido acciones por parte de los estadios ni de la AGCBA para realizar
la habilitacin definitiva.

En sntesis

El descuido de la funcin de proteccin por parte del administrador condujo en Croman

a una catstrofe que no pudo ser prevenida por las reas de regulacin y control, que
fueron incapaces de detectar las condiciones latentes (para lo cual bastaba con prestar
debida atencin a los informes de la Auditora y a las denuncias de la Defensora y los
propios ciudadanos) y de impulsar la clausura de un local cuya habilitacin era
inadecuada desde el inicio de sus operaciones.

La manipulacin normativa denunciada por el Jefe del Gobierno municipal cre una
oportunidad para que los empresarios se valieran de las habilitaciones inadecuadas para
realizar actividades no permitidas, para que el imperativo de la rentabilidad desplazara
absolutamente la preocupacin por la seguridad. El problema no resida tanto en la calidad
de la legislacin como en la gestin malintencionada de las habilitaciones y el control.
Fall dramticamente el rea de Contralor de Espectculos que tena atribuciones para
garantizar que los espectculos masivos se realizaran en espacios abiertos o cerrados y
que no control los espectculos realizados en Croman aun cuando fuesen de pblico
y desafiante conocimiento. Tras el otorgamiento de la habilitacin, dos instancias de
control directo tambin pudieron haber detectado el problema: el rea de Verificaciones
y Control y el rea de Contralor de Espectculos. Tampoco logr prevenir la catstrofe
Bomberos, que hubiese podido funcionar como un control complementario. Vaco de
poder regulatorio que trae el recuerdo de Poncio Pilatos.

Si la habilitacin hubiese sido correctamente realizada y se hubiera considerado la

utilizacin del local para recitales, otros actores de la red deberan haber estado presentes.
Por ejemplo, la Polica y los Servicios de Salud de Emergencia.

35
Todas los problemas observados en ste caso pueden ser considerados condiciones
latentes y la ignicin de la bengala como el fallo activo. El empresario Chabn solicit a
los presentes que no encendieran fuegos de artificio, pero el pblico de rock de esta banda
acostumbraba hacerlo en todos los recitales y desoy las bienintencionadas pero estriles
en ausencia de un sistema preventivo de gestin de la seguridad- palabras del
administrador.

4. Conclusin: prescripciones autorreguladas

Analizamos la capacidad regulatoria estatal, entendiendo por tal la aptitud para que lo
legislado se traslade a las prcticas, en funcin de tres dimensiones indisociables: la
calidad de las reglas, las capacidades organizacionales de los entes de regulacin y control
y la red de actores de la poltica pblica, en este caso la relacionada con la seguridad en
los espectculos pblicos.

Las catstrofes en ese tipo de actividades se caracterizan por una baja probabilidad de
suceso, que hacen necesaria una gestin preventiva y, por lo tanto, una intervencin de la
autoridad regulatoria para que lo urgente y ms probable no prevalezca sobre lo
importante, que puede tener consecuencias dramticas.

Resumimos los resultados de nuestro anlisis en el cuadro a continuacin.

Cuadro 4: sobre el funcionamiento real del sistema regulatorio

Reglas Autoridad Actores

Rgimen prescriptivo Inestabilidad crnica de la

mltiple y a veces redundante estructura y las autoridades Autoridad Regulatoria con
pero que muy pocos respetan (crisis poltica). funciones duplicadas u
(en ausencia de sanciones). olvidadas.
Combate cosmtico de la
corrupcin, sin los medios
Reglas que no se aplican a apropiados.
quienes corresponde (errores Resistencia a las auditoras.
de encuadramiento) Acumulacin de expedientes,
- Locales personal insuficiente e
bailables que incompetente (bloqueo
funcionan en administrativo). Bomberos y reas reguladoras
restaurantes municipales con lgicas de
- Microestadios Estructuras y sistemas control diferentes y no
informticos paralelos articuladas entre s.
(Croman)
que Tratamiento de los expedientes
funcionan en por mero orden de aparicin
locales de Polica Federal no brinda apoyo
baile. A las fallas en la gestin del a las clausuras y no se ejecutan.
riesgo se suman las fallas en la
gestin de crisis
36
 Locales clausurados abiertos
ilegalmente.

Empresarios que flexibilizan

motu propio, corporativamente,
la aplicacin de las normas
(autoregulacin discrecional)

En cuanto a las reglas, el problema no reside en su existencia formal (muchas veces

redundante) sino, claramente, en su respeto informal. En otras palabras, no tanto en la
regulacin como en el sistema de control. El problema latente ms grave resida sin duda
en el no cumplimiento de las normas como consecuencia de la corrupcin de los
funcionarios municipales a cargo de las inspecciones, como vimos en el caso mismo de
Cromaon y lo denunci la Defensora del Pueblo de la Ciudad para una mayora de los
locales involucrados. Lo anterior era agravado por los problemas de encuadramiento,
como consecuencia de la complicidad de los responsables del control, a diferentes niveles,
con empresarios a cargo de los espectculos.

La corrupcin de los funcionarios aparentemente prolifer en ro revuelto. Los cambios

sucedidos en los entes municipales de regulacin y control y en las autoridades a cargo
de ellos dan cuenta de una crisis poltica, de medidas cosmticas de lucha contra la
corrupcin (sin los recursos a la altura del desafo) y de un caos administrativo reflejado
en la acumulacin de expedientes y su tratamiento tardo, por mero orden de aparicin.
No es necesario que volvamos sobre el listado de insuficiencias y disfunciones que el
propio Intendente patticamente realiz ante la Comisin Investigadora Municipal, que
recordamos brevemente en el cuadro.

En cuanto a la red de actores que sustenta la poltica pblica, dos actores clave para la
captura de prdromos5 de lo que sucedi, como la Defensora del Pueblo y la Auditora
General de la Ciudad de Buenos Aires, si bien actuaron, o bien fueron obstaculizados por
los funcionarios de ms alto nivel en su tarea, como en el caso de la Auditora, o

5
Trmino utilizado en la literatura sobre gestin de crisis que proviene de la medicina y que alude a los
sntomas iniciales eventos precursores, es el sinnimo utilizado en la gestin de crisis-que preceden el
desarrollo de una enfermedad y sobre los cuales se debe actuar tempranamente para evitar que ello
suceda.
37
simplemente tomados en cuenta demasiado tarde, como en el caso del dramtico informe
presentado en 2003 (basado en denuncias de los vecinos) por la Defensora del Pueblo de
la Ciudad. A lo anterior se sumaron problemas de articulacin entre actores pblicos con
funciones complementarias (como la Polica) o redundantes (como los bomberos) en las
inspecciones. Por ltimo, en cuanto al comportamiento de los empresarios,
comportamientos ilegales a nivel individual (reapertura de locales clausurados) y auto-
atribucin de autoridad regulatoria mediante la flexibilizacin decidida corporativamente
del factor de ocupacin de los locales. Tambin se prestaba a sospechas el vnculo de los
lderes empresarios del sector con las autoridades de los entes municipales a cargo de la
regulacin y el control invitados a disertar en el Congreso anual de la Asociacin.

Uno de los objetivos iniciales de nuestra investigacin consisti en establecer un puente

entre la literatura sobre capacidades de regulacin y control y la literatura sobre gestin
de los riesgos. En la literatura sobre sistemas regulatorios se identifica como un punto de
inflexin la presentacin del Informe Robens en 1972, quince aos antes de que Ulrich
Beck publicara su libro la Sociedad del Riesgo. Ese punto de inflexin tiene que ver con
el rol clave que comenz a tener la reflexin sobre el riesgo (prcticamente ausente en
todos los documentos que hemos consultado para escribir esta ponencia) en la evolucin
de los sistemas regulatorios. Ese cambio consisti bsicamente en la introduccin,
primero, de una evaluacin por resultados, y ante los lmites de ste cambio (basado en
indicadores reactivos, que registran lo sucedido cuando ya es tarde para evitarlo), la
aparicin de sistemas de autoregulados reflejados en un auge de las certificaciones de
sistemas de gestin de la seguridad, que en el caso de los sistemas de alto riesgo prestan
especial atencin a la captacin de eventos precursores mediante, por ejemplo, sistemas
de aprendizaje basados en el reporte voluntario y el anlisis de incidentes (y no slo de
accidentes).

La luz de sta evolucin, el sistema regulatorio de los espectculos pblicos que

funcionaba en la Ciudad de Buenos Aires en el momento de Cromaon era de carcter
prescriptivo en la teora. En la prctica, funcionaba como un sistema autoregulado,
pero en forma discrecional, librada al inters inmediato de empresarios preocupados por
sus entendibles urgencias, ms que por la seguridad.

5. Bibliografa

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Documentos

Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires.

Informe 2022/03 Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires.

Informe final y recomendaciones de la Comisin Investigadora de la Legislatura

de la Ciudad de Buenos Aires.

Cdigo de Edificacin de la Ciudad de Buenos Aires

Cdigo de Habilitaciones y Verificaciones de la Ciudad de Buenos Aires

Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires

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