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Menos estado, menos polcia, mais segurana

privada: uma anlise da estrutura da poltica de
segurana no governo...

Article January 2015

DOI: 10.4322/tp.24209

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Erinaldo Ferreira Carmo

Federal University of Pernambuco
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 D o
Menos estado, menos polcia, mais segurana privada: uma
anlise da estrutura da poltica de segurana no governo FHC
e seus impactos em Pernambuco (1995-2000)
Less state, less police, more private security: an analysis of the structure of the security
policy during the FHC government and its impacts in Pernambuco (1995-2000)
Carlos Luiz de Santana
Graduado em Licenciatura Plena em Histria,
Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE),
Recife, PE, Brasil. Especializao em Cincia Poltica,
Fundao de Ensino Superior de Olinda (FUNESO),
Olinda, PE, Brasil
carlos-luiz@ig.com.br
Erinaldo Ferreira do Carmo
Doutor em Cincia Poltica e Professor, Universidade
Federal de Pernambuco UFPE, Recife, PE, Brasil
erinaldocarmo@gmail.com
vol. 24, n. 2, p. 37-48, jul./dez. 2015
http://dx.doi.org/10.4322/tp.24209
s s i
Resumo: Os paradigas de segurana pblica derivam dos tipos das
polticas associadas aos modelos de estado. No Brasil na dcada
de 1990 estava na ordem do dia a reforma do estado, para estado
gerencial, ou mnimo. Caracterizou-se pela diminuio da atuao
do estado como fornecedor de servios pblicos, cedendo lugar
s iniciativas privadas e s foras do mercado. No foi diferente
com a segurana pblica. Tentou-se tornar os setores policiais
militares mais eficientes atravs de reorganizao, reordenao
e aparelhagem tcnicas destas instituies. Mas, teve como
consequncia a estagnao no fornecimento de agentes pblicos,
de segurana, para as vias e espaos pblicos, comparada ao
aumento progressivo da populao. Ao lado desta estagnao viu-se
o crescimento do setor privado de segurana como fornecedor
destes servios, porm para aqueles que poderiam pagar. Para
os que no podiam sobrou a segurana privada clandestina,
nos bairros pobres. Este molde de poltica de segurana atingiu
Pernambuco, no perodo, principalmente entre os anos de 1995
e 2000, e fez da sua capital, Recife (e sua regio metropolitana),
a mais violenta do pas, em alguns anos do perodo. A politica de
estado mnimo, pela escassez de agentes pblicos de segurana,
contribuiu para a proliferao de arrastes nas ruas da cidade,
estupros em coletivos e assassinatos, em que o assassino saa
andando depois de cometer o crime com aparente tranquilidade,
um vcuo de atuao do estado no qual foi instaurada uma grande
onda de insegurana, de violncia e homicdios no Brasil.
Palavras-chave: Estado; Segurana; Pblica; Privada.
Abstract: The public safety paradigms derive from the types of
policies associated to models of state. In the nineties, in Brazil,
the state reform to managerial, or minimal, state was in the
agenda. It was characterized by the decreased role of the state
as supplier of public services, giving way to private initiatives
and the market forces. It was not different with public safety.
Theytried to increase the efficiency of military police sectors
through a reorganization, reordering and technical apparatus
of these institutions. But the consequence was a stagnation in
the supply of public safety agents to streets and public spaces as
compared to the progressive increase in population. Along with
this stagnation, the increase in supply of these services by the
teoria&pesquisa
REVISTA DE CINCIA POLTICA
37
 Santanaetal.

private security sector could also be seen, though not to those

who could not afford it. To those who could not afford it, there
remained the clandestine private security, in poor neighborhoods.
This security policy template hit Pernambuco especially between
1995 and 2000, making its capital, Recife (and metropolitan area)
the most violent in the country, in some years within that period.
The minimal state policy through the lack of public safety agents
contributed to the proliferation of mass lootings, public transit
rapes and murders where the assassin calmly walked away after
having committed the crime with ease, a vacuum of state action
in which a great wave of insecurity, violence and homicides was
established in Brazil.
Keywords: State; Security; Public; Private.

Introduo No mesmo perodo, naquele mesmo decnio o estado

Poltica de segurana pblica um tema bastante
dinmico. Durante certo perodo muitos crticos do
estado apontavam as foras policiais como os braos
repressores e mantenedores da ordem de classes ou
do estado de coisas, e ainda no deixou de ser quando
se trata de movimentaes de cunho poltico e social.
Contudo, hoje, de maneira antittica, como neste
trabalho as foras policiais nas ruas passaram a ser
agentes pblicos de fundamental importncia para
assegurar a ordem pblica relacionada proteo
da vida dos cidados, e so apontadas por alguns
observadores e/ou tericos sociais como agentes
importantes para tal. No mais de exclusividade
dos problemas econmicos, e sua resoluo, a causa
principal ou o apaziguar da onda de insegurana e
violncia pela qual passou e ainda passa, em certa
medida, os brasileiros.
Levando em conta o aspecto dinmico das Polticas
de Segurana Pblica ou de Segurana Pblica este
trabalho tem como objetivo principal analisar e apontar
que uma determinada poltica de estado pode tambm
contribuir para o aumento da violncia e, por conseguinte
do nmero de homicdios. Afirmando que esta poltica
e/ou foi a do estado mnimo e/ou gerencial. Embora
no queira dizer que ela seja montada ou organizada
intencionalmente como meio para este fim. Mas, como
consequncia, reflexo ou da estrutura desta.
Em forma de anlise geral tentar-se-, neste trabalho,
trazer de volta o cenrio da dcada de 1990, sobretudo,
os anos que vo de 1995 at 2000 em Pernambuco,
sua capital e regio metropolitana. Perodo em que
os indicadores de homicdios comearam a crescer
progressivamente, tanto no pas quanto no estado
pernambucano. Recife neste mesmo perodo passou
a figurar como uma das cidades mais violentas, e em
alguns anos, como a cidade mais violenta do pas
(SAPORI, 2007).
brasileiro passou por uma por uma reestruturao,
principalmente a partir de 1994, quando foi posta em
curso a reforma para um estado mnimo que culminaria
com a reforma gerencial do ento presidente Fernando
Henrique Cardoso e o seu ministro da reforma do estado
Luiz Carlos Bresser-Pereira (BRESSER-PEREIRA;
SPINK, 2005).
Um tipo de estado que se encolhia e tinha como
principal diretiva a de deixar a cargo das foras e das
iniciativas privadas do mercado a prestao de muitos
servios pblicos (MORAES, 2002). No diferente
disto, a segurana pblica tambm foi atingida por
estas diretrizes. Ao mesmo tempo em que se via o
crescimento dos nmeros reais dos agentes e servios
de segurana privada, a quantidade policiais militares
nas ruas estacionava e tendia a ser fortemente deficitria
proporcionalmente a quantidade de pessoas.
Assim, em virtude desta poltica de segurana
pblica um vcuo de atuao do estado ou zona escura,
de segurana pblica, foi criado nas ruas. Semo
estado quem podia pagar por servios e recursos de
segurana privada detinham condies, mesmo que
sob a onda de violncia e homicdios, de relativamente
protegerem-se. Enquanto, quem no dispunha deste
recurso, ficou efetivamente a ver a onda criminosa
passar bem perto e ser atingido de maneira mais
veemente (LIMAetal., 2005). Inclusive a merc de
grupos privados de segurana clandestina que forneciam
mais insegurana que insegurana.
O incio do perodo foi escolhido por ter antecedido
1996 ano cuja taxa de homicdios registrada em Recife
foi a maior entre as capitais brasileiras (SAPORI,
2007). Por isto, a capital de Pernambuco sempre a
protagonista dos dados, e representante de estado. Alm
disso, em alguns casos inicia-se o perodo de anlise
em 1995, por ter como objetivo apontar possveis
fatores antecedentes, que poderiam contribuir para
aquele nmero.

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REVISTA DE CINCIA POLTICA
 Menos estado, menos polcia, mais segurana privada: uma anlise da estrutura da poltica de segurana
no governo FHC e seus impactos em Pernambuco (1995-2000)
Mas, analisar este perodo apresentou dificuldades
relacionadas obteno de dados. Durante o perodo,
embora tivesse sido uma das bandeiras do governo
federal modernizar as polcias, os dados no foram
informatizados nem controlados. Dois exemplos
importantes puderam ser vistos quando foram procuradas
duas instituies responsveis por segurana pblica,
embora com competncia e objetivos de atuao
diferentes, para apresentao de dados: A guarda
Municipal do Recife e a Polcia Federal (DELESPE).
A primeira no dispunha nem de registro manual ou
fichas da quantidade de agentes da guarda no perodo
solicitado. Foi fornecida uma quantidade aproximada
verbalmente com base na contrao do ltimo concurso
realizado. A segunda dispunha de dados feitos
manualmente em livros de registros. Informatizao
de dados das duas instituies s com os registrados
a partir de 2003. Portanto, para os dados da dcada de
1990 tem-se, em forma de manuscritos ou sem dados
registrados, apenas um nmero aproximado, baseado
em ideias aproximadas.
Em virtude destas dificuldades, para os dados
relacionados a Policia Militar de Pernambuco no que
diz respeito ao quantitativo e efetivo de homens ou
agentes desta instituio de Segurana foi utilizada a
quantidade mxima de policiais militares permitida
e/ou definida por lei. E que mesmo assim mostrou-se
proporcionalmente numa escala que tendeu a decrescer
relacionada quantidade de cidados aos quais estes
agentes deveriam fornecer segurana. A polcia militar
foi escolhida para ser o ator examinado por causa da
sua importncia no policiamento ostensivo diuturno
nas ruas.
Alm da periodizao e suas dificuldades, este
trabalho tem outra caracterstica: a de generalizao.
Por ser uma anlise geral e por utilizar um perodo
at certo ponto longo, sem dvida que muitas lacunas
sero encontradas. Por problemas relacionados aos
dados foram utilizados, alm de artigos que fazem
anlise do perodo, tambm foram utilizadas matrias
de jornais da poca que mostram, no cotidiano, fatos
relacionados ao problema do fornecimento de segurana
pblica pelo estado aos cidados em Pernambuco
(Recife e RMR), sempre ligados ao tema da poltica
de estado mnimo.
Portanto, tenta-se analisar e apontar que uma
poltica ou diretriz poltica nacional sobre as bases
de um modelo ou tipo de estado mnimo pode, alm
de fornecer estruturas deficitrias de segurana
pblica,contribuir como fator para a instaurao de
um cenrio insegurana e altas taxas de homicdios.
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Poltica nacional e segurana: 1995-2000
As Polticas de Segurana Pblica variam de acordo
com os tipos de Estados. Partindo desta premissa
podese verificar que o paradigma de segurana pblica
adotado para a dcada de 1990, aps a promulgao
da constituio de 1988 (BRASIL, 1988), dissociava
os problemas sociais dos problemas do fornecimento
de uma ordem pblica segura (SAPORI, 2007).
Segundo dados publicados em um estudo realizado
por Cerqueiraetal. (2007), tomados como base
nmeros absolutos ou taxas, os homicdios no Brasil
vm crescendo desde 1980 de maneira alarmante.
Poder-se-ia apontar de maneira simples baseada em
observaes de bases empricas, porm no menos
importante, alguns fatores favorecedores para este
acrscimo. Por exemplo, a diminuio da presena do
Estado brasileiro nas ruas cristalizado como elemento ou
ator de conteno social, com o arrefecimento do regime
de exceo, e o aumento da populao no territrio
nacional. Contudo, se uma observao poltica mais
acurada for lanada sobre os dados apresentados no
estudo de Cerqueira, aliado a estas duas observaes
simples, pode-se perceber que nem o aumento da
populao nem a diminuio da presena do Estado
brasileiro como fator de segurana e de represso
social foram acompanhados com a devida ateno e
cuidados pelo regime democrtico, com as garantias
e prticas efetivamente constitucionais, pelas polticas
e polticos brasileiros das dcadas de 1980 e 1990.
Um estudo de Moema Dutra Freire (2009) leva em
considerao o ambiente histrico da formulao das
polticas de segurana e o modelo adotado naquele
perodo: Segurana Pblica, entre a constituio de
1988 e o ano 2003. A autora nos fornece elementos
importantes para a percepo do papel do Estado no
Brasil, do perodo, como fornecedor de segurana e
ordem pblica. Ela assinala em seu estudo que mesmo
com o texto da constituio de 1988 mencionando
que a segurana papel de todos, na prtica h uma
participao pequena dos indivduos nesta. Almdisto,
o foco principal a estratgia repressiva e est
nas instituies policiais o papel predominante na
implantao das polticas relacionadas segurana.
Neste perodo, de redemocratizao, o Brasil ainda
estava sob o crepsculo vespertino da bipolaridade e
quase todas as reivindicaes de cunho poltico-social
adquiria uma aura, ou pairava sobres elas, a sombra
de movimentos polticos revolucionrios comunistas
(oumarxistas e alguns de fato o eram, enquanto
outros procuravam mudanas sociais em vez de
revoluo poltica). Muitas daquelas reivindicaes
eram vistas com desconfiana e em alguns casos
como elementos perniciosos e desestabilizadores da
ordem pblica. Ainda estava em vigor, derivada dos
teoria&pesquisa 39
REVISTA DE CINCIA POLTICA
 Santanaetal.
elementos imaginrios do comunismo, a ideia de um
inimigo interno (ZAVERUCHA, 2005). Por causa
disto no difcil perceber que o modelo de Segurana
Pblica adotado na dcada de 1990 exclua de suas
formulaes e implantaes aspectos sociais como
fatores importantes para a preservao da ordem pblica.
Sincronicamente, alm desta caracterstica de
afastamento das questes sociais na formulao das
polticas de segurana pblica, neste perodo tambm o
estado brasileiro e os seus polticos concentraram seus
esforos e aes polticas em controlar e encontrar uma
sada para estabilizar a inflao e a economia nacional
(RODRIGUES, 2010). Estes esforos culminaram
com o plano Real de 1994 que conseguiu estabilizar
a inflao. Este plano econmico e financeiro estaria
sendo rebocado por tipo de estado implantado na
Europa e na Amrica do Norte (Estados Unidos) e
transplantado para a Amrica Latina j na dcada de
1980, segundo Cervo (2000), que deveria ter
[...] estrutura mnima, cuja funo garantir que
a economia funcione, principalmente defendo o
direito propriedade, que envolve a proteo dos
bens particulares, e assegurando que os contratos
sejam cumpridos. (GRACIANO; MATSUDA;
FERNANDES, 2009).
Esta estrutura mnima precisaria ser desenvolvida,
estar bem estruturada e aparelhada para responder
com eficincia e eficcia, apoiada no mercado, aos
conflitos e s demandas geradas porproblemas polticos
e econmicos. Enfim, a preocupao deste tipo de
Estado implantado no Brasil na dcada de 1990 era ter
rgos e instituies modernizadas e bem estruturadas
tecnologicamente, pois se acreditava que a tecnologia
diminui gastos com a quantidade de agentes estatais.
Por conseguinte, esta ideia tambm atingiu a poltica
de segurana pblica. Criar-se-ia desta forma para
ela uma estrutura assemelhada com o Panptico de
Bentham, todavia moderno e high-tech (FOUCAULT,
2004). Deste modo, em virtude desta caracterstica
apresentada e viabilizada no estado brasileiro, fomentada
pelos agentes pblicos e/ou polticos que fizeram
parte do governo daquela segunda metade de dcada,
as polticas de segurana pblica formuladas foram
focadas para as reas na modernizao estrutural, de
rgos e instituies, e isto ficou muito mais evidente
na segunda metade da dcada de 1990 (SAPORI, 2007).
Os investimentos em segurana em sua maior parte
foram endereados aquisio de novos equipamentos,
como veculos e armas, s reformas fsicas em
instalaes e em crimes especializados, em detrimento
ao policiamento nas ruas e alguns espaos urbanos,
alm das fronteiras (ADORNO, 2003). Opoliciamento
40 teoria&pesquisa
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foi sendo preterido e tornou-se deficitrio no controle
destes espaos, como os fornecedores da ordem pblica.
Para a preveno da violncia aquele modelo de poltica
vigente direcionou enfaticamente a responsabilidade
para o cidado de se prevenir atravs de informaes,
de como ou quais comportamentos cada um deveria
adotar para no ser acometido de atos violentos nas
suas mais variadas expresses, entre eles o homicdio.
Um estudo publicado de Peres (2007) mostra este
comportamento do estado, pois segundo ela
[...] comeam a surgir, nos jornais e revistas de
grande circulao, guias e manuais que nos ensinam
a evitar situaes de violncia. Cabe a ns usar esses
conhecimentos [...]
com
[...] adoo de medidas de cautela no trnsito, nas
ruas, nos bares e, em ltima instncia, a renncia
aos espaos pblicos ao menos nos horrios de
maior risco traduzem a idia de que cada um de
ns deve fazer a sua parte para se proteger [...].
Portanto, caracteristicamente a poltica de segurana
pblica na dcada de 1990 foi formulada e implantada
com base no paradigma do Estado mnimo. Da a sua
participao ou sua presena diminuda na regulao
e interveno preventiva nas ruas que ensejava, alm
disso, na sua diminuio de levar em conta o aspecto
social para esta poltica (PERES, 2007).
A poltica de estado no perodo colocava no mercado
a fora motriz fornecedora de incluso, de igualdade e
de justia para o campo social,como tambm o grande
fornecedor eficiente de servios para a sociedade
(MORAES, 2002). Assim, o estado deixaria no por
inao, mas por uma poltica estatal, uma lacuna, um
vcuo que foi preenchido largamente pelo mercado.
Esta poltica criou espao para a instaurao de coluso
entre poder pblico na rea de segurana e mercado
(ZAVERUCHA, 2006). Assim, a prpria diminuio
de atuao na segurana pblica tambm derivada da
ideologia de atuao do mercado.
Por reflexo deste tipo de poltica houve o crescimento
e expanso de empresas e tecnologias privadas de
segurana pessoal e patrimonial, principalmente no
perodo estudado, como apontam Zanetic (2009)
na dcada de 1990 e Adorno (2003) na segunda
metade daquela dcada.Tambm dados da Escola de
Nacional de Administrao Pblica ENAP (2005)
demonstrameste crescimento, pois ataxa de agentes de
segurana para cada 100.000 habitantes representava
43,5 para os agentes particulares, e de 22,9 para as
foras policiais pblicas.
Mas, este crescimento no foi apenas originado
por contrataes de profissionais ou empresas da
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 Menos estado, menos polcia, mais segurana privada: uma anlise da estrutura da poltica de segurana
no governo FHC e seus impactos em Pernambuco (1995-2000)
rea pela maior parte da populao. Os agentes de
segurana privada como prestadores de servios
dividir-se-iam: em formais e informais, registrados e
clandestinos, resultado do prprio componente inerente
aos vrios seguimentos de mercados. O estudo de
Zanetic (2009) indica que a disseminao deste setor
tendeu principalmente para edifcios empresariais e
edifcios de instituies pblicas, alm da presso
das companhias de seguros sobre seus clientes para
a contratao de servios especializados. Por estes
aspectos, pode-se inferir que a segurana individual,
empresarial e patrimonial cresceu, com a contratao
de profissionais legalizados e regulamentados pelos
segmentos econmicos mais privilegiados. Almdisso,
assinala tambm que aquele tipo de estado assume
uma postura em fornecer segurana aos seus edifcios
atravs dos servios de segurana privados.
O estudo de Zanetic (2009) tambm apresenta o
tipo de segurana privada no regularizada. Do qual
se pode constatar que este tipo foi utilizado, muitas
vezes por falta de opodos cidados, e executados
por agentes de condutas ambguas, muitas vezes, pelo
segmento econmico menos privilegiado. Ele aponta
[...] categorias que fazem parte de uma zona obscura e
no regularizada de atividades das mais diversificadas,
mas que de fato compem o vasto repertrio dos
servios informais de segurana privada, como
celeireiro, guariteiro, olheiro, ronda- noturno,
rondante, vigiador [...].
Em Pernambuco este tipo de servio, de segurana
clandestina, teve os agentesconhecidos, como a turma
do apito. Muitas vezes forneciam, comprovadamente,
mais insegurana e medo do que segurana, tanto nas
ruas e casas de bairros pobres, e das faixas econmicas
menos privilegiadas. Por causa do comportamento
suspeito e envolvimento em diversos delitos de muito
destes agentes.
Enfim, a poltica do estado mnimo, colocada como
ao de governo na dcada de 1990, sobretudo na
segunda metade deste perodo, forneceu a estrutura de
segurana pblica baseada na represso, na reforma e
modernizao das instituies policiaise na diminuio
da sua atuao no fornecimento agentes de segurana
pblica, deixando de atuar preventivamente nas ruas.
Porcausa disso, passou para o cidado a responsabilidade
de preveno da violncia e dos homicdios. Assim,
os que podiam financeiramente se resguardavam,
enquanto os que no podiam sofriam a cu aberto os
choques da insegurana e do medo embora os dois
seguimentos sofressem os impactos de uma segurana
mnima, cabia ao cidado buscar servios de segurana
no mercado, formal ou informal.
vol. 24, n. 2, jul./dez. 2015
Diretrizes, oramento e consequncias
(1995-2000)
Pernambuco tambm recebeu estruturalmente os
reflexos do paradigma do estado mnimo da segunda
metade da dcada de 1990, que incidiram sobre as
polticas de segurana pblica, embora a Constituio
Federal de 1988 desse aos estados autonomia para
formularem suas prprias polticas de segurana
pblica (FREIRE, 2009). No estado pernambucano
houve sistematicamente a tentativa de implantao
estrutural de segurana derivada da poltica estatal
daquele perodo. Alguns itens no foram passveis
de realizao, sobretudo no aspecto institucional e
estrutural das polcias j explicados por Zaverucha
(2006). Contudo, possvel perceber a implantao
estrutural do modelo mnimo de estado em Pernambuco.
Houve a tentativa de modernizao das policias
como prioridade oramentria. No houve contratao
ou readequao da quantidade de policiais, sobretudo
de policiais militares ou militares-praas postos na
estrutura de segurana como elementos de policiamento
ostensivo e diuturno nas ruas, relacionada ao
acompanhamento quantidade e ao crescimento da
populao, caracterstica base, do estado da reforma
gerencial, no contratao ou diminuio de gasto com
pessoal (MORAES, 2002). Por conseguinte, viu-se o
aumento expressivo da quantidade de fornecimento de
servios de segurana privada por empresas atravs
de agentes regulares e um crescimento expressivo do
nmero de agentes legais e clandestinos.
Diretrizes
Legislao e segurana pblica
Desde 1994, com as leis 11.096 e 11.100, as legislaturas
de Pernambuco j acompanhavam as mudanas de
um estado mnimo. A primeira lei apontava para a
restaurao e melhores condies dos estabelecimentos
usados pelos rgos de segurana pblica no estado,
como na Secretaria de Segurana Pblica e de Justia,
alm dos estabelecimentos da PMPE e ampliao,
reequipamento e restaurao das respectivas frotas
de veculos. Depois, com a segunda lei, tinha-se a
preocupao com a capacitao dos servidores, dentre
outras reas, da segurana pblica; i.e.: havia em curso
naquele perodo a reforma institucional, estrutural e
organizacional do estado para que este se tornasse mais
eficiente, com uma estrutura mnima. Continuada com
a lei 11.561, de 1998, que prosseguia com o objetivo
de dar expanso e melhoria no sistema de segurana
enfatizando o reequipamento, reaparelhamento e
capacitao do corpo de agentes de segurana pblica
no estado.
teoria&pesquisa 41
REVISTA DE CINCIA POLTICA
 Santanaetal.

Contiguamente a estas reformas infra e estruturais Alm disso, a comparao do oramento estadual
da segurana pblica, a lei 11.467, de 1997, institua entre os rgos de segurana pblica, visualizada
a criao de um conselho, o de Defesa Social. Este no Grfico 3 (a seguir), na qual esto a Secretaria
rgo tinha como objetivo o assessoramento direto ao da Segurana Pblica, o Corpo de Bombeiro Militar
governador como entidade articuladora da integrao de Pernambuco e a Polcia Militar de Pernambuco,
entre vrios setores, atores e instituies ligadas
segurana pblica (e justia). E ainda tambm
funcionaria como controlador e avaliador do oramento
dos rgos e instituies atinentes segurana pblica.
Um rgo de contornos gerenciais na segurana
pblica no estado.
Assim, Pernambuco acompanhou a mesma tendncia
da poltica de segurana pblica de estado mnimo de
maneira efetiva, localizada principalmente no campo
institucional, organizacional e estrutural dos rgos
de segurana.

Oramento Grfico 1. Gastos, com base no oramento, de

Oramento em segurana pblica Segurana Pblica em Pernambuco entre 1995 e
Ao contrrio do que geralmente se espera, nem sempre 2000. Fonte:Base de dados LegisPE da Assembleia
dficits em determinadas reas ou no fornecimento Legislativa de Pernambuco (PERNAMBUCO, 2010).
de servios pblicos pelo estado advm de poucos
investimentos ou reduo de gastos. EmPernambuco, no
perodo entre 1995 e 2000 viu-se uma relao invertida
entre gastos com segurana e aumento de agentes
policiais (militares) contratados para policiar as ruas.
Entre 1995 e o ano 2000, quando o oramento de
segurana comeou a ser direcionado Secretaria de
Defesa Social, o estado havia gasto um total de quase
dois bilhes e meio de reais nesta rea. Osgastos
com segurana cresceram 128,54%, passando de
R$ 240,1milho em 1995 para R$ 548,7 milhes
em 2000. Desta forma, pode-se constatar, como est
demonstrado (a seguir) no Grfico1, que os gastos Grfico 2. Gastos, com base no oramento, da Polcia
anuais do estado nesta rea mais do que dobraram no Militar de Pernambuco entre 1995 e 1999. Fonte:Base
perodo em questo. de dados LegisPE da Assembleia Legislativa de
Todavia, estes gastos no foram direcionados Pernambuco (PERNAMBUCO, 2010).
efetivamente para a ampliao do aparato operacional e
de policiamento ostensivo nas ruas, pois, o oramento
do setor priorizou as reformas institucionais e estruturais
dos rgos da segurana. Portanto, no houve ausncia
de gastos, mas os seus direcionamentos obviamente
estiveram ligados ao tipo de poltica de segurana
de um estado mnimo (GRACIANO, MATSUDA;
FERNANDES, 2009).

Oramento e Polcia Militar

O oramento de segurana em Pernambuco para
a polcia militar tambm aumentou na mesma razo
direta. Os gastos com a polcia militar cresceram mais
de 140%. Saram de R$ 141.232.800,00 e chegaram
R$ 341.337.700,00 ao final do perodo. Embora tenha
sofrido uma diminuio para o exerccio de 1997.
Como possvel ver no Grfico2, a seguir.
Grfico 3. Comparao dos gastos, com base no
oramento,dos os rgos de Segurana Pblica de
Pernambuco entre 1995 e 1999. Fonte: Base de dados
LegisPE da Assembleia Legislativa de Pernambuco
(PERNAMBUCO, 2010).

42 teoria&pesquisa vol. 24, n. 2, jul./dez. 2015

REVISTA DE CINCIA POLTICA
 Menos estado, menos polcia, mais segurana privada: uma anlise da estrutura da poltica de segurana
no governo FHC e seus impactos em Pernambuco (1995-2000)
resultou no maior direcionamento da maior parte dos
gastos para este ltimo rgo, sempre superior a 50%.
Excetuando-se ainda o mesmo exerccio de 1997
quando acompanhou a queda do oramento global
da Secretaria de Segurana Pblica.
Ou seja, a polcia militar, enquanto rgo da segurana
pblica, percebeu um aumento de cerca de 100% nos
seus recursos, at o final do perodo estudado. Mas,
estes gastos no ampliaram o nmerode policiais
militares a patrulharem as ruas.
Consequncias
Com maior prioridade na reforma, modernizao,
reaparelhamento e reestruturao das instituies de
segurana, o estado diminuiu os seus gastos pblicos
com pessoal para o fornecimento e prestao de servios
de segurana para o pblico (MORAES, 2002). Como
consequncia disto, o preenchimento da lacuna deixada
pelo estado foi feito pelo setor privado, pelo mercado
(MORAES, 2002). Isto contribuiu para aumentar a
quantidade de agentes de segurana privada e para o
aumento da segurana clandestina (informal ou no
regularizada), como para preencher esta lacuna.
No estado pernambucano a polcia militar foi
encolhendo na medida em que os anos foram passando
e a populao crescendo, embora a corporao tenha
percebido um aumento considervel de mais de 100%
no seu oramento mesmo perodo.
Polcia Militar: efetivo x populao
A quantidade mxima de agentes da polcia militar
definida por lei. E no perodo entre 1995 e 2000,
mesmo com os ndices j alarmantes de homicdios
em Pernambuco, e na sua capital, no houve mudana
estrutural para incrementar em quantidades de agentes
as foras ostensivas de patrulhamento das ruas. Pelo
contrrio, a lei 11.323 de 1996 fixava o teto mximo da
quantidade de policiais militares em todo o estado para
21.127, diminuindo a quantidade de PMs na estrutura
da segurana pblica, antes fixada em 23.338 pela lei
10.988 de 1993. Desta forma, em 1996, acompanhando
a diretriz poltica nacional, o estado pernambucano
diminua a quantidade de pessoal de segurana.
medida que os anos transcorreram na dcada de
1990, a populaono estado tendeu ao crescimento.
Nocaso de Recife, entre 1995 e 2000, alm da
quantidade j existente, houve um acrscimo na
populao de aproximadamente 6%, cerca de 80 mil
pessoas (BRASIL, 2010b). Contudo, mesmo com
este crescimento a quantidade mxima de policiais
permaneceu. Conseguintemente[sic] a taxa de policiais
militares x populao decresceu, demonstrada a seguir,
no Grfico4. Pela taxa de policiais por cada grupo de
100 mil habitantes, constata-se uma queda abrupta de
policiamento nas ruas, principalmente a partir de 1996.
vol. 24, n. 2, jul./dez. 2015
Grfico 4. Taxa de Policiais Militares por grupo de
100mil habitantes entre 1992 e 2000. Fonte: Base
de dados LegisPE da Assembleia Legislativa de
Pernambuco (PERNAMBUCO, 2010).
Assim, esta queda acentuada apontava para um
cenrio de vcuo de policiamento nas ruas, que
criava desta forma uma zona bastante propensa para
a atuao do mercado atravs de empresas privadas
de segurana, como tambm a atuao de seguranas
clandestinos.
Segurana privada
A estrutura do estado mnimo renunciava
contratao de novos agentes pblicos de segurana
ostensivo para as ruas, assim, o que se viu foi a
entrada e o crescimento acentuado do setor privado no
fornecimento de segurana. Em Pernambuco, segundo
dados da Junta Comercial de Pernambuco - JUCEPE,
entre 1994 e 2000 foram registradas 328 empresas de
vigilncia, segurana e transporte de valores.
Ao final deste mesmo perodo, segundo dados da
Delegacia de Segurana Privada DELESP da Polcia
Federal em Pernambuco haviam sido contratados
19.327 profissionais de segurana privada no estado.
Completando o nmero de 40.618 profissionais em
segurana registrados ao final da dcada de 1990 cujo
crescimento se deu principalmente na segunda metade
daquela dcada. Ao comparar-se o nmero de seguranas
privados com a quantidade de recifenses grupos de
100 mil habitantes tem-se um aumento progressivo,
como demonstrado no Grfico5 (aseguir), destes
profissionais.
Houve, em Pernambuco, um aumento expressivo
da presena das empresas de segurana privada no
fornecimento de segurana para o cidado, para os
que podiam pagar claro.
Os dados da ENAP (2005) apontam, como tambm
o grfico a seguir (Grfico6), que ao final da dcada
de 1990 a relao entre segurana pblica e privada
era o dobro da taxa, com vantagem para esta ltima,
e com base no nmero de habitantes no Brasil.
teoria&pesquisa 43
REVISTA DE CINCIA POLTICA
 Santanaetal.
Grfico 5. Taxa de Profissionais de Segurana Privada
por grupo de 100 mil habitantes entre 1993 e 2000.
Fonte: Dados recebidos por anotaes manuais,
obtidos na Delegacia de Controle de Segurana Privada
(DELESP-PE).
Grfico 6. Comparao entre as taxas de Policiais
Militares e Profissionais de Segurana Privada por
grupo de 100 mil habitantes em Pernambuco entre
1993 e 2000. Fonte: Base de dados LegisPE da
Assembleia Legislativa de Pernambuco.e dados
recebidos por anotaes manuais, obtidos na Delegacia
de Controle de Segurana Privada (DELESP-PE)
(PERNAMBUCO, 2010).
EmPernambuco com base apenas na quantidade de
habitantes da sua capital, ao final da mesma dcada,
esta relao era a mesma para o policiamento efetivo
das ruas, ou seja, de quase o dobro.
Portanto, ao transcurso da dcada de 1990 viuse
efetivamente a sada em partes do estado como
fornecedor de segurana e o mercado se tornou um
agente da poltica estatal tambm provedor deste tipo
de servio pblico.
Segurana clandestina (Turma do apito)
A diminuio do estado como fornecedor de
segurana como bem pblico, alm de ter suscitado
a entrada robusta das empresas de segurana privada
44 teoria&pesquisa
REVISTA DE CINCIA POLTICA
como fornecedoras de tal bem, para os que podiam
pagar, tambm abriu espao a uma modalidade de
segurana privada, para os que no podiam pagar e
muitas vezes no tinham escolha: a no regulamentada.
Esta modalidade pode receber vrias denominaes de
acordo com a regio (ZANETIC, 2009). EmPernambuco
estes agentes clandestinos de segurana passaram a ser
conhecidos por: a turma do apito. Por falta de fontes de
dados para relatar o crescimento da participao destes
agentes no cotidiano dos moradores pernambucanos,
como fornecedores aparentes de segurana, no se
pode mais aprofundar aqui neste estudo.
Contudo, pode-se afirmar que no vcuo deixado
pela poltica de segurana do perodo, ou seja, sem
policiamento ou uma quantidade adequada de policiais
nas ruas este tipo de segurana foi oferecido de maneira
compulsria ao mais largo e mais amplo seguimento
da populao: aos moradores dos bairros pobres.
Oque tambm contribuiu como componentes para a
construo de uma ordem de insegurana pblica geral
uma vez que estes pseudo-seguranas muitas vezes
impunham mais desconfianas aos moradores dos bairros
pernambucanos, pois no estiveram envolvidos em
muitas ocasies em crimes e em eventos de violncias.
Homicdios em Recife, estrutura
mnima do estado, mnimo de Polcia
Militar e impactos na vida dos cidados
pernambucanos
Os impactos das diretrizes de um estado mnimo podem
ser percebidos em alguns aspectos em Pernambuco,
relacionados segurana pblica. A diminuio ou no
atuao, em uma parte maior na segurana pblica,
propiciou o aparecimento de zonas escuras no
habitadas por estes servios estatais. Em decorrncia
disto com o fornecimento de segurana diminudo
como servios de natureza estatal ao cidado,viu-se a
partir dessas zonas escuras, nas ruas, instaurada uma
onda crescente e alarmante de violncia, insegurana
e de homicdios.
Cabendo ento aes polticas emergenciais do
governo do estado responsabilidade e competncias
de preencher as lacunas deixadas por esta estrutura.
Os cidados do Recife e a sua Regio Metropolitana
(RMR) viram no seu cotidiano estes impactos.
certo, e prudente, que se leve em consideraoneste
estudo o que o professor Elimar Pinheiro do Nascimento
(2002) preferiu apontar como sendo alguns aspectos,
fatores ou elementos potenciais do aumento da violncia,
e no causas. Contudo, partindo-se da premissa de
que o Estado e suas polticas se tornaram ao longo da
histria moderna o principal agente no fornecimento
de segurana pblica para os seus cidados, alm de
deter o monoplio da violncia, pode-se constatar
que o aumento da violncia, da insegurana e dos
vol. 24, n. 2, jul./dez. 2015
 Menos estado, menos polcia, mais segurana privada: uma anlise da estrutura da poltica de segurana
no governo FHC e seus impactos em Pernambuco (1995-2000)
homicdios tambm pode ter como causa direta uma
inao poltica, como tambm uma ao mal sucedida
derivada do estado (SAPORI, 2007).
Homicdios em Recife
Durante a dcada de 1990, e principalmente na
segunda metade, Recife a capital do estado figurou
como uma das protagonistas e lderes em maiores
taxas de homicdios entre as capitais brasileiras.
Entre 1991 e 2000 a taxa de homicdios na capital
pernambucana cresceu cerca de 24%, segundo dados
do Ministrio da Sade (BRASIL, 2010a). Sendo
que o principal crescimento do perodo se deu entre
os anos de 1996 e 2000 registrando uma taxa maior
que 26%. Diferentemente do quinqunio anterior que
havia registrado um decrscimo de cerca de 6% na
taxa de homicdios da cidade.
Quanto ao nmero de bitos por homicdios
registrados na dcada tem-se um total de 7.902 mortes
por esta causa. Sendo 3.210 registradas de 1991 at
1995. E 4.692 entre 1996 e 2000. Alm destes nmeros
destacados, vale salientar que quase um quarto dos
homicdios registrados entre 1996 e 2000 aconteceu
em 1998 quando o governo do estado, em resposta,
empreendeu uma ao poltica emergencial de segurana
para arrefecer a onda de crimes e violncia no estado,
como possvel ver e constatar, a seguir, atravs do
Grfico7.
Estrutura mnima do estado e mnimo de polcia
militar
Em 27 de agosto de 1998 o Jornal do Commercio
tinha como a principal manchete no seu caderno de
cidades: Policiais, enfim, chegam s ruas da RMR
(POLICIAIS..., 1998). Denotando e registrando na
prtica, no cotidiano o vcuo ou a zona escura deixada
Grfico 7. Quantidade de bitos por homicdios
em Recife entre 1990 e 2000. Fonte: Base de dados
DATASUS do Ministrio da Sade (BRASIL, 2010b).
vol. 24, n. 2, jul./dez. 2015
pela ao diretiva de uma poltica de segurana pblica,
sobre as bases de um estado como menor quantidade
de agentes pblicos, no fornecimento de servio
inerente a segurana.
Esta mesma matria registra de maneira emblemtica
atravs de Foto 1 (a seguir) a reao de expressiva
surpresa da populao relacionada presena dos
policiais no policiamento das ruas, fazendo o seguinte
comentrio: Novidades: desacostumado com a presena
de policiais na rua, recifense ficou surpreso com ao
da PM. Alm disso, o depoimento da domstica Marli
dos Santos, na mesma matria, corroborava isto ao
afirmar em parte do seu depoimento: e ningum via
a polcia na rua.
A ao contava com efetivo em folga. Ela dispunha
da presena de 700 policiais na operao (350 por dia
dispostos em duplas) espalhados em seis bairros do
Recife cujo objetivo era mostrar a presena da PM na
rua. Nesta ao havia o aumento do efetivo ostensivo
de policiamento das ruas utilizando a reconfigurao
das escalas de servios, e no um acrscimo na
quantidade real, total ou permanente de policiais
militares. Ouseja, utilizava o efetivo de folga para
um crescimento artificial do efetivo no policiamento.
O objetivo da operao foi claro: mostrar a presena
da PM nas ruas, algo que as evidncias mostram
efetivamente no estava acontecendo. Foram colocados
mais 350 PM nas ruas naquele dia, pode-se constatar o
espao deixado pelo estado em atuar no fornecimento
de segurana pblica atravs do fornecimento de
policiamento populao.
Aquela ao do estado pernambucano como meio
de conter a violncia e a onda crescente de homicdios
mostram atravs dos nmeros (ver Grfico 7) evidenciavam
que a ao dos governos pode efetivamente contribuir
para refrear ou diminuir atitudes criminosas e homicidas
ao aumentar a quantidade de efetivo de policiais
militares nas ruas, mesmo que artificialmente como
o caso apresentado.
Foto 1. Surpresa dos cidados ao verem os policiais
chegarem s ruas. Fonte: POLICIAIS... (1998).
teoria&pesquisa 45
REVISTA DE CINCIA POLTICA
 Santanaetal.
Impactos na vida dos cidados pernambucanos
Embora uma poltica de estado incidida diretamente
sobre todos os includos dentro das suas linhas territoriais
a maneira como os cidados se adquam a ela variam de
diversas formas. Isto est indubitavelmente entrelaado
e deriva a que grupo social, poltico e/ou econmico
do qual faam parte. O minimalismo do estado no
fornecimento de segurana ostensiva nas ruas, e o vcuo
ou zona escura criada por esta poltica, atingiu tanto
o seguimento no abastado economicamente quanto
o outro lado (o abastado) do povo pernambucano.
O lado abastado das pessoas em Pernambuco
refugiou-se atrs das suas estruturas e possibilidades
de classes mdias e altas. Naquele perodo, empresrios
substituam os seus carros simples por blindados.
E j havia em curso a nova tendncia estrutural da
arquitetura urbana a desenhar os espaos das cidades, os
condomnios fechados. Quando por fora da insegurana
estes mesmos grupos passaram a estruturar s suas
moradias com muros altos e guaritas com vigilncia
particular contratada e regulamentada permanente.
Alm disso, os jovens deste mesmo seguimento
socioeconmico passaram a adotar condutas relacionadas
s suas prprias protees, como registrou o Jornal
do Commercio de 2 de agosto de 1998 (CLASSE...,
1998; JOVENS..., 1998). Como parte da transferncia
aos cidados da responsabilidade com asua seguranas
nas vias pblica. Andavam em grupo e ainda dispunha
de equipamentos eletrnicos, como o celular, para
comunicao de emergncias, j os menos abastados
enfrentaram em terreno descampado o dficit de
seguranas nas ruas.
Dentro da zona escura. Sem policiamento nas
ruas andar nos coletivos no era tarefa segura.
Mulheres eram estupradas dentro destes (no ano
de 1998 at o final do ms agosto quatro casos j
tinham sido registrados), registro feito pelo Jornal do
Commercio em 14 de agosto de 1998 cujo destaque
foi a ocorrncia de uma balconista estuprada em um
coletivo (BALCONISTA..., 1998). Alm disso, grupos
de marginais (oucriminosos) intitulados de galeras,
um grupo criminoso formado principalmente dos
jovens, proliferaram-se (LIMA et al., 2005). Causando
desordem e medo geral por meio de aes nas ruas que
passaram a serem conhecidas como arrastes que
espalhavam medo e pnico nos moradores de Recife
e da sua regio RMR. Estes atos marginais que alm
de deixar pessoas sem seus objetos (ou pertences)
resultavam em invases de casas para praticar furtos
e era capaz de ferir e/ou espancar e at matar pessoas.
Como foi o caso do bairro de Caets III, municpio
de Abreu e Lima (RMR de Recife), visto na matria
do Jornal do Commercio de 25 de agosto de 1998 na
46 teoria&pesquisa
REVISTA DE CINCIA POLTICA
qual mostrava situao das famlias daquele bairro,
acuadas pelo medo (FAMLIAS..., 1998).
No dia 22 de agosto de 1998 este grupo imps uma
onda de medo a aquele bairro. Com consequncias fatais
a alguns daqueles moradores. Nesta ao os criminosos
mataram trs pessoas, feriram duas e roubaram quatro
casas em uma mesma rua. Os moradores mortos: dois
tentando impedir o roubo/invaso da sua casa e outro
por tentar fugir depois de ser bastante espancado.
Vale salientar que a ao ocorreu sem qualquer
intercurso imediato de atuao da polcia militar
(ou qualquer outra). Constata-se neste evento que os
cidados ficaram encarregados da sua prpria defesa
e/ou segurana. No havia posto policia instalado
no bairro, houve uma ao policial no dia seguinte.
Ou seja, uma ao retardatria, no houve represso
nem preveno.
Os moradores denunciavam que eram roubados
diariamente. Estavam entregues a si mesmos, ou se
utilizando da via religiosa para evocar proteo diziam:
Ns estamos entregues a Deus. E afirmavam do
seu plano social e econmico: polcia a gente s v
de longe.
Em funo desta ausncia de segurana dos agentes
regulares/pblicos como agentes de seguranas,
principalmente dos subrbios e bairros pobres surgiram
grupos clandestinos conhecidos como turma do
apito. Grupo que muitas vezes estiveram envolvidos
em comportamentos suspeitos e no transmitiam
geralmente confiana e segurana aos moradores daquelas
localidades (KOURY, 2004). Pelo contrrio, eram s
vezes suspeitos de cometerem furtos e assassinatos.
Assim, neste cenrio as ruas se tonaram um espao
inseguro. Com uma presena menor do estado e
uma poltica de segurana pblica no fornecedora
de policiamento suficiente e permanente para as
vias pblicas, estas passaram a ser um local onde as
facilidades de prticas de crimes se tornaram frouxas.
Desta forma, a populao pernambucana passou a viver
envolvido sob uma onda de insegurana e medo, cujo
cume foi expresso nos altos nmeros de homicdios
apresentados na segunda metade da dcada de 1990.
Consideraes finais
Ao fazer esta breve anlise baseada na estrutura
apresentada pelo modelo e/ou tipo de estado que esteve
vigente no Brasil na segunda metade da dcada de
1990 pode-se considerar que ele como fator tambm
esteve ligado ao aumento da insegurana, da violncia
e dos homicdios no Brasil, no perodo. Todavia, como
j foi afirmado, no se pode dizer que este tipo de
poltica estivesse montado diretamente para isto, mas,
que se tornou parte da consequncia ou resultado de
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 Menos estado, menos polcia, mais segurana privada: uma anlise da estrutura da poltica de segurana
no governo FHC e seus impactos em Pernambuco (1995-2000)
um plano governamental, que obteve sucesso parcial
em algumas reas como na economia, mas que na
segurana pblica se constatou desastroso para o
cidado em Pernambuco, caso analisado.
No seminrio realizado em 1996, em Braslia, que
formalizava a reforma gerencial do estado brasileiro j
se tinha a ideia no muito certa sobre as consequncias
da reforma e apontavam-se dvidas sobre as fronteiras
entre estado e mercado no fornecimento de bens pblicos
aos cidados. As dvidas para o caso da segurana
pblica foram substitudas, segundo os resultados
dos nmeros e cenrio apresentado neste trabalho,
pela poltica de estacionar a quantidade de policiais
nas ruas. E dando mais espao ao setor privado para
atuar na rea de segurana. Quanto incerteza sobre
as consequncias da reforma, em certa medida hoje se
pode aferi-la embora de maneira limitada e recortada
por esta observao, pelo menos na rea de segurana
pblica. O que se viu foi o aumento da violncia, dos
homicdios e da insegurana pblica geral no Brasil.
Dizer que a segurana pblica tambm foi
privatizada, como muitas outras atividades e servios
antes fornecidos pelo estado tambm o foram, seria
tomar emprestado um discurso ideolgico que no
cabe aqui no momento. Mas, ela foi reordenada ou
reestruturada para organizar-se no plano institucional e
em seus rgos, para ser diminuda ou estagnada para a
proteo dos cidados nas ruas, no se restam dvidas.
Houve poltica de segurana pblica sim, para e pelo
estado, no para o cidado. Continuou-se a poltica
de proteo do estado pelo estado e no das pessoas
pelo estado. Como se o estado estivesse ameaado
por uma ordem diferente e clandestina que pudesse a
qualquer momento atentar contra ele.
Um erro poltico e/ou de poltica cujas consequncias
pblicas para as pessoas foram e ainda so irrecuperveis.
Foi assim constado que a poltica do estado mnimo
considerada, na dcada de 1990, como a grande
transformadora do estado brasileiro em um estado
eficiente, passou a ser uma ao poltica programtica,
por extenso segurana pblica ineficiente cujos
resultados foram ineficazes e altamente desastrosos.
Este trabalho no sairia do caminho de acompanhar
a prudncia dos vrios autores- que foram bases para
este -, a de acreditar que no h apenas uma causa
para a grande onda de insegurana, violncia e de
homicdios, mas fatores. Sendo assim, considera
a poltica de estado mnimo um dos fatores que
contriburam para o crescimento desta ordem insegura
e quase sem controle e que a certa altura, na segunda
metade da dcada de 1990 parecia efetivamente no
ter mais freio.
vol. 24, n. 2, jul./dez. 2015
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