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ADMINISTRA TIVO
I
,
ANDRESl~ERRA ROJAS
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTNOMA DE MXICO
DERECHO
ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL PORROA, S. A.
.AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15
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A MI ESPOSA
A MIS HIJOS
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PRLOGO
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas
y tan acerbas crticas- tendr que transformarse en un nuevo grupo de
fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por el derecho
vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esque-
mas y doctrinas jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico
moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.
cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate-
gora insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en
una efmera literatura. Para esa investigacin no valdra la pena de sacri-
ficar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista
se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de
la administracin e a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su las
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cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopas
de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de maana y desempol-
varn halageos falansterios, Arcadias o Repblicas de filsofos. Entonces
la humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi, sino que
difanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu.
U na tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmo
y de pobreza de espritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra vien-
to y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencer-
los de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccin
de necesidades primarias, que slo despierta ante las violentas agresiones de la
sociedad contempornea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni-
miento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser hu-
mano responsable y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad
creciente.
El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels y
Lenin, preconiza la desaparicin del Estado y la transformacin de las sa-
ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administracin Pblica,
como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por
una clase burocrtica que dificulta su desarrollo.
La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tre-
mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero
lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto como
a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda de
la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Dere-
cho, como imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nos
aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarse
ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o de
democracia popular el Estado es una institucin indispensable como elemento
ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin o
transformacin.
En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por un
estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la
cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,
los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las
brbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir ms
de lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin duda
surgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participe
en una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asu-
man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de
la tecnologa actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti-
tuciones democrticas pueden desaParecer si.~. tiene la conviccin de que
hay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, tcni~
camente conformadas y con una maY(lr proyeccin hasta hoy rtoempleada~
DERECHO ADMINISTRATIVO 13
Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor
de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con
decisin la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de ma-
ana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incre-
menten los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos
errneamente emprendidos y prfidamente sostenidos, aunque con ello se
afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con-
servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gober-
nante y al gobernado- a la construccin de un mundo mejor estructurado,
al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el ms legtimo de los
derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad total,
combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo
de vicios, que acaba por agostar las fuentes ms nobles del espritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una
demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, una tcnica
institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el
espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente
del poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas
Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres polticas que afec-
tan seriamente las libertades humanas; de una administracin pblica lenta
y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el fu-
turo; y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos
de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lu-
gar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms numerosos que
no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en
defensa de sus intereses.
Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre,
llmense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en s el
germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino el rgimen que dosi-
fica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los merca-
deres. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos
a la zahrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra
cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia, desenfrenada
y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abru-
madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e in-
trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.
La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos
y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza
material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen
las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de
economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia-
les, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir
sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados seores del mun-
do- 1~.4ist()ri~. $lo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin . futurQ,. con, ~a .vista
11 ANDRS SERRA ROJAS
,
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL
DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
CAP1TULO 1
5 Bonnard, Precis de droit administrati]. Pars, 1932, pg. 18. Ed. Sirey.
6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14" ed. Ed. Porra Hnos., S. A., Mxico,
1971. Tt. 1, cap. 1, pg. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pg. 160.
7 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.
1, pg. 49. En la pgina 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,
s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el trmino de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta
que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para
construir sus opiniones y se podra originar confusin irreparable y malentendidos que
deben evitarse en una disciplina en proyeccin oen proceso de elaboracin.
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9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dnde estn, a dnde
van y qu pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historia
v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una
vez por todas. Cada poca da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una di-
ficultad para nosotros. Estamos a fines de una poca y tenemos que buscar nuestras
propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. As
como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occi-
dentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, as ahora
la Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizs podamos
llamarla la Cuarta poca." C. Wright Mill, La imaginacin sociolgica, F. C. Ec. Mxi-
co, 1961, pg. 178.
10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el ao de 1877.
11 "Ala expresin fin del Estado van unidos tres problemas completamente dife-
rentes. Se puede preguntar: qu fin es el que cumple la institucin del Estado en la
economa de la historia con relacin a las ltimas determinaciones del hombre? Qu
fin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente,
qu fin tiene la institucin del Estado en un momento. determinado para los que for-
man parte de l, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo
que nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria
General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pg. 187 Y ss.
12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ poltico. 2 vols. Bosch Ed. Baree-
lona. T. J, pgs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pg. S05. Mlldrid.
DERECHO ADMINISTRATIVO 23
1.923. Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco
Porra Prez, Teora del Estado. 5' ed., Mxico. Ed. Porra, 1969, pg. 417. Mareel
de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars. 1954.
13 Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Es-
tado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958.
14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la
que expresa a travs de sus rganos no es sino una voluntad exclusivamente humana.
La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas
personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas
facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado.
En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo contenido
biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como
instrumento o medio de accin. rgano del Estado es el instrumento o medio a travs
del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con
otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia
el derecho." Jos A. Llorens Borrs y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'
lona, 1958, pg. 9.
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timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen
en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de 108
fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teora del Estado el
positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refi-
rindose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valor
de un fenmeno cultural, es uno de los ms funestos errores del pensamiento contern-
porneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siem-
pre est ciertamente referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa.
Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene tambin un sentido como
prensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues.
resolverse con la simple consideracin. de la funcin comprensible."
20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962,
pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el r-
gimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competencias
estatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdica
y la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entre
administracin y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926.
pgs. 16 a 20.
26 ANDRS SERRA ROJAS
Tambin debemos aludir a la opinin de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.
T. 1, pg. 240) que expresa:
"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos:
"L. Una actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva
del ente administrativo;
"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien-
to de la maquinaria estatal;
"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social
en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y
"4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden
econmico-social en relacin con las necesidades fsicas, econmicas, intelectuales,
etctera, de la poblacin."
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffr, 1960, 1 v.,
421 pgs.
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione am-
ministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.
Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto
Pubblco, anno IV, 1954, pg. 314.
DERECHO ADMINISTRATIVO 27
"En el ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fun-
damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus
actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro;
en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines
del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo fsico. y ordena-
cin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Ca-
racas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta
obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la
actividad administrativa.
Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como
sistemas que se disputan la orientacin del Estado moderno. El problema no
tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o prin-
cipios del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante
todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que sta lleva
consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus pre-
cauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminar por
acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.
tomar mayores precauciones an, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad
gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habr de acorazar al
ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del
Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado
al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se
pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de pri-
varle de la ms mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni
funcin industrial ni funcin econmica."
30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la conside-
racin unitaria de la organizacin poltica. El poder pblico es indivisible y su accin
coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben
el nombre de rganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor
importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,
sin que implique la divisin del mismo. En el acto ms elemental del poder y por hu-
milde que sea el agente pblico, en l se manifiesta ntegramente el poder del Estado.
"Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck,
ob, cit. T. 11, pg. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable
en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de la
colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con-
tenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
32 ANDRS SERRA ROJAS
3
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de accin merece nuestro respeto y estmulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente
estmulo."
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1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar
en el orden econmico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar
esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado
son los fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que
la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro est, y son de-
fendidos espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por
la norma jurdica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin
del Estado, la de garantizar, mediante normas (rdenes o mandatos, que es ley en
sentido material), la actuacin de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."
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Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio
de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funcio-
nes se consagran procedimientos en la legislacin que necesitan para su rea-
lizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado
tiene una importante finalidad educativa que la Constitucin establece en
los artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se re-
quiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus
propsitos y de todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismos
y la resolucin de los conflictos que origine.s
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdico
de la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional: 3
a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las nor-
mas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico
nacional.
b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la ac-
tividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser
ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el
promotor del desarrollo econmico y social de un pas.
e) La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder
.J udicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida
jurdica nacional.
Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las ne-
cesidades generales en forma regular y continua. Hay una relacin entre
las funciones y los servicios pblicos.
Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener la
armona del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que crea
la Constitucin, dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del po-
der, la garanta de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955,
Buenos Aires.
2 Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los prin-
cipios orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin se
han organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico,
el Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836.
3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado est
vinculado con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo con
stos, se determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estas
funciones establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay servicios
necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del or-
den; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la
asistencia social y otros; y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Este
ltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervencin del Estado en la
economa nacional.
4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin de
Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.
DERECHO ADMINISTRATIVO 41
El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las fun-
ciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funcio-
nes se encomiendan a los po?eres pblicos."
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda
la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues
prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia
para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,
usar de l ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el
ordenamiento pblico positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,
de Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11.
6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pg. 20.
42 ANDRS SERRA ROJAS
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son juris-
diccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos
legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo
se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el
segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la fun-
cin, y considera el acto jurdico en sus elementos naturales o pro/lioso Por
esta razn la expedicin de la ley y el reglamento, aunque corresponden a
los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa
desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la mate-
rialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de
actos jurdicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justi-
fica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descom-
puesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional.
SECCIN PRIMERA
1 "De donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamental-
mente sobre intervencin alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo inde-
pendiente de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La gnesis del Derecho. Es-
pasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27.
Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho.
2 "As pues, la autoridad es originariamente la caracterstica de un orden norma-
tivo. Slo un orden normativo puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o ltima
43
44 ANDRS SERRA ROJAS
razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carc-
ter de 'mandatos' y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que
es un fenmeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del trmino."
. Hans Kelsen, Teora General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950,
pg. 404;
3 Snchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliogrfica Argentina. B. A.,
1 v., 606 pgs.
Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porra, S. A., 6'" ed.
1963, 1 v., 517 pgs., pg. 1 Y ss.
4 "Si esta funcin consiste en una actividad de formulacin de normas, no hay
duda que su diferenciacin de la legislativa va a resultar muy difcil. El criterio de
mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razn, llega-
ramos al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden ser-
vir de contenido a las normas jurdicas generales dictadas por el Estado. Tambin admite
una cuatrlpartcipacin de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y
administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho
administrativo. V. 1, pg. io. 1949.
DERECHO ADMINISTRATIVO 45
"Entre las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pg. ISO, ed.
de 1934), merecen especial mencin las leyes fundamentales o constituciones, cuya
aprobacin y modificacin est sujeta a preceptos excepcionales de forma. Gene-
ralmente no pueden ser modificadas por una simple ley."
11 Francois Muselicr, R~gaTds ncu is sur le Parlemrnt. Ed. Peuple et cultura. 1956.
v, 192.
Antonio Maronguiu, "Parlamento e Gobemo nella storia constituzionale Italiana".
Reu, Trim. Pllbb. Miln. T. H, 1%2, pg. 86.
48 ANDR:S SERRA ROJAS
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en tr-
minos de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en
un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema
Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de
las leyes que sean de aplicacin general y abstracta (es decir, que deben conte-
ner una disposicin que no desaparezca despus de aplicarse a un caso previsto
y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicacin, y se apliquen
sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos idnticos que previene,
en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en
contra del principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y aun
deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta
algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas,
tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter
de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicacin de
las leyes privativas, protege el ya expresado artculo 13 consti tucional." La ley
slo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de inters gene-
ral y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pg. 626.
1. LA FUNCIN JURISDICCIONAL
1 "Los rganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente
por va de excepcin. Su tarea tpica es crear normas individualizadas sobre la base de
las normas generales creadas por la legislacin y la costumbre, y hacer efectivas las
sanciones estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto
por el cual se hace efectiva una sancin es 'ejecucin' en el sentido ms estricto de
este trmino. Como veremos despus, la administracin tiene tambin otras funciones
distintas de la de creacin de normas individualizadas, y la de aplicacin de sanciones
(administrativas). En la medida en que los llamados poderes ejecutivo y judicial con-
sisten en la creacin de normas individualizadas sobre la base de normas generales, y
en la ejecucin final de las normas individualizadas, el poder legislativo, por una parte,
y los poderes ejecutivo y judicial por la otra, solamente representan diferentes etapas
del proceso por el cual el orden jurdico nacional es, de acuerdo con sus propias pres-
cripciones creado y aplicado. ste es el proceso por el cual el derecho, o lo que es
igual, el Estado, se recrea a s mismo permanentemente." Hans Kelsen, Teoria general
del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico. 1949, pg. 271.
52
DERECHO ADMINISTRATIVO 53
:! "El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del
orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa
por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual
con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia
y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era
menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases
han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coin-
cid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la cosa
juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, p.g. 211.
3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Fede-
racin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis.
Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243.
Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes auto-
ridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga".
Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio 19~2, nms, 13-14, pg. 131.
54 ANDl{f:S SERRA ROJAS
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas
de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la
justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que
debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de inters para
el hombre.
Los actos de jurisdiccin voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto,
en que interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden
jurdicc,"
La jurisdiccin voluntaria tiene de caracterstico que en ella no se promueve
cuestin alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes.
En ella las cuestiones que se decidan no tienen ni pueden tener un carcter con-
tencioso; es decir, no se refieren a asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, p{g. 501.)
"Las resoluciones practicadas en jurisdiccin voluntaria no constituyen cosa juz-
gada ni verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez
que las provey." (Sem, [ud. Fed. T. 19, pg. 929, 5~ p.)
"Las resoluciones dictadas en jurisdiccin voluntaria, son actos fuera de juicio
y contra ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial nmero 615. Sem,
Jud. Fed.)
El concepto de jurisdiccin voluntaria es un concepto en proceso de desintegra-
cin o de transformacin. La misma denominacin es poco precisa y origina nume-
rosas contradicciones.
Aplicando nuestro criterio de anlisis de los actos jurdicos, decimos que la ju-
risdiccin voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente ad-
ministrativos.
En trminos generales, y con los casos de excepcin inevitables, los actos de
jurisdiccin voluntaria deben salir del mbito de los tribunales judiciales y pasar
a la jurisdiccin administrativa. Con ello se contribuir grandemente a aliviar y
depurar a la accin judicial y reducirla a su autntica misin.
Los actos de jurisdiccin voluntaria son actos administrativos materialmente rea-
lizados por el juez.
Finalmente, la jurisdiccin voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusi-
vamente a todos aquellos casos que se relacionan con la aplicacin de las leyes
administrativas y en ningn caso, a las relaciones entre particulares que son de la
competencia de los tribunales federales o locales segn la naturaleza de la accin.
5 Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs
Sen-a Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.
SECCIN TERCERA
1. LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por alean-
zar que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin
administrati va.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por
medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos,
constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado
comprenden a la funcin legislativa que tiene como acto bsico la ley, a la
funcin administrativa el acto administrativo, y a la funcin jurisdiccional
a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin
administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecu-
tivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la
prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades
que le corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos o con los
particulares, reguladas por el inters general y bajo un rgimen de polica
o control.i
La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es
encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas
que rigen a la administracin pblica, a los servicios pblicos y dems acti-
vidades relacionadas con dicha funcin.
58
DERECHO ADMINISTRATIVO 59
El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se enco-
mienda la funcin administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos
administrativos de connotacin y alcance jurdicos muy variados. La fun-
cin administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y de actos
subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters
pblico.
9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 10. IEP. Ma-
drid, 1958. "El repertorio temtico del derecho administrativo no es naturalmente el
mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros das."
DERECHO ADMINISTRATIVO 65
67
68 ANDRS SERRA ROJAS
Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Esta-
dos y los M unici pios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice
o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas."
La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor ex-
presin de las administraciones pblicas) es "ya un principio generalmente
aceptado, sin que por ello se destruya la necesidad de una personalidad
jurdica internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitu-
cionales.
1 La brevedad de esta exposicin nos limita a no hacer alusin a los orgenes y des-
arrollo de la Ciencia de la Administracin en otros Estados, a las doctrinas para resolver
los problemas de esta disciplina y a la ecologa de las instituciones pblicas que indagan las
relaciones entre la administracin y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con
nuestro programa insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus proce-
dimientos y el factor humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas
en su relacin con las dems ciencias administrativas.
2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid.
Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin, Escuela
de Administracin Pblica, Madrid, 1973.
Koontz y O'Donnell, Curso de administracin moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Mxi-
co, 1973,
L'Administration Publique. Lib. Armand Coln. Pars. Recueil de textes, 1971.
Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin General, 4~ ed. 1971. Dep, de
PubIs. del ICAP.
Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al estudio de la teora administrativa. Fondo
de Cultura Econmica. Mxico, 3~ ed. 1968.
Wilburg Jimnez Castro, Administracin Pblica para el desarrollo integral. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico, 1971.
DERECHO ADMINISTRATIVO 71
hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fidei-
comises estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de
los dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este
acto tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama
administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias
personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s
sola. En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de
grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal
W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad
de Puerto Rico, pg. 21.
DERECHO ADMINISTRATIVO 73
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos cien-
tficos, sistemticos, en proceso de formacin que analiza los principios ge-
nerales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos y el objeto propio
de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, p-
blica o privada, al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y for-
ma un conjunto de conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la
tcnica administrativa.
En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la admi-
nistracin como ciencia de la organizacin. El objeto de la misma, ms bien
que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinacin
abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcio-
namiento.
El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la cien-
cia de la administracin es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar
la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y
vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho ad-
ministrativo, que estn muy adelantadas, pero pasan por la misma conside-
racin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos
con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el
derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que
el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso ad-
ministrativo, si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse
de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor
pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una
ciencia, ya que sta se reduce a un conocimiento general y el arte a su reali-
zacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de los valores ad-
ministrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para
lograr objetivos de bienestar personal. 8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
5. LA ADMINISTRACIN PBLICA
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello
que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La
administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos o indi-
rectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que
no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes
Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de
la Nacin." 15
JI\ Hcnri Fayol, Administration industrelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, pgs. 12.
80 ANDRS SERRA ROJAS
11
82 ANDRo:S SERRA ROJAS
gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas
bsicas y la ejecucin de las leyes. Al Poder Judicial de la Federacin le
incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en
muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excep-
cin a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo,
debemos informar que slo un pequeo porcentaje, no mayor del cinco por
ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la
casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin.
De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administra-
cin pblica se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre
ellas la administracin pblica federal, la de las entidades federativas y las
administrativas municipales.
La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un
conjunto de rganos jurdicos centralizados, desconcentrados y paraestatales,
sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su organiza-
cin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley
orgnica de la Administracin Pblica Federal D. O. F., del 29 de diciem-
bre de 1976.
A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters gene-
ral y las dems entidades que cooperan en la realizacin de una finalidad
pblica.
Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a
los departamentos administrativos y a las dems entidades a las que hare-
mos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades administrativas
y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin adminis-
trativa, artculos 10 y siguientes de la ley citada.
Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin
administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades ex-
clusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente
los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada.
Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que
les permite actuar con determinada autonoma orgnica y tcnica, mante-
niendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y si-
guientes de la ley citada.
:''0 Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad.
local afirma: "La ciencia de la administracin, al menos desde la perspectiva del Derecho
administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las colec-
tividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a
examinar. El anlisis histrico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido
de la Ciencia de la Administracin."
84 ANDR{S SERRA ROJAS
b) La dinmica de la administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos admi-
nistrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender
no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos, sino
las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:'
El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin actuar
de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o una empresa
privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las tareas de inters general
que recibe la administracin pblica y, por razn que sta constituye el instru-
mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria
del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear procedimientos que
le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inheren-
tes al derecho privado? 22
La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los
latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha
construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente opuesto
al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un
elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado
por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista.
las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La
tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho admi-
nistrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios
pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan
las actividades privadas".
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La adminis-
tracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo, supera los
lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del organograma
oficial de este o aquel ministerio; es algo ms que la suma de relaciones humanas
que surgen entre sus componentes y terceros extraos a la propia organizacin.
Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos orga-
nismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as suce-
sivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms
frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad
organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un
smbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y
por cuenta de sta."
Por su parte los profesores Dimock (A dministracin jJblica, 3~ ed. Unin Tip,
Ed. Hisp-Amer. Mxico, pg. 11), indican que la administracin se ocupa:
Aletas: lo que debe hacerse; poltica: cmo hacerlo; planificacin: determinar
los pasos mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisin: determinar prio-
ridades y decidir entre diferentes mtodos; organizacin: por niveles y por uni-
dades dando a todos los componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga
un campo de accin definido; personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones
as como las relaciones humanas en todos los niveles; presupu{~stos y finanzas: es-
tudiar el costo de los planes para tener una norma de control y de decisin:
compras y abastecimientos: generalmente es una funcin centralizada; direccin:
planificacin del programa y de la dinmica de la direccin; coordinacin: sin-
cronizar el programa y evitar duplicacin de esfuerzos: supervisin: dirigir el
trabajo de los dems; control: determinar si la empresa cumple sus fines, si est
en su debido tiempo y si tiene eficacia; relaciones pblicas: explicar el progra-
ma a todos los interesados para que los servicios tengan una buena acogida y
puedan mejorarse."
Para informar del campo de la administracin pblica en la doctrina de la
ciencia de la administracin pblica, aludimos a dos opiniones importantes:
En opinin de Jos Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J,
Ed. Rev. Der. Privo Madrid, pg. 183), la administracin se preocupa:
"Primero: De la planificacin o programas a desarrollar por la administracin
pblica.
"Segundo: De las relaciones humanas entre el personal que integra la administra-
cin pblica.
"Tercero: De la organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor pro-
ductividad. En este sentido se preocupa de la coordinacin entre los distintos
elementos que la integran.
"Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin
de las decisiones administrativas."
Refirindose a la Unin Sovitica el propio autor (p,g. 182) expresa: "La
economa sovitica, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas
estatales e interesa sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las
tcnicas de direccin y de gerencia estn a la orden del da."
...
92 ANDRS SERRA ROJAS
;)4 Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno
debe tener ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores que sean "buenos"
en un sentido absoluto. Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda
alternativa: organizar una sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la pre-
paracin y de la sabidura determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto
de valores para toda la comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occiden-
tal, la tendencia se inclin a la teora contraria: es la comunidad la que debe decidir
por medio del proceso poltico llamado democracia, cules son los valores ideales que
deben perseguirse y el administrador tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y
autores. Ob, cit., pg. 38.
35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general,
~.' edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.
96 ANDRS SERRA ROJAS
7
CAPTULO IV
1 "No puede haber servicio pblico ms si un inters pblico est en juego. En re-
vancha, no es necesario que el servicio pblico consista en procurar prestaciones a mua-
rios determinados." M. WaJine. ob, cit., 9~ ed. 1963. Sirey. Pars, pg. [>63.
2 PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.
99
100 ANDRS SERRA ROJAS
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos,
pero son reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio
del poder de polica.v
La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se enca-
mina a la satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la
forma de servicios pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan
los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe
la parte ms importante y general de esa obra social, siendo menor el cam-
po de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma
en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de
ellos en la forma de servicio pblico o de otras actividades administrativas.
La intervencin del Estad; es de vital importancia, en la satisfaccin de
las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, ves-
tido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de
regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aun-
que sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo
su campo de accin.s
Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su so-
berana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple par-
ticular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret
a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y regla-
mentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble ca-
rcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u ol-
vidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De
este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre institucio-
nes, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi
directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin.
El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la nocin de servicio pblico,
si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho admi-
nistrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars.
4 El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado, guhndose
los particulares, "por el inters particular".
Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. Mxico.
[, Jacques Ca dar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil
Srey, 1954. Pars.
DERECHO ADMINISTRATIVO 101
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido
moderno, las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea, l~
funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo rgi-
men ~e la monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitaran
exclusivamente a la funcin judicial "tomando en cuenta que todo lo que
se refera a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapa-
ban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de
1641 se prohbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos adminis-
trativos. Estas ideas corresponden a la situacin de la monarqua.
La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas Y ju-
diciales de la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789
reconoce el principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial
expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecern siem-
pre separadas de las funciones administrativas, y no podrn perturbar". El
derecho moderno francs a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de
agosto de 1790 y 16 Fructidor ao 11, a la dualidad de jurisdicciones.
Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nocio-
nes esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico,
que sirvi para determinar los lmites de la jurisdiccin administrativa y la
j urisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los tribunales judiciales el cono-
cimiento de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nue-
va jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los de
servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando inter-
viene la clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente
creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo
la presidencia del Ministro de Justicia, seala la importancia dada por los con-
temporneos a la cuestin debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo
de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia
en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que
concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del criterio
autoridad-gestin."
y agrega:
"Decir que en determinada hiptesis existe el serVICIO pblico, equivale a afir-
mar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta ca-
tegora de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y regla-
mentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio, sin
que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios
pblicos. Todo pas civilizado tiene servicios pblicos, para el regular funciona-
miento de estos servicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales," 29
26 Gastn jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Bue-
nos Aires, pg. 4.
27 Len Duguit, Las transiormariones del derecho pblico. 1913, pg. 52 Y la obra:
Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pg. 43.
28 Roger Bonnard, ob. cit., pg. 43.
2[) Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pg. 4
Y T. 1, p;g. 1. Depalma ed. Buenos Aires.
DERECHO ADMINISTRATIVO 111
8;:~ Georges
M. Waline, ob, cit., 9' ed., Sirey, 1963, Pars, pg. 662.
Vedel, Droit administrati]. Presses Universitaires de France, 2' ed., 1961,
pago 76.
112 ANDRI':s SERRA RO] AS
derecho pblico. Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la con-
sideracin de esta teora, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
33 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed.,
pg. 277.
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. IEP. Ma-
drid, 1962, 1 V., 186 pgs. Pg. 114, 2' ed,
DERECHO ADMINISTRATIVO 113
Jean de Soto expresa: "Los autores tienen una concepcin ms o menos amplia
de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a suministrar
'prestaciones sociales', con el fin de mejorar la situacin de personas desfavorecidas,
con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las desigualdades de todo
gnero." 34
pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, frac-
cin VI del artculo 73 de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en
otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que
se refiere a un tema especfico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc.
El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en
estos trminos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO pblico es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesida-
des de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters
pblico."
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar
qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior,
debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del Consejo Consultivo;
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos
de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistentes: IIl. Para
decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito
Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."
3" Interpretacin del artculo 60 del Cdigo Penal en relacin con el concepto de
servicio pblico y el artculo 65 reformado de la ley del Seguro Social.
DERECHO ADMINISTRATIVO 115
rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son com-
petentes, salvo disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la natu-
raleza federal de un acto.
El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto
de servicio pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servi-
cios pblicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y
energa elctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de
aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospita-
les, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a artculos de
primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama
completa del servicio."
Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General
de Bienes Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Dis-
trito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio p-
blico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio pblico
de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de derechos de
autor y otros.
Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones
que poco a poco se han eliminado.
La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de
noviembre de 1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten
el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autoriza-
cin o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio
pblico."
Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley Ge-
neral de Bienes Nacionales, que seala en el artculo 2':', fraccin V, que al
precisar cules son los bienes de dominio pblico de la Federacin, alude
a "los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico y los
equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmue-
bles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin
a servicios generales de la misma.
Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal
alude a "toda persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dic-
tado diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" p.
T. 93, pg. 1470; 1'. 95, pg. 1837; VI p. Informe pg. 153; V p. T. 38,
pg. 1279; T. 46, pg. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion ser-
VICIO pblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos
prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que
el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5
y 13 constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
- -Revista
-
36 de la Escuela Nacional de [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre
1959, pg. 454 Y ss, Artculo denominado: "La teora del servicio pblico en el de-
recho mexicano:' Jos Castro Estrada.
116 ANDRS SERRA ROJAS
personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fraccin XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades so-
ciales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es eviden-
temente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a los
cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico... No-
torio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra
ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio pblico, se
incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir
textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de 1857,
y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ellO de junio de 1898, mas
cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de la
Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin
arriba apuntada."
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pg. 31 Y SS., distingue entre
los servicios que implican una gestin pblica, y los servicios pblicos de gestin pri-
vada. El uso de procedimientos de derecho pblico es bsico en el primer grupo.
llS ANDRS SERRA ROJAS
38 Desde mediados del siglo XIX se habla con frecuencia en Mxico del rgimen de
los servicios pblicos. Fueron notables las primeras obras de derecho administrativo
espaol y francs que llegaron al pas y que desde luego influyeron en la creacin de
algunas de nuestras instituciones administrativas. Puede mencionarse entre las obras mexi-
canas la obra de don Teodosio Lares,' en la cual se sealaba la importancia de la nueva
disciplina. Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Me-
xicano, 1852, Mxico. Imprenta de Ignacio Cumplido. 1 v., 407 pgs. Pg. 11. "Nosotros,
siguiendo los principios del Adolphe infundiremos en estas lecciones la doctrina de la
ciencia del Derecho Administrativo, bajo las dos fases de competencia y jurisdiccin."
39 Rafael Bielsa, Derecho administrativo. T. 1, pg. 439. "Por lo dems los servicios
pblicos propios deben distinguirse de los impropios, esta diferencia tiene importancia
como lo demuestran las nociones siguientes: 1) Servicios pblicos propios son los que
presta o debe prestar el Estado directamente o por concesionario. 2) Servicios pblicos
impropios son aquellos que tienen de comn con los propios el satisfacer en forma
ms o menos continua necesidades colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni
los concede, sino que tan s610 los reglamenta. Entre estos servicios estn no pocos de ellos
llamados de inters pblico o de necesidad pblica.
Carlos Carda Oviedo, 7~ ed. T. 1, pg. 315.
DERECHO ADMINISTRATIVO 119
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con
base en las disposiciones de esta y otras leyes relativas.
IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser
prestado por s o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal, o con los particulares, o bien, si deben concesionarse;
V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico;
VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos;
VIL Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia es-
tipulado en las concesiones;
VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico
en los trminos que seale esta ley;
IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de
servicios pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la ad-
ministracin de la empresa respectiva.
que se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le
h.ace en concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una dcJeg-a-
CJn por parte del Estado de una actividad que l podra tomar directamente a su
cuidado para la satisfaccin de una necesidad colectiva y en la que podra empicar pro-
cedimientos de derecho pblico." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando
una asociacin de productores acte con una autorizacin del Estado, se estar frente
a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad
pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no puede ha-
b.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serv-
(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentra-
lizados y empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de
1970.. Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica.
Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Re-
vista de administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.
ANDRi:s SERRA ROJAS
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado en-
caminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimien-
to de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere,
Droit Administratif. T. I, 4~ ed. 1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La
actividad industrial del Estado en el derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Ma-
drid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad. T. l, pg. 343, 7~ ed. y Fernando
Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un or-
ganismo pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmen-
sa poblacin que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Tomo 9, pg. 82, 2~ sala, servicios pblicos. Concesiones que amparan el trans-
porte de pasajeros.
Tomo 13, pg. 48. Pleno. Servicios pblicos federales competencia en casos de
delitos contra empresas de servicios pblicos.
Tomo 21, pg. 142, l~ sala. Peculado, qu debe entenderse por servicio pblico.
Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos.
Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33,
pg. 48 1'1.
Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. 2~ S.
Servicio pblico de autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10,
2~ S.
Tomo 52, pig. 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los
servicios pblicos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una
llueva recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la
Federacin, 14 volmenes, Mxico, 1975."
Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28.
Servicio Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itine-
rario fijo en el Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251.
Servicio Pblico. Vas Generales de comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI,
p;ig. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI.
ltima jurisprudencia, 1975.
Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3 I 9.
Servicio Pblico. Transporte de pasa jeras en automviles de alquiler sin inne-
rario fijo en el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es
violatorio de los articulas 4 y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
CAPTULO 1
131
132 A:'\DRS SERRA RO J AS
namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los
servicios pblicos y dems actividades estatales.
Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin
extensiva-e, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que
son el trabajo de la experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando
instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la juris-
prud~uciasustentan al Derecho administrativo.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin
Pblica, como en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su
propia tradicin jurdica y manera de ser. Principios iguales tienen una evo-
lucin diferente en otros pases, aunque se observa una cierta tendencia a
la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo universal po-
dra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son
un factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores
nacionales y extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho adminis-
trativo comparado, con resultados positivos, ya que sus principios pueden ser
aprovechados e incorporados a la legislacin nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina
cientfica, una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Adminis-
tracin o Ciencias administrativas, que estn en constante y necesaria evo-
lucin. El mtodo, la terminologa, los diversos regmenes administrativos de
personas, cosas e instituciones, sealan grandes discrepancias, que son supe-
radas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos im-
prescindible, o sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la
administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a l
corresponde 'la organizacin, competencia y procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del
Derecho positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto
la organizacin y la materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el
Estado y los particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del
derecho administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la
amplitud moderna de su contenido.
. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los dems ser-
VICIOS que no tienen este carcter, que forman la finalidad esencial de nues-
tro Derecho.
En resumen, el derecho administrativo aparece como los medios esenciales
136 ANDRF~S SERRA ROJAS
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo pue-
de ser definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto
de estudio y de enseanza, y en tanto que cuerpo de regios jurdicas. El derecho
administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurdicas puede ser definido
sea lato sensu, segn las personas a las cuales se aplica (en autoridades y organis-
mos administrativos), sea stricto sensu, segn su contenido y correlativamente a los
tribunales que lo aplican y se trata nicamente de reglas especiales diferentes del
derecho privado".
El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autori-
dades pblicas, los poderes que les son necesarios en el inters general, pero
tambin salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario
evitar por una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la
tirana.
Vedel u dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejer-
cido por el Poder Ejecutivo!' Esta definicin por una parte, muestra la relacin
~iel derecho administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una
Idea directriz que es, en su conjunto, vlida. Pero plantea diversos problemas.
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder
Judicial. Esos tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn
en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley
prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas
entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -or icu-
tacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un
derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la
llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el
profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitu-
cional ingls."
En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin
del derecho comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas,
ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares
estn regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdiccin administrativa;
el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las
mismas leyes de los particulares.w
"En los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es
normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no eje-
cutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son materia de sanciones
penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la
administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el
supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.!
En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones
administrativas inglesas y norteamericanas.
2(} "Se ha sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho adminis-
trativo y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque <;s verdad que no
puede ser comparado al del continente, la afirmacin no es exacta. Dicey indica en su
obra T'he Law of the Constitution que en Inglaterra y en aquellos pases que, como
los Estados Unidos, derivan su civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconoci-
miento, oponiendo el arbitrio de la administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero
tal aserto no es hoy aceptado." Jos Gascn y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21.
21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y.
Un.Press.
112 ANDRS SERRA ROJAS
"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos ti-
pos de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama
de la economa nacional en el conjunto del pas. Los ministerios de las re-
pblicas federales no administran directamente ms que los aspectos particu-
lares de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos
por la mediacin de los ministerios correspondientes en el cuadro de los go-
biernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en
Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273.
La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a
las nuevas modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo
y el Estado, toda la estructura poltica y en particular el ejercicio del po-
der pblico presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyec-
ciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente sealar la
decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado
el corazn del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o
sea el centralismo poltico llevado a su mxima expresin.
El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el
}) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adap-
tacin en esa Carta de los problemas, principalmente los de carcter eco-
nmico.
La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensa-
miento comunista es un trmino en transicin o en proceso de desaparicin.
El artculo l'? dice: "La Unin de Repblica Socialistas Soviticas es un Es-
tado socialista de obreros y campesinos." El artculo 13 expresa: "La Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal constituido sobre
la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Sovi-
ticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS
seala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.
[jtique culture. Ed. Sirey, Pars, 1962, 1 v, 704 pgs. En esta obra se cita y resume la obra
de: Ananov N. I. Les ministres en URSS. Mosc, 1960. 1 v. de 288 pgs. Desde hace veinte
aos la literatura jurdica sovitica no haba consagrado una obra o monografa al estudio
de los ministerios.
1'1'1 ANDRS SERRA ROJAS
145
10
116 ANDRS SERRA ROJAS
4 Entre nosotros ha sido creado el Instituto de Administracin pblica que tiene por
propsito esencial, lograr que la Administracin pblica mexicana sea eficiente, aplican-
do todos los principios modernos de este conocimiento cientfico y tcnico.
148 ANDRJ':S SERRA ROJAS
Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Cien-
cia de la administracin que tiene un doble propsito: los principios de la
administracin general "donde se van afirmando las grandes funciones de
Direccin, Asesoramiento y Control"; y la administracin de medios "donde
van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administracin de Per-
sonal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin Auto-
matizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Admi-
nistracin. IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la
organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructu-
ras jurdicas son objeto de estudio en la Ciencia jurdica y en general en la
Ciencia Poltica. .
hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas
polticos. Dice Alvarez Gendn: "El derecho administrativo se relaciona con
la poltica, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto
clsico de la poltica, como ciencia general del Estado, no puede menos de
reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus proble-
mas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el ms estricto
estudio sociolgico de las cuestiones constitucionales, tambin ofrece inters
por las relaciones entre Constitucin y Administracin, Adase a esto, como
consideracin de carcter prctico, el alcance que tiene la aspiracin vulgar
de separar la poltica de la administracin y las consecuencias, por ejemplo,
que el sistema parlamentario, rgimen poltico, produce en los servicios p-
blicos, o administracin."
b) Con la economa
nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas insti-
tuciones administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de
derecho administrativo es, en principio, adems de un problema constitucio-
nal, un problema esencialmente econmico. No se concibe un buen adminis-
trativista sin una slida cultura econmica.
Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho
adm inistratiuo de la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, 195 pero sin
L1);
e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no
acta a ciegas, sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos adminis-
trativos, como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadsticamente.
El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como
la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros, estadsticas sociales
de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas realidades
que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los
Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga
al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la
materia administrativa.
e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los
lmites de las normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una
adecuada poltica. La geopoltica relaciona el medio geogrfico con el horn-
bre. 19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de
todas las instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu-
1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este trmino de fuente crea una metfora baso
tante justa, pues remontar la fuente de un ro, es llegar al lugar donde sus aguas salen
ele la tierra; lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurdica, es buscar el punto de
partida del cual ella sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la
snperficie del derecho. As se dir que la obligacin del servicio militar tiene su fuente
CII la Constitucin Federal." Introduccin a la theorie generale et a la philosophie du
droit, Ed. Dclachaux &: Niestle, S. A. Neuchatel et Paris, pg. 36.
2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, 2;,1 ed., pg. 50.
159
160 ANDRS SERRA ROJAS
3 Hans Kelsen, Teora general del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxi-
co, 1949, pg. 137.
4 "El problema de las fuentes del Derecho es un problema complejo, porque esa ex-
presin equvoca comprende sentidos distintos, cada uno de los cuales constituye una cues-
tin diferente. 'Fuente del Derecho' puede significarse: a) fuente del conocimiento de lo
que histricamente es o ha sido Derecho (an tiguos documen tos, colecciones legislativas,
etctera); b) fuerza creadora del Derecho como hecho de la vida social (la naturaleza
humana, el sentimiento jurdico, la economa, cte.); c) la autoridad creadora del Derecho
histrico o actualmente vigente (Estado, pueblo); d) acto concreto creador del Derecho
(legislacin, costumbre, decisin judicial, etc.) : e) fundamento de la validez jurdica de
una norma concreta del Derecho); f) forma de manifestarse la norma jurdica (ley, de-
creto, reglamento, costumbre); g) fundamento de un derecho subjetivo."
5 Luis Legaz y Lacambra, Filosofa del Derecho. 2~ ed. 1961, pg. 486. Bosch. Bar-
celona.
Geny Francois, Mtodos de interpretacin y fuentes del derecho privado positivo. Ed.
Reus, 2~ ed., Madrid, 1925.
DERECHO ADMINISTRATIVO 161
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mis-
mas fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11
162 ANDRS SERRA ROJAS
son las diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el
funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin ad-
ministrativa. Existen principios constitucionales administrativos, leyes y re-
glamentos administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio
de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una jerarqua de
las fuentes de nuestro Derecho.
Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las
fuentes del derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho
administrativo.
Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes
formales.
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que ongl-
nan el derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho apli-
cable, son el derecho escrito o legislacin, la costumbre, la jurisprudencia y
la doctrina jurdica, aunque algunos autores reducen todas las fuentes for-
males slo a la ley.?
Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administra-
tivo se dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas.
Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional,
son las que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley,
el reglamento, los tratados internacionales si nos atenemos al artculo 133 de
la Constitucin, la costumbre y los principios generales del Derecho."
Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la juris-
prudencia y la doctrina.
4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
-
comportamiento, contenidos en la Constitucin.P que se relacionan con las
14 "La Constitucin, como norma fundamental del Estado, ocupa el vrtice del orden
jurdico, a manera de premisa mayor de la que derivan su razn de ser y su contenido
las otras leyes. Pero an dentro de las normas constitucionales cabe hacer distinciones
jerrquicas por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamen-
tales, estn subordinadas a las primeras. Y aun entre stas se deben colocar en una cate-
gora inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida
ninguna superioridad formal o tcnica (no estn incluidas en el texto o textos constitu-
cionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial),"
15 La Constitucin es fuente primera pero tambin inmediata de la ley.
16 Los antecedentes de la Constitucin mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras
siguientes: Brquez, Crnica del Constituyente. Flix F. Palavicini, Historia de la Consti-
tucin de 1917, y Diario de los Debates del Congreso del Constituyente de 1916-1917.
17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originali-
dad de su sistema poltico, repetir estas frases del pensamiento poltico griego: "Vivimos
bajo una constitucin que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario
somos un modelo para otras naciones ms que sus imitadores," (Oracin fnebre de peri-
eles. Thucydides 11-37.)
DERECHO ADMINISTRATIVO 167
pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo capitalista. El asegu-
ramiento del inters personal, el mantenimiento de las libertades del hom-
bre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial
y comercial de nuestra vecina nacn.t"
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa
debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar
la propiedad o la libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita,
tiene obligacin de apoyarse en la ley."
18 ..... pero las disposiciones de la Constitucin no son frmulas matemticas que mues-
~ran su esencia en la forma que revisten, son instituciones orgnicas vivas ,trasplantadas
e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se comprendedn no tomando simple-
m~nte las palabras y un diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crec-
mIento". Oliver Wender Holmes, Compeper us. United States. 233. U. S. 604, 610 (1914).
19 Schmidt, Teora de la Constitucin. RDP. 19M.
20 Vctor Manzanilla Schaffer, El jurista ante la ley injusta. J. U.
168 ANDRl~S SERRA ROJAS
21 "Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o
ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relacin jurdica
entre ellos." "La convencin y el tratado son sinnimos." Cser Seplveda, Curso de De-
recho Internacional. Ed. Porra, S. A., 1973, pg. 120, el cual comenta: ..... la verdad es
que los Tratados son una fuente muy limitada de derecho internacional', pg. 93.
"Tratado es todo acuerdo concluido entre dos o ms sujetos del derecho internacio-
nal. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir tambin a las organizaciones inter-
nacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nom-
bres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe
reservarse el nombre de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho interna-
cional, en cuya conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados (que
est determinado por la constitucin de cada pas) y est contenido en un instrumento
formal y nico." Modesto Scara Vzquez, Der. Int, Pb., pg. 5.
DERECHO ADMINISTRATIVO 169
sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arre-
glarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes:
a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Consti-
tucin.
b) Deben celebrarse por el Presidente de la Repblica con las potencias
extranjeras.
e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.
d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda
la Unin, con la Constitucin y las leyes federales.
e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en
contrario de la Constitucin federal y tratados.
Los tratados son acuerdos entre dos o ms Estados y se consignan en
forma y denominaciones diversas.s-
La convencin es sinnima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pre-
tende que el nombre de convencin ha sido escogido para designar compro-
misos de carcter econmico o administrativo y el de tratado para los de
orden poltico, en la prctica no se respeta esta regla.2:3
Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artcu-
lo 133 constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados.
El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinal-
mente el campo de las Convenciones -que cada da son ms numerosas-e,
para hacer cesar la situacin irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las re-
glas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distin-
guen de los negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen normas
d~ conducta generales y abstractas, mientras que stos regulan asuntos concretos, por
ejemplo, la delimitain de una frontera, la cesin de un territorio, la fijacin de
la cuanta de una indemnizacin. Como los convenios se llaman tambin tratados-
contratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien,
puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la misma forma contrae-
;ual, un mismo tratado puede contener simultneamente disposiciones de una y otra
II1dole." 24
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para
su aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a
las relaciones de la nacin con otros pases".
-- 22 Los artculos 15, 73, fraccin VIII, 76, fraccin I y 133 de la Constitucin, aluden
al rgimen de los tratados y convenciones.
2:] Hemos repetido la prctica norteamericana de no someter a la aprobacin del Se-
nado los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Con-
venciones.
24 Alfred Verrlross, Derecho Internacional Pblico. Ed, Aguilar, Madrid, 1955, pg. 126.
CAPTULO IV
. 1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificacin, justas en sus proyectos, fciles en la
ejecucin, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que
han de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII.
. 2 La tcnica legislativa seala que las leyes deben desarrollar los principios consttu-
cIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en con-
tacto ms directo con la realidad y fcilmente modificables, lleven su regulacin hasta
donde lo requieran las necesidades pblicas.
3 Radbruch, Introduccin a la Ciencia del Derecho, pg. 7.
171
172 ANDRS SERRA ROJAS
2. CONDICIONES DE LA LEY
Segn M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro im-
portantes principios.s
a) Ciertas materias estn reseroadas a la ley.6
b) riicamere el Poder Legislativo es un poder espontneo, primario con vo-
cacin general, que puede tomar iniciativas en otras materias, sin habilitacin es-
pecial previa.
c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del es-
pritu de la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza
contra ley.
d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemtico de la eje-
cucin de una ley.
11 J. Gascn Hernndez, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,
nm. 5. septiembre-diciembre 1955, pg. 91.
Csar A. Quintero, Los decretos con valor de ley. IEP. Madrid.
12
R. Gmez Acebo. "El ejercicio de la funcin legislativa por el Gobierno". Leyes
IR
delegadas y decretos ley. R. E., nm. 6.
DERECHO ADMINISTRATIVO 175
a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con
autorizacin expresa del Poder Legislativo. Es este rgano el que resuelve la
conveniencia de que el Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos,
de una manera general para todos los casos, o en forma particular en asun-
tos deterrninados.t!
Este caso de delegacin de facultades extraordinarias para legislar, se pre-
sent -frecuentemente, en otras pocas- en la legislacin mexicana, provo-
cando una apasionada controversia entre los juristas que la impugnaron.
Con anterioridad a la reforma del artculo 49 de la Constitucin, la si-
tuacin de este problema fue la siguiente:
La doctrina administrativa mexicana insisti en la inconstitucionalidad
de las facultades extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepcin
que la misma Constitucin seala.
La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de
la constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvi
sobre la constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos
analizado.
En segundo lugar debemos aludir a las facultades del Consejo Superior de Sa-
lubridad, contenidas en el artculo 73, fraccin XVI de la Constitucin en materia
de salubridad general de la Repblica de acuerdo con las bases siguientes: 1~ El
Consejo de Salubridad General depender directamente del Presidente de la Re-
pblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado y sus disposiciones gene-
rales sern ob ligatorias en el pas. 2~ En caso de epidemias de carcter grave o peli-
gro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad
tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables,
a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. ](' La auto-
ridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autorida-
des administrativas del pas. 4(' Las medidas que el Consejo haya puesto en oigo
en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al in-
dividuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin
en los casos que le competan."
b) Otro caso que podemos citar es el que se refiere al artculo 73, frac-
cin XVI, 4~ antes citado. Las medidas que haya puesto en vigor el Consejo
Superior de Salubridad en la campaa contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus
revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan.
c) Los artculos 9':',11 Y 15 transitorios de la Constitucin de 1917, en
materia de ley electoral, leyes agrarias y obreras y ley de responsabilidad
civil. La vigencia de estas facultades termin al expedirse por el Congreso
las leyes a que hacen referencia.
-----
contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la ms
1')
178 ANDRS SERRA ROJAS
de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una slida garanta para
los particulares.s' Es esto lo que se denomina la administracin reglada o
vinculada, y tiende a eliminar las arbitrariedades del poder pblico. "El
principio de la administracin sometida a la ley tiene origen poltico y se
instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo", dice Fleiner,
y agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administracin recibe de la ley el impulso
para obrar. Sin embargo, no lo recibe slo de la ley, puesto que adems, hay
normas de derecho consuetudinario que son eficaces y los conceptos funda-
mentales polticos y econmicos sobre que el estado concreto est edificado,
llegan a ser principios no escritos que presiden su derecho constitucional y
administrativo. Todo acto administrativo precisa de un fundamento legal" .2-i
El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratacin
y las partes tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos
los problemas que se les presenten.
En el derecho administrativo la situacin es diferente, porque el legisla-
dor como una garanta del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los
funcionarios a los mandatos legales. La actuacin sin norma conduce a un
rgimen de arbitrariedad y despotismo:
De lo anterior podemos considerar dos situaciones:
a) La ley circunscribe en forma estricta la actuacin del funcionario,
para que se limite a sus trminos. ste es el fundamento del principio de le-
galidad al cual nos hemos referido con anterioridad.
b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio
margen, sobre el alcance de aplicacin de una norma. Es esto lo que se
denomina la facultad discrecional o poder discrecional -pouvoir discretion-
nairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal dentro del cual la
autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo
para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particu-
laridades del caso concreto, y de hacer justicia como sucedera con el arbitrio
j udiciaI. El legislador procede de esta suerte considerando que slo la auto-
ridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar disposiciones
en sentido favorable al inters pblico. La autoridad administrativa, encar-
gada de la ejecucin de la norma jurdica, ha de expresar cmo debe resol-
verse cada caso particular, de acuerdo con la ley,25 y para ello debe basarse
en su manera de ver la realidad, debida a sus conocimientos cientficos y a su
experiencia prctica de la tcnica administrativa."
El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para
actuar, no en forma arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares,
sino realizando la finalidad legislativa.
8. EL DEsvo DE PODER
--
un acto de su competencia, o usa de sus poderes legales, pero con una fina-
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por
la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.32
Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533.
Multas fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que
se refiere el artculo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de
una resolucin o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones
impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de
estas infracciones. o exceden de la posibilidad econmica del infractor.
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
l. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
187
188 ANDRS SERRA ROJAS
Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho ad-
ministrativo, son los siguientes:
l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan
unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema auto-
ridad administrativa. El reglamento cae en el ejercicio del poder discrecional
de la Administracin pblica.?
La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente de
la Repblica; la Suprema Corte as lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo
tiene facultades constitucionales para reglamentar las leyes cuya aplicacin
le est encomendada." 3
"Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delega-
cin del Presidente de la Repblica." 4
Otra ejecutoria ordena: "El secretario de Hacienda y Crdito Pblico no
tiene facultades para expedir reglamentos."
El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejer-
ce la facultad reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad regla-
mentaria al titular de Hacienda, pues esto sera contrario al artculo 89.
fraccin 1 de la Constitucin. El concepto se debe reducir a la aplicacin
ele los reglamentos por su titular legtimo que es el Ejecutivo.
Len Duguit llam al reglamento administrativo, ley material. Esta dis-
tincin entre materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la
eloctrina administrativa mexicana.
2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que
expida el Congreso de la Unin, sin que el concepto "ejecucin de las leyes"
se agote en la facultad reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurdica de
la ley, que es un acto tpico de soberana. Ante el silencio de una ley admi-
nistrativa no cabe la funcin reglamentaria. En nuestro pas todos los re-
glamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan reglamen-
tos ejecutivos, que elesarrollan los propsitos contenidos en la ley, aunque
algunas leyes administrativas, sobre organismos pblicos, emplean nuevas
denominaciones.
Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente
ele la Repblica, nos resistimos a llamar acto administrativo general al re-
glamento, por su calidad ele normas jurdicas. Cualquier otro criterio es sem-
brar confusin.
3. El carcter impersonal y general del reglamento, que asume caracte-
res semejantes al ele la ley. (Sem. [iul. Fed. 6~ p. 21 S. Tomo 19, pg. 55.
Reglamento de carcter general)
4. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la Con~
titucin al legislador, por lo que debe mantenerse el principio de superion-
elad de la ley, de la Constitucin. La conformidad del reglamento con la ley
5
e~ ~lsmo, carecen de fundamento legal y son viola torios de garantas." T. 4, pg. 2,121,
. epoca.
7. Jos Mara Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional
meJc!cana, Mxico. Imprenta de! Gobierno en Palacio, 1871, pg. 173 Y ss.
n 8 C~elli Enzo, "L'amplamento del poter normativi dell'esecutivo nei principali ordi-
amentJ occidental". RTDP. IX.
190 ANDRS SERRA ROJAS
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho
administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852,
p;g. 18) dijo: " .. la ejecucin de las leyes por medio de los reglamentos} es un
acto que emana naturalmente de la cualidad misma del Poder Ejecutivo ... "
Son varias las razones por las que la teora constitucional confa la fa-
cuItad reglamentaria al Poder Ejecutivo.
El aumento demogrfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de
las ciencias, tcnicas y artes, mantienen en una incesante evolucin a la so-
ciedad, que demanda una intervencin directa del poder pblico que man-
tiene una constante e inmediata relacin con las necesidades sociales.
Polticamente, por la composicin misma del Poder Legislativo que no
puede descender al detalle de la ley.'! La Cmara de Diputados y la C:-
mara de Senadores se integran con numerosas personas, la mayor parte de
las cuales, por su propia emanacin popular, carecen de competencia tcnica
en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder Ejecutivo est en
contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los pro-
blemas del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el regla-
mento cuida otros aspectos detallados.
El Poder Legislativo se rene una vez al ao, del 1Q de septiembre al 31
de diciembre. Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves
para el pas. N o podra enfrentarse a la tarea de una revisin exhaustiva de
la legislacin administrativa. En cambio el Ejecutivo dispone de tiempo,
para modificar una disposicin reglamentaria si ella es perj udicial para el
gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los particularesP
-
tades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime
necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aqullas disponen; pero tal facultad
no puede alcanzar la modificacin o derogacin de los preceptos de la ley que se
trata de reglamentar, pues tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales del
Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo 13, pg. 658 .
13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley".
14 Acerca de las relaciones entre la ley y el reglamento vanse las siguientes ejecu-
torias de la Suprema Corte: Tomo 72, pg. 6715. Tomo 116, pg. 405.
13
194 ANDRS SERRA ROJAS
plimento de las leyes y decretos." El voto particular ele la minora ele la comisin,
estableci en el artculo 60, fraccin II: "Dar con sujecin a las leyes, rdenes,
decretos y reglamentos para el mejor cumplimiento de las leyes generales."
El segundo proyecto de Constitucin es igual al de la minora.
El proyecto de Constitucin de 1856, elaborado por la comisin presidida por
don Ponciano Aniaga, estableci en el artculo 86, fraccin Il, entre las facul-
tades del Presidente, "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la
Unin proveyendo en la esfera administrativa a su exacta ob seruancia'tt
El artculo 85, fraccin 1 de la Constitucin de 1857, es igual al artculo 86,
fraccin II del proyecto de la Comisin de Constitucin y tambin es igual al ar-
ticulo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917.
Este precepto fue discutido en la sesin del Congreso Constituyente del da 17
de octubre de 1856.
Se dio lectura a la fraccin 1 del artculo 85 del proyecto y se suscit esta
discusin, que es interesante sobre el concepto de ejecucin:
"El seor Barbachano propone que se aada la obligacin de hacer ejecutar las
leyes. El seor Guzmn cree innecesaria la adicin porque ejecutar quiere decir
vigilar la ejecucin de la ley."
a) Opinin del doctor Gabino Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969. Eel. Porra, S. A..
-
pg. 109.) "En dicha fraccin se encuentran tres facultades: a) La de promulgar
rs Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano. 12" erl., pg. 147, Mxico,
Ed. Porra, S. A., 1973.
17 La Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica. no contiene la facultad
reglamentaria, pero ella es reconocida por la jurisprudencia.
DERECHO ADMINISTRATIVO 197
'Don Jos Mara del Castillo Velasco,2 coristitucionalista, que adem.is particip
en el Congreso Constituyente, y form parte de la comisin de Constitucin, nos
dice: "En la fraccin J del artculo 85 se comprende la facultad de expedir regla-
tnr ru os, circulares, rdenes, y todas las explicaciones y arreglos que convengan o sean
I/ece.larios pura 111 observancia de la ley,' pero ella ha de ser exacta, es decir, que de
/l/I/guna mn ncrn el Ejecutivo tiene poder para alterar o cambiar en nada el pre-
ce!Jto de la ley."
. "Sin embargo, es muy importante, la facultad de expedir reglameros y dems
-
dIsposiciones anlogas, porque vienen a ser aqullos y stas el complemento de la
1.~ Ramn Rodrguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875,
pago 679.
1n Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, Mxico, 1899.
Ese. de Artes y Oficios del Estado, pg. 140.
2() Castillo Velasco, ob. cit., pg. 173.
198 ANDRt:S SERRA ROJAS
7. REGLAMENTOS INCONSTITUCIONALES
(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, 2'1 Sala, pg. 17. Sem, [iul.
Pedo 6,,1 p.) ~1
8. EL REGLAMENTO AL'TNOMO
:10 Vase la siguiente Ejecutoria de, la Suprema Corte en contra del criterio antes
expuesto: "En nuestro r~gimen legal, no estn proscritos los reglamentos autnomos. como
pueden citarse, por va de ejemplo. los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno, que
elwljan perfectamente en tal denominacin. y que sin embargo, nadie pone en duda
!,Jigatoricdad, ni tampoco puede tachrselcs de inconstitucionales." S. ]. F. Tomo 88.
:21 ~)8.
DERECHO ADMINISTRATIVO 201
defensa, con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas
para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada, Fuerza Area y Guardia Nacional. La
Ley Federal determinar los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podr
autorizar a los habitantes la portacin de armas."
---
de b(rol erno
. .
menciona d os, ha con d ucido
. a tantas y tan f recuentes al'1trane-
. .
. ;)~Sem. [ud, Fed . Tomo 67, pg. 1678. Porracin de armas: "La portacin de armas
s~n . permiso legalmente expedido por la autoridad competente no constituye un delrto,
~HlO un., falla, ya que conforme a lo preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha-
;Itantes de la Repblica, tienen libertad de poseer armas para su seguridad y legtima
(densa con excepcin de las prohibidas por la ley y de las que reserva la Nacin para
Uso del EjlTito. Armada v Guardia Nacional, limitndose esta portacin dentro de las
POb~~ciones, por los reglamentos de polica." El precepto citado fue modificado.
.~2 Ramn Rodrguez, Derecho constitucional mexicano. 1875, pgs. 426 y 427.
202 ANDRS SERRA ROJAS
El artculo 115 de la ley del instituto,37 establece entre las facultades del
director las siguientes, fraccin XII:
"Someter a la consideracin de la junta las reformas o adiciones que con-
sidere pertinentes a los reglamentos interiores, econmicos y de servicios
mdicos del Instituto."
El artculo no ordena que corresponde a la Junta Directiva:
Artculo 110, fraccin VI:
"Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, econmicos y de
servicios mdicos del Instituto."
"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades
que se fundan en aqullas, importan una violacin a los artculos 14 y 16 consti-
tucionales." Circulares de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico. Tesis JUl'.
nm. 41. "El artculo 10, fraccin 1 del Cdigo Fiscal, previene que las interpre-
taciones generales, abstractas e impersonales, que haga la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, slo obligan a los rganos que de ella dependan; por tanto.
debe sobreseerse en el ampara pedido contra una circular que an no es aplicable
al causante por tener expedita la facultad de someterse o no a ella en las opera-
ciones que realice, ya que dicho amparo ser procedente slo cuando se declare
infractor y se le exija el pago del impuesto combatido o se le imponga una sancin
por inobservancia de dicha circular."
ClI~1 l declara admisible el recurso por exceso de 'poder." Jean Rivera, ab. cit., 1960.
pg. 79.
DERECHO ADMINISTRATIVO 207
Obligatoriedad de las circulares: VI poca. T. 12, pg. 29; T. 21, pg. 88;
Sem . JlId. r-a.
l. LA JURISPRUDENCIA
209
210 ANDRS SERRA ROJAS
2. LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIN
"La Ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que esta-
blezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin
de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacio-
nales celebrados por el Estado mexicano, as como los requisitos para su interrup-
cin y modificacin."
Los artculos 192 a 197 de la ley orgnica de los artculos 103 y 197,
fraccin XIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
(reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este captulo
relativo a la jurisprudencia.
El articulo 192 de la ley de referencia ordena:
P d Cu~ndo. la Suprema Corte de Justicia declara una ley inconstitucional, es deber del
8
1o er EjecutIVo y del Poder Legislativo, promover la reforma de esa ley, para mantener
ca armona jurdica de los poderes. En caso contrario, el Poder Judicial pierde el tiempo
on el conocimiento de juicios de amparo improcedentes.
212 ANDRS SERRA ROJAS
9 "Las tesis en que aqulla consiste pueden ser de dos clases: interpretativas de leyes
de rango federal o integradoras de algunas de tales leyes." Garca Mynez, ob. cit., pg. 69.
Vase ejecutoria de la Suprema Corte: Tomo 105, pg. 1196.
E. Carda Mynez, ob. cit., pg. 71: "La lectura del prrafo tercero del precepto que
acabamos de copiar demuestra que las expresiones 'interrumpirse' y 'modificarse', emplea-
dos en el primer prrafo no son correctas, ya que al dictarse una ejecutoria discrepante,
la jurisprudencia no se interrumpe, ni se modifica, ni se deroga."
DERECHO ADMINISTRATIVO 213
--
vo sin subordinaciones lamentables, y el Poder Legislativo Federal sin in-
4. LA ANALOGA
El artculo 14, prrafo tercero de la Constitucin ordena: "En los juicios del
orden criminal queda prohibido imponer, por simple analoga y aun por mayora
de raz.n, pena alguna que no est decretada por una ley exactamente aplicable
al delito de que se trate." Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo
no es posible aplicar el procedimiento analgico al poder sancionador del Estado.
5. LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA
6. EL CONTRATO LEY
--
R.oben Ducos-Ader, Droit administratij, [onction, biens, traoaux, Editorial Dalloz,
deuxime editon, pg. 3 Y ss., que estudian ampliamente la funcin pblica.
"Si bien es verdad que conforme a la fraccin XX del artculo 123 constitu-
cional, las diferencias entre el capital y el trabajo se sujetarn a la decisin de
las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, tambin lo es que conforme al artculo 58
de la Ley Federal del Trabajo, el Ejecutivo Federal tiene facultades para expedir
decretos relativos a convencin colectiva, ya que en el caso no se ejercitan facul-
tades jurisdiccionales para conocer de una situacin concreta y determinada, en la
que tenga que establecer los hechos y aplicar el derecho, sino que tan slo hace
uso de una facultad legal para dictar una disposin general de carcter obligato-
rio." Sem. [ud. Fed. Tomo 41, pg. 3222.
7. LA DOCTRINA JURDICA
--
ndlca. A falta de ley se resolvern conforme a los principios generales de
derecho."iArtculo 19 del Cdigo Civil, D. F.16
denda
res " han mcorpora
. d o a l nerec
l h o POSItIVO
. ., .
tienen SU ongen en 1 " 6n d e l OS auto-
a OplllI
es. Jean Rivero, ob, cit., 2~ ed. 1962. DaIloz, pg. 67.
d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los principios generales del derecho y las lagunas
de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 7, enero-abril
e 1952, pg. 51.
16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona, 1953, pg. 434:
222 ANDRS SERRA ROJAS
"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios
del orden jurdico, denota un criterio de estimacin ideal, puesto que ste le ha
servido a l de estrella polar por la elaboracin del derecho formulado. Si exami-
namos atentamente los sistemas jurdicos contemporneos de los pueblos de Occi-
dente, veremos cmo los principios generales que los informan responden a una
concepcin jusnaturalista, y cmo contienen gran nmero de preceptos derivados
inmediatamente de ella (los derechos absolutos de la personalidad; la igualdad
ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede enriquecerse in-
debidamente a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa
deben corresponderle tambin las desventajas; la legtima defensa, etc.) ." 17
"Por esto es preciso reconocer la eficiencia de los principios generales del Derecho como
fuente jurdica, aun en aquellos sectores del derecho en los que no aparecen expresamente
mencionados o por el contrario, se hallan traducidos en normas jurdicas incompletas
como declaraciones de principios, ete. En rigor, los principios generales del derecho, son
los mismos, para todas las ramas jurdicas, a medida que se asciende en la altura de las
mismos, y slo se diversifican y especifican cuando se desciende de altitud y se est prxi-
mo a la materia concreta sobre que versan."
17 "Los principios generales de derecho son obtenidos por la mayor parte, sea de la
tradicin liberal de 1789 (igualdad de los ciudadanos frente a la autoridad pblica, liber-
tad de conciencia, posibilidad para un ciudadano amenazado de una sancin de defen-
derse, en contra de los agravios alegados contra l), sea a las necesidades de la vida social
(continuidad de los servicios pblicos, control del superior sobre los actos del inferior).
sea a los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero,
ob. cit., 2"" ed., pg. 70.
DERECHO ADMINISTRATIVO 223
9. LA CODIFICACIN ADMINISTRATIVA
CAPTULO 1
I. EL ACTO ADMINISTRATIVO
111 225
226 ANDRS SERRA ROJAS
entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder pblico
encaminados a la ejecucin de la ley.2
El acto administrativo no ha sido precisado por nuestra legislacin ad-
ministrativa, a pesar de su importante misin. Su conocimiento doctrinal
es la base para el ejercicio de la actividad administrativa y de las garan-
tas de los administrados. La caracterstica del Estado de Derecho es la
subordinacin de las actividades pblicas al mandato de la ley. Al surgir
aqul como una necesidad imprescindible, la Administracin pblica ha te-
nido que ajustar sus actos al orden jurdico vigente,"
'2 Jos Gazen y Marn, Derecho administrativo. T. l. pg. 30 Y ss. Madrid, 1955.
Bartolom A. Fiorini, Teotia jurdica del acto administrativo. Abeledo-Pcrrot. BuenoS
Aires, pg. 11 Y ss, .
3 Rafael Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo. Tccnos, Madrid, pg. 465
Y ss,
4 Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo. Napoli, 1973. Ed. Jovene,
pg. 350 Y ss,
5 Jean Rivero, Droit administratit, Dalloz, 5'.1 ed., pg. 87 Y ss.
6 Francs-Paul Bnoit, Le droit administrati] Francais, Lib. DaIloz. Pars, pg. 509
Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO 227
7 G. Peiser, Droit adrninistrati]. Lib. Dalloz, Pars, 4(\ ed., pg. 16 Y ss,
8 "No deben considerarse como actos administrativos, dice Zanobini, los siguientes:
(1) Los comprendidos en la actividad meramente de hecho y jurdicamente irrelevantes,
como las audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con los
cuales las autoridades anuncian al pblico acontecimientos importantes o exhortan a ob-
servar. Una determinada conducta frente a particulares situaciones: b) En la actividad
materIal, tcnica e intelectual, con la cual se desenvuelven los servicios pblicos, como
el de comunicaciones, transportes, asistencia sanital; y c) En la actividad material con la
~u~ ~e da ejecucin a precedentes disposiciones: si de stas se derivan tal vez efectos
JUfldlCOS, tales efectos han de conectarse al provedo a cuya actuacin procuran."
~ Maurice Hauriou, Precis de droit administratii, ll<l ed., pg. 256: "Acto adminis-
trativo es una decisin ejecutoria, es decir, toda declaracin de voluntad emitida por una
aut~ridad administrativa, en forma ejecutoria, que implica la ejecucin de oficio de pro-
dUCIr Un efecto jurdico respecto a los administrados."
10 Nicols Covello, Doctrina general del derecho civil. Mxico, 1938, pg. 333.
228 ANDRS SERRA ROJAS
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que pro-
venga de la administracin pblica. Zanobini (Corso dir. atn., pg. 245), ofrece una
definicin general diciendo que "acto administrativo es cualquier declaracin de
voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la admi-
nistracin pblica en el ejercicio de una potestad administrativa." No sern actos
administrativos los actos jurdicos que realice la administracin conforme al dere-
cho privado.
Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurdicos que caen
en el campo del derecho administrativo por los efectos jurdicos que ellos pueden
producir. Dice a este respecto Dez: 12 "El derecho toma en consideracin los he-
chos que se producen, sea como fenmenos de la naturaleza, sea como productos
de la actividad humana. Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para el dere-
cho, sino solamente aquellos a los que atribuye consecuencias jurdicas; de all los
hechos jurdicamente relevantes y los hechos jurdicamente irrelevantes. Son rele-
vantes los hechos que, verificndose, sirven para hacer actual y concreta la disposi-
cin contenida en forma abstracta en una norma jurdica, haciendo nacer el efecto
previsto por la norma. Hechos jurdicamente irrelevantes para el derecho son aque-
llos que, producindose no traen aparejados la aplicacin de una norma jurdica
r no producen efectos jurdicos," 13
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los
actos materiales, que son los que no producen ningn efecto de derecho, ni
se ligan como antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales
pueden adems, implicar las operaciones tcnicas necesarias para el desarrollo
Dice a este respecto Alvarez Gendn: "Hay, sin embargo, determinados hechos
de la Administracin que sin preceder una orden de autoridad superior o prece-
dindola, producen efectos jurdicos y dan lugar a una responsabilidad como en
las faltas del servicio, v. gr. en el caso de que las tropas estn de prctica de tiro
y que resulte una persona muerta o herida. No hay aqu un acto administrativo
que quiera la muerte de una persona, pero surge una responsabilidad por la mala
prestacin del servicio por el hecho de matar a un ciudadano pacfico. Los simples
hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurdicos."
En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quin se le en-
comienda la realizacin de un acto administrativo. El requisito bsico del
acto administrativo es estar fundado en la ley y por autoridad competente,
de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.
Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos
que aparentemente hacen pensar que no producen ningn efecto de derecho.
En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo
tiende mediata o inmediatamente, a engendrar un efecto jurdico.
tivas cuando los concretan y las resoluciones judiciales cuando fijan la na-
turaleza de sus actos.t?
Ejemplo de esta nomenclatura administrativa son los negocios jurdicos,
como manifestaciones de voluntad de la Administracin Pblica, encaminados
a producir un efecto de derecho, regulado por el inters pblico. La nter-
vencin del Estado en los negocios es fundamental en el nuevo Derecho
administrativo.
La idea de negocio jurdico aplicable al campo del derecho pblico, an
no penetra claramente a la doctrina, a la legislacin y a la jurisprudencia
mexicana. En verdad, el concepto de negocio jurdico no tiene en el de-
recho administrativo la misma significacin que en derecho privado.w
19 Otras clasificaciones distinguen los actos administrativos generales y los actos con-
~et~s,. los actos impugnables y los in impugnables, y los actos realizados por organismos
a mJnstrativos en cuanto actan con jurisdiccin especial.
1 20 Para Coviello, por negocio jurdico debe entenderse la manifestacin de voluntad
(e u?a o ms personas, cuyas consecuencias jurdicas van enderezadas a realizar el fin
pr,CtlCO de aqullas. Coviello, ob. cit., pg. 242.
d ~I .Waline, ob. cit., pg. 421. "El acto administrativo es un acto unilateral de un
a nUUlstrador calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por s mismo
e fectos de derecho."
22 "C d
u n o es procedente el Amparo promovido por el Estado." Tesis jurisprudencial,
n In. 450. T. 11, pg. 867. .
234 ANDRS SERRA ROJAS
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis juris-
prudencalnm. 451. T. I1, pg. 871.
Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS
fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantas. Tesis jurisprudencia1 nm. 503. .
23 Ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin, acepta esta tesIs.
24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffr, 1958.
DERECHO ADMINISTRATIVO 235
c) Los actos de ejecucin tienen por objeto dar cumplimiento a las de-
terminaciones del acto principal. En materia fiscal, el Cdigo Fiscal de la
Federacin contiene un captulo denominado: "Del procedimiento adminis-
trativo de ejecucin", artculos 108 Y siguientes.
-
luntades, pero no se puede considerar como un acto administrativo, ni como
27 Por lo que se refiere a la concesin: "hoy parece haberse llegado a una fijacin
del concepto con el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular fa-
cultades originalmente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capa-
cidad previstas en el ordenamiento jurdico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 406.
28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pg. 83; Tomo 10, pg. 1150
Y Tomo 102, pg. 1839.
DERECHO ADMINISTRATIVO 237
a) Actos de trmite, que estn formados por una serie de actos que no
tienen el carcter de resolutivos, pues siemplemente se concretan a prepara.r
una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar nin-
gn derecho.
b) Los actos definitivos que son aquellos con los cuales se da fin a un
procedimiento administrativo, realizando la finalidad ltima o mediata de
la ley.
Considero tambin de inters la clasificacin que hace Forshoff, fijn-
dose en el contenido de los actos administrativos en los trminos siguientes: 35
a) Actos administrativos imperativos. Son aquellos que contienen un
mandato o una prohibicin. Son aquellos que su aplicacin es el derecho
policial. Su misin es provocar en los obligados una determinada conducta
respecto de la Administracin y, en caso necesario, forzar coactivamente a
ella, por eso hay que contar tambin entre los actos administrativos de esta
especie las medidas coactivas adoptadas para la ejecucin de un mandato
o una prohibicin.
b) Actos jurdicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy
diversas. Es comn a todos ellos el fundar, modificar o suprimir una situa-
cin o una relacin jurdica concreta. A esta categora pertenecen todas .l~s
autorizaciones, permisos, licencias y concesiones que crean una situaClOn
jurdico-administrativa del destinatario. Tambin tiene efecto constitutivo el
asentimiento y la confirmacin, de la que depende la eficacia de un acto
administrativo o cualquier otra accin de la administracin. Junto a las. de-
signaciones de toda ndole, entre las que ms importante es el nombramIen
to de funcionarios, entran tambin en esta categora todas las rdenes
difica, ni suprime ninguna situacin jurdica. No hace sino atribuir o reterar a un indi-
viduo determinado una situacin general e impersonal ya establecida por un acto-regla.
El acto condicin no afecta en nada el contenido de la situacin jurdica: nicamente
nova,
viene a condicionar la posicin de una situacin general e impersonal." Royo Villa
ob. cit., pg. 117.
34 Lean Duguit, Traite. T. 1, pg. 327 Y ss.
35 Forsthoff, Tratado L, pgs. 292-293.
DERECHO ADMINISTRATIVO 241
a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la or-
ganizacin administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm
Los que se refieren a la regulacin interna de los actos y procedimien-
tos de la Administracin y que tienden a lograr un funcionamiento regular
y eficiente de ella.
Comprenden:
. 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funciona-
mIento de las unidades burocrticas.
2. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos.
3. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales
del Estado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y
las de ordenar y controlar la accin de los particulares. stos producen
efectos con relacin a terceros) y forman una importante actividad de la
Administracin.
--
Os destruyen o suspenden.s
243
244 ANDRS SERRA ROJAS
--
tes que la ley establece. Autoridad no es slo el que decide legalmente, es
tambin la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este con-
cepto la Suprema Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Comn Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no sola-
mente la autoridad superior, que ordena el acto, sino tambin las subalternas que
lo ejecutan o tratan de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."
En otras tesis (54), define quines son autoridades. "El trmino autorida-
des para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pblica, en virtud de circunstancias ya legales, ya de
hecho, que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como
individuos que ejerzan actos pblicos por el hecho de ser pblica la fuerza
de que disponen."
La competencia es el conjunto de facultades que legtimamente puede
realizar el sujeto, es decir, el rgano de la Administracin pblica) la fun-
cin administrativa y en particular, para conocer de un negocio adminis
tratiuo:"
El poder pblico est sometido a un rgimen de derecho pblico y forma
un conjunto de rganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga
para realizar sus fines y hacer prevalecer el inters general,"
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin es de los pocos casos en que
se alude al desvo de poder: artculo 228. Sern causa de anulacin de una reSO'
DERECHO ADMINISTRATIVO 249
5. EL MOTIVO
Tal es el caso referido a la materia fiscal a que alude el artculo 228 inciso b)
del Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolucin
o procedimiento administrativo, ,. b) Omisin o incumplimiento de las formalida-
des que legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento impugnado."
17 El desvo de poder comprende todos los casos en que una autoridad usa sus po-
deres para fi
bi . nes diiversos de aquellos para los cuales 1e fu eron con fenid os por 1a 1ey, Zano-
mi, pg, 142. Tomo 1, 1947.
18 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, pg. 291.
254 ANDRS SERRA ROJAS
"Artculo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nacin,
que para su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervencin de no-
tarios, debern celebrarse ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designar
libremente la Secretara del Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legal-
mente para ejercer el notariado.
"En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la pro-
pia Secretara podr habilitar en casos concretos, con ese carcter, a quienes estn
autorizados legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se celeb.ren
los actos o COntratos a que se refiere este artculo. Ningn notario podr auto nZar
una escritura relativa a la adquisicin o afectacin de bienes en que sean 'parte
el Gobierno Federal o los organismos descentralizados, sin la intervencin y apro-
bacin previas de la Secretara del Patrimonio Nacional, en los trminos de esta ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO 255
"Artculo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarn un protocolo es-
pecial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apndices, ndi-
ces de instrumentos y con los dems requisitos que la ley exija para la validez de
lo actos notariales.
"Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares,
se regularn de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno
Federal se reducirn a la mitad.
"Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional sern auto-
rizados por las autoridades locales competentes y por la Secretara del Patrimonio
Nacional."
--
El. Derecho administrativo reconoce que hay numerosos casos en que la
autondad administrativa no est obligada a informar a los particulares de
F 19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. Pb .
.st. PoI. ,Madrid, nm. 16, enero-abril, 1955, pg. 85.
R A. Perez Hernndez, "El silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944".
evo Ad. Pb, I. Est. PoI. Madrid, nm. 2, mayo-agosto, 1950, pg. 131.
. ~os Mara Gimeno y Hctor J. Amilubia. Relevancia jurdica del silencio de la ad-
tnll~dlStraCitl en el mbito de los petitorios y recursos administratiuos, Lib. A. Perl. Mon
eVI eo.
el ~e<:a~edo Fernndez de Velasco, ob. cit., pgs. 929, 206. "En derecho administrativo
- SIlencIO SIguI
v'd . ifica susttucn
de la expresin concreta d e1 rgano por 1a a bstracta pre-
en a por la ley:'
n' Bo~uera Oliver J. M., "Algunas dificultades de la actual situacin del silencio admi-
Istratvo". Rev. de Adm. Pb. lEPo Madrid, nm. 30, septembre-dciembre, 1951, pg. 91.
256 ANDRS SERRA ROJAS
20 "Derecho de peticin y negativa Ficta". "Aunque el artculo 162 del Cdigo F!s<;al
de la Federacin establezca que el silencio de las autoridades fiscales respecto a petICIO-
nes de los particulares debe considerarse como resolucin negativa, es inexacto que ror
diante sta se satisfaga la garanta del artculo 8 constitucional, ya que dicha garant a
requiere un acuerdo material escrito." Boletln de In]. [ud, Agosto de 1957. Suprema Corte
de Justicia.
DERECHO ADMINISTRATIVO 257
17
CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
-
bUClOn de la riqueza nacional y la responsabilidad del Estado."
1
1 Jestis Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo. Pubs. AbeIla. Madrid, 1964.
,H~m~rto Briseo Sierra, El proceso administrativo en Iberoamrica. UNAM. Inst, de
0\ cstIgacIones Jurdicas, 1968.
l?s ~ntol1o Fernndez Arena. El proceso administrativo. Ed. Jus. Mxico, 1965.
. . franCISCO Gonzlez Navarro, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cien-
tlflea. Preso del Gob. Madrid.
~mes M. Lands, 1'he administratiue Process, Yale University Press.
2 0ben H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press.
por laLae concepcin
.. actual del Estado de Derecho ha sido precisada en' estos trminos
t OmISIn Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El
stado de derecho dimana de los derechos del hombre, segn se han desenvuelto hist-
259
ricamente en la lucha eterna del hombre en busca de libertad; 2) Los medios de ~.ace~
efectivo el respeto a estos derechos son: Independencia del poder judicial, responsablltda
de la Administracin por sus propios actos, derecho del ciudadano a elegir abogado y
sistema policial controlado por la ley."
DERECHO ADMINISTRATIVO 261
Los tres actos ms importantes de la accin del Estado son: la ley que
es el acto que corresponde a la funcin legislativa: la decisin administra-
tiva o ejecutoria, que es el acto ms importante de la funcin administrati-
va y la sentencia, que es el acto tpico correspondiente a la funcin juris-
diccional. No sealar procedimientos en materia legislativa, administrativa
I
~ice a este respecto Jess Gonzlez Prez: 18 "La frmula procesal de satis-
Iaccn de pretensiones consiste en que el propio Estado a travs de rganos insti-
tuidos especialmente para ello, lleva a cabo la satisfaccin de las mismas."
Satisfaccin de pretensiones o resolucin a un conflicto de intereses, el proceso
~parece como una actividad que deber examinar esa pretensin o declarar ese
~~ters. Eduardo J. Couture indica: "Todo proceso presupone uno o varios con-
lictos para dirimirIos por acto de la autoridad. La doctrina distingue entre auto-
defensa (vas de hecho para hacer la justicia); la auto-composicin (entendimiento
16 Dice a este propsito el distinguido jurista Niceto Alcal Zamora y Castillo con
~na buena dosis de irona: "La imprecisin que los rodea podra reflejarse, a mi enten-
d~r, Jugando con los verbos ser y estar, en los trminos siguientes: del proceso sabemos
de ~de .est., .re:o no lo que es (si una relacin jurdica o una situacin jurdica, etc.) :
a JUrSdlCCln conocemos lo que es, pero no en dnde est (si en el derecho procesal
ob en el constitucional), y de la accin ignoramos lo que es (pugna entre las teoras
~ :tractas y las concretas) y donde est (si en el campo del derecho material o en el
de Derecho procesal). Como es natural, nuestras palabras no deben ser tomadas al pie
el la letra, sino slo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctri-
:a e~ torno a esos conceptos." Proceso, autocomposicin y autodejensa. Contribucin al
studlo de los fines, del proceso. Mxico. Imprenta Universitaria, 1947, pgina 100.
n1~ 17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedmento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,
r'"6' 118.
18 Jess Gonzlez Prez, Derecho procesal administrativo. T. 1, pg. 47.
270 ANDRS SERRA ROJAS
para poner fin al conflicto por acto de las partes); y proceso (va de derecho para
poner fin al conflicto por acto de autoridad). El proceso tiene, como finalidad,
hacer cesar el conflicto mediante un debate preordenado por acto de la autoridad." 19
Matizando esta distincin dice Francisco Lpez Nieto (El procedimiento admi-
nistrativo. Ed, Bosch, Barcelona, 1960, pgina 25): "En efecto, toda actuacin de
la leyes proceso y por tanto, hemos de admitir que en el Estado moderno esa Iun-
cin es realizada no slo por los tribunales de justicia, sino tambin por la Admi-
nistracin. El proceso que lleva a cabo la Administracin para aplicar el derecho
en uso de sus potestades, ya dictando normas, ya declarando o modificando dere-
chos en primera decisin o revisando sus propios actos, ya imponiendo sanciones,
se denominar procedimiento administrativo. El proceso que llevarn a cabo los
tribunales revestidos de todas las garantas que la jurisdiccin requiere, ser pro-
cedimiento judicial. Habr un procedimiento de la Administracin, realizacin prc-
tica del derecho, no revestido de tanta proteccin; y un procedimiento judicial
rodeado de mayores garantas, que podr incluso revisar al anterior. Uno y otro
podrn versar sobre materia administrativa; y para distinguir el procedimiento pro-
pio de la Administracin del procedimiento judicial que revisa el anterior, llama-
remos al primero procedimiento administrativo y al segundo procedimiento conten
coso administrativo."
No deben confundirse proceso y procedimiento debiendo precisarse la natura-
leza de ambas nstituciones.
Dos' opiniones debemos considerar, tal como se expone en la obra citada de
Gonzlez Prez: la tesis que confunde proceso y procedimiento y la tesis que dis-
tingue proceso y procedimiento. La primera tesis es insostenible "porque el pro-
ceso, por su propia naturaleza puede darse en todas las funciones estatales". La
segunda tesis se apoya segn el autor que citamos en que "La mayora de la doc-
trina procesal parte de la distincin entre proceso y procedimiento, afirmando que
mientras aqul es un concepto esencialmente teleolgico, ste es de ndole formal.
El proceso es una institucin jurdica de satisfaccin de pretensiones, precisamente,
aquel sistema que confa la satisfaccin de las pretensiones a un rgano estatal
instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes. El
procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal; es la serie o
sucesin de actos regulada por el derecho. Por eso se ha podido afirmar que ~~
procedimiento es al proceso como el acueducto al agua que por el mismo corre.
19 Eduardo J. Couture, Introduccin al estudio del proceso civil. Aray, Buenos Ai~es.
pg. 55. Este autor agrega: "Contemplados desde el punto de vista de su estructura, e~lst~
una unidad entre el proceso parlamentario, el proceso administrativo y el proceso [ndi-
cial. ~odo~ ellos se ~poyan, desde e~. punto de ~ista, en la necesidad del debate Y e:.
convemencra que denva de la exposicin de las Ideas opuestas para llegar a la venia
Pero en su finalidad difieren, en cuanto a que el proceso parlamentario, con su .d~ba:
de los representantes del pueblo, apuntan a la sancin de la ley; el proceso adm~n~st
tivo, con su acopio de antecedentes tcnicos, apunta hacia el gobierno y la admInistra
cin; y el proceso judicial, con su debate de las partes interesadas y recaudacin ~e Pr:;~
bas, apunta hacia la cosa juzgada, esto es, hacia la solucin (eventualmente coacuva) e
conflicto de intereses."
DERECHO ADMINISTRATIVO 271
--
1 ntlCo tipo. Ambos conceptos coinciden en su carcter dinmico, reflejado en su
: Ja.ime Guasp, Derecho procesal civil, 2\1 ed. IEP. Madrid, 1962, pg. 11. T. I.
Yersi ~lcelo Alcal Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodeiensa. Imp. Un-
1
22 Jess Gonzlez Prez, ob. cit., T. 1, pg. 117, nos ofrece esta definicin de proceso
administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesin de actos que tienden
a la actuacin de una pretensin fundada en normas de derecho administrativo por r-
ganos de la jurisdiccin especial contencioso administrativa".
23 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. 2~ ed. 1956, pg. 534. Ed.
Porra, S. A.
Francisco L6pez Nieto, El procedimiento administrativo. Bosch ed. Barcelona, pg",~I.
"El procedimiento administrativo es el cauce legal que los rganos de la administrac1n
se ven obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competenCIa
respectiva para producir los actos administrativos."
Sobre la naturaleza del procedimiento administrativo pueden consultarse las ejecu;
rias siguientes del Sem, [ud: de la Federacin. Tomo 18, pg. 195; T. 22, pg. 396; T. ,
pg. 687; T. 77, pg. 374. lo
24 Jaime Guasp. Prlogo a la obra de Laureano Lpez Rod: "El coadyuvante en
contencioso administrativo." Rev. Der. Privo Madrid, 1943.
DERECHO ADMINISTRATIVO 273
--
ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas desligadas del derecho
M 25 En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como
anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos
Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento
~e ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Pa-
ares y otros.
. 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de normas tc-
?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una finalidad
JurdICa determinada.
27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso administrativo. T. A. 1955.
13
274 ANDRS SERRA ROJAS
Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedi-
miento administrativo o procedimiento tpico de la Administracin y por la
otra al procedimiento contencioso administrativo. Las formas procesales en
esta etapa de constitucin del acto administrativo tienen por fin formar ade-
cuadamente la voluntad de la Administracin pblica. El acto administrativo
perfecto es el que satisface las formas procedimentales. .
El procedimiento administrativo es la forma o manera como acta o se
conduce legalmente la Administracin pblica y los particulares en sus rela-
ciones con ella.2\)
Por medio de este procedimiento se obliga a los rganos pblicos y a los
particulares, a cumplir con disposiciones de carcter procesal que aseguran la
finalidad de la ley. Es frecuente la creacin de procedimientos administrati-
vos originales propios para las nuevas leyes administrativas e inspirados en
adelantadas tcnicas legislativas.
El ejercicio de la funcin administrativa puede, en ocasiones, implicar la
ausencia de un procedimiento. Los casos de ausencia u omisin de procedi-
mientos administrativos, son cada da en menor nmero y la costumbre in-
terviene para improvisarlos. En la actualidad la ausencia del procedimiento
que afecte intereses privados es violatorio de garantas.
La Administracin pblica dispone legalmente de procedimientos adm~
nistrativos de carcter general que son principios procesales comunes a instI-
tuciones administrativas diversas. Tambin cuenta con procedimientos espe-
ciales propios de una materia determinada que legalmente difieren del pro-
cedimiento general, por las peculiares caractersticas de las materias la que
se aplican.
El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO
jurisdiccional, que implica la afectacin de un inters particular y en OcasIO-
nes de un inters pblico como en el procedimiento de lesividad, y es la
.IV, est.ablecen que nadie podr ser privado de la vida, libertad o la pro-
piedad sm el debido proceso legaI.33
30
Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. Pri-
Vado. Madrid.
31 "L .
co' a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es ms que la forma
te:~n de un proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, est hoy
ti rt cament: consolidada aunque prcticamente no haya engendrado todas las consecuen-
aS3~ ~ue tI~ne derecho." Jaime Cuasp. Prlogo a la obra de Jess Gonzlez Prez, pg. 22.
P . La SItuacin contenciosa es un hecho anormal, que no debe mantenerse y que es
eCIso
d: tender a hacer desaparecer; la paz social exige que ella no se perturbe indefini-
na~~~e, es preciso ponerle fin; esto es precisamente el objeto de la funcin jurisdiccio-
33 coger Bonnard, Le controle jurisdiconnet de la Administration, 1934, pg. 19.
1956 . Langrod, "Procedure administratif et droit administratif", Reo, Int, de S. Ads.
, pg, 11.
276 ANDRS SERRA ROJAS
9. LA GARANTA DE LEGALIDAD
El artculo 14, prrafo cuarto de la Constitucin, al aludir "a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho", establece la garanta de legalidad, adems de los nume-
rosos preceptos de la misma que mantienen el principio de subordinacin a la ley.45
Adems ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber
ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta,
se fundar en los principios generales de derecho."
44 "El artculo 27 limita los derechos garantizados por los artculos 14 y 16, por
consiguiente, no puede considerarse que se violan stos cuando se expropian inmuebles
por causa de utilidad pblica. a menos que al hacerlo se infrinja el artculo 27." sem.
Iud. de la Fed. Tomo JII, pg. 339.
"No hay violacin de garantas, porque la expropiacin se haga sin or al expropiado,
pues el artculo 27 no establece tal requisito." {Y,l.F. T. 25, pg. 1856.
"Tesis jurisprudencal nm. 475." Facultad econmica coactiva. "Su aplicacin para
el cobro de cantidades que no tienen el carcter de impuestos o adeudos al Fisco, importa
una violacin de garantas."
"Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad econmico-coactiva. "El uso de la facul-
tad econmico coactiva por las autoridades administrativas, no est en pugna con el
articulo 14 constitucional."
45 Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pg. 905.
"Ningn precepto de las constitucioues modernas tiene ms larga historia, ni ~s
rancio abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda,
su libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pg. 223.
DERECHO ADMINISTRATIVO 281
Nos resta determinar cules son las formalidades esenciales del procedi-
miento a que alude el artculo 14 constitucional.
Las formalidades procesales esenciales han sido reconocidas ampliamente
por el Derecho procesal civil.
Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio qU~
bien puede llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta
inspirado en la legislacin procesal y es fruto de la extensin de un precepto
constitucional de molde civil a la materia administrativa.
Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido slo a
los procedimientos judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre otr~
base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del procedl'
miento.
Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la
opinin emitida por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva
Ley Agraria de 1927 explica lo que debe entenderse por formalidades esen
ciales del procedimiento.
rr
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garanta del artculo 14,
unir en su desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que ?
organicen renen estos requisitos fundamentales: 1'? Que el afectado tenga conOCI-
miento de la iniciacin del procedimiento, del contenido de la cuestin que v~/
debatirse y de las consecuencias que se producirn en caso de prosperar la a~r ;.
demuestre, y quien sostenga la contraria pueda tambin comprobar su verao a :
intentada y que se le d oportunidad de presentar sus defensas; 2'? Que se o~
nice un sistema de comprobacin en forma tal que quien sostenga una cosa ra
3'? Que cuando se agote la tramitacin, se d oportunidad a los interesados pana
presentar alegaciones, y 4'? Por ltimo, que el procedimiento concluya con u
DERECHO ADMINISTRATIVO 283
resolucin que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, fije
la forma de cumplirse."
---
sa aUlondad judicial sea indefectiblemente la que debe intervenir para resolver."
em.
vo" R
u de la Fed. Tomo 35, pg. 1956.
.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo
san? que rena sus elementos legales, a travs del procedimiento adminis-
tratIVO.
Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos carac-
teres: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la
trretroactividad.
Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento,
~s decir, que puede, desde luego, ser puesto en ejecucin, ya que determina
dOS derechos y las obligaciones de las personas a las que alude y todos los
ems elementos de tiempo, de lugar y de condicin.
d ~e lo :xpuesto se desprende que el acto ejecutivo lleva implcita su fuerza
e eJecuCIn y acto ejecutorio es lo que por s mismo es ejecutivo."
El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedicin, siempre
que no contenga alguna determinacin que lo dilate, lo pospong-a o suspenda,
--
Como su publicacin, notificacin, requerir de la aprobacin del superior o
estar sujeto a alguna modalidad o afecte algn inters particular anterior-
ti\' 1 "En. la doctrina contempornea, se funda esta ejecutoriedad del acto administra-
soc~ 1partIcularmente en dos razones: una derivada de la urgencia de las necesidades
Cola es
pre
,9 ue la Administracin debe atender, y que no permitira la demora de un jui-
1tI00. , 10, y la otra que es la segunda de las nota.s distintivas de que antes hablaba-
en
h~
I"'g." 75. la presuncin de legitimidad del acto administrativo." A. Carrillo Flores, ob. cit.,
285
286 ANDRS SERRA ROJAS
mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta
alcanzar su perfeccin jurdica y alcanzar su eficacia.
Guido Zanobini.s al considerar la perfeccin, eficacia y la validez de los
actos administrativos, explica sus caracteres en los siguientes trminos:
2 Guido Zanobn, Curso de derecho administrativo. Ed. Aray, vol. 1, pg. M6.
DERECHO ADMINISTRATIVO 287
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre s, con referencia
a derechos adquiridos de las leyes administrativas, stas, por lo regular, dejan que
sea la .legislacin de derecho privado la que se encargue de solucionar sus proble-
ma~, SI en ello no se afecta el inters general. "Para decidir si una relacin jurdica
esta sometida al derecho privado o al derecho pblico, dice Fleiner 3 han de to-
;n~rse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de
~s eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin jurdica
~ sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin." La tendencia mo-
. erna no es dejar que las leyes decidan esta cuestin, sino que es necesario definir
~: cri;er~o definitivo, siempre orientado a que esas relaciones son de estricto dere-
e 'al P~~hco y que es hora de que la legislacin administrativa afronte su solucin
----
xc USIVlsta. 4
Debe distinguirse entre los autores del acto jurdico, sus causahabientes
y los terceros.
El autor es el que ha sido parte en el acto; sus causahabientes son los que
reciben un derecho por transmisin universal o particular que les hace el
autor o los que tienen un derecho sobre la universalidad de bienes del autor.
El tercero es una parte ajena a los actos que realiza el autor, por cons-
guiente, no puede recibir ni perjuicios ni beneficios del propio acto.
En derecho administrativo la regla general es la siguiente:
Las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo son oponibles
a todo el mundo.
El Estado, en su actividad, est obligado a respetar las situaciones jur
dicas que se han creado al amparo de la legislacin administrativa. Cualquier
determinacin del poder pblico afectando estos derechos, es en principio
contrario al artculo 14 de la Constitucin.
Como se observa, el concepto de tercero, adquiere en derecho adminis-
trativo una importancia extraordinaria, porque en todo acto administrativo
deben tomarse en cuenta los derechos creados legalmente. Es por esta razn,
que algunas leyes administrativas tienen un captulo importante que se deno-
mina: La oposicin administrativa y tiende a crear defensas para los terceroS
perjudicados por los actos de la administracin pblica. Tal es el caso que
seala el artculo 69 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
materia minera.
Otro ejemplo que podemos citar en materia de oposicin, es el artculo
126 de la ley federal de aguas de propiedad nacional que D. O. F., 11-1-1972,
que ordena:
4. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
"Es natural, por 10 tanto, que la naturaleza jurdica de cada uno de esos de-
rechos sea definida por la ley que los norma, de tal manera que ser a las leyes de
derecho pblico a las que les corresponda determinar 19 naturaleza de los derechos
pblicos, y a las leyes civiles a quienes compete clasificar y distinguir los dere-
chos privados." Seguimos afirmando la orientacin sealada por nuestra legislacin.
. El acto administrativo debe producir sus efectos desde que se han cum-
phd~ todos los requisitos para su elaboracin. El contenido de los mismos de-
termIna el modo y forma de su aplicacin que puede ser voluntaria o coactiva.
. La mayor parte de los actos de la administracin pblica tienen por ob-
Jeto la realizacin de los fines del Estado. Por ahora deberemos referirnos a
-
los actos administrativos que crean derechos u obligaciones a los particulares.
--
se,lle.va adelante en su ejecucin, por la fuerza jurdica y material del poder
publIco.lo
Los actos administrativos son en principio ejecutivos, salvo que una ley
administrativa disponga lo contrario. La ejecutividad de dicho acto significa
el derecho que tiene la administracin pblica para ejecutarlo.
La ejecutividad del acto administrativo expresa un acto que debe pro-
ducir todos sus efectos, es decir, que debe ser ejecutado.
La administracin tiene a su disposicin eficaces medios legales para ha-
cer cumplir sus resoluciones.
Dice a este propsito Sayagus Laso (DeL Ad. 1, pg. 490) :
El hecho de que una autoridad sea competente para dictar una resolucin
administrativa, no obsta para que otras autoridades lo sean para ejecutarla.
Las leyes administrativas sealan estas posibilidades para evitar controversias.
Lo que podemos discutir es si una autoridad administrativa se ajusta o no
a la ley al emitir un acto administrativo que lesiona a un particular.
La administracin formula numerosos actos que son evidentes manifesta-
ciones del derecho de soberana, tales como la aplicacin de la facultad e~~
nmica coactiva en materia de impuestos, la expropiacin por causa de utIh
dad pblica, la requisicin de una empresa o el establecimiento de una mo-
dalidad a la propiedad y otras semejantes.
El impuesto es un acto tpico de soberana y la regla solve et repete, co~
firma la naturaleza ejecutoria de la decisin administrativa fiscal. Es fcl1
percibir los daos que sufrira el Estado si se retrasase el pago de los im~ueS'
tos. La realizacin de los fines pblicos, la atencin de los servicios pbl~cos,
requiere un sistema tributario que proporcione los elementos econmICOS,
que no retarden el desarrollo social de un pas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 293
('" "Los. actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley."
, ~,ndlce al tomo CXVIII, tesis 922.) Pg. 97, 5~ poca.
Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expre-
294 ANDRS SERRA ROJAS
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pg. 669.
"Los actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por
ley alguna, imponen una violacin de garantas." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pg. 97,
VI poca.
"Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expre-
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est
debidamente fundada y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pg. 669, VI poca.
Dez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguien-
tes condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza p-
blica. Por ello no ser ejecutorio un negocio jurdico privado, aunque sea realizado
por la misma administracin, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea
perfecto, vale decir que tenga todos los elementos' esenciales para su existencia;
c) Que sea exigible, apto para producir los efectos a que est destinado.
11 "Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las autori-
dades administrativas, es sublevarse de tal modo, no ya contra toda nocin jurdica, sino
COntra las simples indicaciones del buen sentido, que si como doctrina esa rplica llegara
a est~bl~cerse, sera slo sobre las ruinas del orden social. Y para contestar directamente
la obJeCin, se puede decir que la jurisprudencia no tolera que como violencia se repute
el apremio que una autoridad emplea en los trminos de la ley, para hacer cumplir sus
mandatos, porque la violencia est precisamente caracterizada por una idea contraria
del todo a esa falsa nocin. Una antigua ley espafiola la define as: cosa que es fecha
a otro torticieramente de que no se puede amparar al que la recibe. Ley lllo, Tt. 19,
.. 7 Y todas las legislaciones han considerado como esencial elemento de la violencia,
parte
la
IOJusticia, la falta de derecho y el abuso de la fuerza del que la emplea. Suponer,
pu~s, que una autoridad hace violencia cuando obedece la ley, es subvertir todos los
przn~iPios:'. Ignacio L. ValIarta, Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad eco-
nmiCO coactiva. 1885, pg. 51.
296 ANDRS SERRA ROJAS
9. LA EJECUCIN EN LA VA JUDICIAL
EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
D ~ Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, Pars. Lib. Gen. de
rolt. et de Jur. 1959, 1 v., 354 pgs.
2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pg. 396. "La seguridad jurdica se carac-
t~rlZa por el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre
v~as a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afecta-
~ln vlida de diferente ndole en la esfera del gobernado integrado por el summum
e sus derechos subjetivos."
a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tt. XIV, libro 1, del Cdigo
repetitae pralectionis. .
301
302 ANDRS SERRA ROJAS
"Por ello, nos dice Manuel Mara Dez, no debe confundirse el principio de
la no retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los
actos jurdicos. Este principio implica una interdiccin para los rganos adminis-
trativos de afectar, aun para el futuro, los derechos adquiridos, mientras que el
principio de la no retroactividad comporta la imposibilidad de que la adminis-
tracin d a sus decisiones un carcter retroactivo. Vale decir que uno de los prin-
cipios se refiere nicamente al pasado, mientras el otro concierne tambin al futuro."
"El acto administrativo no puede normalmente producir efectos retroactivos;
esto quiere decir, que en la medida en que se establece una regla nueva o modi-
fica una situacin jurdica, l no produce sus efectos ms que para el porvenir 'Y
no puede conducirlo a revisar los efectos pasados y ya adquiridos de la situacin
anterior." Laubadere. Droit administratij special. P. U. F., pg. 12, 1967.
4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expres el artculo 14, prrafo se-
gundo de la Constitucin francesa del 21 de junio de 1793.
:; Vase en contrario el criterio clsico de los juristas civilistas:
"He aqu el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley
nueva constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislacin
anterior. Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurdicas mejor que la prece-
dente. El inters social exige, pues, para que la legislacin ms reciente produzca todoS
sus efectos bienhechores qu se aplique en el mayor nmero de casos posibles y. en
consecuencia, tambin a las relaciones nacidas antes de su publicacin. Sin duda esta
aplicacin lesionar esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra
parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensin de la ley, si no se
les despoja de ningn derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley
nueva no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con'
sagrado por la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, nms. 125
a 178.
Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956.
pg. 402.
DERECHO ADMINISTRATIVO 303
"Los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el in-
ters pblico; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no
hay retroactividad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la
ley." (Apndice al tomo CXVIlI, tesis 922. V.E.P.)
pg. 1275.
DERECHO ADMINISTRATIVO 305
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de los
derechos adquiridos. El artculo 5 del Cdigo Civil de Argentina expresa: "Ninguna
persona puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden pblico."
El ,o~d.en jurdico mexicano se ha inspirado en un principio general anlogo para no
permItIr la creacin de derechos adquiridos que tengan el carcter de irrevocables. Todo
derecho debe medirse en funcin del orden jurdico que lo cre.
f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teoras, siendo las ms
~ecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situa-
clO~es .abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin
r:
aphca~ln concreta de la misma. El derecho adquirido es defendible, cuando el acto reali-
mtroduce Iln bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el
~c o efectuado no' puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto,
n por di P ",
. ,IS OSIClon I egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una
p:etenslon de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin
vIge~te en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patri-
monIo; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica
~~~;~ta, no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pg. 3496.
20
306 ANDRS SERRA ROJAS
4. LA RETROACTIVIDAD EN LA CoNSTITUCIN
"Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el Constitu-
yente, al establecer los preceptos del Cdigo Poltico. En el primer caso no se
les podr dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Cons-
titucin; en el segundo, debern aplicarse retroactvamente, a pesar del artculo 14
constitucional, y sin que ello importe violacin de garanta individual alguna. En
la aplicacin de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos y si
resultan unos en oposicin con otros, hay que considerar los especiales como excep-
cin de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constitu-
yente en uso de sus facultades amplsimas, pudo por altas razones polticas, sociales
o de inters general establecer casos de excepcin al principio de no retroactivi-
dad, y cuando as haya procedido, tales preceptos debern aplicarse retroactiva-
mente. Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y
que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima
circunstancia es esencial."
ral, desde el da l'? de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan
invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de comn repartimiento o cual-
quiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comu-
nidades y ncleos de poblacin.
"e] Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o re-
mates practicados durante el perodo de tiempo a que se refiere la fraccin ante-
rior por compaas, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federacin,
con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de
los ejdos, terrenos de comn repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertene-
cientes a ncleos de poblacin.
"Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, nicamente las tierras que hubie-
sen sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio
de 1856 y posedas en nombre propio a ttulo de dominio por ms de diez aos,
cuando su superficie no exceda de cincuenta hectreas. El artculo 27, inciso XVIII
de la propia Constitucin dispone: 'Se declaran revisables todos los contratos y con-
cesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado
por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la na-
cin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para
declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico' ... "
18 Retroactividad de los cdigos agrarios: Sem. [ud, Fed. 5" p. T. 100. pg. 250.
Retroactividad de las leyes agrarias: Sem. [d, Fed, 5" p. T. 89, pg. 919.
19 Sem, [ud, de la Fed, 5" p.
T. 23, pg. 984; T. J, pgs. 857, 888; T. 12. pgs. 224, 226.
T. 23, pg. 984; T. 9, pag. 435; T. 12. 26, pg. 543.
310 ANDRS SERRA ROJAS
Por lo que se refiere a las leyes retroactivas, el artculo 5 del Cdigo Ci-
vil para el Distrito Federal ordena: HA ninguna ley ni disposicin guberna
tiva se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 20
20 Andr de Laubadre, ob. cit. 3~ ed. 1963. LGD et juro 251. El propio autor agrega,
pg. 275: "El acto administartivo irregular puede ser retirado retroactivamente por su
autor."
DERECHO ADMINISTRATIVO 311
de una ley retroactiva, el texto actual ordena que: "A ninguna ley se dar
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 21
"La leyes retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o su-
primir los derechos individualmente adquiridos ya; y segn los tratadistas los de-
rechos que se derivan de un contrato, son derechos adquiridos." Sem. [ud. Fed.
V poca. Tomo XLV, pg. 780.
. ."La leyes retroactiva cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las con-
dlclones de legalidad de un acto, o para modificar o suprimir los efectos de un
derel:ho ya realizado." (Sem. [ud. Fed, V poca. Tomo LXXI, pg. 980.)
"En aquellos casos en que la conducta del gobernado no haya sido normada en
forma alguna por el Poder Legislativo, de manera que no pueda ser considerada
prohibida ni vlida nicamente cuando se cia a determinadas restricciones, su rea-
lizacin constituir el ejercicio de un derecho, emanado precisamente de la ausen-
a de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el orden jurdico, en cuan-
to ste, al dejar intacto el mbito de libertad en que tal conducta es factible, tci-
tamente ha otorgado facultades para obrar discrecionalmente dentro del mismo."
Para este caso la Corte resolvi que "el surgimiento de una ley que regule una
situacin hasta entonces imprevista legislativamente, slo puede obrar hacia el fu-
turo ya que de lo contrario estara vulnerado, el artculo 14 constitucional, que
estatuye que a ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona al-
guna." (Sem. [ud. Fed. VI poca. T. LIV, 2';' Sala, pgs. 45 y 46.)
"Si bien las leyes fiscales, por ser de inters pblico, pueden retrotraerse Y es
legtima la facultad del Estado de cambiar las bases de la tributacin, la justicia
de tal retroactividad slo puede entenderse en el sentido de que los contribuyen-
tes no pueden alegar que han adquirido el derecho de pagar siempre el mismo
impuesto que afecta su patrimonio, pero nunca en el sentido de que los causantes
han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, la diferencia que resulte entr~
el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo." Tesis
[urisprudencial nmero 229. (ndice 1917-1965, jurisprudencia de la 2';' Sala, pg. 277.)
"Las leyes fiscales no deben interpretarse en el sentido de que los causantes
han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, las diferencias que resulte~
entre el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo, DI
menos el recargo causado por la falta de pago de dichas diferencias." (sem. Jud.
Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)
:25 Ernesto Flores Zavala, ob. cit. 5<1 cd, 1961, pg. 150 Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO 313
Pero el contenido del acto administrativo puede variar segn los casos,
debiendo distinguirse: a) Cuando se crea un derecho administrativo en favor
de un particular, y la propia administracin consiclera conveniente retrotraer
sus efectos hacia el pasado, principalmente por razones de inters pblico; y
b) Todos aquellos casos en que esa aplicacin retroactiva, se certifica ocasio-
nando perjuicios a un particular.
" ... ]. Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando
se dicten en sustitucin de actos anulados, y, as mismo cuando produzcan efectos
favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran
ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no lesione derecho
o intereses legtimos de otras personas."
La Ley General, de Bienes Nacionales, artculo 14, segundo prrafo dispone:
" ... La nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio pblico operar retro-
activamente, pero el Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroacti-
vidad cuando, a su juicio, el concesionario haya obrado de buena fe."
Ejecutorias de inters:
Retroactividad tratndose de la prescripcin en materia fiscal. Sem, Jud. Fed.
V poca. Tomo LXX, pg. 195.
Retroactividad. Id, V poca. T. LXX, pg. 185.
Retroactividad de la ley en materia de impuestos. Id. V poca. Tomo LXXII,
pg. 1989.
Recopilacin 1975:
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el
tiempo. Circulares. Tesis 514. 2~ Sala.
TTULO CUARTO
CAPTULO 1
317
318 ANDRS SERRA ROJAS
Dice a este propsito Marienhoff, ob, cit., T. JI, pgina 398: "La cesacion de
los efectos del acto apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo
a lo previsto de antemano, pues -como bien se dijo-, el acto administrativo que
cesa de producir efectos se considera que hasta ese momento ha existido legalmente.
En cambio la extincin del acto generalmente se produce por causas no precisa-
mente queridas "ab-initio", sino que son "consecuencias" de hechos o circunstancias
advertidos o surgidos posteriormente."
Pocas teoras ofrecen tantos problemas como .Ia teora de las nulidades
en el derecho administrativo. La etapa casustica de este problema se mues-
tra en trance de superarse, por una amplia teora de la ineficacia adminis-
trativa, que determine la validez de los actos administrativos.t Los vicios
de los actos administrativos destruyen su validez y no les permiten producir
efectos jurdicos.
El desarrollo inusitado del derecho administrativo moderno, con la com-
plejidad creciente de intereses, derechos institucionales y situaciones frente
a los derechos privados, han originado el predominio del inters pblico
sobre el inters privado. La organizacin administrativa del Estado, que se
caracteriza por el mantenimiento de los intereses colectivos cuyo equilibrio
justo representa para el Estado democrtico un problema de difcil solucin.
Las nulidades aparecen como la ms importante .de las sanciones ~ara
mantener el principio de legalidad en contra de los actos administrattvO.s
irregulares y destinadas a la defensa del inters general. El control de la legali-
dad se estima como la finalidad esencial del Estado de derecho.
Es importante recordar aqu la opinin de Geraud de la Pradelle (Les
conilits de lois en matire de nullites. Ed, Dal1oz, Pars, 1967, pgina 30)
1Francis-Paul Bnot, Le droit administrati] [rancais. Lib. Dalloz. Pars, pg. 5~3.
Antonio Carrillo Flores, La Justicia, Federal y la administracin pblica. Ed. Porru a.
S. A., 1973, 2"" ed., pg. 121 Y ss. .
Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho administrativo. UNAM, 1973, P
gina 151 y ss.
Jorge Olivera Toro, Manual de Derecho administrativo. Ed. Porra, S. A., 3~ ed.,
Mxico, pgs. 185 Y ss,
Gabino Fraga, Derecho administrativo, 14"" ed. 1971, Mxico, pg. 305 Y ss.
Fernando Garrido Falla; Rgimen de impugnacin de los actos administrativos. IEP.
Madrid, 1956. . lloz.
Graud de La Pradelle, Les conilits de lois en matire de nullits. Lib. Da
Pars, 1967.
DERECHO ADMINISTRATIVO 319
2 ~xistencia perfecta y existencia imperfecta del acto jurdico. "El acto jurdico puede
s~r eXistente o inexistente; vlido o nulo. Se trata de dos cuestiones radicalmente dis-
~tnta.s. Por consiguiente se impone la clasificacin: a) Actos existentes vlidos; b) Actos
IIl~Xlstentes nulos; y e) Actos inexistentes. La validez no admite grado y por esto slo
eXiste una categora de actos: los existentes vlidos. La inexistencia tampoco admite grados
y por esto slo existe una categora de actos: los inexistentes. La nulidad s admite gra-
dos y por esto dentro de la categora de actos existentes nulos, podemos distinguir las dos
ca~egorias de la escuela clsica: actos existentes afectados de nulidad absoluta y actos
eXIstentes afectados de nulidad relativa." Rafael Rojina VilIegas, Reo. de la Facultad de
Derecho. Tomo VIII, julio-diciembre 1958, nms, 31-32, pg. 205.
320 ANDRS SERRA ROJAS
a) La inexistencia.
b) La nulidad absoluta.
"La nulidad absoluta por regla general, no impide que el acto produzca pro-
visionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se
pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse, todo interesado y no
desaparece por la confirmacin o la prescripcin." Artculo 2226 e.e,
3 Jernimo Daz, "La nulidad en el Cdigo Civil". Bol. de In], [tui, Ao IX, nm.
87, pg. 371.
1 'f'rcaciin d e 1as nu l'd
E n esta ciasi I ad es que f ormu 1a e1 Cdigo CI'VI'I, la distincin
entre el acto inexistente y el acto nulo de pleno derecho no es suficientemente clara, por
lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de nulidades. 5
4 Ejemplo de una. nulidad ~le pleno dere~ho .la encontramos. en ~os artculos 14 Y ~a
de la ley reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto de
leyes contundente: ..... Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."
DERECHO ADMINISTRATIVO 321
Otros preceptos del Cdigo civil determinan las situaciones jurdicas que
originan la invalidez de los actos jurdicos.
Desde luego afirmamos que la invalidacin de los actos administrativos
subordinados al inters general, no puede apoyarse en el derecho privado,
aunque originariamente se hayan derivado de l, ya que las situaciones jur-
dicas que se producen son ms complejas y numerosas y responden a pro-
psitos diferentes, unas veces expresamente establecidas en la ley y otras van
deducindose de las prohibiciones, limitaciones y modalidades de los actos
administrativos.
Puesto que en la orden encarna una declaracin de voluntad, sta debe hallarse libre
de todo error. La orden que falta, a uno de estos pnnClplOs es nula." Fritz Fleiner.
oiJ. cit., pg. 131.
Dice a este respecto Bonnecase: ..... Libre de establecer una nulidad el legislador de
con mayor razn todopoderoso para fijarse 'los lmites, sta es toda la significacin e
la frmula. Quod nullum esto Un acto nulo est destinado a ser condenado un dla ~r
una decisin judicial y por consecuencia a quedar finalmente ineficaz en la medida .fIJa-
da por la ley. En consecuencia, pertenece a los tribunales decidir en cada caso, SI se
est en presencia de una nulidad absoluta o de una nulidad absoluta relativa en el sen-
tido en que se ha definido y en esta ltima hiptesis sobre qu relacin la nu~idad d ~
relativa, qu personas pueden prevalerse de ella, condiciones de confirmacin poslble~..
racin de la prescripcin, consecuencias destinadas a subsistir a pesar de la anula .
,DERECHO ADMINISTRATIVO 323
La fraccin VIII del precepto aludido en sus diversos incisos "se declaran nu-
las", numerosas operaciones sobre tierras, aguas, montes, concesiones, etc.
XVIII. "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los
gobiernos anteriores desde el ao de 1976, que hayan trado por consecuencia, el
acaparamiento de tierras, aguas y 'riquezas naturales de la nacin, por una sola
persona o sociedad, y se faculta al ejecutivo de la Unin para declararlos nulos
cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico."
" Hemos insistido anteriormente que el empleo de la palabra "nulos" de la frac-
cion XVIII del artculo 27 constitucional, no es exacta, porque esos actos fueron
legalmente vlidos al amparo de la legislacin original y no fueron causa de nulidad.
El artculo 134 de la Constitucin ordena:
"Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de
obras pblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria y para que
se presenten proposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica."
Autores como el doctor Fraga afirman que "ni siquiera puede aceptarse la se-
paracin de dos clases de nulidades: la absoluta y la relativa" (Der. Ad. 14 ed.,
pg. 364). Sin embargo, la legislacin administrativa mexicana se ha apoyado en
esa diferenciacin y en ocasiones ha aceptado la inexistencia de los actos adminis-
trativos.
a) La inexistencia
corri.ente doctrinal que tiende a oponerse a la admisin del concepto autnomo de actos
~eXlstentes, ya que aparte de entraar terminolgicamente una contrtulictlo in terminis
. rrl ~odo caso debera hablarse de la inexistencia del acto) no da lugar a un tratamiento
]u.rdlco distinto de la nulidad absoluta." F. Garrido Falla, Der. Ad. V. 1, 2:' ed. 1961,
pago 412.
i .9 Informe del presidente de la Suprema Corte, ao de 1932. Vase adems: Tesis
~~~Is~rudencial nm. 238, pg. 751. Rec, 1917-1965. 3;,\ Sala: nulidad e inexistencia, sus
aClOnes Son meramente tericas.
10 Vase en contra del criterio que sustentamos la obra de Aubry, L'inexlstence des
actes ad " .
mlnlstratlfs. Pars, 1951.
326 ANDRS SERRA ROJAS
Artculo 139. Son inexistentes todos los actos de particulares y todas las reso-
luciones, decretos, acuerdos, leyes o cualesquiera actos de las autoridades munici-
pales, de los Estados, o federales, as como de las autoridades judiciales, federales
o del orden comn, que hayan tenido o tengan por consecuencia privar total o
I
sern nulos, excepto los casos en que la ley ordene lo contrario." 12 Este pre-
cepto debe estimarse como sancionador de los actos inexistentes que lo vio-
lan, aunque se trata de un principio de derecho privado, ste debe estimarse
como un principio general de derecho.
Podemos sealar algunos ejemplos: artculo 149 del Cdigo Fiscal; ar-
tculos 22 y 24 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
b) Los actos son realizados por un funcionario incompetente.
El funcionario pblico debe ser competente para dictar una resolucin
administrativa.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado hace una distribucin
de competencias entre los diversos rganos de la Administracin pblica.
Para ser vlida la actuacin de un funcionario se requieren dos elementos:
a) Que sea un funcionario de derecho, es decir, que sea legalmente designa-
do; b) Que la ley administrativa le otorgue la competencia necesaria para
actuar.
puede ser confirmado por la autoridad administrativa, sino que se deben dar
los pasos para recobrarlo legtimamente.
f) Actos constitutivos de delitos. Una resolucin administrativa que in-
debidamente autorizara a un particular a violar la ley de aduanas o a prac
ticar el contrabando sera nula de pleno derecho y sera objeto de consig-
nacin.
g) Reglamentos inconstitucionales o ilegales. Cualquier norma reglamen-
taria que viole la Constitucin o la ley respectiva es nula de pleno derecho
y no debe producir ningn efecto jurdico.
h) Aquellos cuyo contenido sea legalmente imposible. Una concesin
para explotar uranio es en la actualidad nula de pleno derecho.
i) Los actos que dictan los rganos colegiados en forma irregular.
j) Ilegalidad de los fines del acto, como en el caso de desvo de poder
a que se refiere el artculo 228 inciso d) del Cdigo Fiscal de la Federacin.
k) La falta de forma provoca la nulidad de pleno derecho, como la
forma escrita solemne o la omisin de un elemento esencial como la falta
de refrendo ministerial.
l) Actos que prescinden del procedimiento administrativo.
ll) Actos cuyo contenido es imposible.
La administracin puede en cualquier momento, de oficio o a instancia
del interesado, declarar la nulidad de pleno derecho, aunque se hubiere cons-
tituido un derecho favorable a un particular. Tales actos no producen ningn
efecto, por lo que una vez declarada la nulidad absoluta, ella obra retroac-
tivamente destruyendo los efectos del acto desde su nacimiento. "Esta Su-
prema Corte no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, sino
que stas deben ser declaradas por la autoridad judicial y previo el procedi-
miento correspondiente." (Sem. [ud. Fed. T. 74, pg. 4135.) Tesis en des-
acuerdo con la doctrina y la legislacin administrativa.
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no es~
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatona
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." (S. [ud. Eed. T. 29,
pg. 669, 5'.' p.)
Sem. Jud. Fed. T. 99, pg. 2629, V p. Sem. Jud. Fed. T. 3, pg. 9, 3'.' l.
~po~ .
El artculo 47 de la Ley de Nacionalidad y Naturalizacin ordena: "La naco-
DERECHO ADMINISTRATIVO 329
nalizacin obtenida con violacin de la presente ley, es nula" Este precepto debe
relacionarse con el artculo 49 de la misma, citada anteriormente.
El artculo 50 de la Ley General de Bienes Nacionales, a propsito de los bie-
nes de dominio privado ordena:
Artculo 50. Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo
establecido en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento,
sern nulos de pleno derecho. Las adquisiciones y enajenaciones de inmuebles que
los organismos descentralizados pretendan realizar, estarn sujetas a los requisitos
establecidos citados, bajo la misma pena:'
Ley Federal de Aguas. Artculo 146. "Los ttulos de concesin que se expidan
contra las disposiciones de esta ley, sern nulos de pleno derecho," (D. O. F. del 11
de enero de 1972.)
. E~ no cumplir con las reglas que fija la ley implica la nulidad de la ena-
JenaCIn, pero en numerosos casos pueden subsanarse las omisiones que se
330 ANDRS SERRA ROJAS
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre bienes del dominio
pblico, cuando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autoridad adminis-
trativa a que por ley corresponda el ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el ar-
tculo 11, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan pruebas
y aleguen lo que a su derecho convenga.
"Cuando la nulidad se funde en error} dolo o violencia y no en la violacin
de la ley o en la falta de los supuestos de hecho para el otorgamiento de la con-
cesin, sta podr ser confirmada por la autoridad administrativa tan pronto como
cesen tales circunstancias. En ningn caso podr anularse una concesin por alguna
de las circunstancias anteriores, despus de pasados cinco aos de su otorgamient~.
"La nulidad de las concesiones de bienes de dominio pblico operar retroa~t~
vamente, pero el Ejecutivo Federal quedar facultado para limitar esta retroaCtiVI-
dad cuando a su juicio el concesionario haya procedido de buena fe."
dad del acto administrativo o como un nuevo elemento que la ley adopta
para la precisin de dichos actos.
Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 228: sern causa de anulacin
de una resolucin o de un procedimiento administrativo: " ... b) Omisin o
incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin
o el procedimiento impugnado ... " D. O. F. del 19 de febrero de 1967.
Como se observa la irregularidad de un acto administrativo puede sub-
sanarse, si no se originan perjuicios. Existen numerosos casos en los que un
defecto o irregularidad del acto administrativo, no dan lugar a la privacin
de sus efectos legales.
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre los bienes de do-
minio pblico, ruando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autondad
administrativa a que la ley corresponda al ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artculo l l, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan
pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga. Cuando la nulidad se funde en
error, dolo o violencia y no en la violacin de la ley o en la falta de los supuestoS
de hecho para el otorgamiento de la concesin, sta podr ser confirmada ~or ,la
autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En mngun
14 Prosper Weil, Les consequences de l'anulatlon d'un acte administratif pour eXces
de pouuoir, Pars. Ed, A. Pedone, 1952, 1 v., 275 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 333
caso podr anularse una concesin, por alguna de las circunstancias anteriores,
despus de pasados cinco aos de su otorgamiento. La nulidad de las concesiones
sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente; pero el' Ejecutivo Fe-
deral queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el con-
cesionario haya procedido de buena fe."
"La Suprema Corte no reconoce nulidades de pleno derecho sino que stas
deben ser declaradas por autoridad judicial y previo el procedimiento correspon-
diente." Sem, [ud, Fed. T. 74, pg. 4135, V poca.
"Nulidad. La capacidad legal del Presidente de la Repblica para decretar
por s y ante s, la nulidad de un contrato que l mismo haya celebrado, depende,
fundamentalmente, de la clase de nulidad de que se trate, y, accidentalmente, del
carcter con que la nacin hubiere intervenido en ese contrato y del carcter
tambin, con que el Presidente de la Repblica, en representacin de la nacin,
haya hecho la declaracin correspondiente. Las nulidades que pueden afectar a
los contratos, son de dos clases: nulidades absolutas o de pleno derecho, llamadas
tambin inexistencias y nulidades relativas, que hacen a los contratos anulables.
Cuando se trata de las primeras, el contrato nunca ha existido legalmente, y cuan-
do median las segundas, aunque el contrato exista, el mismo puede declararse
nulo a peticin de las partes contratantes. En el primer caso, e independiente-
mente de! que los tribunales hayan o no declarado la inexistencia del contrato,
ste nunca ha tenido vida legal y, como consecuencia, cuando la nacin ha sido
parte en un contrato de esta naturaleza, el Ejecutivo est legalmente capacitado
para decretar, por s y ante s, la nulidad del contrato celebrado, mientras no sea
declarado nulo es la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nuli-
dad." Amparo en revisin 572-27 promovido por The Colorado River Sonora
Land Co.
"Contratos inexistentes. Los contratos celebrados contra el tenor de los pre-
ceptos que son de derecho pblico, son inexistentes y no simplemente nulos. ~l
Ejecutivo Federal tiene facultad para declarar la nulidad de un contrato adJJl1-
nistrativo, celebrado con violacin de los preceptos de derecho pblico, pues~o
que tal declaracin solamente constituye el reconocimiento de una inexisteno a
juris et de jure de un contrato que, en tal concepto, no pudo engendrar ni trans-
mitir derechos de ninguna especie entre las partes, y por tanto, sin posibilidad
jurdica, por su inexistencia, de ser violados con la declaracin de nulidad." Se
manario judicial de la Federacin. Tomo 32, pg. 721.
"Porque el poder pblico est capacitado para declarar por s y ante s la nu-
lidad de un contrato celebrado por la nacin, un Estado o un municipio, cuando
esa nulidad no sea de pleno derecho y haga inexistente el contrato celebrado;
pero cuando no se trata de una nulidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a
la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad. Es incuestiona-
ble que el contrato de compraventa celebrado por el tesorero municipal, con la
aprobacin del presidente municipal, con el quejoso, no est viciado de una nu-
15 Cosa juzgada. Tesis nm. 305. "No existe cosa juzgada, cuando est en presencia
del ejercicio de derechos aducidos por terceros, que no han litigado y a quienes por
esta razn no puede afectarles 10 decidido en una sentencia dictada en un juicio en
que no han sido partes."
DERECHO ADMINISTRATIVO 335
"La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus
resoluciones, revocndolas, no existe cuando deciden una controversia sobre apli-
1 "Puede acontecer que una autoridad administrativa, habiendo tomado una decisin,
la rechaza de inmediato, deseosa de modificarla, o de abrogarla, o bien de anularla, o
de eliminarla total o parcialmente. En qu casos puede hacerlo? Es esta importante
CUestin la revocacin de los actos administrativos,"
"Se llama revocacin de un acto administrativo una decisin tomada por la propia
autoridad administrativa, destruyendo las consecuencias de un acto anterior o sustitu-
yendo por otro cuyo alcance es diferente." M. Waline, ob. cit., IX ed., pg. 557.
337
22
338 ANDRS SERRA ROJAS
cacin de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de un tercero,
o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues
esos derechos o pueden ser desconocidos por una resolucin posterior dictada
en el mismo asunto."
Nos encontramos con una doble situacin jurdica: actos iniciales en los
cuales la administracin ha expresado la duracin limitada del mismo, sujeto
a una condicin resolutoria y los casos propiamente dichos de revocacin de
los actos administrativos.s
Dos situaciones jurdicas deben ser consideradas y a ellas aluden las re-
soluciones siguientes:
a) Actos contrarios a la ley;
b) Actos que deciden una controversia sobre aplicacin de leyes.
Son hechos supervenientes, apremiados por el inters general, los que mo-
tivan la decisin de la Administracin pblica para revocar un acto adminis-
trativo. Es decir, se opera un cambio de diversa naturaleza en los elementos
del acto jurdico original y son razones determinantes del inters pblico las
que motivan el acto revocatoro.
La idea de servicio pblico, la de satisfaccin de intereses generales o d.e
utilidad pblica fundan la accin del Estado administrador. La debida y ul
satisfaccin de las necesidades pblicas hace del Estado un servidor constante
del pblico. y si ayer el inters pblico domin la realizacin de un acto ad-
ministrativo, nuevas circunstancias pueden ser contrarias a l y decidir al
I
8 Debe distinguirse el acto de revocacin del acto rectificativo. ste tiene por finalidad
rectificar un simple error matemtico, faltas de ortografa o errores en la publicida~ del
mismo. Como ejemplo tenemos en nuestro pas la Fe de erratas, de las cuales manifIesta-
mente se ha abusado, dndole un mayor contenido a los actos legislativos. En otros casos
son fe de otras anteriores, o cuando la publicacin anterior se ha hecho meses atrs.
9 Revocacin de resoluciones administrativas. "Como la resolucin por la que se decla-
ra exenta del pago de impuestos sobre herencia, a una sucesin, se refiere al artculo 29,
fraccin 11, de la Ley del impuesto sobre herencias y legados, de 25 de agosto de 1926 y
DERECHO ADMINISTRATIVO 343
1. Las autoridades slo pueden hacer lo. que la ley les permite. Tesis juris-
prudencial nmero 47. (Sem. [ud. Fed. Pleno y Salas, VI p.)
2. Carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los par-
ticulares, lo que no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los trminos
que la Constitucin previene. (Tesis jurisprudencial I nmero 27, 2~ Sala, Recop.
17-65, 1, parte.)
). Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos
contenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades. (Tesis juris-
prudencial nmero 28, 2~ Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
en esta fraccin ni siquiera se establece el deber que el ciudadano tiene de contribuir a los
gastos del Estado, principio que podra sealarse de primera categora, sino que simple-
mente se clasifican determinados bienes, para considerarlos afectos al pago del impuesto,
y nadie puede sostener que una apreciacin ms o menos errna sobre la categora de
los bienes que forman un acervo hereditario, para los efectos del pago del impuesto', puede
constituir la violacin de un precepto que pudiera considerarse vital para la conservacin
del Estado, es indudable que no es aplicable al caso de jurisprudencia de la Suprema
Corte, de que las autoridades administrativas pueden revocar sus resoluciones anteriores
tratndose de actos o resoluciones que no pueden crear derechos en favor de particulares,
p?r ser legalmente inexistentes, y por tanto, la revocacin de la resolucin primeramente
citada, es violatoria de garantas." Tomo 102, pg. 2214.
10 Por va de ejemplo puede citarse el siguiente texto: Artculo 21. "Los actos adm-
nlstrativ~ debern ser revocados por los mismos funcionarios que los .hayan exped.id~, o
por sus Illmediat08 superiores de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguien-
tes casos: a) Cuando sea manifiesta su oposicin con la Constitucin o la ley; b) Cuando
no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l; e) Cuando con
ellos se causa agravio injustificado a una persona." Der. Adm. Comparado.
344 ANDRS SERRA ROJAS
En primer trmino debemos considerar los casos en los que un acto ad-
ministrativo ha creado derechos a favor de los particulares. La revocacin
puede encontrarse apoyada en una ley administrativa, o por el contrario, no
existe ninguna ley que autorice la revocacin por la autoridad administra-
tiva. En este segundo caso los conflictos que se susciten son de la competencia
de los tribunales judiciales.t" Esto quiere decir que la legislacin debe pro-
curar reglamentar las materias susceptibles de revocacin de los actos admi-
nistrativos ya que de este modo pone en manos del Estado, una institucin
administrativa til y necesaria para la atencin de los servicios pblicos.w
La Administracin pblica est dominada por el principio de legalidad,
es decir, est subordinada a la ley, que crea la respectiva competencia de
todos los rganos administrativos, en consecuencia para revocar un acto
administrativo anterior, debe seguirse el mismo principio de legalidad. La
ley tiene sus razones sociales para autorizar a un rgano administrativo a
dejar sin efecto otro anterior, cuando as lo exige el inters pblico.P
"Hay, sin embargo, casos en que la revocacin no debe producirse, dice G~'
da Oviedo. Ocurre as cuando el acto ha sido declaratorio de derecho a favOTbJa
una persona. La realizacin del fin jurdico impone esta limitacin. No ha d
orden jurdico estable si las situaciones subjetivas de derecho estuviesen a rneret
DERECHO ADMINISTRATIVO 347
de una decisin administrativa. Las legislaciones, con gran acierto, as lo han es-
tablecido y en garanta de esta orden ha sido creado el recurso contencioso admi-
nistrativo." (Carlos Garca Oviedo. Ob. cit., 5~ Ed. 1955, T. 1, pg. 214.)
. 16 La autoridad administrativa, dice Waline, ob, cit., pg. 52<t, no puede retirar por
SImple motivo de oportunidad, el acto que ha hecho adquirir derecho a terceros.
17 Carca Oviedo, Carlos. Der. Ad, 5'.1 ed., pg. 215.
de 18 ~l P~pio autor manifiesta que "la autoridad judicial puede orden~r la sus~e?sin
. la ejeCUCin de un acto administrativo en caso de un recurso contencioso administra-
tIVO a . .
, InstancIa del recurrente", pg. 215.
348 ANDRS SERRA ROJAS
peticin de los recurrentes que estiman que de realizarse el acto se les oca-
siona un perjuicio irreparable.
En la legislacin mexicana el juicio de amparo implica correlativamente
la suspensin provisional o definitiva del acto administrativo reclamado, se-
gn la naturaleza jurdica del propio acto o no contravenir el inters general
o viceversa.
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
TTULO QUINTO
CAPTULO 1
l. LA FUNCIN PBLICA
351
352 ANDRS SERRA ROJAS
ciones son infinitamente mayores en una administracin burocrtica servida por funcio-
narios especializados. que en todas las dems organizaciones de cualquier tipo."
s "En el rgano se distinguen dos elementos: uno subjetivo, personal y variable que es
la persona o conjunto de personas que de hecho, expresan la voluntad del Estado, y otro
objetivo, abstracto, institucional y continuo, que es el oficio pblico, o sea, el complejo de
atribuciones, competencias y poderes que individualizan el rgano dentro de la estructura
general del Estado (Centro homogneo de actividades). Ambos elementos se integran
inescindiblemente en el rgano estatal. El gobernante o funcionario evita que el rgano
se mantenga en la inercia. dotndolo de vida propia, pero el rgano trasciende a la persona
o personas fsicas en que se concreta y se configura como una realidad objetiva dotada
de un conjunto de competencias. El rgano es, pues, una unidad jurdica que comprende
tanto su titular como su competencia. sus medios (personales, reales, econmicos, tcnicos.
coactivos, informativos, etc.) y tambin la actividad que desarrolla. Se explica as la per-
manencia del rgano aun en aquellos momentos transitorios en que la titularidad queda
vacante." Jos A. Llorens Borras. La estructura del Estado. Bosch. Ed., pg. 9, Barcelona.
9 Alessandro Groppali. Dottrina de lo Stato. 8~ ed, Miln. Dott A. Giuffr, 1952.
DERECHO ADMINISTRATIVO 355
El artculo 191 de la Ley federal de los Trabaj adores al Servicio del Estado,
reglamentaria del Apartado B, del artculo 123 constitucional, ordena:
"Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la Fe-
deracin, el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de
la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secre-
tarios de Estado, los jefes de Departamento Autnomo y el Procurador General de
la Repblica. Tambin quedarn comprendidos en esta ley los gobernadores y
diputados a las legislaturas de los Estados."
" ... y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo
nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin
o en las leyes". Este precepto da a entender que son funcionarios los que en forma
expresa enumera y empleados los dems empleados de la Unin.
15 "El funcionario supone un encargo especial transmitido en principio por la ley, que
crea una relacin externa que da al titular un carcter representativo, mientras que el
empleado slo supone una vinculacin interna que hace que su titular s610 concurra
a la formaci6n de la fundaci6n pblica." Rafael Bielsa, Der. Ad. T. 11, pg. 23.
~o El C6digo penal espaol dice en su artculo 119 prrafo 3: "Se considerar como
funCIOnario pblico todo el que por disposici6n inmediata de la ley, o por elecci6n o por
nombramiento de autoridad competente participe del ejercicio de funciones pblicas," El
reglamento de funcionarios de la administraci6n local en su artculo lQ "Sern funciona-
rios de la Administraci6n local los que en virtud de nombramiento legal desempeen en
las entidades u organismos que la constituyen servicios de carcter permanente, figuren
en las correspondientes planillas y perciban sueldos o asignaciones fijas con cargo a los
presupuestos respectivos.
17 "El empleado pblico s610 supone una vinculacin interna que hace que su titular
concurra a la formaci6n de la funci6n pblica.
~ase sobre este tema: Segismundo Royo Villanova, El concepto de funcionario y la
relacI6n de funcirs pblica en el nuevo Derecho espaol. Reo, Ad. Pb, nm. 44.
360 ANDRS SERRA ROJAS
que ha sido particularmente estudiada por Duguit. Es gobernante toda persona que
participa en la gestin de los asuntos pblicos, a consecuencia de una designacin
que le confiere o le supone una fuerza poltica -sea personal, sea representiva-.
Agente pblico es toda persona que participa de una manera puramente temporal
o accidental en la actividad pblica, sin tener el carcter de gobernante directo o
representante. Nada importa el modo de participacin en la actividad pblica, bien
sea por actos jurdicos o por simples operaciones materiales. Los agentes pblicos los
clasifica en dos grandes categoras: agentes funcionarios y agentes empleados. Esta
distincin est vinculada al modo en que los agentes participan en el funcionamen-
to de los servicios pblicos.
"La presente ley se aplicar: 1. A los trabajadores del servicio civil de la Fede-
racin, del Departamento del Distrito Federal; n. A los trabajadores de los or-
ganismos pblicos que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incor-
porados a su rgimen; Ill. A los pensionistas de las entidades y organismos pblicos
a que se refieren las fracciones anteriores; IV. A los familiares derechohabientes
tanto de los trabajadores como de los pensionistas mencionados; V. A las entidades
y organismos pblicos que se mencionan en este artculo. En el curso de la pre-
sente ley se designar con los nombres de entidades y organismos pblicos a los
mencionados en las fracciones 1 y Il de este artculo."
El artculo 2<;> de la misma ley dispone: (reforma: D. O. F. del 24 de diciem-
bre de 1974).
"Para los efectos de esta Ley se entiende: l. Por trabajador, a toda persona
que preste sus servicios, a las entidades y organismos mencionados, mediante de-
signacin legal, en virtud de nombramiento siempre que sus cargos, sueldos o sala-
rios estn consignados en los presupuestos respectivos, o por estar incluido en las
listas de rayas de los trabajadores temporales conforme a los tabuladores vigentes.
No se considerarn como trabajadores a las personas que presten sus servicios a las
entidades y organismos pblicos mediante contrato sujeto a la legislacin comn
y a las que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de
honorarios ... "
18 Sem, [ud, Fed. 5l1- p. T. 78, pg. 5435. Naturaleza especial de las relaciones de los
trabajadores al servicio del Estado con el poder pblico. Idem. 5" p. T. 78, pg. 5437,
DERECHO ADMINISTRATIVO 361
19 Sem, [ud, Fed. 5<1 p, T. 78, pgs. 615 Y 1091. Los trabajadores al serVICIO del
Estado no estn en situacin jurdica idntica a la de los obreros en general.
20 Adems de las opiniones antes citadas debemos recordar numerosas opiniones que
se han elaborado para distinguir los funcionarios pblicos de los empleados pblicos. En
reSUmen estas teoras se basan: 1) duracin de empleo; tiempo determinado o permanente;
2) retribUcin, honorfica o remunerada; J) relacin de derecho pblico o de derecho pr-
362 ANDRS SERRA ROJAS
"En virtud de que los empleados llamados supernumerarios son aquellos que
el Estado ocupa, adems del nmero regular y permanente de los de planta, para el
desempeo de labores extraordinarias de carcter temporal, cuando las circunstancias
as lo requieren y los gastos que ste origina se solventan con partidas extraordina-
rias destinadas al pago de los trabajadores que se encargan de tales labores, dichos
empleados pueden ser contratados para desarrollar cualquier clase de servicio que
desempeen los trabajadores de planta." (Ind. 1917-1965, 4~ Sala, tesis jurispru-
dencial 197, pg. 184.)
23 Vase el Semanario Judicial de la Federacin Gobierno de facto. Tomo 11, pg. 11~
24 Ejemplo de un gobierno de usurpacin es el Gobierno del general Victoriano Huerta.
Sin embargo, principios de justicia elemental determinaron el reconocimiento de ciertoS
actos que afectaban a los particulares. Vanse los consderandos del decreto del 2 de
diciembre de 1914 que reform "El plan de Guadalupe". La circular del 19 de enero
de 1913, y el decreto numero 1421 expedido el 19 de febrero de 1913 por la Legislatura
del Estado de Coahuila.
DERECHO ADJ\fH\ISTRATIVO 367
"Se sancionar con prisin de un mes a tres aos y multa de diez a mil pesos:
1) Al que, sin ser funcionario pblico, se atribuya ese carcter y ejerza alguna de
las funciones de tal; 2) Al que se atribuya el carcter de profesionista sin tener
ttulo legal y ejerza los actos propios ele la profesin y 3) Al que usare uniforme,
insignia, distintivo o condecoracin a que no tenga derecho."
El artculo ] 8 de la Ley ele Responsabilidad ele funcionarios y empleados con-
sidera como delitos oficiales: 25
"1. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos
que establezcan la Constitucin o las leyes respectivas;
"JI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin sin haber tomado
posesin de l o sin llenar los requisitos legales para ese efecto;
"TU. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber
que se ha declarado insubsistente su nombramiento por tiempo limitado, despus
de haher expirado el trmino de su ejercicio."
" ... nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo
nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin
o en las leyes."
lJ69
370 ANDRS SERRA ROJAS
Con la incorporacin de las bases que rigen las relaciones jurdicas entre
el Estado y sus trabajadores en la seccin B del artculo 123 constitucional,
"Aun cuando es cierto que, en trminos generales, existe una relacin de tra-
bajo entre el poder pblico y sus servidores, tambin lo es que esta relacin no
tiene las caractersticas de un verdadero contrato de trabajo, tal como est previsto
en nuestra ley laboral, supuesto que sta tiende esencialmente a regular las activi-
dades del capital y del trabajo como factores de la produccin, o sea, en funciones
econmicas; lo quena sucede tratndose del poder pblico y de sus empleados,
atenta nuestra organizacin poltica y social, porque las funciones encomendadas al
Estado no persiguen ningn fin econmico, sino ms bien un objetivo de control
para la convivencia de los componentes de la sociedad. Por ello no puede afirmarse
que exista paridad en los fenmenos jurdicos enunciados y, por lo mismo, lgica-
mente no puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relacin con la sus-
pensin, tratndose de verdaderos contratos de trabajo, haya de regir ese mismo
fenmeno, cuando se trata de trabajadores al servicio del Estado." (indice de [u:
1917-1965, 4~l Sala. Tesis Jurisprudencia 1, nm. 200, pg. 187.)
4. LA ENTRADA AL SERVICIO
9 Vanse en esta obra los ltimos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO 375
yes". Por lo que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado, la ley
reglamentaria determina las normas para el nombramiento y remocin de
los mismos. 10
. '\1 estudiar el ingreso a la funcin pblica, debemos distinguir las situa-
ciones siguientes:
a) Nombramiento de empleados de confianza, que son los que enumera
el artculo 5 de la ley o los casos sealados especialmente en otras leyes. Estos
pueden ser nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo.
b Respecto al nombramiento de empleados supernumerarios, debemos
decir que legalmente se encuentran en el mismo caso que los empleados de
confianza, si bien se cubren sus sueldos con cargos a una partida global que
existe en cada una de las dependencias del Ejecutivo. Durante gobiernos an-
teriores, se manifest que estos gozaran de los mismos derechos que los
empleados de base, pero esta determinacin no tiene base legal y no debe
interferir con el ejercicio de los trabajadores amparados en la ley. La apli-
cacin de aquella medida ha originado algunos. problemas que se han sub-
sanado con arreglos, de los sindicatos de las dependencias y las comisiones
mixtas de escalafn. En algunas de ellas slo se toman en cuenta los super-
numerarios que tienen ms de cinco aos de servicios.
e) En cuanto al nombramiento de empleados de base, debemos expresar
que como adquirieron derecho de inamovilidad, esta categora slo se refiere
a los de ltimo ingreso, una vez corridos todos los escalafones. Artculo 62
de la ley: "Las plazas de ltima categora disponibles en cada grupo, una
ve.~ recorridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocu-
mesen, sern cubiertas libremente por el titular." Transcurridos seis meses
son inamovibles de acuerdo con el artculo 6 de la ley.
E! puesto pblico en el moderno derecho administrativo es una sntesis
de tareas, derechos, obligaciones e ideales y responsabilidades. La persona
que rena las condiciones legales est en aptitud de asumir el ejercicio de la
fu.ncin pblica. El Estado tiene el grave deber de asegurarse del cumpl-
mIento de esas disposiciones, para constituir una Administracin eficiente al
servicio de la comunidad.
Por lo que se refiere a nuestro derecho laboral administrativo, las leyes
d~ 1938, 1941 Y la actual de 1963, establecieron la inamovilidad de los ser-
vidores pblicos.u El artculo 6 de la ley de los servidores del Estado expresa
~ue son trabajadores de base los no incluidos como trabajadores de con-
fIanza, y que, por ello, sern inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern
14 Royo Villanova, Elementos, 25 ed. Ed. Santarn. Valladolid, 1950, pg. 142.
DERECHO ADMINISTRATIVO 379
los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con excepclOn del personal
civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o
que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano;
el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles y
galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato o como sujetos
a pago de honorarios." l bis
Por lo que se refiere a los elementos jurdicos del nombramiento, tanto
la ley de los servidores del Estado como las dems leyes administrativas rela-
cionadas con la funcin pblica, sealan al nombramiento o acto de ingreso
a la funcin, como el ms importante de los actos administrativos, y como el
medio normal para seleccionar a los servidores del Estado.t"
El nombramiento es un acto administrativo por medio del cual el aspi-
rante a un puesto pblico, es investido para el ejercicio de una funcin. En
otro aspecto, el nombramiento hace referencia al propio documento en que
consta la designacin.t?
El artculo 12 de la ley de los servidores pblicos expresa:
15bis Alberto Trueba Urbina opina que debe expedirse un Estatuto especial para los
empleados de confianza.
16 Semanario Judicial de la Federacin: Tomo 69, pg. 458. Tomo 80, pg. 1104. TomO
102, pg. 1767, V poca.
"El nombramiento, es el documento pblico que contiene el acto de voluntad ?e1
Estado, que crea la relacin de servicio, la protesta de ley, la categora, sueldo y partida
afectada; o por el solo hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporal.es.
No se necesita ni siquiera un nombramiento con determinados requisitos, sino slo la m-
cIusin del nombre en cualquiera lista de raya." Res. del Trib, Arb. Exp, 512/042. .
17 E. Serrano Guirado. El nombramiento y la toma de posesin de los funcionariOS
pblicos. Reo, Ad. Pb, IEP., Madrid, sep-dc, 1952, pg. 161.
DERECHO ADMINISTRATIVO 381
Los trabajadores al servicio del Estado no gozan de las prerrogativas que ~ara
los trabajadores consign el artculo 123 de la Constitucin ya que ste tendl? a
buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la produccl~'
circunstancias que no concurren en las relaciones que median entre el poder pu-
blico y los empleados que de l dependen." (Sem. Jud. de la Fed. T. 25, pg. 918.)
"Es cierto que la relacin jurdica que une a los trabajadores en general con
sus respectivos patronos, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores
pblicos con el Estado, puesto que aqullos laboran para empresas con fines de
lucro o de satisfaccin personal, mientras que stos trabajan para instituciones
de inters general, constituyndose en ntimos colaboradores en el ejercicio de la
funcin pblica. Pero tambin es cierto que el trabajo no es una simple mercan-
ca, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre; de all que deba ser
siempre legalmente tutelado."
18 Discursos y proyectos de la ley para los trabajadores al servicio del Estado. Secre-
tara de Gobernacin, 1959, pg. 22.
384 ANDRS SERRA ROJAS
CAPTULO III
El Estado es una institucin creada para realizar los fines de una socie-
dad. Los servidores pblicos colaboran en esta tarea, por lo que la relacin
jurdica entre el Estado y sus servidores, origina obligaciones legales que
aseguran el servicio pblico y crean derechos a favor de los empleados, como
una justa compensacin de sus actividades'!
Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del
Estado, se derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien
pblico. Segn sea la naturaleza de los servicios, los deberes sern generales
o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refie-
ren a los principales deberes comunes a todos los servidores pblicos, y los
segundos aluden a los deberes especficos propios de un sector de la adminis-
tracin, como son los del ejrcito, fuerza area, armada, la polica, la guardia
nacional, el servicio exterior, el magisterio y otros. Artculo 123, Apdo. B,
Frac. XIII de la Constitucin.s
25
!l85
386 ANDRS SERRA ROJAS
de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo
por el bien y la prosperidad de la Unin?" Ministro: "s protesto". Presidente: "Si
no lo hiciereis as, la nacin os lo demande."
El Estado ha sido creado para servir a la sociedad, por ello sus rganos
tienen por contenido jurdico la realizacin de los fines esenciales de la or-
ganizacin.
El funcionario o empleado pblico es la persona fsica que realiza los
propsitos contenidos en los rganos administrativos. Por ello el principal
deber del trabajador pblico es el deber de obediencia o deber de prestar sus
servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para que ha sido
designado. La jerarqua administrativa se asegura por el estricto cumplimien-
to de este deber.
Este deber general implica el cumplimiento de diversas obligaciones, a
las que alude el artculo 44, citado de la ley, que obligan a la prestacin
personal de su actividad. El cargo no es delegable y slo la ley puede esta-
blecer los casos en que proceda operar esta delegacin.
Una persona es designada para un cargo pblico en atencin a su com-
petencia, capacidad, moralidad y actividad, es decir, rene las condiciones
legales necesarias. Lo contrario es ocasionar un perjuicio tanto a la Adminis-
tracin, como a los particulares. Por lo tanto, si un trabajador encarga inde-
bidamente su labor a una persona ajena al servicio, tal hecho constituye falta
de probidad y honradez y viola los deberes de la funcin pblica."
Nos referiremos a la asiduidad del servicio:
1. Responsabilidad. "El empleado debe desempear sus labores con la
intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus
jefes y a las leyes y reglamentos respectivos." Art. 44, Frac. 1. "Es causa de
cese por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba
de sus superiores." Art. 46, Frac. V, inciso g).
2. Continuidad. El empleado est obligado a desempear sus labores du-
rante el tiempo que fijen los horarios, reglamentos interiores de trabajo o
disposiciones administrativas que as lo establezcan. "Es causa de cese, cuando
faltare el empleado por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa
justificada." Artculo 46, fraccin V, inciso b).
"El empleado debe asistir puntualmente a sus labores y cumplir las
obligaciones que le imponga el reglamento interior del trabajo." Artculo 43,
fracciones 1, III Y VI de la ley. Constituye un delito el abandono de empleo.
"Durante las horas de jornada legal, los trabajadores tendrn obligacin
de desarrollar las actividades cvicas y deportivas que fueren compatibles con
8 Sem, Iud, Fed, ~ p, T. 29, pg. 64.
La prestacin de servicios debe ser exclusivamente personal.
DERECHO ADMINISTRATIVO 389
4. DEBER DE DILIGENCIA
---
respetar el derecho de los particulares gobernados por el principio de igual.
5. DEBER DE OBEDIENCIA
13Waline, ob, cit., pg. 258, ob, cit., 8;1 cd. 1959, Sirey.
14La teora alemana de la reiteracin se funda en el derecho que tiene un empleado
inferior, cuando recibe una orden contraria a la ley. de comunicrselo al superior. Si el
funcionario jerrquicamente superior le reitera la orden, debe cumplirla quedando libre
de responsabilidad por su ejecucin. Para Laband el empleado slo es competente para
examinar la legalidad formal de la orden. si el superior es competente. y el inferior com-
petente para ejecutarla y si rene la orden sus requisitos materiales.
DERECHO ADMINISTRATIVO 393
7. DEBER DE SEGURIDAD
La ley de los traba jadores al servicio del Estado ha sido reformada en su ar-
tculo 46, frac. 1. (D. . del 20 de enero de 1967):
Artculo 46. "Ningn trabajador podr ser cesado sino por justa causa. En
consecuencia, el nombramiento o designacin de los trabajadores slo dejar de
surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias. por las
siguientes causas:
"1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida .falta
injustificada a labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo,
o.. la atencin de personas que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspen.
Slon o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de
las personas, en los trminos que sealen los reglamentos de Trabajo aplicables
a la dependencia respectiva."
nin, para que, por los conductos polticos idneos se logre la superaclOn
institucional. Se puede servir a un gobierno con lealtad y no prescindir del
aspecto crtico de las relaciones polticas. La democracia, por fortuna, es un
rgimen abierto siempre a los requerimientos tiles del porvenir.w Este de-
ber guarda relacin con el deber de legalidad antes mencionado.
9. DEBER DE RESIDENCIA
19 Waline. "La libert politique des [onctionnaires;' Reo. Ad. nm. 61, 1958.
20 Cordero Torres Jos Mara. Reo. Ad. Pb. Mayo-junio, 1951.
.. 21 Tesis jurisprudencial nmero 435, Suprema Corte, Traslado de los empleados.
Debe negarse la suspensin que solicite un empleado publico contra la determinacin
del titular de la oficina en que presta sus servicios, por la cual se le ordene que para el
desc,mperl0 de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no puede alegarse en con-
tr~r.lO, que los titulares de las oficinas que realizan servicios publicas, en cuyo desempeo
efICIente se encuentran interesados la sociedad y el Estado, estn obligados a justificar las
razones o causas que motiven el traslado de sus empleados, tanto ms, cuanto que esta
cuestin no puede ser materia de la resolucin del incidente de suspensin."
Trabajadors al servicio del Estado, cambio de adscripcin de los. "Los trabajadores
al servicio del Estado, deben acatar, desde luego, las rdenes que se les den para que se
trasladen a un lugar distinto del en que presten sus servicios, sin perjuicio de que cuando
consideren injustificado ese cambio de adscripcin o lo estimen lesivo de sus intereses
personales, ejerciten en su oportunidad la accin procedente, ya que en este caso, como
en todos los de la misma ndole, debe entenderse que los intereses particulares de los
trabajadores, estn subordinados a la mejor y ms eficaz realizacin de los servicios pbl-
COs," Pg. 1317. T. VIII. 5~ ejecutoria.
22 Traslado de empleados: Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 75, pg. 262.
Recursos procedentes cuando reclama un empleado su traslado. Sem, [ud, Fed, Tomo
104, pg. 297.
396 ANDRS SERRA ROJAS
397
398 ANDRS SERRA ROJAS
3Gastn Jeze. Les principes generaux du droit administratif. T. 11, pg. 758.
4Sem [ud, Fed, Tomo 79, pg. 1329. V poca.
Trmino en que prescriben las acciones de los titulares para suspender a los traba-
jadores del Estado, por causas injustificadas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 399
Los sistemas a los que se alude no pueden ser otros que los sistemas modernos de
seleccin 'que el derecho administrativo ha estudiado convenientemente.?
7 Luis Domnguez Carrascosa. "La carrera judicial." Bol. de In], ]11d. XII, nm. 123.
pg. 699.
8 E. Serrano Cuirado. "Los actos de procedimiento de seleccin de funcionarIOS.
Rev. Ad. Pb. IEP. Madrid, nm. 8, mayo-agosto, 1952, pg. 103.
9 Rafael Santos Jimnez. La carrera administrativa. Ed. Lex. La Habana, Cuba.
DERECHO ADMINISTRATIVO 401
-
nal como en la nueva ley de los servidores del Estado.
10 E. Serrano Guirado. Las incompatibilidades de [uncionarios, 1956.
402 ANDRS SERRA ROJAS
El artculo 126 de la Constitucin ordena: "No podr hacerse pago alguno que
no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior." En los
casos de omisin de una retribucin legal, "se entender por sealada la que hu-
biere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableci el em-
pleo". Art. 75 de la Constitucin.
El artculo 13 de la Constitucin ordena que ninguna persona o corporacin pue-
de gozar ms emolumentos que los que sean compensacin de servicios pblicos 1
estn fijados por la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia en materia de sala-
rios cados: "La condenacin al pago de salarios cados a los trabajadores del Es-
tado, no es contraria al artculo 13 de la Constitucin Federal, porque no se trata
de emolumentos decretados en favor de alguna persona, sin causa legal. sino de
fl:sponsabilidades especficas del Estado." (ndice 1917-1965, 4~ Sala, tesis 196, p-
gina 184.)
La ley de los trabajadores al servicio del Estado seala entre las obliga-
ciones del Estado, artculo 43, fraccin VIII, la siguiente:
VIII. "Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el
desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean
p~'omovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia
dlerente a la de su plaza o como funcionario de eleccin popular.
"Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se
computarn como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafn."
El artculo 123, apartado B, fraccin III de la Constitucin ordena: "Los
trabajadores gozarn de vacaciones que nunca sern menores de veinte das
al ao."
El artculo 30 de la ley de los servidores pblicos establece:
11 Rafael Bielsa. La funcin pblica. Ed. Depalma, 1960, pg. 90.
401 ANDR::S SERRA ROJAS
La fraccin X, inciso e) del propio artculo ordena: "Las mujeres disfrut ar.in de
un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto 'Y
de otros dos despus del mismo. Durante el perodo de lactancia, tendrn dos des-
cansos extraordinarios por da, de media hora cada uno, para amamantar a sus
hijos, Adems, disfrutar.in de asistencia mdica y obsttrica, de medicinas, de ayu-
das para la lactancia y del servicio de guarderas," El artculo 28 de la ley de los
servidores pblicos repite este mandamiento.
El artculo 29 de la misma ley ordena: "sern das de descamo obligatorio los
lfue seala el calendario oficial",
A) Int cvru prion tc m poral en el servicio o inlcrru pcin (~Il los cjccios cid
nombramiento.
i) Licencias sin goce de sueldo. (Art. 43, fraccin VIII de la Ley.) Son obliga-
ciones de los titulares: Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para
el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean pro-
movidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente
a las de su plaza o como funcionario de eleccin popular. Las licencias que se con-
cedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn como tiempo efectivo de
servicio dentro del escalafn.
Las licencias sin goce de sueldo dan origen a vacantes temporales y a vacantes
definitivas segn los casos: a) Menores de seis meses, artculo 63, de la ley; b) Ma-
yores de seis meses, artculo 64 de la ley.
12 "Lo que se entiende por poltica de salarios debe sealar los lmites y los movi-
mientos al resto de la poltica social. Los tiempos son difciles, pero la falta de reflexin
y de tcnica puede hacerlos an ms difciles. Un proletariado empobrecido y febril espera
con angustia un impulso decidido en el orden econmico que le saque de sus penurias,
oscuridades y miserias. Estamos convencidos de que' tal cosa slo puede alcanzarse me-
diante un estudio nuevo, ms social y dinmico de la economa y la sociologa, de los
procesos de la produccin, del mercado y de las relaciones laborales. Ello ser tan conve-
niente para los empresarios y capitalistas como para los propios trabajadores. No slo
porque la paz social basada en la injusticia econmica es, a lo ms, una paz armada, sno
tambin porque el salarismo (con su nueva poltica social y de rentas de trabajo, al
poner en claro la realidad de los procesos econmicos, facilita la labor que los empresarios
llevan a cabo, a veces bajo condiciones adversas." Antonio de la Granda. politica del
bienestar social. Editorial Victoriano Surez. Madrid, 1960. Intr.
j
DERECHO ADMINISTRATIVO 407
El artculo 123, apartado B, fraccin XII, incisos a), b)J e), d)J (~)J f), de
la Constitucin, dispone:
15Articulo 2.
Hl"Ley de estmulos y recompensas." D. O. F. 6 de diciembre de 1954. Ley anteriol'
Reglamento de la misma: D. O. F. 8 de mayo de 1957. Art, 1.
DERECHO ADMINISTRATIVO 409
--
las pensiones y jubilaciones nunca ser mayor de veinte veces la cuota mnima
vigente en el Instituto, a que se refiere el artculo 78. Articulo 7'.!. de la ley del
ISSSTE.24
Tienen derecho a la pensin por vejez, los trabajadores que habiendo cum-
plido 55 aos de edad, tuviesen 15 aos de servicios como mnimo e igual tiempo
de contribucin al Instituto. Artculo 73 de la ley. El artculo 77 determina cmo
se fija el monto de la pensin.
Todas las pensiones a que hemos hecho referencia se origman fuera del ser-
vicio. Pero la ley considera el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades pro-
fesionales.
El trabajador sufre los riesgos y enfermedades profesionales durante el ejer-
cicio de su cargo. Para todos estos casos el Estado asume la atencin de esos ries-
gos con cargo a su propio patrimonio. De acuerdo con el artculo 29 de la Ley del
ISSSTE, el Instituto se subrogar en la medida y trminos de esta ley en las obli-
gaciones de las entidades y organismos pblicos responsables.
Tambin en etos casos se otorgan pensiones, como en el caso del artculo 32,
Artculo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos
que hayan servido de base para conceder una pensin se proceder por la Junta
Directiva a la respectiva revisin y se exigirn en su caso las responsabilidades
consiguientes."
: j
f j
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J
CAPTULO V
415
416 ANDRs SERRA ROJAS
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma
dependencia. constituidas para el estudio. mejoramiento y defensa de sus intereses
comunes.
Sindicato nico
--
lIaCIn y Arbitraje otorgar el reconocimiento al mayoritario.
Derecho de asociacin
Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspon-
diente. pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrn dejar de formar
parte de l, salvo que fueren expulsados.
Los trabajadores de confianza no podrn formar parte de los sindicatos. Cuando
los trabajadores sindicalizados desempeen un puesto de confianza, quedarn en
suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organizacin sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabaja-
dores o ms. y que no exista dentro de la dependencia otra agrupacin sindical
que cuente con mayor nmero de miembros.
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindi-
catos y, en general, los gastos que origine el funcionamiento de stos, sern a cargo
de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que
se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares:
Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeo
de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos tem-
poralmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su
plaza o como funcionario de eleccin popular. Artculo 43, fraccin VII de la ley.
ANDRS SERRA ROJAS
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligacin
de asegurar sin interrupcin la continuidad, que es esencia de la vida nacional;
es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio pblico.
"La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado
a hacer fracasar al empresario patronal y responder a las posibilidades unilatera-
les de loh-cut que tenan los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire [rancais.
Ed. Michell, pg. 741.
La aceptacin del derecho de huelga de los servidores del Estado es la conse-
cuencia de un largo proceso ele luchas sociales. que ha considerado que no deben
negarse a los funcionarios y empleados pblicos los mismos derechos que han con-
quistado los dems trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza
especial y delicada de la funcin pblica, equiparar totalmente la situacin obrero-
patronal a la de la Administracin pblica.
Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrn, sino un Estado-
servidor de los intereses generales. Sus actos estn desprovistos del espritu de lucro
y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy
serias razones econmicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de ce-
menterios, de hospitales, acarrea muy graves consecuencias que deben serenamente
considerarse.
Nadie ha objetado con ms firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del
~stado que Castn Jeze, en su obra: Principios generales del Derecho Administra-
tIVO: "Si el Estado es un todo armnico, nico e indivisible, un ente armnico que
tiene como fin esencial el servicio pblico, no se concibe que pueda haber una dis-
crepancia de intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa ms
que una discrepancia de intereses en su manifestacin dinmica. La tesis del ser-
vicio pblico impone a los agentes la prohibicin de todos aquellos actos que pue-
dan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio p-
blico. La huelga de los agentes pblicos propiamente dichos constituye siempre,
sean las que fueren las circunstancias, una falta grave. Huelga y servicio pblico
son ideas antitticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del
servicio pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses par-
ticulares de los agentes. Por respetables que sean esos intereses particulares, no pue-
den prevalecer sobre el inters general que representa el servicio pblico. El rgi-
men del servicio pblico se basa en la supremaca del inters general."
El propio artculo 123, apartado A, en su fraccin XVIII de la Constitucin,
ordena: "Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio
entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo
COn los del capital. En los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores
dar aviso, con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de
la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas sern consideradas
COmo ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciere actos vio-
lentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aqullos
pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependen del gobierno." 9
Declaracin de huelga
Huelga iniersecretarial
Actos de violencia
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por
medio de los organismos nacionales.
Declaracin de huelga 13
La huelga es legal
Si la declaracin de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conci-
liacin y Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez das a que se refiere el aro
tculo 95, no se hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajado-
res podrn suspender las labores.
Suspensin de labores
Si la suspensin de labores se lleva a cabo antes de los diez das del emplaza-
miento el tribunal declarar que no existe el estado de huelga; fijar a los traba-
jadores un plazo de veinticuatro horas para que reanuden sus labores apercibln-
dolos de que si no lo hacen quedarn cesados sin responsabilidad para el Estado,
salvo en casos de fuerza mayor o de error no imputable a los trabajadores, r decla-
rar que el Estado o funcionarios afectados no han incurrido en responsabilidad.
La huelga es ilegal
La huelga inexistente
Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarn cesados por este solo
hecho, sin responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspen-
dido sus labores.
Conclusin de la huelga
La huelga terminar:
l. Por avenencia entre las partes en conflicto;
DERECHO ADMINISTRATIVO 425
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte,
el grupo de trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unin y
adems enumera las instituciones que quedan comprendidas en la misma
ley; y concluye, as como de los otros organismos descentralizados similares
a los anteriores que tengan a su cargo funcin de servicios pblicos. Tam-
bin el artculo 89 de la ley seala otros grupos que quedan excluidos de
la ley como los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, los miembros
del Servicio Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos pre-
ceptos es bastante confuso, se entiende que los trabajadores de Petrleos,
Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos descentralizados no similares
a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen por sus leyes
respectivas.
El artculo 123, seccin A, fraccin XXXI establece de la competencia de
las autoridades federales en asuntos relativos a la industria textil, elctrica,
cinematogrfica, hulera y azucarera, minera, hidrocarburos, ferrocarriles y
empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el
gobierno federal; empresas que acten en virtud de un contrato o concesin
fc~eral, y las industrias que le sean conexas; a empre~as que ejecuten tra-
baJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos
o ms entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declara-
dos obligatorios en ms de una entidad federativa y, por ltimo, las obli-
gaciones que en materia educativa correspondan a los patronos en la forma
y trminos que fije la ley respectiva.
426 ANDRS SERRA ROJAS
j) Por prisin que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados su-
jetos a proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pg. lZ47, V poca.)
En los casos a que se refiere esta fraccin, el trabajador que diere mo-
tivo para la terminacin de los efectos del nombramiento podr ser, desde
luego, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato
de su dependencia, pero si no fuere as, el jefe superior de la oficina podr
ordenar la remocin a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando
sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje.t"
Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no ten-
dr derecho al pago de salarios cados.
a) Interrupcin de la actividad;
b) Suspensin de los efectos del nombramiento; y
e) Terminacin de los efectos del nombramiento. Art. 46 de la Ley.
Por lo que se refiere al primer caso, o sea la interrupcin de la actividad
del empleado, deben distinguirse dos casos 1) Vacaciones; y 2) Licencias. El
artculo 30 de la ley previene que los trabajadores que tengan ms de seis
meses consecutivos de servicios, disfrutarn de dos perodos anuales de vaca-
ciones de diez das cada uno, en las fechas que se sealen al efecto.
La Secretara de Gobernacin es el rgano administrativo que por medio
de un decreto, seala la poca y condiciones de esta suspensin de trabajos
administrativos, que prcticamente inmovilizan a la administracin pblica
durante esos recesos.
De acuerdo con la ley los trabajadores que sufran enfermedades no pro-
fesionales, tienen derecho a licencias individuales, cuya duracin y condicio-
nes respecto del goce de sueldo dependen del trmino que el empleado tenga
de prestar servicios continuados.
Los empleados tienen derecho a licencias sin goce de sueldo por los tr-
minos que precisa la ley.
trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dis-
puesto en las fracciones 1 y II del artculo 123."
"En cuanto a los servicios pblicos slo podrn ser obligatorios, en los trminos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el
desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular directa a indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratuito; los servicios
profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la
ley y con las excepciones que sta seale." 17
Los prrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la li-
bertad personal.
Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distin-
guirse en dos grupos: en pocas anormales y en pocas normales. En el pri-
mer caso nos referimos a los artculos 26 y 29 de la Constitucin. En el
segundo el Estado no puede, obligar a un particular a una colaboracin
forzada, salvo los casos que hemos sealado del artculo 5. 1 8
Sobre el tema de la requisicin obligatoria y su constitucionalidad vase
el captulo sobre "requisicin" de esta' obra.
Fuera de los casos sealados en la Constitucin como servicio obligato-
rio, no puede imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la
libertad. Por eso hemos de revisar nuestra legislacin administrativa, en casos
sealados en la Ley Federal Forestal o el Cdigo Sanitario Federal, que im-
ponen obligatoriamente a los particulares el desempeo de ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano. Mxi-
co, 1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 pgs. Pg. 7.
Artculo 12 del proyecto de Constitucin de 1856.
Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, pgs. 714 a 718 y 720 a 733.
Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111.
Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111.
Rodrguez. Der. Const., pg. 299.
Lozano. Der. del Hombre. Nmeros 137 a 149.
Artculo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873.
A propsito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislacin del siglo
pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de seccin y otrOS.
18 "Las prestaciones, como cargas pblicas que son, slo deben imponerse por ley .0
por aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug1f
determinadas prestaciones. El no cumplir la prestacin puede motivar, o la adopcin de
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposicin de penas pecuniarias." Jos Gascn
y Marn. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 355, 1955.
CAPTULO VI
--
establecido la siguiente jurisprudencia: Tesis nmero 95: "No son tribunales
de derecho, y por lo mismo no estn obligados, al pronunciar sus fallos, a
1 "La situacin del funcionario es una situacin de derecho pblico, y de los litigios
i,aubadre,
ue
se originen con la Administracin
ob, cit., pg. 646.
deben conocer los tribunales administrativos."
431
ANDRS SERRA ROJAS
sujetarse a los mismos cnones que los tribunales ordinarios." [ur. 17-65, 1~
Sala.
El tribunal de referencia es un tribunal administrativo desde el punto de
vista formal, pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que
la doctrina conoce bajo el rubro de asuntos concencioso-admnistrativos."
El artculo 14 de la Constitucin alude "a los tribunales previamente es-
tablecidos", este tribunal establecido por un mandato constitucional rene
las caractersticas de un tribunal de lo contencioso administrativo en materia
laboral oficial.
No estamos en presencia de un "tribunal especial" en los trminos del
artculo 13 de la Constitucin, porque no reduce su aplicacin a personas
determinadas. Cualquiera, siendo empleado o funcionario, puede estar en
el caso de su competencia. En el tribunal especial la competencia se con-
creta a personas determinadas en tribunales que no estn previamente esta-
blecidos o posteriores a los hechos que se imputan.f
2. ORGANIZACIN
3. COMPETENCIA
4. PROCEDIMIENTO
Artculo 125:
!an pronto reciba la primera promocin relativa a un conflicto colectivo
0. sindical, el presidente del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
c~t~r a las partes dentro de las 24 horas siguientes, a una audiencia de con-
cIlIacin que deber llevarse a cabo dentro del trmino de tres das contados
a partir de la fecha de la citacin.
En esta audiencia procurar avenir a las partes; de celebrarse convenio,
se e~eva~ a la categora de laudo, que las obligar como si se tratara de sen-
tencia ejecutoriada.
La audiencia no debe omitirse porque su omisin produce indefensin.
por lo que debe reponerse el procedimiento. Tesis jurisprudencial Nm. 97,
4~ Sala, JUl'. 17-65.
5. PRUEBAS
Como indicamos, en una sola audiencia se recibirn las pruebas que apor
ten las partes.?
'7 Irreg-ularidades de la demanda presentada ante el tribunal. Sem. [ud. Eed, @ poca
4" S. T. 8<1 pg. 193.
8 Efectos jurdicos de la falta de contestacin de la demanda. Sem, [ud, de la Fed. @
poca. T. 13, pg. 224. 4<1 S.
9 Contestacin inoportuna. 6<1 poca. T. 34, pg. 69.
Excepciones ante el Tribunal. Sem. [ud, Fed, 6~ p, 4<1 S. T. 4, pg. 12.
DERECHO ADMINISTRATIVO 435
Son las Juntas soberanas para apreciar la prueba pericial. Tesis nmero 121.
Deben excluirse las reglas contenidas en otros ordenamientos sobre aprecia-
cin y valoracin de pruebas. Tesis nm. 122.
Las Juntas no deben alterar los hechos o incurrir en defectos de lgica en el
raciocinio. Tesis nm. 123.
Las Juntas estn obligadas a estudiar pormenorizadamente todas y cada una de
las pruebas que se rindan. Tesis nm. 124.
Las Juntas no deben omitir el estudio de alguna o algunas de las pruebas apor-
tadas por las partes. Tesis nm. 125.
No deben apreciar globalmente las pruebas rendidas. Tesis nm. 126.
Las pruebas para mejor proveer deben ser aquellas que tiendan a hacer luz
sobre los hechos controvertidos que no han llegado a dilucidarse con toda precisin,
no las omitidas por las partes. Tesis nm. 127.
12 Efectos de los laudos condenatorios del tribunal. Sem. [ud, Fed. 6<>- poca. T. 9.
pg. 168. "Son sentencias de condena y no de nulidad, por lo menos en los empleados
pblicos que se dicen injustamente despedidos."
13 Congruencia de sus fallos. Sem. [ud, Fed. 6;1 poca. 4:). S. T. 9, pg. 163.
Laudos incongruentes. Sem, [ud, Fed. 6;1 poca. 4"" S. T. 16, pg. 63.
DERECHO ADMINISTRATIVO 437
441
442 ANDRS SERRA ROJAS
"El ciudadano que se ha escogido para desempear una funcin pblica debe
comprobar, por medio de su comportamiento, que posee aquellas cualidades que
en l fueron supuestas para hacerlo merecedor de tal investidura, constituyndose en
un ejemplo constante de virtudes cvicas, como medio, el ms propicio, para fin-
car un slido concepto de responsabilidad y de adhesin por parte del pueblo.'
"El Estado, por su parte, debe proveer las medidas eficaces para perseguir a los
malos funcionarios que, violando la confianza que en ellos se deposita, hacen de la
funcin pblica un medio para satisfacer bajos apetitos, y aun cuando el pueblo,
con su claro sentido de observacin, seale y sancione con su desprecio a los fun-
cionarios prevaricadores y desleales que atentan contra la riqueza pblica o contra
la vida o la libertad, o la riqueza de las personas, etc., esa sancin popular, p?r
ms enrgica que en s misma sea, no puede considerarse lo bastante para dar satis-
faccin al imperioso reclamo de la justicia.
"La actuacin criminal de los malos funcionarios, cuando queda indefinidamen-
te impune, adems de constituir un pernicioso ejemplo, puede conducir al pueblo
a la rebelda como nico medio para libertarse de ellos; o bien, puede llevarlo a
la abyeccin como resultado de un sometimiento impotente, signo indudable de
decadencia, o bien, produce un estado latente de inconformidad y de rencor, .q~e
le hace ver al Gobierno no como la entidad superior instituida para su benef1~IO,
respetable y orientadora que habr de conducirlo al bienestar y al progreso, silla
como un poder desptico y concupiscente que slo lo oprime y explota."
"El funcionario o empleado pblico es responsable del incumplimiento de los
deberes que le impone la funcin que desempea. La responsabilidad puede ser d~
ndole administrativa, civil o personal. La responsabilidad administrativa se an-
gina por la comisin de faltas disciplinarias y da lugar a la imposicin de correc-
ciones de carcter tambin disciplinario. La fraccin 1 del artculo 238 del regla-
mento de la ley orgnica de la contralora de la Federacin, que estableca las tres
clases de responsabilidad que se acaban de mencionar, defina la primera d~ ,ellas
en los siguientes trminos: 'Administrativas cuando se refieren a faltas u omiSiones
-
en el desempeo de las labores y que pueden ser corregidas mediante pro cediImle
. nlO
puramente administrativo.' Se est en presencia de la responsabilidad civil cuando
el incumplimiento de las obligaciones pblicas se traduce en un menoscabo en el
patrimonio del Estado. En ese caso se trata de una responsabilidad exclusivamente
pecuniaria, que se establece con el nico fin de resarcir al Estado de los daos su-
fridos. La fraccin II del precepto invocado consideraba como responsabilidad.es de
este tipo aquellas que 'provengan de faltas o errores cometidos en el maneJ.o de
fon d os o bilenes que traigan
' aparejadas
. la prdida o menoscabo d-e d'eh
I os bienes.
O 1 . . . celebra-
as que se ongrnan por satisfacer las prestaciones derivadas de contratoS
1 Antecedentes: Decreto del 24 de marzo de 1813. Reglas para que se haga efectiva la
responsabilidad de los empleados pblicos. Dubln. T. 1, pg. 403.
Ley de responsabilidades del 13 de noviembre de 1870.
Ley de responsabilidades del 6 de junio de 1896.
DERECHO ADMINISTRATIVO 443
dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por ltimo, las que emanen
de la comisin de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el
ejercicio de sus funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley
considera como delito. La fraccin III del mismo artculo 238 empleaba la siguiente
definicin: 'Penales cuando provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.'
La fuente de las tres clases de responsabilidades se encuentra en la ley de tal ma-
nera que en todo caso tendr que ocurrirse al derecho positivo para determinar la
responsabilidad correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simul-
tneamente responsable de Zas tres rdenes por la misma falta y la autoridad puede
declararla. Ahora bien, si el quejoso era empleado federal y al entregar el puesto
que desempeaba se encontr un faltante en las existencias que estaban bajo su
guarda, y la autoridad administrativa considerando que el faltante de bienes de la
Federacin podra constituir la comisin de un delito y por lo mismo que se estaba
en el caso de responsabilidad penal, denunci los hechos al Ministerio Pblico y
ste ejerci la accin penal correspondiente, se dict auto de formal prisin contra
el quejoso por el delito de peculado, y se sobresey en el proceso por haber formu-
lado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80,
pg. 486, V poca.
Sem. [ud; Fed. VI poca. 4~ Sala, T. XXVII, pg. 50; T. XXIV, 4\1 Sala, pgi-
na 123, V poca.
2 Faltas de los trabajadores al servicio del Estado. Sem, [uil. Fed, T. 1l2, pg. 835,
V poca. Facultades de la Suprema Corte tratndose de trabajadores al servicio del Estado.
3 Sem, [ud, Fed, VI poca. 4(1. Sala. T. XIX, pg. 112.
4 Consecuencias de las medidas disciplinarias a los trabajadores del Estado. Sem. Jud.
Fed, 6(1. p, 4(1. S. T. 19, pg. 12.
" Las sanciones que aplica la administracin pueden ser: leves como el apercibimiento,
la amonestacin o represin de la censura. Entre las ms severas la suspensin, la cesan-
tia, la destitucin, privacin del derecho de ascenso, traslado, multa, arresto, prdida del
derecho a la jubilacin y otros.
DERECHO ADMINISTRATIVO 445
e Mestre. La responsabilit pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962.
. 7.Ley sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin. El artculo
1 IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin que tendr
~r objeto comprobar en los trminos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las of-
anas que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad
? al cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto
Incumben a los funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley
se aplicar:in en caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y
Judicial, de acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'
446 ANDRS SERRA ROJAS
16 De acuerdo con el artculo 41, fraccin 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial
de la Federacin, es competencia de los jueces de Distrito del Distrito Federal en materia
penal (y de los jueces de distrito forneo) conocer de los delitos del orden federal.
Los delitos del orden federal son: "a) Los previstos en las leyes federales y en los tratados;
b) Los sealados en los artculos 2 a 5 del cdigo penal; e) Los oficiales o comunes come-
tidos en el extranjero por los agentes diplomticos, personal oficial de las delegaciones de
la Repblica y cnsules mexicanos; el) Los cometidos en las embajadas y delegaciones
extranjeras; e) Aquellos en que la 'Federacin sea sujeto pasivo; 1) Los cometidos por
un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas;
g) Los cometidos en contra de un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus
funciones o con motivo de ellas; h) Los perpetrados con motivo del funcionamiento de
~n servicio pblico federal, aunque dicho servicio est descentralizado o concesionado;
1) Los perpetrados en contra del funcionamiento de un servicio pblico federal o en
menoscabo de los bienes afectados a la satisfaccin de dicho servicio, aunque ste se
encuentre descentralizado o concesionado; j) Todos aquellos que ataquen, dificulten o
imposibiliten el ejercicio de alguna atribucin o facultades reservadas a la Federacin ... "
17 Herrera y Lasso critica la expresin "Gran Jurado", pues considera que no le
450 ANDRS SERRA ROJAS
Faltas oficiales
las dos terceras partes de sus miembros, despus de practicar las diligencias
que estime convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, quedar
privado de su puesto, por virtud de tal declaracin, e inhabilitado para obte-
ner otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese sealada otra pena en la ley, el acusado
quedar a disposicin de las autoridades comunes, para que lo juzguen y
castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artculo y en los del 109, las resoluciones del Gran
Jurado y la declaracin en su caso, de la Cmara de Diputados, son inata-
cables."
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados
los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin.
Cuando la cmara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrar
una comisin de su seno para que sostenga ante el Senado la acusacin de
que se trate."
Todo el ttulo III, artculos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, sea-
la el procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios
de la Federacin.
Artculo 13 de la Ley de responsabilidades:
Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artculos anterio-
res son:
"1. Destitucin del cargo o privacin del honor de que se encuentra investido;
"11. Inhabilitacin para obtener determinados empleos, cargos u honores, por
un trmino que no baje de cinco aos ni exceda de diez, y
"111. Inhabilitacin para toda clase de empleos, cargos u honores, por el trmi-
no sealado en la fraccin anterior." Artculo 15 de la ley.
. '!odo el ttulo lIJ, artculo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el proce-
dimIento para juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artculo 2'? de la Ley
de responsabilidades.
452 ANDRS SERRA ROJAS
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los dems servidores del
Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artculo anterior son las
siguientes: Art. 19 de la Ley de responsabilidades.
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, prisin de tres das a un
ao y multa de cincuenta a quinientos pesos;
II. Para el comprendido en la fraccin VII, de seis meses a dos aos de prisin
y multa de 25 a mil pesos;
III. Para el comprendido en la fraccin VIII, prisin de tres meses a cinco aos
y multa de 25 a mil pesos;
IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisin de seis meses a
seis aos, multa de 25 mil pesos y destitucin de empleo;
V. El definido por la fraccin XXIV se castigar con destitucin de empleo e
inhabilitacin para obtener otro, por un trmino de dos a seis aos y multa igual
al duplo de la cantidad que hubiesen recibido indebidamente. Si sta pasa de cien
pesos, se le impondr, adems, de tres meses a dos aos de prisin;
VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos a diez aos
de prisin, destitucin y multa de quinientos a dos mil pesos
VII. Para el definido en la fraccin XXVII, de seis meses a doce aos de pri-
454 ANDRS SERRA ROJAS
sn, multa de diez a dos mil pesos, destitucin de empleo, cargo o comisin e
inhabilitacin por dos a seis aos.
La sancin ser de uno a seis meses de prisin, si el inculpado devolviere lo
sustrado, dentro de los diez das siguientes a aquel en que se haya descubierto
el delito, sin perjuicio de la destitucin, de la inhabilitacin y de la multa a que
se refiere el prrafo anterior;
VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX sern castigados con
destitucin de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisin de uno a nueve
aos;
IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensin de un mes a un
ao; destitucin o multa de cincuenta a mil pesos;
X. A los comprendidos en la fraccin LXXII se impondrn las sanciones que
establezcan las leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancio-
nados por ellas se encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artcu-
lo precedente en cuyo caso se aplicarn las sanciones sealadas en las anteriores
fracciones, y
XI. Las personas que acepten o desempeen un cargo oficial sin llenar los
requisitos que establezcan las leyes relativas, adems de ser separadas desde luego
de sus puestos, quedarn obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hu-
biesen recibido.
La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o fal-
tas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao, que-
dando expedito, en su caso el derecho de la Federacin o de los particulares
para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la respon-
sabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado por
daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los daos
y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuel-
va al inculpado en el procedimiento penal. Artculo 5'.' de la Ley de Respon-
sabilidades.
La ley de responsabilidades en sus artculos 69 y siguientes fija el proce.-
dimiento para juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anterior-
mente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el ttulo segundo,
captulo II de esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federacin
o del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'.' de esta misma ley, el
procedimiento se incoar en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del
Cdigo de Procedimientos Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del
orden comn." Art. 69 de la Ley de responsabilidades.
"Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Pblico y
del acusado y su defensor, el juez remitir el expediente, en su caso, al Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados Pblicos que corres-
ponda, y proceder con arreglo al ttulo V, captulo III, de esta ley." Artculo 73
de la Ley de responsabilidades.
"De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 111, parte final del prrafo quinto,
de la Constitucin, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de
DERECHO ADMINISTRATIVO 455
la Federacin y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el ttulo se-
gundo, captulos I y II de esta ley, sern juzgados por un jurado, con arreglo al
artculo 20, fraccin VI de la misma Constitucin." Artculo 77 de la Ley de respon-
sabilidades.
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
FEDERAL
I
I
I
I
I
I
I
I
TTULO SEXTO
CAPTULO 1
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA
!
l. FORMAS DE ORGANIZACIN PoLTICA y FORMAS DE ORGANIZACIN,-.1
ADMINISTRATIVA
,/
" En la doctrina constitucional, la organizacin poltica es la expresin de
la voluntad general del grupo. Las voluntades individuales se renen y or-
ganizan en una accin conjunta para regular la vida poltica de la comuni-
dad, en instituciones o formas que posteriormente tendrn a su cargo la sal-
vaguarda de los intereses sociales. Es necesario estudiar cmo estas organi-
z~ciones se coordinan en el .eiercicio de sus funciones y en sus diversas rela-
cienes con el poder central?
459
460 ANDRS SERRA ROJAS
2 Opinin de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo nico que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autnomas, de un Estado federal, es el grado de descentra-
lizacin. y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor
grado de descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unin internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con
Una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un
grado de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional,
es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria
general del Derecho y del Estado. UNAM., 1949, Mxico, pg. 333.
Sebastn Martn-Retortillo, "Descentralizacin administrativa y organizacin poltica",
3 vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.
462 ANDRS SERRA ROJAS
4. DEMOCRACIA y FEDERALISMO
4 Agustn Basave Fernndez del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de es-
tudios humansticos de la Universidad de Nuevo Len. "Antes que una forma de gobier-
no, la democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de con-
vivencia humana es una vocacin del hombre." lntr.
5 sta es la tradicin constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando
que la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia
sostiene el ideal de libertad y es "la nica verdadera expresin del cristianismo". La de-
mocracia es primordialmente social, moral y espiritual y tan slo seeundariamente pol-
tica", afirma William J. Kerby.
6 "Pero la democracia es tambin una tcnica de organizacin del poder de autoridad
en el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la
igualdad y excluye toda forma de opresin y arbitrariedad. Con la frmula 'gobierno del
pueblo' o 'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propsito,
pero no se dan los mecanismos institucionales ni la tcnica gubernativa. sta debe propor-
cionar los instrumentos mediante los cuales se expresa la direccin gubernamental que
enuncia la frmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre s
mismo. Adems de idea, de forma de vida y forma de gobierno, la democracia es un
:lO
466 ANDRS SERRA ROJAS
rgimen poltico que, en cuanto a ideologa, ofrece tanto una interpretacin del pasado
y del presente y un mtodo de captacin del poder, como un sistema de expectativas.
Pero que es tributaria de las ideologas polares, tales como el liberalismo y el socialismo.
particularmente de este ltimo, en nuestro tiempo, por la acentuacin de la igualdad en
la configuracin de sus objetivos sociales y econmicos. Por ltimo, la democracia ha pa-
sado a ser el nico principio de la legitimacin del poder', con la sola exclusin del tota-
litarismo de derecha." Carlos S. Faytt. Derecho poltico. Abeledo-Perrot, 1962, Buenos
Aires, pg. 339.
7 "Qu debe entenderse por Federacin?" Sem, [ud, Fed, 6'! p, Ejec. del Pleno.
Tomo IX, pg. 41. "Por Federacin debe entenderse para los efectos del citado artculd 105
constitucional, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la
entidad con la forma de Gobierno que tiene adoptada, ni COn alguno de los tres poderes
mediante los cuales se ejerce la soberana de la nacin, ni menos an con algunos de los
rganos cualquiera de esos poderes."
/
DERECHO ADMINISTRATIVO 467
8 "Dos cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que
los estados puedan ejercer en el sistema general de nuestro gobierno, puesto a la obra
po~ la accin libre de las leyes: su organizacin interna, para calcular su valor como
Unidad poltica; sus relaciones activas y pasivas con el poder central, para apreciar su peso
Como elementos de equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su
constitucin, pueden considerarse con un tipo comn para uno y otro aspectos; y por lo
CJ~e hace a su desenvolvimiento intelectual y econmico, la suposicin de un trmino equi-
distante del ms favorecido y el ms atrasado, sirve bien para estimarlos a todos." Emilio
Raba,a, La Constitucin y la Dictadura. "Estudios sobre la organizacin poltica de Mxico,"
Ed, Rev. de Revistas, 1912, pg. 306, Mxico.
. 9 En la realidad sociolgica de las instituciones mexicanas la nacin vive un centra-
IIsmo poltico y administrativo creciente, pues la Federacin deja un campo de accin muy
limitado a las entidades federativas.
10 "Nuestra Federacin no naci lgica y fatalmente como la norteamericana, sino
que nuestro Primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un Estado
central, o un Estado federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer el Congreso
Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catstrofe poltica de consecuencias incal-
culables, y sin que a la postre se hubiera impedido el restablecimiento, tarde o temprano,
468 ANDR~:S SERRA ROJAS
del rgimen federal, que ya hoyes una necesidad imprescindible del pueblo mexicano."
Miguel Lanz Duret, Derecho constitucional mexicano, Mxico, 1936, pg. 29.
DERECHO ADl\HNISTRATIVO 469
C) Tri hunales:
1. Tribunal Fiscal de la Federacin.
2. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al
servicio del Estado.
3. Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal.
Los organismos federales corresponden, como en seguida se estudia: unos
l la organizacin centralizada y otros a la organizacin descentralizada.
El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez ms complejas ante
la apremiante satisfaccin de las necesidades colectivas y los grandes proble-
mas sociales que lo rodean. Desde el punto de vista jurdico demanda la
organizacin de estructuras o formas que coordinen, den unidad y eficacia a
un conjunto de rganos que se nos presentan a la manera de un rbol ge-
nealgico o de una estructura piramidal.
Es a travs de la idea de persona jurdica como se logra la unidad y la
a~:cin del Estado en su conjunto, y de las numerosas instituciones u orga-
fllsmos pblicos que son pequeos o grandes crculos de competencias que
reparten o distribuyen la competencia total del poder pblico.
Desde sus orgenes, el poder en las altas magistraturas se ha ejercido por
un pequefo grupo de funcionarios que ha centralizado toda la fuerza de una
organizacin, en lo poltico y en lo administrativo. Slo por excepcin la
historia contempornea nos ofrece pequeos oasis de realizacin democrtica.
A partir de la revolucin francesa el poder tiende a descentralizarse, asp-
rando el rgimen democrtico a la adopcin de ciertas formas desvinculadas
del poder central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones de-
~ocrticas, estn o aspiran a estar bajo la tendencia descentralizada admi-
lllstrativa.
A pesar del auge de estas ltimas formas, hasta mediados de este siglo
el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora
474 ANDRS SERRA ROJAS
475
476 ANDRS SERRA ROJAS
vicios pblicos". Carlos S. Fayt. Derecho poltico. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1962.
pg. 448.
"La centralizacin define una solucin al problema de las relaciones del Estado y las
colectividades locales, por otra parte, es un mtodo de organizacin de la Administracin
del Estado." .lean Rivero. Ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pg. 272.
2 Un ejemplo de organizacin centralizada poltica y administrativamente es el ~
de la URSS. Vase la obra de Henry Cambre: Le Pouvoir Souietique. Pars, 1959. Lib.
Gen. de Droit et .lurisp. En particular el capitulo tercero denominado: "Les pouvoiTS
executif of legislatif et lcurs organes: les soviets", pgs. 63 a 90.
DERECHO ADMINISTRATIVO '177
4. LA JERARQUA ADMINISTRATIVA
5 "En rgimen de centralizacin pura, toda creacin, toda impulsin parte del centro;
las autoridades administrativas centrales asumen todo el poder, lo mismo el poder coactivo
q.ue el de direccin, decisin o resolucin; la competencia tcnica hllase tambin centra-
lIzada en los organismos especiales constituidos en el centro poltico, administrativo, y
como hay necesidad de que se ejerza la accin gubernamental, la administrativa, por todo
el territorio, los que son rganos locales de los poderes centrales, son meros delegados, ca-
recen de atribuciones propias para decidir, y los organismos territoriales, representacin
de las entidades territoriales, hllanse supeditados a los poderes centrales o a sus dele-
gados, sufriendo intervencin en la designacin de sus rganos representativos, careciendo
de verdaderas facultades administrativas; los acuerdos de sus cuerpos deliberantes re-
~uieren de aprobacin de los representantes del poder central; la esfera de accin de ellos
limitase, grandemente, reducindolos a rganos de preparacin y ejecucin, no de decisin."
Jos Gascn y Marn, Ob, cit., l3~ edicin, 1955, pg. 492.
480 ANDRS SERRA ROJAS
31
482 ANDRS SERRA ROJAS
Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del
inferior, por falta de oportunidad o de legalidad.
5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimi-
tar los campos de accin de los rganos administrativos. Las leyes adminis-
trativas en algunos casos no definen siempre con precisin los lmites de la
actuacin de los rganos pblicos. Existen numerosos casos en que es difcil
precisar la competencia de un rgano por la falta de una disposicin expresa,
por una contradiccin entre tex.tos que dan la misma competencia a diver-
sos rganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir
como de su competencia una determinada materia.
El artculo 24 de la Ley orgnica resuelve esas situaciones en los trminos
siguientes: "En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la compe-
tencia de alguna Secretara de Estado o Departamento Administrativo para
conocer de un asunto determinado, el Presidente de la Repblica resolver,
por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu dependencia correspon-
de el despacho del mismo."
puede nunca ocuparse de sus negocios." Hauriou. Precis de droit administrati, 7~ ed.
pg. 125.
CAPTULO JII
485
486 ANDRS SERRA ROJAS
5. JUSTIFICACIN DE LA DESCONCENTRACIN
pasar poderes a rganos lejanos que no tienen una relacin fcil con la Ad-
ministracin, y el mismo sentido democrtico de un gobierno, que sin soltar
los lazos de una institucin centralizada, permite o tolera una cierta ingeren-
cia de los particulares, o de los rganos que atienden las instituciones. La
administracin tiene que adaptarse a las exigencias del inters general.
La desconcentracin administrativa requiere de una cuidadosa reglamen-
tacin en las leyes orgnicas de la Administracin pblica, y en todo caso
no debe olvidarse que desconcentrar es slo un procedimiento administrativo
para facilitar la ejecucin de las leyes administrativas, pero los rganos su-
periores conservan ntegramente sus poderes de contralor, revisin y dems
poderes.
En ningn caso un rgano desconcentrado puede interferir con las facul-
tades constitucionales o legales de los rganos centralizados, ni invadir las
jerarquas superiores de la administracin.
La Administracin pblica debe ser flexible y fcilmente adaptable a los
crecientes y complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una es-
tructura rgida es anquilosar la marcha administrativa que debe ser siempre
expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias, til a los administrados, que
permiten al rgano desconcentrado, resolver los asuntos de su competencia
en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institu-
cin al poder central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvol-
vimiento dndole una relativa libertad de accin y de unidad frente a los
problemas que le corresponden. Como afirma Lucefride y Colctti: "Permite
que quien tenga que decidir tenga un ms profundo y directo conocimiento
de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la accin
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la accin de
estos rganos del poder central adems de descongestionarlo, permite seguir
ms de cerca su actuacin con determinadas ventajas de rapidez, economa,
responsabilidad, que siempre encuentran obstculo en una frrea jerarqua
administrativa. 6
podrn contar con rganos administraivos desconcentrados que les estarn jerr-
quicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la
materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de confor-
midad con las disposiciones legales aplicables."
Codurpa, O Comisin del desarrollo urbano del pas (25 de enero de 1972) : Cono-
pan o Comisin Nacional de obras en parques y jardines.
En el D. O. F. del 5 de abril de 1973 se public el "Acuerdo por el que se
dispone que las secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados
y empresas de participacin Estatal, procedan a implantar las medidas necesarias,
delegando facultades en funcionarios subalternos, para la ms gil toma de deci-
siones y tramitacin de asuntos."
En el D. O. F. del 2'1 de junio de 1975 la secretara de Educacin inicia el
funcionamiento de una subunidad de servicios descentralizados, regin Peninsular.
Desde luego no es un organismo descentralizado.
En el D. O. F. del 10 de octubre de 1975, la secretara de agricultura ordena se
proceda a la descentralizacin administrativa y funcionamiento de la Delegacin
regional y de la fauna, en Tlaxco, Tlaxcala. El mismo comentario.
l. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
497
498 ANDRS SERRA ROJAS
3 Dice Maurice Duverger. Instituciones polticas " derecho constitucional. Ed. Arel.
1%2. Barcelona, pg. 350: "A qu se debe esta preeminencia del presidente? En ciertos
casos. al hecho de que tiene el apoyo del ejrcito bien sea uno de sus jefes, o un civil por
l protegido; pero la explicacin no es suficiente. Puede invocarse asimismo la debilidad
de los partidos. que da el papel esencial de la vida poltica a las personalidades. De igual
manera, la importancia del "patronaje" que asegura al presidente en el poder una gran
influencia. Por encima de tales elementos, un hecho es probablemente capital: la opinin
pblica de la Amrica Latina est acostumbrada a esa preeminencia de un solo hombre.
El elector vota por un individuo y no por una! doctrina o por un partido y ese voto .~r.
sonal toma toda su significacin en la eleccin presidencial (ya que el elector sabe aSlmlS'
mo, desde hace tiempo, que esa eleccin presidencial es la nica importante. y que el
presidente goza de una situacin preponderante). Toda la tradicin poltica de la Am
rica Latina, desde la independencia, es una tradicin de poder personal; el sistema ha
pasado a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que contituyen hoy da el fun-
damento esencial de la supremaca presidencial." ,
Andrs Serra Rojas. Las funciones constitucionales del Presidente de la Repblica.
Conferencia en el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico. Septiembre 20
de 1960.
4 Presidente de la Repblica. Facultades exclusivas del. 6~ p, Vol. IV, pg. 60.
Presidente de la Repblica, necesidad de que se citen en sus acuerdos las leyes que
los fundan. ~ p, Vol. 1, pg. 15.
DERECHO ADMINISTRATIVO 499
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el captulo IIJ, artculo SO
a 93 de la Constitucin, tienen un origen muy diverso. Los artculos SO a 89 se
apoyan con determinadas modificaciones posteriores, en la Constitucin de Filadelfia
de 1787; en tanto que los artculos 90 a 93, se inspiraron en la Constitucin de
Cdiz de 1812, que a su vez lo hizo de la Constitucin francesa de 1793. Nuestras
primeras constituciones como la de 1824, repetan esos preceptos, arreglndolos de
un rgimen monrquico parlamentario, a uno presdencial.v
Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los anteceden-
tes parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organiza-
cin poltica en ese sentido. La explicacin es sencilla, nuestros legisladores tenan
varios sistemas polticos en los cuales podan inspirarse, aprovechando la experien-
cia extranjera, pero la realidad mexicana exiga un sistema mixto que se adaptara
a las circunstancias de la poca, es por ello que reproducimos ciertos preceptos
parlamentarios de carcter general, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en su integridad, como base de nuestra estructura poltica. Ms adelante insistire-
mos en estas consecuencias a propsito del refrendo ministerial. "Cuando el Presi-
dente de la Repblica obra como autoridad administrativa, est realizando o si-
guiendo la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como rgano poltico,
caso en el cual realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del
Estado, dado el carcter representativo con que la realiza."
En la Constitucin francesa de 1958, la competencia administrativa y poltica se
divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La
Constitucin mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades admi-
nistrativas al Presidene de la Repblica y slo por mera excepcin, a los otros
poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al
orden constitucional.
El papel predominante del Presidente de la Repblica como jefe del Es-
tado se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera gene-
ral sealamos:
a) Funciones legislativas del Presidente de la Repblica. Como hemos
analizado anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedicin de algunas
leyes, ejerciendo una importante labor colegisladora y la funcin regla-
mentaria.
b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la Repblica. Numero-
sas son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la Repblica desde
el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la
materia fiscal, obrera, agraria.
e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de
la Repblica la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
d) Funciones polticas que se refieren a todos los actos generales de go-
bierno, direccin u orientacin poltica. Se considera en este grupo la desig-
nacin de un alto funcionario, estipulacin de tratados internacionales, o la
elaboracin y orientacin de la poltica general del gobierno.
e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos adminis-
trativos constituye una actividad fundamental del Presidente de la Repblica.
f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del ar-
tculo 89 constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones
militares, ejrcito, armada, fuerza area y Guardia Nacional. Correlativa-
mente al Ejecutivo corresponde: declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin.
g) Funciones burocrticas, que comprenden el manejo de la Administra-
cin pblica, la designacin de los cargos y la determinacin de las categoras
de funcionarios y empleados pblicos que ,corresponden.
h) Funciones internacionales. La poltica exterior la lleva a cabo el Pre-
sidente de la Repblica al asumir la representacin exterior, las negociaciones
diplomticas, celebrar tratados, designar al cuerpo diplomtico y consular y
las dems relaciones con los Estados que forman la comunidad internacional,
principalmente a travs de la ONU y dems organismos. Artculo 89, frac-
ciones JI, III Y X Y 133 de la Constitucin.
i) Funciones honorficas para conceder honores, distinciones, privilegios,
a quienes as 10 merezcan legalmente.
I. El rgimen presidencial
El rgimen presidencial es el rgimen que impera en los Estados Unidos del
Norte y el que predomina en el sistema de las instituciones polticas mexicanas, y
se caracteriza por la realizacin bien definida de la separacin de poderes. Este
rgimen tiene estos elementos: 1. La existencia de un Presidente de la Repblica
que acta en forma independiente en la direccin de la poltica nacional; 2. Que
es electo por el pueblo; 3. Que designa con entera libertad a los secretarios de
Estado que no son polticamente responsables de su actuacin ante las cmaras,
y 4. El Presidente ejerce los fines contenidos en la legislacin. Es el rgimen que
mayores ventajas da al Poder Ejecutivo. En los tiempos ,que corren se observan
diversos fenmenos polticos de concentracin del poder pblico, apremiados los
Estados por los graves problemas de sistemas irreconciliables.
no, la armona de los poderes cuando ella ha sido destruida." Adems el sistema
parlamentario presupone la existencia de un rgimen de partidos polticos y es a
las mayoras parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la poltica ge-
neral del rgimen.
7. EL CONSEJO DE MINISTROS
511
512 ANDRs SERRA ROJAS
tado y del despacho." Artculo 222. "Los secretarios del despacho sern siete a saber:. El
Secretario del despacho de Estado. El Secretario del despacho de la Gobernacin del Remo
para la Pennsula e Islas adyacentes; el Secretario del despacho de la Gobernacin d~l
Reino para Ultramar. El Secretario del despacho de Gracia y Justicia. El SecretanO
del despacho de Hacienda. El Secretario del despacho de Guerra. El Secretario del despa-
cho de Marina. Las Cortes sucesivas harn en este sistema de secretaras del despacho la
variacin que la experiencia o las circunstancias exijan."
3 Congreso Constituyente de 1917. Diario de los Debates, Tomo I1, pg. 345. 45" se-
sin ordinaria, celebrada el 16 de enero de 1917. Dictamen de la segunda Comisin de la
Constitucin. b
4 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de didero 11:
de 1976.
DERECHO ADMINISTRATIVO 513
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos.
(Artculo 91 de la Constitucin.)
Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto
corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos. (Artculo 92 de la
Constitucin.) 5
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos
administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, da-
rn cuenta al Congreso, del estado que guarde sus respectivos ramos. Cual-
quiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de estado y a los jefes
de los departamentos administrativos, as como a los directores y adminis-
tradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de
participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! rgano superior encargado de una rama de
la Administracin, uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la
Repblica, con quien comparte la responsabilidad del manejo de los asun-
tos de la nacin. Asume un doble carcter como rgano poltico y como
rgano administrativo.s
33
514 ANDR~:S SERRA ROJAS
7 "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, "i aun-
que tiene facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de
('se poder, representando sus propias funciones ya que no sera posible que el Presidente
de la Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho
poder. TOdo acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecu-
tivo." Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 35, pg. 1904. V. poca.
"Sera destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el nico que
tiene el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen fa-
cultades mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la Repblica."
JURISPRUDENCIA, 2' Sala, pg. 224.
6 "Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe
deracin. Tomo 47, pgs. 445 Y siguientes. "Si bien el artculo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern estar firmados por
el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no sern obedecidos. tal disposicin rige para los reglamentos, decretos "i rdenes
de carcter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de recla-
maciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo por los Secretarios de Estado respectivos. "El
516 ANDRS SERRA ROJAS
refrendo del Decreto promulga torio de una ley por parte de los Secretarios de Estado cuyos
ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de ste. de acuerdo
con el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta
el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un Secretario de Estado.
cuando en el mismo se toque. s610 de manera incidental o accesoria, alguna materia."
Boletn de Informacin Judicial. Tomo XIII, nmero 132, pg. 446. Sem. [ud, de la
Fed, Tomo 32. pg. 46.
9 El artculo 79 de la Constitucin de 1857 estableca que las faltas temporales del
Presidente de la Repblica y en las absolutas mientras se presente el nuevamente electo,
entrar a ejercer el poder el Presidente de la Suprema Corte. Este artculo fue reformado
el 3 de octubre de 1882, el 24 de abril de 1896 y el 6 de mayo de 1904. En 1892 l~
sustitucin se haca por el ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente o ~l
cepresidente del Senado o de la Comisin Permanente. En 1896 el Secretario de Rela~lo.
nes Exteriores y si no lo hubiere o estuviese imposibilitado, el Secretario de GobernaCIn,
adems, se reglamentaba el artculo 75. En 194 se restablece la Vicepresidencia de la
Repblica.
10 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Pre-
sidente de la Repblica," Jurisprudencia de la Suprema Corte, 1917-1945, Tesis 890, p-
gina 1645.
Secretarios de Estado, actos imputables a los. 6\\ p, T. IX, pg. 79.
Secretarias de Estado, facultades de las. ~ p, T. VIII, pg. 15.
Sria de Estado, actos no atribuibles al Titular de las. 6:' p, T. VIII, pg. 54.
DERECHO ADMINISTRATIVO 517
S. EL REFRENDO MINISTERIAL
porque las leyes del Congreso de la Unin, debidamente aprobadas y luego pro-
mulgadas y publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
1::> Artculo 122 de la Constitucin de Cdiz de 1812. "El Secretario del despacho de
la Gobernacin .....
16 Secretara de Gobernacin. Reglamento de escalafn para los trabajadores de esta
dependencia. D. O. F. del 17 de julio de 1959. "Fe de erratas" D. O. F. del lO del septiembre
de 19'59. Sra. de Gobernacin, facultades exclusivas. 6;.\ p, V. VI, pg. lll.
Reglamento interior: D. O. F. del 6 de julio de 1977.
DERECHO ADMINISTRATIVO 521
20 Decretos no refrendados por el secretario ele Hacienda. 6l, p. V. V., pg. 210.
Sra. de Hacienda, pensiones, 6(1. p. V. IV, pg. 223.
Sra. de Hacienda, 6l, poca. Vol. VI, pg. 140. Exencin de impuestos.
Sra. de Hacienda y C. P. pensiones, 6(1. p, T. XIII, pg. 51.
Representante legal de la Sra. de Hac, y C. P. Sem. [ud: Fed, @ poca. T. 40, pgi-
na 74, 4(1. Sala.
526 ANDRS SERRA ROJAS
XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades mercan-
tiles, cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil.
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para
la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de
carcter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano;
XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del
sector paraestatal que tengan relacin con las actividades especificas de que se trate,
la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para
la regulacin de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter co-
mercial, y
XIX. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara con los cen-
tros de educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agri-
cultura, ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apco-
las y silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de
cra, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos ferias, exposiciones y concursos agrcolas,
ganaderos, avcolas, apcolas y silvcolas;
XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, es-
tudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y procedimientos ade-
cuados;
XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de irrigacin; y
proyectar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que
compete realizar al Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de
los Estados, los municipios o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre la vida
rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos y cli
matolgicos, creando el sistema meteorolgico nacional ,y participar en los conve-
nios internacionales de la materia;
XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener me-
jores rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos fo-
restales y de la fauna y flora silvestre, con el propsito de conservarlos y desarro-
llarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas foresta-
les y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar directamente
algunas zonas; .
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldos y na-
Cionales;
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservacin de los rboles histricos y
notables del pas;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus produc-
tos, as como levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres,
parques zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y de la fauna
terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la
fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas.
cauces y lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterrneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicacin de la Ley Federal de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para
el aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperacin de la Secretara del
532 ANDRS SERRA ROJAS
XIX. Establecer los requisitos que deban. satisfacer los mandos y las tripula-
dones de las naves mercantes, as como conceder las licencias y autorizaciones
respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comunicaciones y
transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los serVIClOS de la marina mercante;
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en
todo lo relacionado con faros y seales martimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establec-
miento y explotacin de servicios relacionados con las comunicaciones por agua;
as como coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios
martimos y portuarios; los medios de transporte que operen en ellos y los servicios
principales, auxiliares y conexos de las vas generales de comunicacin, para su
eficiente operacin y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretara de Marina;
XXIV. Los dems que expresamente se fijen en las leyes y reglamentos.
nos de las leyes relativas, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los
fundadores;
V. Administrar' los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la
atencin de los servicios de asistencia pblica;
VI. Planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental;
VII. Impartir asistencia mdica y social a la maternidad y a la infancia y vi-
gilar la que se imparta por instituciones pblicas o privadas;
VIII. Regular la prevencin social a nios hasta de seis aos, ejerciendo sobre
ellos la tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la Repblica;
X. Dirigir la polica sanitaria general de la Repblica, con excepcin de la
agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la polica sanitaria especial en los puertos, costas y fronteras, con
excepcin de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higinico e inspeccin sobre preparacin, posesin, uso,
suministro. importacin, exportacin y circulacin de comestibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y exporta-
cin de productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso veterinario; ,
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se relaciona con
los alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparacin, posesin, uso, suministro, importa-
cin, exportacin y distribucin de drogas y productos medicinales, a excepcin de
los de uso veterinario que no estn comprendidos en la Convencin de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar
contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la sao
lud, contra el alcoholismo y las toxicomanas y otros vicios sociales, y contra la
mendicidad;
XVII. Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida
de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepcin de
lo que se relaciona con la previsin social en el trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de higiene es-
tablecidos por la Federacin en toda la Repblica, exceptuando aquellos que se
relacionan exclusivamente con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinacin con
los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal;
XXI. Realizar la vigilancia sobre el cumplimiento del Cdigo Sanitario de los
Estados Unidos Mexicanos y de sus reglamentos, y
XXII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara del Trabajo y Previsin Social. En 1917 la materia del trabajo forroa
parte de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. En 1922 se crea el D~'
partamento del Trabajo. En 1935 se crea la Secretara del Trabajo y de la PrevI-
sin SociaI.26
ARTCULO 40. A la Secretara del Trabajo y Previsin Social corresponde el des-
pacho de los siguientes asuntos:
30 Jos Mara Cordero Torres. "Las normas administrativas en las dependencias espa
olas." Estudios dedicados al profesor Carda Oviedo, Tomo l. pg. 361.
Ciuseppe Ferrari. Gli organi ausiliar, Ciuffr, 1956, I v, 456 pginas.
31 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XIII, pg. 307. Tomo XIV. pg. 1I7,
Tomo XV. pg. 117.
Autoridades, actos de las. Si en el oficio original en que consta el acuerdo en que se
hace consistir el acto reclamado, no se dice que la resolucin sea dictada por una autori-
dad superior y tal acuerdo est firmado por un inferior. el acto debe considerarse como
de ste.
Tomo 88, pgina 369 del Semanario Judicial de la Federacin.
Revisin fiscal. El oficial mayor de la Secretara de Hacienda representado por acuerdo
del titular del ramo, a dicha dependencia del Ejecutivo, tiene personalidad para intentar
el recurso de revisin fiscal, sin la intervencin de la Procuradura Fiscal ya que el re-
curso lo promueve el propio titular superior jerrquico de la Procuradura.
Tomo 99, pgina 1199, del Semanario Judicial de la Federacin.
Semanario Judicial de la Federacin. T. XIII, pg. 307. "Las Dependencias de las
S.ras. encargadas a esos directores y jefes del Depto., forman un todo con la Sra. respec
uva, lijo son cuerpos independientes, no obran por accin propia, sino que tienen que
recabar el acuerdo con la superioridad para ejecutar determinados actos."
Sem; [ud, de la Fed . Tomo XIV, pg. 117. Las dependencias administrativas no cons-
tituyen una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que estn sujetas al
acuerdo del secretario respectivo.
Direcciones; 6'" poca.
De crdito. V. IV, pg. 142.
De Gobernacin. V. VI, pg. 82.
De profesiones. V. IV, pg. llI.
Director general de Gobernacin. D. F. V. V, pg. 192.
Oficiales Mayores de las Sras. de Estado, resoluciones de los. ~ poca. Tomo IX,
pg. 79.
Oficinas pblicas, recargo de trabajo en las. 6' p, Tomo XII, pg. 59; Tomo VII.
pgs. 77 Y 79.
85
546 ANDRS SERRA ROJAS
..... Son los otros los que administran algn servicio pblico que en su. funciona-
miento nada tiene que ver con la poltica y, ms todava, es muy pernicioso que
la poltica se mezcle en estos servicios, porque los desva de su objetivo natural,
que es la prestacin al pblico de un buen servicio en el ramo que se les enco-
mienda, y nada ms; cuando la poltica se mezcla en estos asuntos, desde el alto
personal de los servicios pblicos, que no se escoge ya segn la competencia sino
segn sus relaciones polticas, hasta el funcionamiento mismo del sistema adminis-
trativo, ofrece grandes dificultades. Por esto ha parecido a la Comisin conve-
, niente que los rganos del Ejecutivo se constituyan segn un sistema que hasta la
I fecha no ha sido ensayado en Mxico . . . Al grupo de rganos polticos, o poltico-
l
547
548 ANDRS SERRA ROJAS
550 ANDRS SERRA ROJAS
DERECHO ADMINISTRATIVO 551
553
554 ANDRS SERRA ROJAS
julio del mismo ao se dieron las armas al ayuntamiento de la ciudad, y en 1530 los
privilegios que disfrutaba Burgos, cabeza de Castilla.
2 Alfonso Toro. Historia de Mxico. Tomo H, pg. 226.
Jess Galindo y Villa. Historia sumaria de la ciudad de Mxico, 1925, 1 v, 256 pgs. .
3 Vase manuscrito de las culturas tolteca y azteca, denominado de Quantinchan. BI-
blioteca de Andrs Serra Rojas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 555
"Las facultades exclusivas del Congreso General, son las siguientes: .,. 'XXVIII.
Elegir un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin,
y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un Estado.' Fraccin
XXIV. 'Variar esta residencia cuando lo juzgue necesario.' (Dubln y Lozano. Ob. cit.
T. 1, pg. 719.)"
"1. El gobierno econmico poltico del Distrito Federal, ser uniforme con el
de los Territorios Federales de la Federacin. 2. Las rentas del Distrito Federal
pertenecern desde la publicacin de esta ley, a las generales de la Federacin;
mas su entrega se verificar hasta el da 19 del mes que siguiere a dicha publica-
cin." "4. Desde la legislatura prxima inmediata, el Distrito Federal tendr repre-
sentantes en la Cmara de Diputados, con arreglo a los artculos 10, 11, 12 Y 13 de
la Constitucin ... " (Dubln y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 776.)
Las "Siete Leyes Centralistas" de 1836 incorporan el Distrito Federal al Depar-
tamento de Mxico. (Art. 2), dividiendo la Repblica en departamentos, distritos
y partidos. La ley de 30 de junio de 1838 incorpora el Distrito Federal al Depar-
tamento de Mxico; de uno de esos distritos es la ciudad de Mxico.
Al restablecerse en el ao de 1846 la Constitucin de 1824, el Distrito Federal
reaparece con sus caracteres originales. El "Acta Constitutiva y de Reformas de los
Estados Unidos Mexicanos" del 22 de mayo de 1847 ordena en su artculo 69:
"Mientras la ciudad de Mxico sea Distrito Federal, tendr voto en elecciones de
Presidente y nombrar dos senadores," Durante esta poca se expidieron numerosos
bandos de polica y ordenanzas municipales.
En las "Bases provisionales para la organizacin del pas", del 22 de abril de
18,53, los Estados se llaman Departamentos y el Distrito Federal se convirti en el
Distrito de Mxico, respetaron la divisin territorial de 1846.
Pero el decreto del 16 de febrero de 1854 de Santa Arma, ampla el rea de
lo que se llam Distrito de Mxico sealando sus lmites: aproximadamente por el
norte llegaba hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec; por el noroeste hasta
Tlalnepantla; por el poniente hasta los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el
sUroeste hasta Huisquilucan, Mixcoac, San ngel y Coyoacn; por el sur hasta
Tlalpan, por el sureste hasta Tepexpan, Xochimilco e Iztapalapa; por el oeste hasta
el Pen y por el noroeste hasta la mediana de las aguas del Lago de Texcoco.
558 ANDRS SERRA ROJAS
Del texto del artculo 73, fraccin VI, podra desprenderse que la ley
estaba dentro de la Constitucin, al sealar como rgano u rganos al De-
partamento del Distrito Federal.
Al indicar al Departamento del Distrito como el rgano de gobierno de
esta entidad federativa, en verdad, la ley se aparta del texto constitucional y
de la tradicin poltica del Distrito Federal.
Por muy superficial que se comente el artculo 92 de la Constitucin,
ste claramente distingue entre el Gobierno del Distrito Federal y los De-
partameruos de Estado. Si el nimo del legislador Constituyente hubiera
sido en el mismo sentido de la ley, no hubiera hecho ninguna diferenciacin
y hubiera hablado exclusivamente de departamentos de Estado. No lo hizo,
porque el Distrito ni debe ni puede equipararse a un Departamento de
Estado.P
La reforma financiera que se hizo concentrando sus ingresos en la Se-
cretada de Hacienda y Crdito Pblico, obedece a este concepto de Depar-
tamento -confundiendo su rgimen patrimonial y financiero-, lo cual no
debi realizarse si se pensara que una entidad federativa de tan notoria im-
portancia como es el Gobierno del Distrito Federal, requiere su propio sis-
tema itidependiente.w
La inquietud doctrinal que mantienen algunos juristas, para establecer
el municipio en esta entidad y su plena autonoma al estilo de las dems.
es debido a estas anomalas legislativas, que han acabado por desvirtuar el
gobierno del Distrito Federal.
13 Diario de los Debates del Constituyente de 1917. T. H, pg. 345. 45'" sesin ordi-
naria del 16 de enero de 1917.
14 Egon E. BergeI. Urban Sociology, MacGraw Hill Book Co. Inc, Nueva York, 1955.
15 La ejecutoria de la Suprema Corte, amparo 5681-50, defini que "las autorid~des
del Departamento son autoridades federales". Esta resolucin se apoya en datos histrICOS
y jurdicos, "que demuestran sin gnero de dudas la naturaleza federal del Distrito Y
el carcter federal de todas sus autoridades, puesto que no tiene autonoma poltica ad-
ministrativa".
Departamento del Distrito Federal. 6'" poca. V. III, pg. 168 Y T. V, pg. 169. T . VI .
pg. 186.
DERECHO ADMINISTRATIVO 565
--
siguientes funcionarios: 18bis
11} Departamento del Distrito Federal, contrato celebrado por el Oficial Mayor. @
poca, T. VIII, pg. 14.
Departamento del Distrito Federal, -actos ejecutados por sus dependencias. 6q. poca.
Tomo XIII, pg. 20; Tomo XVIII, pg. 64; Tomo XIII, pg. 20. "Renuncia de derechOS
constitucionales." 6<l p. Tomo XVI, pg. 55.
Tesorera del Distrito, carencia de facultades de la. 6q. p, T. X, pg. 107.
Tesorera de la Federacin, obligacin de la. 6q. p, T. XIV, pg. 38.
DERECHO ADMINISTRATIVO 567
21 Recientemente. julio de 1977. las Delegaciones del Distrito Federal han visto amplia-
da su competencia con nuevos ramos que han sido desconcentrados.
DERECHO ADMINISTRATIVO 569
"El Presupuesto Anual de Egresos del Departamento del Distrito Federal, com-
prender todas las dotaciones que para la realizacin de sus funciones requieran
los rganos establecidos por la presente ley, as como los organismos, instituciones
o dependencias cuyo sostenimiento est a cargo del propio Departamento." Artculo 8
ele la Ley Orgnica.
Son facultades del Departamento (Art, 36, fraccin XXXVI): "Estudiar y formu-
lar los proyectos de leyes y disposiciones impositivas del Departamento del D. F.,
as como las leyes de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del propio Departamento
que anualmente se sometern a la Cmara de Diputados.
XXXVIII. "El Departamento del Distrito Federal coordinar su actividad hacen-
daria con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. tanto por lo que se refiere
:\ sus ingresos como a sus egresos. sujetndose a las disposiciones legales respectivas.
para evi tal' hasta donde sea posible, la sobreimposicn de gravmenes."
XXXIX. Determinar, recaudar, custodiar y administrar los ingresos correspon-
dientes a la hacienda pblica del Departamento del D. F.
XL. Ejercer y controlar su Presupuesto de Egresos.
XLI. Imponer las sanciones que correspondan por infraccin a las leyes y re-
glamentos cuya aplicacin compete al Departamento del D. 1'.
Adems el Departamento lleva la contabilidad, la estadstica y glosa de las
cuentas, prepara y formula la cuenta pblica anual, celebra convenios para la recau-
dacin con Hacienda, autoriza actos y contratos, maneja la Deuda Pblica, etc.,
lodo ello del Departamento.
La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, instrumento til en
la erogacin de los gastos del Departamento y en la percepcin de sus ingresos.
22 Vase Legislacin Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorera del Distrito Fede-
ral." 1941, por el Lic. Octavio Calvo. 1 v. 802 pgs.
Departamento del Distrito Federal. Griicas de organizacin departamental de la Te-
sorerta del Distrito Federal. Mxico, 1958. Lic. Octavio Calvo.
La ley del 31 de diciembre de 1946, dispone que las funciones fiscales sealadas por
la Ley de Hacienda al Departamento del Distrito Federal quedan atribuidas a la Secretaria
de Hacienda y Crdito Pblico, as como el servicio de Justicia fiscal del Distrito Federal,
debe ajustarse a lo dispuesto al Cdigo Fiscal de la Federacin. Vase D. O. F. del 31
de diciembre de 1946.
570 ANDRS SERRA RO]AS
De acuerdo con la ley, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento
pueden ser: a) Servicios pblicos por su naturaleza; y b) Servicios pblicos por de-
claracin de la autoridad. Ejemplos del grupo a) son el suministro de agua pota-
ble, el drenaje, la planificacin y zonificacin y otros. Ejemplo del grupo b) es el
servicio de estacionamiento (Gaceta del Distrito Federal, 10 de abril de 1960).
"La prestacin de los servicios pblicos en el Distrito Federal corresponde al
gobierno de la propia entidad federativa, sin perjuicios de descentralizarla mediante
concesin limitada y temporal que se otorgue al efecto." Art. 64.
"Para los efectos de esta ley, servicio pblico es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades
de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters pblico."
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico
entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En con-
secuencia, el Ejecutivo Federal podr .decretar la expropiacin, limitacin de do-
minio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran para la
prestacin del servicio." Art. 65 de la ley.
Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal:
l. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos
del artculo anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del
consejo consultivo.
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los ca-
sos de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistente.
III. Para decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento
del Distrito Federal con la concurrencia de particulares; o bien descentralizarse.
Art. 66.
Como puede observarse, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento
del Distrito Federal, corresponden a los siguientes grupos:
a) Servicios pblicos atendidos directamente por el Departamento del Distrito
Federal.
b) Servicios pblicos que el Departamento confa a un rgano descentralizado.
Vanse a este respecto las leyes que crean los organismos descentralizados: Abas-
tos, el Metro y Transportes Elctricos del D. F.
c) Servicios pblicos concesionados a los particulares.
d) Servicios pblicos prestados conjuntamente por el Departamento en colabo-
racin con los particulares. Vase el reglamento de mercados, las actividades de los
supermercados, estacionamientos, etc.
El segundo grupo de reglamentos regulan los servicios que los particulares pres-
tan al pblico. .
El artculo 36 comprende las amplias facultades del Departamento del DistrIto
Federal para reglamentar las actividades econmicas, cuya reglamentacin no sea
de la esfera de la autoridad federal, espectculos pblicos, establecimientos de f-
bricas, comercios y otras.
En este segundo grupo de reglamento es frecuente que ellos encuentren serios
escollos frente a los textos constitucionales.
DERECHO ADMINISTRATIVO 575
Lo cual quiere decir que las multas por infracciones administrativas del
Departamento del Distrito Federal, sern de la competencia del Tribunal de
lo contencioso administrativo del Distrito Federal, de las multas fiscales se-
guir conociendo el Tribunal Fiscal de la Federacin.
Respecto del procedimiento la ley establece cauces legales con sencillez
y rapidez.
"No encontrndose irregularidades en la demanda, o subsanadas stas, el Presi-
dente de la Sala mandar a emplazar a las dems panes para que contesten dentro
del trmino de diez das. En el mismo acuerdo citar para la audiencia del juicio
dentro de un plazo que no exceder de quince das y dictar las dems providen-
cias que procedan con arreglo a esta ley.
"El trmino para contestar correr a las partes individualmente."
"La autoridad demandada y el tercero perjudicado en su contestacin se refe-
rirn a cada uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, citarn los
fundamentos legales que consideren aplicables al caso y ofrecern las pruebas que
estimen pertinentes." Artculo 67.
Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal no necesitarn formulismo al-
guno, pero debern contener:
"1. La fijacin clara y precisa de los puntos controvertidos, as como el exa-
men y valoracin de las pruebas que se hayan rendido;
n. Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolucin de-
finitiva; y
IlI. Los puntos resolutivos, en los que se expresarn los actos cuya validez se
reconozca o cuya nulidad se declare, el plazo que se d a la autoridad para con-
testar una peticin de acuerdo con la naturaleza del asunto o bien la orden de
reponer el procedimiento. Las salas debern, al pronunciar sentencia, suplir las
deficiencias de la demanda, pero en todo caso, se contraern a los puntos de la
litis planteada." Artculo 77.
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
TERRITORIAL
579
580 ANDRS SERRA ROJAS
2. EL MUNICIPIO MEXICANO
mexicano, 1926, dice que "nuestros municipios son pobres, no tanto por las
causas que comnmente se sealan (heterogeneidad de poblacin, crecida
proporcin de indios, etc.), sino que son pobres porque jams se les ha con-
siderado como un poder social:" 5
5 Al comentar esta afirmacin, Gilberto Loyo, ob, cit., pg. 290, expresa: "Nosotros
no aceptamos el excesivo valor que se ha dado a la llamada heterogeneidad racial de la
poblacin y menos aun aceptamos la alta proporcin de indios como factor de la po-
breza de los municipios. La palabra indio tiene un significado cultural, no racial. Para
nosotros el bajo nivel cultural de los indios es factor primario; pero sealamos tambin
como factor primario, la escasez cuantitativa de la poblacin de los municipios. la cual
alcanza en muchos casos cifras increblemente bajas."
6 "Una de las grandes conquistas que no s610 dard libertad polieica a la vid4 munici-
pal, sino que tambin le dard independencia econ6mica, supuesto que tendr fondos y re-
~ursos propios para la atencin de todas sus necesidades, sustrayndose as de la voracidad
l?saciable que de ordinario han demostrado los gobernadores." Mensaje de Don Venus-
tauo Carranza al entregar el proyecto de constitucin. Diario de los Deberes. Tomo 1,
pg. 266.
7 Diario de los Debates del Congreso constituyente. Tomo 1, pg. 266.
8 Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 504.
582 ANDRS SERRA ROJAS
20 de agosto de 1928
29 de abril de 1933
8 de enero de 1943
12 de febrero de 1947
17 de octubre de 1953
6 de febrero de 1976 D. O. F.
a) El Ayuntamiento
Un organismo con facultades de decisin y de consulta, de eleccin po-
pular directa.
DERECHO ADMINISTRATIVO 585
d) rganos consultivos
e) rganos de colaboracin
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la
realizacin de sus fines sociales, de la accin privada. Las juntas de mejora-
miento cvico, moral y material, quedan incluidas en esta categora de ac-
tividades, pero no como organismos pblicos que limiten la autonoma muni-
cipal, Es un absurdo llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el
municipio no llena con efectividad sus funciones, el camino lgico es dotarlo
de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas intiles.t! Lo mismo
puede decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA HACIENDA MUNICIPAL
contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en todo caso, sern
las suficientes para atender a las necesidades municipales."
La fraccin XXIX, del artculo 73, faculta al Congreso para establecer las con-
tribuciones sobre las materias a las que alude, ordenando adems, que "Tas enti-
dades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales
en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales
fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto
del impuesto sobre energa elctrica."
Los problemas de los municipios son principalmente de ndole poltica yeco-
nmica. El problema poltico se resume en la constante e indebida intromisin de
las autoridades locales en la integracin y funcionamiento del municipio. El proble-
ma econmico se finca en que los gobiernos locales reducen considerablemente los
ingresos de los municipios.
"Los impuestos municipales decretados por los ayuntamientos y no por las le-
gislaturas no tienen el carcter de leyes, y hacerlos efectivos importa una violacin
constitucional." Sem. Jud. de la Fed. Tomo LXXVI, l~ parte, vol.' u, pg. SOL
Apndice.
Tarea difcil es la de determinar cules son los servicios pblicos que tie-
nen el carcter municipal. Un problema complejo de la organizacin muni-
cipal es la determinacin de la competencia entre la entidad federativa y el
municipio, sobre todo por sus implicaciones fiscales.
Por exclusin podra decirse que todo aquello que no tiene a su cargo el
gobierno federal, o los gobiernos de las entidades locales, queda en el campo
de la accin municipal. Esta manera 'de pensar deja en pie la detennina-
cin de ese problema.
Dos consideraciones debemos presentar:
La primera, un municipio se integra normalmente con la ciudad-cabecera
o ncleo de poblacin ms importante y con una extensin territorial limita-
da, que comprende ciudades, pueblos, rancheras, condueazgos, haciendas,
en unas cuantas palabras, ncleos de poblacin dispersos, en las formas ms
variadas. La direccin de estadstica ha hecho una clasificacin de esta po-
blacin que integra los municipios y que nos presenta uno de los problemas
ms graves de la vida nacionaJ.15
De aqu se deduce que hay servicios municipales citadinos y los dems
servicios municipales, con exclusin de los anteriores.
Los servicios pblicos de saneamiento, agua potable, jardines, alumbra-
do, cementerios, mercados, se circunscriben a la ciudad y son servicios cita-
dinos. En algunas ocasiones rebasan el marco de una ciudad, por ejemplo, el
servicio pblico de polica, que debe abarcar todo el municipio. En algunas
entidades federativas la polica del municipio se circunscribe a la ciudad o
pueblos, y la polica del Estado, atiende la seguridad del campo.
15 Gilberto Loyo. La poUtica demogrdfica de Mxico, 1935. Tip. Turanzas, pg. 284
DERECHO ADMINISTRATIVO 587
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27
de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipa-
les de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una con-
tinuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unici-
pios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apeg-o a
la Ley Federal de la materia."
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27
de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipa-
les de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una con-
tinuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unici-
pios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a
la Ley Federal de la materia."
CAPTULO 1
591
592 ANDRS SERRA ROJAS
Estas entidades se regulan por sus leyes especficas y por los artculos '15
a 54 de la Ley orgnica mencionada, a los cuales haremos referencia ms
adelante.
logran esa autonoma al serIes transferidos, por la autoridad central, los po-
deres de decisin que la sustraen del poder disciplinario y de revocacin y
no estn sometidas a la jerarqua administrativa.
El carcter esencial ,de un organismo descentralizado, como entes pbli-
cos menores, es su autonoma orgnica, con un poder propio de decisin en
los asuntos que legalmente se les encomiendan.
Como hemos visto, el Estado tiene fines que realizar a travs de sus tres
poderes fundamentales.
El Poder Ejecutivo Federal con su titular supremo que es el Presidente
de la Repblica, lleva a cabo la ejecucin de las leyes que expide el Congre-
so de la Unin. La accin administrativa se desenvuelve por medio de r-
ganos centralizados, rganos descentralizados y con la colaboracin de los
particulares en las empresas de inters pblico, y aun con las empresas
privadas.
Los organismos descentralizados realizan dentro del marco de la Admi-
nistracin pblica, ciertos fines especficos que corresponden al Estado. Com-
parten el poder del Estado en los organismos descentralizados por regin,
pero no, lo comparten en los organismos descentralizados por servicio.
Los organismos descentralizados por regin o territorial comparten el
poder del Estado y tienen el carcter de autoridad, segn se desprende del
Art. 115 Constitucional y principalmente para la procedencia del juicio de
amparo.
La subordinacin estricta a los fines sealados por el legislador se consa-
gran en el artculo 22 de la "Ley para el control por parte del gobierno fe-
deral de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal"
(D. O. F. del 31 de diciembre de 1970) que ordena: "Queda prohibido a los
organismos y empresas realizar trabajos o actividades ajenos a sus fines u
objeto."
Los organismos descentralizados por servicio realizan fines estatales es-
pecficos, pero no tienen el carcter de autoridad. El juicio de amparo es im-
procedente contra actos de los organismos descentralizados por servicio, por
no tener el carcter de autoridad a que alude el artculo 103, fraccin I, de la
Constitucin. Las leyes establecen procedimientos para restablecer el orden
jurdico violado.
El artculo 123, fraccin XXXI constitucional ordena que la aplicacin
de las leyes del trabajo es de la competencia exclusiva de la autoridad federal
en asuntos relativos en las empresas que sean administradas en forma directa
o descevtralizada por el gobierno federal, empresas que acten en virtud de
88
594 ANDRS SERRA ROJAS
un contrato O concesin federal y las industrias que les sean conexas. Institu-
ciones administrativas federales descentralizadas como Petrleos Mexicanos,
Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de Electricidad y otras, son com-
petentes las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje para conocer de sus
asuntos laborales.
Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una
prctica administrativa, como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abas-
tos, el Metro y otros.
De todas maneras, la forma normal deber ser que ellos se formen de
acuerdo con una ley. Una ley de organizacin y funcionamiento administra-
tivo, creadora de una situacin jurdica general segura, que no podr ser
modificada ms que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde
luego nos lleva a reflexionar que los organismos descentralizados creados
por una ley en ningn caso podrn ser modificados por un decreto.
La leyes la forma normal de crear una institucin descentralizada y pue-
de revestir formas diversas, entre otras las siguientes:
1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institucin des-
centralizada y su rgimen jurdico, por medio de una ley que comprenda:
denominacin y fines, personalidad jurdica, organizacin, patrimonio, r-
gimen econmico y financiero y relaciones con el Estado, sus trabajadores y
el pblico.
2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institucin pblica
y reserve su reglamentacin al Poder Ejecutivo, sera este el nico caso que
el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades administrativas".
Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si
no se encuentran en 'el segundo caso sealado.
El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo
por medio de decretos, acuerdos u rdenes que crean organismos descentrali-
zados con supuestas facultades administrativas. No hay ningn precepto cons-
titucional que autorice al poder administrativo la creacin de un ente p-
blico. Toda descentralizacin implica un fraccionamiento del poder, por lo
que un acto administrativo que cree una esfera de competencia, debe estar
contenido en la ley.
Debemos aludir al sistema que impera en otros pases para la creacin de los
organismos descentralizados. El profesor Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho
administrativo, pg. 382), analizando la legislacin de su pas, estudia las dos for-
mas de creacin de las entidades autrquicas: por ley del Congreso y por Decreto
del Ejecutivo. Este autor sostiene, con vista a su legislacin, la inconstitucionalidad
de las entidades autrquicas creadas por ley, "en cambio la creacin de dichas enti
dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del
Poder Ejecutivo, es perfectamente constitucional".
Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de
droit administratij, 1 partie, 3(\ edition, 1966, pgs. 48 y 49) afirma que en derecho
tculo 89, fraccin 1 de la Constitucin y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal
en materia econmica, de fecha 30 de diciembre de 1950, es decir, se crea la institucin
por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al Ejecutivo para
elaborar dicha ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO 597
El estatuto legal del servicio pblico descentralizado debe comprender los con-
ceptos siguientes:
1. Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto adminis-
trativo, se crea una persona jurdica de derecho pblico a la que se encomiendan
fines de inters general, o la atencin de un servicio pblico determinado.
2. La nocin de personalidad jurdica es indispensable para individualizar y
fijar la competencia limitada del rgano, pero no es exclusiva del rgimen descen-
tralizado, porque existen formas centralizadas a las que se les provee de persona-
lidad jurdica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso adminis-
tracin personalizada.
3. La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentra-
lizada, precisando sus fines, denominacin, patrimonio, rganos, relaciones con su
personal, relaciones con los usuarios del servicio y dems actividades propias de su
organizacin.
4. El rgimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho pblico y en
otros mixto, es decir, se acepta la aplicacin del derecho privado en ciertos as-
pectos de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una ern-
presa que realiza actividades comerciales o industriales, como Petrleos Mexicanos.
Aun su forma de organizacin puede adoptar el rgimen de una sociedad mercan-
til, principalmente la sociedad annima, pero su rgimen general es de derecho
pblico.
5. El Estado debe sealar cules son las relaciones o vinculaciones entre la ns-
titucin y el poder central, porque con ellas se precisa su verdadera naturaleza de
rgano descentralizado.
12 El articulo 32. fraccin XII, de la ley OAPF dice: "A la Secretara de Programa-
cin y Presupuesto le corresponde: Controlar y vigilar financiera y administrativamente
la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que
manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin o las sociedades e
instituciones en que la Administracin Pblica Federal posa acciones o Intereses patrimo-
niales. y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra Dependencia.
Patronato del Maguey. Artculo 39 del decreto que reforma y adiciona la Ley ,del
impuesto sobre aguamiel y productos fermentados. D. O. del 17 de enero de 19tH. organis-
mo desconcentrado si nos atenemos a las facultades sealadas en el artculo -40.
13 El artculo 28 constitucional establece como monopolios, la acuacin de moneda,
DERECHO ADMINISTRATIVO 601
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseen-
tralizados y empresas de participacin estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970,
define los organismos descentralizados por servicio en estos trminos:
Artculo 2. "Para los fines de este captulo. son organismos descentralizados
las personas morales creadas por la ley del Congreso de la Unin o decreto del
Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, siempre
que renan los siguientes requisitos:
"l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federa-
les o de otros organismos descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o
derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con el rendimiento de un
impuesto especifico; y
"11. Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social,
la explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin. la investigacin cient-
fica y tecnolgica. o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia
o seguridad social.
"Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dir simplemente
'organismo'."
la emisin de billetes por medio de un solo banco que controlar el Gobierno Federal, el
petrleo y la energa elctrica.
14 V. Andrs lvarez. "Introduccin al estudio de las empresas pblicas." Rev. Ad.
Pb. IEP. nm. 3. sep-dc, 1950. pg. 41.
602 ANDRS SERRA ROJAS
El artculo 29 de la ley para el control por parte del gobierno federal de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, reconoce dos medios
para la creacin de los organismos descentralizados.
a) Mediante ley expedida por el Congreso de la Unin; y
b) Por decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura
que adopten siempre que se sujeten a la ley.
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal ordena:
"Dentro de la Administracin Pblica Paraestatal sern considerados como orga-
nismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la
Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimo-
nios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Fede-
ral cada da ms numerosos, debera promoverse una reforma constitucional que
declare:
"Los organismos descentralizados federales sern creados por ley que expida el
Congreso de la Unin o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Or-
gnica de la Administracin Pblica Federal, precisar cules son las materias que
corresponden a los decretos."
De acuerdo con el artculo 19 de la ley para el control, por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, estos
organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo
con dicha ley, con excepcin de:
"1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales
de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y
"11. Las instituciones docentes y culturales.
"El Ejecutivo Federal ejercer las funciones que este Captulo de la Ley le con-
fiere, por conducto de las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crdito Pblico, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
les otorguen otras leyes."
El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal en estos trminos: Artculo 50. "El Presidente de la Repblica
estar facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin
Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se rea-
licen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en
cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores
haremos referencia ms adelante.
3&
610 ANDRS SERRA ROJAS
CONSIDERANDO
ACUERDO
Inmobiliaria Cuadalupe, S. A;
Inmobiliaria Papaloa pan, S. A.;
Inmobiliaria Petroqumica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Inmobiliaria Scartsa, S. A;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A C.;
jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandera del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Peridico, S. A;
Minerales Monclova, S. A;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.;
Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.;
Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.;
Operadora Nacional de Ingenios, S. A.;
Operadora Textil, S. A de C. V.;
Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.;
Perforadora y Minera del Norte, S. A.;
Petroqurnica de Mxico, S. A.;
Productora Ferretera Mexicana, S. A.;
Productos Bsicos para Fertilizantes, S. A.;
Productos Qumicos e Industriales del Bajo, S. A.;
Productos Qumicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Tubulares Monclova, S. A.;
Promociones y Comisiones Avantram, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Quertaro, S. A;
Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.;
Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.;
Proquvemex Divisin Agro Industrial, S. A. de C. V.;
Proquivemex Divisin Farmacutica, S. A. de C. V.;
Rassini Rheen, S. A de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.;
Roca Fosfrica Mexicana, S. A de C. V.;
Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.;
Sales y Alcalis, S. A;
Servicios Agrcolas Caeros, S. A.;
Servicios Rassini,S. A. de C. V.;
620 ANDRS SERRA ROJAS
Comisin sobre las mismas a Altos Hornos de Mxico, S. A., y La Perla, Minas de
Fierro S. A;
Fideicomiso para Reconstruccin Fbrica Textil San Jos, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Caeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretara de Comercio y cuyo Titular ejer-
cer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisin Nacional del Cacao;
Comisin Nacional del Maz para el Consumo Humano;
Compaa Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Caf;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor;
Procuradura Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Caf, S. de R. L. Y C. V.;
Cafs y Cafeteras de Mxico, S. A. de C. V.;
Centros Conasupo de Capacitacin Campesina, S. C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C.V.;
Compaa Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.:
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutcola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Caf, S. A.;
Promotora Industrial del Caf, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercializacin de pro-
ductos agrcolas perecederos, y . .
Fideicomiso denominado Comisin Promotora Conasupo para el Mejoramiento
Social.
622 ANDRS SERRA ROJAS
TRANSITORIO
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente afio el Ejecutivo Federal expidi el
acuerdo que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente
al da 17 del mismo mes, por el que se dispuso el agrupamiento de las entidades
de la Administracin Pblica Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones
con el Gobierno Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Depar-
tamento Administrativo correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se refiere el
prrafo anterior sugiere la conveniencia de llevar a cabo un reacomodo O adicin
respecto a determinadas entidades y, al mismo tiempo corregir algunas deficiencias
observadas.
Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal comprende dentro
de la Administracin Pblica Paraestatal a las empresas de participacin estatal mi-
noritaria, y previene que la vigilancia de la participacin estatal quedar a cargo
de un comisario que ser designado por el Secretario de Estado o Jefe del Depar-
632 ANDRS SERRA ROJAS
ACUERDO
Artculo 1Q
A) ...
Estudios Amrica, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integracin Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) ..
Banco de Colima, S. A.
Banco de Coahuila, S. A.
Banco Industrial de Jalisco, S. A.
Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.
Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turstica.
Fideicomiso para la emisin de certificados de participacin ordinarios amortiza-
bles, denominados "Petrobonos",
Fideicomiso para el Cobro de Crditos y Venta de Bienes del Banco de la Pro-
piedad y la Industria Textil, S. A.
Fideicomiso para otorgar un crdito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A.
(INCOBUSA) .
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperacin de la Inversin Fe-
deral.
F)
Compaa Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.
Industria Petroqumica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecamex, S. A.
Mecnica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaqu, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio Emiliano
Zapata, S. C. de P. E. Y R. S.
Tereftalatos Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero de Minas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 633
G) ...
Impulsora del Pequeo Comercio, S. A. de C. V.
Interport, S. A. de C. V.
Fideicomiso Centro Cvico y Comercial Mexicali.
B) ...
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios.
Agroplstco de Baja California, S. de R. L.
Productos de Maderas Finas, S. A.
1) ...
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.
Puentes Internacionales, S. A.
Fideicomiso a favor de Radio Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenacin de los Terrenos ganados
al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn.
J) ..
INCOBUSA, S. A. de C. V.
Terrenos Recreo, S. A.
Servicios y Mantenimiento, S. A.
Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda.
Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyn.
Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mrida.
Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotln,
Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Jurez en Aguascalientes, Ags.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiacin Petrolera en Morela, Mich.
Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey,
N.L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ensenada, B. C.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son.
Fideicomiso Industrial Durango.
Fideicomiso para la construccin de la Ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del Ro
Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gto.
Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE.
Fideicomiso Rodolfo Snchez Taboada, Conjunto Habitacional Las Plazas en Ti-
.i llana, B. C.
Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) '"
Agencia Literaria, S. A.
Audiovisual Fondo de Cultura, S. A.
Bibliotecas Mexicanas, A. C.
Colegio de Mxico, A. C.
Distribuidora Nacional de Cultura Econmica, S. A. de C. V.
Fondo de Informacin y Computacin, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Fondo de Cultura Econmica, S. A.
Fondo de Cultura Econmica.
634 ANDRS SERRA ROJAS
H) '"
Colegio de Postgraduados,
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tab.
Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Poblacin
Ejidal.
1) ...
Fideicomiso del Fondo N acional para los Desarrollos Portuarios.
J) . -.
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenacin de los terrenos ganados
al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn,
K) ._.
Fideicomiso Cultural Franz Mayer.
Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina.
P) '"
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnu.
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica.
Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura.
Ciclo Qumica, S. A.
Cobre de Mxico, S. A.
Consorcio Manufacturero, S. A.
Compaa Cuprfera La Verde, S. A.
Compaa Industrial y Comercial Americana, S. A.
Compaa Minera Autln, S. A. de C. V.
Compaa Minera de Cananea, S. A.
Compaa Minera Nacozari, S. A.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Envases Generales Continental de Mxico, S. A.
Explomn, S. A. de C. V.
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V.
Industria de Telecomunicacin, S. A.
Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A.
Inmobiliaria Guardiana, S. A.
Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A.
Materias Primas Anhuac del Golfo, S. A.
Metalrgica Almena, S. A.
Mexicana de Cobre, S. A.
Minera Lampazos, S. A. de C. V.
Nacional de Instrumental Mdico, S. A.
Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V.
Productora Qumica de Jalisco, S. A.
Promotora de Papel Peridico, S. A. de C. V.
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.
Qumica Fluor, S. A.
Swecomex, S. A.
Refractarios Mexicanos, S. A.
Renault Mexicana, S. A. de C. V.
Tubacero, S. A.
D) Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos:
Cales Ejidales de Santa Luca del Camino, S. de R. L.
Mezcal Santiago, S. A.
Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V.
Alimentos Tor, S. A.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de I. P. Y C. V.
E) Secretara de Comunicaciones y Transportes:
Aeronaves del Centro, S. A. de C. V.
Aeronaves del Este, S. A. de C. V.
Aeronaves del Norte, S. A. de C. V.
Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V.
Aeronaves del Sur, S. A. de C. V.
Transportacin Martima Mexicana, S. A.
F) Secretara de Turismo:
Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A.
Impulsora de Empresas Tursticas, S. A. de C. V.
DERECHO ADMINISTRATIVO ()37
G) Departamento de Pesca:
Distribuidora Pesquera EjidaI, S. A.
rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de admi-
nistracin, junta directiva u rgano equivalente y el personal de vigilancia
de los organismos y empresas."
SECCIN PRIMERA
641
41
642 ANDRS SERRA ROJAS
5 Paul Duez et Guy Debeyre. Trait de droit administrati], Pars. Dalloz. 1952, p
gina 66 ss.
Charles Eisenmann. Centralisation et descentralisation, Pars. Librairie generale de
droit &: de Jurisprudence. 1948. 1 v, 330 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 645
SECCIN SEGUNDA
mico, y las que se encuentran en una situacin intermedia, pronto tendrn, al fina-
lizar sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas
administrativas.
Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro pas, desde
las principales como Petrleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales
y otras ms, demandan nuevas y urgentes medidas -de organizacin y control del
poder pblico.
El ejemplo norteamericano se debe seguir no slo para crear comisiones guber-
namentales, sino tambin para aprovechar sus experiencias como las de restarles
facultades financieras y subordinarlas al rgimen general del presupuesto federal, a
la revisin constante de su contabilidad; a la limitacin de despilfarros intiles y
antieconmicos; a la sujecin estricta de sus presupuestos; a la limitacin onerosa
para el Estado de gastos fuera del presupuesto que luego se justifican ante conse-
jos dciles que no impiden estas anomalas.
Para remediar estos males se expidi la ley para el control por parte del go-
bierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin esta-
tal, publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1970.
No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervi-
sin de las instituciones descentralizadas con finalidades econmicas e industriales.
sino a una distribucin planificada de labores. La Ley org-nica de la Administracin
Pblica Federal, citada anteriormente, precisa la intervencin de las Secretaras de
Estado en esta materia.
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relacin publicada por la Secretara del Patrimonio Nacional:
D. O. F. 4 de septiembre de 1973:
Comisin coordinadora para el desarrollo integral del Istmo de Tehuantepec.
Id. de la Pennsula de la Baja California.
Comisin de Aguas del Valle de Mxico.
Comisin de Fomento minero.
Comisin de operacin y fomento de actividades acadmicas del Instituto Poli-
tcnico Nacional.
Comisin de Tarifas de electricidad y gas.
Comisin del Papaloapan,
Comisin del Ro Balsas.
Comisin del Ro Fuerte.
Comisin Federal de electricidad.
Comisin Nacional coordinadora de Puertos.
Comisin Nacional de Fruticultura.
Comisin Nacional de la Industria azucarera.
Comisin Nacional de las zonas ridas.
Comisin Nacional de los salariosmfnimos.
648 ANDRS SERRA ROJAS
del Ejecutivo, pero gozan de ciertas facultades que les permiten una gestin inde-
pendiente.
Son una creacin del Poder Legislativo Federal, quien por medio de una ley
fija sus condiciones generales y particulares de su personalidad, patrimonio y rgi-
men. En cuanto al Poder Judicial Federal revisa las decisiones de las comisiones, si
as lo solicitan los perjudicados.
Por lo que se refiere al Ejecutivo, ste designa a los miembros de las comisio-
nes y el Senado las ratifica. Para cesarlos se requiere apoyarse en la ley y fundarlo.l''
Esta lista de las actuales agencias norteamericanas, es bastante precisa para in.
dicarnos las materias que son de su competencia y la forma como se organizan,
predominando en los ms importantes Consejos de Comisionados con una duracin
fija de aos de servicio y formados con un nmero variable de uno a once comi-
sionados.
Otras denominaciones de altos puestos importantes en las agencias son: Chairman,
Administrador, Director, Covernor, Comptroller, Public Printer, que tienen a su
cargo la direccin de estas organizaciones, hoy en mayor relacin con el Ejecutivo
que durante otras pocas, por las razones ya expuestas con anterioridad.
No deben confundirse las agencias que se sealan anteriormente, las cuales tie-
nen un rgimen jurdico propio, con las agencias del Ejecutivo, que dependen je-
rrquicamente de l.
12 William Anderson. The American Government. Henry Holt and Co. New York.
1938. Pgs. 50~ y siguientes.
18 Lands James Me. Cauley. El poder administrativo. Editorial Roque Depalma.
Buenos Aires. 1951. Introduccin X.
652 ANDRS SERRA ROJAS
14 C. Herman Pritchett, T'he Tennessee Valley Authority. Chapel HilL 1943. University
of North Carolina Press. 1 v. 333 pgs.
15 La creacin de la Junta de Gobierno de los organismos descentralizados, y empre-
sas de Estado, D. O. 31 de marzo de 1959 se propone una intervencin del Estado en el
manejo de las empresas citadas. Reformada D. O. F. 25 de junio de 1960.
Acuerdo que dispone que las Secretaras, Departamentos de Estado y organismos de5-
centralizados y empresas de participacin estatal elaboren un programa de inversio~~s;
Bernard C. Gavit. The commerce clause 01 the United States Constitution, The Principia
Prcss, Inc. Bloomongton, Indiana. 1 v. 568 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 653
SECCIN TERCERA
19 Claude Ducouloux, Les societs d'economie mixte en Erance et en Italie, Lib. Gral.
de Droit. et Jur. Pars. 196~. 1 v. 283 pgs.
20 Jean Denis Bredin. "L'entreprise semipubliqtle et publique et le droit priv. Lib.
Gral. de Droit et Jur. Pars. 1957. l Y. 304 pgs.
21 La Ley de crdito agrcola de 30 de diciembre de 1955, indic en su artculo 49
que el Banco Nacional de Crdito Ejidal y el Banco Nacional de Crdito Agrlcola y Gana-
dero son organismos descentralizados y funcionan en forma de sociedades annimas.
The ,Federal Reserve System. Purpouses and Functions. Board of Go'vernol'$ of the
Federal Reserve System. Washington 1935. 3\\ ed. Third printing l v. 208 pginas.
Hctor Cmara. Sociedades de eeonomia mixta. Eds. Aray Buenos Aires. 19M. 1 v.
156 pgs.
656 ANDRs SERRA ROJAS
. 24 Debe observarse que las empresas de participacin estatal son instituciones pblicas
mixtas, reguladas tanto por el derecho privado, como por el derecho pblico.
25 No siempre la doctrina se muestra uniforme en la determinacin de la naturaleza
jurdica de las instituciones que estn a cargo del Estado, regulando el crdito. Vase a
este respecto la siguiente obra: Pierre Wigny. Ob, cit., pg. 80.
26 Es innegable que el Patronato del Ahorro Nacional, es una institucin de Estado,
segn decreto que aparece publicado en el Diario Oficial, con fecha 30 de diciembre de
1950, el que indudablemente fue perjudicado en su patrimonio. si el empleado acusado dis-
puso de cierta cantidad, ya que de acuerdo con los artculos 1 y 2 de la Ley del ahorro
nacional, se trata de una dependencia del Ejecutivo Federal.
Semanario Judicial de la Federacin. Sexta poca. Volumen XII. 2~ parte, pgina 160.
Tribunal Unitario del Primer Circuito. Resolucin de 11 de marzo de 195-7. Toca n-
mero 330-56.
27 Antonio Manero. La reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. Talleres
Grficos de la Nacin. 1958. Mxico.
Antonio Manero. La revolucin bancaria en Mxico. Talleres Grficos de la Nacin.
1957.
Antonio Manero. El Banco de Mxico. Sus origenes y fundacin. 1926. New York.
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Alberto J. Pani, Tres monograjias, Ed. Alante 1941. Mxico. Ramn Beteta Quintana.
658 ANDRS SERRA ROJAS
c) El rgimen de derecho privado, que en parte las regula, obedece a una neo
cesidad de armonizar el inters privado y el pblico.
d) El artculo 123 de la Constitucin se aplica a las instituciones nacionales de
crdito. Sus problemas son de la competencia federal.
e) Los delitos que se cometan contra las instituciones nacionales de crdito son
delitos federales.
) No requieren de concesin o autorizacin especial del Estado, para funcio-
nar. El rgimen de las instituciones nacionales de crdito es legal.
g) No se puede ser a la vez empresa de participacin estatal y organismo des-
centralizado, porque corresponden a regmenes diversos y contradictorios.
Tesis: el Banco Nacional de Crdito Ejidal constituye un organismo de servicio
pblico descentralizado.
Los artculos 1 y 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal las
agrupa en el sector paraestatal.
. Es muy importante el criterio que adopta el artculo 46 de dicha ley al conside-
rar a las Instituciones Nacionales de Crdito como Empresas de Participacin Esta-
tal: Art. 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas
de paricipacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito
y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms orga-
nismos descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms
instituciones nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin In del art,cu.
lo 3Q de esta Ley, considerados conjunta o separadamente aporten o sean propIeta-
rios del 50% o ms del capital social;
b) Que en la Constitucin de su capital social se hagan figurar acciones de serie
especial, que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora
de los miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano de gobier-
no, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para
vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administra
cin o de la junta directiva u rgano de gobierno equivalente."
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal", no
se aplica a estas instituciones.
En efecto el artculo 1'1, fraccin 1 de dicha ley, excepta de la aplicacin de
dicha ley a: "1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares
nacionales de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas."
SECCIN CUARTA
Esta forma de organizacin empresarial cont con todo e! apoyo del Es-
tado, que consider que de este modo se realizaba el imperio de las leyes
naturales. Aunque como se ha demostrado, en la realidad no existe una libre
concurrencia, con los elementos que le asign la escuela clsica, ni son los
mismos los caracteres de las leyes draconianas de una competencia imperfecta.
La actividad de los particulares en el rgimen liberal se conoce con el
nombre de la economa de mercado libre, que rechaza toda intervencin del
Estado, salvo la proteccin de esas actividades. La accin econmica descansa
en los propsitos especulativos de la actividad individual y en la determina-
cin del precio sujeta a la libre fluctuacin del mercado.
La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurren-
cia o pOl" las limitaciones econmicas que ellos imponen, ante los excesos e
insuficiencias de un capitalismo impersonal. Es en estas situaciones en las que
ms se requiere la intervencin estatal, al pasar de un sistema de economa
libre, a un sistema de economa dirigida, de un Estado abstencionista a las
diversas formas del Estado intervencionista.
Capitalismo e imperialismo econmico-poltico, son formas violentas o
pacficas de expansin comercial e industrial en beneficio de los grandes em-
presarios, los cuales van ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso
de transformacin hacia formas ms humanas de la vida social.
Colonialismo, penetracin econmica, inversiones extranjeras y la consi-
guiente dependencia econmica -ya que todo _capital tiene una nacionali-
dad- creando zonas de influencia en Asia, frica y la Amrica Latina, son
manifestaciones reales del dominio econmico de nuestro siglo, surgiendo el
colonialismo econmico, estrechamente vinculados aquellos regmenes lo mis-
mo a Estados capitalistas que a Estados comunistas.
Este fenmeno fue descrito en 1915 por Lenin, al sealar que la concentra
cin y monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias
primas, se alcanzaban por los medios violentos de la poltica imperialista; conclu-
yendo que el imperialismo es la ltima fase del capitalismo.
. Aunque los fines polticos y econmicos del Estad? ~ean variables y con-
tmgentes y estn constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos
s~stemas que se disputan la hegemona mundial, ruede ~firmarse que al fina-
h~ar este siglo y bajo la presin de las tendencias SOCiales, se robustezca y
afirme una mayor y ms precisa intervencin del Estado, ~omo supremo regu-
lador de la economa nacional, tanto para fortalecer y estimular el desarr~llo
econmico interno, como en lo externo para librarse de la implacable accin
de los Estados capitalistas.
En los Estados que sealan un franco intervencionismo del poder p-
666 ANDRs SERRA ROJAS
con un sector pblico, todava limitado, que integran las empresas a cargo
del Estado.
El que las formas jurdicas, polticas y econmicas sean irregulares y an
imprecisas, no son factores que puedan detener la accin econmica del
Estado, obligado a tomar el rumbo que las mismas necesidades sociales le
sealen imperiosamente.
Pero desde finales del siglo pasado y principios del presente, se inicia una pro-
funda transformacin tanto en lo poltico como en lo econmico. "JUnto a la con-
cepcin liberal del Estado como productor de seguridad se est destacando la idea
adjunta del Estado como productor de bienes econmicos." Jos Luis Villar Palasi.
668 ANDRS SERRA ROJAS
"La actividad industrial, del Estado en el derecho administrativo." (Reo. Ad. Pb,
Madrid, Nm. 3, sept.-die. 1950, pg. 53.)
Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad econmica que or-
ganiza los elementos de la produccin con un espritu de lucro. Frederic Benham,
Curso superior de economa poltica, Mxico, 1941, nos dice: "La empresa es una
unidad de produccin independiente y el que la proyecta es el empresario."
El Diccionario de Ciencias Econmicas (Ed. Labor, 1966, pg. 399) cita la si-
guiente opinin de lean Marchall (1, pg. 513):
"Los poderes pblicos aportan medios de accin que desbordan el derecho .co-
mn, gracias a les cuales la explotacin pblica puede sustraerse, total o parcial-
670 ANDRS SERRA ROJAS
mente a la ley del mercado. Para procurarse los factores de produccin que le son
necesarios, la explotacin pblica puede, en efecto, recurrir a procedimientos como
pletamente distintos de los que hemos encontrado hasta el momento presente."
El artculo 25 de la Ley Federal del Trabajo expresa: "Para los efectos de las
normas de trabajo, Se entiende por empresa la unidad econmica de produccin
o distribucin de bienes o servicios y por Establecimiento la unidad tcnica que
como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya
a la realizacin de los fines de la empresa."
tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como pa-
trimonio separado, la empresa como universalidad, la empresa como institu-
cin y organizacin, la teora atomstica de la empresa y los esfuerzos con-
ceptuales sobre la base del nuevo Cdigo italiano.
Desde el punto de vista econmico supone la actividad del empresario en-
cargado de organizar los factores de la produccin: trabajo, capital y elemen-
tos naturales.
La empresa privada es una unidad econmica que se caracteriza por la
organizacin, el pleno riesgo, patrimonio independiente, facturacin propia
dominada por el espritu de lucro derivado de la inversin, por ello se
afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir los beneficios o
ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, segn el liberalismo
ultramontano, o limitada, segn las nuevas tendencias sociales.
43
674 ANDRS SERRA ROJAS
menes jurdicos: en unos casos nos encontramos con organismos pblicos so-
metidos al Derecho pblico como Petrleos Mexicanos y los Ferrocarriles Na-
cionales de Mxico, en otros casos a un rgimen mixto de derecho pblico y
derecho privado como las empresas semipblicas; y en otros casos a un r-
gimen de derecho privado, como las empresas que manifiestan algn inters
del Estado, diverso de las anteriores.
En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto
pblicas como semi pblicas, estn sujetas al rgimen de derecho pblico que
establece la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal, o a una legislacin especializada como en el caso de las instituciones
nacionales de crdito.
La empresa pblica en Mxico reproduce la organizacin de las entidades
descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pblica seala la inter-
vencin del Estado en el proceso econmico excluyendo en determinados casos
a los particulares o en forma concurrente con ellos en empresas mixtas.
La empresa pblica es una actividad que el Estado asume con persona-
lidad de derecho pblico, ms o menos emancipada con relacin al mercado.
En esa actividad se organizan los factores de la produccin en una activi-
dad econmica de carcter comercial, industrial o de servicio, cuando as lo
reclama el inters general.
Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo gene-
ral, en dos grupos:
a) Empresas de produccin de bienes; y
b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cules son los diversos casos que se ofrecen en nuestra
realidad econmica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa
pblica.
"En general, nos dice Fernando Garrido Falla ('Las empresas pblicas', en la
obra La Administracin pblica y el Estado contemporneo, 1. E. P., Madrid, 1961,
pg. 133), la organizacin burocrtica no ha surgido en el Estado moderno 'para
realizar actividades de tipo econmico por lo que puede mostrarse torpe y lenta
en el desempeo de tal cometido. Es esta la razn por la que pronto hubo de ini-
ciarse una tendencia de acercamiento a las formas empresariales privadas la primera
de cuyas etapas est representada por lo que ahora llamamos la 'empresa propia'."
687
G88 ANDRS SERRA ROJAS
H
CAPTULO V
3. EL FIDEICOMISO EN MXICO
brarse otra para que la sustituya. Si no fuere posible esta sustitucin, cesar
el fideicomiso."
-"El fideicomiso puede ser constituido por acto entre vivos o por testa-
mento. La constitucin del fideicomiso deber siempre constar por escrito y
ajustarse a los trminos de la legislacin comn sobre transmisin de los
derechos o la transmisin de propiedad de las cosas que se den en fidei-
comiso." Art. 352, LGTOC.
Como vemos, en el fideicomiso se hace alusin a dos operaciones: la pri-
mera por medio de la cual se transmite un bien o un derecho al fiduciario y
por la segunda, se obliga al fiduciario a afectar los bienes o derechos, a una
finalidad lcita determinada, retransmitindolos al mismo fiduciario o a un
tercero.
Para algunos autores nuestro fideicomiso aparece como un negocio fidu-
ciario que no guarda sino una relativa relacin con el trust anglosajn.
Por lo que se refiere al fideicomiso se integra con los siguientes elementos:
a) El fideicomiso se constituye con una declaracin unilateral de un par-
ticular o del Estado;
b) La base del fideicomiso es la formacin de un patrimonio autnomo
o patrimonio de afectacin;
e) Cuya titularidad se atribuye al fiduciario;
d) Para la realizacin de un fin determinado; por lo que se refiere al
Estado, ste realiza un fin de inters pblico;
e) Cuya realizacin se encomienda a una institucin fiduciaria; por lo
que se refiere al Estado, ste encomienda el fideicomiso a una institucin
nacional de crdito, como el Banco de Mxico, Nacional Financiera, Banco
Nacional de Comercio Exterior, etc.
Jorge Barrera Graf (ob. cit., pgs. 30 y 31) afirma: "Decir que el fiduciario ad-
quiere una propiedad relativa o formal es una imposibilidad jurdica, una falta de
698 ANDRS SERRA ROJAS
sentido, no hay una propiedad interna y otra externa, la propiedad es tal, si existe
y vale frente a todos, se es propietario o no se es, una propiedad intermedia no
es admisible, el fiduciario es propietario y por lo tanto lo es frente a todos, sin
excepciones, la suya no puede ser una propiedad especial porque, sta no existe, por
tanto. es inexacto hablar de propiedad fiduciaria."
El articulo 357 de la ley de ttulos mencionada, seala los diversos casos por los
que el fideicomiso se extingue:
"Artculo 357. El fideicomiso se extingue:
I. Por la realizacin del fin para el cual fue constituido;
11. Por hacerse ste imposible;
IIJ. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condicin suspensiva de que
dependa o no haberse verificado dentro del trmino sealado al constituirse el
fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 aos siguientes a su consti-
tucin;
IV. Por haberse cumplido la resolucin resolutoria a que haya quedado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocacin hecha por el fideicomitente cuando ste se haya reservado
expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del prrafo final del artculo 350."
nal de crdito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos
se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del
fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Econmica.
Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitu-
cin del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno
federal; en otros sealando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos
de la Federacin; en otros sealando bienes y recursos de muy diversa pro-
cedencia presupuestal. Estos recursos son federales.
El contrato de fideicomiso seala cules son las finalidades que tendr
a su cargo el fondo, precisando su alcance y sus lmites.
El mismo documento indica cules son, las operaciones que el fondo lle-
var a cabo.
Tambin se indica la constitucin de un comit tcnico del fideicomiso
y los rganos, hacendarios que estarn representados. Al mismo tiempo se
precisa que el fiduciario designar al personal tcnico y administrativo que
estime necesario para el desempeo del fideicomiso.
Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fraccin IX
del artculo 45 de la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizacio-
nes Auxiliares; pero se le obliga a informar, en determinadas pocas sobre
la operacin de los fondos fideicometidos,
El contrato seala la duracin del fideicomiso, frecuentemente indefinida,
dentro del lmite que establece el artculo 356, fraccin III de la Ley General
de Ttulos y Operaciones de Crdito.
Adems la fideicomi tente se reserva el derecho de revocacin cuando lo
estime conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias
para cubrir las obligaciones ya contratadas con cargo al fondo.
Se sealan tambin los honorarios que deba percibir el fiduciario al final
de cada ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que
maneje o invierta o las tasas que correspondan de acuerdo con el criterio
que se seale.
Por ltimo debemos sealar un rgano de registro y control en la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, denominado Departamento de Inversio-
nes Financieras. Registro de contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, ya haba considerado el caso de los fideicomisos
(Art. lv, fraccin IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre de 1970), ya ha
considerado este problema en una forma ms detallada en los artculos 25 y 26
de la misma.
Artculo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico como fideicomitente nico del gobierno federal, que tengan por objeto
la inversin, el manejo o administracin de obras pblicas, la prestacin de servi-
cios o la produccin de bienes para el mercado, sern objeto de control y vigilan-
cia por parte de un comisario que ser designado por la Secretaria del Patrimonio
Nacional. Sin perjuicio de lo que determine la ley, decreto o instrumento jurdico
que los haya creado, los fideicomisos debern ajustarse a las prevenciones que esta.
blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea aplicable.
700 ANDRS SERRA ROJAS
Los artculos 1? prrafo tercero y 3<;> fraccin 111 de dicha Ley, sealan
que los fideicomisos forman parte de la Administracin Pblica Paraestatal.
Alfaro J. Ricardo. Adaptacin del trust del derecho anglo-sajn al derecho civiL
T. l. Cuba.
Ascarelli. Il negozi indiretto e la societ commercialli. Estudios Vivante,
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Cariota Ferrara, 1" El negocio jurdico. Ed. Aguilar. Madrid, 1956.
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DERECHO ADMINISTRATIVO 703
705
411
706 ANDRS SERRA ROJAS
carencas.s
En los Estados que practican el federalismo democrtico, esta interven-
cin .se contiene y se grada, ante las exigencias crecientes de la opinin
pblica. Al internarse en los dominios reservados por el sistema liberal a la
iniciativa privada, el Estado no ha juzgado conveniente en la actualidad,
usar de los derechos y privilegios que se derivan o pueden derivar de una
legislacin radical de derecho pblico.
Es por esta razn que el Estado -por conveniencia evidente- se adapta
transitoriamente a las formas jurdicas de derecho privado en determinadas
actividades y bajo ciertas condiciones legales. El Estado cada da va acen-
tuando su creciente intervencin en las actividades de los particulares, con
las consiguientes reacciones y protestas ,de la iniciativa privada, que sigue
considerando indebidas, innecesarias, peligrosas o perjudiciales estas intromi-
siones. Pierre Wigny dice: "En derecho, es ncesario indicar siempre un l-
mite: La administracin no puede multiplicar los obstculos hasta el punto
de vincular las iniciativas privadas que se han vuelto incapaces para dirigir
la empresa y quedando, sin embargo, financieramente responsable de sus
xitos y de sus fracasos. Habr una organizacin iniciada de un servicio
pblico." 3
Algunos autores como Donati.s estiman que se trata del ejercicio de una
"La ayuda de las colectividades pblicas, afirma Jean Rivera, cualquiera que
sea su forma, presenta un carcter constante: ella no altera el carcter puramente
privado de la actividad o de la empresa beneficiaria; esa ayuda no tiene por efecto
transformarlas en servicios pblicos." Despus de sealar las ventajas de orden
jurdico, financieras y materiales que una empresa puede recibir, el propio autor
concluye exponiendo la contrapartida de esta ayuda: "Lo ms frecuente, la ayuda
del Estado est acompaada de un control, sobre la empresa o agrupacin benefi-
ciaria; a veces es muy reducida como en el control de los estatutos de las asocia-
ciones para reconocerles una utilidad pblica; el control es mucho ms desarrollado
cuando la ayuda es de orden pecuniario; de este modo numerosos textos han orga-
nizado y ampliado el control financiero de las empresas privadas subvencionadas.
Tambin se puede llevar sobre los aspectos tcnicos de la actividad en obras sociales
y sanitarias. Tambin la contrapartida de la ayuda pecuniaria del Estado es una
participacin en los beneficios de la empresa, principalmente en los casos de la
economa mixta."
12 Artculo 2670 del Cdigo Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse.
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin."
710 ANDRS SERRA ROJAS
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurdicas que con bienes
de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin
propsitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados."
"El Estado reconoce, en los trminos de esta ley, personalidad moral a las ins-
tituciones de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patri-
monio propio destinado a la realizacin de sus fines." Art. 2.
Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o
asociaciones." Artculo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen
mediante la afectacin de bienes de propiedad privada destinados a la realizacin
de actos de asistencia." Artculo 5. "Son asociaciones las personas morales que por
voluntad de los particulares se constituyan en los trminos de esta ley y cuyos
miembros aportan cuotas peridicas para el sostenimiento de la institucin, sin
perjuicio de que pueda pactarse que los asociados contribuyan, adems, con servicios
personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo de 1948.)
Artculo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, gue-
rras, terremotos, inundaciones o por causas econmicas, se organicen asociaciones
transitorias, stas se denominarn Juntas de socorros o de asistencia." Artculo 7.
"Las instituciones de asistencia privada se consideran de utilidad pblica."
razn para crearle una situacin especial. En todo caso la inversin del Es-
tado puede protegerse con las formas comunes del crdito, por ejemplo, ga-
rantas adicionales al crdito, acciones preferentes u otras anlogas.
PRIMERA PARTE
TTULO PRIMERO
SEGUNDA PARTE
TTULO SEGUNDO
TTULO TERCERO
TTULO CUARTO
717
718 DERECHO ADMINISTRATIVO
TERCERA PARTE
TTULO QUINTO
CUARTA PARTE
TTULO SEXTO
TTULO SI'TIMO
FUENTES IMPRESORES, S. A.
Centeno, 109, Mxico 13, D. F.