Cepal-La Problemática de La Coordinación de Políticas Económicas PDF

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E R
10
S
macroeconoma del desarrollo
L a problemtica de la
coordinacin de polticas
econmicas
Christian Ghymers
Divisin de Desarrollo Econmico
Santiago de Chile, diciembre de 2001

1
Este documento fue preparado por Christian Ghymers, experto en misin de la
Comisin Europea de la Divisin de Desarrollo Econmico de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin
editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con
las de la Organizacin.
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LC/L.1674-P
ISBN: 92-1-321971-7
ISSN: 1680-8843
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N de venta: S.01.II.G.209
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CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrollo N 10
ndice
Resumen ........................................................................................ 5
I. "Lo que queda del da" en cuanto a la teora ................. 7
II. "Lo que el viento se llev" en cuanto a los intentos
de coordinacin internacional ............................................ 11
1. El sistema de coordinacin por reglas de Bretton Woods
o la solucin al dilema del prisionero mediante la
asimetra hegemnica (1945-1965) ..................................... 11
2. Los lmites del sistema de Bretton Woods y la
reaccin a la falta de ancla comn y de consenso
(1965-1973) ......................................................................... 13
3. La ilusin de los tipos flotantes sin cooperacion
efectiva o la vuelta a una situacin de dilema del
prisionero (1974-1984) ........................................................ 15
4. La experiencia de la flotacin manejada mediante la
coordinacin colegiada del G-7 bajo el liderazgo de
EE-UU (1985-1990) ............................................................ 16
5. Lecciones de la problemtica de la coordinacin
hegemnica al "estilo G-7" .................................................. 19
6. La respuesta europea y la emergencia de un polo
monetario regional va la coordinacin ............................... 20
III. Historia de la emergencia de la coordinacin de la
poltica econmica entre los estados miembros de la
Comunidad Europea .............................................................. 23
1. La primera tentativa en los aos 60 y comienzos de
los 70: la coordinacin discrecional por parte de la
Comisin y de los comits................................................... 24
3
La problemtica de la coordinacin de polticas econmicas
2.El segundo experimento (1979-1989): la coordinacin mediante un conjunto

de normas para la gestin colegiada de los tipos de cambio en el SME............................ 25
3. La primera vigilancia multilateral a nivel comunitario (1987-1989 y fase I de la
UEM, 1990-1993) .............................................................................................................. 27
4. Maastricht: la vigilancia de las polticas econmicas durante la fase II de la
UEM (1994-1998) .............................................................................................................. 28
5. El sistema de coordinacin de la fase III de la UEM: el rgimen macroeconmico
del euro desde su creacin el 01/01/1999 .......................................................................... 33
IV. Filosofa general del modelo europeo de coordinacin............................................. 39
V. Principios generales sacados de las experiencias observadas de
coordinacin entre naciones soberanas........................................................................ 41
VI. Aplicabilidad a Amrica Latina y al Caribe .................................................................... 45
1. Identificar al mtodo ms que al modelo ........................................................................... 45
2. Coordinacin macroeconmica e integracin regional...................................................... 46
3. Coordinacin macroeconmica y regmenes de cambio.................................................... 50
4. Los obstculos mayores a la cooperacin regional o subregional en Amrica Latina. ..... 51
5. Comparacin Europa-Amrica Latina para erradicar estos dos obstculos a la
cooperacin regional. ......................................................................................................... 53
6. Orientaciones para salir del dilema del prisionero en Amrica Latina y el Caribe. .......... 54
6.1 Usar la paradoja de la coordinacin, o acabar con la percepcin errnea que
coordinarse significara perder autonoma nacional o someter la soberana nacional
a unas autoridades centralizadoras..................................................................................... 55
6.2 Fomentar los conocimientos mutuos y la comunicacin directa entre
administraciones nacionales mediante la creacin de redes de economistas a cargo
de los aspectos tcnicos de las polticas econmicas......................................................... 56
Serie Macroeconoma del desarrollo: Nmeros publicados ............................................ 59
4
Resumen
El presente documento se dirige a los expertos

latinoamericanos involucrados en la definicin de las polticas
macroeconmicas de sus respectivos pases. Apunta a entregar las
bases necesarias para plantear aspectos especficos de la
problemtica de coordinacin de las polticas entre pases
soberanos en un mundo en proceso de globalizacin y sometido a
creciente incertidumbre. Por construccin, se queda muy
incompleto y se propone entregar posiciones claras a partir de un
anlisis personal del autor en base a sus propias experiencias
profesionales. El objetivo buscado es provocar reacciones en el
lector a fin de incentivar el intercambio entre responsables y
expertos de polticas, y as fomentar la generacin de caminos
factibles en el contexto latinoamericano. La adopcin de posturas y
el debate de argumentos tratan de conducir no tanto a conclusiones
normativas sino ms bien a impulsar procesos endgenos propios a
cada sub-regin.
A partir de resultados tericos y del hecho objetivo que la
mayor dificultad en materia de coordinacin de polticas, radica en
la falta de modelos consensuales correctos para entender la
realidad, lo cual no tiene una solucin en el corto plazo (capitulo
1), se focaliza la atencin en aquellos ejemplos prcticos y en los
intentos realizados en materia de coordinacin (El sistema de
Bretton Woods, el G-7, el SME y la UEM con el euro) para sacar
algunas lecciones, teniendo presente el dilema del prisionero que
obstaculiza a la cooperacin (captulos II y III), a fin de descubrir
5
los elementos concretos que permitieron el xito del experimento europeo para incentivar a los
responsables nacionales a abrirse a estrategias cooperativas (captulo IV), sobre estas bases se
intenta identificar los principios esenciales que permiten reducir el dilema del prisionero (captulo
V). Se examina al final, la problemtica de la aplicabilidad de los principios generales al caso
latinoamericano (capitulo VI). En particular, se examina las diferencias de contexto entre los
procesos europeos y latinoamericanos de integracin as como los obstculos esenciales a la
cooperacin regional en Amrica Latina y las vas de solucin que son propuestas por el autor.
6
I. "Lo que queda del da" en

cuanto a la teora
La coordinacin (tanto internacional como entre instrumentos)

de polticas econmicas es un problema antiguo de la economa
poltica que ya se ha vuelto un tema tradicional en los debates entre
economistas sin llegar a una conclusin clara. Aunque la teora se ha
desarrollado bastante desde los aos 80, con un crecimiento
impresionante de su complejidad, los resultados empricos han sido
decepcionantes, resultando imposible obtener recomendaciones
operacionales claras para los responsables de las polticas.
Por un lado se ha podido establecer casi como una evidencia
que un comportamiento cooperativo de responsables nacionales cuyas
economas estn relacionadas, lleva a un equilibrio superior para el
conjunto de pases. Por otro lado, no se ha podido solucionar el
problema (terico y concreto) de que en el mundo real, las asimetras
entre economas, como as tambin las diferencias de percepcin del
funcionamiento de la economa (el modelo subyacente y la evaluacin
de la posicin cclica) y de los objetivos polticos (ponderaciones en
las funciones objetivos de los responsables nacionales), hacen muy
difcil identificar la distribucin individual de las ganancias de la
coordinacin. Lo anterior se combina para obstaculizar fuertemente la
aplicabilidad concreta del principio cooperativo.
De hecho, no sirve establecer que un conjunto de pases pueda
llegar a una situacin mejor a nivel global cuando las prioridades de
los responsables de las polticas se fijan y son sancionadas solamente
7
en funcin de sus resultados a nivel nacional y no en trminos de resultados colectivoscuya

distribucin de ganancias es incierta o se desconoce de antemano. Adems, la teora recalc de
manera muy pedaggica con el famoso dilema del prisionero, que en caso de riesgo de prdidas
individuales al participar en el juego, la racionalidad individual de los poderes soberanos - es decir
cuya oportunidad de colusin entre s queda por definicin muy limitada - lleva necesariamente a
escoger estrategias no-cooperativas, cuyos resultados son fuertemente negativos para todos los
jugadores. Por el hecho de ser descentralizadas y soberanas (es decir sin oportunidad de colusin
factible), las decisiones nacionales de polticas econmicas cuyos efectos externos mutuos son
significativos, estn condenadas a resultar equivocadas para todos (sub-optimal equilibrium).
Adems, los modelos tericos de bargaining demuestran que se puede llegar a soluciones
cooperativas practicables solamente bajo hiptesis restrictivas con ponderaciones precisas (o en el
caso de simetras completas entre jugadores).
Sin embargo, una va hacia una conclusin terica menos pesimista fue establecida al
considerar un aspecto ms dinmico de la cooperacin internacional. El hecho de introducir una
dimensin dinmica, al tomar en cuenta los nexos entre las decisiones creadas por una sucesin de
rondas de negociaciones o de contactos en el tiempo (multi-period or dynamic games) permite
tomar en cuenta un aspecto importante de la realidad que es el aprendizaje mutuo entre
responsables. Dado que en una secuencia continua de decisiones sucesivas, se desarrollan
estrategias de respuesta entre jugadores que se incorporan en los comportamientos de cada uno
(tit-for-tat). De esta manera pueden aparecer esquemas de cooperacin evolutiva (R. Axelrod1
1984). Eso significa que los incentivos individuales de los jugadores, pueden desarrollarse a favor
de la cooperacin, lo que permite salir del empate individual del dilema del prisionero impuesto por
sus hiptesis del rechazo a un comportamiento cooperativo. Esta importante pista - que no parece
haber sido explotada concretamente ser objeto de nuestra atencin al examinar que dio
resultados en el caso de la UE, as como al formular proposiciones concretas en el captulo VI del
presente documento.
Por otra parte, los trabajos realizados con modelos macroeconmicos permitiendo
simulaciones, llegaron generalmente a resultados empricos con impactos reducidos2: las ganancias
de coordinacin de polticas monetarias o fiscales aunque comprobadas - seran relativamente
modestas (del orden de una ganancia acumulada a mediano plazo del 1 % del PIB de los pases
industrializados, lo que parece pobre frente a los mrgenes de incertidumbre de los modelos
utilizados). Tambin, el anlisis de los casos notables de iniciativas internacionales (como las del
G-7 a raz de la cumbre de Bonn en 1978, del Acuerdo del Plaza en 1985, o del Louvre en 1987)
concluyen en general que, ya sea que han sido muy efectivos o incluso si no lo han sido, produjeron
impactos negativos para varios de los socios y para el mundo, al amplificar el ciclo internacional.
Sin embargo, por varias razones metodolgicas, estos trabajos no pueden ser usados para
concluir sobre la validez potencial o los mritos del principio de la coordinacin internacional. Detrs de
estas objeciones, radica otra vez la dificultad de captar el modelo subyacente y medirlo, lo que en s
mismo tiende a reducir las ganancias percibidas de una coordinacin y constituye tambin un obstculo
serio a su implementacin. De hecho, existen resultados muy diferentes segn los modelos usados y las
simulaciones efectuadas.
Estos argumentos son:
1
Axelrod, R., The Evolution of Cooperation, New York, 1984
2
Bryant, R.C.y otros, Empirical Macroeconomics for Interdependent Economies, Washington DC, Brookings, 1988. (Vea Frankel, J.A).
Tambin Canzoneri, M.B. y Edison, H., A new interpretation of the coordination problem and its empirical significance, in Hooper,
P. y otros, Monetary Aggregates and Financial Sector Behavior in Interdependent Economies, Washington DC, Federal Reserve
Board, 1990
8
Primero, no basta coordinarse para generar resultados positivos. En caso de decisiones

errneas, impactos negativos se agregan y se amplifican, sesgando los parmetros y la diferencias
en trmino de crecimiento del PIB entre las simulaciones.
Segundo, los parmetros de los modelos, pueden considerar una coordinacin implcita lo
que reduce el impacto de la simulacin, o;
Tercero, por el contrario, estos parmetros incluyen una falta de coordinacin efectiva
haciendo imposible rendir cuenta del cambio de rgimen que significara una coordinacin de
verdad (aspectos dinmicos).
Finalmente, un argumento muy importante de la falta de conclusiones claras de los trabajos
tericos en materia de coordinacin, parecen ser las reacciones endgenas que produce el esquema
cooperativo al abarcar solamente algunos parmetros o instrumentos de las polticas
macroeconmicas. As se generaran comportamientos de free riding que introduciran sesgos o
reacciones creando situaciones de moral hazard: los responsables nacionales podran
aprovecharse de esta situacin para cambiar sus objetivos o culpar a sus vecinos, o simplemente,
desviar a su favor el burden sharing. El compromiso de coordinarse no implica siempre una
reparticin objetiva de los roles respectivos y la reparticin de los costos de las acciones es
generalmente poco trasparente. Parece muy probable que surjan conflictos y que ciertos actores
sociales o polticos traten de sacar ventaja del compromiso para maximizar sus ganancias
individuales. Por ejemplo, ciertos actores (sindicatos de trabajadores o grupos de productores
protegidos) podran pedir alzas suplementarias de sus ingresos, al saber que parte de los costos
podran ser indirectamente asumidos por los socios del acuerdo.
Aunque este recorrido simplificado no pretende ser una sntesis de la teora de la
coordinacin, lleva sin embargo a percibir la dificultad de encontrar un esquema terico
satisfactorio, es decir una frmula que sea capaz de incorporar una realidad tan compleja y que
pueda desembocar en propuestas concretas o recomendaciones operacionales. Frente a esta
carencia de conocimientos slidos y de mtodos apropiados a las decisiones de polticas
econmicas, se propone adoptar un enfoque bsicamente pragmtico, y tomar como punto de
partida las experiencias conocidas.
9
II. "Lo que el viento se llev" en

cuanto a los intentos de
coordinacin internacional
Sin pretender construir aqu un resumen estructurado de los

numerosos intentos y experiencias de coordinacin en el mundo, se
consideran los dos casos los ms importantes, y claramente
relacionados, el G-7 y el SME de la UE, despus de recordar el punto
de partida con el sistema cooperativo de Bretton Woods.
1. El sistema de coordinacin por reglas de

Bretton Woods o la solucin al dilema del
prisionero mediante la asimetra
hegemnica (1945-1965)
Ya se sabe que gran parte del desastre de los aos treinta del
siglo XX (y de los totalitarismos que se nutrieron de estas crisis) se
puede explicar por las polticas no-cooperativas o nacionalistas de los
pases industrializados. Sus consecuencias catastrficas llevaron a un
intento de organizacin del sistema econmico mundial basado en
unos principios cooperativos bsicos e impuestos por la potencia
hegemnica occidental que el conflicto blico haba permitido
establecer.
Sin entrar en una presentacin rigurosa, cabe recordar que su
lgica cooperativa inicial descansaba sobre tres pilares institucionales
11
complementarios: el GATT o un acuerdo comercial permitiendo establecer reglas claras capaz de

coordinar la apertura progresiva de las economas de mercado, el FMI o un acuerdo monetario para
asegurar la efectividad de los pagos internacionales con ajustes de las balanzas de pagos sin
mayores conflictos y distorsiones externas, as como la estabilidad monetaria mediante una
disciplina mnima, y el BIRD o un banco "supletivo" a la insuficiencia de los mercados financieros
internacionales. Si bien es cierto, que estos tres pilares corresponden cada uno a una construccin
institucional cooperativa, que trata de coordinar las polticas nacionales mediante reglas e
incentivos directos a los actores involucrados, es un hecho histrico claro que sus creaciones
respectivas y su aceptacin, fueron el resultado de la accin unilateral del hegemon americano.
No solamente para lanzar las iniciativas, sino que tambin para ofrecer voluntariamente los
incentivos y/o las variables de ajustes que permitan una coordinacin casi-automtica y por
consecuencia el funcionamiento y la aceptacin del sistema.
A continuacin se ilustra que la hegemona poltico-econmica de un solo pas permiti
imponer a todos un sistema orientado al crecimiento, cuyo funcionamiento descansaba sobre unas
reglas simples que hacan atractivo el respeto de parte de los dems pases. La coordinacin se
volva as automtica entre los otros pases: era el inters individual de los responsables
participantes acogerse al sistema propuesto por el hegemon, que haba as logrado acabar con el
dilema del prisionero, que atrapaba a sus socios por carencia de hegemona entre ellos. Vemoslo
con ms detalles en los campos comercial y monetario.
1. En el mbito comercial, solamente la ms grande economa poda imponer la apertura
indiscriminada, al condicionar el acceso bilateral a su mercado interno al respeto de
principios multilaterales por parte de sus pequeos interlocutores divididos. Esta oferta
unilateral permiti desbloquear el dilema del prisionero entre los otros pases. EE-UU
consegua as sus objetivos de seguridad poltica, de rgimen comercial y de estabilidad
econmica de ms largo plazo a costa de los intereses de ms corto plazo de unos de sus
lobbies, mientras los otros pases lograban lo principal de los suyos a costa tambin de los
intereses de unos sectores rentistas. Esta asimetra hegemnica permiti as realizar un
progreso sistmico que fue capaz de iniciar la dinmica de la globalizacin progresiva y
coordinada mediante la accin de dos principios-clave de economa poltica. Primero se
cambi un conflicto internacional entre exportadores extranjeros y productores nacionales
(que se racionaliza con ms dificultades y est expuesto a ser usado por el populismo
xenfobo) en un conflicto meramente domstico entre exportadores nacionales y lobbies
proteccionistas del mismo pas (cuya salida debe ser ms fcil en las democracias
representativas dado que la apertura beneficia en definitiva a ms votantes que el
proteccionismo). Segundo, las interdependencias entre economas que se desarrollan con la
apertura mutua, imponen paulatinamente ms disciplina y restricciones a las polticas
nacionales, mientras crece la necesidad de organizacin y seguridad que al no ser posible en
el solo mbito nacional, debe ser buscada mediante la aceptacin de la regulacin e
instituciones supranacionales o multilaterales.
2. En el mbito monetario, al excluir de partida una solucin supranacional a travs de la
creacin de un patrn supranacional (propuesta Keynes-Triffin), solamente quedaba en aquel
tiempo la divisa de EE-UU para desempear el papel de patrn internacional, dado que era la
nica moneda nacional que tena todos los atributos requeridos a nivel internacional.
Adems, en reaccin a las depreciaciones agresivas del periodo anterior (beggar-my-
neighbor-policies), y en presencia de controles generalizados de los movimientos
internacionales de capitales, se impuso el sistema de paridades fijas de las n-1 otras monedas
con relacin al dlar. Eso significaba que los n-1 bancos centrales del resto del mundo tenan
que comprometerse a comprar o vender dlar (la moneda n) a la paridad fija convenida (pero
ajustable), mientras EE-UU adoptaba una actitud pasiva de "benign neglect" funcional (pas
12
n es decir que queda solamente n-1 grados de libertad) en materia de mercado de divisas.
Esta asimetra monetaria implicaba una coordinacin espontnea de las n-1 polticas
nacionales, mientras la economa n tena que renunciar a su autonoma de poltica
monetaria y cambiaria, ofreciendo ser la variable de ajuste del sistema mundial. Para los n-1
otros pases, la coordinacin automtica de sus polticas internas resultaba de la disciplina
externa impuesta por la obligacin de estabilidad del tipo de cambio: la restriccin externa
(prdida de reservas en dlar en caso de emisin monetaria local excesiva o en caso de
poltica fiscal demasiado expansionista) incentivaba a las autoridades nacionales a la
convergencia macroeconmica, y castigaba polticamente las medidas laxistas (sobre-
evaluacin y devaluacin o necesidad de acudir a los recursos condicionados del FMI).
2. Los lmites del sistema de Bretton Woods y la reaccin a la

falta de ancla comn y de consenso (1965-1973)
Sin embargo la otra cara de tal asimetra era una debilidad intrnseca: la ausencia de
restriccin externa para EE-UU (si se excepta el anclaje ms formal que real constituido por la
convertibilidad del dlar en oro a precio fijo con otros bancos centrales). Ahora bien, para que la
estabilidad externa de los n-1 otros pases se convierta en estabilidad interna, era adems necesario
que la poltica interna del pas n - ancla del sistema - fuese espontneamente disciplinada y
correcta. De no ser el caso, las intervenciones obligadas de compra de dlares por los n-1 otros
partenarios para mantener la estabilidad de los tipos de cambio, se convertiran en el canal de una
transmisin amplificada de la falta de disciplina del pas ancla. En otras palabras, el sistema
supona que el hegemon iba a ser siempre lcido y benevolente, renunciando a intereses propios
para cuidar a los del resto del mundo, y estando siempre en condiciones polticas de hacerlo. Eso
significaba que tres condiciones tenan que darse permanentemente: 1) que los responsables
macroeconmicos aceptaran auto-imponerse la disciplina necesaria; 2) que esto sea aceptado y
apoyado polticamente por el electorado y los grupos de presin, y 3) que incluso suponiendo
garantizada la buena voluntad del hegemon, el sistema necesitaba un conocimiento efectivo del
modelo real que mova al mundo. Si esto estaba ms cerca de ser respetado en la parte comercio
(GATT), los inevitables errores de evaluacin (falta de conocimiento del verdadero modelo) por
los responsables macroeconmicos (tantos norteamericanos como de los otros pases) fueron
fatales al sistema de Bretton Woods.
El sistema poda funcionar con la condicin de que EE-UU aceptara, por voluntad propia, no
seguir objetivos de balanza de pago y se preocupara adems por la estabilidad global de los precios.
Sin embargo, como claramente ha sido denunciado por el dilema Triffin, este doble compromiso
contena una imposibilidad lgica: ya que EE-UU evitaba la deflacin mundial (debida a la escasez
de liquidez mundial) cumpliendo as su papel estabilizador, lo que implicaba aceptar una
acumulacin de pasivos externos lquidos con la perspectiva algn da de una crisis de confianza en
el dlar (balanza de pago sistemticamente negativa), o sea la necesidad de ajustar la balanza de
pagos cortara la liquidez internacional necesaria, generando una crisis de deflacin mundial.
Adems, como se opt por la primera va, el sistema que no tena ancla efectiva, se volvi
inflacionario. Dado que el mecanismo de paridad fija amplificaba automticamente cualquier
impulso keynesiano norteamericano (exceso de creacin monetaria o de gasto fiscal) y que este
multiplicador internacional se increment fuertemente por el papel mismo del patrn dlar, el
sistema tena un sesgo haca la inflacin mundial.
Eso era una consecuencia directa de la asimetra monetaria creada por el papel
internacional del dlar: las salidas de dlar de EE-UU generaban creacin de base monetaria afuera
sin reducir la base monetaria de este pas, porque las reservas en dlar adquiridas por los otros
bancos centrales se colocaban en bonos o certificados rentables (a raz del papel internacional del
13
dlar), equivalentes en una entrada de capitales financieros en EE-UU, al contrario de la lgica

normal del patrn oro o de cualquier otro mecanismo de paridades fijas. La razn era que los
excesos de dlar tenan que ser comprados por los n-1 bancos centrales (EE-UU no intervena en el
mercado de divisas), es decir que estas acumulaciones de reservas externas por estos bancos
centrales, al aumentar las bases monetarias difundan el exceso de masa monetaria afuera de EE-
UU. En vez de quedarse en depsitos de estos bancos centrales con la FED (en cuyo caso
correspondan a una destruccin de base monetaria en EE-UU), se colocaban en bonos ms
rentables del Tesoro de EE-UU o de los bancos norteamericanos. Estos prstamos automticos del
resto del mundo al Tesoro o al sistema bancario de EE-UU confirmaban el aumento inicial de
creacin monetaria en EE-UU en vez de la lgica normal (simetra) de reduccin correspondiente
de la base monetaria del pas en dficit de balanza de pagos. Entonces, se puede decir que el
mundo macroeconmico de Bretton Woods tena una coordinacin automtica, con una
amplificacin de los impulsos keynesianos originado por EE-UU, lo que se tradujo
histricamente en un sesgo inflacionario. Adems este sesgo se acentu progresivamente, en la
medida que el desarrollo de los movimientos de capitales privados restaban la disciplina de las
paridades fijas. Sin movimientos libres, los excesos de demandas internas de los n-1 pases no
podan encontrar financiamientos fciles y la restriccin externa operaba plenamente. Con el
progresivo pero irresistible movimiento combinado de innovacin desregulacin financieras, el
desarrollo de los movimientos internacionales de capitales, con flujos crecientes atrados por
diferenciales de tipos de inters, otorg ms efectividad a las polticas fiscales nacionales mediante
una alimentacin monetaria inducida, que acomodaba as las masas monetarias automticamente
(va la compra obligada por el banco central del exceso de dlares entrando) a los niveles ms altos
de demanda global (y de precios mayores). De tal modo, la supuesta disciplina automtica generada
por los tipos fijos dio paso a olas monetarias internacionales desestabilizadoras. De hecho, una
coordinacin automtica subsista, pero no para disciplinar sino que para acompaar la poltica
norteamericana (coordinacin perversa). Sin ancla capaz de disciplinar objetivamente al pas
dominante, la estabilidad externa, no solamente no poda garantizar la estabilidad interna, sino que
se volva el vector de transmisin de una inestabilidad generalizada.
En estas condiciones, la flotacin era una etapa necesaria y salvadora: abandonar el tipo de
cambio fijo con el dlar constitua la nica salida para romper el nexo perturbador y optar a favor
de anclaje interno mediante un principio monetario propio (control de la masa monetaria mediante
indicadores objetivos) a fin de volver a la estabilidad de los precios internos (o tener su objetivo
propio). La estabilidad externa deba (poda) as resultar del logro individual de la estabilidad
interna de cada participante, o sea el esquema revertido de lo esperado del sistema de Bretton
Woods donde la estabilidad interna deba resultar de la estabilidad externa de cada uno. La
flotacin serva para proteger a cada economa, de los impactos negativos de otras polticas
escogidas por otros y de todas maneras para absorber las divergencias creadas por diferencias de
polticas nacionales o por desfases de ciclos coyunturales.
Despus de casi treinta aos de tipos fijos, la flotacin cambiaria apareca as como una
panacea, que iba a restituir autonoma a las polticas macroeconmicas nacionales, mientras
internalizara directamente en el comportamiento del cambio nacional los impactos externos de las
polticas internas. En teora por lo menos, el rgimen de cambio flexible al impedir evacuar afuera
los errores de polticas internas, las traduce directamente en el valor externo de la divisa nacional.
Eso genera as efectos adentro ms visibles y ms fuertes, por lo tanto permite adelantar las
reacciones o sanciones polticas internas de correccin de los errores.
El recordar estos rasgos del rgimen de Bretton Woods y de sus lmites, permite sacar
algunas conclusiones y establecer tres principios universales:
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1. La existencia de una coordinacin no basta y puede, en caso de cometer errores en un pas de

peso, incluso, empeorar los resultados para todos, lo que a su vez justifica actitudes no-
cooperativas y la vuelta al dilema del prisionero (jugar solo por su cuenta)
2. Los regmenes de tipos de cambio fijos aumentan la importancia de las polticas fiscales que
ya no pueden auto-disciplinarse y por lo tanto necesitan un sistema de normas o de
disciplina.
3. Anclarse a una moneda significa adoptar la poltica monetaria del ancla y por lo tanto este
abandono de una poltica monetaria propia, requiere de la disponibilidad activa de otros
instrumentos de polticas econmicas, para enfrentar choques externos o coyunturales
propios.
3. La ilusin de los tipos flotantes sin cooperacin efectiva o la

vuelta a una situacin de dilema del prisionero (1974-1984)
La flotacin generalizada de las principales divisas era inevitable: en un mundo financiero en
va de globalizacin, cuando el pas ancla exporta inflacin al contrario de la estabilidad esperada,
no haba otra salida abierta. Sin embargo, esta opcin se tradujo por importantes fluctuaciones de
los tipos reales, acompaadas de fenmenos considerados como misalignments es decir, tipos de
cambio no solamente desalineados (alejados) de los equilibrios fundamentales de las economas
(equilibrio de competitividad), sino que tambin sometidos a un especie de amplio ciclo, donde
periodos de sub-valuaciones alternaban con los de sobre-valuaciones.
Desde el inicio de la flotacin, el FMI y las autoridades respectivas trataron de mantener
vigente el principio de coordinacin, al adecuar las reglas del sistema a los nuevos hechos que
imponan esta flotacin. De partida una negociacin a posteriori fue necesaria para oficializar lo
que ya los pases industrializados, haban puesto en prctica al romper el sistema de paridad fija.
Adems, la negociacin buscaba mantener un sistema cooperativo con reglas y as abrir camino
haca una reforma ulterior ms completa del SMI.
Esta negociacin de legalizacin de la flotacin generalizada de hecho, llev al acuerdo de
Jamaica (enero de 1976) sobre la segunda enmienda de los estatutos del Fondo, que despus de
ser ratificada por sus miembros, entr en vigor el 1 de abril de 1978. La revisin del articulo IV
consagraba el abandono del oro como referencia monetaria, la libertad de eleccin del rgimen de
cambio a cambio de la aceptacin de una frmula de vigilancia por el Fondo y del principio de
cooperacin de los miembros con el Fondo y entre ellos, para asegurar un sistema estable de tipos
de cambio mediante polticas internas de estabilidad macroeconmicas.
Sin embargo, los desacuerdos profundos sobre los contenidos de las polticas de estabilidad,
que los trminos generales del acuerdo de principios haban logrados disfrazar, impidieron la
concretizacin de la cooperacin prevista. Adems, la amplia difusin de la visin acadmica, de
las ventajas de los cambios flexibles, sirvi de soporte a una reaccin de domesticismo
norteamericano, en un ajuste de cuenta poltico (equipo econmico de R. Reagan), que llev a
considerar ineficaz y contraproducente las pretensiones de coordinar a nivel internacional. Si bien
era fundada la crtica al sistema de coordinacin anterior, la reaccin en contra era ideolgica
tambin, al considerar que con tipos flexibles y libres, aplicar buenas polticas nacionales,
erradicara automticamente la necesidad de coordinacin internacional. Esta hiptesis fuerte
descansaba sobre el supuesto de una internalizacin espontnea suficiente, a travs de las
consecuencias en los tipos de cambio de las economas responsables.
Si bien la reaccin domesticista puso correctamente el nfasis, sobre la necesidad de tener
primero polticas internas de estabilidad, las expectativas en la internalizacin permitida por la
flotacin cambiaria fueron excesivas. Lo demuestra la observacin de las fluctuaciones cambiarias
15
de los aos 1973 al 1985 y la decepcin generalizada creada por el rgimen de tipos flexibles. Los
mercados de divisas no lograron el grado de eficiencia que pretenda la teora (a raz de los
fenmenos de bubbles, overshooting, hearding y falta de especulacin estabilizadora) y las
principales divisas no lograron estar en el mismo pie. El dlar se qued como el patrn
internacional, generando todava asimetras por el hecho de ser la nica moneda internacional
completa, y no fue posible en la prctica aplicar el benign neglect generalizado, con relacin al
valor del dlar que supona los cambios flexibles. Esta situacin de externalidades no reconocidas y
no controladas, result ser daina a todos, creando otra vez las condiciones del dilema del
prisionero.
Por un lado, las estrategias de anclaje mediante las polticas monetarias internas, fueron ms
complejas de manejar y ms costosas de implementar. Las sustituciones masivas de activos entre
divisas diferentes, crearon nuevos nexos perturbadores de las demandas internas de moneda que
contrarrestaron la aplicacin de objetivos en trminos de agregados monetarios domsticos (vea
argumento de Ronald Mc Kinnon 1982). Por otro lado, la falta de consenso sobre el modelo real de
las economas y las polticas aplicadas, combinada a la amplitud de las variaciones de los cambios
con relacin a los fundamentos, impidi una convergencia espontnea de las polticas internas de
las economas industrializadas.
4. La experiencia de la flotacin manejada mediante la

coordinacin colegiada del G-7 bajo el liderazgo de EE-UU
(1985-1990)
Estas dificultades, la percepcin creciente de las interdependencias entre las principales
economas, y sobretodo el hecho que la sobre-valuacin del dlar en 1984-85 fomentaba el
proteccionismo en EE-UU y amenazaba seriamente la libertad del los intercambios comerciales
(quejas de los lobbies proteccionistas dentro de EE-UU y gran nmero de proyectos de leyes de
restricciones comerciales en el Congreso), llevaron a EE-UU durante el ao 1985 a un cambio
radical de doctrina. Este vuelco se manifest tanto en el campo cambiario como en el campo de la
coordinacin de las polticas con las otros economas del G-7. Se caracteriz por una clara vuelta al
uso del principio de coordinacin mediante negociaciones internacionales, como una manera de
internalizar mejor los nuevos nexos internacionales de un mundo ms multi-polar.
Las circunstancias eran muy diferentes del pasado. Se trataba esta vez, de lograr una
correccin de los desequilibrios macroeconmicos acumulados, entre los grandes pases
industrializados sin producir un crash landing del dlar, que hubiera podido desatar una recesin
mundial. Los desequilibrios macroeconmicos se haban traducido en tipos de cambios dominados
por los movimientos financieros, estos a su vez, eran causas de desequilibrios mayores. El nuevo
equipo econmico del segundo mandato del Presidente Reagan, (James Baker) consider con razn
que ni EE-UU solo, ni mercados libres, hubieran podido corregir los desequilibrios. Haba de
encabezar una accin coordinada.
Este vuelco de la posicin de EE-UU daba as la razn al informe del grupo de los 24 (PVD
non alineados) entregado en agosto del 1985, y desmenta en parte el informe del G-10 elaborado
justo antes y aprobado por la cumbre de Bonn (mayo 1985). Se reconoca la necesidad de
intervencin cambiaria y de coordinacin ms voluntaristas de las polticas macroeconmicas.
Esta cambio de doctrina impuesto por los nuevos retos del entorno mundial, permiti a James
Baker constituir una coalicin macro-monetaria compuesta primero en 1985 por el G-5 (pases
cuyas monedas componan el DTS, o sea EE-UU, Alemania, Japn, Francia y Gran Bretaa), y
ampliado en la cumbre del G-7 de Tokio (1986) para decidir acerca del principio de una vigilancia
16
multilateral, mediante indicadores objetivos y la constitucin del G-7 finanzas (agregando a

Italia y Canad, y con la participacin tcnica del FMI). Adems, esta coordinacin se pona bajo la
autoridad directa de los Jefes de Estado del G-7. La razn de esta ampliacin y formalizacin, era
la necesidad de actuar tambin a nivel de las polticas presupuestarias (ms polticas) y no
solamente a nivel de las polticas cambiarias y de tipo de inters (ms tcnicas). La ambicin
americana era, lograr una verdadera coordinacin de polticas macroeconmicas nacionales a fin de
respaldar las metas cambiarias fijadas (target-zones). Se trataba entonces, de corregir a la vez la
falta de coordinacin entre polticas internas y la falta de orientacin de los tipos de cambio, que
caracterizaban por definicin el sistema monetario de flotacin.
La definicin colegiada de zonas de referencia para los tipos de cambio, al no tener
carcter obligatorio, tena que implicar tambin una definicin colegiada de las polticas
macroeconmicas que permitiera sostener los tipos de cambios dentro de estas zonas. Entonces,
estas polticas tenan que ser compatibles entre s mediante negociaciones, y no como en el rgimen
de Bretton Woods mediante mecanismos automticos.
Con este manejo colegiado del G-7 se puede decir que, el SMI pas de un sistema de
flotacin a un sistema de metas cambiarias o bandas indicativas, respaldadas por una coordinacin
de polticas mediante una vigilancia multilateral. Esta opcin pragmtica reconoca el nexo crucial
entre estabilidad externa y estabilidad interna, pero sin darle un sentido causal predeterminado
(como era tanto el caso con Bretton Woods en el sentido externa hacia interna como el caso de la
flotacin libre en el sentido interna hacia externa) a fin de actuar simultneamente, en ambos
sentidos en bsqueda de un equilibrio internacional favorable al crecimiento global. El reto de este
intento de coordinacin, consista en tratar de generar una mayor simetra en el esfuerzo de
ajuste entre pases con dficits de cuenta corriente y pases con supervit, de manera que se evite el
sesgo deflacionario inherente al ajuste internacional de EE-UU.
Concretamente, lo pactado fue:
1. Con el Acuerdo del Plaza (G-5, Nueva York, septiembre de 1985) resolver la sobre-
valuacin del dlar al influir sobre los mercados de divisas mediante acciones coordinadas,
de intervenciones cambiarias y monetarias, y con seales mediante comunicados. La parte
fiscal, aunque mencionada, no fue precisada, y de hecho la falta de consenso no permiti
concretizarla (EE-UU quera un empuje presupuestario de parte de las dos grandes economa
en supervit creciente de balanza corriente - Alemania y Japn - que teman los riesgos
inflacionarios y desconfiaban de EE-UU).
2. La cumbre de Tokio oficializ la existencia de una coordinacin mediante el monitoreo de
nueve indicadores macroeconmicos, lo ampli a los miembros del G-7 y lo puso bajo la
competencia tcnica del FMI con reuniones intermediarias de un G-7 finanzas. Se trataba de
reforzar la credibilidad del acuerdo del Plaza y organizar el paso de una fase de ajuste por los
tipos de cambio, a una fase de ajuste de los policy-mix macroeconmicos, y especialmente
en la parte presupuestaria.
3. El Acuerdo del Louvre (G-7 finanzas, Pars, febrero de 1987) para estabilizar al dlar
mediante zonas de referencia para los tipos de cambios, acompaados de ajustes de polticas
monetarias y fiscales coherentes con los objetivos de tipos de cambio.
La idea era que la estabilidad cambiaria, poda solamente ser el resultado de una
compatibilizacin de las polticas internas con un burden-sharing explcito del ajuste entre
pases en dficit y pases en supervit de cuenta corriente. Incluso EE-UU - perfectamente
coherente en su deseo de ofrecer una mejor simetra - trat de llegar a un sistema de coordinacin
con indicadores normativos, es decir de pasar de la simple cooperacin mediante una bsqueda de
consenso por negociaciones y peer pressures, a un sistema ms formal que abarcara
compromisos de parte de los miembros del G-7, ya sea minimalistas bajo la frmula de un trigger
17
mechanism con consultas obligatorias en caso de desviacin de las metas acordadas como
deseables, o ms ambiciosos con acciones obligatorias de correcciones de polticas de parte del
pas, cuyas evoluciones se apartaran de los objetivos juzgados compatibles por el grupo. Dada la
divergencia de evaluacin de los riesgos de inflacin mundial entre EE-UU y los pases en
supervit (Alemania y Japn), no fue posible llegar a un acuerdo de coordinacin efectiva con
carcter normativo. Por lo tanto, James Baker propuso una va alternativa en septiembre de 1987 al
proponer un anclaje global de las polticas monetarias del G-7, sobre un conjunto de productos
cuyos precios son sensibles a las presiones de inflacin. Eso hubiera permitido ofrecer una garanta
que la coordinacin de los ajustes de polticas no se tradujese al final en inflacin. Se trataba de
introducir un indicador de precios sensibles a las presiones inflacionistas y de establecer un
mecanismo de intervenciones cambiarias no-esterilizadas (es decir implicando modificacin
automtica de la base monetaria), como una manera de estabilizar este indicador en moneda
nacional. En caso de alza del indicador en moneda nacional, todos los miembros del G-7 hubieran
comprado sus propias divisas contra reservas, para apreciar su tipo de cambio, hasta neutralizar el
alza del indicador en moneda nacional, creando as una absorcin de la inflacin importada y una
contraccin automtica de la oferta monetaria internacional.
Aunque todos los miembros del G-7 tenan algn inters en un sistema con reglas objetivas
para repartir el peso del ajuste de los desequilibrios, la falta de consenso en materia de riesgos de
inflacin y de contenido de las polticas posibles, el temor de ser obligado a renunciar a ciertos
objetivos internos para cumplir con las metas de tipos de cambio acordados, y sobretodo el hecho
de que los gobiernos no podan tomar compromisos internacionales crebles en materia de polticas
fiscales sin respaldo parlamentario nacional, hicieron imposible y poco creble una coordinacin
efectiva de las polticas presupuestarias. Esta combinacin de acuerdos de cambios con una rigidez
excesiva de las polticas fiscales nacionales, llev a una coordinacin desequilibrada y al
desmedro de la estabilidad monetaria global. El peso de los acuerdos recay en exceso sobre las
intervenciones cambiarias y las polticas monetarias. Por lo tanto, la clave del problema de la
coordinacin era bien el anclaje global.
La evaluacin de lo realizado sigue siendo objeto de debates. En los lmites del propsito de
este documento genrico, se considera que esta experiencia fue importante tanto en sus logros
como en sus fracasos:
1. Porque permite analizar las implicancias, los retos y los riesgos de la coordinacin
internacional.
2. En cuanto a sus impactos macroeconmicos, la coordinacin del G-7 logr resultados
positivos a corto plazo y negativos a ms plazo. Lo positivo fue que resolvi el aterrizaje
suave del dlar (soft landing) y evit una crisis grave del orden econmico mundial. Si
bien es cierto que la accin del G-7 fue exitosa en lograr una depreciacin ordenada del
dlar, es decir sin accidente financiero ni recesin grave o deflacin mundial, lo negativo fue
que no se logr la estabilidad prometida, sino que, como lo teman los pases en supervit, se
produjo ms inflacin y menos ajuste fiscal, as como una burbuja financiera en EE-UU y
sobretodo en Japn.
3. En cuanto a su impacto ms sistmico, lo positivo fue el progreso haca un mundo monetario
ms multi-polar y cuyas decisiones macroeconmicas eran ms colegiadas con relacin al
pasado, mientras que el lado negativo fue el (ab)uso por EE-UU del peligro deflacionista
para constituir una coalicin keynesiana complaciente para sus miembros y capaz de aislar
al Bundesbank monetarista (nico actor autnomo en aquel tiempo) e imponer un policy-
mix mundial ms acorde con las preferencias norteamericanas y francesas, que posterg el
ajuste presupuestario de los pases industrializados, mediante una creacin monetaria
excesiva.
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4. Combinando los impactos precedentes, se gener otra vez una ola monetaria internacional
llevando a un sobrecalentamiento (1989), que agudiz la especulacin burstil en general, la
especulacin cambiaria en particular (crisis del SME) y por lo tanto la recesin europea y
mundial, de los primeros aos de los 90. El resultado para la cooperacin internacional fue
una cierta prdida de credibilidad de los acuerdos internacionales. Sin embargo, esta
experiencia negativa, tuvo un papel positivo para la unificacin de un bloque monetario
europeo en la bsqueda de su propia estabilidad. El hecho de que cuatro miembros del G-7
fueran miembros de la Unin Europea y tres de ellos miembros del SME con su mecanismo
de tipos de cambio, facilit la organizacin de una respuesta comn bajo la forma de
emergencia de un sistema regional de monitoreo macroeconmico original.
5. Lecciones de la problemtica de la coordinacin hegemnica

al estilo G-7
El examen del intento del G-7 nos muestra algunas fuerzas lgicas que estuvieron operando y
de las cuales se podran extraer principios ms generales. Aparte de una gestin de crisis exitosa
a corto plazo, EE-UU - que ya no contaba con el mismo peso econmico relativo que antes, y cuya
moneda enfrentaba creciente sustitucin a favor de emergentes divisas competidoras - no logr
establecer una verdadera coordinacin de polticas macroeconmicas mediante el G-7.
El problema de fondo era lograr un progreso efectivo haca una mejor simetra del SMI lo
que no poda hacerse tan simplemente mediante un club cerrado y en pocas reuniones,
principalmente a raz de la falta de coordinacin efectiva de las polticas fiscales. Con el G-7
James Baker pretenda que las polticas fiscales pudieran ser subordinadas a negociaciones
internacionales, que hubieran permitido destacar mejor los intereses comunes y as lograr ajustes
consensuales y ms balanceados. Aunque constitua un paso meritorio en la buena direccin, tanto
en el mtodo como en las metas, su propsito descansaba sobre dos hiptesis demasiado fuertes:
1. Supona que las negociaciones en este club cerrado y poco transparente, pudieran decidir e
implementar a tiempo ajustes significativos en polticas fiscales nacionales,
democrticamente aprobadas por los parlamentos respectivos (problema institucional), y
2. Supona que la evaluacin de los riesgos de inflacin global, no seran muy diferentes entre
los miembros del G-7, implicando que el costo de abandonar una parte de la autonoma
monetaria no deba ser alto para ninguno.
Ahora bien, la asimetra fundamental que produca el monopolio del dlar como patrn
monetario internacional, impeda el cumplimiento simultneo de estas dos hiptesis claves. Por un
lado, EE-UU gozaba de una ausencia de restricciones externas al poder endeudarse en su propia
moneda y traspasar el riesgo de cambio sobre sus acreedores (el famoso exorbitant privilge
denunciado ya en los aos sesenta por el General De Gaule), por lo tanto los incentivos para ajustar
sus dficits fiscales eran mucho menores que para otros socios, provocando una coordinacin
asimtrica en desmedro de los pases ms rigurosos, y por otro lado, este riesgo reforzaba la
preocupacin por la estabilidad global a travs del mayor peso que recaa sobre las polticas
monetarias y de intervencin cambiaria, lo que amenazaba la credibilidad de las polticas
monetarias (sobretodo para el Bundesbank). Menos factible era la coordinacin fiscal, ms
grande era la dificultad de ponerse de acuerdo sobre los riesgos de inflacin y los objetivos
monetarios adecuados, y ms grande era la necesidad de un anclaje global objetivo, mientras
aumentaba el costo poltico interno de la coordinacin.
Cabe recordar que se abandon el sistema de Bretton Woods por falta de anclaje, los otros
grandes pases optaron por un anclaje interno ms seguro. Por lo tanto, cualquier intento de vuelta a
regmenes de cambio ms rgidos, supone el reemplazo de los anclajes individuales internos por un
19
anclaje global creble. Las propuestas coherentes de Baker (y del FMI) no fueron suficientes para
convencer, que el anclaje vendra de la coordinacin discrecional del G-7 (Tokio 1986 y Le Louvre
febrero 1987) o de un mecanismo automtico de pilotaje por regla monetaria (propuesta Baker de
septiembre 1987). La razn clave era que la asimetra del dlar al disminuir las probabilidades de
acciones balanceadas en materia de presupuestos nacionales, significaba un riesgo mayor de
conflicto entre objetivos externos e internos que aumentaba los costos de la coordinacin,
especialmente para la credibilidad de los bancos centrales. El G-7 se tranc as en una
contradiccin lgica: la asimetra impeda valorizar los intereses comunes y mantena una
desconfianza contraproducente para salir del tradicional dilema del prisionero. La coordinacin no
fue efectiva (si se exceptan las situaciones de emergencia donde el miedo compartido cimienta a
corto plazo los miembros del G-7).
En trminos generales, este recorrido del experimento del G-7 permite sacar ya unos
primeros principios bsicos de la coordinacin:
1. No hay coordinacin factible sin un consenso mnimo sobre el modelo subyacente y en
particular sobre la evaluacin del riesgo de inflacin global as como sobre el anclaje del
sistema global (problema del potential output y de la brecha as como de su agregacin a
nivel mundial)
2. Hay un nexo importante entre estabilidad cambiaria y polticas presupuestarias nacionales,
por lo tanto la coordinacin de estas polticas es el problema clave de cualquier intento de
coordinacin internacional.
3. Es ilusorio y peligroso pensar que un club internacional cerrado pudiera decidir e
implementar a tiempo, ajustes significativos en polticas fiscales nacionales, que tienen por
definicin que ser democrticamente aprobadas por los parlamentos respectivos.
4. La coordinacin internacional necesita de mecanismos de contra-poderes (checks and
balances) y de autonoma de los bancos centrales, para evitar la asimetra de los pases
dominantes o creada por las colusiones de intereses de corto plazo, por parte de los
responsables polticos frente a sus opiniones pblicas. Existe un sesgo debido a la asimetra
de informacin que favorece los participantes de cualquier club internacional de
responsables y les permite ser complacientes entre ellos para apoderarse del argumento del
inters general (crecimiento) para conseguir fines nacionales.
6. La respuesta europea y la emergencia de un polo monetario

regional va la coordinacin
Aunque muy lento y penoso, el proceso de formacin y diseo de un verdadero polo europeo
de polticas macroeconmicas, puede analizarse como una repuesta a las externalidades generadas
por la asimetra del dlar y como una modalidad operacional de la construccin de un mundo
monetario multi-polar. Por lo menos, los defectos del SMI desempearon un papel significativo en
el proceso europeo, primero al crear obstculos pero tambin al suscitar paulatinamente la voluntad
y los medios de superarlos. Eso no significa que el proceso de integracin europea hubiera sido
ms lento o ms rpido sin estos acontecimientos, significa simplemente que es necesario hacer el
anlisis tomando en cuenta el entorno externo en general y el SMI en particular.
Tanto el rgimen de flotacin de las divisas como el rgimen hegemnico-cooperativo del G-
7 (que ignoraba sistemticamente al Sistema Monetario Europeo, SME), fueron en primera
instancia una fuente de divergencias y conflictos internos en la Comunidad Europea. Sin embargo,
la insatisfaccin general y la reaccin en contra de la asimetra impuesta por el dlar y el uso del G-
7, termin actuando como un catalizador del SME y de la integracin regional. Una serie de fuerzas
se reforzaron mutuamente para desembocar en una repuesta regional de alcance mayor para el SMI.
20
1. La flotacin entre monedas de los miembros del Mercado Comn, fue percibida desde sus
inicios como conflictiva y generadora de divergencias poco compatibles con los objetivos de
la Comunidad.
2. Adems, los tipos de cambios flexibles eran concebidos como poco (o mucho menos)
atractivos para los pases chicos o incluso medianos, cuyo tipo de cambio sola ser un
instrumento intermediario de la poltica monetaria en su bsqueda de estabilidad. Eso explica
el desarrollo progresivo de un sistema regional europeo anclado en el marco alemn, y este
ltimo anclado sobre un principio monetario interno, el agregado monetario M3. Este
reagrupacin regional va las paridades con el DM (la serpiente) y despus mediante un
sistema de cesta, ms simtrico (el SME), marc un paso significativo hacia un sistema
monetario multipolar.
3. Otro paso (o por lo menos una fuerza adicional) vino de la necesidad de superar los efectos
externos, que la substitucin creciente pero inestable entre el patrn dlar y las dos
principiantes divisas-claves (DM e Yen) gener, tanto adentro del SME como para la ancla
alemana. El desarrollo del papel internacional del marco alemn, combinado con las amplias
fluctuaciones del valor del dlar, provocaba choques asimtricos sobre las economas
europeas con movimientos de capitales especulativos que agudizaban las tensiones entre
monedas de la Comunidad, imponiendo reacciones de polticas monetarias nacionales en
sentidos opuestos. Estos movimientos ponan en peligro el SME y perturbaban la gestin
misma del agregado M3 amenazando la credibilidad de la poltica monetaria del Bundesbank
as que del sentimiento de pertenecer a una Comunidad.
4. Adems, frente a la necesidad de un manejo ms colegiado de los tipos de cambio y de los
policy-mix que los sostienen, el hecho de que cuatro de los siete miembros del G-7 eran de la
Comunidad Europea no daba a Europa un papel dominante, sino que al contrario, sus
divergencias les impedan hablar en una sola voz. Tampoco la existencia del SME al cual
pertenecan tres miembros del G-7 era reconocida. EE-UU lograba armar coaliciones dentro
del G-7 que dividan a los europeos entre ellos mismos. Los efectos de los acuerdos del G-7
en el Louvre y a fin del ao 1987 demostraron la necesidad para la Comunidad Europea de
tener una mayor cohesin en materia macroeconmica para corregir la asimetra de los
impactos respectivos: EE-UU ejerca efectos macroeconmicos mucho mayores sobre cada
pas europeo, mientras ninguno de ellos poda ejercer impactos suficientes si actuaba sin los
otros. Incluso en el campo monetario, la estrategia colegiada de Baker logr presionar al
Bundesbank en 1986-1988. La autonoma legal del banco central alemn encontr sus lmites
al tomar consciencia que la base econmica (la economa alemana) era mucho menor que su
papel monetario de hecho (ancla del SME y substituto parcial al dlar). Al seguir actuando
en forma aislada, Alemania se expona a choques de sobre-valuacin y a desencadenar
reacciones de hostilidad a su poltica monetaria autnoma. El porvenir de la estabilidad
monetaria alemana pasaba por un progreso de la coordinacin de las posiciones europeas en
el seno del G-7, lo que supona establecer un dispositivo ms efectivo de coordinacin intra-
europeo a fin de consolidar el SME y reducir o resolver la segmentacin monetaria europea.
Estos argumentos se combinaron para motivar a los diferentes actores europeos en la
bsqueda de una formula de coordinacin efectiva entre ellos, y sobretodo para mejorar el manejo
del SME. Ambas partes el gobierno alemn y el Bundesbank independiente por un lado, y los
pases menos estables o con importantes ajustes de polticas que operar por el otro descubrieron
paulatinamente el costo de la segmentacin monetaria para los policy-mix respectivos de cada uno.
La consciencia de pertenecer a un mismo buque que tomaba agua aument, y sobretodo que los
ocupantes de la cabina de pilotaje y de la cortina de primera clase no podan salvarse sin los del
fondo.
21
Para contrarrestar los efectos de la asimetra del dlar y del G-7 sobre el SME, Alemania
necesitaba polticas monetarias ms estables en toda Europa, sus socios europeos menos estables
tenan inters en aprovecharse de la credibilidad alemana y ahorrarse los choques especulativos.
Alemania poda aceptar compartir su poder monetario a cambio de un sistema de coordinacin que
garantizaba una disciplina colectiva tanto en el campo monetario como en el campo presupuestario.
Este traspaso disfrazado del papel del Bundesbank al nivel europeo fue el papel principal del
proyecto euro, y uno de sus motores principal.
Sin embargo, para entender bien cmo fue posible en el caso europeo disear un dispositivo
de coordinacin efectiva en la perspectiva de reducir su vulnerabilidad a los choques externos y
construir su integracin regional, es imprescindible retomar paso por paso, y desde su principio, el
largo proceso histrico de su implementacin.
El rgimen de Bretton Woods haba sido muy favorable a la construccin europea, mediante
la vuelta a la estabilidad y la convertibilidad monetarias, asegurando un sistema de coordinacin
automtica expuesto en la seccin 1del captulo II. Cabe destacar que la integracin comercial en
Europa fue posible merced a una puesta en orden macroeconmica previa a los acuerdos de
liberalizacin comercial preferencial: el retorno a la estabilidad macro-monetaria fue entonces
un pre-requisito de la integracin comercial, lo que se olvida a menudo cuando se presenta
solamente a la unificacin monetaria con el euro como una etapa de coronacin del mercado nico.
A fin de los aos sesenta, con la ola de inflacin mundial y el inicio de un periodo de
inestabilidad cambiaria y monetaria, Europa percibi riesgos crecientes para la continuacin de su
integracin regional. La necesidad de organizar su propia estabilidad mediante una mayor
cooperacin regional, se hizo ms explcita que durante los aos de estabilidad externa. El mercado
comn era amenazado por la flotacin de las monedas de sus miembros. Meramente con la
ampliacin de las bandas de fluctuaciones con respecto al dlar del 1% al 2,25% que fue decidido
en diciembre del 1971 en el Smithsonian Agreement, eso poda significar extremos posibles del
orden de un 9% entre una moneda europea tocando el piso de la banda frente al dlar y la otra al
mximo opuesto (2 veces una banda de 4,5% de ancho). Ya en este periodo de regmenes de tipos
fijos pero con banda ampliada, la gestin del mercado nico agrcola era de gran dificultad y
costos.
Esta necesidad de reaccin frente a los choques externos y a la asimetra del dlar, explica la
existencia de un acuerdo monetario europeo, y la necesidad de mejorarlo mediante un sistema de
coordinacin de las otras polticas.
Veamos eso en forma ms cronolgica y sacando lecciones generales.
22
III. Historia de la emergencia de la

coordinacin de la poltica
econmica entre los estados
miembros de la Comunidad
Europea
La historia de los intentos de coordinacin en Europa tiene ya

medio siglo y se inici, impulsada por los EEUU (Plan Marshall), con
la Unin Europea de Pagos y la OEEC en 1947-1948, a partir de las
lecciones del fracaso de la cooperacin durante el perodo de
entreguerras. El xito de la reconstruccin y el rpido retorno a la
convertibilidad en el marco de Bretton Woods redujeron notablemente
el empeo en disear dispositivos especficos de coordinacin.
As, el Tratado de Roma (1957), que crea el mercado comn
europeo (es decir, una unin aduanera con el aadido de algunas
polticas comunes), en el campo macro-monetario no estableci ni
transferencias de soberana, ni dispositivos institucionales, ni normas
para la coordinacin. El Tratado inicial estableci slo el principio
general de la coordinacin de las polticas econmicas nacionales en el
Consejo de Ministros (antiguo artculo 104), y esto en la medida
necesaria para lograr los objetivos del Tratado; se dej a los Estados
miembros decidir el alcance y los lmites de esta coordinacin
(antiguo artculo 6).
Las polticas de coyuntura de los Estados miembros se
consideraron cuestin de inters comn (artculo 103). En el rea
23
monetaria, el Tratado estableci nicamente que la polticacambiara era una "cuestin de inters
comn", pero para supervisar esta poltica el Tratado cre un organismo consultivo, integrado por
representantes de los bancos centrales, de los ministerios de Finanzas y de la Comisin Europea - el
Comit Monetario - (antiguo artculo 104), para la coordinacin de las polticas que afectan a este
campo. Este comit desempeo el papel clave en materia de coordinacin.
1. La primera tentativa en los aos 60 y comienzos de los 70: la

coordinacin discrecional por parte de la Comisin y de los
comits
En este contexto de "subsidiariedad", la Comisin Europea propuso dar un contenido
operativo a estos principios relativamente vagos del Tratado mediante la adopcin por el Consejo
de "legislacin derivada". Estas decisiones del Consejo establecieron las modalidades prcticas de
la cooperacin entre las administraciones nacionales y dieron un mandato de coordinacin a la
Comisin. La Comisin concret estos procedimientos centralizados mediante la creacin de varios
comits macroeconmicos (1960: Comit de polticas de Coyuntura; 1964: Comit de Polticas a
mediano plazo, Comit de Gobernadores de Bancos Centrales; 1965: Comit de Polticas
Presupuestarias), con objeto de armonizar y preparar un futuro poder federal en Bruselas.
Con la aparicin de desequilibrios macroeconmicos en el sistema de Bretton Woods y las
tensiones inflacionistas que resultaron, surgieron divergencias significativas en las respuestas de las
polticas nacionales, creando inestabilidad monetaria en la Comunidad. Como reaccin frente a esta
amenaza para el mercado comn se consolidaron los procedimientos de coordinacin (1969:
consultas previas obligatorias para cualquier decisin de poltica econmica a nivel nacional, plan
Barre para la coordinacin de polticas y la unificacin monetaria, cumbre de La Haya; 1970: plan
Werner para la unin monetaria; 1971 y 1972: resoluciones sobre las polticas econmicas; 1974:
Directiva sobre la estabilidad, decisin sobre la convergencia econmica, fusin de los tres comits
no-monetarios en un Comit de Poltica Econmica, institucin del Informe Econmico Anual
sobre la economa comunitaria). Todas estas medidas contribuyeron a establecer un sistema
bastante sofisticado, con objetivos cuantitativos y procedimientos formales para coordinar las
polticas econmicas nacionales a travs de un proceso centralizado por la Comisin, y como
primer paso hacia una transferencia de soberana en el campo macroeconmico. Este sistema
centralista se inclinaba hacia el activismo presupuestario y el "fine tuning" propios del acentuado
keynesianismo de la poca.
Sin embargo, los resultados fueron un grave fracaso de la coordinacin: a pesar de su
sofisticacin jurdica y de su carcter centralista, los procedimientos formales fueron totalmente
ineficaces para asegurar el mnimo necesario de convergencia en la Comunidad. La razn del
fracaso estuvo, sencillamente, en las diferencias de planteamientos de poltica econmica de cada
administracin nacional, es decir, en la falta de consenso sobre el contenido de las polticas
econmicas. Combinadas con algunos aspectos asimtricos de los choques exteriores, estas
diferencias de polticas produjeron resultados econmicos divergentes y un menor crecimiento en
la Comunidad.
El fracaso de esta primera experiencia europea de coordinacin ofrece dos lecciones
importantes3, que permiten formular dos principios bsicos para la coordinacin de las
polticas econmicas:
3
Ghymers, C. La coordination des politiques conomiques dans la Communaut Europenne: une valuation en vue de la confrence
intergouvernementale, Revue du March Commun et de l'Union Europenne, numro 385, pag. 76-82 (1995).
24
1. Entre un grupo de pases soberanos, ningn procedimiento centralizado de coordinacin de

polticas puede funcionar si las opciones nacionales en cuanto a sus contenidos concretos son
divergentes; traducida en trminos positivos, esta leccin negativa puede formularse como
principio general: cuando las polticas econmicas siguen bajo la responsabilidad de los
gobiernos nacionales, la eficacia de cualquier sistema de coordinacin depende
fundamentalmente de su capacidad de contribuir, facilitndolo, al consenso entre los
responsables polticos nacionales, es decir, el contenido prevalece sobre el procedimiento, lo
importante no es tanto el aspecto institucional, la fijacin de procedimientos formales
obligatorios, sino su capacidad para acotar las diferencias de anlisis econmico y de
opciones mediante el desarrollo de incentivos adecuados para que las autoridades nacionales
tengan inters en intercambiar opiniones e informacin
2. En este contexto de polticas econmicas descentralizadas, y dado que los gobiernos
nacionales no pueden sacrificar sus propios fines en aras de los fines de los dems, el
proceso de coordinacin tropieza con el "dilema del preso": los gobiernos nacionales tienden
a actuar individualmente, aunque ello perjudique no slo a sus vecinos, sino a su propio pas.
Esta observacin puede servir para extraer un segundo principio positivo y salir de este
dilema: debe darse prioridad a los sistemas cooperativos capaces de aumentar la
internalizacin de los efectos de la poltica nacional o de hacerlos ms visibles con el fin de
estimular la autodisciplina por razones de intereses propios (recompensas o sanciones a los
dirigentes polticos nacionales a travs de los mercados).
2. El segundo experimento (1979-1989): la coordinacin

mediante un conjunto de normas para la gestin colegiada de
los tipos de cambio en el SME
A finales de los aos 70, las divergencias macroeconmicas, los malos resultados
econmicos consiguientes, la decepcin con la flexibilidad de los tipos de cambio y el disparo del
dlar, propiciaron un consenso poltico sobre la necesidad de restaurar la cohesin y la estabilidad
en la Comunidad a travs de algn tipo de disciplina comn. La mala experiencia de la
inestabilidad del tipo de cambio hizo que se diera prioridad a la bsqueda de una mayor estabilidad
externa, que se consider como la forma ms pragmtica de imponer indirectamente el mnimo de
disciplina que exiga la estabilidad interna.
La creacin del sistema monetario europeo (SME) en 19784 corresponde a este cambio, tanto
en la estrategia macroeconmica (hacia polticas de estabilidad), como en el planteamiento de la
coordinacin europea (hacia una disciplina auto-impuesta a travs de las normas cambiaras).
Bsicamente, el SME significaba pasar de una forma discrecional de coordinacin a un sistema de
reglas. Una innovacin importante del SME fue el carcter colegiado de cualquier decisin sobre
las paridades entre las monedas participantes, puesto que estas paridades se definieron respecto de
una cesta comn (el ecu). Formalmente el SME era un conjunto de acuerdos bilaterales entre
bancos centrales nacionales, lo que les daban mayor responsabilidad y funciones en un proceso que
los llevara a aumentar notoriamente su papel en la definicin de las polticas europeas. As, esta
participacin institucionalizada oblig a debatir colegialmente y permanentemente las polticas
nacionales causantes de las tensiones cambiaras, y especialmente a modificar en el plano nacional
el dilogo entre los bancos centrales y los ministerios de Hacienda. En concreto, la coordinacin
poltica entre pases y entre autoridades monetarias y fiscales ya no era un procedimiento
4
El proceso del SME fue lanzado en octubre de 1977 por el Presidente de la Comisin, sir Roy Jenkins, con su "discurso de
Florencia", basado en trabajos de la DG Economa y Finanzas (ex-II) y de R. Triffin con un pequeo grupo consultivo de la
universidad de Lovaina la Nueva. Hubo que esperar hasta el 5 de diciembre de 1978 para que el Consejo publicara una Resolucin
al efecto y los bancos centrales fijaran las disposiciones operativas bilaterales para su entrada en vigor el 1 de marzo de 1979.
25
administrativo discrecional, sino el resultado de una disciplina auto-motivada, puesto que era la
nica manera de respetar las reglas del juego y alcanzar los fines de estabilidad del SME, en inters
no slo de cada Estado miembro, sino tambin de cada autoridad en forma separada (banco central
y ministerio de Hacienda). El SME y su acento en el comportamiento de los tipos de cambio y en
sus determinantes, permitieron una internalizacin autntica de los efectos externos de las
polticas nacionales: cualquier divergencia de poltica monetaria y/o fiscal provocaba
consecuencias amplificadas sobre los tipos de cambio, y el compromiso institucionalizado sobre
paridades aumentaba la visibilidad y los costes polticos de los incumplimientos. Esta
internalizacin ayuda a resolver la cuestin fundamental de la coordinacin, que es cmo imponer
una disciplina comn, puesto que, al "atarse las manos", cada autoridad poltica est mas motivada
para ajustar su propio comportamiento. As, la coordinacin se convirti progresivamente en el
resultado automtico de la optimizacin de las combinaciones de polticas nacionales bajo normas
obligatorias y frente a unos mercados que podan sancionar gravemente a las autoridades
nacionales.
En este proceso de aprendizaje, la credibilidad y el anclaje del Bundesbank fueron
cruciales. El mecanismo de tipo de cambio fijo (ERM) permiti la difusin de la norma monetaria
alemana de estabilidad, en beneficio mutuo de todos los participantes: Alemania redujo los riesgos
de verse perjudicada por la inestabilidad de sus socios principales (y especialmente el riesgo de
sobre-valuacin de su propia moneda), mientras sus socios podan reducir sus costos de
desinflacin tomando "credibilidad prestada" del DM gracias al SME y bajo presin potencial del
costo poltico visible en caso de incumplimiento. En efecto, tras un comienzo difcil en medio de la
segunda crisis del petrleo, la fuerte recesin de 1981-1982 y algunos intentos ltimos de polticas
divergentes, la estrategia macroeconmica se ajust en toda Europa hacia la estabilidad, tanto
externa como interna. La convergencia resultante restableci el crecimiento y el empleo, abriendo
la va hacia una integracin ms profunda, especialmente a travs de la unificacin monetaria
europea.
Estos xitos, basados en una coordinacin inspirada de principios de mercado (market-
conform), confirman en trminos positivos las dos lecciones negativas sacadas de los intentos
fallidos de los aos 60 y principios de los 70, cuando eran basados en modalidades centralizadas, y
permiten formular de manera ms operativa los dos principios bsicos de la coordinacin ya
citados:
1. El consenso sobre el contenido de las polticas econmicas es condicin necesaria para el
xito de la coordinacin. Implica una visin similar del funcionamiento de la economa entre
pases, es decir, un mnimo de consenso sobre el llamado modelo econmico subyacente.
2. Las modalidades institucionales o prcticas de la coordinacin desempean dos papeles
principales: el primero es construir progresivamente una cultura colegial y un clima de
confianza a travs de los contactos personales entre los responsables tcnicos, que haga
posible una emulacin entre las autoridades nacionales; el segundo, establecer, mediante
normas y procedimientos, algunas seales visibles que transmitan la calidad de las polticas
a la opinin pblica y a los mercados. Esto permite acelerar las recompensas o las sanciones
a las autoridades nacionales. En el caso del SME, el vnculo importante era el establecido
entre el compromiso sobre paridades y la credibilidad de las polticas econmicas nacionales,
con sanciones positivas o negativas a travs de las reacciones de los mercados financieros.
26
3. La primera vigilancia multilateral a nivel comunitario (1987-

1989 y fase I de la UEM, 1990-1993)
Partiendo de esta experiencia, la Comisin propuso al Consejo consolidar jurdicamente las
prcticas establecidas y el trabajo colegiado de los tcnicos nacionales en la gestin del Mecanismo
de Tipos de Cambio (MTC). Ya a comienzos de 1987, se estableci un ejercicio confidencial de
vigilancia regional entre los tcnicos nacionales y de la Comisin (en el Comit Monetario, sobre la
base de una evaluacin tcnica presentada por la Comisin) para mejorar la estabilidad de la
"parrilla" de paridades ("parity-grid") . Esta iniciativa respondi a - y sac provecho de - las
iniciativas Baker en el G-7 en el contexto de la crisis del dlar: la vigilancia macroeconmica por
indicadores puesta en marcha en la cumbre de Tokio (1986) era imposible sin un pilotaje paralelo
del SME. En efecto, la Comunidad deba compatibilizar el funcionamiento del MTC con los
compromisos adquiridos por tres de sus miembros en el G7 (en especial los objetivos de tipos de
cambio y de intervencin).
El positivo resultado de esta vigilancia informal, pero explcita, sobre el funcionamiento del
MTC as como la decisin del Consejo de poner en marcha la primera fase del proceso de la UEM
en julio de 1990, llevaron al Consejo a establecer una supervisin formal de la convergencia
exigida para preparar la UEM durante esta primera fase: se decret una nueva "decisin de
convergencia" para crear5 un sistema regional de vigilancia mutua. Era, de hecho, la
institucionalizacin del ejercicio confidencial ya en curso, y su puesta en prctica sirvi de
preparacin concreta del contenido de las disposiciones previstas en el Tratado de Maastricht en
materia de coordinacin de polticas econmicas. En 1991, se introdujo un elemento
complementario, los "planes de convergencia" pluri-anuales que los Estados miembros se
comprometieron a respetar, presentndolos a la aprobacin del Consejo.
Sin embargo, la evaluacin a posteriori del funcionamiento de este primer ejercicio de
vigilancia de finales de los aos ochenta y de la primera fase de UEM lleva a la conclusin
negativa de que, por estar excesivamente basado en la emulacin confidencial entre autoridades
responsables (peer pressures), fue demasiado complaciente con las autoridades de los Estados
miembros. El trabajo "a puerta cerrada" dio a este ejercicio un carcter demasiado
intergubernamental", y no una coloracin autnticamente comunitaria capaz de imponer la
disciplina. El sistema slo vala para los "buenos tiempos" y en el entendido implcito de que el
sistema tena un anclaje (el papel asimtrico del DM alemn). Pero, de hecho, cuando una sucesin
de choques externos (la cada del dlar y las presiones reflacionarias de EEUU en el acuerdo del
Louvre, la reunin de crisis del G7 tras el crash de la bolsa de octubre de 1987, las consecuencias
financieras de la cada del muro de Berln) debilit el anclaje del SME, el sistema provisional de
vigilancia que hubiera debido sustituirlo para imponer la disciplina requerida, no fue usado de
hecho. Al contrario, la prdida de la asimetra del MTC dio la falsa ilusin de una convergencia
fcil, mientras que la "institucionalizacin" de la vigilancia regional dio la ilusin an ms grave
para los mercados, de un progreso efectivo de la coordinacin y del manejo macroeconmico en
Europa. El resultado fue, en cierto modo, un "free-riding" sesgado y una situacin de "riesgo
moral"(moral hazard)6: los mercados reaccionaron exageradamente ("europtimismo",
especulaciones pro-convergencia, "convergence trade"), suavizando las presiones hacia la
consolidacin de las finanzas pblicas y relajando las polticas monetarias a travs de la "paradoja
del MTC" (las monedas tradicionalmente dbiles subieron hasta el lmite de la banda del MTC, lo
que forz a relajar sus polticas monetarias ms de lo acordado). En este caso, el uso ciego de la
coordinacin mediante normas automticas produjo un desequilibrio macroeconmico que acarre
5
Council Decision of 12 March 1990, n EEC 90/141.
6
Ghymers, C., Convergence et transition vers l'UEM, De Pecunia, III, n 1: pag. 13-30, Bruxelles, 1991.
27
resultados deficientes en materia de convergencia y, finalmente, una combinacin de polticas

desequilibrada en toda la UE, que prolong y profundiz la recesin de 1991-1993.
Paradjicamente, la conclusin es que este fracaso se debi ms a una falta de coordinacin que al
sistema existente, en el sentido de que el sistema era indebidamente utilizado por razones polticas.
Las razones de estos errores son principalmente debidas a una conjuncin de situaciones
peculiares, tales como el hecho de que la decisin de convergencia de 1990 se diseara solamente
para un breve perodo transitorio hasta disponer de un instrumento ms potente a travs del nuevo
Tratado, mientras que las negociaciones polticas sobre este Tratado impidieron el uso pleno del
instrumento disponible, por ejemplo la posibilidad de hacer pblicos los documentos de vigilancia
y de publicar oportunamente las recomendaciones dirigidas a determinados Estados miembros7. A
pesar de estas excusas comprensibles, esta experiencia muestra que no se respet uno de los dos
principios bsicos extrados del pasado: al no atreverse a publicar los resultados de la vigilancia y
las recomendaciones especficas a los pases, las autoridades nacionales se entendieron para
engaar a los mercados y posponer sus reacciones negativas, tratando as de cosechar solo los
beneficios de las reacciones positivas.
Esto permite formular un tercer principio universal de la coordinacin, que explica la
dificultad para aplicar durante este perodo el segundo principio. Si se tiene en cuenta, que como
cualquier organizacin, los gobiernos y autoridades tienen intereses propios que no coinciden
necesariamente con los pblicos, hay un riesgo de colusin y complacencia entre las autoridades
nacionales, en el sentido de utilizar cualquier sistema de coordinacin como herramienta para
aumentar su margen de maniobra. Este riesgo es una caracterstica permanente de cualquier
comportamiento de Gobierno, pero es tambin una de las principales motivaciones de las
administraciones nacionales para aceptar el entrar en sistemas de coordinacin; no es
necesariamente malo, pero la colusin es una "desviacin perversa de la coordinacin" que se
produce cuando el juego de coordinacin est mal diseado o poco equilibrado. El problema real
es disear un conjunto de dispositivos que permita desarrollar algunos poderes de contrapeso que
impidan a las autoridades nacionales ser nicos jueces de s mismas. Los gobiernos se ponen de
acuerdo para ganar tiempo e incrementar sus poderes discrecionales, protegindose contra
sanciones del mercado en la medida en que controlan la emisin de seales al pblico, como
ocurri en Europa con el primer dispositivo de vigilancia en el perodo de 1990-1993, donde el
Consejo de Ministros era "juez y parte" e inhiba al papel de la Comisin; o, ms bien, tienden
naturalmente a ponerse de acuerdo para eludir los obstculos polticos o macroeconmicos usuales
(establecer cortinas de humo para desviar prioridades y escamotear ciertas normas, hacerse fuertes
para tomar decisiones impopulares, incluso culpar a otros de su inaccin). Sin embargo, la
experiencia (en Europa y en el G7) muestran que esta colusin daina se produce cuando no hay
suficiente presin de competencia entre los diferentes gobiernos nacionales y/o entre las distintas
autoridades fiscales y monetarias (es decir, concretamente cuando los bancos centrales no tienen
suficiente grado de autonoma).
4. Maastricht: la vigilancia de las polticas econmicas durante

la fase II de la UEM (1994-1998)
Contrariamente a las previsiones de numerosos macroeconomistas, la gravedad de la
recesin de 1991-1993 (empeorada por la mala gestin macroeconmica, por falta de suficiente
coordinacin durante la fase I, ver seccin anterior) produjo una sana reaccin de consolidacin del
consenso sobre la estrategia macroeconmica de estabilidad y sobre la necesidad de una
7
Aglietta, M. y Ghymers, C., Monetary Integration in Europe, Recherches Economiques de Louvain, 59, Special Issue, n 1-2,
Louvain-La-Neuve, 1993).
28
coordinacin ms efectiva en el inters individual de cada gobierno y de cada banco central. Hubo
que cambiar las reglas del MTC (agosto de 1993) cuando la tormenta de los tipos de cambio oblig
a ensanchar la banda para restaurar una "apuesta bidireccional" (two-ways-bid) en los mercados y
aumentar la responsabilidad individual de cada autoridad en el comportamiento del tipo de cambio
(uno de los criterios del Tratado para entrar en el euro). Y, en efecto, esta banda ms ancha no fue
utilizada por las autoridades nacionales para relajar la disciplina acordada y cambiar la estrategia
macroeconmica. En general manejaron sus polticas para ajustarse voluntariamente a una banda
de flotacin ms estrecha y presentaron a sus Parlamentos y a sus socios, para su aprobacin por el
Consejo, "programas plurianuales de convergencia". La idea de los gobiernos era atarse ellos
mismos las manos al comprometerse a cumplir metas detalladas visibles. A cambio de demostrar su
determinacin mediante estos auto-compromisos verificados por el Consejo, esperaban ganar
credibilidad en sus esfuerzos por cumplir las condiciones de ingreso en la moneda nica segn los
criterios y el calendario del Tratado.
A finales de 1993, ratificado el Tratado de Maastricht, entr en vigor y en aplicacin
inmediata el nuevo sistema regional de vigilancia, que abri una nueva gama de experiencias para
consolidar la coordinacin poltica econmica en preparacin del rgimen de moneda nica. La
vigilancia de Maastricht es, de hecho, la institucionalizacin de los procedimientos prcticos que
surgen de un proceso de ms de 30 aos de "seleccin natural" entre diversas tentativas. Los
artculos sobre poltica econmica del Tratado (102-A a 104-C) son la traduccin formal de
experiencias pragmticas para crear un gobierno econmico entre autoridades polticas
descentralizadas.
La arquitectura de la poltica econmica en la fase II de preparacin de la moneda nica era
la siguiente:
1. La poltica econmica sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, pero stos
llevarn a cabo sus polticas con vistas a la realizacin de objetivos comunitarios y
respetando las orientaciones fijadas por el Consejo (artculo 102-A).
2. Las polticas econmicas nacionales son materia de inters comn y se coordinarn en el
seno del Consejo (artculo 103.1); la herramienta principal son las orientaciones generales
de polticas econmicas de los Estados miembros y de la Comunidad, cuya elaboracin tiene
un procedimiento detallado (artculo 103.2: el proyecto de recomendaciones de la Comisin
va al Comit Monetario, luego pasa al Consejo Ecofin que emite un informe por mayora
cualificada y lo presenta al Consejo Europeo, el cual debate una conclusin a partir de la
cual el Consejo Ecofin publica una recomendacin de orientaciones generales, por mayora
cualificada, e informa al Parlamento Europeo). Estas orientaciones son el punto de referencia
para la vigilancia multilateral, un proceso colegiado de supervisin, anlisis y evaluacin de
la situacin econmica y de las polticas mediante informes peridicos presentados por la
Comisin, a travs de los Comits de expertos, al Ecofin (artculo 103.3). En caso de falta de
coherencia de las polticas nacionales con las orientaciones generales o con las exigencias
del funcionamiento de la UEM, el Consejo, por mayora cualificada y previa recomendacin
de la Comisin, remite recomendaciones especficas al Estado miembro en cuestin y, con
fines de disuasin, estas recomendaciones pueden ser pblicas (artculo 103.4). Estos
procedimientos pueden ser detallados o mejorados a travs de la legislacin derivada
(artculo 103.5).
3. En complemento del principio general de coordinacin y de las disposiciones multilaterales
de vigilancia que se aplican a cualquier poltica econmica (macroeconmica as como
estructural), se establece una normativa que garantiza un mnimo de disciplina
presupuestaria en todos los Estados miembros (y no slo en los que desean entrar en el
euro). Puesto que las polticas presupuestarias siguen siendo responsabilidad plena de los
Estados miembros, el Tratado prev fuertes dispositivos para impedir conflictos entre las
29
polticas presupuestarias y las monetarias y el consiguiente desequilibrio de la combinacin

de polticas (es decir, polticas presupuestarias que sobrecarguen la poltica monetaria y
provoquen efectos negativos para la UEM y la Comunidad). Los artculos 104, 104-A y 104-
B prohiben, respectivamente, la financiacin monetaria de los dficits presupuestarios, el
acceso privilegiado del sector pblico a las instituciones financieras, y el respaldo a los
compromisos de los gobiernos o las entidades pblicas. Con respecto a los dficits estatales
excesivos, las disposiciones del artculo 104-C, que las prohibe, no son plenamente
aplicables durante la fase II, y as el artculo 109-E establece que antes de la fase III los
Estados miembros se esforzarn por evitarlos: para permitir la evaluacin de estos esfuerzos
por la Comisin y el Consejo, presentarn programas de convergencia plurianuales,
especialmente destinados a consolidar las finanzas estatales, mediante los cuales se auto-
comprometen en lograr metas cuantificadas.
Este perodo transitorio era difcil, por estar centrado ntegramente en la convergencia
nominal. Sin embargo, a pesar de las dificultades, la aplicacin del nuevo sistema de coordinacin
fue eficaz y finalmente muy positiva. Se bas en gran medida en la misma clase de presiones de
mercado que la fase I, pero stas eran mucho ms efectivas. De hecho, las situaciones
presupuestarias se haban deteriorado notablemente a consecuencia de una combinacin de
polticas desequilibradas (dficits elevados y polticas monetarias rigurosas) que no dejaba ms
alternativa a los gobiernos que aplicar polticas de estabilidad y cosechar los beneficios de
pertenecer a un sistema regional institucionalizado para aumentar su credibilidad en la perspectiva
de la adopcin del euro. La ltima crisis cambiara de la primera parte de 1995, consecuencia de la
preocupacin del mercado por la credibilidad de las polticas presupuestarias de algunos Estados
miembros, demostr que era imposible engaar a los mercados y que cumplir los criterios de
convergencia era una condicin necesaria para volver a un proceso de crecimiento sostenible,
incluso sin moneda nica. En cuanto se hicieron esfuerzos crebles, su irrevocabilidad aument, en
un crculo virtuoso de convergencia, a travs de la reduccin de las elevadas primas de riesgo
incorporadas a los tipos de inters. La consolidacin presupuestaria se autovalid mediante
"sanciones de mercado positivas" que redujeron radicalmente los costos del ajuste para todos.
Este perodo ofrece tres lecciones importantes:
1. La existencia de "efectos no keynesianos" de la consolidacin presupuestaria creble, que
permiti que la demanda privada superara los efectos negativos de la reduccin del dficit.
El crecimiento no puede ser bloqueado por medidas que mejoran "los fundamentales" de
una economa, puesto que depende ms de las perspectivas de demanda que de su situacin
presente. Los efectos positivos sobre las expectativas pueden reducir el efecto directo de la
reduccin fiscal, especialmente si sta se produce a travs de recortes del gasto y no de
aumentos de impuestos.
2. La mejora sistmica de la formulacin de polticas en la UE lograda por el proceso de la
UEM y su vigilancia regional institucional fue percibida por los mercados; esto contribuy
perceptiblemente a reducir los costos del ajuste en la mayor parte de los Estados miembros,
dando mayor credibilidad e irrevocabilidad a sus polticas. Una integracin regional
coherente puede ser una contribucin importante para el progreso institucional que
requiere la mejora de las condiciones de crecimiento. Resulta especialmente til el
establecimiento de una vigilancia mutua pragmtica de las polticas nacionales a nivel
regional.
3. Un aspecto importante de la cooperacin europea en materia de polticas econmicas es el
"aprendizaje al hacer"(learning by doing), esencialmente basado en la interaccin de dos
principios: el "intercambio de las mejores prcticas" entre las partes (no solamente entre los
ministros, sino principalmente entre los tcnicos), y las presiones del mercado, que
sancionan el grado de credibilidad de las autoridades y de sus polticas. Esta dinmica parece
30
subestimada por algunos economistas cuando evalan la formulacin de polticas europea,

pues olvidan que se trata de un mecanismo "intrnseco", resultado del trabajo colegiado de
los tcnicos de las distintas autoridades involucradas.
Aunque el sistema europeo de coordinacin qued incompleto y desequilibrado a favor del
poder discrecional del Consejo (por ejemplo, durante la fase II el Ecofin no public ninguna
recomendacin especfica para un pas), la carrera hacia el euro fue durante la fase II suficiente
para que las polticas nacionales convergieran de forma impresionante. Adems, este xito en la
aplicacin de la nueva formulacin de polticas en la Comunidad abri la va para mejoras y
correcciones pragmticas con vistas a la fase III (aplicacin de la leccin n 3).
En efecto, el final de la fase II aport nuevos datos para el perfeccionamiento de las
modalidades operativas del proceso de coordinacin:
1. En primer lugar, la conciencia de la necesidad de consolidar progresivamente la
coordinacin en la fase III, especialmente con el fin de compensar la desaparicin de las
sanciones del mercado a los miembros de la zona euro, condujo al "Pacto de Estabilidad y
Crecimiento"8 acordado en el Consejo Europeo de Amsterdam (junio de 1997), con el fin de
asegurar mediante procedimientos formales y vinculantes una disciplina presupuestaria
eficaz en la fase III: presupuestos prximos al equilibrio o excedentarios en condiciones
econmicas normales (vase la seccin siguiente).
2. Las orientaciones generales haban privilegiado la convergencia nominal en el camino hacia
la UEM; pero aspectos macroeconmicos como el crecimiento y el empleo, y problemas
estructurales como los mercados de bienes y de trabajo han ganado terreno progresivamente
en los dos ltimos aos. Segn la lgica del Tratado, las orientaciones generales no slo
definen la combinacin de polticas macroeconmicas globales perseguida en el marco de la
poltica monetaria comn de estabilidad en la UEM, sino que deben indicar tambin la
contribucin que las dems polticas econmicas, incluidas las polticas fiscales y
estructurales, deben aportar al logro de los objetivos de la Comunidad (en especial el alto
nivel de empleo mencionado en el artculo 2). Las orientaciones generales son, as, la
expresin del hecho de que las polticas econmicas se considerarn como "una cuestin de
inters comn". En esta lnea, el Consejo Europeo de Amsterdam emiti una Resolucin
sobre el crecimiento y el empleo que plantea la coordinacin de las polticas estructurales,
que efectivamente tienen un gran potencial de impulso econmico. Esta Resolucin fija el
compromiso firme de los Estados miembros, el Consejo y la Comisin de aumentar la
eficacia y ampliar el contenido de la coordinacin de las polticas econmicas a travs del
instrumento de las orientaciones generales, centrndose en especial en las polticas de
empleo. Con este fin, el Consejo Europeo enumer distintos problemas y materias que las
orientaciones generales deben abordar para hacer recomendaciones especficas a los Estados
miembros. Para respetar el principio de subsidiariedad (artculo 3-B) las orientaciones
generales tendrn en cuenta los programas plurianuales nacionales de empleo (o planes de
accin nacionales) que los Estados miembros se comprometen a presentar, ya que las
medidas de empleo son de su responsabilidad. El Consejo pide tambin a los interlocutores
sociales que afronten sus propias responsabilidades y recomienda una plena utilizacin de la
consulta y el dilogo social en este proceso de coordinacin. Con objeto de mejorar la
coordinacin, el Consejo Europeo, en las conclusiones de la Presidencia, insta al Ecofin y a
la Comisin a examinar cmo mejorar los procedimientos de coordinacin.
3. Adems, el mismo Consejo Europeo pidi al Consejo que tratara de poner inmediatamente
en vigor las disposiciones pertinentes del Ttulo sobre el empleo del nuevo Tratado, de modo
8
European Council Resolution of 17 June 1997, Council Regulation of 7 July 1997 EC n 1466/97 and Council Regulation of 7 July
1997 EC n 1467/97.
31
que las orientaciones sobre el empleo - un nuevo procedimiento de coordinacin de las

polticas del mercado laboral entre los Estados miembros, que deben ser coherentes con las
orientaciones generales - puedan aplicarse desde ahora para mejorar la creacin de empleo.
As se hizo en un Consejo Europeo extraordinario sobre el empleo en Luxemburgo los
das 20 y 21 de noviembre de 1997, lo que permiti en la prctica adelantar a 1998 la
aplicacin de lo previsto en el futuro artculo 128 del nuevo Tratado sobre la coordinacin de
las polticas de empleo de los Estados miembros. Sobre esta base, el Consejo (Trabajo y
Asuntos Sociales) adopt las primeras orientaciones para el empleo el 15 de diciembre de
1997. Siguiendo estas orientaciones, los Estados miembros presentaron en abril de 1998 sus
planes de accin nacionales en materia de empleo, en la forma y con la estructura acordadas.
4. En diciembre de 1997, el Consejo Europeo de Luxemburgo adopt una Resolucin sobre la
coordinacin de la poltica econmica que reitera que el Consejo Ecofin es el nico
organismo que toma las decisiones en el proceso de coordinacin, en especial para la
adopcin de las orientaciones generales, principal instrumento de coordinacin econmica.
Para ejercer la vigilancia multilateral, el Ecofin debera reunirse en sesiones restringidas
(ministros + uno) con objeto de fomentar un debate abierto y franco. Sin embargo, la
Resolucin seala explcitamente que esta coordinacin "debe respetar las competencias y
responsabilidades de los interlocutores sociales en el proceso de formacin de los salarios".
La Resolucin llama la atencin sobre la importancia crucial de "un dilogo continuo y
fructfero entre el Consejo y el Banco Central Europeo, con participacin de la
Comisin". Con este fin, el nuevo Comit Econmico y Financiero (el antiguo Comit
Monetario), que rene al BCE, a los bancos centrales y a funcionarios nacionales de
Hacienda, proporciona el marco para la preparacin del dilogo. El Consejo pidi asimismo
la supervisin de las polticas estructurales de los Estados miembros en los mercados del
trabajo, de bienes y de servicios, que forman parte del marco poltico econmico general
cubierto por las orientaciones generales. El Consejo Ecofin, en su informe al Consejo
Europeo, pidi consolidar el papel del Comit de Poltica Econmica en la preparacin de
las reuniones del Ecofin, en particular cuando se trate de las polticas estructurales.
5. El mismo Consejo Europeo de Luxemburgo cre el Consejo Euro-X (que se volvi el Euro-
11 cuando se supo que 11 pases cumplan con los requisitos para juntarse al euro y el Euro-
12 en 2001 cuando Grecia fue aceptada y se incorpor a la moneda nica ), de carcter
informal, que permite a los miembros de la zona del euro debatir los problemas relacionados
con sus responsabilidades compartidas, en presencia de la Comisin y, cuando proceda, del
Banco Central Europeo. Apenas tomada en mayo la decisin sobre los Estados miembros que
cumplan los criterios para entrar en el euro, se inaugur este nuevo foro y se decidi que se
reunira antes de cada reunin del Ecofin. Se ocupa sistemticamente de los problemas de
coordinacin y examina de cerca las perspectivas presupuestarias. Aunque no es un
organismo de decisin, la experiencia ha probado ya su utilidad y eficacia para definir y
mejorar el consenso en torno a la combinacin de polticas en la zona del euro. El inters
compartido por la moneda comn es un fuerte incentivo para que los Estados miembros
profundicen su intercambio de puntos de vista y busquen a travs de un verdadero debate la
mejor combinacin de polticas, contribuyendo a mejorar los resultados del Consejo Ecofin.
La Comisin desempea un papel central en la preparacin de estas reuniones, asegurando la
necesaria continuidad y su "carcter comunitario", no intergubernamental. El Presidente del
Banco Central Europeo suele estar presente, y su presencia permite el dilogo entre las
polticas monetarias y las presupuestarias.
6. En mayo de 1998, con motivo de la reunin del Consejo Europeo para decidir los Estados
miembros que cumplan los criterios para incorporarse a la tercera fase de la UEM, el Ecofin
public una Declaracin sobre la UEM y decidi que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
32
entrara en vigor el 1 de julio de 1998, y no el 1 de enero de 1999 como mandaba la

normativa.
7. Tras el Ecofin informal de York del 21 de marzo de 1998, la declaracin del 1 de mayo y el
Ecofin del 19 de mayo, el Consejo Europeo de Cardiff (15 y 16 de junio de 1998) salud la
implicacin del Ecofin en los trabajos sobre las reformas econmicas de los mercados de
trabajo, de bienes y de capitales, que establecieron un procedimiento gil en materia de
mercados de bienes y de capitales. Esta implicacin consistir en la vigilancia multilateral de
las economas de la UE, que se traducir en recomendaciones polticas de las orientaciones
generales y en un sistema de supervisin de estas recomendaciones. Las conclusiones de la
Presidencia del Consejo de Cardiff especifican que los Estados miembros y la Comisin
presentarn breves informes en el mbito de sus competencias, antes de fin de ao, sobre los
mercados de bienes y de capitales. Sobre esta base, la Comisin elaborar un breve informe
sobre problemas y polticas estructurales, que se discutir en el CPE y en otros foros del
Consejo en el contexto de la vigilancia y de la preparacin de las orientaciones generales.
8. El Consejo Europeo subray que el proceso de reformas econmicas tiene que vincularse con
el dilogo social y basarse en trabajos especficos sobre indicadores de avance comparables,
y para ello hay que asegurar una contribucin efectiva de los interlocutores sociales.
5. El sistema de coordinacin de la fase III de la UEM: el

rgimen macroeconmico del euro desde su creacin el
01/01/1999
Como se ha expuesto en los captulos anteriores, el lento proceso de experimentos y los
mejoramientos progresivos de la coordinacin se aceleraron mucho con la llegada del euro.
Adems del argumento tradicional bien conocido que ms integracin aumenta la necesidad de
tener ms coordinacin, se agreg un aspecto de economa poltica especfico al hecho de
compartir este bien comn que es la moneda nica. Por definicin, al desaparecer las monedas
nacionales, se erradic tambin el principal canal de responsabilizacin (o identificacin,
internalizacin) de los efectos de las polticas nacionales va las sanciones de mercados en los tipos
de inters y de cambio nacionales, que castigaban (o ayudaban) a las monedas de los pases autores
de polticas divergentes (convergentes). Por lo tanto era imprescindible compensar este nuevo
riesgo de free riding y de prdida de responsabilidad (moral hazard) mediante un
reforzamiento adecuado del dispositivo institucional de monitoreo y de coordinacin entre los
pases que comparten la moneda comn. El Tratado lo tena previsto mediante el dispositivo de
vigilancia regional (art. 99) y el principio de sanciones progresivas en contra de los pases que no
respetaran los criterios de disciplina presupuestaria (art. 104). Fue el papel del Pacto de Estabilidad
y Crecimiento de 1997 dar ms credibilidad a estos principios al precisar las modalidades
operacionales de su aplicacin.
El dispositivo europeo de coordinacin diseado para la gestin de la fase III de la UEM, es,
de hecho, la institucionalizacin de los procedimientos prcticos que han resistido al proceso de
ms de 30 aos de "seleccin natural" entre diversas tentativas. Los artculos sobre poltica
econmica del Tratado (98 a 104) son la traduccin formal de experiencias pragmticas para crear
una "gobernabilidad" de las polticas no-monetarias entre autoridades polticas descentralizadas y
que enfrentan una poltica monetaria nica que impone a los otros actores un objetivo prioritario de
estabilidad de los precios.
La gobernalidad econmica europea se caracteriza por la combinacin de tres principios
bsicos: subsidiaridad, autonoma, y coordinacin mediante una vigilancia mutua a nivel regional.
Estos principios se aplican a tres categoras principales de actores independientes que operan a
33
niveles de soberana y extensin geogrfica muy diferentes segn los campos considerados, pero
cuyas responsabilidad son claramente identificadas:
1. La poltica monetaria es nica y autnoma, es decir supranacional (de tipo federal) y con un
objetivo formal impuesto,
2. Las polticas presupuestarias y estructurales se mantienen descentralizadas al nivel nacional
(Estados Miembros soberanos) pero son de inters comn y por lo tanto estn bajo monitoreo
mutuo y segn procedimientos formales de coordinacin.
3. Los mecanismos de fijacin de las condiciones laborales (sobretodo los sueldos) quedan en
manos de interlocutores sociales autnomos (sindicatos de trabajadores y organismos de
empleadores) y operando sin armonizacin o marco comn a nivel comunitario, es decir
segn prcticas nacionales de tipos muy diferentes (centralizados a nivel nacional o sectorial,
regulados o informales, o incluso descentralizados geogrficamente o hasta las empresas
individuales).
Esta combinacin funciona en base a un conjunto experimentalmente probado de
disposiciones de coordinacin que definen claramente la formulacin de la poltica econmica y la
responsabilidad de los tres principales grupos autnomos de actores para alcanzar los objetivos de
la Comunidad. En este marco de dilogo y monitoreo permanente, las interacciones de estos tres
polos autnomos conforman el policy-mix macroeconmico de la zona euro y llegan a un
autntico planteamiento de gobierno econmico concertado. El motor de esta frmula de
coordinacin es el inters mutuo creciente que los miembros de la UE encuentran en sus logros
econmicos.
A continuacin se recapitula en forma sinttica la arquitectura del dispositivo, con sus
procedimientos e instrumentos.
1. La poltica econmica sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, pero estos
tienen que llevar a cabo sus polticas con vistas a la realizacin de objetivos comunitarios y
respetando las orientaciones fijadas por el Consejo (artculo 98).
2. Las polticas econmicas nacionales son materia de inters comn y los Estados miembros se
coordinan en el seno del Consejo (artculo 99.1); la herramienta principal son las
orientaciones generales de polticas econmicas de los Estados miembros y de la
Comunidad, cuya elaboracin tiene un procedimiento detallado (artculo 99.2: el proyecto de
recomendaciones de la Comisin va al Comit Econmico y Financiero (ex-Comit
Monetario), luego pasa al Consejo de Ministros de Economa y Finanzas (ECOFIN) que
emite un informe por mayora cualificada y lo presenta al Consejo Europeo (Jefes de
Estados), el cual debate una conclusin a partir de la cual el Consejo ECOFIN publica una
recomendacin de orientaciones generales, por mayora cualificada, e informa al Parlamento
Europeo). Estas orientaciones son el punto de referencia para ejercer la vigilancia
multilateral, un proceso colegiado de monitoreo regional, que analiza y evala la situacin
econmica y las polticas, mediante informes peridicos presentados por la Comisin, a
travs de los Comits de expertos (CES y Comit de Polticas Econmicas, CPE), al Ecofin
(artculo 99.3). En caso de falta de coherencia de las polticas nacionales con las
orientaciones generales o con las exigencias del funcionamiento de la UEM, el Consejo, por
mayora cualificada y previa recomendacin de la Comisin, remite recomendaciones
especficas al Estado miembro en cuestin y, con fines de disuasin, estas recomendaciones
pueden ser pblicas (artculo 99.4). Estos procedimientos pueden ser detallados o mejorados
a travs de la legislacin derivada promulgada a nivel comunitario (artculo 99.5).
En complemento del principio general de coordinacin y de las disposiciones de vigilancia
mutua a nivel regional que se aplican a cualquiera poltica econmica (macroeconmica as como
estructural), existen disposiciones ms especficas para ciertos campos donde se consider
34
necesario requerir una coordinacin especifica. Se trata de cuatros reas especiales,

respectivamente los campos presupuestario con los artculos del Tratado y el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, las reformas estructurales con el Proceso de Cardiff, las polticas del mercado laboral
con el proceso de Luxemburgo y las polticas de sueldos con el proceso de Colonia. Lo ms
relevante es la normativa que garantiza un mnimo de disciplina presupuestaria en todos los
Estados miembros (y no slo en los que participan al euro). A continuacin se desarrollan estas
disposiciones.
Puesto que las polticas presupuestarias siguen siendo responsabilidad plena de los Estados
miembros, el Tratado prev fuertes dispositivos para impedir conflictos entre las polticas
presupuestarias y las monetarias y el consiguiente desequilibrio de la combinacin de polticas (es
decir, polticas presupuestarias que sobrecarguen la poltica monetaria y provoquen efectos
negativos para la UEM y la Comunidad). Los artculos 101, 102 y 103 prohiben, respectivamente,
la financiacin monetaria de los dficits presupuestarios, el acceso privilegiado del sector pblico a
las instituciones financieras, y el respaldo a los compromisos de los gobiernos o las entidades
pblicas. Con respecto a los dficits estatales excesivos, las disposiciones del artculo 104 las
prohibe y organizan un procedimiento preciso para supervisar y definir la observancia de la
disciplina presupuestaria requerida. Un mecanismo de sancin en caso de no-cumplimiento de esta
disciplina mnima de parte de un Estado miembro de la zona euro, completa el dispositivo. Las
modalidades y plazos de aplicacin de esta disciplina fueron precisados con el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento que el Consejo Europeo estableci en vista al lanzamiento de la
moneda nica, pero que se aplica a todos los miembros de la UE.
Diagrama 1
MECANISMOS DE COORDINACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS EN LA UE
Poltica Monetaria Unica del SBCE

Estabilidad prioritaria: Inflacin <2% por ao
Artculo 105
Polticas Estructurales Polticas de los Mercados Laborales

Polticas Polticas de Ingresos
Reformas Econmicas para mejorar la eficacia Reformas de los mercados laborales
Fiscales llevadas por los
de: para fomentar:
- dficit y deuda Interlocutores sociales
- mercados laborales -empleabilidad
-eficacia de gastos e autnomos
- mercados de los bienes y servicios - entrepreneurship
impuestos
- mercados de capital - igualdad de oportunidad
Proceso de Maastricht Proceso de Colonia:

Pacto de Estabilidad y Proceso de Cardiff Dilogo macroeconmico enre los 3
Crecimiento Proceso de Luxemburgo grupos de actores
Orientaciones (Informe al
Programas de estabilidad o -Orientaciones de empleo Reuniones a puertas cerradas de los 3
Consejo Europeo)
Convergencia - Planos Nacionales de Acciones actores (sindicatos, empleadores y
Conclusiones del Consejo
Artculos 98 a 104, Artculo 128 autoridades)
Europeo de Cardiff
Resolucin de Amsterdam Resolucin del Consejo Europea de
y Reglamentos del Consejo Colonia
Grandes Orientaciones de Polticas Econmicas

Artculo 99
Este pacto vinculante consolida y acelera la vigilancia presupuestaria de conformidad con los
artculos 103 y 104-C, proporciona sus modalidades operativas y hace plenamente creble la
aplicacin de la disciplina presupuestaria comn. El pacto se refleja en dos nuevos Reglamentos
35
del Consejo, bajo la orientacin de una Resolucin del Consejo Europeo dirigida al Consejo y a la
Comisin. Se trata de conseguir y mantener la combinacin de polticas de crecimiento que los
Estados miembros necesitan para que la UEM sea sostenible y creadora de empleo. Las
disposiciones del pacto - especialmente el objetivo de aproximarse al equilibrio presupuestario a
medio plazo - confirman las polticas presupuestarias ya recomendadas en sucesivas orientaciones
generales del Consejo Europeo desde diciembre de 1993. El pacto tiene, en efecto, tres
finalidades:
1. Prevenir tensiones en la poltica monetaria, que llevaran a una combinacin de polticas
subptima y demasiado restrictiva que as daara al crecimiento;
2. Apoyar la acumulacin de inversiones que la economa europea necesita para aumentar su
produccin potencial, haciendo viable un mayor crecimiento: la consolidacin presupuestaria
permite generar los ahorros necesarios para aumentar la inversin y mantener ms bajos los
tipos de inters;
3. Restaurar el margen de maniobra que necesitan las autoridades presupuestarias y fiscales
para una gestin ptima de sus economas en una UEM plena (estabilizadores automticos y
accin discrecional en caso de choques asimtricos):
(i) Los pases con un slido equilibrio presupuestario estructural tendrn considerable
flexibilidad presupuestaria durante las recesiones cclicas normales sin necesidad de
superar los lmites del Tratado en sus dficits presupuestarios (los llamados
"estabilizadores automticos" pueden desempear plenamente su papel amortiguador
en el ciclo econmico).
(ii) La realizacin de un equilibrio presupuestario a medio plazo en condiciones cclicas
normales (equilibrio estructural) significa una reduccin acelerada del ratio deuda/PIB.
As, el efecto combinado de los menores dficits y de los menores tipos de inters reduce
la pesada carga del servicio de la deuda estatal, permitiendo reducir impuestos y/o
establecer otras prioridades de gasto, especialmente si fuera necesario ante choques
especficos en el pas; esto contribuye claramente a crear un crculo virtuoso, reforzado
por la accin de las expectativas de mercado, en el que la posibilidad de sana accin
estabilizadora por parte del gobierno, de reduccin de los impuestos y la produccin de
bienes colectivos bsicos, mejoran la oferta y consolidan la estabilidad y las fuerzas
endgenas de crecimiento.
Esta legislacin derivada se estructura en dos reglamentos del Consejo. El primero, basado en el
artculo 99.5, tiene una funcin de alerta. Es un planteamiento preventivo que establece "programas de
la estabilidad" (o "programas de convergencia" para los no participantes en el euro) a nivel nacional y
establece las modalidades de su aplicacin y vigilancia. En estos programas, las autoridades nacionales
anuncian sus presupuestos detallados segn una pauta comn para por lo menos los tres aos que vienen,
incluyendo todas las medidas necesarias para cumplir estas metas, y se comprometan en ajustes
suplementarios en caso de apartarse de las trayectorias comunicadas en los programas; en tal caso, las
medidas de ajustes deben ser precisadas de manera de poder ejercer su monitoreo paso por paso. El
segundo, basado en el artculo 104.14, organiza un planteamiento disuasivo para asegurar el pleno
respeto de los criterios presupuestarios por parte de los Estados miembros y hacer operativa la aplicacin
de las sanciones en caso de incumplimiento. En efecto, eran necesarias disposiciones ms detalladas para
acelerar y clarificar la aplicacin del procedimiento de dficit excesivo, en particular mediante el
establecimiento de definiciones claras y plazos precisos para cada fase, as como al definir
cuantitativamente los casos de excepcin contemplados.
Con estas disposiciones complementarias del Tratado, se ve claramente el sentido del principio
de subsidiaridad. El mtodo europeo de coordinacin queda bien en manos de los Estados mismos y
no de un poder central superior, en la medida que solos los Estados soberanos pueden actuar para
ajustar sus presupuestos. El poder comunitario (El Consejo ECOFIN y la Comisin Europea) puede
36
solamente mover procedimientos supranacionales precisos que permiten ejercer presiones graduales
sobre las autoridades nacionales, primero entre pares a nivel confidencial de expertos de los comits,
y progresivamente a nivel del debate pblico, mediante presiones de mercados y de opinin pblica,
con reforzamiento posible mediante multas financieras. En definitiva, son exclusivamente los
gobiernos y los parlamentos soberanos que deciden los programas de estabilidad y los ajustes para
cumplirlos segn previsto, pero los otros Estados miembros, la Comisin, el Consejo, el Parlamento
Europeo, as como los otros actores (Banco Central Europeo, bancos centrales nacionales,
interlocutores sociales) opinan y monitorean en un debate dinmico permanente que constituye una
frmula acabada de dilogo macroeconmico.
Este dilogo macroeconmico permite que la combinacin de polticas macroeconmicas
tienda a ser favorable al crecimiento y al empleo siempre que las polticas presupuestarias
nacionales y el comportamiento salarial de los interlocutores sociales no contrarresten el objetivo
esencial de estabilidad de la poltica monetaria comn. Este es el teorema bsico de las polticas
macroeconmicas de la UEM formuladas en las Grandes Orientaciones9: cuanto ms
contribuyan los presupuestos de los Estados miembros y la negociacin salarial de los interlocutores
sociales al objetivo comn de la estabilidad, ms favorable ser la situain monetaria para el
crecimiento y el empleo.
En los otros campos que disponen tambin de una coordinacin explcita, los procedimientos
son an ms subsidiarios, es decir que el poder comunitario es an ms discreto y reducido a un mero
sistema de dilogo con informes especficos. Para las polticas estructurales, existen dos
mecanismos de dilogo: el proceso de Cardiff para las reformas de los mercados y otras medidas
microeconmicas, y el proceso de Luxemburgo para los mercados laborales. El primer proceso se
limita a emitir un informe comn, lo que supone un examen y un monitoreo mutuo de las situaciones
de cada economa nacional. El segundo proceso tiene dos instrumentos ms precisos que forman parte
del Tratado de Amsterdam en su ttulo sobre empleo. Consiste en un documento anual de
Orientaciones de empleo que el Consejo emite a travs de una proposicin de la Comisin, y de
documentos nacionales llamados Planes Nacionales de Accin que exponen como cada Estado
Miembro entiende aplicar las Orientaciones de Empleo del Consejo en su caso propio.
La UE y su zona euro (que agrup 11 de los 15 miembros de la UE a partir del 01/01/1999 y
12 a partir del 01/01/2001) han logrado as transformar el rgimen de gobernabilidad econmica
en una experiencia nica en el mundo y en la historia.
9
Council Recommendation of 7 July 1997.
37
IV. Filosofa general del modelo

europeo de coordinacin
A pesar de la sofisticacin del esquema de vigilancia regional y

del mecanismo de disciplina y sanciones previstas por el Tratado y el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cabe insistir en que - fuera del
campo monetario cuya autoridad es ahora en la zona euro ()
enteramente supranacional las decisiones de polticas econmicas se
quedaron enteramente en las manos de los Estados Miembros, incluso
en materia de coordinacin: segn los trminos mismos del Tratado
los Estados se coordinan en el seno del Consejo, en aplicacin del
principio de subsidiaridad.
Al dirigir este trabajo a responsables latinoamericanos que
desean evaluar la experiencia europea, cabe centrarse en lo
verdaderamente esencial y salir de los mitos tanto sobre la
coordinacin como sobre la realidad de la Unin europea. Lo que se
ha logrado en tantos aos en Europa es muy importante, pero puede
parecer reducido a muy poco si se compara con las expectativas
iniciales o con la teora: se logr solamente crear una cultura
comunitaria y un espritu colegiado en materia de decisiones de
polticas econmicas nacionales. Este mtodo ayuda a cada autoridad
a enfrentar mejor sus propias responsabilidades y a tomar consciencia
de los impactos externos de las polticas nacionales, pero sin tocar a la
soberana de estas autoridades. La verdad es que los lmites efectivos
impuestos por la Comunidad a las polticas nacionales son muy
escasos. Se reducen a prevenir exclusivamente casos de errores
graves de parte de las autoridades nacionales, en un campo bien
39
delimitado (el rea presupuestaria) y mediante procedimientos rigurosos que descansan sobre
criterios convenidos de antemano en el mbito de un Tratado supranacional. Para todas las otras
polticas, si bien es cierto que deben todas ser consideradas de inters comn y que existen tambin
instrumentos de monitoreo colegiado, se dispone solamente de la posibilidad para el Consejo de
Ministros de emitir grandes orientaciones y recomendaciones a veces por pas.
El esquema europeo de coordinacin parece entonces ms bien minimalista en el sentido que
consiste solamente en que cada Estado miembro est bajo vigilancia de sus socios regionales para que
no ponga en peligro el bien comn de la UEM. En realidad, las modalidades operacionales reducen
esta vigilancia a cuidar que cada gobierno haga lo que convenga mejor a su economa. Estamos muy
lejos de la ilusoria coordinacin de los libros de teora de economa, que abarcara la bsqueda de una
optimizacin a nivel del bloque regional mediante compromisos formales impuestos a sus miembros.
Sin embargo lo que se ha logrado es esencial y funciona porque conviene a sus miembros. Se
trata de un sistema que corresponde a una "seleccin natural" de ensayos sucesivos, y refleja la
realidad poltica y cultural de los pueblos de Europa. Con esta observacin que podra aparecer -
visto desde afuera - como una falta de ambicin comunitaria o una mediocridad institucional, se
llega al punto crucial para entender el reto de la coordinacin y su difcil equilibrio.
Muchas veces nuestra cultura latina comn nos crea ilusiones peligrosas: uno espera demasiado
de la llamada coordinacin, olvidando el principio de subsidiaridad, es decir, olvidando que hacer ms
correspondera a un cambio mayor de rgimen constitucional cuyas condiciones de realizacin no
existen en Europa (y no estn cerca de encontrarse). Los gobiernos nacionales no pueden sacrificar
sus propios fines en aras de los fines de los dems. No se puede por definicin llegar a someter
decisiones tomadas por poderes nacionales soberanos sin cambiar de sistema institucional e imponer
un rgimen federal, es decir una centralizacin de las decisiones. Tampoco se puede pedir a los
gobiernos de los Estados miembros que tomen y respeten compromisos que implican cambios en
decisiones tomadas por parlamentos autnomos, salvo en el marco de procedimientos especficos
adoptados por Tratado supranacional en reas muy limitadas.
Esta confusin viene de la ilusin jacobinista de que existira una superioridad de las decisiones
centralizadas (ilustradas) sobre los poderes locales miopes. Este tipo de coordinacin autoritaria no
corresponde al mundo de hoy con mercados globalizados. Supondra un grado perfecto de integracin
regional con un consenso fuerte sobre el modelo econmico subyacente. La realidad es otra
incertidumbre en materia econmica, diversidad de pueblos y falta de cohesin regional, hacen todava
necesaria la existencia de una pluralidad de estados intermediarios (nacionales o subnacionales) que, de
una cierta manera, compiten entre ellos y con las decisiones centralizadas. En este contexto, una
coordinacin formal fuerte expondra la Unin a un alto riesgo de prdida de legitimidad (ciertos
pueblos podran percibirse como explotados o marginalizados por sus socios) a raz de situaciones de
moral hazard (dao de responsabilidad) creadas por la existencia misma de una coordinacin
autoritaria: las autoridades nacionales expuestas a presiones internas de demandas de polticas, tratan
de echar la culpa a sus vecinos o al esquema de coordinacin. Este sesgo inevitable tiende a favorecer los
comportamientos de free riding y desincentiva los esfuerzos internos, lo que llevara a una prdida de
eficacia de las polticas nacionales y una confusin de las responsabilidades.
En conclusin, cuando no existen todava condiciones federativas, un esquema centralista
de coordinacin sera contraproducente, y la coordinacin, tropezando con el "dilema del preso,
se volvera una pugna daina para las metas de la Comunidad. En cambio, un esquema ms
pragmtico, basado sobre un dilogo entre actores autnomos, creando paulatinamente confianza
mutua para salir de este dilema, y reconociendo que cada gobierno tiende legtimamente a actuar
individualmente hacia lo que ms le convenga, permite llegar a un consenso mnimo sobre el
contenido de las polticas y as estimular la autodisciplina por razones de intereses propios
(recompensas o sanciones a los dirigentes polticos nacionales a travs de los mercados).
40
V. Principios generales sacados de

las experiencias observadas de
coordinacin entre naciones
soberanas
Los anlisis y elementos detallados en lo anterior, permiten llegar a

la formulacin de unos principios generales que sintetizan los
experimentos tanto del SMI y del G-7, como de la UE y del SME o de la
UEM.
La coordinacin supone actores autnomos y protege a esta
autonoma (paradoja). Como su etimologa lo indica, la coordinacin
es lo contrario de la centralizacin: sirve para limitarla y defender a la
soberana de los actores individuales cuando existen interacciones
entre ellos. El concepto de coordinacin es inherente a la autonoma y
no lo contrario, como a menudo se cree, al atribuir indebidamente una
sentido autoritario o jerrquico bajo la forma de un coordinador.
La condicin necesaria (pero no suficiente) de la coordinacin
es tener una capacidad mnima de dilogo y de consenso entre actores
autnomos para que se pongan de acuerdo para actuar en conformidad
con unas reglas o metas comunes (un orden comn). Las acciones
quedan de responsabilidad exclusiva de los actores autnomos, pero
ellos establecen conjuntamente un marco de referencia que permita
una evaluacin comn y transparente de cada una, as como de sus
interacciones.Se supone entonces una institucionalizacin mnima sin
la cual no seran posibles ni un marco comn ni lograr un orden
transparente.
41
El problema mayor de la coordinacin es el "dilema del prisionero", es decir el riesgo

que, ya sea por asimetra o por incertidumbre, cada uno trate de actuar por su cuenta a fin de
minimizar los riesgos para las autoridades nacionales. Este problema es inherente al hecho que
los actores son polticamente independientes pero no econmicamente.
En el mundo de Bretton Woods, fue la potencia hegemnica de EE-UU que permiti
salir del dilema e imponer un sistema de coordinacin automtico mediante las paridades fijas
sobre el dlar (una forma de dolarizacin). Sin embargo el sistema era asimtrico, consista
solamente en impedir divergencia con la poltica norteamericana. En caso de error en el pas
ancla, sin disponer de un medio capaz de disciplinar objetivamente al pas dominante, la
coordinacin se volva perversa al obligar a acompaar al error inicial, amplificando los
impulsos keynesianos originado por EE-UU, lo que se tradujo histricamente en un sesgo
inflacionario mundial. Con este sesgo, la estabilidad externa, no solamente no poda garantizar
la estabilidad interna, sino que se volva el vector de transmisin de una inestabilidad
generalizada.
En el mundo de flotacin entre las principales divisas que se impuso como alternativa,
se volvi a una situacin de dilema del prisionero. La internalizacin esperada de las
divergencias de polticas en el comportamiento de los tipos de cambio, no fue satisfactoria, y
la asimetra del dlar no desapareci. El resultado fue psimo.
EE-UU tuvo que encabezar una reaccin a favor de una coordinacin negociada
mediante el G-7 y un manejo de los tipos de cambio. Bajo el temor comn de un crash
landing del dlar, los miembros del G-7 superaron su desconfianza mutua para tratar de
corregir a la vez la falta de coordinacin entre polticas internas y la falta de orientacin de
los tipos de cambio, que caracterizaban por definicin el sistema monetario de flotacin. El G-
7 intent la definicin colegiada de zonas de referencia para los tipos de cambio que tena
que implicar tambin una definicin colegiada de las polticas macroeconmicas compatibles
con estas zonas, y especialmente de las polticas presupuestarias. Pero eso no fue posible,
agudizando el problema del anclaje global y de la evaluacin de los riesgos global de
inflacin. Esta combinacin de acuerdos de cambios con una rigidez excesiva de las polticas
fiscales nacionales, llev a una coordinacin desequilibrada y al desmedro de la estabilidad
monetaria global, con una recada en la desconfianza mutua (dilema del prisionero).
Esta experiencia del G-7 mostr, tanto en su logros como en su fracasos, los principios
que hacen efectiva o no cualquier esquema de coordinacin:
1. La necesidad de un consenso sobre el contenido de las polticas y sobre la evaluacin de
los riesgos de inflacin, lo que implica un anlisis comn
2. El papel clave de las polticas presupuestarias para la estabilidad cambiaria, que quedan
necesariamente en manos de instituciones soberanas y que no van a obedecer a acuerdos
entre tecncratas o polticos,
3. La necesidad de transparencia y de contra-poderes en materia de coordinacin
internacional.
La experiencia europea muestra que el nivel regional constituye un medio eficaz para
consolidar los progresos institucionales y disear una repuesta comn a las asimetras o
choques externos que enfrentan las economas nacionales. Ms concretamente, la cohesin
regional puede vencer al dilema del prisionero mediante la combinacin de dos elementos:
1. El desarrollo paulatino de contactos personales y de trabajos colegiados entre los
responsables y los expertos de los pases de una regin, a fin de desarrollar una cultura
comn, construir un consenso bsico, y crear un clima de confianza, y
42
2. La implementacin a nivel regional de reglas y procedimientos objetivos de vigilancia

mutua que permiten focalizar la atencin de los mercados y de las opiniones pblicas
sobre el desempeo individual de cada gobierno. La coordinacin se vuelve as un
instrumento directamente til y deseado por los responsables nacionales porque mejora
la credibilidad de sus polticas y les ayuda directamente en sus tareas. Este mtodo
permite asegurar una concordancia entre los intereses nacionales y regionales.
43
VI. Aplicabilidad a Amrica Latina y

al Caribe
Los principios expuestos en los captulos anteriores parecen

tener vocacin universal, pero fueron implementados durablemente de
manera ms concretas y formales solo en el caso europeo, que se ha
vuelto as el caso-piloto en materia de esquema exitoso de
coordinacin de polticas. Ahora se trata de examinar en qu medida
son vlidos para los pases de Amrica Latina y del Caribe.
Existen grandes diferencias entre los casos de los pases
latinoamericanos y de los de Europa. Por lo tanto, cabe preguntarse
primero en qu medida se puede pensar en importar al modelo
europeo.
1. Identificar al mtodo ms que al modelo

La pauta que sigui Europa no implica que todo lo que hizo
tenga valor universal, y que se debera reproducir en otras regiones.
Si bien est claro que la experiencia europea no es transferible
como tal a Amrica Latina, quedan sin embargo lecciones importantes
que sacar de este conjunto de experimentos a fin de ahorrarse demoras
intiles o errores que se cometieron all. El proceso europeo ha sido
muy lento e imperfecto y se desarroll en un contexto internacional
muy diferente. Al lanzar cualquier otro proceso de coordinacin
regional es un deber tratar de compararse con los otros casos.
45
Sin pretender que el camino europeo sea el nico o el mejor, se puede sostener que otras
regiones que quieran desarrollar mecanismos de coordinacin y progresar en su integracin
regional, podran sacar provecho de un conocimiento ms profundo del caso europeo y de sus
mtodos.
La razn viene de que el caso europeo es un experimento que muestra un proceso de "andar
a tientas", permitiendo aplicar mtodos pragmticos mientras demostr que otros eran ilusorios en
materia de gobernabilidad econmica. La integracin europea todava est en va de
implementacin. Ella ha sido y sigue siendo, larga, penosa, no siempre gloriosa o tan exitosa, y a
menudo el progreso result de crisis. Este proceso constituye una experiencia til para los
economistas, los cientficos polticos y sobretodo los responsables polticos. Incluso, a pesar de las
importantes diferencias entre los casos de las diferentes sub-regiones de AL y de Europa, el mtodo
europeo, respetuoso de las soberanas nacionales, puede ser a priori candidato para los casos de AL
que tampoco pretenden formar por hoy estados federales.
Lo importante que se debe tener claro, es que de ninguna manera se puede importar un
resultado, pero s se puede importar un mtodo para lanzar un proceso propio por grupos de
pases. Las realizaciones a nivel regional resultan necesariamente de procesos endgenos a cada
sub-regin, que son muy diferentes a travs de Amrica Latina. Sin embargo, todos requieren un
trabajo colegiado de los responsables polticos y de los expertos tcnicos latinoamericanos.
Solamente ellos pueden hacerse cargo de lanzar el ejercicio de intercambios que puede llegar a la
definicin de frmulas adecuadas a cada sub-regin.
El anlisis de la aplicabilidad o no del modelo europeo constituye un punto de partida
concreto y eficiente. En particular apunta a enfatizar una doble leccin metodolgica muy
importante:
1. Hoy en da, el campo macroeconmico debe ser incorporado con la ms alta prioridad en los
esquemas de integracin sub-regional dado que condiciona el xito y la continuacin de la
integracin comercial (e incluso poltica de la regin): la credibilidad para los operadores
econmicos de perseguir solamente acuerdos comerciales entre los socios de una sub-regin
cuando los resultados de tales acuerdos pueden ser contrarrestados por los efectos de una
falta de convergencia con posibles desequilibrios macroeconmicos y consecutivas crisis
financieras o cambiarias. Dichos desequilibrios crean costosos riesgos de contagio y de
reacciones contrarias a la integracin regional obstaculizando la aplicacin de los acuerdos.
2. Tanto para la significacin de los acuerdos regionales como para la credibilidad de cualquier
intento de cooperacin o coordinacin macroeconmica, los tipos de cambio desempean
un papel clave. Dado que se vuelven "asuntos de inters comn" para la regin, permiten
apuntar al tema de la convergencia de las polticas macroeconmicas nacionales y ofrecen as
una oportunidad concreta de lanzar un dialogo tcnico basado en un mtodo de discusin en
forma colegiada de las polticas internas de cada pas. La experiencia europea, acumulada
sobretodo en este proceso de monitoreo de los tipos de cambio (mediante el SME y despus
con la UEM) permite alcanzar unas conclusiones operacionales sobre los lmites y los
alcances de la coordinacin entre autoridades soberanas, as como sobre el carcter
imprescindible de un mnimo de dialogo y monitoreo macroeconmico para que una
integracin regional sea exitosa.
2. Coordinacin macroeconmica e integracin regional

En general se considera que la coordinacin entre autoridades soberanas tiene sentido
solamente a partir del momento que la integracin regional alcanza un nivel significativo de
intercambios intra-regionales, creando claras interdependencias entre los pases de una misma
46
regin. Adems del carcter a priori obvio de esta consideracin, el ejemplo de la Unin Europea
suele servir de fundamento, al referirse a la aparente secuencia histrica de lo comercial hacia lo
macroeconmico: Europa logr integrarse mediante progresivas etapas de una integracin
comercial con la unin aduanera primero, despus en el campo de las polticas econmicas con el
mercado nico y la unin econmica, y al fin, la coronacin del primer pilar de la Unin Europea
con la moneda nica.
El hecho que los intercambios comerciales intra-regionales en Amrica Latina no llegan ni a
la tercera parte del grado de integracin comercial europeo suele volverse en el argumento para no
dar mayor prioridad al tema en la regin. Por lo menos, este tipo de argumento hace que la
coordinacin de las polticas nacionales o las discusiones de los tipos de cambio a nivel regional
parecen ser un ideal lejano o prematuro que requiere de etapas previas todava lejos de ser
cumplidas.
Ahora bien, este argumento secuencial es errneo en grande parte por 3 razones:
1. Se trata de una lectura histrica superficial e incompleta del caso europeo porque no da
cuenta de la alta prioridad a la estabilizacin macro-monetaria que fue muy anterior (1947)
a los acuerdos comerciales del Tratado de Roma (1957).
2. Corresponde a un pasado cuyos rasgos no se van a reproducir. Aplicando una lectura ms
econmica, y tomando en cuenta, con las dimensiones monetarias y financieras, las grandes
tendencias de la globalizacin que se desarrollaron simultneamente y que han modificado
totalmente el entorno, se llega a reconocer que el camino europeo fue en parte contingente.
La pauta que sigui Europa ya no puede reproducirse tal cual en otras regiones porque el
mundo ha cambiado significativamente.
3. En este mundo globalizado, los mercados financieros sancionan, tanto positivamente como
negativamente, con contagio a nivel regional los resultados de las polticas o de las
condiciones macroeconmicas de los pases emergentes, confiriendo les una dimensin
regional. Eso amplifica fuertemente las externalidades de las polticas nacionales entre
vecinos, creando nexos regionales en adicin a los ya existentes en el mbito comercial.
Se examinan en detalles estas tres razones ligadas:
1. El camino europeo contemplado en su totalidad ensea que el restablecimiento de la
estabilidad macroeconmica y de la convertibilidad monetaria fue una prioridad de la
reconstruccin econmica de Europa. El mecanismo de la Unin Europea de Pagos (UEP)
establecido con la ayuda Marshall de EE-UU y una condicionalidad fuerte demuestra ya la
necesaria complementariedad del mbito macroeconmico con lo comercial. Esta misma
ley bsica se verific a contrario cuando, despus del quiebre del sistema de Bretton Woods,
la perdida de la disciplina externa conllev a las divergencias macroeconmicas y a la re-
segmentacin del mercado comn. En resumen el xito europeo viene de la combinacin de
los dos campos: acuerdos comerciales y cooperacin macroeconmica.
2. Sin embargo, el contexto econmico internacional en lo cual se integr Europa en los
decenios 50 y 60 era radicalmente distinto del entorno en lo cual se desempea Amrica
Latina hoy en da. En Europa, la integracin mediante la unin arancelaria fue establecida en
un contexto de crecimiento alto con gran estabilidad monetaria y financiera sin movilidad
alta de capital (en los 60s), y en un proceso de fuerte consolidacin institucional
(instituciones y legislacin comunitarias, polticas comunes). La vuelta a la convertibilidad
de las divisas nacionales en un mismo patrn de tipos de cambio fijos con pocos
movimientos de capitales del sistema de Bretton Woods permiti asegurar una convergencia
obligada y una disciplina automtica de las polticas macroeconmicas (ver captulo II). As,
se enganch un proceso de construccin progresiva del rea comercial hacia lo financiero y
lo monetario antes de tocar las reas ms polticas con los pilares segundo y tercero de la
47
Unin Europea. Del caso europeo se impuso como obvia una pauta, presentando a la
integracin como algo que empieza en el mbito comercial mucho antes de invadir al campo
macro-monetario, y que conlleva una ineludible transferencia progresiva de competencias del
nivel nacional hacia lo supranacional, como si fuera una ley natural de la historia. Hoy en
da, el proceso latinoamericano de integracin se produce en una situacin radicalmente
distinta, en la cual la estabilidad financiera y de los tipos de cambio no tiene la misma
garanta, enfatizando las diferencias entre las polticas macroeconmicas, mientras el
esfuerzo institucional queda dbil, sin rgano especfico fuerte para tomar iniciativas en
nombre de los conjuntos sub-regionales y para hacerse cargo del inters regional. Lo poco
que existe descansa exclusivamente sobre la parte comercial (unin aduanera o zona de libre
comercio sin poder supranacional), y las tentativas o modalidades prcticas para coordinar
las otras polticas estn todava muy dbiles (aunque tienden a desarrollarse). As, Amrica
Latina se encuentra lanzada en unos nuevos intentos de integracin con instrumentos
obsoletos: sus modalidades institucionales no corresponden al entorno presente de la
globalizacin que pide una consolidacin de los procesos de tomas de decisin en los
campos macroeconmicos simultneamente con los progresos meramente comerciales.
Adems de lo anterior, esta desventaja se combina con fuerte asimetras debidas a las
diferencias en los pesos relativos de los pases participantes, principalmente dada la
presencia de una economa gigante para sus vecinos (lo que no es el caso en Europa). En este
contexto el problema de las fluctuaciones de tipo de cambio intraregionales que es siempre
crucial en materia de integracin regional se pone an ms fundamental para el xito de
una integracin basada sobre el crecimiento rpido de los flujos del comercio intraregional.
Ahora bien, sucede que en Amrica Latina, el grado de inestabilidad macroeconmica, que
fue hasta hace poco muy alto en promedio, fue sobretodo muy disperso entre los pases, de
tal modo que el grado de dolarizacin ha sido diferente entre las economas de la zona,
introduciendo marcadas diferencias estructurales en los sectores financieros. Estas
diferencias condicionaron los comportamientos privados como pblicos, y as influyeron
sobre el conjunto de instrumentos de poltica disponibles: en particular el papel del tipo de
cambio divida en dos campos a las economas latinoamericanas segn el esquema de gestin
macroeconmica que aplican. Por un lado estn los pases ms dolarizados, como lo
ejemplifica Argentina, donde la paridad con el dlar se volvi tan crucial que fue ventajoso
ligarse las manos y abandonar el uso de la poltica monetaria a fines internos al optar por un
esquema radical de rgimen de tipo de cambio fijo. Por otra parte, estn las economas donde
las herramientas monetaria y cambiaria se siguen usando muy activamente, como es el caso
de Brasil. Esta diferencia entre los regmenes macroeconmicos reduce la disponibilidad de
instrumentos para una posible coordinacin en el mbito regional y es una fuente potencial
de conflictos intraregionales.
3. La globalizacin ha disminuido el fenmeno de las fronteras del estado-nacin, debilitando
- tanto por lo mejor como por lo peor - las capacidades de accin discrecional, tanto de las
autoridades nacionales como de los monopolios internos. Una consecuencia de la
globalizacin durante la dcada pasada fue el nuevo desarrollo de la integracin regional en
Amrica Latina. El acercamiento del mundo externo se ha muy lgicamente beneficiado
tambin al acercamiento entre economas vecinas. Tanto las estrategias de las empresas
multinacionales como las de los exportadores locales, tienden a incorporar el entorno
regional (proveedores, tamao del mercado, condiciones macro-financieras, evoluciones
polticas). Cabe destacar que este fenmeno no fue solamente una respuesta al cambio de
giro de polticas proteccionistas a mayor apertura comercial. Fue tambin un efecto de la
convergencia impuesta por la globalizacin en el campo macroeconmico: las restricciones
de financiamiento externo y las presiones de mercados impusieron, con el llamado
Consenso de Washington, el mismo tipo de prioridades y de restricciones en el uso de las
48
polticas macroeconmicas. Al conseguir as un mnimo de convergencia en los parmetros

macroeconmicos, llevando a una cierta estabilidad, fue mucho ms fcil negociar acuerdos
preferenciales de comercio, tanto en las sub-regiones como a nivel latino-americano. De una
cierta manera, la globalizacin impuso as una estabilidad macroeconmica en forma
temporaria, o una especie de coordinacin implcita al restringir las opciones disponibles y al
hacer ms obvios los intereses comunes entre pases vecinos. Sin embargo, estas
interdependencias entre economas no resultan solamente del incremento del comercio
intrarregional, sino que la globalizacin aumenta al mismo tiempo las externalidades
entre las decisiones nacionales de polticas macroeconmicas mediante el impacto de los
flujos financieros externos. Eso significa que no solamente estas crecientes
interdependencias tienden a disminuir la eficacia de las polticas nacionales (disminuyendo
as las posibilidades de accin independiente de cada pas), sino que adems las condiciones
macroeconmicas de una economa dependen cada vez ms de las polticas aplicadas por las
economas vecinas. Ms se desarrolla la dependencia externa de los flujos de capitales, ms
impactos recprocos tienen las orientaciones respectivas de los "policy-mix"
macroeconmicos de economas vecinas, adems de los impactos clsicos de los
intercambios comerciales recprocos. Por efecto psicolgico y por el carcter gregario y
masivo de los mercados financieros globalizados, la percepcin de la sostenibilidad
financiera de una economa se ha vuelto dependiente de las condiciones macro-financieras de
sus vecinos directos, amplificando sustancialmente las externalidades generadas por las
polticas macroeconmicas independientes. Una prueba inmediata de esta nueva realidad es
la existencia de una prima de riesgo comn para la regin en las evaluaciones de los
mercados financieros. Se trata de una fuerte correlacin entre las fluctuaciones de los
"spreads" financieros de los bonos emitidos por los pases de una misma regin sin relacin
con las decisiones y condiciones macroeconmicas propias a cada uno. Este fenmeno indica
claramente que la globalizacin refuerza la importancia de la dimensin regional al otorgar
un label comn a un grupo de pases, por lo bueno o lo malo. Fue el caso durante las
entradas masivas de capitales del primer periodo de los aos 90, en un sentido positivo. Fue
tambin el caso durante las crisis financieras que afectaron negativamente a las economa
emergentes. Este tipo de correlacin es ms percibido cuando los efectos visibles son
negativos, es decir en la fase descendiente de la coyuntura regional. As, el carcter pro-
cclico se perciba ms, como en el ao 2001. El caso de la deterioracin de las condiciones
macroeconmicas y del alza de las primas de riesgos en los pases del MERCOSUR y de sus
miembros asociados, durante el periodo 2000-2001 constituye una elocuente demostracin
de este fenmeno de convergencia macroeconmica forzada que conlleva la globalizacin.
Sin embargo, en esta fase negativa, la convergencia forzada no contribuye a la integracin
regional sino que al contrario, tiende a exacerbar los conflictos de inters entre los pases y
sus diferentes sectores o grupos. Adems, las autoridades nacionales parecen solamente
pensar en reaccin y proceso de decisin individuales, sin contemplar ningn tipo de
cooperacin explcita al nivel regional o sin usar los mecanismos ya existentes. Las
depreciaciones de las monedas flotantes responden lgicamente al deterioro de las
condiciones financieras de los pases cuyo tipo de cambio es fijo, empeorndolas en un
circulo vicioso potencialmente destructor de la cohesin regional lograda en la fase anterior.
Esta lectura de los efectos de la globalizacin favoreciendo la toma en cuenta del nivel
regional pone as en evidencia la necesidad de un anlisis explcito del proceso de la integracin
regional como una construccin institucionalizada en una perspectiva ms amplia que el mero
mbito comercial y que tiene que abarcar al campo del manejo macroeconmico. Sin embargo esta
realidad sigue subestimada por los responsables nacionales. Tampoco los modelos tericos de los
libros acadmicos consideran la realidad creciente del entorno regional y su posible uso como
respuesta regional a los defectos de las presiones inestables de la globalizacin.
49
Esta falla analtica conduce a tener que referirse al caso de la UE, nico ejemplo de
construccin regional que, respetando a las soberanas nacionales, ha sido exitosa durante un
periodo suficiente largo. Cabe mencionar que, en la UE, tanto las presiones de los competidores
externos as como la inestabilidad creciente de las olas financieras durante la naciente
globalizacin, crearon las condiciones de una dinmica integradora. La institucionalizacin
regional ya existente logr canalizar las reacciones a las presiones generadas por la globalizacin
haca una repuesta regional metdica y progresiva. La UE pudo as alzarse en la senda de un
proceso cumulativo de profundizacin de su integracin: el incremento de la competicin externa
de la globalizacin foment, de parte de los actores econmicos como polticos, una demanda
interna por ms integracin. Eso tom la forma de una bsqueda de reduccin de los costos de
transaccin provocados por la existencia de fronteras (realizacin del mercado nico), mientras los
choques financieros externos al provocar costosos ataques especulativos entre monedas de sus
Estados Miembros y al poner as en riesgo tanto el crecimiento como el funcionamiento del
mercado nico, incentivaron la bsqueda de una unificacin monetaria durable (moneda nica).
Este proceso se apoy sobre una institucionalizacin de una convergencia macroeconmica
mediante una coordinacin de las polticas, que focaliz la atencin de los mercados financieros y
de la opinin pblica, gatillando "sanciones de mercados", tanto positivas como negativas.
Siguiendo esta lgica, se vuelve dramticamente claro que hace falta una dinmica regional
parecida en la zona, tanto en los trabajos acadmicos como los de las autoridades nacionales.
3. Coordinacin macroeconmica y regmenes de cambio

La necesidad de mejorar la compatibilidad de las polticas de los socios autnomos de una
subregin que pretenden integrarse, es independiente del hecho de tener o no un proyecto de
moneda comn. La coordinacin regional resulta de la exigencia de ser creble cuando se pretende
construir un mercado nico para ser competitivo en un mundo globalizado. Eso fue cierto tambin
adentro de la UE, y sigue sindolo para los Estados Miembros de la UE que no integran el euro,
como Inglaterra, Suecia y Dinamarca por el momento, pero que participan plenamente en los
ejercicios de coordinacin y en los programas de convergencia de la UE.
La coordinacin es imprescindible tanto para los pases que mantienen monedas propias a fin
de que las fluctuaciones de los tipos de cambio cumplan su funcin fundamental sin entorpecer a la
integracin y al mercado nico, como para los que comparten una misma moneda. En este ultimo
caso el grado de coordinacin tiene que ser ms alto y ms sancionado institucionalmente dado que
los riesgos de free riding son ms altos y menos sancionados por los mercados.
En ambos casos, los pases de una misma sub-regin tienen inters directo en construir
conjuntamente un esquema de coordinacin regional, para mejorar la transparencia de sus
esfuerzos macroeconmicos y asegurar la credibilidad de las polticas decididas.
Un caso particular es el de la dolarizacin. Para los pases dolarizados, es imprescindible
complementarla con un marco institucional especfico que garantice una gran rigor y transparencia
presupuestaria a fin de disponer de un instrumento flexible para compensar la prdida de la
autonoma de poltica monetaria y cambiaria. Es obvio que este marco sera ms eficaz y creble si
se decidiera a nivel regional.
En caso de sub-regin cuyos miembros tienen regmenes cambiarios opuestos, estas
diferencias no constituyen un obstculo a la coordinacin de las polticas entre estos miembros,
sino que enfatizan la necesidad de un juego cooperativo.
En Mercosur, el grado de inestabilidad macroeconmica, que fue muy alto en promedio, fue
sobretodo muy disperso entre los pases, de tal modo que el grado de dolarizacin ha sido diferente
50
entre las economas de la zona, introduciendo marcadas diferencias estructurales en los sectores
financieros. Estas diferencias condicionaron los comportamientos privados como pblicos, y as
influyeron sobre el conjunto de instrumentos de poltica disponibles: en particular el papel del tipo
de cambio divida en dos campos a las economas latinoamericanas segn el esquema de gestin
macroeconmica que aplican. Por un lado esta Argentina muy dolarizada, donde la paridad con el
dlar se volvi tan crucial que fue ventajoso ligarse las manos y abandonar el uso de la poltica
monetaria a fines internos al optar por un esquema radical de rgimen de tipo de cambio fijo. Por
otra parte, est Brasil donde las herramientas monetaria y cambiaria se siguen usando muy
activamente. Esta diferencia entre los regmenes macroeconmicos condiciona el tipo de
coordinacin factible al reducir efectivamente la disponibilidad de instrumentos para una posible
coordinacin en el mbito regional. Sin embargo no la impide sino que al contrario la fuente
potencial de conflictos intraregionales que creara su ausencia la hace an ms urgente. La
integracin regional es compatible con diferentes regmenes de tipos de cambio pero no con
divergencias macroeconmicas. Por esta razn, es imprescindible que las polticas nacionales sean
ms convergentes al perseguir las mismas metas de estabilidad de los precios internos y de
presupuestos saneados o equilibrados. En estas condiciones, las fluctuaciones de los tipos de
cambio entre los socios de Mercosur son ms suaves y tienden a cumplir sus tareas bsicas sin
entorpecer la integracin comercial.
Cuales quiera que sean los regmenes de tipos de cambio elegidos por las autoridades de la
regin, sera poco creble para los operadores econmicos y los mercados financieros pretender
seguir con un proyecto de integracin regional en el cono sur sin avanzar concretamente en una
mejor cooperacin macroeconmica. Mercosur difcilmente podra obviar que se empiece a
contemplar explcitamente esas cuestiones. Simtricamente, a efectos de comenzar ejercicios de
coordinacin macroeconmica, por graduales y poco exigentes en materia de compromisos
estrictos que ellos fueran, es necesario que los pases adopten una perspectiva de largo plazo sobre
la importancia para el crecimiento y las reformas estructurales de sus economas de avanzar con
proyectos regionales, especialmente en materia de los mercados financieros.
Cualquier intento de cooperacin en este mbito llevar a contemplar el problema de los
tipos de cambio que desempean un papel clave entre socio en va de integracin. Fue eso que llev
Europa hacia la EMU y el euro con un mecanismo institucionalizado de coordinacin de las
polticas nacionales. Para Mercosur, eso implica que las diferencias entre los dos principales
regmenes de tipos de cambio sirvan de base a la puesta en marcha de un dilogo macroeconmico
ms estrecho centrado sobre una convergencia en la estabilidad macroeconmica tal como apareci
recientemente en la regin con la puesta en marcha del Grupo de Monitoreo Macroeconmico
(GMM) creado por el Consejo de Ministros del Mercosur en junio de este ao.
4. Los obstculos mayores a la cooperacin regional o

subregional en Amrica Latina
Dos obstculos mayores llaman la atencin del observador ajeno a la regin, y merecen ser
discutidos dado que afectaron tambin al caso europeo: el dilema del prisionero y la creencia
errnea en un conflicto de poder entre gobiernos nacionales y organismos regionales.
Primer obstculo. Los pases latinoamericanos no escapan del tradicional "dilema del
prisionero" que afecta a la cooperacin internacional en general: aunque todos perciben que ciertas
acciones conjuntas llevaran a resultados econmicos mejores para el grupo de pases involucrados,
una serie de inhibiciones - perfectamente racionales segn criterios de cada uno a nivel nacional -
lleva a una falta de cooperacin y a resultados menores para el conjunto pero no necesariamente
para cada pas en forma separada.
51
En AL, estas inhibiciones siguen altas por varias razones que sera oportuno discutir
abiertamente. Sabiendo el tema complejo y delicado, y con el propsito de provocar reacciones del
lector, se ofrece aqu algunos argumentos de un observador ajeno.
Adems de aspectos ms tcnicos (diferencias estructurales, disparidades de niveles de
ingreso), parece que el peso del pasado en materia de polticas econmicas (nacionalismo y
proteccionismo) sigue grande, a pesar de las semejanzas culturales y lingsticas que tienden a
facilitar los acercamientos estratgicos. Eso explica la existencia del dilema mencionado. Los
responsables polticos no se atreven mucho a tomar nuevas iniciativas a raz de la accin de un
conjunto de incertidumbres: dificultad de evaluar de antemano la distribucin por pases de los
efectos, desconfianza de las reacciones de los otros pases, falta de consenso sobre la evaluacin de
la situacin y las medidas ptimas que sera conveniente adoptar, temor de ligarse las manos con
los vecinos y de ser objetos de crticas populistas en su propio escenario electoral (culto de la
soberana), fragilidad institucional y falta de autoridad, o incluso inexistencia de instituciones
regionales o de arbitraje creble.
Sin embargo, los cambios ocurridos en el entorno mundial y local, las consecuencias de la
crisis de la deuda externa, las polticas de apertura y de ajuste estructural, crearon fuertes presiones
que impusieron de hecho ms consenso y paralelismo en estas economas, de tal modo que los
obstculos se redujeron y la cooperacin result ms fcil en el decenio pasado. De hecho hubo
avances significativos en los esquemas de integracin en AL. Ahora falta la etapa crucial en el
campo macro-monetario para consolidar y sacar provecho de estos progresos, y poder enfrentar
mejor a la globalizacin.
Un factor favorable a una salida del dilema viene del grado creciente de visibilidad de las
interdependencias entre economas cercanas, combinado a la percepcin de costos derivados de la
falta de verdaderos mercados regionales y de las divisiones frente a pases grandes, bloques
terceros o mercados financieros globalizados. Fue precisamente este tipo de consideracin y de
presin externa, que permiti a Europa salir de su situacin de "dilema del prisionero". Como se
detalla ms adelante, la solucin al dilema consiste en este caso a mejorar los conocimientos
mutuos y fomentar la comunicacin y los trabajos entre administraciones nacionales.
Segundo obstculo. Sin embargo, el dilema del prisionero no es el nico obstculo. Como se
puede observar en las opiniones pblicas, se encuentra a menudo el argumento popular de "la falta
de voluntad poltica" de los pases, que designa en forma vaga y resignada la percepcin que los
dirigentes no estaran dispuestos (o no seran respaldados por sus opiniones pblicas) en abandonar
prerrogativas o poderes a favor de organismos regionales que no controlan. Esta concepcin
presenta a los organismos regionales como competidores de los gobiernos o administraciones
nacionales. Eso agrega al dilema del prisionero, una situacin de "dao de responsabilidad"
("moral hazard") mediante lo cual los responsables no tendran inters en tomar en serio los
compromisos regionales y hacer efectiva la integracin. Por lo tanto, la agenda de la integracin
regional no podra progresar mucho a raz de un vicio lgico ms profundo.
Este obstculo resulta de una percepcin centralizadora de la integracin que est pasada de
moda y equivocada. Si bien es cierto que la integracin regional implica que algunos poderes se
traspasan del nivel nacional al nivel regional (por ejemplo al formar una unin arancelaria o en una
unin econmica y monetaria), la experiencia europea reciente demostr lo limitado y excepcional
que estos campos constituyen. Al contrario, el consenso sobre la importancia del concepto de
subsidiaridad permiti clarificar la naturaleza de la integracin entre Naciones soberanas.
Es otro ejemplo de la importancia para los responsables latinoamericanos de poder analizar
bien el caso europeo y sus errores pasados. La tendencia hacia una centralizacin de las decisiones
que adoptaron todos los esquemas integracionistas en le mundo (no solamente en Europa, sino que
52
en frica y en AL, por ejemplo el Pacto Andino en su versin inicial) result ser una serie de
rotundos fracasos. Como se analiza anteriormente, lo mismo pasa con el concepto de coordinacin
de polticas econmicas que se confunda generalmente con una sumisin de las responsabilidades
de la nacin a decisiones de organismos supranacionales.
Es necesario que esta clarificacin sea hecha en AL, especialmente en el campo
macroeconmico y monetario. Si se tiene bien claro que la coordinacin macroeconmica no
pretende imponer decisiones sino que mejorar el proceso nacional de decisin, el conflicto de
inters no solamente desaparece, sino que se transforma en un motor de cooperacin al beneficiar
directamente a los dirigentes nacionales, como se examinar en el punto siguiente.
Cabe insistir en la identificacin ms precisa de este segundo obstculo, porque refuerza al
primero mediante la desconfianza hacia los organismos regionales y la excesiva formalizacin de
los contactos entre gobiernos y administraciones nacionales que son percibidas en trmino de
negociaciones. Por lo tanto, los intercambios de informacin y el conocimiento mutuo estn
inhibidos, agravando el famoso dilema del prisionero. Existe una notoria falta de comunicaciones
regulares entre expertos econmicos que no sean vista en trmino de "negociacin diplomtica". A
pesar de existir diversos canales de comunicacin oficial y de negociaciones institucionales entre
los pases que integran las sub-regiones de AL, hace falta un verdadero intercambio tcnico, sin
clculo negociador, que permitira reducir las incertidumbres y la desconfianza, y as lograr la
emergencia de una cultura colegiada. En Europa, el mismo defecto explica el largo tiempo que se
gast antes de llegar a crear una cultura comunitaria y lograr una cooperacin movida por inters
propio de las administraciones nacionales.
5. Comparacin Europa-Amrica Latina para erradicar estos

dos obstculos a la cooperacin regional
Como es expuesto en detalle en el captlulo 2 del presente documento, la UE emprendi un
largo camino para levantar sus obstculos a una coordinacin factible. Esta larga historia muestra
que numerosas fuerzas se combinaron en un contexto radicalmente diferente. Al comparar los casos
de la UE y de AL, cabe destacar que Europa dispona tanto de ventajas con relacin a AL, como de
desventajas:
Las ventajas europeas eran que existan desde el principio ms interdependencias entre sus
economas y ms credibilidad institucional, entre otro la UE dispona, entre otros, de 2
instrumentos particularmente fundamentales.
1. Un motor regional autnomo, la Comisin, cuya misin principal era tomar iniciativas
mediante procedimientos definidos de antemano. Eso permiti experimentar sucesivamente
varias frmulas y desarrollar trabajos que permitan juntar a las administraciones nacionales
en forma regular y crear paulatinamente una cultura comn.
2. Un colegio de expertos creado por el Tratado de Roma (1957) que reuna a puertas cerradas
(mensualmente por lo menos) a los responsables tcnicos de las polticas macroeconmicas
nacionales. Este grupo de altos expertos (designados "a ttulo personal" y con estabilidad
garantizada), permiti la emergencia progresiva de una confianza mutua y de una cultura
comunitaria. Se trataba del "comit monetario" (hoy en da se llama el Comit econmico y
financiero) compuesto de 2 miembros por pas, uno el director del Tesoro y el otro un
responsable de los mercados de divisas del Banco Central nacional, ms 2 macroeconomistas
de la direccin general economa y finanzas de la Comisin Europea, as como un tercero
actuando como secretario permanente de apoyo (organizacin y difusin de los trabajos e
intercambios entre miembros).
53
Las desventajas con relacin a AL, eran las mayores diferencias culturales e institucionales
entre los pases miembros de la UE, as como en las opciones de las polticas nacionales, la menor
visibilidad del costo de la no-integracin en aquel tiempo y el menor grado de urgencia social dado
los niveles de ingresos y proteccin social ms altos.
El viejo continente pudo adems pagarse el lujo de tomar todo su tiempo y de cometer
muchos errores, el "estatus-quo" siendo aparentemente una alternativa posible. El menor grado de
globalizacin en aquel tiempo, hizo que las presiones de necesidad se demoraron ms en
manifestarse que es el caso hoy en da. Sin embargo, al final empujaron hacia las soluciones en un
terreno paulatinamente preparado. Por eso, el largo proceso de "andar a tientas" que result,
entrega al observador dos lecciones concretas que resultaron eficaz en la salida europea de su
dilema del prisionero:
1. La coordinacin funciona por inters propio de sus participantes autnomos. Tendr xito
solamente en la medida que sea directamente til a sus participantes (condicin necesaria) y
proteja de hecho a su soberana . Hoy en da, los pases de la UE se coordinan de verdad y
aceptan procedimientos formales, porque sirven sus propios intereses, es decir que las
administraciones nacionales se sirven de eso como un instrumento directamente til a sus
tomas de decisiones y a la credibilidad de sus polticas. Ganan informaciones y aportes de
partes de sus socios, reduciendo las incertidumbres que caracterizan al mundo econmico.
Aceptar exponer sus polticas - incluso sus intenciones a futuro - se vuelve un "win-win
game" cumulativo cuando existe una confianza mnima. Cada participante se beneficia de las
crticas de sus pares, que, en un juego continuo, no tienen ningn inters en molestar o crear
problemas al vecino, sino que comparten todos el inters en contribuir a que cada economa
sea la ms sana y creciente posible. En este juego, la reduccin de los conflictos opera
mediante una competencia de cada participante que se canaliza en la vigilancia para que los
otros respeten a las reglas comunes. No hay polica ni jerarca, cada actor ejerciendo una
severa vigilancia sobre sus socios, dado que el inters comn depende del grado de
efectividad de las reglas.
2. La coordinacin descansa bsicamente sobre nexos personales entre los altos expertos
que participan en los trabajos colegiados y que son los responsables tcnicos de los "policy-
mix" nacionales. La cultura comunitaria, la confianza mnima requerida, y el xito del
proceso cumulativo de participacin resultan de estos nexos personales que se crean y se
desarrollan entre los macroeconomistas a cargo de los intercambios tcnicos. Son ellos que al
trabajar juntos en forma regular, construyen el consenso sobre el contenido de las polticas.
El papel del experto nacional es doble y "valorizante": (i) conocer bien a sus pares, entender
sus dificultades, y asegurar un canal de comunicacin directa que permite evitar cualquier
malentendido o desconfianza, y (ii) traspasar a su ministros o autoridades respectivas los
mensajes de los socios. En esta doble misin el experto tiene un margen de maniobra que
valoriza su funcin: facilita su tarea corriente al disponer de informacin privilegiada, al
reducir conflictos potenciales, y al proveer informacin tiles para la estrategia de sus
autoridades (ministro o Presidente del Banco). Como los macroeconomistas comparten una
misma capacitacin y el mismo tipo de restricciones y retos, forman ms rpidamente un
grupo homogneo que adquiere un sentido de pertenecer, comunidad y hablan el mismo
idioma tcnico.
6. Orientaciones para salir del dilema del prisionero en Amrica

Latina y el Caribe
A partir del diagnstico de un obstculo por incertidumbre (dilema del prisionero)
combinado a otro por el carcter formal de los contactos entre administracin de pas de la misma
54
regin (dilema de soberana), la solucin consiste en implementar las dos principales orientaciones
siguientes: 1) clarificar que el tipo de coordinacin factible y realista para los pases latino-
amricanos no constituye una perdida de soberana sino que mejora la autonoma de largo plazo de
cada participante (paradoja de la coordinacin) 2) crear ms contactos directos e informales entre
macroeconomistas para que al trabajar juntos a puertas cerradas, se desarrolle ms confianza mutua
entre ellos, se reduzcan las incertidumbres, se identifiquen las divergencias y crezca la consciencia
de los intereses comunes de los participantes.
6.1 Usar la paradoja de la coordinacin, o acabar con la

percepcin errnea que coordinarse significara perder autonoma
nacional o someter la soberana nacional a unas autoridades
centralizadoras
De partida, cabe aclarar que no se trata de someter las decisiones nacionales a autoridades
extranjeras o supranacionales. Concretamente, eso puede lograrse de varias maneras (segn las
sensibilidades propias a cada subregin), que van desde meramente sustituir la palabra "dialogo" a
la de "coordinacin" hasta dar un contenido concreto y operacional a una coordinacin
institucionalizada mediante reglas comunes. Lo esencial es hacer entender que no se trata de
cambiar las responsabilidades ni las tomas de decisiones, que se quedan de todas maneras a nivel
nacional, sino que sacar provecho de las sinergias regionales para ganar mrgenes de autonoma,
mejorar la eficiencia de las decisiones nacionales, y contribuir a un mejor entendimiento entre
vecinos y socios regionales.
En trminos pedaggicos, existe una analoga interesante entre el tema de la soberana
nacional y el tema de la autonoma individual en materia de transporte. Los individuos aceptan
universalmente someterse a un mnimo de reglas comunes en materia de "cdigo del transito".
Aunque eso constituye en principio una aparente limitacin a la libertad individual absoluta, todos
reconocen que de aplicarse el cdigo, cada individuo amplia las posibilidades de uso efectivo de su
libertad de desplazamiento individual. Por ejemplo, la aceptacin del principio de los semforos de
transito, hace que el pararse a la luz roja en vez de ser una reduccin de libertad, constituye un
incremento de la velocidad individual cuando la luz es verde si se toma en cuanta las condiciones
reales del trafico (es decir la existencia de externalidades y de congestin). Sin semforo de
transito, todos deben pararse, reduciendo la libertad individual de cada uno en comparacin con un
transito regulado. Por lo tanto es fundado de concluir que este tipo de coordinacin entre
individuos mediante reglas comunes, no constituye una reduccin de autonoma soberana sino que
restituye mrgenes de libertad que se hubieran perdidos de otra manera. Se trata de una paradoja
cuya explicacin radica en los impactos recprocos de las decisiones individuales: la autonoma
absoluta no existe en la realidad dado que existen interdependencias e interacciones. Por lo tanto, el
grado de soberana individual efectiva resulta ser mayor cuando se toma en cuanta los efectos de
las interacciones.
Mediante esta analoga se pretende solamente ilustrar la paradoja de la existencia de
formulas de coordinacin que refuerzan las autonomas en vez de reducirlas. Por supuesto, eso vale
solamente para las formulas de coordinacin "colegiada" es decir que actan mediante reglas
consensuales comunes y un monitoreo participativo. Adems estas formulas son las nicas
practicables sin cambios institucionales mayores. Son tambin las ms realizables dado que ofrecen
incentivos a los responsables nacionales, es decir que son directamente tiles para lograr las metas
de los participantes nacionales.
55
6.2 Fomentar los conocimientos mutuos y la comunicacin

directa entre administraciones nacionales mediante la creacin de
redes de economistas a cargo de los aspectos tcnicos de las polticas
econmicas
Primero, salir del dilema del prisionero requiere por definicin - cual que sea la poca, la
cultura y las circunstancias - avanzar en las tres direcciones siguientes:
1. Una intensificacin de la comunicacin entre las partes involucradas, a fin de reducir los
riesgos de malentendidos, las incertidumbres y crear ms confianza.
2. Una permanencia o una regularidad suficiente, en el sentido de crear un "juego continuo"
que obliga los actores a maximizar sus intereses a un plazo ms largo y as internalizar
efectos comunes para el grupo de pases.
3. Adems, esta comunicacin debe ser "multi-nivel" y no limitarse como lo es generalmente, a
la preparacin o la toma de decisin. Los contactos deben ampliarse y abarcar trabajos
comn y reflexiones conjuntas, en forma simultnea a varios niveles jerrquicos segn el
propsito, reservando los canales oficiales existentes para la agenda oficial y las
negociaciones (Ministros) o tomas de decisin segn los procesos formales. Hace falta
trabajos colegiados de los expertos sin pretensin a decisin sino que para mejorar el
conocimiento mutuo, y liberar as los intercambios y trabajos tcnicos de la coyuntura y
agenda oficial, y sobretodo lograr la creacin de nexos personales.
Segundo, recomendar de no limitarse solamente a procesos diplomticos o de contactos
ministeriales oficiales, no constituye una crtica de los mecanismos o instituciones existentes, que
son imprescindibles, sino que reconocer que no son suficientes para desbloquear la cooperacin.
Estos procesos necesitan una preparacin mediante esfuerzos colegiados de las administraciones
nacionales. Eso constituye el punto clave para impulsar una nueva dinmica cooperativa y saltar las
etapas intiles en AL que permitirn a la regin recuperar el tiempo perdido. Esta fuerte conviccin
descansa sobre la experiencia personal acumulada por el autor del presente documento al participar
de por dentro desde su inicio al proceso que lleg al mecanismo que funciona en la UE.
Este aspecto de contactos directos a varios niveles, parece ingenuo o demasiado simple,
pero permite ofrecer una repuesta concreta al segundo obstculo identificado que amplifica el
dilema del prisionero: la excesiva prudencia que resulta del carcter de negociacin oficial que se
da en los contactos entre administraciones o instituciones de distintos pases. Cuando la
comunicacin internacional pasa a travs de este prisma reductor, se activa la lgica del dilema del
prisionero, al quedarse en una lgica jerrquica de poltica interna. Se pierden oportunidades de
mejorar el entendimiento de la realidad, todo se reduce a la agenda oficial de negociacin, por lo
tanto se avanza a la velocidad del ms lento, y la lgica de cooperacin queda dominada por los
altibajos de las polticas internas, sus altos riesgos de enfrentamiento entre vecinos, y un temor
errneo de perder poder en beneficio del nivel regional.
Cuando los contactos son regulares y menos formales se crean ms rpidamente nexos
personales y los expertos tcnicos pueden tomar iniciativas de cooperacin efectiva en su propios
campos. Se genera una "dinmica de grupo" con una emulacin entre los participantes que
compiten para valorizar su papel, su administracin y sus conocimientos. Eso induce una
nivelacin hacia arriba y un esfuerzo creativo. Se logra implementar trabajos de fondo con
informaciones novedosas que no hubiera podido programarse, ni a nivel nacional, ni en caso de que
tuvieran que atravesar todo el proceso de composicin de la agenda oficial de la negociaciones
regionales formales. As, al compartir anlisis y dificultades, se constituye paulatinamente un
"espritu de cuerpo" entre los expertos macroeconmicos. Esta identidad propia del grupo se
convierte en catalizador de la cooperacin entre ellos, porque el grupo les ayuda en sus trabajos
56
cotidianos. Los macroeconomistas ganan as mrgenes de maniobra, contribuyen con ms eficacia a

la toma de decisin. Eso permite a cada uno aumentar su peso efectivo en el proceso de decisin
interno de poltica econmica. Al tener ms contactos externos y trabajos colegiados, se mejoran
tambin los contactos internos dentro de cada administracin tcnica. Los beneficiarios finales son
las autoridades respectivas (Ministros) que ganan tanto en informacin como en motivaciones de
sus administraciones mediante la valorizacin personal que les otorga su papel en el grupo regional.
Se produce as un proceso dinmico que, al mejorar la gobernabilidad de cada pas, agiliza tambin
la formacin de un consenso regional sobre las medidas que hay que tomar.
En AL puede - a priori - ser ms fcil y rpido que lo que fue el caso en Europa si se abren
ms oportunidades de contactos tcnicos regulares entre los macroeconomistas a cargo del diseo
de las polticas.
En este sentido, la CEPAL tom en 2001 la iniciativa de proponer la creacin de "redes de
dialogo macroeconmico" (REDIMA) por subregin10. Al ser redes informales que unen a los
expertos a cargo de las polticas nacionales y les ofrece un espacio libre y protegido para
intercambios tcnicos, REDIMA ya constituye por construccin misma un instrumento concreto
para reducir el dilema del prisionero que inhibe la cooperacin macroeconmica entre los pases.
REDIMA sale de la lgica tradicional de negociaciones formales mediante su carcter
meramente informal. En REDIMA no se emprende ninguna negociacin en el sentido que ningn
gobierno o institucin se compromete a ms que a participar en los talleres, tampoco se crea ni se
sustituye a ningn organismo o institucin regionales, dado que sus resultados sirven de insumos a
las negociaciones oficiales en sus debidos procedimientos.
Ultimo e importante punto: la filosofa de REDIMA es que sean los expertos
latinoamericanos que conciban y diseen juntos caminos propios por sub-regin, y los difundan y
discutan tambin entre las sub-regiones de AL.
10
Ver el sitio internet (WebBoard) http://www.eclac.cl:8080/~REDIMA
57
Serie
macroeconoma del desarrollo
Nmeros publicados
1. The Impact of Structural Reforms on Growth in Latin America and the Caribbean: An Empirical
Estimation, Hubert Escaith and Samuel Morley (LC/L.1446-P), N de venta E.00.II.G.123
(US$ 10.00), 2000. www
2. Modernizacin econmica y empleo en Amrica Latina. Propuestas para un desarrollo incluyente,
Tilman Atenburg, Regine Qualmann y Jrgen Weller (LC/L.1512-P), N de venta S.01.II.G.55
(US$ 10.00), 2001. www
3. Exportaciones de manufacturas de Amrica Latina: Desarme unilateral o integracin regional?, Jos
Miguel Benavente, (LC/L.11523-P), N de venta S.01.II.G.66 (US$ 10.00), 2001. www
4. Globalization and Liberalization: The Impact on Developing Countries, Barbara Stallings, (LC/L.1571-
P), N de venta E.01.II.G.114 (US$ 10.00), 2001. www
5. Job Creation in Latin America in the 1990s: The Foundation for Social Policy, Barbara Stallings and
Jrgen Weller (LC/L.1572-P), N de venta E.01.II.G.115 (US$ 10.00), 2001. www
6. Procesos de exclusin e inclusin laboral: la expansin del empleo en el sector terciario, Jrgen
Weller, (LC/L.1649-P), N de venta S.01.II.G.187 (US$ 10.00), 2001. www
7. Tributacin ambiental, macroeconoma y medio ambiente en Amrica Latina: aspectos conceptuales y el
caso de Brasil, Ronaldo Seroa da Motta, (LC/L.1650-P), N de venta S.01.II.G.188 (US$ 10.00), 2001.
www
8. Long Run Economic Development in Latin America in a Comparative Perspective: Proximate and
Ultimate Causes, Andr A. Hofman, (LC/L.1665-P), N de venta E.01.II.G.199 (US$ 10.00), 2001. www
9. Financial Regulation and Supervision in Emerging Markets: The Experience of Latin America since
the Tequila Crisis, Barbara Stallings and Rogerio Studart, (LC/L.1670-P), N de venta E.01.II.G.205
(US$ 10.00), 2001. www
10. La problemtica de la coordinacin de polticas econmicas, Christian Ghymers, (LC/L.1674-P), N de
venta S.01.II.G.209 (US$ 10.00), 2001. www
El lector interesado en nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Inversiones
y Estrategias Empresariales de la Divisin de Desarrollo Productivo, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile. No todos los ttulos
estn disponibles.
Los ttulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069,
publications@eclac.cl.
:
www Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl
Nombre: ...................................................................................................................................
Actividad:.................................................................................................................................
Direccin:.................................................................................................................................
Cdigo postal, ciudad, pas: .....................................................................................................
Tel.: ............................ Fax:......................................E.mail: ....................................................
59

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E

macroeconoma del desarrollo

Divisin de Desarrollo Econmico

Santiago de Chile, diciembre de 2001

Publicacin de las Naciones Unidas

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al

2.El segundo experimento (1979-1989): la coordinacin mediante un conjunto

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A pesar de la sofisticacin del esquema de vigilancia regional y

V. Principios generales sacados de

Los anlisis y elementos detallados en lo anterior, permiten llegar a

El problema mayor de la coordinacin es el "dilema del prisionero", es decir el riesgo

2. La implementacin a nivel regional de reglas y procedimientos objetivos de vigilancia

VI. Aplicabilidad a Amrica Latina y

Los principios expuestos en los captulos anteriores parecen

1. Identificar al mtodo ms que al modelo

2. Coordinacin macroeconmica e integracin regional

polticas macroeconmicas. Al conseguir as un mnimo de convergencia en los parmetros

3. Coordinacin macroeconmica y regmenes de cambio

4. Los obstculos mayores a la cooperacin regional o

5. Comparacin Europa-Amrica Latina para erradicar estos

6. Orientaciones para salir del dilema del prisionero en Amrica

6.1 Usar la paradoja de la coordinacin, o acabar con la

6.2 Fomentar los conocimientos mutuos y la comunicacin

cotidianos. Los macroeconomistas ganan as mrgenes de maniobra, contribuyen con ms eficacia a

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