VISE RECTORADO ACADEMICO

ESCUELA DE POSGRADO

PROYECTO DE TESIS

LA AUTONOMA DE LAS PROCURADURAS Y SU INCIDENCIA EN LA

DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO

PRESENTADO POR:

Br. LUIS ROBERTO CABRERA SUREZ.

PARA OPTAR EL GRADO ACADMICO DE MAGISTER EN DERECHO

CONSTITUCIONAL Y DERECHOS HUMANOS

TARAPOTO PERU

2016
NDICE:
CAPTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.....................................3
1.1 DESCRIPCIN DE LA REALIDAD PROBLEMTICA.........................3
1.2 DELIMITACIN DE LA INVESTIGACIN.....................................11
1.2.1 DELIMITACIN ESPACIAL....................................................11
1.2.2 DELIMITACIN SOCIAL.......................................................11
1.2.3 DELIMITACIN TEMPORAL..................................................11
1.2.4 DELIMITACIN CONCEPTUAL..............................................11
1.3 PROBLEMAS DE INVESTIGACIN.............................................12
1.3.1 PROBLEMA PRINCIPAL........................................................12
1.3.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS..................................................12
1.4 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN...........................................13
1.4.1 OBJETIVO GENERAL...........................................................13
1.4.2 OBJETIVOS ESPECFICOS.....................................................13
1.5 JUSTIFICACIN E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIN.............13
1.5.1 JUSTIFICACIN..................................................................13
1.5.2 IMPORTANCIA....................................................................17
CAPTULO II: MARCO TERICO CONCEPTUAL......................................17
2.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA...............................................17
2.2 BASES TERICAS O CIENTFICAS...............................................29
2.3 DEFINICIN DE TRMINOS BSICOS...........................................31
CAPTULO III: HIPTESIS Y VARIABLES...............................................34
3.1 HIPTESIS GENERAL................................................................34
3.2 HIPTESIS SECUNDARIAS.........................................................34
3.3 DEFINICIN CONCEPTUAL Y OPERACIONAL DE LAS VARIABLES.....35
CAPTULO IV: METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN...........................37
4.1 TIPO Y NIVEL DE INVESTIGACIN..............................................37
4.1.1 Tipo de Investigacin.................................................................37
4.1.2 Nivel de Investigacin.................................................................37
4.2 MTODOS Y DISEO DE INVESTIGACIN.....................................37
4.2.1 Mtodos de la Investigacin..........................................................37
4.2.2 Diseo de la Investigacin............................................................37
CAPTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

1.1 DESCRIPCIN DE LA REALIDAD PROBLEMTICA

La caracterstica fundamental de un Estado Constitucional, es que mediante sus diferentes

rganos que la componen se vele de manera efectiva por los intereses de toda la
comunidad, pero se hace inexorable la existencia de conflictos de diversa naturaleza
(econmico, social, jurdico, cultural, poltico, etc.). Ante estos conflictos Quin ejerce la
defensa de los intereses del Estado? Segn refiere David Gaspar: Los intereses del estado
son un conjunto de objetivos vitales que se persiguen en el seno de una sociedad, y que
buscan alcanzar el mayor desarrollo posible, as como las mejoras condiciones sociales para
los individuos que la conforman. (Ortz Gaspar, 2012)

El artculo 47 de la Constitucin Poltica establece que la defensa de los intereses del

Estado est a cargo de los Procuradores Pblicos, conforme a ley. Esta disposicin tiene
como antecedente el artculo 147 de la Constitucin Poltica de 1979 que sealaba que la
defensa de los intereses del Estado se encontraba a cargo de los procuradores pblicos
permanentes o eventuales que dependen del Poder Ejecutivo. Son libremente nombrados y
removidos por este.

Sobre el particular, es importante sealar que la "defensa de los intereses del Estado"
supone la defensa -en ltima instancia-de los intereses de todos los ciudadanos peruanos
que contribuyen con sus tributos a su sostenimiento; lo cual requiere una especialidad en el
ejercicio de esta defensa.

En la poca republicana, la defensa jurdica del Estado ha evolucionado en un proceso de

institucionalizacin que vale la pena recordar sucintamente, a fin de entender sus
principales caractersticas y limitaciones, segn el siguiente detalle:

a) La Constitucin de 1867 (Art. 97), estableci la existencia de un Fiscal General

Administrativo, que confunda las funciones de los fiscales responsables de
defender los intereses del fisco y la de los acusadores en los procesos penales,
ejerciendo ambas incluso como integrantes del Poder Judicial.
b) La Ley 8489 (30.12.1936), dispuso la creacin de dos cargos de "Procuradores
Generales de la Repblica", nombrados por el Gobierno, encargados de defender al
Estado en todas las instancias en los pleitos civiles en los que acte como
demandante o demandado, teniendo estos funcionarios la representacin plena del
Estado, siendo los nicos que pueden prestar declaracin en su representacin,
convenir en la demanda, desistirse de ella o transigir los pleitos.
c) La Ley 13201 (14.04.1959), que modific la Ley 8489, disponiendo que los
Procuradores dependan directamente del Ministerio de Justicia, facultndose al
Poder Ejecutivo a nombrar el nmero de "Procuradores Generales de la Repblica"
que sean necesarios para atender la representacin y defensa del Estado y los
asuntos especiales que se les encomiende.
d) Por Decreto Supremo 570-J (21.12.1965), el Poder Ejecutivo dispuso que se
nombre en cada Ministerio a un Procurador General de la Repblica, al que se
encarg los asuntos propios de las diversas dependencias del Estado que no
contaban ya con este tipo de funcionario; establecindose as un criterio de
especializacin no por materia jurdica involucrada en la defensa (penal, civil,
administrativo, entre otros), sino por el sector administrativo del Estado cuyos
asuntos requeran de defensa.
e) El Decreto Ley 17537 (25.03.1969) aprob la "Ley de Representacin y Defensa
del Estado en juicio", que mantuvo el criterio de especializacin sectorial,
estableciendo que cada Procurador tendra a su cargo los asuntos comunes o
especiales, civiles o penales, de uno o ms Ministerios, estando vinculado
administrativamente solo a uno de ellos.
f) La Constitucin de 1979, con la creacin del Ministerio Pblico -como organismo
constitucional autnomo- diferenci entre las competencias de los Fiscales (como
defensores de la sociedad en la persecucin de los delitos) y de los Procuradores
Pblicos (como "abogados defensores" del Estado), consagrndose en el Art. 147 de
dicha Carta Magna que la defensa de los intereses del Estado se encontraba a cargo
de los Procuradores Pblicos permanentes o eventuales que dependen del Poder
Ejecutivo, quienes eran libremente nombrados y removidos por este.
g) La Constitucin de 1993, seala en su Art. 47, que la defensa de los intereses del
Estado est a cargo de los Procuradores Pblicos, conforme a ley.
 h) El Art. 78 de la Ley 27867 (16.11.2002) y Art. 29 de la Ley 27972 (26.05.2003)
establecen que en cada Gobierno Regional y Gobierno Local debe existir un
Procurador Pblico; con lo cual se aadi -al ya aludido criterio de especializacin
sectorial- el criterio de especializacin territorial o poltica.
i) El Decreto Legislativo N 1068 (28.06.2008), cre el Sistema de Defensa Jurdica
del Estado como el conjunto de principios, normas, procedimientos, tcnicas e
instrumentos, estructurados e integrados funcionalmente mediante los cuales los
Procuradores Pblicos ejercen la defensa jurdica del Estado. Se encuentra
reglamentado por el Decreto Supremo N 017-2008-JUS (04.12.2008).

En estos dispositivos se establece que el Sistema de Defensa Jurdica del Estado tiene por
finalidad fortalecer, unificar y modernizar la defensa jurdica del Estado en el mbito local,
regional, nacional, supranacional e internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal
Constitucional, rganos administrativos e instancias de similar naturaleza, arbitrajes y
conciliaciones, cuyo ente rector es el Ministerio de Justicia y est representado por el
Presidente del Consejo de Defensa Jurdica del Estado (Art. 1 del Decreto Legislativo N
1068).

Entre las funciones del aludido Consejo se encuentra el proponer al Presidente de la

Repblica la designacin de los Procuradores Pblicos del Poder Ejecutivo; proponer al
Presidente de la Repblica la designacin de los Procuradores Pblicos que asumirn la
defensa jurdica del Estado en sede supranacional; as como evaluar el cumplimiento de los
requisitos de designacin de los Procuradores Pblicos del Poder Legislativo, Poder
Judicial y de los Organismos Constitucionalmente Autnomos, en estos casos los titulares
de las entidades, proponen una terna que una vez evaluada se eleva al Presidente de la
Repblica para su designacin.

Los Procuradores Pblicos Adjuntos estn facultados para ejercer la defensa jurdica del
Estado coadyuvando la defensa que ejerce el Procurador Pblico, contando con sus mismas
atribuciones y prerrogativas. Tambin se puede contar con Procuradores Pblicos Ad Hoc y
Procuradores Pblicos Ad Hoc Adjuntos que asumen la defensa jurdica del Estado en los
casos que la especialidad as lo requiera. Su designacin es de carcter temporal. El
Consejo de Defensa Jurdica del Estado propone al Presidente de la Repblica la
designacin de los Procuradores Pblicos Ad Hoc y de los Procuradores Pblicos Ad Hoc
Adjuntos del Poder Ejecutivo, en los casos que as la necesidad lo requiera.

Los procuradores pblicos especializados ejercen la defensa jurdica del Estado en los
procesos o procedimientos que por necesidad y/o gravedad de la situacin as lo requiera
(numeral 15.1 del Art. 15 del Decreto Legislativo N 1068). Son designados por Resolucin
Suprema a propuesta del Consejo de Defensa Jurdica del Estado, previa evaluacin
(numeral 15.3 del Art. 15 del Decreto Legislativo N 1068); siendo actualmente: i.)
Procurador Pblico Especializado en Delitos de Trfico Ilcito de Drogas, ii.) Procurador
Pblico Especializado en Delitos de Terrorismo, iii.) Procurador Pblico Especializado en
Delitos de Lavado de Activos y Proceso de Prdida de Dominio, iv.) Procurador Pblico
Especializado en asuntos de Orden Pblico, v. Procurador Pblico Especializado en Delitos
de Corrupcin y vi.) los que mediante Resolucin Suprema se designe.

Los procuradores pblicos tienen como principal funcin representar y defender

jurdicamente al Estado en los temas que conciernen a la entidad de la cual dependen
administrativamente o en aquellos procesos que asumen por su especialidad y los que de
manera especfica le asigne el Consejo de Defensa Jurdica del Estado. En atencin a tan
importante encargo, la ley exige una serie de requisitos para que un abogado pueda ser
nombrado procurador (numeral 16.2 del Art. 16 del Decreto Legislativo N 1068)

De lo sealado, se puede colegir que el Procurador Pblico es el garante para la proteccin

de la igualdad de partes en un proceso judicial, de tal forma que su poderdante, esto es el
Estado no pierda la posibilidad de ejercer sus derechos e interponer recursos;
correspondindole velar por la normalidad del proceso, evitar dilaciones y obstculos que
alarguen el tiempo en un procedimiento judicial.

En cuanto al desempeo de su labor, si bien sta puede ser protagnica, muchas veces se
encuentran en el camino con barreras que dificultan un desempeo totalmente eficiente de
su labor, como son la dependencia del poder poltico sobre todo cuando son "cargos de
confianza" designados sin previo concurso pblico, inexistencia de criterios de seleccin
para el ingreso de personal profesional, tcnico y auxiliar; inestabilidad en el cargo, falta de
motivacin para los profesionales que ocupan ese cargo debido a la inexistencia de
posibilidades de reconocimiento o ascensos, ausencia de reas de especializacin, falta de
apoyo logstico y por ltimo diferencia en las remuneraciones para cargos de Procuradores
de igual nivel.

El Procurador Pblico, es el garante para la proteccin de la igualdad de partes en un

proceso judicial, Si bien su labor es protagnica, muchas veces se encuentran en el camino
con barreras que dificultan un desempeo totalmente eficiente de su labor, como son la
dependencia del poder poltico sobre todo cuando son "cargos de confianza" designados sin
previo concurso pblico, inexistencia de criterios de seleccin para el ingreso de personal
profesional, tcnico y auxiliar; inestabilidad en el cargo, falta de motivacin para los
profesionales que ocupan ese cargo debido a la inexistencia de posibilidades de
reconocimiento o ascensos, ausencia de reas de especializacin, falta de apoyo logstico y
por ltimo diferencia en las remuneraciones para cargos de Procuradores de igual nivel.
(Zafra Guerra, 2009)

De lo sealado en lneas precedentes se aprecia que la organizacin de la defensa jurdica

del Estado, en el Per, se caracteriza por dos problemas de diseo estructural: i.) El riesgo
potencial de falta de autonoma de los Procuradores Pblicos sectoriales en el ejercicio de
sus funciones, debido a su dependencia del Poder Ejecutivo; y ii.) Los conflictos de
competencia e intereses que pueden presentarse entre los Procuradores Pblicos Sectoriales
y los Procuradores Pblicos Regionales o Municipales.

En cuanto a lo primero, se puede advertir que desde los orgenes de la institucin, el

nombramiento de los Procuradores Pblicos le ha correspondido al Gobierno, del cual
dependan para la defensa y para actuaciones importantes como el allanamiento y la
demanda, el desistimiento y la transaccin en juicio, entre otros actos procesales.
Complementariamente a ello, a nivel regional y local, la designacin del Procurador
Pblico es una facultad exclusiva del Gobernador Regional o del Alcalde en el caso de
Procuradores Regionales y Municipales, respectivamente.

Por esta razn, se suele calificar al Procurador Pblico como un cargo de confianza que
puede ser removido en cualquier momento, lo que no garantiza total independencia para el
cumplimiento de su funcin.
Enfrentar este problema resulta muy complejo ya que no existe antecedente alguno de que
el poder poltico se restrinja de manera voluntaria respecto de aquello a lo que presume
tener derecho; es decir, por dicho poder -y basados en la creencia de ser depositario de la
voluntad popular- los operadores polticos del ms alto nivel asumen el gobierno y, como
consecuencia de ello, se conceptan como los "titulares" de los intereses del Estado, como
consecuencia de lo cual es frecuente que no diferencien con claridad los intereses propios
del Estado de aquellos que son inherentes solo a la propuesta poltica que luego articulan
como programa de gobierno -propiamente denominados "intereses del Gobierno"-. En
sntesis los operadores gubernamentales, desde el momento en que son elegidos o
designados por los elegidos, se sienten depositarios de una sabidura que les permite
entender cules son los verdaderos intereses del Estado y, como consecuencia de ello, la
lnea que los separa de sus intereses gubernamentales se hace cada vez ms dbil.

Desde otro punto de vista, el problema adquiere visos de una mayor dificultad debido al
condicionamiento funcional y econmico a que se encuentran sometidos con este diseo
estructural los Procuradores Pblicos, en tanto que su funcin implica una especie de
subordinacin a los titulares del poder poltico, aun cuando los primeros defiendan lo ms
celosamente "su fuero". En este esquema, ms que de los intereses del Estado, los
procuradores se veran obligados a defender los intereses propios de cada uno de los
"rganos del Estado" -sean stos poderes del Estado, ministerios, organismos
constitucionales autnomos o gobiernos sub-nacionales- y, en este escenario, es casi
imposible plantear la posibilidad de un ejercicio autnomo de las funciones propias de
dichas Procuraduras Pblicas.

Del propio Decreto Legislativo 1068, se deduce que los Procuradores Pblicos dependen
administrativamente de quienes los designan y entonces cabe preguntarse con qu grado de
autonoma pueden actuar en la defensa jurdica del Estado; interrogante que adquiere mayor
relevancia no solo por la cada vez ms evidente tensin entre los actores polticos y los
procuradores -basta recordar los incidentes suscitados en el ltimo ao entre diversos
Ministros de Justicia y Derechos, y reputados Procuradores Pblicos-, sino porque, como
ya se ha sealado, quienes gobiernan conceptan que ellos mismos son los titulares
competentes del manejo e interpretacin de los intereses del Estado y no es frecuente que
los diferencien con suficiente claridad de aquellos intereses que supone la propuesta
poltica que articulan como programa de gobierno.

Por estas razones, consideramos que no se puede hablar propiamente de "autonoma" en el

ejercicio de las funciones de los Procuradores Pblicos en el diseos estructural actual del
Sistema de Defensa Jurdica del Estado, puesto que es indudable que existe una
dependencia poltico-funcional del titular poltico de turno; afirmacin que se ve reforzada
y corroborada con lo sealado en el Art. 23 inciso "d" de la Ley N 29158, Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo, donde se establece que corresponde a cada ministerio coordinar la
defensa judicial de las entidades de su sector.

As las cosas, cabe sealar que la preocupacin por garantizar la independencia funcional
de los procuradores pblicos ya fue advertida por la Comisin Especial para la Reforma
Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS) la cual, en el ao 2006, entreg el
"Plan Nacional para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia" en el que seal,
entre otros, la importancia de modernizar el Sistema de Defensa Jurdica del Estado,
teniendo como objetivo principal de la misma la vigencia de las garantas constitucionales,
la lucha contra la criminalidad organizada y por supuesto el fenmeno de la corrupcin.

Esta idea fue recogida por la "Comisin Especial de Estudio del Plan Nacional de Reforma
Integral de la Administracin de Justicia", que -en ejercicio del derecho de iniciativa
legislativa consagrado en el Art. 107 de la Constitucin Poltica del Estado- present el
Proyecto de Ley N 12796/2004-CR del 20.04.2005, en el que se destac que la garanta de
independencia o autonoma funcional de los Procuradores Pblicos constituye una
condicin esencial para lograr un serio proceso de reforma del sistema de justicia y hacer
que ste contribuya a un mayor y mejor acceso a la justicia; para lo cual se plante la
creacin de un organismo pblico descentralizado del Sector Justicia que se desempease
como rgano rector del sistema de defensa de los intereses del Estado.

Lo sealado permite advertir que desde hace casi dos lustros, se viene discutiendo la
necesidad de garantizar la autonoma funcional de los Procuradores Pblicos en el Per,
con miras a contribuir a la consolidacin de su rol como defensores de los intereses del
Estado, sin que hasta la fecha el tema haya sido abordado de manera integral y tcnica, con
miras a analizar la notoria y creciente tensin entre los procuradores pblicos y los titulares
polticos de las dependencias pblicas del ms alto nivel -entindase el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos-, debiendo resaltarse que la misma se genera por la confusin
respecto de las competencias de los procuradores pblicos y su presunta sujecin a quienes
los designan en los cargos, a lo cual se suma la amplia discrecionalidad en su designacin y
culminacin de servicios profesionales.

De esta manera, consideramos que existe un problema de diseo estructural del Sistema de
Defensa Jurdica del Estado que consiste en la inadecuada relacin de dependencia que
tiene lugar entre quienes ejercen la titularidad de las funciones polticas y defienden los
intereses del "gobierno" y quienes, como es el caso de los procuradores, defienden los
intereses del "Estado".

En cuanto a lo segundo, la existencia de dos criterios de especializacin que configuran la

actual organizacin del Sistema de Defensa Jurdica del Estado -el criterio de
especializacin sectorial (que define a los Procuradores Pblicos Sectoriales) y el criterio
de especializacin territorial (que define a los Procuradores Pblicos Regionales o
Municipales)- supone el potencial riesgo de que se presenten conflictos de competencia e
intereses entre los diversos Procuradores Pblicos que defienden diversos intereses de
diferentes rganos del Estado.

En tal sentido, resulta indispensable que se desarrolle una mnima unidad en el criterio
jurdico de la defensa del Estado -en su conjunto-, preocupacin sta que llev -en su
oportunidad- a que la CERIAJUS plantee en su Informe Final la necesidad de implementar
la especializacin por ramas del derecho que supere los actuales criterios sectorial y
territorial, como nico sistema posible bajo el marco constitucional de defensa del Estado
de Derecho y de las reglas del debido proceso proclamados en la Constitucin vigente.

Por lo sealado, se propone la creacin de un Organismo Constitucional Autnomo (OCA)

denominado "Procuradura General de la Repblica" al que se le asigne la funcin tcnico
especializada de ejercer la defensa jurdica de los intereses del Estado, con competencias
para actualizar y unificar la legislacin sobre la materia, promover la especializacin y
 capacitacin permanente, y garantizar la autonoma e independencia funcional de los
Procuradores Pblicos.

En tal sentido, se propone que este nuevo rgano constitucional sea el ente superior o rector
del Sistema Nacional de Defensa Jurdica del Estado -uno de los Sistemas Administrativos
de aplicacin nacional, contemplados en el Art. 46 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo-, teniendo entre sus principales funciones la de organizar, programar,
dirigir, normar y supervisar el ejercicio de la defensa del Estado, en los diferentes niveles
organizativos de la Administracin Pblica en general y de los otros organismos
constitucionales autnomos; estando adems encargado de coordinar la defensa jurdica de
los distintos niveles de Gobierno sub-nacionales existentes.

1.2 DELIMITACIN DE LA INVESTIGACIN

1.2.1 DELIMITACIN ESPACIAL.
El presente proyecto de investigacin se desarrollar en nuestro territorio nacional,
analizando nuestra legislacin interna.

1.2.2 DELIMITACIN SOCIAL

Comprende a los entes encargados de la defensa judicial de los intereses del Estado, es
decir las procuraduras como organismos destinados a cumplir con dicha labor, as
como a la sociedad como titular autntico de la persecucin consistente en alcanzar el
mayor desarrollo posible, as como las mejoras condiciones sociales para los
individuos que la conforman.

1.2.3 DELIMITACIN TEMPORAL

Fecha de Inicio : Octubre del 2016

Fecha de trmino : Noviembre del 2016

1.2.4 DELIMITACIN CONCEPTUAL

Autonoma:

La autonoma es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con

libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura
general de la cual en todo momento se forma parte, y que est representada
 no slo por el Estado sino por el ordenamiento jurdico que rige a ste. (Exp
N 012-96-I/TC, 1997) Consiste entonces en la capacidad efectiva de
normar, regular y administrar sin injerencia de poderes internos o externos,
dimensiones polticas, econmicas y administrativas.

Defensa Judicial del Estado:

Es una garanta estatal de naturaleza reactiva, que obra ex post, una vez
producido el supuesto dao en que se basa la reclamacin que exige defensa.
Consiste en plantear estrategias de mediano y largo plazo en las que el
Estado incremente su capacidad de prever y prevenir conflictos jurdicos,
reducir el dao antijurdico causado, coadyuvar a la prestacin ms
eficientemente de los servicios estatales y, finalmente, hacer del Sistema un
recurso adicional en los procesos de democratizacin poltica y econmica
de la ciudadana dentro de su rbita de competencia (Ros, 2014)

1.3 PROBLEMAS DE INVESTIGACIN

1.3.1 PROBLEMA PRINCIPAL.
De qu manera la autonoma de las procuraduras incide en la defensa
judicial del Estado?

Conforme se puede observar, se trata de una interrogante que merece ser

entendida, es por eso que para darle una respuesta apropiada la hemos
dividido en sub preguntas, tal como sigue:

1.3.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS.

Cmo se despliega el principio de autonoma en las procuraduras de las
entidades pblicas?

Existe relacin entre la autonoma y el desempeo de las procuraduras que

ejercen la defensa judicial del Estado?
 1.4 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN.
1.4.1 OBJETIVO GENERAL
Identificar de qu manera la autonoma de las procuraduras incide en la
defensa judicial del Estado.

1.4.2 OBJETIVOS ESPECFICOS.

Explicar cmo se despliega el principio de autonoma en las procuraduras
de las entidades pblicas.

Analizar la relacin que puede existir entre la autonoma y el desempeo de

las procuraduras que ejercen la defensa judicial del Estado.

1.5 JUSTIFICACIN E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIN.

1.5.1 JUSTIFICACIN
Relevancia

Resulta necesario dotar a los Procuradores Pblicos encargados de la

"defensa judicial del Estado" de una autonoma que los libere de la
dependencia administrativa, econmica, funcional y poltica a la cual se
encuentra sujeta en razn de la legislacin vigente.

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sealado que "[. .. ] la actuacin

de los procuradores pblicos en el Estado constitucional de derecho debera
presuponer, en opinin de este Supremo Colegiado, una colaboracin activa
y tenaz con los rganos jurisdiccionales en procura de una solucin justa,
pacfica, oportuna del conflicto judicial [. .. ] bajo esta concepcin
constitucional es que se debe redefinir el sistema de defensa judicial del
Estado, debiendo actuar este, a travs de procuradores pblicos ejecutivos y
no ejecutivos y dems reparticiones administrativas, a efectos de que estos
sinceren la realidad del caso justiciable, y atendiendo a ello, el Procurador
Pblico disee la estrategia judicial a seguir, gozando este ltimo de real
autonoma al momento de ejercer la defensa y el ataque del Estado; pues,
siendo profesionales en derecho, su actuacin judicial y administrativa
debera estar imbuida primeramente de criterios deontolgicos" (EXP. N.
04063-2007-PA/TC, 2009)

Utilidad

a) Identificacin de beneficiarios
Para los Procuradores Pblicos, se puede considerar como efecto
directo la posibilidad de desarrollar su funcin de ejercer la defensa
jurdica de los intereses del Estado en forma libre de injerencias o
intromisiones polticas y puedan desempearse en sus cargos sin
ningn tipo de presiones ni dificultades. Como efecto indirecto, a
partir del desempeo funcional de los Procuradores Pblicos con una
perspectiva estrictamente tcnico-jurdica ajena a consideraciones
polticas de cualquier tipo, es de esperar que los niveles e indicadores
de eficiencia de la Defensa Jurdica estatal se eleven sustantivamente,
logrndose as un ejercicio ms profesional que redunde en
resultados favorables para los intereses del Estado.

En cuanto a la Sociedad y el Estado, la presente investigacin

permitir -corno efecto directo- optimizar la gestin y fortalecer la
defensa jurdica del Estado, tanto como Sistema y como Funcin
Estatal, a partir de la planificacin y operativizacin adecuadas,
permitiendo una mejora sustantiva de la calidad del servicio prestado.
Como efecto indirecto, podemos mencionar: i.) teniendo en cuenta el
efecto disuasivo que supone la sustantiva mejora de la defensa
jurdica de los intereses del Estado genera en la poblacin, es posible
prever la disminucin de gasto pblico en la lucha contra los delitos
que afectan el patrimonio, los bienes y los intereses del Estado en su
conjunto, en la medida que existe la propuesta de creacin de un
organismo especializado en defenderlos y dispuesto a establecer la
respectiva responsabilidad -penal, civil, administrativa, entre otros-
de quienes los afecten; y ii.) la percepcin ciudadana de una mejor y
ms profesional defensa de los intereses del Estado, absolutamente
 libre de cualquier injerencia poltica que pudiera distorsionar su recto
y tcnico ejercicio.

Para el Gobierno, pensamos que el efecto directo supone sustraer del

mbito del Poder Ejecutivo una competencia -la de Defensa Jurdica
del Estado- que se condice con su naturaleza de rgano de direccin
poltica y de gestin de servicios pblicos. En cuanto al efecto
indirecto, consideramos que -liberado el Gobierno de dicha
competencia y responsabilidad- se podra generar en la opinin
ciudadana la percepcin de que existe una mayor fiscalizacin y
control, y - por ende- transparencia, en el manejo de la gestin
pblica, por encontrarse el accionar gubernamental escrutado por
diversos rganos con autonoma constitucional, tales como el
Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica y el
rgano que se pueda crear para que de manera autnomo defienda
jurdicamente al Estado, adems del propio Poder Judicial y el Poder
Legislativo.

b) Utilidad metodolgica
La presente investigacin constituir una herramienta de apoyo
para futuras investigaciones sobre el tema y para las propuestas
legislativas que se puedan presentar para la reforma
constitucional que permita la creacin de un organismo
constitucionalmente autnomo que se encargue de la defensa
judicial efectiva del Estado.

c) Aprecio por resultados

Los resultados que se obtengan durante el desarrollo de la
presente investigacin constituirn los pilares doctrinarios y
pragmticos que justificarn la urgente necesidad de dotar de una
autntica autonoma multidimensional a las procuraduras como
entes de representacin y defensa judicial del estado peruano.

Viabilidad
 a) Contraste con la realidad problemtica
El impacto de la presente investigacin es de naturaleza jurdica,
poltica y social puesto que propone coadyuvar a materializar en
mayor grado lo establecido en la Vigsima Sexta Poltica de
Estado del Acuerdo Nacional referida al Estado Eficiente,
Transparente y Descentralizado, referida entre otras a la
erradicacin de la corrupcin.

Por otro lado, se propone modificar el artculo 47 de la

Constitucin Poltica con la finalidad de crear un organismo
pblico especializado, con el objeto de garantizar que
procuradores pblicos, sean ajenos a injerencias o intromisiones
polticas y puedan desempearse en sus cargos sin ningn tipo de
presiones ni dificultades.

b) Restricciones
Las restricciones para la ejecucin del presente proyecto son el
factor cronolgico ya que el tiempo para recolectar los datos ms
relevantes para validad la hiptesis a la que se arribe resulta
corto, asimismo la informacin que permita sustentar los
principales postulados de la investigacin resulta ser escaza
teniendo en cuenta la minscula frondosidad de produccin
literaria especializada disponible en el departamento de San
Martn. Finalmente uno de los obstculos tambin es el hecho de
no contar con especialistas en el tema en nuestro mbito local y
regional.

1.5.2 IMPORTANCIA.
Dotar de mayor autonoma a las procuraduras del Estado, no irroga gasto
alguno al erario nacional, ya que se debe encargar al Poder Ejecutivo la
remisin de una iniciativa legislativa relativa a la creacin de un organismo
 autnomo especializado, encargado de la defensa jurdica de los intereses del
Estado, a travs de los procuradores pblicos, declarando de inters nacional
su creacin, razn por la cual los directamente beneficiados somos toda la
poblacin peruana.

Existe una tensin notoria y creciente entre los procuradores pblicos y los
titulares polticos de las dependencias pblicas del ms alto nivel. Dicha
tensin proviene de una confusin respecto de las competencias de los
procuradores pblicos y de su presunta sujecin a quienes los designan en
los cargos. Es decir, la tendencia es al incremento de tensiones entre quienes
ejercen la titularidad de las funciones polticas y defienden los intereses del
gobierno y quienes, como es el caso de los procuradores, defienden los
intereses del Estado, llegando en muchos a actos de corrupcin en agravio
del Estado.

CAPTULO II: MARCO TERICO CONCEPTUAL.

2.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA

(Corona, 2014), en su artculo cientfico titulado El principio jurdico-poltico de la
divisin del poder y los rganos constitucionales autnomos, concluye que:

La filosofa que inspira el principio de divisin del poder poltico descansa en la

idea de que slo el poder fragmentado representa una garanta para la libertad y la
seguridad del individuo. As, en el Estado moderno el poder poltico es uno y se
divide para su ejercicio en tres funciones clsicas: ejecutiva, legislativa y judicial.

En la complejidad del Estado contemporneo, la asuncin de nuevas potestades o la

resolucin de alguna crisis jurdico-poltica vinculada a una funcin formal de algn
poder, ha sido resuelta a travs de la puesta en marcha del mecanismo jurdico del
artculo 135 constitucional, el cual ha permitido crear diversos rganos autnomos
que, sin responder formalmente a ningn poder constituido, se encuentran a la par
de stos y previstos desde la propia norma constitucional. En forma reciente, se
registra una expansin de estas autonomas reflejadas en nuestro texto
constitucional. De ah que se sugiere reflexionar y analizar la inercia que hemos
descrito y que consiste en crear instituciones de esta naturaleza desairando las
funciones clsicas a fin de aliviar los problemas inherentes al ejercicio del poder
poltico.

La revisin del principio divisin de poderes que se ha propuesto en el presente

trabajo adquiere especial importancia en la reflexin del paradigma constitucional,
ya que es cierto que al Estado de hoy se le exige asumir con toda solvencia ciertas
responsabilidades que le son encomendadas bien por su agenda local, bien derivadas
de compromisos de carcter internacional y para ello, el rgano autnomo se
convierte en un paradigma institucional.

Evidentemente, existen tambin supuestos en que el ejercicio de una potestad

relacionada con un poder constituido puede reflejar un severo deterioro que
pretenda ser salvado con la creacin precisamente de una autonoma.

Empero, esto no debe convertirse en un constitucionalismo de escape, por virtud

del cual, toda crisis o parlisis relacionada con la arquitectura jurdico-poltica
vigente en el pas, deba ser resuelta irremediablemente por la creacin ad infinitum
de una autonoma constitucional, dejando en no pocas ocasiones, en plena orfandad
jurdica a los poderes clsicos que vertebran la estructura del Estado.

Se debe tener presente que los actos jurdicos emanados de estas autonomas quedan
sujetos al control constitucional que ejercen los rganos competentes pre
establecidos en la Constitucin.

(Bauza, 2012), en el captulo octavo de su libro La Organizacin Administrativa

del Estado, arriba a algunas conclusiones importantes tales como:

La constitucin poltica de la repblica consagr un sistema de distribucin de

competencias pblicas, no de separacin de poderes. El segundo principio que
preside la institucionalidad constitucional es el de la distribucin de las
competencias pblicas. Divisin de funciones se denomin inicialmente a este
sistema en la Comisin Constituyente. Ello ha trado consigo una importante
consecuencia en el mbito de la Administracin del Estado, pues al reestructurarse
el sistema de la separacin de poderes para articular el de la distribucin de las
competencias pblicas en diversos rganos y organismos, se ha alterado la
conceptualizacin de la Administracin alcanzada hasta ahora por la doctrina y la
jurisprudencia, que la configuraban como una sola y gran funcin inserta en el
Poder Ejecutivo, realizadora de los mandatos del gobierno y caracterizada por estar
conformada por un conjunto de organismos necesariamente relacionados con el
Presidente de la Repblica a travs de un vnculo de supervigilancia o tutela.

En efecto, la distribucin de competencias sita a los rganos y organismos del

Estado en otro contexto, en aquel en que esas diversas organizaciones establecidas
en la Carta Fundamental pasan a asumir determinados roles institucionales,
sometidas slo a la Constitucin y a la ley, diseo este que viene a impactar la
sistematizacin clsica realizada por la doctrina en torno al criterio de los servicios
pblicos que dependen o se relacionan con el Presidente de la Repblica como
centro administrativo nacional, para incorporar al espacio administrativo a
organismos pblicos que no reconocen los conocidos vnculos de jerarqua y de
supervigilancia o tutela que maneja la doctrina ius administrativa para incluir a los
organismos pblicos en el cuadro orgnico de la Administracin del Estado, ya que
esos rganos y organismos aparecen sujetos, como se ha expresado, slo a la
Constitucin y a la ley, con independencia de las dems autoridades de la Repblica.

Resulta sumamente importante lo sealado por el autor, puesto que la Constitucin

Poltica de la Repblica dispone que las autoridades que ella establece, por el solo
hecho de estar establecidas en la Carta Fundamental, son esencialmente depositarias
de una competencia pblica de base soberana, en un plano de igualdad jurdica de
origen con las dems, slo diferenciadas entre s por la naturaleza, extensin y nivel
de las funciones que les reconoce la Carta Fundamental.

Por este camino, la Constitucin Poltica obliga a construir doctrinalmente el sector

pblico atendiendo a la funcin que desempean las autoridades por ella
establecidas, y no ya desde una perspectiva orgnica sobre la base a priori de los tres
grandes bloques clsicos, puesto que de acuerdo con esta concepcin la teora de la
separacin de los poderes del Estado no es suficiente ni apta para reconocer y
caracterizar a rganos y organismos posicionados en una situacin jurdica
ontolgicamente similar, slo diferenciados ratione materia y ratione loci, en una
rbita de atribuciones que la misma Constitucin asigna a cada uno de ellos dentro
del Estado-nacin.

(Rendn, 2012), en su artculo cientfico titulado La nueva forma de organizacin

del poder en Mxico: reingeniera constitucional, concluy que:

Partiendo de la idea de Sartori, sobre el concepto de Ingeniera Constitucional,

quien se inspir en Jeremas Bentham, para el estudio de la sociedad y su mecnica
de funcionamiento, mediante la aplicacin de castigos y recompensas, para
incentivar un buen diseo institucional y una buena ingeniera constitucional. Se ha
utilizado en esta investigacin, el estudio, el anlisis y la nueva concepcin del
poder organizado en una Constitucin, bajo el mtodo analgico, comparando la
Constitucin con una mquina, que debe de funcionar eficazmente. En efecto, la
ingeniera estudia el buen funcionamiento de las mquinas, y sta actividad, como
una metfora se traslada al estudio y diseo de la Constitucin, bajo la premisa de
que as como debe funcionar adecuadamente una mquina, lo debe hacer la
Constitucin que organiza el Poder, con un funcionamiento eficaz. Para ello, es
importante un buen diseo de sus estructuras, a base de incentivos que motiven su
cumplimiento, y sobre todo, que existan rganos o poderes que detengan y controlen
a los otros poderes, para que la constitucin llegue a funcionar como un reloj de alta
precisin; estos nuevos rganos y mecanismos de control de poder son: los rganos
Autnomos Constitucionales y los mecanismos de la Democracia Semidirecta.

Como puede apreciarse, la novedad de la investigacin radica en la pertinencia de

sealar que el diseo de nuevas estructuras polticas en el poder del Estado, a travs
de un nuevo diseo constitucional, mediante la creacin de rganos Autnomos que
controlen el poder pblico, es posible equilibrar mejor los rganos del gobierno y
por ende el poder, bajo la premisa de que el poder es el nico que puede detener al
poder y que la organizacin del poder se encuentra en una Constitucin,
introduciendo ahora el sistema de control del poder del ciudadano.

Es importante asegurar la gobernabilidad del sistema democrtico y la

independencia del Estado, frente a los factores reales de poder internos y externos,
que permita un adecuado funcionamiento de la Constitucin, ya que existen poderes
informales que no se organizan dentro de la Constitucin, pero que influyen en las
decisiones y en los rganos del gobierno, y en todo el sistema poltico, por lo que es
necesario que los rganos Autnomos cuenten con garantas jurdicas que permitan
su existencia, ayuden a su funcionamiento y faciliten su desarrollo eficaz. No se
trata de disear en el escritorio un nuevo sistema constitucional que impida el
adecuado funcionamiento de las instituciones, como pudiera ser el rgimen
presidencial que funcion en forma inadecuada en el siglo XIX y principios del
siglo XX, que por estar mal estructurado, culmin en un sistema dictatorial, como
en el caso de Porfirio Daz en Mxico, que prolong su mandato por ms de 30 aos
o el ms reciente caso de Fujimori, en que sin facultades constitucionales disolvi el
Congreso, modificando la Constitucin de Per para reelegirse en 1999. Lo que se
pretende es redisear el poder, bajo las nuevas corrientes neoinstitucionales que
sostienen la posibilidad de producir el cambio en la Sociedad y en las conductas de
los hombres del poder y de los simples ciudadanos, en base a unos nuevos diseos
de Ingeniera Constitucional (Giovanni Sartori, Dieter Nohlen (1999), Miguel
Covian). Sin embargo, habra que tomar en cuenta los lmites de la Ingeniera
Constitucional que seal el propio Sartori (1996) y las condiciones que cada caso
concreto impone. En efecto, tal y como lo afirma Nohlen (1999:146), estas
condiciones forman parte importante del anlisis (condition analysis), ya que slo
teniendo en cuenta este aspecto, se podrn estimar aproximadamente los efectos de
la reforma, y en consecuencia, esto posibilitar reconocer a tiempo errores o
imposibles de realizar para buscar otras alternativas.

(Salazar, 2015), en su artculo cientfico jurdico titulado: La defensa jurdica del

Estado: algunos apuntes constitucionales sobre la labor de las procuraduras, arriba
a las siguientes conclusiones:
Entendiendo que los intereses del Estado son muy importantes, se han establecido
ciertos principios que deben permear el accionar de procuradores y procuradoras
pblicas independientemente de la institucin estatal a la cual defiendan. De manera
concreta, el artculo 5 del Decreto Legislativo N 1068 establece once principios
rectores: 1) la legalidad; 2) la autonoma funcional; 3) la unidad de actuacin y
continuidad; 4) eficacia; 5) eficiencia; 6) capacitacin y evaluacin; 7)
especializacin; 8) confidencialidad; 9) celeridad; 10) tica, probidad y honestidad;
y 11) honestidad.

Para efectos del estudio especfico de este artculo, abordar tres principios y los
pondr bajo comento: el principio de autonoma funcional, el de especializacin y el
de confidencialidad. Respecto del primer principio a tratar, el de autonoma
funcional, se debe decir que ello significa que los(as) procuradores(as) no deben ver
interferida el desarrollo de sus labores por cuestiones externas a los procesos como
podran ser, por ejemplo, las injerencias provenientes desde otros poderes del
Estado. Sin embargo, al leer esto surge vlidamente la siguiente pregunta: puede
hablarse de autonoma funcional cuando el ente rector del SDJE es un poder del
Estado? Ello puede ser discutido ampliamente; y quien escribe estas lneas no est
divorciado totalmente con la idea de que el SDJE se convierta en un organismo
constitucionalmente autnomo, empero, ello sera objeto de otro estudio
pormenorizado y detallado, debido a las implicancias que tendra una propuesta de
tal naturaleza. Sobre el particular, y para finalizar con este principio, el Tribunal
Constitucional ha puesto de relieve que la autonoma funcional de los(as)
procuradores(as) es elemental para que estos ejerzan de manera idnea la defensa
del Estado y, adems, ha aadido que, siendo profesionales en derecho, su
actuacin judicial y administrativa debera estar imbuida primeramente de criterios
deontolgicos.

Sobre el segundo de los principios a tratar, el de la especializacin, se debe

comentar que es menester para una defensa adecuada que los(as) abogados(as) que
asuman esta labor estn sumamente especializados en los temas que van a ver en su
da a da.
Asimismo, es importante la actualizacin constante de estos profesionales, y por
esta razn precisamente es que existe la Escuela de Formacin de Procuradores
Pblicos, que tiene por finalidad promover la capacitacin del personal profesional
que desarrollar funciones de defensa jurdica del Estado, as como perfeccionar los
conocimientos de los procuradores pblicos del Estado. Pero considero que esta
debe ser repotenciada y empoderada, pues es una muy buena idea a la que no se le
est dando, me temo, el valor suficiente.

Sobre el ltimo principio, el de confidencialidad, debo sealar que tan solo ese
principio merece un estudio completo. No obstante, acotar algunas cuestiones que
considero de relevancia para entenderlo. En primer lugar, se debe sealar que por
virtud de este principio los(as) procuradores(as) estn obligados a guardar total
reserva de los asuntos de naturaleza confidencial que estn a su cargo; y, en segundo
lugar, debo acotar que este principio se vincula de manera operativa con el literal c
del artculo 58 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068, que seala como
una inconducta funcional de los(as) procuradores(as) y procuradoras el realizar
declaraciones a los medios de comunicacin sin autorizacin del CDJE. Dicho
precepto reglamentario ha sido sumamente cuestionado, dada la coyuntura que se ha
vivido recientemente en torno a este tema. Esperemos, pues, que sea pronto objeto
de debate y que los resultados del intercambio de ideas en torno al tema sean en pro
de la mejora del SDJE.

(Alfaro, 2015) En su artculo titulado: La defensa judicial del Estado en el

banquillo, arriba a las siguientes conclusiones:

Una primera cuestin a evaluar es si debera seguirse considerando a las posiciones

directrices de las procuraduras pblicas como cargos de confianza o si, por el
contrario, debera tratarse de un cargo sometido a las reglas del concurso pblico. A
quienes ejercemos la profesin nos queda claro quemuchos de los procuradores
pblicos no siempre dan la talla y ostentan el cargo como consecuencia de su
ideologa o sus conexiones partidarias. La redefinicin del modo de acceso a las
posiciones directrices dentro de las procuraduras pblicas servira para evitar que la
permanencia de estos funcionarios est supeditada a la conveniencia o intereses del
gobierno de turno.

Aunque a este respecto se podra objetar que el D. Leg. N 1069 (Ley del Sistema
de Defensa Jurdica del Estado) establece un procedimiento de seleccin que
involucra al Consejo de Defensa Jurdica del Estado y conforme a criterios
impuestos por la Resolucin Suprema N 0229-2009-JUS (que aprueba criterios de
evaluacin de ternas propuestas por los titulares del Poder Legislativo, Poder
Judicial y los organismos constitucionalmente autnomos), la lectura de sus
artculos 10 y 15 deja en claro que el papel decisor en la designacin lo tendr
siempre Presidente de la Repblica. Se trata evidentemente de un cargo de
confianza.

Una segunda cuestin trascendente que debe examinarse es el modo en que los
procuradores pblicos se manejan ante los mass media. Y es que la libertad de
expresin y la defensa de los intereses pblicos no son los nicos intereses que se
deben colocar sobre la mesa. El estatus de inocencia y el trato como tal que derivan
del derecho a la presuncin de inocencia es mellado por ciertos procuradores a
travs de la calificacin a los investigados como integrantes de mafias, clanes,
etc., o mediante la utilizacin de trminos asertivos (y no en condicional) respecto a
la responsabilidad penal de los investigados (an inocentes).

Finalmente, deberan ser sometidas a examen las prcticas institucionales en torno a

la seleccin de los casos a litigar. La prctica procesal de la defensa pblica del
Estado de intervenir hasta quemar el ltimo cartucho supone un innecesario
desperdicio de recursos que, al final del da, tiene un efecto pernicioso: Afecta las
posibilidades de xito respecto a los casos con autntica viabilidad jurdica. Los
principios rectores de la defensa judicial del Estado (art. 5 del Dec. Leg. N 1069)
comprenden la obligacin de actuar conforme a la legalidad, con plena autonoma
funcional y en bsqueda de la eficacia y esto habilita la introduccin de polticas de
seleccin en torno a qu casos litigar y hasta cundo hacerlo.

(Zafra Guerra, 2009), en su artculo Los procuradores pblicos y el sistema de

defensa jurdica del estado, refiere:

Muchas personas confunden las funciones de los Procuradores Pblicos, con la

labor de los Fiscales del Ministerio Pblico, por lo que creo conviene establecer
algunas diferencias.

El Procurador Pblico, es el garante para la proteccin de la igualdad de partes en

un proceso judicial, de tal forma que su poderdante, esto es el Estado no pierda la
posibilidad de ejercer sus derechos e interponer recursos. Al Procurador le
corresponde velar por la normalidad del proceso, evitar dilaciones y obstculos que
alarguen el tiempo en un procedimiento judicial.

El Fiscal en tanto es el funcionario pblico, integrante del Ministerio Pblico a

quien le corresponde como funciones principales la defensa de la legalidad, los
derechos ciudadanos y los intereses pblicos, la representacin de la sociedad en
juicio, para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el
inters social, as como para velar por la moral pblica, la persecucin y la
prevencin del delito. Esa representacin del ente social abstracto no comprende la
que concretamente tienen los Procuradores Pblicos respecto de los intereses
jurdicos que el Estado tiene como sujeto de derechos y obligaciones al cual
representa en un proceso judicial.

El reciente Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, ha

clasificado a los Procuradores Pblicos de la siguiente manera: 1) Procuradores
Pblicos del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los Organismos
Constitucionalmente Autnomos. 2) Procuradores Pblicos Ad Hoc, que asumen la
defensa jurdica del Estado en los casos que la especialidad as lo requiera, siendo su
designacin de carcter temporal. 3) Procuradores Pblicos Especializados, que
ejercen la defensa jurdica del Estado en los procesos o procedimientos que por
necesidad y/o gravedad de la situacin as lo requiera. Estos Procuradores Pblicos
Especializados son:

a) Procurador Pblico Especializado en Delitos de Trfico Ilcito de Drogas.

b) Procurador Pblico Especializado en Delitos de Terrorismo.

c) Procurador Pblico Especializado en Delitos de Lavado de Activos y Proceso

de Prdida de Dominio.

d) Procurador Pblico Especializado en asuntos de Orden Pblico.

e) Procurador Pblico Especializado en Delitos de Corrupcin.

f) Los que mediante resolucin suprema se designe.

4) Procuradores Pblicos de los Gobiernos Regionales, y 5) Procuradores Pblicos

Municipales.

En ese orden de ideas, el autor del artculo sealado, pone en la palestra el hecho de
que los Procuradores Pblicos, tienen como funcin principal representar y defender
jurdicamente al Estado en los temas que conciernen a la entidad de la cual
dependen administrativamente o en aquellos procesos que por su especialidad
asuman y los que de manera especfica les asigne el Presidente del Consejo de
Defensa Jurdica del Estado; si bien su labor es protagnica, muchas veces se
encuentran en el camino con barreras que dificultan un desempeo totalmente
eficiente de su labor, como son la dependencia del poder poltico sobre todo cuando
son cargos de confianza designados sin previo concurso pblico, inexistencia de
criterios de seleccin para el ingreso de personal profesional, tcnico y auxiliar;
inestabilidad en el cargo, falta de motivacin para los profesionales que ocupan ese
cargo debido a la inexistencia de posibilidades de reconocimiento o ascensos,
ausencia de reas de especializacin, falta de apoyo logstico y por ltimo diferencia
en las remuneraciones para cargos de Procuradores de igual nivel.
(Roel Alva, 2014), en su artculo cientfico Los Procuradores Pblicos en el Estado
Constitucional de Derecho, indica las siguientes ideas:

Como hemos descrito en el presente artculo, la figura jurdica del Procurador

Pblico en nuestro contexto normativo, tiene como mandato constitucional defender
los intereses del Estado, que es un encargo de suma importancia pero que no ha
tenido un desarrollo dogmtico suficiente, salvo los diferentes pronunciamientos del
TC que han recado en las actuaciones de estos funcionarios. Esta falta de desarrollo
genera problemas procesales en el accionar de los Procuradores Pblicos, los
abogados de las Procuraduras Pblicas, personal administrativo y jurisdiccional del
Poder Judicial, entre otros, problemas que han sido identificados por nuestro TC en
dos casos particulares. Ahora bien, como bien hemos expuesto lneas arriba, el
correcto accionar de los Procuradores Pblicos ha sido materia de observaciones por
parte de nuestro TC. En la Sentencia recada en el Expediente N. 04063-2007-
PA/TC, seal que la Procuradura Pblica de la Presidencia del Consejo de
Ministros realiz actos dilatorios con el objeto de obstaculizar la ejecucin de una
sentencia, a travs de la incorporacin de nuevos elementos probatorios que no
tenan relacin con la etapa de ejecucin y cuya finalidad era inducir al error a los
rganos judiciales demandados al momento de resolver el pedido de
inejecutabilidad de la sentencia que ya tena la autoridad de cosa juzgada.

En otra oportunidad, el mismo TC en Resolucin recada en el Expediente N.

00070-2011-AA/TC seal que el Procurador Pblico Adjunto a cargo de los
Asuntos Judiciales del Ministerio de Agricultura interpuso el Recurso de Agravio
Constitucional (RAC) en favor del demandante Kherri Guzmn Gmez,
argumentando que se haba vulnerado sus derechos a la tutela procesal efectiva y de
defensa, siendo la misma indebida porque el mencionado procurador no tena
legitimidad procesal para interponer el citado recurso, puesto que solo est
habilitado para realizar actos procesales en favor de la defensa de los intereses del
Estado, ms no para la defensa de intereses particulares.
En estos casos materia de comentario, el TC no mult a los representantes de la
citadas Procuraduras Pblicas, situacin que s ha ocurrido cuando los recurrentes
han interpuesto demandas de amparo con el objeto de dilatar los derechos de
terceros, catalogndose dicha actuacin como un claro supuesto de temeridad
procesal, lo cual no obsta que el comportamiento de dicha Procuradura no fue
conforme al encargo constitucional establecido en el artculo 47 de nuestra
Constitucin, la normativa especfica y lo desarrollado por nuestro TC en su
jurisprudencia vinculante. En efecto, los Procuradores Pblicos del Estado no slo
tienen como deber la defensa jurdica del Estado a travs de su actuacin procesal
y/o administrativa, tambin en dicha actuacin no deben afectar los derechos
constitucionales de los administrados y el orden constitucional. De este modo, estos
casos son resaltantes porque han llegado al despacho del Supremo Interprete de la
Constitucin y si bien no tenemos conocimiento de otros casos similares que hayan
quedado en los distintos fueros del Poder Judicial, es igualmente preocupante estos
graves errores cometidos durante el desarrollo normal de las labores ejercidas por
los Procuradores Pblicos del Estado, hechos que lo alejan del encargo dado por la
Constitucin y vulneran los derechos constitucionales de los administrados.
Adems, estos errores no slo acarrean desacatamiento a un mandato o una
afectacin a un tercero, sino que generan un costo econmico para el Estado, pues
como bien ha expresado el jurista Rodrigo Uprimny, en relacin a una situacin
similar en el contexto colombiano, una deficiente gestin jurdica de la defensa
jurdica del Estado significa prdidas significativas para el Estado y en ocasiones
prdidas inequitativas.

Por tal motivo, las opiniones vertidas por el autor referentes a la importancia que
tiene el mandato constitucional que encarga a los Procuradores Pblicos la defensa
jurdica del Estado, esta requiere que los citados sean funcionarios y servidores
pblicos capaces de cumplir, no slo con la normativa especial que establece sus
funciones y obligaciones, sino con lo establecido por el TC en lo relativo a la
defensa jurdica de los intereses del Estado y el respeto a los derechos
constitucionales procesales o sustantivos de la contraparte. As entonces,
consideramos que existe una necesidad de capacitar de forma continua a dichos
 profesionales para que la defensa jurdica del Estado sea eficiente y eficaz, evitando
irrogar en costos econmicos no presupuestados por la derrota judicial y/o
administrativa como consecuencia de una frgil tutela de los intereses del Estado.

2.2 BASES TERICAS O CIENTFICAS

La Teora de la Divisin de Poderes de Monstesquieu (1748) La teora de
la divisin de poderes fue concebida por su autor (Montesquieu), como una
respuesta tendiente a limitar el poder absoluto del rey. Dicha teora sigue
vigente en la actualidad, pero se debe aplicar con mayor flexibilidad,
conservando su esencia, que fundamentalmente consiste en lograr un
equilibrio en los rganos del Estado, para evitar el monopolio del poder y la
influencia por parte de ciertos grupos o factores reales de poder, para que se
hable de un autntico Estado de Derecho, en ese sentido se aplicar a efectos
de determinar si la autonoma que tienen hoy en da las procuraduras
pblicas es suficiente para evitar la influencia del poder poltico.
La Teora del Rombo, en Mxico, Miguel Covin (2000) propone una
Teora del Rombo, con la conformacin de un sistema (rgimen
democrtico liberal igualitario incorporado en la Constitucin) y varios
subsistemas (subsistema poltico, subsistema educativo, subsistema judicial,
etc.), en donde el ciudadano ocupe un lugar importante en el sistema
democrtico, ya que para limitar el poder, no se requiere nicamente la
existencia de controles y contrapesos de otros poderes, sino que tambin es
necesaria la participacin del ciudadano y controlar el poder, mediante otros
mecanismos de la democracia semidirecta, como son: el plebiscito, el
referndum, la revocacin del mandato, la iniciativa popular y los rganos
Constitucionales Autnomos, en ese sentido sta teora se encarga de
demostrar la relevancia que tiene la defensa judicial del estado ejercitada por
las procuraduras como rganos encargados de la defensa de los intereses de
la poblacin y cmo esta entidad permite tambin limitar la voluntad de los
titulares de los dems poderes constituidos del Estado.
Teora de la ingeniera Constitucional (Sartori, 1999) Giovanni Sartori
(1999) fue el primero en aplicar el trmino ingeniera Constitucional, para
 proponer un cambio en la forma de gobierno en Mxico, criticando al
presidencialismo y proponiendo un sistema nuevo: sistema presidencial
alternativo o intermitente, como l lo denomin, para caracterizar la nueva
forma de gobierno, en la cual, a veces funcione el rgimen presidencial, y en
otras ocasiones, el sistema parlamentario, cuando surgieran crisis de
gobernabilidad, bajo sta teora adems se postula que es necesario subrayar
la importancia que la organizacin del Estado requiere, ms que cualquier
otra organizacin, seguir el rumbo de una estructura de recompensas y
castigos, de buenos alicientes y terribles castigos y nos recuerda que
cuanto ms perdamos la nocin de que las constituciones se deben controlar
y sostener por incentivos, tanto ms deber reiterarse que la conformacin
de las constituciones es una tarea semejante a la ingeniera, tal teora nos
permitir demostrar que es pertinente reestructurar nuestras viejas nociones
de Estado y que del Ejecutivo deban depender una serie de rganos tales
como las procuraduras y dar paso a la distribucin eficiente de
competencias pblicas.
Principio de Distribucin de competencias pblicas de Pantoja Bauz
(1965), se centra en sealar que La Constitucin Poltica de la Repblica no
centra su arquitectura institucional en los poderes del Estado, sino en la
distribucin de competencias pblicas entre diversos rganos estatales, cada
uno de los cuales encuentra la titularidad de su rol en el mismo texto
constitucional, independientemente de los otros y de la forma en que se haya
accedido a ellos, eleccin o nombramiento, toda autoridad establecida en la
Constitucin, o sea, toda autoridad regulada como tal en el cuerpo normativo
de la Carta Poltica, por esta sola circunstancia es titular del ejercicio de la
soberana
Teora de los rganos constitucionales autnomos de Jellinek (1912), que
explica su aparicin en mrito a las diversas funciones pblicas atpicas que
no se ubican plenamente en alguno de los tres poderes tradicionales se
instauraron nuevos rganos de gobierno situados al margen de la divisin
tradicional de poderes, dotados de autonoma administrativa y de gestin.
Estos rganos con sus particulares caractersticas han sido denominados
 rganos constitucionales autnomos, que permitir diferenciar los
rganos directos como aquellas instituciones que cumplen con las
funciones del gobierno en apego y cumplimiento a la Constitucin, y
rganos constitucionales a los que realizaban funciones de derecho
pblico, de inters general bajo atribuciones que no se desprendan
directamente de la Constitucin, sino a travs de un rgano directo, como
consideramos deben realizar las procuraduras pblicas al ser titulares de la
defensa jurdica de los intereses del Estado.
La Teora del Neoinstitucionalismo de Roth (2002), se centra en
determinar la importancia de las instituciones en la vida poltica, as como en
cada aspecto de la sociedad, bajo sta concepcin y teniendo en cuenta la
autonoma que tienen las procuraduras se analizar a dichas instituciones
teniendo como punto de referencia la adecuada defensa de los intereses del
estado y si stos rganos cumplen con su finalidad.
La Teora de la Nueva Gestin Pblica de Peter Shroder (2010), se
enfoca en determinar las competencias adecuadas de cada uno de los niveles
de gobierno, garantizar efectividad en la prestacin de servicios, buscando
canales de innovacin y orientacin hacia el ciudadano. La relacin con el
presente trabajo de investigacin, es tener en consideracin que la falta de
una real y autntica autonoma de las procuraduras no garantiza
adecuadamente la defensa judicial del Estado, ya que las injerencias polticas
lesionan tal inters.

2.3 DEFINICIN DE TRMINOS BSICOS

Autonoma

El concepto moderno de autonoma surge principalmente con Kant y da a entender

la capacidad del sujeto u organismo de gobernarse por una norma legtimamente
aceptada como tal sin coercin externa. Lo que vale -segn Kant y segn la mayora
de los sistemas ticos deontolgicos- es la norma universalmente vlida, cuya
imperatividad no es impuesta desde ningn poder heternomo sino porque la razn
humana la percibe como cierta y la voluntad la acepta por el peso de su misma
evidencia. Esta capacidad de optar por aquellas normas y valores que el ser humano
estima como vlidas es formulada a partir de Kant como autonoma. (Kant, 1994)

Divisin de Poderes

La separacin de poderes fue creada por un Reconocido jurista, poltico, escritor y

filsofo francs, conocido como uno de los representantes de la ilustracin francesa
y su famosa obra el espritu de las leyes en la cual determina que en cada Estado
hay tres clases de poderes: Por el legislativo, el prncipe o el magistrado hace las
leyes para cierto tiempo o para siempre, y corrige o deroga las que estn hechas. Por
el ejecutivo, hace la paz o la guerra, enva o recibe embajadores, establece la
seguridad y previene las invasiones y por el judicial, castiga los crmenes o decide
las contiendas de los particulares.

Esta separacin se da por descontada en los debates modernos sobre los gobiernos y
ha sido introducida en muchas constituciones en todo el mundo. Su pensamiento
debe ser enmarcado dentro del espritu crtico de la Ilustracin francesa, patente en
rasgos como la tolerancia religiosa, la aspiracin de libertad y su concepto de la
felicidad en el sentido cvico, si bien se desmarcar de otros autores de la poca por
su bsqueda de un conocimiento ms concreto y emprico en oposicin a la
abstraccin y mtodo deductivo dominantes. Actualmente su concepcin de estado y
su estructura sirve de base para las regulaciones jurdicas en todo el mundo,
demostrando la armona estatal y la lucha por la no existencia de los estados
totalitarios.

Defensa Judicial del Estado

Es el resguardo del conjunto de objetivos vitales que se persiguen en el seno de una

sociedad, y que buscan alcanzar el mayor desarrollo posible, as como las mejores
condiciones sociales para los individuos que la conforman. (Bastos Pinto, 2012)

Direccin Poltica

La funcin de direccin poltica consiste en participar en la determinacin de los

grandes objetivos de la poltica del Estado y en la seleccin de los instrumentos
adecuados para alcanzarlos (MORTATI, 1969). Se trata, sin duda, de una de las
funciones supremas del Estado, que, por esa razn, se atribuyen al rgano que
representa de manera ms completa la soberana popular.

Procuradura Pblica

Es un ente que goza de cierta autonoma y que se encarga de la Defensa y

Representacin del Estado en un proceso judicial en defensa de sus derechos e
intereses.

Organizacin Administrativa

Consiste en optimizar la estructura organizacional del aparato estatal, reorientndolo

para prestar un mejor servicio a los usuarios, de forma que acompae eficazmente
los cambios que se producen en el plano econmico, poltico, social y tecnolgico.
Los objetivos especficos son:

Lograr la satisfaccin de las necesidades de los usuarios de los servicios pblicos.

Evitar la duplicacin y dispersin de funciones.

Determinar el mbito de competencia y autoridad de las reas y unidades

organizacionales.

Proporcionar a las entidades una estructura que optimice la comunicacin, la

coordinacin y el logro de los objetivos.

Simplificar y dinamizar su funcionamiento para lograr un mayor nivel de

productividad y eficiencia econmica.

Gestin Pblica

Consiste en desarrollar una correcta y eficiente administracin de los recursos del

Estado, con la finalidad de satisfacer las necesidades de la ciudadana e impulsar el
desarrollo del pas.

Distribucin de Competencias

Consiste en la distribucin de las materias objeto de regulacin entre las diversas

fuentes que integran un ordenamiento jurdico. Da lugar a una estructuracin
horizontal del ordenamiento jurdico. Busca determinar el quantum de
 descentralizacin; es decir, determinar cules son los asuntos que deben ser
descentralizados y cuales mantenidos en la administracin central.

Eficacia

Para Reinaldo O. Da Silva, la eficacia "est relacionada con el logro de los

objetivos/resultados propuestos, es decir con la realizacin de actividades que
permitan alcanzar las metas establecidas. La eficacia es la medida en que
alcanzamos el objetivo o resultado" (Oliveira Da Silva, 2002)

Eficiencia

Para Reinaldo O. Da Silva, la eficiencia significa "operar de modo que los recursos
sean utilizados de forma ms adecuada" (Oliveira Da Silva, 2002)

CAPTULO III: HIPTESIS Y VARIABLES

3.1 HIPTESIS GENERAL.

La autonoma de las procuraduras s, incide en la defensa jurdica del estado porque
ste principio permite la desvinculacin de todo inters poltico sobre la actuacin
de los procuradores pblicos, otorgndoles independencia en el ejercicio de sus
funciones en la defensa judicial del Estado, fortaleciendo de esa manera la
naturaleza jurdica de las procuraduras pblicas al servicio del Estado.

3.2 HIPTESIS SECUNDARIAS

3.2.1 El principio de autonoma en las procuraduras de las entidades pblicas no,
se despliega de manera completa ya que a pesar de que el literal b) del
artculo 5 del Decreto Legislativo N 1068 la Defensa Jurdica del Estado
prescribe que los Procuradores Pblicos, actan con autonoma en el
ejercicio de sus funciones, en la realidad ello no se cumple debido a la
injerencia poltica existente.
3.2.2 La autonoma si, se relaciona con el desempeo de las procuraduras puesto
que la defensa jurdica del estado se ha visto amedrentada y amordazada, no
pudiendo realizar sus labores a cabalidad debido a la actual normativa que
genera dependencia de los procuradores a factores y sujetos polticos.
 3.3 DEFINICIN CONCEPTUAL Y OPERACIONAL DE LAS VARIABLES

Escala
Definicin Definicin
Variables Dimensiones Indicadores de
Conceptual Operacional
Medicin
Identificar cul es
el nivel de
Autonoma autonoma del cual
Funcional gozan las
procuraduras en
nuestro pas.
Explicar cmo el
bloque de
constitucionalidad
Marco
actual exige un
Constitucional
desarrollo
autnomo de las
Capacidad de procuraduras.
Segn Kant, las Analizar como la
consiste en la Procuraduras dependencia de los
capacidad del del Estado de procuradores a
Dependencia
sujeto u cumplir con factores polticos
organismo de sus objetivos influye en sus
Autonoma de
gobernarse por sealados en labores.
las Nominal
una norma la Verificar si la
Procuraduras
legtimamente Constitucin, actual
aceptada como sin la configuracin en
tal sin coercin intervencin Eficacia las procuraduras
externa. (Kant, de ningn tipo pblicas coadyuva
1994) de injerencia al logro de sus
poltica. objetivos.
Distinguir el nivel
de eficiencia de la
actual estructura
Eficiencia
funcional de las
procuraduras
pblicas.
Revisar cmo se
regula la
Derecho autonoma de las
Comparado procuraduras en
el derecho
comparado
Defensa Es el resguardo Acciones Legalidad Verificar el Nominal
Judicial del ante los rganos realizadas por cumplimiento del
Estado jurisdiccionales, los principio de
 del conjunto de procuradores legalidad en la
objetivos vitales pblicos en actuacin de los
que se persiguen mrito al procuradores
en el seno de una
mandato pblicos
sociedad, y que
constitucional Revisar si las
buscan alcanzar
prescrito en el actuaciones de
el mayor
desarrollo Artculo 47 procuracin
posible, as como de la Celeridad resultan ser
las mejores Constitucin oportunas y
condiciones Poltica a coadyuvan a los
sociales para los efectos de fines del proceso.
individuos que la defender los Identificar si
conforman. intereses del quienes ejercen la
(Bastos Pinto, defensa judicial
Estado.
2012) del Estado actan
Responsabilidad
con
responsabilidad en
el ejercicio de sus
funciones
Verificar si los
procuradores
pblicos ostentan
un grado adecuado
Especializacin de especializacin
para la defensa
jurdica de los
intereses del
Estado.
Analizar si los
procuradores
cumplen con el
deber de
Confidencialidad.
confidencialidad
exigido para el
ejercicio de sus
funciones.
Identificar si
existe una
adecuada
capacitacin de los
Capacitacin procuradores para
coadyuvar a una
mejor defensa de
los intereses del
Estado.
Unidad de Revisar si existe
actuacin y unidad y
continuidad continuidad por
parte del sistema
 procurativo al
momento de
defender
judicialmente al
Estado.

CAPTULO IV: METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN

4.1 TIPO Y NIVEL DE INVESTIGACIN

4.1.1 Tipo de Investigacin.

La presente investigacin es aplicada puesto que busca resolver los
problemas relacionados a la defensa judicial del Estado en relacin a la
autonoma de las procuraduras, siendo este un problema especfico de
nuestra realidad nacional.

4.1.2 Nivel de Investigacin.

La presente investigacin tiene un nivel descriptivo correlacional, puesto
que a travs de la presente investigacin se pretende detallar caractersticas y
contextos referentes a la autonoma relacionados a las procuraduras en
funcin a la defensa efectiva del Estado, no existiendo investigaciones de
ste tipo en la actualidad. Asimismo se buscar identificar la causalidad entre
las variables demostrando la necesidad de ampliar la autonoma de las
procuraduras para un mejor desempeo de las procuraduras en el marco
constitucional de sus funciones.

4.2 MTODOS Y DISEO DE INVESTIGACIN.

4.2.1 Mtodos de la Investigacin.

4.2.2 Diseo de la Investigacin

La presente investigacin tiene un diseo no experimental, ya que resulta
imposible manipular deliberadamente las variables de estudio, limitndonos
en sta investigacin a la observacin del problema tal y como se da en su
contexto social a efectos de analizarlo.