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IVINNA NUNES DE SOUSA

ASPECTOS DA CONTRIBUIO DE MELHORIA: A EXPERINCIA DO

ESTADO DO CEAR

FORTALEZA
2015
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IVINNA NUNES DE SOUSA

ASPECTOS DA CONTRIBUIO DE MELHORIA: A EXPERINCIA DO

ESTADO DO CEAR

Monografia apresentada ao Curso de

Direito da Faculdade Sete de Setembro,
como requisito parcial para obteno do
grau de bacharel em Direito.

Professor Orientador: Ms. Rui Barros Leal

Farias.

Fortaleza
2015
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IVINNA NUNES DE SOUSA

ASPECTOS DA CONTRIBUIO DE MELHORIA: A EXPERINCIA DO ESTADO

DO CEAR

Monografia apresentada ao Curso de Direito da Faculdade Sete de Setembro, como

requisito parcial para obteno do grau de bacharel em Direito.

Data de Aprovao: Fortaleza, 01 de junho de 2015.

BANCA EXAMINADORA

Assinatura:
Prof. Ms. Rui Barros Leal Farias
FA7 Orientador

Assinatura:
Prof. Dr. Marcelo Sampaio Siqueira
FA7- Membro

Assinatura:
Prof. Ms. Mrio David Meyer de Albuquerque
FA7 Membro
 4

A Deus e a minha me, Laurita Nunes,

pelas oportunidades as quais me foram
garantidas, por me guiar durante toda a
minha vida e por estar sempre ao meu
lado, dando-me fora, confiana e
orgulho.
 5

AGRADECIMENTOS

A minha madrinha, Ftima Abreu, a quem eu devo praticamente minha

vida. Orgulho-me infinitamente de ser sua afilhada e luto para retribuir todo o carinho
e amor que me foram dados.
A meu pai, Antnio Arajo, que sempre foi um exemplo de luta e garra.
De onde estiver, sei que est desmesuradamente feliz, com seu sorriso
reconfortante no rosto. Nunca o esquecerei.
A meu padrasto, Lauro Cardoso, por ser meu segundo pai e estar sempre
me incentivando nos estudos. Voc um exemplo de amor, humildade e inteligncia
que quero seguir sempre. A meu primo, Henrique Cardoso, pela ajuda primordial
que me foi dada no momento de aflio. Serei sempre grata por sua ateno e
dedicao.
A minha amiga-irm de infncia, Jssica Ribeiro, a quem devo a alegria
de uma vida compartilhada. A amizade um presente de Deus, e sou grata por
todas as alegrias e tristezas compartilhadas. A minha amiga em todos os momentos,
IIusca Pinheiro, que, mesmo distante, no deixa de me acompanhar e torcer por
todos os passos da minha vida. A amiga Ariane Dantas, com quem sei que posso
contar em todos os momentos e por quem tenho apreo, alm da felicidade de
chamar de amiga.
A meus amigos dos primeiros anos de faculdade, Matheus Dantas,
Andria Regina, Nayara Cavalcante, Brbara Cavalcante, Anna Karla Gadelha,
Carolina Queiroz, Rejane Cajazeiras e Grazielle Valente, meus primeiros anos de
faculdade no teriam sido os mesmos sem vocs: levo-os da Fa7 para a vida.
A meus amigos do ltimo ano de faculdade, Fernanda Oliveira, Yandra
Oliveira, Jssica Rodrigues, Kelry Barreto, Gabriela Sales, Luiz Paulo, Tiago
Rodrigues, Joo Paulo Matos e Henrique Moura, vocs tornaram meu ltimo ano
menos pesado e mais alegre. Quero-os para a vida inteira.
A Paula Marques, Jacqueline Queiroz e Jaqueline Juc, pessoas
maravilhosas com as quais tive o prazer de conviver. Obrigada pelas conversas
agradveis, pelas risadas e pelo apoio nos momentos complicados. Vocs so
verdadeiramente pessoas do bem.
 6

A professora Cremilda Moreira, cujo convvio, enquanto sua monitora, foi

um presente maior do que poderia imaginar. Continue sendo sempre essa pessoa
iluminada, de bem com a vida e abenoada por Deus.
Um agradecimento especial aos professores Maria Vital, Felipe Barroso,
Fernando Negreiros, Raimundo Neto, Danielle Batista e Paulo Carvalho, grandes
mestres com os quais tive a honra de aprender no s sobre o Direito, mas tambm
sobre a vida.
Por ltimo, porm no menos importante, agradeo imensamente ao meu
orientador, Rui Farias, pela pacincia, disponibilidade, dedicao e orientao
primorosas, que tanto me ajudaram durante a realizao deste trabalho.
 7

At aqui o Senhor nos ajudou.

(1 Samuel 7.12)

Veni, Vidi, Vici

(Jlio Cesar)
 8

RESUMO

O presente trabalho tem como foco fazer uma anlise geral do tributo Contribuio
de Melhoria e de todas as suas caractersticas. Este um tributo constitucional
previsto no artigo 145, inciso III, institudo pelo Decreto 195/67 e presente no Cdigo
Tributrio Nacional, nos artigos 81 e 82. O referido tributo tem, em sua proposta, a
cobrana de um determinado valor ao contribuinte, caso o imvel do qual seja
proprietrio sofra algum tipo de aumento de preo decorrente de obra pblica feita
pelo Estado, ou seja, realizada obra pblica a qual venha a beneficiar determinado
local onde se encontra um imvel, dever o proprietrio prestar o pagamento do
tributo. Destaca-se pelo binmio: obra pblica e valorizao imobiliria.
conhecida por vrios autores como o tributo mais compensatrio, pois pautado por
uma justeza na sua cobrana por parte do ente Estatal, o qual deve demonstrar ao
contribuinte o valor da obra pblica que enseje a valorizao imobiliria e, a partir
disso, estabelecer o quantum que o contribuinte deve pagar por esse tributo. Apesar
da justia trazida por esse tributo, ele no muito aplicado no mbito nacional por
uma srie de fatos, tais como o superfaturamento das obras pblicas realizadas.
Contudo, no ano de 2013, o estado do Cear surpreendeu ao declarar que iria
instituir a Contribuio de Melhoria, motivado principalmente por vrias obras
pblicas que estavam acontecendo em todo o estado. Em um primeiro momento,
pretende-se discorrer acerca de caractersticas gerais do tributo, bem como sobre
sua utilizao em outros pases. Em seguida, pretende-se discorrer sobre obra
pblica, seu conceito e formas de execuo. Por fim, detm-se a analisar o Decreto
195/67, a Lei estadual 15.484/13 e os julgados acerca do instituto da Contribuio
de Melhoria.

Palavras-chave: Contribuio de Melhoria. Tributo. Obra Pblica. Estado do Cear.

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ABSTRACT

This study focuses on making a general analysis of the Betterment Tax and about all
its characteristics. This is a constitutional tax provided in Article 145, item III,
established by Decree 195/67 and present at the National Tax Code in Articles 81
and 82. The referred tribute has in its proposal to charge a certain amount to the
taxpayer if the property owner suffers some sort of price increase due to public works
by the State, in other words, performing public work on which will benefit certain
place where there is a property and the owner must provide the payment of tribute. It
stands out for "binomial": public work + real estate valuation. It is known by several
authors as the most remunerative tribute as it is guided by a justness in its collection
by the State entity, in which, must demonstrate the value of public work to the
taxpayer that gives rise to real estate valuation and from that establish the quantum
that the taxpayer must pay for this tribute. Despite the justice brought by this tribute,
this is not widely applied at the national level by a number of facts, such as,
overpricing on the public works undertaken. However, in 2013, the state of Cear
surprised when it declared that would institute a betterment tax motivated mainly by
various public works that were happening throughout the state. At first, we intend to
discuss about general characteristics of the tax also as it is used in other countries.
Then, we intend to discuss public work, its concept and ways of how it is runs.
Finally, we hold to examine the Decree 195/67, the State Law 15.484/13 and judged
upon the Betterment Tax Institute.
Keywords: Betterment Tax. Tribute. Public Works. State of Cear
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Sumrio
INTRODUO .......................................................................................................... 13

1 ASPECTOS GERAIS SOBRE A CONTRIBUIO DE MELHORIA ................... 17

1.1 CONCEITO...................................................................................................... 17

1.1.1 Origem ......................................................................................................... 18

1.2 NATUREZA JURDICA .................................................................................... 21
1.2.1 Fato Gerador ................................................................................................ 22
1.2.2 Critrio Material ............................................................................................ 23
1.2.3 Critrio Espacial ........................................................................................... 24
1.2.4 Critrio Temporal .......................................................................................... 24
1.2.5 Critrio Subjetivo .......................................................................................... 26
1.2.5.1 Sujeito Ativo .............................................................................................. 26
1.2.5.2 Sujeito Passivo ......................................................................................... 27
1.3 CRITRIO QUANTITATIVO ............................................................................ 28
1.3.1 Limites da Base de Clculo .......................................................................... 28
1.3.2 Alquota ........................................................................................................ 29

1.4 DIREITO COMPARADO.................................................................................. 32

1.4.1 O modelo Norte-Americano .......................................................................... 32
1.4.2 O modelo Ingls ........................................................................................... 34
1.4.3 O modelo Alemo ......................................................................................... 34
1.4.4 O modelo Francs ........................................................................................ 36
1.4.5 O modelo Italiano ......................................................................................... 37
1.4.6 O modelo Latino-Americano ......................................................................... 38

2 ASPECTOS RELEVANTES ACERCA DAS OBRAS PBLICAS ....................... 41

2.1 CONCEITO DE OBRAS PBLICAS ............................................................... 41
2.2 LICITAES DE OBRAS PBLICAS ............................................................. 43
2.2.1 Fase Interna da Licitao ............................................................................. 45
2.2.1.1 Projetos ..................................................................................................... 46
2.2.1.2 Projeto Bsico ........................................................................................... 47
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2.2.1.3 Projeto Executivo ...................................................................................... 51

2.2.1.4 Memorial Descritivo................................................................................... 52

2.2.1.5 Oramentos .............................................................................................. 53

2.2.1.5.1 Oramento de Obra ............................................................................... 54
2.2.1.5.1.2 Oramento Detalhado ........................................................................ 55
2.2.2 Fase Externa da Licitao ............................................................................ 57
2.2.2.1 Publicao do Edital.................................................................................. 58
2.2.2.2 Habilitao dos Licitantes ......................................................................... 60

2.2.2.3 Anlise das propostas ............................................................................... 63

2.2.2.4 Homologao e Adjudicao .................................................................... 64
2.3 CONTRATO DE OBRA PBLICA ................................................................... 66
2.3.1 Responsabilidade Civil decorrente da Obra Pblica .................................... 68
2.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .......................................................... 70
3 DECRETO-LEI 195/67, A LEI DO ESTADO DO CEAR E ANLISE DE
JULGADOS ......................................................................................................... 75
3.1 ASPECTOS RELEVANTES DO DECRETO-LEI 195/67 ................................. 75
3.2 A LEI 15.484/13 E SUAS PRINCIPAIS CARACTERSTICAS ......................... 84
3.3 ANLISE DOS JULGADOS DOS TRIBUNAIS DE JUSTIA .......................... 91

3.3.1 Tribunal de Justia do Paran ...................................................................... 91

3.3.2 Tribunal de Justia de Santa Catarina ......................................................... 93
3.4 JURISPRUDNCIAS DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA .................... 96
CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................... 99
REFERNCIAS ....................................................................................................... 101
ANEXO .................................................................................................................... 107
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 13

INTRODUO

A Contribuio de Melhoria tributo vinculado, de competncia comum,

podendo desse modo ser institudo por Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, conforme exposto no artigo 145, inciso III, da Constituio Federal de
1988. Como complementao legislativa, o referido tributo foi disciplinado nos
artigos 81 e 82 do Cdigo Tributrio Nacional e regulamentado pelo Decreto-lei n
195 de 1967. A doutrina caracteriza o tributo em contraprestacional, pois este auxilia
no ressarcimento ao Estado dos valores gastos com a concreta realizao das obras
pblicas.
Na execuo de algum tipo de obra pelo Poder Pblico, considera-se
corriqueiro que as propriedades nas cercanias da rea construda sejam
beneficiadas com mudanas significativas em seu valor de mercado. Essa variao
consiste tanto no aumento como na diminuio do preo inicial do imvel, a
depender da natureza das obras realizadas e das inesperadas consequncias que a
construo possa gerar para as peculiaridades do bem.
Desse modo, conceitua-se contribuio de melhoria como a espcie tributria
que tem como fato gerador a realizao de obra pblica da qual decorra valorizao
de imvel particular. Entende-se que a contribuio decorrente de obra pblica, e
no para a execuo desta, sua cobrana com o intuito de obter recursos a serem
utilizados em obras futuras no legtima, uma vez que a valorizao s pode ser
aferida aps o trmino da obra. Porm, de forma excepcional, o tributo poder ser
cobrado em face de realizao de parte da obra, desde que a parcela executada
tenha adequadamente resultado em valorizao dos imveis localizados na rea de
influncia.
O supramencionado tributo est estritamente ligado ideia de justia fiscal,
pois tem como finalidade principal a recuperao dos recursos gastos, pela
Administrao Pblica, na execuo de obras que acarretaram uma valorizao
imobiliria em determinados imveis e, consequentemente, um enriquecimento
individual, atendendo, assim, ao imperativo de justia tributria, uma vez que faz
retornar coletividade a parcela do esforo coletivo de capitalizao que aumentou
o valor de imvel de alguns poucos beneficiados pela obra pblica.
 14

O objetivo geral do trabalho analisar os pormenores de um tributo que

est institudo na Constituio de 1988 e que, porm, at ento, pouco usado pela
Unio, pelos Estados e Municpios.
Os objetivos especficos da presente pesquisa so definir o tributo
Contribuio de Melhoria; discorrer sobre todas as suas caractersticas; demonstrar
como deve ocorrer sua aplicao de acordo com a Lei; fazer uma comparao entre
como o tributo aplicado no Brasil e como ele aplicado em outros pases; avaliar
as consequncias para os contribuintes no Estado do Cear e, por fim, debater
acerca das razes pelas quais o Estado do Cear resolveu utilizar esse tributo.
Pretende-se desenvolver a pesquisa monogrfica baseando-se em
pesquisas e buscas doutrinrias, documentos, artigos, leis aplicveis por analogia e
por meio de anlises jurisprudenciais.
No captulo exordial do presente trabalho monogrfico, apresentam-se as
caractersticas gerais da Contribuio de Melhoria, fazendo-se um levantamento
bibliogrfico de vrios doutrinadores sobre como estes conceituam o tributo. Ainda
neste captulo, apontam-se as origens do tributo no mundo, at o comeo de sua
utilizao no Brasil, atravs das chamadas fintas. Aps as origens, discorre-se
acerca da natureza jurdica e do fato gerador que amparam o referido tributo. Em
seguida, prossegue-se versando sobres os critrios material, especial, temporal,
subjetivo e quantitativo do tributo. vlido ressaltar a subdiviso em sujeito ativo e
sujeito passivo existente no critrio subjetivo, bem como a existente no critrio
quantitativo, o qual se subdivide em limites de base de clculo e alquotas.
Ao final do captulo, faz-se o direito comparado, demonstrando como
utilizada a contribuio de melhoria em pases como: Estados Unidos, Inglaterra,
Alemanha, Frana, Itlia. Dentre esses pases, d-se nfase ao tributo cobrado na
Alemanha, a Erschliessungsbeitrag, pois este considerado por muitos
doutrinadores como o exemplo perfeito de aplicao da Contribuio de Melhoria.
Valoram-se tambm os exemplos Latino-Americanos, ressaltando dois pases onde
o tributo cobrado de forma justa e correta, a Colmbia e o Peru. Pertinente dizer
que, em ambos os pases, a Contribuio de Melhoria adotada constantemente
para a execuo de obras pblicas e cobrada daqueles que foram beneficiados
diretamente com a obra. Diferentemente do que acontece no Brasil, no h
descontentamento por parte da populao em restituir ao Estado a parcela que lhe
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foi cobrada, pois essa vislumbra os benefcios adquiridos com a obra pblica
executada.
Assim como o primeiro captulo apresenta todas as caractersticas gerais
da Contribuio de Melhoria, o segundo captulo debrua-se sobre os aspectos
relevantes das obras pblicas, destacando seu conceito e demonstrando as
diferenas existentes entre obra pblica e servio pblico. O corrente captulo atem-
se tambm a descrever o processo licitatrio das obras. Esse processo licitatrio
dividido em duas fases, interna e externa. A fase interna detalha especificamente o
objeto a ser contratado, alm de discriminar as condies para o recebimento de
propostas dos interessados em contratar com a Administrao. A fase interna da
licitao um momento crucial para o sucesso do empreendimento da obra pblica.
Para ocorra, alguns requisitos so indispensveis, sendo eles: os projetos bsico e
executivo; o memorial descritivo e os oramentos de obra e detalhado. A fase
externa da licitao se inicia com a publicao do Edital. Atendendo ao princpio da
publicidade, o ato convocatrio deve fixar as condies necessrias para adeso
dos licitantes ao progresso da licitao e futura contratao, alm de firmar o elo
entre a Administrao e os licitantes. Logo aps a sua publicao, ir ocorrer a
habilitao. Nesse processo, ocorre a verificao da documentao e dos requisitos
pessoais dos licitantes. Por fim, h a anlise das propostas e, em sendo aceitas,
ocorrer tanto a homologao quanto a adjudicao dessas propostas.
Fechando o captulo, trata-se dos contratos de obras pblicas, das
responsabilidades civil e fiscal decorrentes dessas obras. A responsabilidade civil
das obras pblicas executadas por empresas particulares prevalece regra
constitucional da responsabilidade objetiva da Administrao pelo s fato da obra, j
a responsabilidade fiscal abordada atravs das exigncias que so impostas para
os gestores pblicos na conduo do processo de licitao.
No terceiro e ltimo captulo, detm-se a demonstrar as particularidades
do Decreto-Lei N 195/67, o qual institui a Contribuio de Melhoria no pas. Faz-se
mister destacar de forma detalhada a Lei Estadual n 15.484/13, lei esta que
regulamenta o tributo no Estado do Cear. Encerrando o captulo, faz-se uma
anlise de julgados dos Tribunais de Justia do Estado do Paran e de Santa
Catarina, bem como do Superior Tribunal de Justia.
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 17

1 ASPECTOS GERAIS SOBRE A CONTRIBUIO DE MELHORIA

A Contribuio de Melhoria trata-se de um tributo atualmente institudo

com fundamento no Decreto 195/67, que tem, em sua proposta, a cobrana de um
determinado valor ao contribuinte caso o imvel do qual seja proprietrio sofra algum
tipo de aumento de preo decorrente de obra pblica feita pelo Estado, ou seja,
havendo obra pblica a qual venha a beneficiar determinado local onde se encontra
um imvel, dever o proprietrio prestar o pagamento do tributo. Por vezes
confundida com a taxa, a Contribuio de Melhoria um tributo previsto pelo art.
145, inciso III, da Constituio Federal.
Na sistemtica do Direito Tributrio Nacional e em seu Cdigo Tributrio
Nacional, os tributos so identificados pelo aspecto material de suas hipteses de
incidncia, ensejando a classificao em tributos vinculados e tributos no
vinculados. Vinculados so aqueles que possuem o fato gerador ligado a uma
atividade estatal especifica que se relativiza com o contribuinte, nessa categoria se
encontram as taxas e a Contribuio de Melhoria. J os no vinculados so aqueles
cujo fato gerador no possui nenhum vnculo com atividade estatal especfica
relativa ao contribuinte, so exemplos destes os impostos.

1.1 CONCEITO

A contribuio de melhoria, terica e praticamente, no possui as

caractersticas comuns dos institutos, como impostos e taxas, decorrentes do poder
fiscal. Essa seria uma espcie particular e at mesmo inconfundvel de tributo.
Caractersticas como a colaborao e fiscalizao do contribuinte na elaborao de
projetos, na estipulao das contribuies, da concorrncias e at mesmo na
execuo de obras pblicas produtoras de valorizao do-lhe o carter civil de
indenizao por motivo de enriquecimento sem causa.
pertinente fazer uma breve distino entre taxa e Contribuio de
Melhoria. A taxa sempre se d em razo de uma atuao estatal direta e
especificamente referida ao contribuinte. Sendo a taxa um tributo diretamente
vinculado a uma atuao estatal, sua base de clculo s pode ser o custo da
atividade correspondente ao servio ou prtica de atos de polcia. A Contribuio
de Melhoria consiste numa atuao estatal indireta, mediante uma circunstncia
 18

intermediria referida ao contribuinte. Nela, apenas a atividade estatal no

suficiente, pois necessria a ocorrncia de valorizao imobiliria.
Segundo Pinto (2009, p.1), Contribuio de Melhoria o pagamento
obrigatrio decretado, exclusiva ou concorrentemente, pelo Municpio, pelo Estado e
pela Unio, em razo da valorizao produzida em imvel do contribuinte, por obra
pblica, realizada aps sua audincia, cujo montante no pode ultrapassar nem o
custo da obra nem o valor do benefcio.
No destoando desse pensamento, Machado (2013, p. 449-450) arremata
que Contribuio de Melhoria a espcie de tributo cujo fato gerador a valorizao
do imvel do contribuinte, decorrente de obra pblica, e tem por finalidade a justa
distribuio dos encargos pblicos, fazendo retornar ao Tesouro Pblico o valor
despendido com a realizao de obras pblicas, na medida em que dessas decorra
valorizao de imveis.

1.1.1 Origem

Quanto origem do tributo, h uma divergncia entre os autores.

Historicamente, alguns identificam que essa teria ocorrido em Bizncio, no ano de
533 d.C., data em que Justiniano promulgou o Digesto. H quem defenda que a
origem do tributo deu-se no sculo XIII, na Inglaterra, e que as obrigaes presentes
no Digesto no passavam de contribuies, ainda que compulsrias, in labore e in
natura.
Acerca dessa origem, Saraiva, Caruso e Santos pronunciam-se:
As primeiras notcias de contribuio de melhoria datam de 1250, na
Inglaterra. Procurava-se um meio para custear os grandes
empreendimentos do Estado, ao mesmo tempo em que se constatava
um benefcio especial, para alguns imveis, em relao aos outros,
advindos da realizao de tais obras. (1999, p.252)

O tributo, que levou o nome de betterment tax, comeou a se desenvolver

na Inglaterra e foi ainda utilizado nos anos de 1605, 1662 e 1667, conforme nos
conta Marques:
No ano de 1605, a contribuio de melhoria foi utilizada para
financiamento de obras de melhoramento nos rios Lea e Tamisa que
visavam comunicar a comunicao fluvial de Londres e Oxford.
Nova experincia com a contribuio de melhoria vem a ocorrer na
Inglaterra de 1662. Neste momento, teria surgido para alguns a
betterment tax, como contribuio para a recuperao de despesas
com obras de alargamento de ruas em Westminster.
 19

Igualmente, teria sido cobrada em 1667 uma espcie de contribuio

de melhoria para a reconstruo de Londres, parcialmente destruda
em razo de um grande incndio, o que reproduziu, sem muitas
alteraes, o Act de 1662. (grifos do autor - 2005, p. 07)

Agora, falando dos Estados Unidos, onde o tributo recebeu o nome de

special assesment, continua o autor:
Em 1691 a Assembleia de Nova York baixou um ato legislativo
instituindo uma contribuio especial denominada de special
assessment [...]. Seu apogeu deu-se em 1912, quando o avano se
justificou em face da necessidade de se recuperarem os investimentos
pblicos no Oeste americano. (2005. p. 7)

Na Alemanha, a origem do tributo encontra suas razes no direito

prussiano, no qual, em 1875, houve a Fluchtliniegesetz (lei de recuo e alinhamento
de fachadas), que, alm de tratar de desapropriao, criou um tributo para a
construo da via pblica, Strassenanliegerbeitrag, que, como diz o prprio nome,
era cobrada dos confinantes da rua. (Schoueri, 2012, p. 177)
A Contribuio de Melhoria ainda encontra suas origens na Lei Francesa
de 1672, que tambm previa um tipo de contribuio decorrente de uma mais valia
imobiliria. E, ainda no sculo XIII, em Florena, na Itlia, onde foi batizada com o
nome de contributo di miglioria, houve manifestaes da cobrana.
No Pas, o tributo tem os seus primeiros indcios no Brasil Imprio, no ano
de 1812, para a edificao de obras pblicas na Bahia, e, em 1818, ao idntica
ocorreu na cidade de Mariana, Minas Gerais, onde foram criadas fintas 1 para reparo
de vrias pontes. Apesar da aproximao maior com as taxas, j se comeava a
falar de obras pblicas como fundamento de uma exao pblica. Em 1825, surgiu a
Lei n 816, determinando que, do montante indenizatrio inerente desapropriao,
se reduzisse a valorizao imobiliria causada por uma obra pblica ao restante da
propriedade. Comeava-se, no Brasil, a combater-se a mais valia imerecida. Essa lei
foi revigorada em 1855 pelo Decreto Imperial n 1664. (Marques, 2005, p.12)
Aps inmeras manifestaes infraconstitucionais desse tributo, foi, na
Constituio Federal de 1934, a Contribuio de Melhoria introduzida em nosso
ordenamento jurdico constitucional, no artigo 124, em captulo que versava sobre a
Ordem Econmica e Social:

1
Contribuio municipal ou paroquial extraordinria, proporcional aos haveres de cada
um. (Definio retirada do Dicionrio virtual Priberam da Lngua Portuguesa).
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Art. 124. Provada a valorizao do imvel por motivo de obras

pblicas, a Administrao que as tiver efetuado poder cobrar dos
beneficiados contribuio de melhoria.

O artigo 124 da Constituio de 1934 deixa evidente que deve haver uma
valorizao, a qual deve estar de fato comprovada para que possa haver a cobrana
do Poder Pblico. O artigo supracitado tem outro grande trunfo, pois no nos resta
dvida sobre ser a obra pblica o motivo de sua valorizao.
A Carta Magna de 1937 silencia sobre a possibilidade da cobrana aos
proprietrios de imveis valorizados por obras pblicas da Contribuio de Melhoria.
Esse fato teve importante reflexo na doutrina, que, diante da necessidade de
justificar sua cobrana, desenvolveu uma classificao dos tributos de modo que a
contribuio de melhoria fosse considerada uma espcie de taxa.
Na Constituio de 1946, o tributo ressurge no artigo 30 e, dessa vez, tem
o mrito de tornar explicitas as limitaes quanto base de clculo:
Art. 30. Compete Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios cobrar:
I contribuio de melhoria, quando se verificar valorizao do imvel,
em consequncia de obras pblicas; (...).
Pargrafo nico: A contribuio de melhoria no poder ser exigida
em limites superiores despesa realizada, nem ao acrscimo de valor
que da obra decorrer para o imvel beneficiado .

Em 1949, a Unio regulou a contribuio de melhoria por meio da Lei n

854, listando, dentre outras, as hipteses que poderiam suscitar sua cobrana, bem
como a relao entre a valorizao obtida pelo imvel e o valor do tributo. Uma
curiosidade acerca dessa mesma lei foi a capacidade conferida pelo Estado aos
cidados de a iniciativa para a realizao das obras ou melhoramentos que
justificassem a exigncia da contribuio partir das mos do prprio povo. Em seu
art. 3, alnea b, o diploma legal permite que os proprietrios que viro a ser
beneficiados por tal ao governamental levem o pedido de realizao dessa s
autoridades competentes, desde que pelo menos um tero do total de beneficiados
estijam de acordo. (Takaki, 2012, p. 35).
A Emenda Constitucional 18, de 1965, foi um marco para o Direito
Tributrio, j que, aps o advento dessa, as Constituies seguintes mantiveram um
captulo dedicado ao direito constitucional tributrio.
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No ano seguinte Emenda, foi editada a Lei 5.172, que institua o Cdigo
Tributrio Nacional, e este trazia, em seus artigos 81 e 82, definio do conceito e
dos limites dados pela emenda n. 18:
Art. 81. A contribuio de melhoria cobrada pela Unio, pelos Estados,
pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas
respectivas atribuies, instituda para fazer face ao custo de obras
pblicas de que decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total
a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que
da obra resultar para cada imvel beneficiado.

Em 1967, o Decreto-Lei n 195, de 24 de fevereiro de 1967, foi editado, e

este dispunha minuciosamente sobre a Contribuio de Melhoria. No mesmo ano,
uma nova Constituio Federal foi recepcionada, e esta j vinha trazendo uma
classificao dos tributos em seu artigo 19, contemplando assim a Contribuio de
Melhoria com uma categoria prpria. A mesma Carta Magna extinguiu o limite
individual, que foi retomado atravs da Emenda Constitucional 1, de 1969, e
novamente extinto pela Emenda 23, de 1983, conhecida como Emenda Passos
Porto.
O artigo 19 da Constituio de 1967 disciplinava a Contribuio de
Melhoria:

Art.19. Compete Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municpios arrecadar: (...);
III- contribuio de melhoria dos proprietrios de imveis valorizados
pelas obras pblicas que os beneficiaram. (...);
3 A lei fixar os critrios, os limites e a forma de cobrana da
contribuio de melhoria a ser exigida sobre cada imvel, sendo que o
total de sua arrecadao no poder exceder o custo da obra pblica
que lhe deu causa.
A Carta Magna de 1988 veio abordar sobre o tributo em seu artigo 145, inciso III.
Esta no fez grandes alteraes relativas ao conceito de Contribuio de Melhoria,
as partes principais permanecem as mesmas ainda que no sejam to explcitas
como nas Constituies anteriores. Rodrigues afirma que destarte, o constituinte de
1988 deixou por conta da doutrina sugerir aos aplicadores do Direito o conceito de
contribuio de melhoria. (2002, p.38).

1.2 NATUREZA JURDICA

A Contribuio de Melhoria est associada ao conjunto de tributos, pois,

alm de vir arrolada no artigo 145 da Constituio Federal como tributo capaz de ser
 22

institudo tanto pela Unio como pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municpios, encaixa-se perfeitamente na definio do artigo 3 do Cdigo Tributrio
Nacional, que nos traz o conceito legal de tributo.
Art. 3. Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda
ou em cujo valor se possa exprimir, que no constitua sano de ato
ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada.

Alm do artigo 3, que demonstra o que tributo, o artigo 4 e seus

incisos I e II do nosso Cdigo Tributrio Nacional nos trazem a definio de como se
identifica a natureza jurdica de um tributo:
Art. 4 A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo
fato gerador da respectiva obrigao, sendo irrelevantes para
qualific-la:
I - a denominao e demais caractersticas formais adotadas
pela lei;
II - a destinao legal do produto da sua arrecadao;

Em uma de suas distines entre contribuio de melhoria e taxa, Ataliba

versa sobre a natureza do tributo com propriedade, afirmando que a Contribuio de
Melhoria tem natureza de nus sobre mais valia. No mais que gravame tributrio
sobre determinado tipo de mais valia. forma de o estado apropriar-se de
determinada parcela de riqueza particular. No tem, nem mesmo remotamente,
qualquer carter remuneratrio. (1964, p.114)

1.2.1 Fato Gerador

O fato gerador de um tributo o acontecimento que traz tona a

exigncia de nus ao contribuinte. O fato gerador o pressuposto material que o
legislador estabelece para que a relao obrigacional se inaugure. No tributo
versado, o fato gerador baseado em um binmio: obra pblica e valorizao
imobiliria. Deve-se atentar ao seguinte fato: no a mera realizao de obra
pblica que ir gerar a obrigao de pagar a Contribuio de Melhoria. A obrigao
s surgir quando a obra pblica gerar aumento do valor do imvel do contribuinte.
Algumas correntes surgiram para defender que a Contribuio de Melhoria poderia
ser cobrada apenas com base da feitura da obra pblica. Esta doutrina no teve
muitos adeptos, pois est expresso em lei que o fato embasador do referido tributo
a juno da obra pblica e a posterior valorizao do imvel.
Em seus ensinamentos, o professor Hugo de Brito Machado afirma:
 23

induvidosa, portanto, a impossibilidade jurdica de contribuio de

melhoria sem valorizao imobiliria. Um tributo que com este nome
seja institudo e cobrado independentemente de melhoria no imvel
do contribuinte ser verdadeiro imposto, e, assim, salvo o exerccio
da competncia residual, com as limitaes a ela inerentes, ser
inconstitucional. O fato gerador da contribuio de melhoria h de ser
sempre a valorizao de imvel em decorrncia de obra pblica.
(2013, p. 452)

Schoueri (2012, p.185), corroborando o pensamento do supracitado

professor, versa:

[...] no havendo beneficio, no se justifica a cobrana da

contribuio de melhoria. No h razo para alguns
proprietrios suportarem o custo de uma obra pblica que no
os beneficiou de modo diferente do resto da coletividade,
parece vlido o exemplo da construo de uma via elevada,
trazendo notrios prejuzos aos proprietrios dos imveis
circunvizinhos, que passariam a residir debaixo da ponte.
Nada justificaria a cobrana de um tributo para que eles
suportassem a obra que os prejudicou. Seria, jocosamente,
uma contribuio de piora, inaceitvel no ordenamento jurdico.

Concluindo o pensamento sobre fato gerador, Paulsen arremata a ideia

de que, considerando que fato gerador a situao definida em lei como necessria
e suficiente ao surgimento da obrigao principal (art. 114, CTN), tem-se que o fato
gerador da Contribuio de Melhoria misto. Pressupe tanto a realizao da obra
(fato vinculado atividade do Poder Pblico) como a valorizao imobiliria (fato que
diz respeito ao contribuinte). Realmente, a atividade do Poder Pblico, por si s,
embora necessria, no suficiente para o surgimento da obrigao tributria, pois
se exige tambm a valorizao imobiliria decorrente; da mesma maneira, a
valorizao imobiliria, embora necessria, no suficiente para o surgimento da
obrigao tributria, pois tem de decorrer da obra pblica. No correto, pois, dizer-
se que o fato gerador da contribuio de melhoria vinculado ou que no
vinculado, pois qualquer desses enquadramentos levaria a equvoco. O fato gerador
da contribuio de melhoria, em verdade, misto. (2013, p.1321)

1.2.2 Critrio Material

O critrio material da Contribuio de Melhoria gira em torno do fato de

que deve haver, com a obra pblica, a devida valorizao do imvel para que haja a
cobrana.
 24

Priscilla Rodrigues fornece-nos um conceito interessante sobre o critrio

material do presente tributo estudado:
A doutrina vem afirmando reiteradamente que a hiptese de
incidncia da contribuio de melhoria a valorizao imobiliria.
Realmente, a mais valia imobiliria decorrente de obra publica o
fato que, se ocorrido, faz nascer o tributo. Mas onde est o verbo ao
qual se liga o sujeito passivo? Entendemos que o ncleo do critrio
material da hiptese tributria se expressa pelo verbo auferir.
Auferir o qu? Auferir valorizao imobiliria que decorra de obra
pblica. Quem seria o sujeito desse verbo? Se a mais valia
imobiliria aumenta o valor do imvel, temos um aumento do
patrimnio do proprietrio desse imvel. Logo, s o proprietrio do
imvel valorizado, em razo da obra pblica, que pode figurar
como sujeito do verbo auferir. (2002, p. 123)

1.2.3 Critrio Espacial

A definio de critrio espacial relativo Contribuio de Melhoria, tendo

em vista que este incide sobre a mais valia imobiliria, condiciona-se na tributao
de reas especficas. Sendo assim, este deve identificar as reas sujeitas aos
efeitos da obra pblica, ou seja, sofrero o nus tributrio os imveis localizados na
circunferncia da obra pblica que enseja a cobrana da Contribuio de Melhoria.

1.2.4 Critrio Temporal

O critrio temporal determinado pelo momento exato em que se

considera ocorrido o fato jurdico tributrio. No caso do tributo em estudo, esse fato
tende a ser o momento da ocorrncia da valorizao imobiliria.

Para Paulsen,

(...) como, na contribuio de melhoria, o fato gerador a valorizao

imobiliria decorrente de obra pblica, no se pode consider-lo
ocorrido antes da realizao da obra. Assim, de um lado, a lei
instituidora deve ser precedente e a cobrana da contribuio
superveniente concluso da obra e valorizao imobiliria que lhe
seja inerente. (2012, p.1285)

Deve-se atentar ao momento da cobrana, pois a valorizao imobiliria

s pode ser aferida aps a concluso da obra. conveniente observar decises
acerca da cobrana inacabada da obra:
CONTRIBUIO DE MELHORIA. FATO GERADOR. OBRA
INACABADA. VALORIZAO IMOBILIRIA. INEXISTNCIA.
 25

Impossvel apreender a existncia de valorizao imobiliria com as

obras ainda em andamento. O benefcio, a valorizao so in
casu, apenas potencial, eis que nada se efetivou. a valorizao
imobiliria causada pela obra pblica a hiptese de incidncia da
contribuio de melhoria. Ensina-nos Geraldo Ataliba que essa
valorizao o nico critrio objetivo, isnomo e mensurvel, para a
aplicao do art. 145, III, da Constituio Federal. Sua base
imponvel a valorizao; a medida da valorizao o critrio do
tributo. Valorizao a diferena positiva de valor de um imvel entre
dois momentos: antes e depois da obra (Hiptese de incidncia
tributria, 5 ed., pp.151/151) (1TACSP, 3 Cm., AC 473.444-3,
rel. Juiz Franco de Godoi).

TRIBUTRIO. CONTRIBUIO DE MELHORIA. REQUISITOS.

NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A OBRA E A VALORIZAO DO
IMVEL. PROVA QUE COMPETE AO ENTE TRIBUTANTE.
REEXAME. SMULA 7 DO STJ. 1. Para ser vlida a contribuio de
melhoria, imprescindvel, alm da realizao de obra pblica e da
efetiva constatao de valorizao do imvel, a comprovao de
nexo de causalidade entre esses dois fatos, ou seja, a prova de que
a valorizao decorreu estritamente da obra levada a efeito pelo ente
tributante, a quem compete o nus da prova. 2. Diferentemente do
que se afirma no recurso especial, concluso diversa da manifestada
pela instncia de origem a respeito da moldura ftica da causa
demandaria reexame de questes probatrias, expediente invivel no
mbito do apelo nobre, a teor do entendimento firmado na Smula 7
do Superior Tribunal de Justia: A pretenso de simples reexame de
prova no enseja recurso especial. 3. Agravo regimental no
provido.
(STJ - AgRg no AREsp: 417697 PR 2013/0354534-4, Relator:
Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 10/12/2013, T2 -
SEGUNDA TURMA, Data de Publicao: DJe 18/12/2013)

CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO

AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIO DE MELHORIA.
FATO GERADOR: QUANTUM DA VALORIZAO IMOBILIRIA.
PRECEDENTES. 1. Esta Corte consolidou o entendimento no
sentido de que a contribuio de melhoria incide sobre o quantum da
valorizao imobiliria. Precedentes. 2. Agravo regimental improvido.
(STF - AI: 694836 SP, Relator: Min. ELLEN GRACIE, Data de
Julgamento: 24/11/2009, Segunda Turma, Data de Publicao: DJe-
237 DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT VOL-02387-
13 PP-02459)

Rodrigues arremata o assunto com uma observao importante: no h

que se confundir o momento da ocorrncia da valorizao com o momento de sua
apurao. Compete ao Poder Pblico promover, por meio de estudos apropriados, a
aferio do aumento do valor, procedendo ao lanamento de ofcio, dispondo, para
tanto, de cinco anos, de acordo com o artigo 173 do Cdigo Tributrio Nacional.
(2002, p. 125)
 26

1.2.5 Critrio Subjetivo

O critrio subjetivo pode ser conceituado como a possibilidade que a

norma d a um indivduo de exercer determinada conduta descrita na lei. a lei que,
aplicada ao caso concreto, autoriza a conduta de uma parte.

1.2.5.1 Sujeito Ativo

No direito tributrio, h a distino de sujeitos ativo e passivo da relao

jurdico-tributria. O sujeito ativo encontra sua definio no artigo 119 do Cdigo
Tributrio Nacional:
Art.119. Sujeito ativo da obrigao a pessoa jurdica de direito
pblico titular de competncia para exigir o seu cumprimento.

O sujeito ativo aquele que figura no polo ativo da relao jurdica

tributria, sendo este o titular do direito subjetivo de instituir e exigir a cobrana do
tributo, no caso, Unio, Estados e Municpios possuem a competncia, nunca
podendo deleg-la a um particular. Leonetti (apud Paulsen, 2013, p. 49) discorre que
uma Contribuio de Melhoria somente pode ser instituda pela pessoa poltica que
tenha realizado a obra pblica prevista como seu fato gerador e desde que a
realizao de tal obra seja da competncia da entidade tributante.
Observam-se ainda as palavras de Marques:

[...] preenchidos os pressupostos de incidncia da contribuio de

melhoria, dever o ente federativo competente cobr-lo, uma vez que
tal postura no se insere na prerrogativa discricionria da
administrao fazendria. Concludo, portanto, todo o percurso
necessrio formao da fattispcie tributria em estudo, surge o
poder-dever de cobrana, eis que, como sabido, o agente pblico
mero gestor da coisa pblica, incidindo na espcie o princpio da
indisponibilidade da coisa pblica e o da supremacia do interesse
pblico sobre o privado. (2005, p.77)

O artigo 145, inciso II, da Constituio Federal, versa que a Unio, os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir a Contribuio de
Melhoria, competindo a cada um, atravs do respectivo poder legislativo, criar sua
prpria lei para regular o tributo dentro de suas competncias, cabendo, assim, a
cada unidade administradora realizadora da obra pblica a cobrana do tributo, nos
moldes do artigo 3, do Decreto-Lei n 195/67:
 27

Art. 3 A Contribuio de Melhoria a ser exigida pela Unio, Estado,

Distrito Federal e Municpios, para fazer face ao custo das obras
pblicas, ser cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar,
adotando-se como critrio o benefcio resultante da obra, calculado
atravs de ndices cadastrais das respectivas zonas de influncia, a
serem fixados em regulamentao deste Decreto-lei.
1 A apurao, dependendo da natureza das obras, far-se-
levando em conta a situao do imvel na zona de influncia, sua
testada, rea, finalidade de explorao econmica e outros
elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente.
2 A determinao da Contribuio de Melhoria far-se- rateando,
proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os
imveis includos nas respectivas zonas de influncia.
3 A Contribuio de Melhoria ser cobrada dos proprietrios de
imveis do domnio privado, situados nas reas direta e
indiretamente beneficiadas pela obra.
4 Reputam-se feitas pela Unio as obras executadas pelos
Territrios.

1.2.5.2 Sujeito Passivo

J o sujeito passivo a pessoa natural ou jurdica que tenha o dever de

cumprir com suas obrigaes tributrias. Esta figura encontra sua definio no caput
do artigo 121, do Cdigo Tributrio Nacional:
Art.121 Sujeito passivo da obrigao principal a pessoa obrigada
ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniria.

Na Contribuio de Melhoria, o sujeito passivo ser o proprietrio do

imvel que foi beneficiado. Bernardo Ribeiro de Moraes (apud Paulsen, 2013,
p.1325) define que sujeito passivo da Contribuio de Melhoria a pessoa vinculada
diretamente ao imvel beneficiado pela obra pblica: proprietrio, titular do domnio
til ou possuidor do imvel. Importa a pessoa vinculada ao imvel na data da
ocorrncia do fato gerador, pois a gerao , a princpio, de natureza pessoal.
Somente atravs do instituto da responsabilidade tributria que se pode vincular
terceiros, como o adquirente.
O artigo 8 do Decreto-Lei n 195/67 define que o proprietrio do imvel,
ao tempo de seu lanamento, o contribuinte do tributo apresentado:
Art. 8 Responde pelo pagamento da Contribuio de Melhoria o
proprietrio do imvel ao tempo do seu lanamento, e esta
responsabilidade se transmite aos adquirentes e sucessores, a
qualquer ttulo, do domnio do imvel.
1 No caso de enfiteuse, responde pela Contribuio de Melhoria o
enfiteuta.
2 No imvel locado, licito ao locador exigir aumento de aluguel
correspondente a 10% (dez por cento) ao ano da Contribuio de
Melhoria efetivamente paga.
 28

3 nula a clusula do contrato de locao que atribua ao locatrio

o pagamento, no todo ou em parte, da Contribuio de Melhoria
lanada sobre o imvel.
4 Os bens indivisos sero considerados como pertencentes a um
s proprietrio, e aquele que for lanado ter direito de exigir dos
condminos as parcelas que lhes couberem.

O dispositivo ainda ressalta que a responsabilidade transmitida aos

adquirentes e sucessores, a qualquer ttulo, do domnio do imvel. Desse modo,
aquele que compra o imvel ou at mesmo o herdeiro do proprietrio passam a ser
responsveis pelo pagamento do tributo. A respeito da enfiteuse, importante
ressaltar que, mesmo tendo sido excluda e substituda pela superfcie, no Cdigo
Civil de 2002, aquelas que ainda persistem sofrem a cobrana do tributo na pessoa
de seu enfiteuta. O 2 refere-se relao entre locador e locatrio. Nesse caso, o
locatrio est protegido legalmente da possibilidade de ser cobrado pelo tributo de
forma integral, como versa o 3, porm permitido que o locador aumente em 10%
o aluguel referente ao ano em que o tributo foi pago. Por fim, o 4 ressalta que, nos
casos de bens indivisos, tais como o condomnio, o responsvel pelo pagamento do
tributo perante o poder pblico ser um dos condminos. De forma regressiva,
poder o condmino pagador obter dos demais a parcela correspondente a cada um
deles.

1.3 CRITRIO QUANTITATIVO

O Critrio Quantitativo est contido no consequente da norma Padro de

Incidncia Tributria, denominada Regra Matriz. Esse critrio compreende os
institutos da Base de Clculo e da Alquota, que, combinadas, determinam o debitum
tributrio. nesse preceito que se determina, por imputao, a quantia pecuniria
que o sujeito passivo deve entregar ao Estado quando ocorrer o fato jurdico
tributrio.

1.3.1 Limites da Base de Clculo

A base de clculo a expresso numrica compreendida no ncleo da

hiptese de incidncia da espcie tributria, sobre a qual se aplica a alquota para
calcular a quantia a pagar. Rodrigues ensina que sem a base de clculo no h
como determinar, numericamente, o valor da prestao pecuniria devida pelo
sujeito passivo, o que se faz conjugando-a com a alquota. (2002, p.128)
 29

Segundo Paulo de Barros Carvalho, o conceito de base de clculo a

grandeza instituda na consequncia da regra-matriz tributria, que se destina,
primordialmente, a dimensionar a intensidade do comportamento inserto no ncleo
do fato jurdico, para que, combinando-se alquota, seja determinado o valor da
prestao pecuniria. Paralelamente, tem a virtude de confirmar, infirmar ou afirmar
o critrio material expresso na composio do suposto normativo. A versatilidade
categorial desse instrumento jurdico se apresenta em trs funes distintas: a)
medir as propores reais do fato; b) compor a especfica determinao da dvida; e
c) confirmar, infirmar ou afirmar o verdadeiro critrio material da descrio contida no
antecedente da norma. (2010, p.219)
dentro desse conceito de base de clculo que podemos falar nos limites
individuais e globais que sero eventualmente calculados e cobrados do
contribuinte.
Carlos Roberto Marques conclui que:

A base de clculo deve representar o valor efetivo auferido com a

execuo da obra pblica, evitando-se com isso o lucro imerecido de
alguns em afronta ao princpio da igualdade, da mesma forma que se
impe como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultou
ao imvel, prestigiando-se o princpio da capacidade contributiva.
(2005, p.89)

A referida base de clculo deve ter em conta a valorizao do imvel do

contribuinte, no sendo suficiente apenas uma mera estimativa global de valorizao
que possivelmente no venha a se confirmar. O que deve ser dimensionado na base
de clculo da Contribuio de Melhoria o quanto o proprietrio do imvel
valorizado auferiu com a obra pblica. Dessa forma, possvel concluir que a base
de clculo ser a diferena do valor do imvel antes e aps a realizao da obra
pblica.

1.3.2 Alquota

Se a base de clculo se refere grandeza econmica, podemos definir

que a alquota uma frao dessa grandeza que indicar o quantum debeatur. Essa
s pode ser definida por lei, pois que ir definir e descrever todos os aspectos da
norma que cria uma obrigao pecuniria compulsria. atravs da alquota que se
gradua a poro da base de clculo que cabe ao Estado.
 30

Hely Lopes Meirelles conceitua a alquota como a parte da unidade de

medida, fixa ou proporcional, que a lei determina para a obteno do montante
devido em cada caso concreto. (1979, p. 30)
No caso da Contribuio de Melhoria, os critrios para se alcanar a
alquota so complexos, pois a questo gira em torno do benefcio (valorizao)
acarretado para o imvel pela realizao da obra pblica.
Pela conjugao da alquota com a base de clculo, chega-se soma em
dinheiro que o sujeito passivo deve ao fisco. Esse resultado deve corresponder a
uma parte da base de clculo, sob pena de ofensa ao princpio da vedao
utilizao do tributo com efeito de confisco (art. 150, IV, da CF). Desse modo, se a
alquota corresponder a um percentual de base de clculo, no poder, em princpio,
ser maior ou igual a 100% do valor da base de clculo.
O 2, artigo 4, do Decreto-Lei n 195/67 fixa que:
Art. 4 A cobrana da Contribuio de Melhoria ter como limite o
custo das obras, computadas as despesas de estudos, projetos,
fiscalizao, desapropriaes, administrao, execuo e
financiamento, inclusive prmios de reembolso e outras de praxe em
financiamento ou emprstimos e ter a sua expresso monetria
atualizada na poca do lanamento mediante aplicao de
coeficientes de correo monetria atualizada na poca do
lanamento mediante aplicao de coeficientes de correo
monetria.
1 Sero includos, nos oramentos de custo das obras, todos os
investimentos necessrios para que os benefcios delas decorrentes
sejam integralmente alcanados pelos imveis situados nas
respectivas zonas de influncia.
2 A percentagem do custo real a ser cobrada mediante
Contribuio de Melhoria ser fixada tendo em vista a natureza
da obra, os benefcios para os usurios, as atividades
econmicas predominantes e o nvel de desenvolvimento da
regio. (grifo nosso)

preciso ter em mente que o limite total correspondente soma de

todas as despesas efetivamente implicadas na execuo da obra, valor este que
somente se pode conhecer aps o fim de sua realizao. Desta feita, tudo quanto se
arrecade atravs da contribuio de melhoria no pode ultrapassar esse valor.
Consequentemente, conhecendo-se o custo efetivo da obra pblica, caber a cada
imvel valorizado parte proporcional valorizao individual que cada um recebeu.
Compreende-se tambm que o limite individual correspondente ao quantum de
valorizao suportado por cada imvel, que pode alternar de obra para obra e de
imvel para imvel. Dessa maneira, haver situaes em que o Poder Pblico se
 31

ressarcir de forma integral das despesas incursas na execuo da obra, bem como,
em outros momentos, favorecer-se- de forma parcial ou, mesmo, no ser
reembolsado.
Sobre os limites da cobrana, discorre Oliveira:
H limites para a cobrana desse tributo, decorrentes de sua prpria
definio: no total, no pode exceder o custo da obra; no individual, a
exigncia tributria no pode ser maior que o acrscimo de valor
sofrido por imvel. As obras pblicas que podem justificar a
instituio de contribuio de melhoria acham-se discriminadas no
Dec.-lei 195/67, alm de outros aspectos mesma inerentes. Em
verdade, quanto mais cidades crescem e demandas por
infraestrutura aumentam, mais amplia o volume de recursos dos
quais os governos precisam dispor para atender a toda a populao.
Na medida em que as obras de infraestrutura ou melhoramentos vo
sendo realizadas, a qualidade de vida se eleva, mas tambm os
imveis se valorizam. Com base nesta lgica, os entes polticos
podem instituir e cobrar uma contribuio dos cidados cujos imveis
foram beneficiados com a melhoria (valorizao). (2012, p. 132)

Ainda discorrendo sobre os limites individual e global, Paulsen afirma que

esses decorrem da prpria natureza do tributo. Alm da valorizao imobiliria, o
proprietrio do imvel situado na zona de influncia no se distingue dos demais
contribuintes, no se justificando que dele se exija valor superior; alm do custo da
obra, nenhuma receita se justifica. (2008, p.1320)
O STJ, no RESP 362788/RS, julga que esta arrecadao tem, como limite
geral, o custo da obra e, como limite individual, a valorizao do imvel beneficiado,
considerando ilegal a fixao da contribuio de melhoria sem a observncia do
limite individual de cada contribuinte.
TRIBUTRIO CONTRIBUIO DE MELHORIA CTN ARTS. 81 E
82
1. A contribuio de melhoria tem como limite geral o custo da obra e
como limite individual a valorizao do imvel beneficiado. 2.
Prevalece o entendimento no STF e no STJ de que no houve
alterao do CTN pelo DL 195/67. 3. ilegal a contribuio de
melhoria instituda sem observncia do limite individual de cada
contribuinte. 4. Recurso Especial conhecido e provido. (STJ, 2002,
DJU 05.08.2002)

Em suma, alquota o valor fixo ou varivel que ser aplicado sobre

a base de clculo para a anlise do valor de um tributo. Esta ser um percentual
quando a base de clculo for um valor econmico, e ser um valor quando a base
de clculo for uma unidade no monetria.
 32

1.4 DIREITO COMPARADO

Neste ponto, pretende-se fazer uma comparao entre a aplicao do

tributo em pases como Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Frana, Itlia, e em
pases da Amrica Latina, como Peru, Colmbia e Argentina.

1.4.1 O modelo Norte-Americano

Nos Estados Unidos, a Contribuio de Melhoria (special assessment)

inicia-se por lei, no ano de 1691, em Nova Iorque, dali se irradiando de cidade em
cidade, diferenciando do modelo brasileiro, que foi criado atravs de uma permisso
constitucional.
Os autores americanos, em geral, a consideram, assim como no Brasil,
um tributo distinto das taxas e dos impostos, ressaltando vrias restries que
devem pesar sobre ela para contrastar com as taxas e os impostos. Em alguns
estados, os proprietrios devem referendar a escolha de despesas a serem cobertas
pelo special assessment; deve ser efetivo o benefcio da obra para os proprietrios;
o tributo deve repousar sobre a valorizao da terra, devendo ser assim
desprezadas as acesses e benfeitorias; no poder o lanamento exceder a
valorizao trazida pelo melhoramento; em vrios estados americanos, o vnculo
fiscal se d com a propriedade, e no com o proprietrio, pois, se este vende o
imvel, exonera-se e transfere a responsabilidade ao adquirente.
No conceito apresentado por Bilac Pinto (apud Schoueri, 2012, p. 176),
os assessments de custo e os de benefcio estariam ligados ao que os americanos
considerariam decorrentes do poder de polcia, com a distino de que, nesses
casos, o objetivo culminante no seria a arrecadao de tributos, mas o exerccio do
poder regulamentar, tendente preservao de ordem pblica e ao estabelecimento
de regras de boa vizinhana, higiene e urbanidade. Os exemplos do autor seriam
os assessments de custo de passeio e os de limpeza de estradas, nas imediaes
da propriedade. Assim, o assessment teria, como nica funo, remunerar o poder
pblico, por gastos em que este incorreu no lugar do particular. No se questionaria,
dessa forma, a ocorrncia de qualquer benefcio. Os assessments de benefcio, por
outro lado, compreenderiam as obras pblicas realizadas pelos governos que
importassem benefcio para a propriedade particular.
 33

Bilac Pinto (2009, p.13) disserta que h cinco limitaes bem

estabelecidas para o lanamento do special assessment:

1) O special assessment s pode ser lanado pela execuo de

um melhoramento pblico;
2) Esse melhoramento deve afetar de maneira particular uma rea
limitada e determinvel;
3) O special assessment no pode exceder o benefcio particular
devido ao melhoramento. Esse benefcio se traduz no argumento de
valor terreno;
4) Deve dar-se ao proprietrio tributado oportunidade ampla de
manifestar-se sobre o special assessment, antes que seja
definitivamente estabelecido;
5) O special assessment no pode exceder o custo do
melhoramento, mesmo que o beneficio seja maior. No se pode
arrecadar mais do que o custo, sob pretexto de benefcio.

Em verdade, como se o special assessment fosse um gnero do qual

decorrem diversas espcies que so caracterizadas pela variao no fato gerador e
na abrangncia das obras que lhe derem origem. Destacam-se:
a) cost assessment: utilizado como forma de ressarcimento ao
governo de gastos pblicos, sem interessar se ocorre benefcio ou
aumento do valor dos imveis;
b) local assessment: cobrado dos imveis em rea urbana que
percebem benefcio de forma direta;
c) zone assessment: destinado aos imveis em rea urbana que
percebem benefcio de forma indireta;
d) general assessment: cobrado dos imveis do restante da cidade
que forem beneficiados;
e) benefit assessment: devido pelo fato de ocorrer benefcio e
valorizao dos imveis, seja em decorrncia de construo ou
reforma. (Takaki, 2012, p.39)

Os Estados Unidos adotam a mais valia como base para a cobrana do

special assessment cujo fato gerador a ocorrncia de valorizao imobiliria aps
a execuo da obra pblica. Acontecendo a plus valia, cada particular que tiver o
valor de sua propriedade acrescido em razo daquela obra pblica dever ressarcir
aos cofres pblicos o valor excedente. Decadente durante a grande depresso
americana, nos anos de 1929 a 1938, o special assessment voltou a ser usado
abundantemente, depois da Segunda Guerra, e ainda hoje aplicado de forma
constante nos estados americanos.
 34

1.4.2 O modelo Ingls

Na Inglaterra, como j visto, h a betterment tax, cuja origem remonta ao

ano de 1215, o qual, do ponto de vista da doutrina financeira, precisamente
idntico ao special assessment americano. Aps o ano de 1215, vrias leis foram
editadas, porm uma das mais importantes a de 1662, que autorizou o
alargamento de algumas ruas de Westminster e disps que as despesas deveriam
ser cobertas por subscries voluntrias e suplementarmente por tributos
proporcionais aos benefcios. Aps dois sculos sem a utilizao do tributo, esse s
retoma seu curso no ano de 1895, quando surge a Tower Bridge Act. Dessa poca
at os dias atuais, tem-se a fase moderna da evoluo da betterment naquele pas.
Em 1897, foi editado o London County Council Improvements Act, e, desde ento, o
instituto tem sido praticado na Inglaterra, mas de um modo pouco intenso e no
generalizado.
Bilac Pinto demonstra que, paralelamente questo do principio do
betterment, surgiu tambm a do worsement, isto , doutrina oposta a que se poderia
chamar de pioramento e que procurava fixar os termos da indenizao devida pelo
Estado ao particular quando a obra pblica acarretasse uma desvalorizao da
propriedade. A Cmara dos Lords, no Tower Bridge Act e no Standing Orders,
ambos do ano de 1895, reconheceu a legitimidade do worsement, mas de modo
restrito. Este s poderia ser suscitado por donos de propriedades atingidas pelo
betterment. (2009, p. 21)
Em 1965, o Finance Act instituiu o imposto geral sobre as mais valias, e,
em 1971, o mesmo ato aumentou o limite de iseno do Capital Gains Tax e
revogou o imposto especifico sobre as mais valias de curto prazo, ocorrendo, em
1972 e 1973, uma maior reduo no campo de incidncia no uso tanto da betterment
tax quanto do Capital Gains Tax. A Inglaterra, assim como outros pases, seguiu a
tradio de tributar a mais valia imobiliria atravs do imposto de renda.

1.4.3 O modelo Alemo

O direito alemo faz distino entre trs espcies de tributos, sendo eles:
Steuer (imposto), Gebhr (taxa) e Erschliessungsbeitrag (contribuio de melhoria).
A Erschliessungsbeitrag de hoje, que corresponde contribuio de melhoria por
 35

obra pblica nova e Strassenbeitrag (Verbesserungs-

Erweiterungs, ou Modernisierungsbeitrag), contribuies por melhoramento,
ampliao e modernizao, encontra suas razes no direito prussiano, local onde,
em 1875, j houve a Fluchtliniegesetz (lei de recuo e alinhamento de fachadas), que,
alm de tratar de desapropriao, criou um tributo para a construo da via
pblica, Strassenanliegerbeitrag, que, como diz o prprio nome, era cobrado dos
confinantes da rua. (Schoueri, 2012, p. 177)
Todavia, o tributo alemo, diferenciando-se do tributo brasileiro, pauta-se
apenas pelo custo da obra pblica, no se utilizando assim do critrio da valorizao
imobiliria, sendo o custo rateado entre os beneficirios da obra pblica.

O sistema alemo, se aplicado de forma absoluta, pode dar ensejo a

injustias, pois o contribuinte estaria obrigado a pagar a contribuio
de melhoria por qualquer tipo de obra pblica, ainda que esta
causasse desvalorizao em seu imvel, neste caso, estaria
obrigado ao pagamento da exao, devendo acionar posteriormente
o Estado em ao de indenizao pelo desvalor de seu imvel.
No Brasil foi adotado um sistema misto (mitigado ou heterogneo),
no qual a contribuio de melhoria cobrada do contribuinte atravs
do critrio de valorizao imobiliria, tendo como limite total o custo
da obra. (Lima, 2005, online)

O fato gerador do Erschliessungsbeitrag est calcado na realizao de

obra pblica nova j concluda. Havendo a concretizao da obra pblica, surge o
fato gerador da contribuio de melhoria naquele pas. Aos imveis dos contribuintes
no se exige valorizao, nem benefcio qualquer, em razo da obra pblica, o que
se quer que no haja a piora para o imvel do contribuinte hipottico, para que
dessa forma a obra pblica efetivada no traga ao imvel desvalorizao ou
malefcio. Porm, se o imvel valorizado, apropriando-se seu proprietrio de mais
valia imobiliria, alm do contribuinte ser devedor de Contribuio de Melhoria,
dever ser impelido a recolher imposto de renda. No h bitributao neste caso. Os
fatos geradores so diversos, e nem sempre a realizao da obra enseja a cobrana
do imposto de renda. Sendo assim, indispensvel a existncia da denominada
mais valia, que ser considerada um plus acrescido ao imvel.
A base de clculo do tributo alemo est no custo total da obra. Esse
custo total deve ser repartido entre todos os proprietrios de imveis residentes na
chamada zona de influncia, obedecidos alguns critrios que iro conferir
proporcionalidade ao pagamento da contribuio de melhoria. Tourinho (1988, p.
 36

187) versa que nem todos os proprietrios de imveis, na demarcada zona de

influncia, dispendem o mesmo valor, a ttulo de Contribuio de Melhoria. Se no
acontecesse dessa forma, haveria violenta igualdade que redundaria em flagrante
desigualdade. A Erschliessungsbeitrag representa o melhor avano na considerao
do tributo que to prximo se acha do contribuinte. O tributo alemo est em
utilizao at os dias atuais, este se encontra na Segunda Seo da Parte VI, do
chamado Baugesetzbuch (Cdigo de Edificaes).

1.4.4 O modelo Francs

Na Frana, o tributo leva o nome de contribuition sur les plus values,

tambm registrando remotos exemplos de aplicao. Em 1672, o Conselho do Rei
reconheceu s cidades o direito de instituir contribuies de melhoria por motivo
resultante da abertura ou do embelezamento de ruas. Em 1807, achou-se o
momento propcio para a elaborao legislativa, e, em 16 de setembro de 1807, foi
promulgada a lei que estabeleceu o regime das contribuies de melhorias por
servios pblicos de trs espcies: secamento de pntanos, embelezamento e
higiene das cidades, estradas e navegaes relacionadas com a explorao de
florestas e minas. A cada momento em que essas obras pblicas resultassem em
significativo aumento de valor para os imveis afetados, deveriam os seus
proprietrios pagar uma indenizao. Esse pagamento poderia tanto ser em espcie
como pela transferncia a administrao pblica de parte do imvel afetado, ou
ainda mediante a constituio de uma renda na base de quatro por cento.
At o ano de 1937, a Frana funda, no poder de domnio eminente, a
tributao do plus-value decorrente de obras pblicas. Os decretos-lei dos anos de
1935 e 1936 insistiam no processo indireto de gravar aquelas valorizaes. Os
proprietrios poderiam escolher entre o pagamento do plus-value e a expropriao.
As avaliaes eram feitas por uma Comisso Arbitral, presidida por um magistrado e
composta por dois funcionrios, um notrio e um contribuinte, que era designado
pelo Presidente da Cour dAppel, e ao qual a lei dava o nome de representante da
propriedade privada.
Os proprietrios teriam oito dias para escolher entre uma e outra, se nada
declarassem, a lei estabelecia a opo tcita pelo pagamento do plus-value. De
acordo com Pinto, esse plus-value pode ser pago imediatamente, em prestaes
 37

anuais garantidas pela hipoteca do imvel, ou na primeira mutao da propriedade

sem juros, mas dentro de 50 anos, no mximo, da deciso da Comisso Arbitral
(2009, p.29).
A legislao francesa, editada em 1948 e em 1963, passou a tributar a
mais valia imobiliria como um imposto (impt sur le revenue foncier), no tendo
mais a contribuio de melhoria efetividade no pas. Alm desse imposto, houve a
criao de uma taxa de regularizao dos valores imobilirios, que, em alguns
termos, se assemelha com a nossa Contribuio de Melhoria e que no pode ser
compensada com outros tributos incidentes sobre imveis.

1.4.5 O modelo Italiano

O tributo, na Itlia, oferece-nos timos subsdios ao estudo dos sistemas

das contribuies, principalmente porque o nome que foi dado no Brasil
exatamente o mesmo usado na Itlia. Em 1896, o italiano RONCALI publica artigo
na revista Riforma Sociale, nascendo a o termo contributo di miglioria, traduzido
quando se comentava o special assessment, e a poca da sua publicao distancia-
se apenas em meses da primeira das novas leis inglesas sobre o betterment tax, o
Tower Bridge Act, de 1895. No comeo do sculo XV, existia em Roma uma
contribuio extraordinria, que era exigida a grupo de indivduos beneficiados por
obra demolitria, em caso de runa. No fim da Idade Mdia, o uso dessa taxa
cresceu singularmente. Em 1865, uma lei sobre desapropriao tambm acolheu o
uso dessa taxa.
Em duas hipteses, a lei adotava o seguinte princpio: quando o imvel s
era parcialmente desapropriado e, da obra pblica, resultava um aumento de valor
da parte remanescente e quando daquela obra adviesse para os proprietrios,
confinantes e adjacentes, um benefcio. No primeiro caso, em se verificando il
vantaggio special e immediato na parte no expropriada, deduzir-se-ia o seu valor
na indenizao. No segundo, cada proprietrio deveria contribuir com importncia
equivalente metade da valorizao resultante da execuo da obra pblica. Para
esses proprietrios, admitia-se o pagamento em dcimas anuais,
contemporaneamente com o imposto imobilirio, dando-se lhes ainda a faculdade de
alienar o imvel e sujeitar-se desapropriao por preo fixado por peritos (Pinto,
2009, p. 32-33).
 38

A Contribuio de Melhoria sofreu modificaes em 1963 (Lei n 246) e

constituiu uma espcie de tributo sobre o incremento do valor do imvel (L Imposta
sullincremento di valore dei immobili - INVIM). Em 1972, a Contribuio de Melhoria
foi substituda pelo tributo sobre a mais valia imobiliria, e, em 1977, foi criada a
contributo de urbanizazione. H na doutrina divergncias sobre a natureza desse
tributo, porm autores afirmam que esse modelo considerado falido e ineficaz e
que atualmente no existe o instituto da contribuio de melhoria no sistema
tributrio italiano.

1.4.6 O modelo Latino-Americano

Na Amrica Latina, dois pases adotam o mesmo modelo brasileiro, sendo

eles Colmbia e Peru. Na Colmbia, o tributo tem aplicao constante e cobrado
dos proprietrios de imveis beneficiados. Esse benefcio entendido como o maior
valor econmico que os imveis adquirem ou venham a adquirir pelas obras,
descontada a desvalorizao da moeda. O Peru, por sua vez, tambm possui a
cobrana em face dos proprietrios de imveis beneficiados, porm a sua quantia
no poder ser superior a prdios comparveis que estejam situados em reas fora
de beneficio. Percebe-se, em ambos os casos, que a valorizao o fundamento
buscado, mas com limite no custo da obra, como a nossa ordenao.
Silva (2010, p. 1026) constata que o sucesso nesses pases decorre de
uma caracterstica idntica, representada por uma intensa participao dos
interessados, em todos os momentos, desde a escolha da obra at a cobrana; tal
se d, no Peru, por meio de um Conselho de Contribucin de Mejoras e de uma
Junta de Determinao, e, na Colmbia, por intermdio de representantes
especialmente escolhidos para intervir.
Na Argentina, as Contribuciones de Mejoras tm seu conceito como
contribuio obrigatria, motivada por obter um benefcio para o contribuinte, que se
origina em obras pblicas. Esta contribuio legitimada pelo aumento do valor dos
bens do contribuinte, como resultado direto da concluso da obra. Exemplo disso o
imposto a ser cobrado de frentistas pelo aumento dos valores de propriedade antes
da pavimentao de uma rua.
Essas Contribuciones so uma espcie das chamadas Contribuciones
Especiales, que so tributos cujo fato gerador consiste na obteno, por parte do
 39

contribuinte, de um benefcio oud de um aumento no valor de sua propriedade, como

resultado de obras pblicas ou de criao ou expanso de servios pblicos.
Destarte, difcil dizer se o legislador brasileiro realmente copiou a
legislao de modo errneo ou se pretendeu criar, semelhana de Colmbia e
Peru, um tertius genius (terceiro gnero), ao combinar os critrios utilizados nos
sistemas ingls e norte-americano (valorizao) com o critrio existente no sistema
alemo (custo da obra).
40
 41

2 ASPECTOS RELEVANTES ACERCA DAS OBRAS PBLICAS

Obra, em conceito amplo, relaciona-se com tudo que pode ser criado pelo
homem, sendo essa um objeto material ou um objeto intelectual. J em sentido
administrativo, obra consiste em ser somente a construo, reforma ou ampliao
em imveis. Pblico algo notvel e visvel a todos, refere-se tambm a tudo aquilo
que comum do povo. Obra pblica pressupe a realizao material de um ato
administrativo que permanecer na vida da comunidade, financiada com recursos
pblicos e cujo objetivo no visa angariar lucros, mas, sim, prestar um servio
coletividade. Dessa forma, podemos definir obra pblica como aquela que se destina
a atender aos interesses gerais da comunidade, contratada por rgo ou entidade
pblica da Administrao Direta ou Indireta, Federal, Estadual ou Municipal,
executada sob sua responsabilidade ou delegada a terceiro, custeada com fundos
pblicos, compreendendo construo, reforma, fabricao, recuperao ou
ampliao de um bem pblico.

O inciso I do artigo 6, da Lei 8.666/93, define obra como:

Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
I - Obra - toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou
ampliao, realizada por execuo direta ou indireta;

2.1 CONCEITO DE OBRAS PBLICAS

Faz-se necessrio analisar, em separado, as diferenas existentes entre

obra e servio pblicos. O que enseja a cobrana da Contribuio de Melhoria a
existncia da obra pblica, e no a realizao de servio pblico. Obra diferente de
servio, pois h predominncia dos materiais sobre o trabalho naquela. O servio
pblico se desenvolve de forma regular, contnua e uniforme, visando atender
comunidade, aos seus interesses primrios e bsicos. Ningum pode ser coagido a
pagar contribuio de melhoria que decorra de realizao de servio pblico. A
limpeza da via pblica, a ttulo de exemplo, no pode acarretar cobrana de
contribuio de melhoria, visto que, se cobrada, geraria uma inconstitucionalidade,
pois esse se trata de servio, e no de obra pblica.

Finalizando a distino entre obra e servio pblico, Bandeira de Mello

conclui que:
 42

Obra pblica a construo, reparao, edificao, ou ampliao de

um bem imvel pertencente ou incorporado ao domnio pblico. Obra
pblica no servio pblico. De fato, servio pblico e obra pblica
distinguem-se com nitidez, como se v da seguinte comparao:
a) a obra , em si mesma, um produto esttico; o servio uma
atividade, algo dinmico;
b) a obra uma coisa: o produto cristalizado de uma operao
humana; o servio a prpria operao ensejadora do desfrute;
c) a fruio da obra, uma vez realizada, independe de uma
prestao, captada diretamente, salvo quando apenas o suporte
material para a prestao de um servio; a fruio do servio a
fruio da prpria prestao; assim, depende sempre integralmente
dela;
d) a obra, para ser exercitada, no presume a prvia existncia de
um servio; o servio pblico, normalmente, para ser prestado,
pressupe uma obra pblica que lhe constitui o suporte material.
(2013 p. 712)
A obra pblica destina-se a fins pblicos, ou seja, ao pblico diretamente
ou a um servio pblico realizado pelo Poder Pblico (Administrao Direta) ou por
suas entidades auxiliares (Administrao Indireta), sejam elas de Direito Pblico,
como as autarquias, sejam elas de Direito Privado, como as empresas pblicas e
sociedades de economia mista. De forma muito mais frequente, podem ser
contratadas com terceiros, a chamada execuo indireta. executada sobre um
bem pblico, podendo ser implantada em terreno particular com finalidade pblica.
J Priscilla Rodrigues discorre que
Toda obra pblica, no entanto, pressupe um servio pblico
correspondente a esta operao humana. Ela o resultado dessas
atividades de construo, reparao, edificao ou ampliao.
Quando se fala em obra pblica, deve-se entender resultado de um
servio pblico de execuo de obra pblica, para efeito de
tributao, atravs da contribuio de melhoria. Trata-se de servio
pblico em sentido amplo, pois tais atividades se desenvolvem em
regime jurdico de direito pblico e unicamente para atender ao
interesse pblico isto , tm por finalidade proporcionar um
benefcio difuso. (2002, p.48)

A mencionada autora ainda dita que existem dois efeitos decorrentes da

obra pblica. Assim, se da obra podem resultar tanto uma vantagem (caso em que
caberia a contribuio) quanto uma desvantagem (caso em que caberia
indenizao), lcito concluir que no basta a obra para a instituio do tributo.
Necessrio se faz a apurao dos efeitos dela decorrentes, dos quais dependem a
exigncia do tributo. Alm desses dois efeitos, poder acontecer ainda que a obra
pblica no resulte efeito algum; ou seja, pode ocorrer que os imveis afetados por
 43

esta obra mantenham seus valores inalterados caso em que, por bvio, tambm
no h que se falar em instituio de contribuio de melhoria. (2002, p.49)
As obras pblicas so distribudas em quatro grupos: equipamento
urbano, que engloba as vias e os logradouros pblicos, assim como outros
melhoramentos prprios das cidades (ruas, praas, monumentos, etc.);
equipamentos administrativos, os quais compreendem as construes especiais,
meios para a execuo de servios pblicos; empreendimentos de utilidade pblica,
que abrangem as construes de uso geral da coletividade urbana e rural (estradas,
ferrovias, portos, aeroportos, obras de saneamento, drenagem, usinas hidreltricas,
etc.); edifcios pblicos, nos quais so efetivados os servios administrativos ou que
so usados para o uso do povo (sedes de governo, fruns, reparties pblicas em
geral, etc.). Essa relao de obras pblicas no taxativa, porm, exemplificativa.
No existe, porm, uma enumerao taxativa dos servios e das obras pblicas,
pois esses aumentam ou diminuem de acordo com as novas realidades. Existem
obras que so realizadas exclusivamente pelos Municpios; outras, pelos Estados ou
pela Unio.
No entanto, apesar de serem inmeras as obras pblicas que so
necessrias para a comunidade, o Poder Pblico no tm dado a devida ateno
quelas, ora por falta de recursos para faz-las, ora pela falta de vontade poltica de
buscar solues para esses problemas. O que vem acontecendo nos dias atuais
que cada vez mais o particular vem arcando, conjuntamente com Municpios,
Estados e Unio, com as despesas inerentes a muitas obras pblicas realizadas,
tendo, em muitos casos, o particular que arcar com o custo total dessas obras.

2.2 LICITAES DE OBRAS PBLICAS

A licitao um procedimento prvio contratao, regido pela Lei

Federal n 8.666/93, constitudo por uma sucesso ordenada de atos que devem ser
observados pelo ente pblico e por particulares interessados, a qual consiste em um
certame de preos deflagrado pela Administrao, que tenciona realizar a
contratao e que tem por pressuposto bsico a existncia de competio, com o
escopo de obter a proposta mais vantajosa para o ente pblico.
Licitao o procedimento administrativo formal em que a Administrao
Pblica convoca, por meio de condies estabelecidas em ato prprio, que pode se
dar por edital ou convite, empresas interessadas em apresentar propostas para o
 44

oferecimento de bens e servios. Objetiva garantir a observncia do princpio

constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administrao, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e
a possibilitar o comparecimento ao certame do maior nmero possvel de
concorrentes.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles:
Licitao o procedimento administrativo mediante o qual a
Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o
contrato de seu interesse. Visa propiciar iguais oportunidades aos
que desejam contratar com o Poder Pblico, dentro dos padres
previamente estabelecidos pela Administrao, e atua como fator de
eficincia e moralidade nos negcios administrativos. o meio
tcnico-legal de verificao das melhores condies para execuo
de obras e servios, compras de materiais e alienao de bens
pblicos. Realiza-se atravs de uma sucesso ordenada de atos
vinculantes para a Administrao e para os licitantes, sem a
observncia dos quais nulo o procedimento licitatrio e o contrato
subsequente. (2006, p.27)

O procedimento de licitao de modo geral e, especialmente, em sede de

contratao de obras deve ser antecedido por uma fase de planejamento,
imprescindvel ao atendimento do real interesse pblico e social, que, infelizmente,
na prtica no observada ou realizada de forma displicente. Nesta fase se
decide com clareza o objeto a ser contratado
O processo licitatrio composto por duas fases: interna, que ocorre
antes da publicao e divulgao do Edital ao pblico; e externa, que se desenvolve
aps a publicao do Edital. Todos os atos, de ambas as fases, devem ser
executados e/ou acompanhados por uma Comisso de Licitao formalmente
designada pela Autoridade Administrativa competente.
A fase interna composta por procedimentos formais e preparatrios,
como: elaborao do Edital e seus anexos, definio do tipo e modalidade de
licitao. A fase externa inicia-se com a divulgao da licitao ao pblico e possui
diversas subfases: apresentao dos envelopes pelos licitantes interessados,
habilitao, julgamento das propostas, julgamento, classificao, homologao e
adjudicao.
O artigo 3 da Lei de Licitaes (Lei 8.666/93) estabelece:
Art.3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa
para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel, e ser processada e julgada em estrita conformidade
 45

com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da

moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.

A licitao no ser sigilosa, exceto quanto ao contedo das propostas,

at serem conhecidas. So pblicos e acessveis aos cidados os atos do respectivo
processo. Ser efetuada sempre no local onde se situar a repartio interessada,
salvo por motivo de interesse pblico, devidamente justificado. A Lei no 8.666/1993,
ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, estabeleceu
normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a compras,
obras, servios, inclusive de publicidade, alienaes e locaes no mbito dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante
processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a
todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes
de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos
termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das
obrigaes.

Por fora do artigo da Constituio Federal supracitado, esto obrigadas

licitao pblica tanto as pessoas de Direito Pblico de capacidade poltica quanto
as entidades da Administrao indireta. Objetiva a licitao permitir que a
Administrao contrate aqueles que renam as condies necessrias para
satisfao do interesse pblico, levando em considerao especialmente aspectos
relacionados capacidade tcnica e econmico-financeira da empresa licitante,
qualidade do produto e ao valor do objeto .

2.2.1 Fase Interna da Licitao

Durante a fase inicial da licitao, comumente chamada de interna, a

Administrao ter a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no
procedimento, sem precisar anular atos praticados. nesta fase que se especifica
detalhadamente o objeto a ser contratado por meio da elaborao do projeto
 46

bsico e se definem os requisitos para o recebimento de propostas dos

interessados em contratar com a Administrao, observadas regras que possibilitem
a mxima competitividade entre os participantes, com o fim de obter a proposta mais
vantajosa para a Administrao. A fase interna da licitao uma etapa de
fundamental importncia para o sucesso do empreendimento.
Celso Antnio Bandeira de Mello esclarece que:
As licitaes possuem uma etapa interna e uma externa. A interna
aquela em que a promotora do certame, em seu recesso, pratica
todos os atos condicionais sua abertura; antes, pois, de
implementar a convocao dos interessados. (2013, p.585)

A fase interna determina as regras, define os limites e direciona a

realizao do procedimento da licitao, antes de torn-lo pblico. A publicao do
certame, que se d com a convocao dos interessados, determina o incio da fase
externa da licitao. O incio da fase externa, ocorre com a publicidade da pretenso
da Administrao Pblica, que se regulamenta na forma e na intensidade do art. 21
da lei 8.666/93. a denominada fase de abertura da licitao.
A execuo da licitao deve regrar-se pelo motivo que levou
instaurao do procedimento, para que haja uma perfeita adequao entre o
procedimento e o motivo, dado que a necessidade da licitao depende da
existncia do motivo no mundo real. O primeiro ato da fase interna a chamada
requisio, que consiste no pedido feito pela unidade interessada na contratao de
um servio ou determinado bem. Expedida a requisio autoridade competente,
que o ordenador de despesas ou a autoridade equivalente, essa analisa a
existncia (ou no) de recurso suficiente para suster as despesas e autoriza (ou
no) a instaurao do procedimento. J com a expedio da autorizao, passa-se
elaborao da minuta do instrumento convocatrio, que, uma vez apreciada e
aprovada pelo rgo jurdico, levada publicao. (Spiazzi, 2001, online)

2.2.1.1 Projetos

Os projetos devem ser elaborados de acordo com leis, decretos,

regulamentos, portarias e normas federais, estaduais e municipais, direta ou
indiretamente aplicveis a obras pblicas, e em conformidade com as normas
tcnicas devidas. Os projetos para construo, reforma ou ampliao de um
empreendimento sero elaborados em trs etapas: estudo preliminar ou anteprojeto
realizado na fase preliminar licitao , projeto bsico e projeto executivo. Todos
 47

esses estudos e projetos devero ser desenvolvidos de forma que guardem sintonia
entre si, tenham consistncia material e atendam s diretrizes gerais do programa
de necessidades e dos estudos de viabilidade.
As obras e os servios destinados aos mesmos fins devem seguir projetos
padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando esses projetos-padro
no atenderem s condies peculiares do local ou s exigncias especficas do
empreendimento. O Governo Federal, por meio dos Ministrios da Sade, da Justia
e da Educao, possui normas relativas a construes do tipo hospital, penitenciria
e escola, as quais podem ser usadas como parmetros em sua execuo . A
responsabilidade pela elaborao dos projetos ser de profissionais ou empresas
legalmente habilitadas pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia local.
O responsvel pela autoria dos projetos deve providenciar o alvar de
construo e suas aprovaes pelos rgos competentes, tais como Prefeitura
Municipal, Corpo de Bombeiros, concessionrias de servios pblicos e entidades
de proteo sanitria e ambiental. Mesmo que o encaminhamento para aprovao
formal nas diversas instituies de fiscalizao e controle no seja realizado
diretamente pelo autor do projeto, sero de sua responsabilidade as eventuais
modificaes necessrias sua aprovao. A aprovao do projeto no exime seus
autores das responsabilidades estabelecidas por normas, regulamentos e legislao
pertinentes s atividades profissionais. Os projetos para construo, reforma ou
ampliao de um empreendimento devem ser elaborados em trs etapas
sucessivas: estudo prvio ou anteprojeto; projeto bsico e projeto executivo.

2.2.1.2 Projeto Bsico

O projeto bsico o elemento mais importante na execuo de obra

pblica. Imperfeies em sua definio ou constituio podem dificultar a
consecuo do resultado almejado pela Administrao. O projeto bsico deve ser
preparado previamente licitao e receber a aprovao formal da autoridade
competente.
Projeto bsico o conjunto de desenhos, memoriais descritivos,
especificaes tcnicas, oramento, cronograma e demais elementos tcnicos
necessrios e suficientes descrio da obra a ser executada, atendendo sempre
s normas tcnicas e legislao vigente, elaborado com base em estudos
 48

anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do

empreendimento. Deve estabelecer com exatido, atravs de seus elementos
constitutivos, todas as caractersticas, dimenses, especificaes e quantificaes
de servios e de materiais, os custos e o tempo necessrios para execuo da obra,
de forma a evitar alteraes e adequaes durante a elaborao do projeto
executivo e realizao das obras.
O artigo 6, em seu inciso IX, da Lei 8.666/93 define o que Projeto
Bsico:
Art. 6 Para os fins desta Lei considera-se:
[...]
IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e
suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra
ou o servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao,
elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e
do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso
global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos
com clareza;
b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente
detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou
de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e
de realizao das obras e montagem;
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes
que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem
frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos
construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais
para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra,
compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as
normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados.

Pela leitura da legislao, possvel deduzir que a exigncia de projeto

bsico refere-se apenas contratao de obras e servios de engenharia.
Entretanto, a lei no fez distino entre servios de engenharia e aqueles no
caracterizados como tal. Por isso, o entendimento tem sido de que a elaborao
previa de projeto bsico exigida para qualquer tipo de servio. A diferena que a
Lei de Licitaes faz quanto a servios nica e exclusivamente com relao aos
 49

limites de licitao, ao estabelecer valores diferentes para servios no

considerados de engenharia.
Todos os elementos que compem o Projeto Bsico devem ser
elaborados por profissional legalmente habilitado, sendo indispensvel o registro da
respectiva Anotao de Responsabilidade Tcnica, identificao do autor e sua
assinatura em cada uma das peas grficas e documentos produzidos. No caso de o
rgo no dispor de corpo tcnico especializado, ele dever fazer uma licitao
especfica para contratar empresa para elaborar o projeto bsico. O edital para
contratao desse projeto dever conter, entre outros requisitos, o oramento
estimado dos custos dos projetos e o seu cronograma de elaborao.
Maral Justen Filho exprime que:
Nenhuma licitao para obras e servios pode fazer-se sem projeto
bsico (ou equivalente, quando o objeto no envolver atividade de
engenharia). Mas insuficiente a mera elaborao do projeto bsico.
Faz-se necessria sua aprovao, por ato formal e motivado da
autoridade competente, a qual dever avali-lo e verificar sua
adequao s exigncias legais e ao interesse pblico. A autoridade,
ao aprovar o projeto, responsabiliza-se pelo juzo de legalidade e de
convenincia adotado. Ser competente para aprovar o projeto
bsico a autoridade competente para determinar a contratao da
obra ou do servio a que tal projeto se refere. (p. 111, 2004)

importante observar a relevncia do projeto bsico, pois, alm de impor

os limites a que ficaro adstritos todos os que contratarem com o poder pblico,
tambm define os servios necessrios realizao do empreendimento; possibilita
realizar estudo e avaliao do impacto ambiental; estimar o custo da obra e o prazo
de execuo; permite elaborar o plano de gesto, demonstrar a viabilidade tcnica e
econmica; e possibilita a escolha e definio dos mtodos construtivos compatveis
e adequados execuo da obra. Desse modo, as definies e os conceitos acima
demonstram que o Projeto Bsico prope o planejamento da contratao tanto do
ponto de vista tcnico quanto jurdico, com o propsito de possibilitar a delimitao
do objeto para a tomada de deciso sobre a continuidade das fases do processo de
contratao e posterior controle.
Bruno Santos Cunha infere que o projeto bsico a necessria
correlao entre planejamento da contratao, projeto bsico e futura aferio da
legalidade e eficincia da atuao estatal especfica. que o projeto bsico como
instrumento de gesto e planejamento administrativo item obrigatrio em
processo de licitao de obras e servios, com contedo dependente da natureza do
 50

objeto, devendo restar fundado em estudos tcnicos atualizados e conter descrio

pormenorizada do mesmo, dos custos, do pagamento e da fiscalizao do contrato,
possibilitando, desta feita, o imprescindvel controle interno ou externo a que se
sujeita toda e qualquer atuao estatal. (2012, p.19)
Quando da elaborao do projeto bsico, necessrio verificar se o
empreendimento necessita de licenciamento ambiental, conforme dispem as
resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) n 001/1986 e n
237/1997, e da Lei n 6.938/1981. Se necessrio, deve-se elaborar Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), como partes
integrantes do Projeto Bsico. O CONAMA lista as atividades ou empreendimentos
sujeitos ao licenciamento ambiental na Resoluo n 237/1997 e, na Resoluo n
001/1986, define as atividades modificadoras do meio ambiente que dependem da
elaborao e aprovao de estudo de impacto ambiental e de relatrio de impacto
ambiental para seu licenciamento.
O artigo 2 da Resoluo Conama N 001, de 23 de janeiro de 1986,
dispe:
Artigo 2 - Depender de elaborao de estudo de impacto ambiental
e respectivo relatrio de impacto ambiental - RIMA, a serem
submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do IBAMA
em carter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do
meio ambiente, tais como:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II - Ferrovias;
III - Portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do
Decreto-Lei n 32, de 18.11.66;
V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e
emissrios de esgotos sanitrios;
VI - Linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230kV;
VII - Obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais
como: barragem para fins hidreltricos, acima de 10MW, de
saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao,
drenagem e irrigao, retificao de cursos d'gua, abertura de
barras e embocaduras, transposio de bacias, diques;
VIII - Extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo);
IX - Extrao de minrio, inclusive os da classe II, definidas no
Cdigo de Minerao;
X - Aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos
txicos ou perigosos;
Xl - Usinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a fonte de
energia primria, acima de 10MW;
XII - Complexo e unidades industriais e agroindustriais
(petroqumicos, siderrgicos, cloroqumicos, destilarias de lcool,
hulha, extrao e cultivo de recursos hdricos);
 51

XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;

XIV - Explorao econmica de madeira ou de lenha, em reas
acima de 100 hectares ou menores, quando atingir reas
significativas em termos percentuais ou de importncia do ponto de
vista ambiental;
XV - Projetos urbansticos, acima de 100ha ou em reas
consideradas de relevante interesse ambiental a critrio da SEMA e
dos rgos municipais e estaduais competentes;
XVI - Qualquer atividade que utilize carvo vegetal, em quantidade
superior a dez toneladas por dia.

Concludo o projeto, os oramentos e as estimativas de custos para a

execuo da obra, a relao de desenhos e os demais documentos grficos devero
ser encaminhados ao rgo licitante para exame e aprovao, sempre
acompanhados de memria de clculo e justificativas. A exigncia do projeto bsico,
nos termos da explicao inscrita no artigo 6, evidencia-se na prtica para que a
obra contratada seja perfeitamente executada, atendendo com plenitude aos
objetivos da Administrao contratante, evitando gastos no previstos, servios de
qualidade inferior e atrasos na execuo da obra, que causam prejuzos aos cofres
pblicos e sociedade. A maior parte dos problemas existentes nas obras pblicas
que so divulgados amplamente, causando aos cidados descrena e revolta, tem
sua origem em projetos bsicos mal feitos ou inexistentes.

2.2.1.3 Projeto Executivo

O projeto executivo deve ser elaborado logo aps o projeto bsico e antes
do incio da obra. Porm, em situaes excepcionais e mediante autorizao
expressa da Administrao, este projeto pode ser desenvolvido concomitantemente
realizao do empreendimento. Atravs do projeto executivo, o governo recebe
todo o detalhamento tcnico da obra, desde o sistema construtivo, passando pelas
especificaes dos materiais e equipamentos a serem utilizados, por um
cronograma, at um oramento-base rigoroso.
A jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio assim versa:
Abstenha-se de deixar para o projeto executivo o papel de identificar
os elementos necessrios e suficientes da especificao dos
servios da obra que sejam materialmente relevantes, tais como:
construo de estruturas (vigas, pilares e fundaes) e das
instalaes de gua, esgoto, para-raios, telefone, contra incndio e
eltrica, especificando-os, de modo a que fiquem suficientemente
caracterizados, por meio de um projeto bsico adequado. Abstenha-
se de exigir projeto executivo dos licitantes, em atendimento ao
 52

disposto no art. 9, 2, da Lei no 8.666/1993. (Acrdo 80/2010

Plenrio)

O projeto executivo, alm dos itens constantes no projeto bsico,

especifica como deve se dar a operacionalizao e utilizao dos itens de obra,
servios e equipamentos que esto descritos no projeto bsico. Solues tcnicas
adotadas no projeto bsico devero estar suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de serem reformuladas durante a fase de elaborao do
projeto executivo.

Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:

[...]
X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e
suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas
pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT;

O art. 12 da mesma Lei complementa o rol de exigncias quanto ao

projeto bsico e do projeto executivo:
Art. 12 Nos projetos bsicos e projetos executivos de obras e
servios, sero considerados principalmente os seguintes requisitos:
I segurana;
II funcionalidade e adequao ao interesse pblico;
III economia na execuo, conservao e operao;
IV possibilidade de emprego de mo de obra, materiais, tecnologia
e matrias-primas existentes no local para execuo, conservao e
operao;
V facilidade na execuo, conservao e operao, sem prejuzo
da durabilidade da obra ou do servio;

Este projeto deve conter todos os elementos necessrios realizao do

empreendimento com nvel mximo de detalhamento de suas etapas. Para a
execuo desse projeto, deve-se conhecer profundamente o local de execuo da
obra e todos os fatores especficos necessrios sua construo. O projeto
executivo bem elaborado auxilia a Administrao no conhecimento perfeito da obra a
ser realizada e permite-lhe obter o valor do custo real do empreendimento com
grande preciso.

2.2.1.4 Memorial Descritivo

Descrio detalhada do objeto projetado, na forma de texto, na qual so

apresentadas as solues tcnicas adotadas, bem como suas justificativas
necessrias ao pleno entendimento do projeto, complementando as informaes
 53

contidas nos desenhos referenciados nos projetos bsico e executivo. Dentre

inmeros tpicos, o memorial pode conter: conceituao do projeto; normas
adotadas para a realizao dos clculos; premissas bsicas adotadas durante o
projeto; objetivos do projeto; detalhamento de materiais empregados na obra ou no
produto; demais detalhes que podem ser importantes para o entendimento completo
do projeto.
vila, Librelotto e Lopes definem o que o memorial descritivo e qual a
sua atribuio principal:
O memorial descritivo consubstancia a relao dos materiais,
insumos e equipamentos que iro constituir cada parte da obra,
devendo dele constar todos os detalhes que possam interessar a
gesto eficiente ao empreendimento.
Estas informaes so primordiais para um oramento de obra e a
realizao fsico-financeira do empreendimento, j que estabelecem,
primordialmente, a qualidade dos insumos ou equipamentos a serem
aplicados. (2003, p.10)

Os memoriais descritivos devem ser realizados entre o trmino do projeto

e o incio da obra. A funo do memorial ser ento auxiliar toda a compreenso do
projeto para todos aqueles que iro se beneficiar com a obra pblica realizada. Os
interessados so basicamente a Administrao Pblica, o contratado que ir realizar
a obra, a sociedade e todas as pessoas envolvidas durante todo o processo de
desenvolvimento. O memorial descritivo tambm tem o poder de alinhar todo
conhecimento e informao entre os envolvidos no projeto.

2.2.1.5 Oramentos

Orar quantificar insumos, mo de obra ou equipamentos necessrios

realizao de uma obra ou um servio bem como os custos e o tempo de durao
desses. O oramento pode ser elaborado visando definir o custo e o preo de bens e
servios, tais como: oramento de servios e mo de obra; oramento de construo
ou empreitada; oramento de canteiro e obras ou obras complementares, etc.
O oramento a expresso quantitativa, expressa em unidades fsicas e
valores monetrios, referidos a uma unidade de tempo, a respeito dos planos
elaborados para os perodos constitutivos da obra. A realizao do oramento pode
seguir, basicamente, por dois procedimentos: por avaliao e estimativa e por
composio de custos unitrios. Dentro do oramento de uma obra existem dois
tipos: o oramento da obra e o oramento detalhado.
 54

2.2.1.5.1 Oramento de Obra

identificao, descrio, quantificao, anlise e valorao de mo de

obra, equipamentos, materiais, custos financeiros, impostos, riscos e margem de
lucro desejada para adequada previso do preo final de um empreendimento. A
previso dos custos e preos depender muito do grau de conhecimento que o
oramentista tem do projeto da obra, ficando o sucesso de um empreendimento,
entre outros fatores, dependente do acerto entre o que foi previsto e o que ir
ocorrer na prtica. O oramento um dos elementos para a tomada de decises,
junto com o cronograma fsico-financeiro.
Em geral, para se elaborar um oramento de obra que seja efetivamente
vivel do ponto de vista tcnico, necessrio levantar e conhecer com profundidade
o consumo de materiais em cada um dos servios a serem realizados, a quantidade
de mo de obra, a incidncia das leis trabalhistas sobre o custo da mo de obra, o
tempo de uso dos equipamentos necessrios aos servios, os custos financeiros
decorrentes, os custos administrativos (indiretos), a carga tributria que ir pesar
sobre os servios. Alm disso, o profissional oramentista deve ser conhecedor a
realidade do mercado, das condicionantes regionais e locais, o tipo de
gerenciamento que se pretende empregar na execuo da obra, os mtodos
construtivos, a possibilidade de ocorrncia de fenmenos climticos que venham a
interferir nos custos da obra, etc.
Nos processos de licitao de obras e servios, necessrio fazer
constar oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos
os seus custos unitrios, conforme prescrito no art. 7, 2, inciso II, da Lei
8.666/93:
Art. 7o As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de
servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular,
seguinte sequncia:
[...]
2o As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e
disponvel para exame dos interessados em participar do processo
licitatrio;
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a
composio de todos os seus custos unitrios;
III - houver previso de recursos oramentrios que assegurem o
pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a
serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o
respectivo cronograma;
 55

IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas

estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da
Constituio Federal, quando for o caso. (grifo nosso)

O oramento de obra serve, basicamente, para: auxiliar na apresentao

de projetos e solues de obras; colaborar com o planejamento executivo; ajudar na
definio da planilha oramentria do contrato; apoiar a contratao de mo de obra
prpria e de servios terceirizados; avaliar distores de preo em relao s
previses iniciais de oramento, a tempo de serem ainda corrigidas; e permitir
auditar o estgio atual de execuo da obra.

2.2.1.5.1.2 Oramento Detalhado

a planilha oramentria do custo global da obra, fundamentado em

quantitativos de servios, discriminando, com o maior grau de detalhamento
possvel, os preos unitrios, quantidades, preos totais e encargos sociais. O
oramento detalhado parte integrante do projeto bsico e compe-se de
oramento sinttico e oramento analtico com as composies de todos os custos
unitrios dos servios. O oramento-base da licitao tem como central objetivo
servir de parmetro para a Administrao definir os critrios de aceitabilidade de
preos unitrios e global no edital. Dessa forma, este oramento a principal
referncia para a anlise das propostas das empresas participantes na fase externa
da licitao.
A determinao do oramento detalhado de uma obra exige o
conhecimento dos servios necessrios para sua perfeita execuo, o levantamento
preciso dos quantitativos desses servios e o clculo do custo unitrio dos servios,
do custo direto da obra e a estimativa dos custos indiretos e do lucro da construtora.
O preo final estimado da obra dado pela soma dos custos diretos com a Taxa de
Benefcio e Despesas Indiretas (BDI), que engloba os custos indiretos e o lucro.
Qualquer falha ou ausncia em alguma destas parcelas pode conduzir a um
desequilbrio financeiro do contrato, seja pelo desperdcio de recursos pblicos, seja
pela queda da remunerao esperada pela empresa contratada.
Segundo Nunes, Machado Filho e Silva, as principais etapas de
elaborao de oramentos de obras pblicas so:
Custo unitrio de um servio O clculo do custo unitrio de um
servio exige que se conhea sua composio analtica, ou seja, os
 56

insumos necessrios para sua realizao e os coeficientes de

consumo de materiais, de produtividade da mo de obra e o
consumo horrio dos equipamentos utilizados na sua execuo.
Custo direto da obra dado pelo somatrio dos produtos
quantitativo x custo unitrio de cada servio necessrio para a
execuo do empreendimento. Logo, indispensvel que o clculo
dos quantitativos e dos custos unitrios seja bastante preciso, pois a
majorao ou a minorao de qualquer destes fatores pode causar
graves erros no custo total orado.
Taxa de benefcio e despesas indiretas Para se chegar ao preo
final estimado para o empreendimento, deve-se aplicar sobre o custo
direto total da obra a taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI),
calculada pela frmula subsequente, que contempla o lucro da
empresa e seus custos indiretos (garantia, risco e seguros, despesas
financeiras, administrao central e tributos). O valor desta taxa deve
ser avaliado para cada caso, pois seus componentes variam em
funo do local, do tipo de obra e da prpria composio .
Oramento sinttico global a planilha em que constar,
basicamente, a discriminao dos itens de servios a serem
executados, com suas devidas unidades de medida, os quantitativos,
custos unitrios e totais, alm do BDI e da totalizao do preo final.
importante destacar que, no oramento-base de uma licitao no
devem ser utilizadas unidades genricas como verba, conjunto,
ponto, etc. (2011, p. 24-26)

Os custos diretos e a taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI), a qual

engloba os custos indiretos e o lucro, compem o preo final estimado para a obra.
O BDI o percentual relativo s despesas indiretas que incidir sobre as
composies dos custos diretos, que pode ser inserido tanto na composio dos
custos unitrios como no final do oramento sobre o custo total. Seu valor avaliado
para cada caso especfico, pois depende das variaes do local, tipo de obra e
impostos gerais. Consta deste valor, ainda, o resultado ou lucro esperado pelo
construtor.
A ausncia ou o clculo incorreto de um deles poder reduzir a
remunerao esperada pela empresa que vier a ser contratada ou levar ao
desperdcio de recursos pblicos. O subtotal representa a multiplicao das
quantidades pelos preos unitrios respectivos ou, quando se trata de servio
expresso por verba, o valor da verba correspondente. O preo total ou custo total a
soma de todas as parcelas correspondentes aos valores dos subtotais ou subitens
de cada servio.
 57

2.2.2 Fase Externa da Licitao

Licitao, na chamada fase externa, tem continuidade com a divulgao

do ato convocatrio, o edital. Estende-se contratao do fornecimento do bem,
execuo da obra ou prestao do servio. Nas modalidades concorrncia, tomada
de preos e convite, essa etapa da licitao submete-se principalmente a vrios
procedimentos sequenciais, em que a realizao de determinado ato depende da
concluso do antecedente. Portanto, esta fase se inicia aps a publicao do edital e
termina com a assinatura do contrato para execuo da obra.
De acordo com Motta, a fase externa possui caractersticas essenciais:
[...] a fase externa (leia-se procedimento), enquanto sequncia de
atos que se interligam, tem inicio com a publicao do Aviso, ato
inaugural e pblico destinado a efetivar a isonomia do conhecimento.
A publicidade, assegurando a difuso igualitria das condies
editalcias, permite a participao de todos os interessados que
preencham as condies de habilitao. (2008, p. 44)

O Manual de Licitaes e Contratos do Tribunal de Contas da Unio

(TCU) declara que, com a publicao de aviso na imprensa oficial e em jornal dirio
de grande circulao, d-se a convocao de interessados para participar de
licitaes promovidas pelo Poder Pblico. Deve o aviso conter informaes
fundamentais acerca do certame. Por exemplo: data, horrio, objeto, especificao,
quantidade e local onde poder ser lido o ato convocatrio. A depender da
modalidade e do valor estimado da contratao, os avisos com os resumos dos
editais, disposio do pblico nas reparties, sero publicados. (2010, p. 279)
No havendo impugnao ao edital ou depois de tomada de deciso
sobre a essa, realizada a sesso pblica para recebimento dos documentos de
habilitao e proposta. Em seguida, a Comisso passa abertura do envelope de
documentao, no qual deve constar toda a documentao exigida no edital.
Esta etapa externa se inicia com a publicao do ato convocatrio,
abrangendo a seguinte ordenao: fase de divulgao na qual se designa a dar
cincia aos terceiros da existncia da licitao; a fase de proposio que destinada
formulao de propostas pelos interessados em participar da licitao; fase de
habilitao esta determina Administrao verificar se os interessados possuem
condies de satisfazer as obrigaes que pretendam assumir; fase de julgamento
prope a seleo da proposta mais vantajosa; e, por fim, fase de deliberao
 58

aplicada reviso dos atos praticados e avaliao da convenincia e legalidade do

resultado.

2.2.2.1 Publicao do Edital

Ato convocatrio, edital ou convite tm por finalidade fixar as condies

necessrias participao dos licitantes, ao desenvolvimento da licitao e futura
contratao, alm de estabelecer determinado elo entre a Administrao e os
licitantes. Deve ser claro, preciso e fcil de ser consultado. Em observncia ao
princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, as exigncias editalcias devem
ser cumpridas integralmente, ressalvadas aquelas consideradas ilegais. No
demais afirmar que o sucesso da licitao depende de atos convocatrios e anexos
bem elaborados.
Para atender ao princpio da publicidade e com o objetivo de alcanar o
maior nmero de licitantes, a Lei das Licitaes estabelece a necessidade de
publicao de avisos com o resumo dos editais das concorrncias, tomadas de
preos, concursos e leiles, com antecedncia, no local do rgo interessado e, pelo
menos, por uma vez.
Nas palavras de Adilson Abreu Dallari, encontra-se a definio de edital,
em sentido amplo: instrumento pelo qual se faz pblica, pela imprensa ou por meios
apropriados das reparties, certas notcias, fato ou ordenana, s pessoas nele
referidas e outras que possam ter interesse a respeito do assunto que ele contm. E,
em sentido estrito, Hely Lopes Meirelles, com a clareza que lhe peculiar, afirma
que o edital instrumento pelo qual a administrao leva ao conhecimento pblico
sua inteno de realizar uma licitao e fixa as condies de realizao dessa
licitao. (1992. p. 90)
O artigo 21 da Lei de Licitaes descreve como deve ser feito o edital:
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das
concorrncias, das tomadas de preos, dos concursos e dos leiles,
embora realizados no local da repartio interessada, devero ser
publicados com antecedncia, no mnimo, por uma vez:
I - no Dirio Oficial da Unio, quando se tratar de licitao feita por
rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal e, ainda,
quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com
recursos federais ou garantidas por instituies federais;
II - no Dirio Oficial do Estado ou do Distrito Federal, quando se
tratar, respectivamente, de licitao feita por rgo ou entidade da
Administrao Pblica Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;
 59

III - em jornal dirio de grande circulao no Estado e tambm, se

houver, em jornal de circulao no Municpio ou na regio onde ser
realizada a obra, prestado o servio, fornecido, alienado ou alugado
o bem, podendo ainda a Administrao, conforme o vulto da licitao,
utilizar-se de outros meios de divulgao para ampliar a rea de
competio.
1o O aviso publicado conter a indicao do local em que os
interessados podero ler e obter o texto integral do edital e todas as
informaes sobre a licitao.
[...]

O edital ser nulo sempre que for omisso em pontos importantes ou que
contenha disposies discricionrias ou preferenciais, e isto ocorre quando o objeto
da licitao descrito de forma tendenciosa, sob a aparncia de uma convocao
igualitria. A divulgao do edital ser obrigatoriamente feita pela imprensa oficial e
particular, sendo exigida por lei a notcia de abertura da licitao, ou seja, o aviso
resumido do edital e no o seu texto completo. Em se tratando da modalidade
Prego, determina a lei que a divulgao seja feita por meio de aviso e que seja
publicado em dirio oficial do ente federado ou em jornal de circulao local.
facultativa ainda a divulgao feita por meios eletrnicos.
Os seguintes acrdos do Tribunal de Contas da Unio versam sobre a
importncia da publicao do Edital no processo licitatrio:
Incorpore, mediante republicao do instrumento convocatrio,
eventuais alteraes nas especificaes tcnicas constantes do
edital ou dos anexos.
(TCU, Acrdo 188/2010)

Obedea aos prazos para publicao de editais de licitao, em

especial ao disposto no art. 21, 2, II, a e 3, da Lei no
8.666/1993.
(TCU, Acrdo 1745/2009)

A elaborao do edital ou ato convocatrio atividade de extrema

importncia e dever possuir amplo carter de legalidade. nele que sero
estipuladas as regras que se aplicaro disputa, desde critrios de habilitao e
classificao, preo, pagamento, sanes, demais regras procedimentais, at a
minuta do contrato administrativo, que ser firmado com o vencedor. Os licitantes
precisam de um prazo para elaborar as propostas e analisar as condies da
licitao, um tempo mnimo para se preparar. Os prazos variam de acordo com o
tipo da licitao, sendo maior para as mais complexas e menor para as mais
simples. Os prazos estabelecidos em lei so prazos mnimos, o que no impede que
a administrao adote prazos maiores se assim julgar necessrio.
 60

Art. 41. A Administrao no pode descumprir as normas e

condies do edital, ao qual se acha estritamente vinculada.
1o Qualquer cidado parte legtima para impugnar edital de
licitao por irregularidade na aplicao desta Lei, devendo
protocolar o pedido at 5 (cinco) dias teis antes da data fixada para
a abertura dos envelopes de habilitao, devendo a Administrao
julgar e responder impugnao em at 3 (trs) dias teis, sem
prejuzo da faculdade prevista no 1o do art. 113.
2o Decair do direito de impugnar os termos do edital de licitao
perante a administrao o licitante que no o fizer at o segundo dia
til que anteceder a abertura dos envelopes de habilitao em
concorrncia, a abertura dos envelopes com as propostas em
convite, tomada de preos ou concurso, ou a realizao de leilo, as
falhas ou irregularidades que viciariam esse edital, hiptese em que
tal comunicao no ter efeito de recurso.
3o A impugnao feita tempestivamente pelo licitante no o
impedir de participar do processo licitatrio at o trnsito em julgado
da deciso a ela pertinente.
4o A inabilitao do licitante importa precluso do seu direito de
participar das fases subsequentes.

O art. 41 da Lei n 8.666/93 prev que qualquer cidado parte legtima

para impugnar edital de licitao por irregularidade na aplicao da Lei. Os licitantes
se submetero s clusulas do edital, que estipular os requisitos para habilitao e
qualificao no certame, bem como a minuta de contrato. Da a importncia de este
estar revestido de legalidade, s assim garantir o tratamento igualitrio entre os
interessados, afastando clusulas que restrinjam ou venham a ferir o princpio da
competitividade.
O edital dever ser impugnado em at cinco dias teis antes da data da
abertura dos envelopes de habilitao, quando for efetuada por qualquer cidado e,
em at dois dias teis, quando apresentada por licitante. A impugnao
administrativa dever ser feita mediante petio autnoma ao subscritor do edital.
Alm de ser possvel impugnar o edital, qualquer licitante poder representar ao
tribunal de contas ou rgos integrantes do sistema de controle interno, contra
irregularidades na aplicao da lei de licitaes, com o fim de controle das despesas
dos contratos.

2.2.2.2 Habilitao dos Licitantes

A habilitao das propostas consiste na avaliao da observncia dos

requisitos do edital pelos licitantes. No exame dessa documentao, a Comisso de
Licitao deve atentar para a validade das certides apresentadas e para a
existncia de indcios de fraudes ou pr-ajustamento entre as empresas. Exigncias
 61

habilitatrias no podem ultrapassar os limites da razoabilidade, alm de no ser

permitido o estabelecimento de clusulas desnecessrias e restritivas ao carter
competitivo. Devem restringir-se apenas ao necessrio para o cumprimento do
objeto licitado.
A habilitao dos licitantes consiste substancialmente na verificao da
documentao e dos requisitos pessoais dos licitantes. Tem como objetivo a
garantia de que o licitante, sendo o vencedor do certame, tenha condies tcnicas
e financeiras para cumprir o contrato de forma adequada. Para garantir uma maior
competividade disputa, a lei 8.666/93 probe qualquer exigncia que seja
dispensvel, pois exigncias desnecessrias indicariam direcionamento da licitao
em favor de algum ou de algum grupo.
O licitante no habilitado no poder participar dos atos subsequentes da
licitao, sendo assim excludo do certame. Em todas as modalidades de licitao, a
habilitao consistir no reconhecimento da habilitao jurdica, da regularidade
fiscal, da qualificao tcnica e da qualificao econmico-financeira, considerando-
se ainda a real disponibilidade financeira e a real capacidade operativa dos
proponentes.
A Lei 8.666/93, em seu artigo 27, versa sobre a habilitao e sobre qual a
documentao necessria para tal:
Art. 27. Para a habilitao nas licitaes, exigir-se- dos
interessados, exclusivamente, documentao relativa a:
I - habilitao jurdica;
II - qualificao tcnica;
III - qualificao econmico-financeira;
IV regularidade fiscal e trabalhista;
V cumprimento do disposto no inciso XXXIII, do art. 7, da
Constituio Federal.

A habilitao jurdica consiste em demonstrar a existncia legal da

empresa, legitimidade de sua representao e aptido para assumir obrigaes com
a Administrao. No exame da documentao, devem ser observadas as normas
que regulam e legitimam a atividade de pessoas fsicas ou jurdicas. A
documentao exigida consistir em: cdula de identidade; registro comercial, no
caso de empresa individual; ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor,
devidamente registrado; e estatuto social das sociedades por aes, regidas pela Lei
no 6.404/1976. Deve estar acompanhada dos documentos de eleio de seus
administradores, para ser considerada em vigor, deve observar as exigncias
 62

previstas em lei, dentre as quais constam cumulativamente: registro na junta

comercial; publicao na imprensa oficial da Unio, ou do Estado, ou do Distrito
Federal, conforme o lugar em que esteja situada a sede da companhia; publicao
em jornal de grande circulao editado na localidade em que est situada a sede da
companhia; inscrio do ato constitutivo; em se tratando de sociedades civis,
acompanhamento de prova de diretoria em exerccio; decreto de autorizao,
quando se tratar de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no Pas, e
ato de registro ou autorizao para funcionamento expedido pelo rgo competente,
quando a atividade assim o exigir.
A qualificao tcnica o documento em que licitante demonstra que
rene condies profissionais e operacionais para executar satisfatoriamente o
objeto da licitao. Assim como na habilitao jurdica, existem requisitos nessa fase
que devem ser obedecidos, tais como: registro ou inscrio na entidade profissional
competente; prova de atendimento de requisitos prevista em lei especial, quando for
o caso; comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente
compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao, e
indicao das instalaes, do aparelhamento e do pessoal tcnico adequado e
disponvel para a realizao do objeto da licitao, bem como da qualificao de
cada um dos membros da equipe tcnica que se responsabilizar pelos trabalhos;
comprovao, fornecida pelo rgo licitante, de que recebeu os documentos, e,
quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informaes e condies
locais para o cumprimento das obrigaes objeto da licitao.
Alm da qualificao tcnica, h a qualificao econmico-financeira, por
meio da qual o licitante demonstra que possui capacidade para suportar os encargos
econmicos e financeiros que decorrem do contrato. Neste momento da habilitao,
verificada a sade econmico-financeira do licitante atravs da anlise de alguns
documentos, sendo eles: balano patrimonial e demonstraes contbeis do ltimo
exerccio social, j exigveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa
situao financeira da empresa, vedada a sua substituio por balancetes ou
balanos provisrios, podendo ser atualizados por ndices oficiais, quando
encerrados h mais de 3 (trs) meses da data apresentao da proposta; certido
negativa da falncia ou concordata expedida pelo distribuidor da sede pessoa
jurdica, ou de execuo patrimonial, expedida no domiclio da pessoa fsica;
 63

garantia, nas mesmas modalidades e critrios previstos no caput e 1, do art. 56

desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratao.
Por fim, na regularizao fiscal e trabalhista, o licitante interessado, seja
ele pessoa fsica, seja pessoa jurdica, dever comprovar ausncia de dbito para
com o Fisco Federal, Estadual e Municipal, e tambm que est em situao regular
com relao Seguridade Social, tendo em vista que as pessoas jurdicas no
podero contratar com o Poder Pblico. As pessoas jurdicas devero observar mais
uma exigncia a elas inerente, qual seja, a demonstrao de situao regular
quando do cumprimento dos encargos sociais junto ao Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS).

2.2.2.3 Anlise das propostas

Na anlise das propostas de preos, devem ser avaliados o preo total e

os preos unitrios ofertados pelos licitantes. Devem ser desclassificadas propostas
com valor global superior ao limite estabelecido, com preo total manifestamente
inexequvel ou com preos unitrios de servios superiores aos definidos no critrio
de aceitabilidade de preos unitrios mximos que constam do edital.
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em
considerao os critrios objetivos definidos no edital ou convite, os
quais no devem contrariar as normas e os princpios estabelecidos
por esta Lei.
1o vedada a utilizao de qualquer elemento, critrio ou fator
sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que
indiretamente elidir o princpio da igualdade entre os licitantes.
2o No se considerar qualquer oferta de vantagem no prevista no
edital ou no convite, inclusive financiamentos subsidiados ou a fundo
perdido, nem preo ou vantagem baseada nas ofertas dos demais
licitantes.
3o No se admitir proposta que apresente preos global ou
unitrios simblicos, irrisrios ou de valor zero, incompatveis com os
preos dos insumos e salrios de mercado, acrescidos dos
respectivos encargos, ainda que o ato convocatrio da licitao no
tenha estabelecido limites mnimos, exceto quando se referirem a
materiais e instalaes de propriedade do prprio licitante, para os
quais ele renuncie a parcela ou totalidade da remunerao.
4o O disposto no pargrafo anterior aplica-se tambm s propostas
que incluam mo de obra estrangeira ou importaes de qualquer
natureza.

A anlise seria o confronto das propostas e ofertas e determinao do

vencedor, que dever ser objeto da licitao. Sempre dever ser observado o critrio
 64

de julgamento do edital. Em regra, o julgamento efetuado pela comisso de

licitao. As fases desse julgamento so duas. Aps a verificao de no
conformidade as propostas podero ser desclassificadas. S aps essa fase, que
se pode estabelecer a classificao das propostas.

2.2.2.4 Homologao e Adjudicao

Homologao o ato pelo qual ratificado todo o procedimento licitatrio

e conferida aos atos licitatrios aprovao para que produzam os efeitos jurdicos
necessrios. Regularmente, utilizam-se as homologaes dos processos licitatrios
para divulgar as empresas declaradas habilitadas ou inabilitadas, no caso da fase de
documentao, e, na fase de julgamento das propostas, as empresas declaradas
vencedoras. Em ambos os casos, a partir das homologaes, abre-se a contagem
de prazo para interpor recursos administrativos.
Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos
seguintes procedimentos:
[...]
VI - deliberao da autoridade competente quanto homologao e
adjudicao do objeto da licitao;

A autoridade administrativa ter trs alternativas: poder confirmar o

julgamento, homologando-o; determinar a retificao da classificao no todo ou em
parte, se observar irregularidade que seja corrigvel no julgamento; ou anular o
julgamento ou at mesmo todo o processo licitatrio, se houver irregularidade
insanvel e que venha a prejudicar todo o certame em qualquer fase da licitao.
Como se depreende da lio de Maral Justen Filho (1998, p.406):

Concluindo pela validade dos atos integrantes do procedimento

licitatrio, a autoridade superior efetivar juzo de convenincia
acerca da licitao (...). A homologao possui eficcia declaratria
enquanto confirma a validade de todos os atos praticados no curso
da licitao. Possui eficcia constitutiva enquanto proclama a
convenincia da licitao e exaure a competncia discricionria
sobre esse tema.

Carvalho Filho doutrina que a autoridade competente superior pode, aps

receber o processo de licitao encaminhado pela Comisso: (i) determinar o
retorno dos autos para a correo de irregularidades, se estas forem suprveis; (ii)
invalidar o procedimento, no todo ou em parte, se estiver inquinado de vcio
insanvel; (iii) revogar a licitao por razo de ordem administrativa, observadas as
 65

condies do art. 49 do Estatuto; (iv) homologar o ato de resultado final da

Comisso, considerando implicitamente a legalidade da licitao. (2014, p.298)
J a adjudicao o ato pelo qual a Administrao atribui ao licitante
vencedor o objeto da licitao. Tambm pode ser usado para descrever a ltima
fase do processo de licitao, que nada mais do que o ato que d a perspectiva de
direito ao vencedor da licitao, ficando a Administrao obrigada a contratar
exclusivamente com aquele adjudicado. Entretanto, mesmo a empresa sendo
adjudicada vencedora, no existe obrigatoriedade de contratao ou compra por
parte da administrao. A adjudicao produz efeitos jurdicos desde o momento em
que o julgamento for homologado.
Cabe ressaltar que a adjudicao o ato final do procedimento e
constitui-se no direito do licitante a contratar com a Administrao, quando esta se
dispuser a firmar o ajuste. Aps a convocao para assinar o contrato, este dever
ser feito em 60 dias da data de entrega das propostas e, ultrapassando este prazo,
ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos.
.Meirelles leciona quais so os efeitos advindos da adjudicao:
So efeitos jurdicos da adjudicao: a) a aquisio do direito de
contratar com a Administrao nos termos em que o adjudicatrio
venceu a licitao; b) a vinculao do adjudicatrio a todos os
encargos estabelecidos no edital e aos prometidos na sua proposta;
c) a sujeio do adjudicatrio s penalidades previstas no edital e
perda de eventuais garantias oferecidas, se no assinar o contrato
no prazo e condies estabelecidos; d) o impedimento de a
Administrao contratar o objeto licitado com qualquer outro que no
seja o adjudicatrio; e) a liberao dos licitantes vencidos dos
encargos da licitao. (2009, p. 174)

Para Bandeira de Mello (2013, p. 617), o conceito de adjudicao firma-se

como "ato pelo qual a Administrao, em vista do eventual contrato a ser travado,
proclama satisfatria a proposta classificada em primeiro lugar". Embora no seja
uma fase obrigatria da licitao, uma vez que a supremacia do interesse pblico e
o poder discricionrio de que dispe a Administrao permitem-lhe adjudicar ou no
o objeto da licitao, o meio pelo qual a Administrao atinge as finalidades de todo
o processo justamente exercitado pelo ato de adjudicar, pela indicao do vitorioso
do certame com o qual existe a pretenso de se efetivar um contrato.
Nos rgos ou entidades em que os responsveis pela licitao, ou outro
servidor designado para esse fim, tm competncia para adjudicar, ocorre primeiro a
adjudicao. Nesse caso, a homologao pela autoridade superior acontece
 66

posteriormente. Nos rgos ou entidades em que a autoridade superior homologa e

adjudica, a homologao ocorre primeiro e a adjudicao depois. Adjudicao e
homologao no conferem ao licitante vencedor direito execuo do objeto.
Esses atos geram apenas expectativa de direito, que somente sero confirmados
com assinatura do contrato.
Depois de homologada a licitao pela autoridade competente e de
adjudicado o objeto ao licitante vencedor, o adjudicatrio ser convocado para
assinar o contrato, no prazo estabelecido no ato convocatrio. Transcorrido o prazo
para o recurso, a adjudicao encerra o procedimento licitatrio e torna definitivos e
imutveis todos os atos e todas as decises decorrentes desse procedimento.
Nesse caso, acontece a precluso administrativa, que impede a alterao da
situao jurdica estabelecida entre a Administrao e aqueles que participaram da
licitao, salvo se for comprovada alguma ilegalidade no julgamento. A adjudicao
o ato final do procedimento da licitao.
ADMINISTRATIVO. LICITAO. REVOGAO APS
ADJUDICAO. 1. No procedimento licitatrio, a homologao o ato
declaratrio pelo qual a Administrao diz que o melhor concorrente
foi o indicado em primeiro lugar, constituindo-se a adjudicao na
certeza de que ser contratado aquele indicado na homologao. 2.
Aps a adjudicao, o compromisso da Administrao pode ser
rompido pela ocorrncia de fatos supervenientes, anulando o certame
se descobertas ilicitudes ou revogando-o por razes de convenincia e
oportunidade. 3. Na anulao no h direito algum para o ganhador da
licitao; na revogao, diferentemente, pode ser a Administrao
condenada a ressarcir o primeiro colocado pelas despesas realizadas.
4. Mandado de segurana denegado. (STJ - MS: 12047 DF
2006/0149949-4, Relator: Ministra ELIANA CALMON, Data de
Julgamento: 28/03/2007, S1 - PRIMEIRA SEO, Data de Publicao:
DJ 16/04/2007 p. 154)

2.3 CONTRATO DE OBRA PBLICA

Contratos de obra pblica so aqueles ajustes da Administrao direta e

indireta que tenham por objeto realizaes materiais em imveis, destinadas ao uso
comum do povo, fruio de determinados grupos ou utilizao das prprias
reparties administrativas. No contrato de obra, a Administrao visa entrega do
objeto, logo, ao estipular prazo para a entrega da obra, tal clusula no pertence
essncia do contrato. Trata-se de mecanismo que se dirige contratada. Eventual
 67

atraso ser tratado como infrao contratual e acarretar a aplicao de sanes

contratada em mora.
O contrato de obra pblica espcie do gnero contrato administrativo,
possui como caractersticas gerais ser bilateral, consensual, formal, oneroso,
comutativo, ser realizado intuitu personae e normalmente precedido de licitao.
Diferente do que ocorre nos contratos cujo objeto visa prestao de determinado
servio por determinado tempo, o prazo de vigncia essencial ao contrato, de
modo que, expirado o prazo de vigncia, a avena no subsiste. Nesse contexto,
no havendo motivo para a extino do contrato que tenha por objeto uma
modalidade de obra, a extino do mesmo no se opera em virtude do decurso do
prazo, mas apenas com a concluso do objeto e o recebimento pela Administrao.
O regime de execuo retrata a forma de apurao da remunerao
devida ao contratado. A empreitada, no que relativo ao modo de pagamento, pode
ser por preo global e por preo unitrio. A por preo global aquela em que a
Administrao ajusta a remunerao do empreiteiro obra concluda em sua
totalidade. A empreitada por preo unitrio remunera certas fraes ou partes da
obra. Quanto ao modo de execuo, a empreitada pode ser de material ou de lavor.
A empreitada de material a modalidade na qual o empreiteiro assume os riscos
integrais pela execuo da obra. J a empreitada de lavor aquela na qual o
empreiteiro apresenta apenas sua mo de obra, recebendo os materiais do dono da
obra.
Art. 10. As obras e servios podero ser executados nas seguintes
formas:
I - execuo direta;
II - execuo indireta, nos seguintes regimes:
a) empreitada por preo global;
b) empreitada por preo unitrio;
c) (Vetado).
d) tarefa;
e) empreitada integral.
Pargrafo nico. (Vetado).

O regime de tarefa aquele no qual a Administrao demanda

particulares para executar pequenas obras ou partes de uma obra maior, por preo
certo, unitrio ou global, seja por simples ordem de servio ou ajuste precrio. O
pagamento efetuado periodicamente, esse regime s aceito em casos nos quais
o valor da obra ou de suas partes no exigirem qualquer modalidade de licitao.
 68

Nesse regime a Administrao tem o poder discricionrio de suspender os trabalhos

a qualquer momento, sem incorrer em violao contratual.
Os acrscimos ou as redues de quantidades so normais nas
empreitadas de obra pblica, at os limites previstos na legislao pertinente (art.
65, 1), sendo formalizados por simples termos de aditamento ao contrato original.
A Lei 8.666/93, com a redao que lhe deu a Lei 8.666 de 1994, estabelece, no 2
do art. 65, que nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites
estabelecidos no 1. (Meirelles, 2009, p. 284)

2.3.1 Responsabilidade Civil decorrente da Obra Pblica

A execuo da obra pblica, alm das responsabilidades fixadas no

contrato, pode vir a acarretar outras para o construtor, o autor do projeto, o consultor
ou at mesmo para a prpria Administrao contratante. So responsabilidades
consideradas como extracontratuais de ordem pblica, impostas pela lei ou pela
tica profissional, e devido a isso independem de conveno das partes.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde
obrigao de reparar danos causados a terceiros em decorrncia de
comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos,
lcitos ou ilcitos, imputveis aos agentes pblicos. (2014, p. 716)

No se admite que as obras do Poder Pblico causem danos a algum e

exima-se de indenizar. Quando a obra executada diretamente pela Administrao
Pblica centralizada ou descentralizada, a responsabilidade civil fixa-se e se esgota
na entidade que realiza, porm, quando a obra confiada ao construtor particular,
esse problema de composio dos danos complica-se. Porm deve-se observar a
responsabilidade tanto da Administrao Pblica quanto do particular executor.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

At mesmo nas obras pblicas empreitadas com empresas particulares,

prevalece a regra constitucional da responsabilidade objetiva da Administrao pelo
 69

s fato da obra, porque, ainda aqui, o dano provm de uma atividade administrativa
ordenada pelo Poder Pblico no interesse da comunidade, colocando-se o executor
da obra na posio de preposto da Administrao, equiparvel, portanto aos seus
agentes.

Jos Cretella Jnior traa a seguinte distino:

O dano causado ao particular empenha a responsabilidade do
Estado ou do empreiteiro? Embora confiada a empreiteiros
particulares, a obra pblica gera a responsabilidade objetiva do
Estado, sempre que ocasione danos aos administrados, em virtude
de demora, abalos, rudos, interrupo do trnsito. Responder,
entretanto, o empreiteiro particular por atos danosos derivados de
culpa, ou seja negligncia, imprudncia ou impercia, na execuo
dos trabalhos. Em suma, o dano ou oriundo da obra, caso em que
empenha a responsabilidade da Administrao, ou derivado da culpa
do empreiteiro, caso em que este, causa do prejuzo, responder
perante os lesados. (1998, pg. 318)

O que acontece quando as obras pblicas, como obras de urbanizao,

construes de pontes ou viadutos acabam ensejando desvalorizao de imveis
que esto localizados prximos a elas? Tal prejuzo certamente ocasionar
indenizao. De acordo com Rui Stoco: no se pode exigir do particular excepcional
sacrifcio que refoge da sua razoabilidade. At porque contraditrio que um
melhoramento venha causar prejuzo em lugar de vantagem. (2013, p. 329)
Hugo de Brito Machado, corroborando o pensamento, afirma que o
problema ensejado pela desvalorizao imobiliria decorrente de obra pblica um
problema de responsabilidade civil do Estado, afirma:
Se um imvel perde valor em decorrncia de uma obra pblica o seu
proprietrio tem, sim, direito indenizao correspondente. Isto,
porm, nada tem a ver com a contribuio de melhoria, nem um
assunto do direito tributrio. O direito indenizao, no caso, decorre
simplesmente do fato de haver um prejuzo de qualquer natureza que
causa aos particulares. No uma questo tributria, mas uma
questo de responsabilidade civil do Estado. (2013, p.456)

No caso de desvalorizao, a responsabilidade da Administrao ser de

forma objetiva. Os danos dos particulares seguem as regras comuns das
indenizaes civis, abrangendo o que o lesado efetivamente perdeu (dano
emergente) e o que razoavelmente deixou de ganhar (lucro cessante) em razo do
evento lesivo, sendo devido acrescentar condenao os juros e a correo
monetria.
 70

Amide a Administrao inclui, em contratos de empreitada de obra

pblica, clusula excludente de responsabilidade por danos a vizinho e a terceiros,
porm tal clusula no tem efeito liberatrio, pois como afirma a Constituio
Federal, no artigo supracitado, essa responsabilidade de ordem pblica, sendo
essa intransacionvel pelos contratantes. O que a Administrao pode fazer
reforar a responsabilidade solidria com o empreiteiro, porm nunca pode reduzi-la
ou eximir-se da obrigao de indenizar.

2.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n

101, de 04 de maio de 2001, outras exigncias foram impostas ao gestor pblico na
conduo de processos de licitao, em especial quando houver criao, expanso
ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesa.
Nesse caso, so condies necessrias para a realizao do procedimento licitatrio
e emisso de nota de empenho a existncia de: estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor a despesa e nos dois
subsequentes; e a declarao do ordenador de despesa de que o aumento tem
adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual, alm de
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
Estimativa da despesa e do seu impacto oramentrio-financeiro pea
fundamental dos procedimentos de licitao. Essa deve estar acompanhada das
premissas e da metodologia de clculo utilizadas para determin-la. A estimativa do
impacto oramentrio-financeiro e a declarao do ordenador de despesa, tratadas
na Lei de Responsabilidade Fiscal, constituem condio previa tanto para o
empenho da despesa quanto para a licitao destinada ao fornecimento de bens,
execuo de obras ou prestao de servios. Ressalvam-se dessas exigncias, nos
termos da LRF, apenas as despesas consideradas irrelevantes, definidas pela lei de
diretrizes oramentrias.
A novidade da Lei de Responsabilidade Fiscal est no fato de
responsabilizar o administrador pblico especificamente na gesto financeira,
partindo de um acompanhamento sistemtico do desempenho de seu governo, seja
mensal, trimestral, anual ou plurianual. A autoridade pblica que administra e usufrui
do ente estatal como se seu fosse passou a ter problemas srios com o advento
 71

desta lei complementar. Dessa forma, o objetivo principal da referida lei foi impor
normas de conduta, de forma organizada, para os gestores pblicos dos entes
federativos, seja da Unio, dos Estados, dos Distrito Federal ou dos Municpios, no
somente aos gestores das administraes diretas, como tambm de toda a
administrao pblica indireta.
A Lei Complementar n. 101/01 traz exigncias para o equilbrio de
receitas e despesas pblicas, permitindo que o saneamento financeiro resultante
proporcione uma atuao mais eficaz do Estado em benefcio dos interesses sociais.
Assim, como a maior parte dos processos de licitao ter, ao seu fim, uma
despesa, e a deciso de seguir ou no com o certame se d ainda na fase interna,
esta dever adequar-se a algumas normas da LRF. O artigo 16, 4, inciso I,
menciona expressamente que todos os ditames contidos no caput constituem
condies prvias para o empenho e a licitao de servios, fornecimentos de bens
ou execuo de obras.
Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental que acarrete aumento da despesa ser
acompanhado de:
[...]
4o As normas do caput constituem condio prvia para:
I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou
execuo de obras;
No se subordinam aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal
sequer as sociedades de economia mistas ou as empresas controladas pelo Poder
Pblico que se mantm por recursos prprios. Embora responsabilidade fiscal se
exija de todos os envolvidos com a gerncia da coisa pblica, a Lei de
Responsabilidade Fiscal s afeta aquelas sociedades de economia mista e demais
empresas controladas pelo poder pblico que dependem de recursos pblicos para
o pagamento de suas despesas. As empresas controladas que conseguem se
manter esto livres dos rigores da Lei de Responsabilidade Fiscal, conquanto ainda
tenham que realizar licitao pblica.
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2
do art. 165 da Constituio e:
[...]
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de
Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a
que se referirem e para os dois seguintes.
2 O Anexo conter, ainda:
I - avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
 72

II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e

metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e
evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos
da poltica econmica nacional;
III - evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs
exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos
com a alienao de ativos;
IV - avaliao da situao financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores
pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza
atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de
receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de
carter continuado.
3 A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos
Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as
providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
4 A mensagem que encaminhar o projeto da Unio apresentar,
em anexo especfico, os objetivos das polticas monetria, creditcia
e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus
principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao, para
o exerccio subsequente.

Em conformidade com as Diretrizes Oramentrias, Lei n 12.017, de 12

de agosto de 2009 (art. 125, inciso II), consideram-se despesas irrelevantes aquelas
cujo valor no ultrapasse, para bens e servios, os limites dos incisos I e II do art. 24
da Lei no 8.666/1993, ou seja, at R$ 15.000,00, para obras e servios de
engenharia, e at R$ 8.000,00, para compras e outros servios, respectivamente.
Quando a contratao for efetuada por consrcio pblico, sociedade de economia
mista, empresa pblica, autarquia e fundao qualificada, na forma da lei, como
agncia executiva, mencionados valores sero de at R$ 30.000,00, para obras e
servios de engenharia, e de at R$ 16.000,00, para compras e outros servios.
A lei de diretrizes oramentrias dever dispor sobre a uniformizao do
procedimento entre as instituies oficiais de crdito da Unio e as entidades que
cuidam do desenvolvimento regional. Tal pretenso objetiva compatibilizar as
funes empreendidas pelas instituies pblicas e privadas. A poltica creditcia
almeja, portanto, estabelecer parmetros idnticos para as empresas pblicas e
privadas e as sociedades de economia mista.

O caminho utilizado pelo governo foi o endividamento, sobretudo

interno, para equacionar os problemas de dficits que comearam a
 73

surgir. Assim, o governo, ao invs de mudar sua estrutura de receitas

e gastos, optou por utilizar emprstimos, sobretudo com ttulos
pblicos, mantendo sua estrutura deficitria. Esse processo foi
continuado e hoje a dvida pblica se constitui num dos principais
obstculos do governo para equacionar suas problemticas
financeiras. (Riani,1997, p. 201)

Quando as receitas pblicas no guardam compatibilidade com as

despesas, portanto, em descompasso com o crescimento dos gastos, as finanas
pblicas revelam disfunes em suas estruturas, evidenciando decrscimo em sua
taxa de crescimento. Isso ajuda a construo de estrutura deficitria, levando o Pas
a um endividamento continuado, tanto mais porque optou por emprstimos na
tentativa de equacionar tal problemtica.
74
 75

3 DECRETO-LEI 195/67, A LEI DO ESTADO DO CEAR E ANLISE DE

JULGADOS

O Decreto-lei 195/67 foi editado antes da entrada em vigor da

Constituio Federal de 1967, consequentemente, ainda sob a gide da Constituio
de 1946, a qual versava sobre a competncia da Unio para legislar sobre normas
gerais concernentes contribuio de melhoria, que se inserem na esfera das
normas gerais de direito tributrio, para as quais as Constituies de 67 e de 88
passaram a exigir lei complementar.
Este Decreto-Lei foi editado com fulcro no art. 9, 2, do Ato Institucional
n 4, de 7 de dezembro de 1966, que outorgou competncia ao Presidente da
Repblica, para, no recesso do Congresso Nacional, expedir decretos com fora de
lei sobre matria administrativa e financeira. Apesar da edio deste Decreto-lei (24
de fevereiro) ser posterior promulgao da Carta de 1967 (24 de janeiro), como
esta entrou em vigor, apenas, em 15 de maro de 1967, por fora do disposto em se
art. 189, aquele nasceu, ainda sob o imprio da Constituio de 1946. (Leonetti,
2000, p. 95)

3.1 ASPECTOS RELEVANTES DO DECRETO-LEI 195/67

Desse modo, como a recepo da legislao vigente pelos novos textos

constitucionais diz respeito adequao material, sendo o Decreto-Lei 195/67 com
as supracitadas constituies compatvel, continuou em vigor, no tendo sido
revogado. Assim, e considerando que, atualmente, s lei complementar pode cuidar
da matria, o DL 195/67 assumiu nvel de lei complementar, pois no poder ser
revogado nem alterado por lei complementar, pois esta seria invlida. No obstante,
o Superior Tribunal de Justia no considera revogados os artigos 81 e 82 do
Cdigo Tributrio Nacional, desta forma CTN e o Decreto-lei 195/67 tm sido
aplicados de modo complementar.
A despeito do assunto, o Supremo Tribunal Federal sumulou a
constitucionalidade do Decreto-Lei:
Smula 496 - So vlidos, porque salvaguardados pelas disposies
constitucionais transitrias da Constituio Federal de 67, os
Decretos-leis expedidos entre 24 de janeiro e 15 de maro de 1967.
 76

Em conformidade com tal entendimento, o art. 2 do Decreto-Lei n

195/67 aponta um rol de obras pblicas, sobre as quais ser devida a cobrana do
tributo em comento, havendo valorizao imobiliria na propriedade de particular.
Por ser tratar de um tributo, vige o princpio da tipicidade fechada, assim sendo, a
lista considerada taxativa. As obras pblicas que constituem fato gerador da
contribuio de melhoria so as descritas no supracitado artigo, cuja enumerao
abrange praticamente todas as obras que o poder pblico possa executar. Em
concluso, o que caracteriza a obra pblica a corporificao da atuao estatal, ou
seja, a produo de um bem pblico.
Art 2 Ser devida a Contribuio de Melhoria, no caso de
valorizao de imveis de propriedade privada, em virtude de
qualquer das seguintes obras pblicas:
I - abertura, alargamento, pavimentao, iluminao, arborizao,
esgotos pluviais e outros melhoramentos de praas e vias pblicas;
II - construo e ampliao de parques, campos de desportos,
pontes, tneis e viadutos;
III - construo ou ampliao de sistemas de trnsito rpido inclusive
todas as obras e edificaes necessrias ao funcionamento do
sistema;
IV - servios e obras de abastecimento de gua potvel, esgotos,
instalaes de redes eltricas, telefnicas, transportes e
comunicaes em geral ou de suprimento de gs, funiculares,
ascensores e instalaes de comodidade pblica;
V - proteo contra secas, inundaes, eroso, ressacas, e de
saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstruo de
barras, portos e canais, retificao e regularizao de cursos dgua
e irrigao;
VI - construo de estradas de ferro e construo, pavimentao e
melhoramento de estradas de rodagem;
VII - construo de aerdromos e aeroportos e seus acessos;
VIII - aterros e realizaes de embelezamento em geral, inclusive
desapropriaes em desenvolvimento de plano de aspecto
paisagstico.

possvel notar que vrias das obras podem vir a acarretar depreciao
imobiliria, porm, haver tambm aquelas que efetivamente resultaro em
valorizao imobiliria, tornando evidente que os municpios sero, em tese, os
maiores instituidores dessa arrecadao. Importante ressaltar que a lei deve
preexistir obra, e que a obrigao tributria somente surgir com a sua realizao.
Importante citar que no necessrio que o bem imvel seja limite com a
obra pblica, bastando que se encontre na sua zona de influncia, o que demonstra
que o critrio adotado pelo legislador no o da contiguidade, mas o da
proximidade. Vejamos:
 77

Art 3 A Contribuio de Melhoria a ser exigida pela Unio, Estado,

Distrito Federal e Municpios para fazer face ao custo das obras
pblicas, ser cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar,
adotando-se como critrio o benefcio resultante da obra, calculado
atravs de ndices cadastrais das respectivas zonas de influncia, a
serem fixados em regulamentao deste Decreto-lei.
1 A apurao, dependendo da natureza das obras, far-se-
levando em conta a situao do imvel na zona de influncia, sua
testada, rea, finalidade de explorao econmica e outros
elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente.
2 A determinao da Contribuio de Melhoria far-se- rateando,
proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os
imveis includos nas respectivas zonas de influncia.
3 A Contribuio de Melhoria ser cobrada dos proprietrios de
imveis do domnio privado, situados nas reas direta e
indiretamente beneficiadas pela obra.
4 Reputam-se feitas pela Unio as obras executadas pelos
Territrios.

Abrangendo a execuo de obra de pavimentao, relevante exemplo nos

d Hlio de Caires e Jos Carlos Pellegrino:
Ora, sabido que quando ocorre uma obra de pavimentao numa
determinada via pblica, os imveis nela situados recebem
diretamente o benefcio; porm as ruas transversais e prximas das
mesmas tambm sofrem uma influncia e de certo modo uma
valorizao que, nos dias que correm, no so levadas em conta e
nem admitidas pelo poder pblico como tributveis para fins de
cobrana de contribuio de melhoria. (1975, p. 271)

A situao em destaque vem sendo tributada pela via da taxa de

pavimentao, cobrando-a exclusivamente dos proprietrios dos imveis localizados
no logradouro que recebeu a atividade administrativa, rateando-se seu custo total.
Observa-se no 2, do artigo 3, que imprescindvel frisar que a determinao da
contribuio de melhoria no se faz pelo custo da obra, mais sim pelo quantum da
valorizao, sob este prisma, o mesmo viola frontalmente o art. 81 do CTN. Em
contrapartida, o 3 do sobredito artigo dispe sobre a possibilidade de cobrana
quando a valorizao for apenas indireta, no obstante, deve ficar comprovado o
nexo de causalidade entre a obra e a valorizao, ou seja, o carter indireto do
benefcio no pode ser obscuro a ponto de, concluda a obra, no ser possvel a sua
constatao.
No tocante ao artigo 4, caput, este regula critrios relativos ao custo da
obra abordando o aspecto quantitativo da contribuio de melhoria, no sentido de
que tem de considerar a valorizao do imvel, no podendo ser determinado
exclusivamente com base no custo. O que parece interessante no 2 do referido
 78

artigo, no qual, apesar da redao confusa, se intencionou denotar a faculdade ao

sujeito ativo em ressarcir apenas parte do custo da obra, por meio da cobrana da
contribuio de melhoria, estando essa norma em magistral consonncia com o art.
82, inciso I, alnea c, do CTN, deste modo, o legislador pode determinar que 50% do
custo da obra ser financiada pela contribuio de melhoria.
Art 4 A cobrana da Contribuio de Melhoria ter como limite o
custo das obras, computadas as despesas de estudos, projetos,
fiscalizao, desapropriaes, administrao, execuo e
financiamento, inclusive prmios de reembolso e outras de praxe em
financiamento ou emprstimos e ter a sua expresso monetria
atualizada na poca do lanamento mediante aplicao de
coeficientes de correo monetria.
1 Sero includos nos oramentos de custo das obras, todos
investimentos necessrios para que os benefcios delas decorrentes
sejam integralmente alcanados pelos imveis situados nas
respectivas zonas de influncia.
2 A percentagem do custo real a ser cobrada mediante
Contribuio de Melhoria ser fixada tendo em vista a natureza da
obra, os benefcios para os usurios, as atividades econmicas
predominantes e o nvel de desenvolvimento da regio.

O artigo 5 elenca, em seus quatro incisos, a necessidade da publicao

do edital pela Administrao que ir realizar a obra pblica. Embora no se refira
publicao prvia, tal como fazia o art. 82 do CTN, nada mudou, pois a
necessidade de que a publicao do edital seja prvia decorre, como visto, da
anlise do fato gerador do tributo e da necessidade de observncia da
irretroatividade (Paulsen, 2014, p. 1453). Oportuno ressaltar o pargrafo nico do
artigo aludido o qual autoriza Administrao Pblica que publique o edital de
cobrana por obras pblicas em execuo, constantes de projetos ainda no
concludos, no obstante, deve ser feita a ressalva de que apenas possvel a
publicao do edital, uma vez que tanto o lanamento quanto a cobrana efetiva do
tributo s podem ocorrer aps a concluso da obra.

Art 5 Para cobrana da Contribuio de Melhoria, a Administrao

competente dever publicar o Edital, contendo, entre outros, os
seguintes elementos:
I - Delimitao das reas direta e indiretamente beneficiadas e a
relao dos imveis nelas compreendidos;
II - memorial descritivo do projeto;
III - oramento total ou parcial do custo das obras;
IV - determinao da parcela do custo das obras a ser ressarcida
pela contribuio, com o correspondente plano de rateio entre os
imveis beneficiados.
 79

Pargrafo nico. O disposto neste artigo aplica-se, tambm, aos

casos de cobrana da Contribuio de Melhoria por obras pblicas
em execuo, constantes de projetos ainda no concludos.

Faz-se mister observar deciso do Tribunal de Justia do Paran acerca

da publicao do edital:
NECESSRIO. EMBARGOS EXECUO. CONTRIBUIO DE
MELHORIA. AUSNCIA DE PUBLICAO DO EDITAL DE
CONTRIBUIO DE MELHORIA. AUSNCIA DE LIQUIDEZ E
CERTEZA DA CERTIDO DE DVIDA ATIVA. IPTU COBRADO.
PAGAMENTO REALIZADO ANTERIORMENTE. EMBARGOS
ACOLHIDOS. REEXAME NECESSRIO DESPROVIDO. "O
descumprimento das formalidades legais atinentes ao lanamento de
contribuio de melhoria, qual seja, a ausncia de publicao do
respectivo edital, implica a ausncia de liquidez e certeza da Certido
de Dvida Ativa que embasou a execuo." "No h como se
proceder execuo fiscal de valores lanados a ttulo de IPTU
havendo comprovao de que os mesmos j foram quitados".
(TJ-PR - REEX: 1853330 PR Reexame Necessrio - 0185333-0,
Relator: Maria Jos de Toledo Marcondes Teixeira, Data de
Julgamento: 19/08/2002, Sexta Cmara Cvel (extinto TA), Data de
Publicao: 06/09/2002 DJ: 6202)

O edital pode ser publicado em rgo de imprensa oficial ou, onde

inexistir tal meio, dever ser afixado no ptio ou em local costumeiro, em que sejam
publicados os avisos do prdio do poder pblico tributante. O poder tributante
responsvel e deve dar conhecimento ao contribuinte que se est dispondo cobrar
contribuio de melhoria, j que a partir da publicao do edital se inicia o prazo
para impugnao de qualquer dos elementos existentes nos incisos do referenciado
artigo. O artigo 6 dispe do prazo no qual o edital poder ser impugnado,
ultrapassado o prazo de trinta dias, no mais poder o contribuinte opor-se
administrativamente aos requisitos fixados no edital. Os artigos 7 e 8 do Decreto-
Lei regulam os procedimentos necessrios impugnao dos elementos constantes
do edital de cobrana e normas de responsabilidade tributria.
O artigo 9 analisa que o lanamento e a efetiva cobrana s podem ser
feitos aps a concluso da obra, uma vez que, executada a obra, o sujeito ativo tem
o prazo decadencial de cinco anos para realizar o lanamento de ofcio, deste modo,
o prazo prescricional para cobrana contado a partir da formao definitiva do
lanamento, no entanto, havendo impugnao do sujeito passivo, o lanamento s
se constituir definitivamente aps os prazos administrativos se esgotarem, no
havendo mais o questionamento da cobrana, conforme art. 10 e art. 11 do Decreto-
Lei n 195/67.
 80

Art 9 Executada a obra de melhoramento na sua totalidade ou em

parte suficiente para beneficiar determinados imveis, de modo a
justificar o incio da cobrana da Contribuio de Melhoria, proceder-
se- ao lanamento referente a esses imveis depois de publicado o
respectivo demonstrativo de custos.

Art 10. O rgo encarregado do lanamento dever escriturar, em

registro prprio, o dbito da Contribuio de Melhoria correspondente
a cada imvel, notificando o proprietrio, diretamente ou por edital,
do:
I - valor da Contribuio de Melhoria lanada;
II - prazo para o seu pagamento, suas prestaes e vencimentos;
III - prazo para a impugnao;
IV - local do pagamento.
Pargrafo nico. Dentro do prazo que lhe for concedido na
notificao do lanamento, que no ser inferior a 30 (trinta) dias, a
contribuinte poder reclamar, ao rgo lanador, contra:
I - o erro na localizao e dimenses do imvel;
II - o clculo dos ndices atribudos;
III - o valor da contribuio;
IV - o nmero de prestaes.

Art 11. Os requerimentos de impugnao de reclamao, como

tambm quaisquer recursos administrativos no suspendem o incio
ou prosseguimento das obras e nem tero efeito de obstar a
administrao a pratica dos atos necessrios ao lanamento e
cobrana da contribuio de melhoria.

O artigo 12 disciplina a respeito do pagamento da contribuio de

melhoria, no que tange a: forma de pagamento, montante da parcela anual, correo
das prestaes, multa de mora, pagamento atravs de ttulos da dvida pblica. O
caput do artigo estabelece que a parcela anual no deve exceder a trs por cento do
maior valor fiscal do imvel, devidamente atualizado por ocasio da cobrana.
Entende-se que, se a cobrana exceder esse limite, ser ilegal porque viola o direito
do contribuinte de no ser impelido a um adimplemento maior do que o previsto no
texto legislado.
Em seu 3, fixou-se a multa de mora de 12% ao ano, aplicvel ao
contribuinte que atrasar o pagamento das prestaes indicadas. O 4 do
mencionado artigo, permite ao contribuinte liquidar a contribuio de melhoria com
ttulos da dvida pblica, desde que a emisso tenha sido realizada especialmente
para financiar a obra pela qual houve lanamento. Ressalva a disposio que o
pagamento ser feito pelo valor nominal do ttulo, caso o preo de mercado seja
inferior. Certamente, se o preo de mercado for superior ao valor nominal do ttulo,
observar-se- esse valor. (Tourinho, 1988, p. 182)
 81

Art 12. A Contribuio de Melhoria ser paga pelo contribuinte da

forma que a sua parcela anual no exceda a 3% (trs por cento) do
maior valor fiscal do seu imvel, atualizado poca da cobrana.
1 O ato da autoridade que determinar o lanamento poder fixar
descontos para o pagamento vista, ou em prazos menores que o
lanado.
2 As prestaes da Contribuio de Melhoria sero corrigidos
monetariamente, de acordo com os coeficientes aplicveis na
correo dos dbitos fiscais.
3 O atraso no pagamento das prestaes fixadas no lanamento
sujeitar o contribuinte multa de mora de 12% (doze por cento), ao
ano.
4 lcito ao contribuinte, liquidar a Contribuio de Melhoria com
ttulos da dvida pblica, emitidos especialmente para financiamento
da obra pela qual foi lanado; neste caso, o pagamento ser feito
pelo valor nominal do ttulo, se o preo do mercado for inferior.
5 No caso do servio pblico concedido, o poder concedente
poder lanar e arrecadar a contribuio.
6 Mediante convnio, a Unio poder legar aos Estados e
Municpios, ou ao Distrito Federal, o lanamento e a arrecadao da
Contribuio de Melhoria devida por obra pblica federal, fixando a
percentagem na receita, que caber ao Estado ou Municpio que
arrecadar a Contribuio.
7 Nas obras federais, quando, por circunstncias de a rea ser
lanada ou da natureza da obra, o montante previsto na arrecadao
da Contribuio de Melhoria no compensar o lanamento pela
Unio, ou por seus rgos, o lanamento poder ser delegado aos
municpios interessados e neste caso:
a) cabero aos Municpios o lanamento, a arrecadao e as receitas
apuradas; e
b) o rgo federal delegante se limitar a fixar os ndices e critrios
para o lanamento.

Observam-se nos 6 e 7 do sobredito artigo algumas disposies

especficas sobre a Unio como o ente tributante da contribuio de melhoria. O 6
autoriza Unio delegar aos Estados, Municpios e ao Distrito Federal o lanamento
e a arrecadao do tributo em virtude de realizao de obra pblica federal. Porm,
impe-se Unio a obrigao de realizar convnio com as entidades nas quais ser
efetivada a delegao. O 7 atenta-se matria conexa com a do pargrafo
anterior, todavia, no se trata de transmitir o lanamento e a arrecadao do tributo,
mas, sim, de legar aos Municpios o lanamento da contribuio de melhoria em
relao a obras pblicas federais.
Art. 13. A cobrana da Contribuio de Melhorias, resultante de
obras executadas pela Unio, situadas em reas urbanas de um
nico Municpio, poder ser efetuada pelo rgo arrecadador
municipal, em convnio com o rgo federal que houver realizado as
referidas obras.
 82

Art. 14. A conservao, a operao e a manuteno das obras

referidas no artigo anterior, depois de concludas constituem
encargos do Municpio em que estiverem situadas.

Art. 15. Os encargos de conservao, operao e manuteno das

obras de drenagem e irrigao, no abrangidas pelo art. 13 e
implantadas atravs da Contribuio de Melhorias, sero custeados
pelos seus usurios.

Art. 16. Do produto de arrecadao de Contribuio de Melhorias,

nas reas prioritrios para a Reforma Agrria, cobrado pela Unio e
prevista como integrante do Fundo Nacional de Reforma Agrria (art.
28, I, da Lei n 4.504, de 30-11-64), o Instituto Brasileiro de Reforma
Agrria, destinar importncia idntica recolhida, para ser aplicada
em novas obras e projetos de Reforma Agrria pelo mesmo rgo
que realizou as obras pblicas do que decorreu a contribuio.

Como pode ser observado acima, o art. 13 explcito ao facultar Unio

a realizao de convnio com o municpio, onde a obra federal est sendo
construda, objetivando, desta forma, a cobrana do tributo pelo rgo arrecadador
municipal. O disposto seguinte complementa no tocante a que o municpio deve ficar
com o encargo de conservar, operar e manter as obras levantadas pela Unio. O art.
15 por si s autoexplicativo e complementa-se aos referenciados artigos 13 e 14.
O artigo 16 detm-se em vincular o produto da arrecadao do tributo a obras de
implantao da reforma agrria. Consoante com esse artigo, nas reas prioritrias
para a reforma agrria, havendo obra pblica a qual venha a acarretar a cobrana
da contribuio de melhoria do produto dessa arrecadao, dever ser recolhida
uma importncia idntica recolhida em obras e projetos para a realizao de
reforma agrria.
Art. 17. Para efeito do imposto sobre a renda, devido sobre a
valorizao imobiliria resultante de obra pblica, deduzir-se- a
importncia que o contribuinte houver pago, o ttulo de Contribuio
de Melhorias.

Destaca-se a norma do art. 17, por meio da qual possvel ao

contribuinte deduzir do imposto de renda a importncia paga a ttulo de contribuio
de melhoria, visa-se justamente evitar que os valores pagos pelo contribuinte sejam
duplamente tributados, como contribuio de melhoria e como renda. Ou seja, do
imposto de renda incidente sobre a valorizao imobiliria, resultante de obra
pblica, ser deduzida a importncia que o contribuinte houver pago a ttulo de
contribuio de melhoria, desse modo, no clculo do imposto de renda que ser
 83

pago pelo contribuinte dever ser abatido o valor da contribuio de melhoria que
fora cobrado pelo ente tributante.
Art. 18. A dvida fiscal oriunda da Contribuio de Melhoria ter
preferncia sobre outras dvidas fiscais quanto ao imvel beneficiado.

Art. 19. Fica revogada a Lei nmero 854, de 10 de outubro de 1949,

e demais disposies legais em contrrio.

Art. 20. Dentro de 90 (noventa) dias o Poder Executivo baixar

decreto regulamentando o presente decreto-lei, que entra em vigor
na data de sua publicao.

Resta clara no art. 18 a preferncia da dvida da Contribuio de melhoria

sobre outras dvidas fiscais quanto ao imvel estabelecido. Deste modo, se o
contribuinte devedor de contribuio de melhoria e de impostos e houver apenas
um imvel para a satisfao destes dbitos, a dvida fiscal relativa contribuio de
melhoria dever ter propenso sobre as demais dvidas fiscais. A preferncia
legtima, pois o bem valorizado pela obra pblica deve, inicialmente, na hiptese de
inadimplncia do contribuinte, satisfazer ao dbito da contribuio de melhoria.
Afinal, se o bem foi valorizado, deve-se isso obra pblica realizada pelo ente
tributante. No seria interessante, ento, que outra dvida fiscal concorresse no
mesmo nvel da contribuio de melhoria.
O artigo 19 enuncia a revogao da Lei 854/49, a qual tratava da
Contribuio de Melhoria na vigncia da Constituio de 1946. A referida lei foi o
primeiro instrumento jurdico efetivo o qual procurou complementar a disposio
constitucional acerca do tributo. Em linhas gerais, a referida lei limitava em 50% da
valorizao do imvel a respectiva contribuio individual, alm de incluir o aspecto
de progressividade e de permitir a complexidade dos clculos. A confuso
doutrinria que essa lei causou a f-la ser abandonada e posteriormente revogada
pelo Decreto-Lei 195/67.
O artigo 20 versa acerca do prazo de 90 dias para a regulamentao do
Decreto-lei pelo Poder Executivo, porm tem-se conhecimento que este prazo
transcorreu in albis. Diante disso, muitos passaram a sustentar a tese de que,
inexistente a produo regulamentar, o decreto-lei no poderia ter eficcia,
descabendo s entidades tributantes o poder impositivo de contribuio de melhoria
(Tourinho, 1988, p. 156). Porm, colocando fim contenda, o Supremo Tribunal
Federal decidiu que os Estados e Municpios no estavam obrigados a aguardar a
 84

regulamentao do sobredito decreto-lei, para que pudessem exigir a cobrana do

tributo.
Por fim, pertinente ressaltar que o Decreto-Lei 195/67, ao estabelecer
normas gerais sobre a contribuio de melhoria, tem a mesma natureza de lei
complementar. Deste modo, no inconstitucional, pois este passou a ser
considerado lei complementar por esforo e construo jurdicos. Assim, entende-se
que o referenciado Decreto-lei atende perfeitamente s necessidades da
praticabilidade da contribuio de melhoria, sempre atuando dentro de suas
realidades.

3.2 A LEI 15.484/13 E SUAS PRINCIPAIS CARACTERSTICAS

No Estado do Cear, a contribuio de melhoria regulamentada pela

primeira vez por meio da lei n 11.528/88, publicada poucos meses depois da
promulgao da Constituio Federal atual. Onze anos depois, em 1999, foi
publicada no Dirio Oficial do Estado a Lei n 12.995/99, revogando a lei anterior e
instituindo mais uma vez o tributo no estado. Esta lei trouxe algumas inovaes,
como a previso de iseno para imveis de valores delimitados, assim como para
contribuintes que auferiam determinados valores. No dia 21 de novembro de 2013, o
Executivo cearense apresentou mensagem (em anexo) do ento governador do
estado, Cid Gomes, Assembleia Legislativa, no sentido de atualizar a Lei de 1999,
trazendo mudanas significativas para a definitiva instituio da Contribuio de
Melhoria no Estado do Cear.
Em 16 de dezembro de 2014, no D.O.E, a Contribuio de Melhoria foi
regulamentada atravs do decreto n 31.645/14 e ficou sendo um dos ltimos atos
de Cid Gomes como governador do Cear, deixando para a prxima gesto o dever
de comear a sua cobrana. Esta cobrana da contribuio de melhoria pautada
como s podendo ser cobrada no caso de um imvel particular ter sofrido uma
valorizao imobiliria em razo de uma obra pblica decorrente de investimento
pblico, tendo, por teto da cobrana, o limite da valorizao alcanada e, por teto da
arrecadao, o custo global da obra.
Levando em considerao os demais tributos de competncia estadual,
essa espcie tributria no repercute de forma significativa na arrecadao do
Estado do Cear. A omisso, at ento, na cobrana da contribuio de melhoria
 85

torna a lei estadual instituidora do tributo uma letra morta, desconsiderando o

trabalho da Casa Legislativa. Pode ser classificada como omisso injustificada, pois,
se a lei existe, esta deve ser cumprida. A ausncia da taxao pode ser considerada
de ordem poltica a despeito da sua importncia para as receitas de um Estado
como o Cear.
Foi querendo desmistificar essa ideia que a Casa Legislativa deu nova
roupagem lei instituidora e a transformou, de modo que ficasse mais
contempornea, para que tambm atendesse atual demanda de obras que esto
surgindo no Estado. Considerou-se inicialmente que a cobrana do tributo iria incidir
sobre obras relativas Copa do Mundo de 2014, porm alguns doutrinadores
entendem que a contribuio de melhoria s possa ser cobrada aps a concluso da
obra, o que pode ter sido empecilho sua utilizao efetiva nas obras para o evento
futebolstico. Imprescindvel nesse ponto fazermos um apanhado sobre a Lei
Estadual, suas semelhanas e suas discrepncias com o Decreto-Lei instituidor do
tributo no Brasil.2
Art. 2 A Contribuio de Melhoria ser cobrada em decorrncia de
valorizao imobiliria, devidamente comprovada, motivada por
obras pblicas realizadas pelo Estado do Cear ou conjuntamente
com outras pessoas jurdicas de direito pblico ou privado. Pargrafo
nico. Nos casos em que a obra pblica for executada em conjunto
com outras pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, o valor da
Contribuio de Melhoria ser proporcional participao financeira
do Estado do Cear na execuo da obra.

Art. 3 A Contribuio de Melhoria tem como hiptese de incidncia a

valorizao de bem imvel, decorrente da execuo, pelo Estado,
das seguintes obras, observado o disposto no art. 2 deste Decreto:
I abertura, alargamento, pavimentao, iluminao, arborizao,
esgotos pluviais e outros melhoramentos de praas e vias pblicas;
II construes e ampliao de parques, campos de desportos,
pontes, tneis e viadutos;
III construo ou ampliao de sistemas de trnsito rpido,
inclusive todas as obras e edificaes necessrias ao funcionamento
do sistema;
IV servios e obras de abastecimento de gua potvel, esgotos,
instalaes de redes eltricas, telefnicas, transportes e
comunicao em geral ou de suprimento de gs, funiculares,
ascensores e instalaes de comodidade pblica;
V proteo contra secas, inundaes, eroso, ressacas e de
saneamento e drenagem em geral, diques, cais, desobstruo de

2
Artigos extrados do decreto n 31.645, publicado no Dirio Oficial do Estado em 16 de dezembro de
2014.
 86

barras, portos e canais, retificao e regularizao de cursos dgua

e irrigao;
VI construo de estradas de ferro e construo, pavimentao e
melhoramento de estradas de rodagem;
VII construo de aerdromos, aeroportos e seus acessos; VIII
aterros e realizaes de embelezamento em geral, inclusive
desapropriaes em desenvolvimento de plano de aspecto
paisagstico;
IX construo de reservatrios, canais de transposio, adutoras e
quaisquer outros sistemas de armazenamento ou transporte de
recursos hdricos;

Art. 4 A Contribuio de Melhoria ser exigida uma nica vez por

cada obra pblica realizada, para fazer face a seus custos, adotando-
se como critrio a valorizao imobiliria resultante da obra pblica,
calculada atravs de ndices cadastrais das respectivas reas de
influncia, nos termos definidos neste Decreto, levando em
considerao a manifestao da comisso de que tratam os arts. 27
e 28 deste Decreto.
1 A apurao da valorizao, dependendo da natureza da obra
pblica, far-se- levando em conta a situao do imvel na zona de
influncia, sua testada, rea, finalidade da explorao econmica e
outros elementos a serem considerados, de forma isolada ou
conjuntamente.
2 A apurao da Contribuio de Melhoria far-se- rateando,
proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os
imveis includos nas respectivas zonas de influncia.
3 A Contribuio de Melhoria ser cobrada dos proprietrios, do
titular do domnio til ou do possuidor ou detentor a qualquer ttulo de
imveis de natureza privada, situados nas reas direta ou
indiretamente beneficiadas pela obra pblica.

Observa-se, no artigo 2, o conceito de contribuio de melhoria, contudo

interessante observar o disposto em seu pargrafo nico, que versa sobre a
participao de entes privados em obras pblicas. O pargrafo deixa claro que, caso
haja essa possibilidade, o tributo s ser cobrado da parte que for financiada pelo
Estado. O artigo 3 demonstra a hiptese de incidncia do supramencionado tributo,
que a valorizao imobiliria, e, em seus incisos, detalha quais obras podero
ensejar a cobrana da contribuio de melhoria. O inciso IX, do artigo 3, versa
sobre construo de reservatrios, canais de transposio, adutoras e quaisquer
outros sistemas de armazenamentos ou transporte de recursos hdricos, uma
inovao na Lei Estadual, inexistente no Decreto-Lei. Acredita-se que este inciso
tenha sido colocado pelas condies climticas de nosso Estado e tambm pelo
custo elevado que esse tipo de obra exige.
Nota-se, no artigo 4, especificao a respeito da cobrana da
contribuio de melhoria. Esta ser feita uma nica vez a cada obra realizada.
 87

Relevante atentar-se referncia aos artigos 27 e 28, os quais tratam sobre a

Comisso Avaliadora da Contribuio de Melhoria. Nesses artigos, ficam definidos
quais rgos faro parte desta comisso e de que modo eles iro avaliar a aplicao
do tributo. Os pargrafos 1 e 2 do referido artigo em nada se diferem dos 1 e
2, do artigo 3, do Decreto-Lei 195/67. Na Lei Estadual, tanto o proprietrio de
domnio til como tambm o possuidor ou detentor de qualquer ttulo de imveis de
natureza privada podem ser levados a pagar a exao.
Art. 5 Para os fins deste Decreto, considera-se zona de influncia a
rea de situao do imvel cuja valorizao decorreu da realizao
de obra pblica, ainda que indiretamente.
1 Considera-se valorizao indireta do imvel aquela auferida pelo
imvel no contguo e nem lindeiro relativo localizao da obra
pblica.
2 A comisso avaliadora de que tratam os arts. 27 e 28 dever
comprovar a valorizao indireta dos imveis.

Art. 6 A Contribuio de Melhoria ter como limite total o valor da

despesa realizada e, como limite individual, o acrscimo do valor do
imvel resultante da realizao da obra pblica, observado o
disposto no art. 21 deste Decreto.

No artigo 5 da Lei Estadual, tem-se que a cobrana ser feita

considerando-se os seguintes percentuais sobre a chamada zona de influncia da
contribuio de melhoria: 100% do valor do tributo para imveis situados at um
quilmetro da zona de influncia; 80% para aqueles localizados a mais de um e at
dois quilmetros; 60% para os que ficarem a mais de dois e at trs quilmetros; e
40% do valor da contribuio de melhoria para os imveis situados a mais de trs e
at quatro quilmetros. Conceitua-se zona de influncia como a rea circular que
rodeia uma cidade, deste modo, ser embasada a cobrana do tributo atravs de
uma diviso da cidade nestas zonas. O artigo 6 trata dos limites total e individual.
O total ter como parmetro o dispndio da obra realizada, e o limite individual ser
constitudo pelo acrscimo do valor da edificao, o qual ser equivalente a 10% da
efetiva valorizao, limitado a 5% do valor venal do imvel beneficiado, incluindo-se
neste a respectiva valorizao imobiliria, percentuais estes definidos no artigo 21
da Lei.
Art.10. A Contribuio de Melhoria no incide sobre os imveis de
propriedade:
 88

I da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; II

das fundaes e autarquias institudas e mantidas pelo Poder
Pblico;
III dos templos de qualquer culto;
IV dos partidos polticos, inclusive suas fundaes;
V das entidades sindicais dos trabalhadores;
VI das instituies de educao e de assistncia social sem fins
lucrativos.
1 A no incidncia prevista nos incisos III a VI do caput deste artigo
aplica-se exclusivamente aos imveis vinculados s finalidades
essenciais das entidades neles referidas ou s delas decorrentes.
2 As entidades referidas nos incisos IV a VI do caput deste artigo,
para a fruio da no incidncia, devero observar o seguinte:
I no distriburem qualquer parcela de seu patrimnio ou de suas
rendas, a qualquer ttulo;
II aplicarem integralmente, no Pas, os seus recursos na
manuteno dos seus objetivos institucionais;
III manterem escriturao de suas receitas e despesas em livros
revestidos de formalidades capazes de assegurar sua exatido.
3 Na falta de cumprimento do disposto neste artigo, o titular do
rgo da circunscrio fiscal do imvel dever desconsiderar a no
incidncia e notificar a entidade infratora a recolher o tributo devido
ou apresentar recurso, no prazo de at 30 (trinta) dias, ao
coordenador da Coordenadoria da Execuo Tributria COREX, da
estrutura organizacional da Secretaria da Fazenda.

Ocorre a no incidncia de um tributo quando ocorre a ausncia de

tipicidade entre o fato praticado pelo sujeito passivo e o tipo tributrio. Na no
incidncia, a lei no pretende tributar determinados fatos, por isso se omite,
deixando-os fora da tributao. Desta forma, o artigo 10 da Lei nos traz um rol de
entes os quais preferiu excluir da cobrana do tributo. Esse rol bem semelhante
ao do artigo 150, VI, alneas a, b e c, da Constituio Federal, que trata de
imunidades. Interessante perceber que a lei estadual no trata como imunidade, e
sim como no incidncia, pois o caput do artigo 150, da Constituio, bem
especfico e expressa claramente que a imunidade constitucional s acontece para
impostos, e no para as outras espcies de tributos.
Art.12. Fica isento da Contribuio de Melhoria:
I - o imvel rural ou urbano cujo valor de mercado no ultrapasse
50.000 (cinquenta mil) Unidades Fiscais de Referncia do Estado do
Cear UFIRCEs, institudas pela Lei n13.083, de 29 de novembro
de 2000;
II o imvel rural ou urbano cujo proprietrio, titular do domnio til
ou detentor ou possuidor a qualquer ttulo possua renda mensal de
at 550 (quinhentos e cinquenta) UFIRCEs;
III o proprietrio, o titular do domnio til ou detentor ou possuidor a
qualquer ttulo que tenha apenas um nico bem imvel residencial.
 89

1 Para fins de fruio da iseno prevista no inciso I do caput deste

artigo, ser considerado o valor do imvel antes de eventual
valorizao decorrente da realizao de obra pblica.
2 A iseno prevista no inciso II do caput deste artigo aplica-se aos
rendimentos auferidos exclusivamente pelo proprietrio, pelo titular
do domnio til ou pelo detentor ou possuidor a qualquer ttulo do
imvel.
3 A iseno prevista no inciso III do caput deste aplica-se to
somente aos proprietrios, aos titulares do domnio til ou aos
detentores ou possuidores a qualquer ttulo de um nico imvel
residencial, excluindo-se os imveis de outra natureza.

Art.13. A concesso da iseno da Contribuio de Melhoria

depender de requerimento expresso do interessado ou de seu
procurador, legalmente constitudo.
Pargrafo nico. Conforme o caso, o interessado dever apresentar
requerimento expresso ao rgo da circunscrio fiscal onde esteja
localizado o imvel, munido dos seguintes documentos:
I comprobatrio da propriedade do imvel, do seu domnio til, de
sua deteno ou posse;
II laudo de avaliao do valor do imvel, expedido por corretor de
imveis, registrado regularmente no Conselho Regional de
Corretores de Imveis CRECI, para a hiptese do inciso I do caput
do art.12 deste Decreto;
III comprobatrio dos rendimentos auferidos mensalmente, para a
hiptese do inciso II do caput do art.12 deste Decreto;
IV comprobatrio de inexistncia de um outro imvel residencial,
para a hiptese do inciso III do caput do art.12 deste Decreto.

A iseno um desencargo tributrio decorrente do exerccio da

competncia tributria do ente poltico por meio de lei especfica. Mais conhecida
como uma dispensa legal do pagamento do tributo, a iseno concedida de
forma geral ou especfica, mediante lei, afastando a tributao que seria exigida do
sujeito passivo, seu efeito principal impedir o nascimento da obrigao tributria.
Os incisos I e II do artigo 12 garantem as isenes utilizando a Unidade Fiscal de
Referncia do Estado do Cear, um indexador usado como parmetro de
atualizao do saldo devedor dos tributos e de valores relativos a multas e
penalidades de qualquer natureza. Destarte, ficam isentos da Contribuio de
Melhoria imveis de rea rural ou urbana com valor de at 50.000 UfirCEs,
equivalente a R$ 152 mil, ou cujo proprietrio tenha renda mensal de at 550
UfirCEs ou R$ 1.650 mil. J o inciso III d garantia da iseno para aquele que
possuir apenas um nico bem imvel residencial. O artigo 13 demonstra como as
pessoas que se enquadram nos incisos do supracitado artigo 12 devem agir para
assegurar seu direito iseno atravs da comprovao de uma srie de
documentos nos quais devem ser apresentados entidade tributante.
 90

Art. 29. A notificao relativa ao lanamento e cobrana da

Contribuio de Melhoria, expedida pelo rgo da circunscrio fiscal
do imvel beneficiado, dever constar os seguintes elementos:
I o valor da Contribuio de Melhoria;
II o prazo e a forma de pagamento;
III o prazo para impugnao, nunca inferior a 30 (trinta) dias.

Art. 30. A impugnao, sempre em nome do sujeito passivo, dever

ser dirigida ao rgo expedidor da notificao, a quem cabe a sua
anlise, formalizando-se o respectivo processo administrativo.
1 O titular do rgo expedidor da notificao dever indicar
servidor fazendrio para anlise da impugnao de que trata o caput
deste artigo, manifestando-se pela sua procedncia ou
improcedncia.
2 A manifestao do servidor fazendrio de que trata o 1 deste
artigo dever ser homologada pelo seu superior hierrquico.

Art. 31. Da deciso de improcedncia da impugnao apresentada

pelo sujeito passivo cabe recurso, no prazo de at 20 (vinte) dias,
contados da cincia da manifestao, ao coordenador da COREX.

O artigo 29 define os requisitos bsicos que a notificao da cobrana da

contribuio de melhoria deve conter. Relativo impugnao, o artigo 30 bem
conciso, ressaltando que as impugnaes devem ser dirigidas ao ente que ficar
encarregado de cobrar o tributo. Vale acentuar que as impugnaes, assim como
quaisquer recursos administrativos, no suspendem o incio ou prosseguimento da
obra pblica e nem tero efeito de impedir que a administrao pratique os atos
necessrios ao lanamento e cobrana da contribuio de melhoria. O artigo 31
ainda apresenta um prazo de 20 dias para que, caso haja improcedncia da
impugnao feita pelo sujeito passivo, este possa recorrer ao coordenador da
Coordenadoria de Execuo Tributria.
Aps essa breve explanao de alguns dos principais artigos da Lei
Estadual 15.484/13, o que se pode definir que, se aplicada corretamente e nos
moldes do Decreto-Lei 195/67, a contribuio de melhoria tem tudo para ser
considerado o tributo mais justo que j fora aplicado, porm, houve certa comoo
no Estado quando foi anunciado que iria ocorrer a efetiva cobrana da contribuio
de melhoria, pois, de acordo com o pensamento de muitos, seria mais um tributo a
ser pago do qual no se veria o retorno do dinheiro empregado. Como
efetivamente ainda no houve a cobrana do tributo, o que se pode fazer aguardar
a aplicao da lei cearense no caso concreto.
 91

3.3 ANLISE DOS JULGADOS DOS TRIBUNAIS DE JUSTIA

Ressalta-se neste ponto o entendimento dos Tribunais acerca da

contribuio de melhoria, ou seja, se os entes polticos com competncia e
capacidade tributria, especialmente os Municpios, esto de fato obtendo xito ao
institurem e cobrarem o tributo. Destacam-se os julgados dos Tribunais de Justia
do Paran, Santa Catarina e do Superior Tribunal de Justia, j que consolidado o
entendimento do STJ acerca da constitucionalidade dos artigos 81 e 82 do Cdigo
Tributrio Nacional e do Decreto-Lei n 195/67.

3.3.1 Tribunal de Justia do Paran

Nota-se uma constncia nos julgados analisados do ano de 2007 at o

presente ano, no Estado do Paran. O Tribunal de Justia do referido Estado, nos
casos que sero demonstrados, negou em totalidade aos apelos dos municpios
instituidores do tributo por um nico motivo: a inobservncia do fato gerador da
Contribuio de Melhoria, a valorizao imobiliria.
TRIBUTRIO. ANULATRIA DE LANAMENTOS. CONTRIBUIO
DE MELHORIA E TAXAS. IMPOSSIBILIDADE. REALIZAO DE
OBRA PBLICA. ARTIGO 82 DO CTN. AUSNCIA DE
DEMONSTRAO DA VALORIZAO IMOBILIRIA PELO
MUNICPIO. HONORRIOS ADVOCATCIOS. REDUO.
DESNECESSIDADE. NO PROVIMENTO DA APELAO.
SENTENA MANTIDA. - ilegal a cobrana de contribuio de
melhoria quando no atendidas as disposies do art. 82 do CTN.
(TJ-PR - AC: 3530349 PR 0353034-9, Relator: Paulo Habith, Data de
Julgamento: 02/10/2007, 3 Cmara Cvel, Data de Publicao: DJ:
7479)

Como sabido, para cada obra pblica a que couber cobrana da

Contribuio de Melhoria, o ente tributante precisar especificar, atravs de edital e
de sua lei municipal, os aspectos mnimos para a arrecadao do tributo. No caso da
jurisprudncia apresentada, tanto no foram seguidos os requisitos mnimos do
artigo 82 do Cdigo Tributrio Nacional, quanto muito menos foi observado se
haveria de fato uma valorizao imobiliria da regio onde a obra pblica iria ser
feita.
APELAO CVEL. TRIBUTRIO. AO ORDINRIA DE
NULIDADE DE LANAMENTO FISCAL. CONTRIBUIO DE
MELHORIA POR SERVIO EXECUTADO PELA PREFEITURA.
PAVIMENTAO ASFLTICA. COBRANA INDEVIDA POR
AUSNCIA DE VALORIZAO IMOBILIRIA. PRESCRIO.
 92

INOCORRNCIA. SMULA 383, DO STF. PRELIMINAR

AFASTADA. RECURSO PROVIDO. "Sem valorizao imobiliria
decorrente de obra pblica, no h contribuio de melhoria, porque
a hiptese de incidncia desta a valorizao e a sua base a
diferena entre os dois momentos: o anterior e o posterior obra
pblica, vale dizer, o quantum da valorizao imobiliria.
Precedentes do STF: RE 115.863/SP e 116.147/SP, Rel. Min. Carlos
Velloso, em 30.09.04."
(TJ-PR - AC: 6123015 PR 0612301-5, Relator: Dulce Maria Cecconi,
Data de Julgamento: 25/05/2010, 1 Cmara Cvel, Data de
Publicao: DJ: 404)

Mais uma vez demonstrada a inobservncia do requisito da valorizao

imobiliria outrora j demonstrada no julgado anterior. vlido ressaltar que a obra
utilizada para a cobrana do tributo est em perfeita consonncia com o inciso VI do
artigo 2, do Decreto-Lei 195/67.
APELAO CVEL - AO ANULATRIA DE LANAMENTO
FISCAL C/C RESTITUIO DO INDBITO - COBRANA DE
CONTRIBUIO DE MELHORIA PELA PAVIMENTAO
ASFLTICA - PEDIDOS JULGADOS PROCEDENTES. RECURSO -
PRELIMINAR ARGUIDA EM CONTRARRAZES - OFENSA AO
PRINCPIO DA DIALETICIDADE - REJEIO -MRITO -
ALEGAO DE INEQUVOCA VALORIZAO DO IMVEL A
JUSTIFICAR O LANAMENTO DA CONTRIBUIO DE MELHORIA
E AFASTAR - INOCORRNCIA - NECESSIDADE DE
DEMONSTRAO DO AUMENTO DO VALOR DO IMVEL
BENEFICIADO COM A OBRA PBLICA, CONSOANTE PREVEEM
OS ARTS. 81 E 82, AMBOS DO CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL
E ART. 1 DO DECRETO-LEI N 195/67 - COMPROVAO NO
VISLUMBRADA - SENTENA MANTIDA. O apelo deve ser
conhecido quando, devidamente fundamentado, insurge-se
efetivamente contra a r. sentena, como se denota no caso em
espcie. cedio que o fato gerador da contribuio de melhoria
consiste na realizao de uma obra pblica pelo Estado, que decorra
valorizao dos imveis pertencentes aos contribuintes, sendo que a
quantificao mxima do tributo no poder ultrapassar a diferena
entre o montante do bem antes e depois da concluso da empreitada
pblica. A jurisprudncia sedimentada no Supremo Tribunal Federal,
no Colendo Superior Tribunal de Justia e tambm neste Tribunal de
Justia, entende que o custo total da obra pblica no pode servir de
base de clculo da contribuio de melhoria, mas sim a valorizao
imobiliria, que consiste em requisito indispensvel configurao
do fato gerador deste tributo. Configura nus do Ente Pblico a prova
da ocorrncia do fato gerador da contribuio de melhoria, ou seja, a
realizao de uma obra pblica e o efetivo aumento do valor do
imvel beneficiado com ela para que seja lavrado o respectivo
lanamento tributrio. RECURSO DESPROVIDO.
(TJ-PR - AC: 6672611 PR 0667261-1, Relator: Idevan Lopes, Data
de Julgamento: 15/02/2011, 1 Cmara Cvel, Data de Publicao:
DJ: 582)
 93

Faz-se notrio o aludido julgado, pois reafirma-se que o fato gerador da

Contribuio de Melhoria a valorizao do imvel que lhe acarreta real benefcio,
no servindo como base de clculo, to somente o custo da obra pblica realizada.
Interessante observar ainda que fica a cargo do ente pblico realizador da obra a
prova de que realmente houve o efetivo benefcio valorativo ao imvel. Por fim,
considera-se oportuno expor uma deciso recente do ms de maro deste ano, na
qual, mais uma vez, o ente tributante equivoca-se sobre a valorizao imobiliria e
no apresenta o laudo de avaliao dos imveis que sofrero a cobrana do tributo.
DECISO: ACORDAM os Desembargadores integrantes da Terceira
Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Paran, por
unanimidade de votos, em negar provimento ao recurso. EMENTA:
Apelao Cvel. Contribuio de melhoria. Pavimentao asfltica.
Fato gerador. Valorizao dos imveis. Clculo baseado em diretriz
equivocada. Lanamento nulo. Sentena mantida. Honorrios
advocatcios. Verba escorreitamente valorada. Sentena mantida.
Recurso no provido. 1. (...) a base de clculo a diferena entre
dois momentos: o primeiro, o valor do imvel antes de a obra ser
iniciada; o segundo, o valor do imvel aps a concluso da obra (...).
(STJ. 1 T. REsp n 615/495-RS. Rel. Jos Delgado. DJ.17/05/2004).
2. O Laudo de Avaliao apresentado pelo Municpio para comprovar
a valorizao do imvel dos autores no se presta para tal fim, vez
que no demonstra o valor dos imveis antes e depois da realizao
da obra. 3. Para a realizao do clculo de valorizao dos imveis,
o fisco utilizou-se de diretriz equivocada, vez que teria considerado a
aplicao direta da formulao do custo rateado multiplicado pela
superfcie atribuda a cada contribuinte, ou seja, no foi levada em
conta uma suposta valorizao do imvel para o clculo, cuja
comprovao necessria j que o fato gerador do tributo. 4. de
se confirmar a condenao honorria fixada singularmente,
adequada e proporcional realidade do caso, eis que no se revela
excessiva ou nfima a merecer reviso pelo Tribunal. (TJPR - 3
C.Cvel - AC - 1322740-0 - Toledo - Rel.: Hlio Henrique Lopes
Fernandes Lima - Unnime - - J. 17.03.2015)
(TJ-PR - APL: 13227400 PR 1322740-0 (Acrdo), Relator: Hlio
Henrique Lopes Fernandes Lima, Data de Julgamento: 17/03/2015,
3 Cmara Cvel, Data de Publicao: DJ: 1531 23/03/2015)

3.3.2 Tribunal de Justia de Santa Catarina

Os julgados do Estado de Santa Catarina em muito no se diferem dos

julgados suscitados no ponto anterior. Porm, ser demonstrado que houve sucesso
na cobrana do tributo em municpios do referido Estado.
AO ANULATRIA DE LANAMENTO TRIBUTRIO.
CONTRIBUIO DE MELHORIA. EDITAL QUE NO PREENCHE
OS REQUISITOS NECESSRIOS INSTITUIO DO TRIBUTO.
FALTA DE ESPECIFICAO DO FATOR INDIVIDUAL DE
VALORIZAO DO IMVEL. INEXISTNCIA, ADEMAIS, DE LEI
 94

ESPECFICA. OFENSA AO PRINCPIO DA LEGALIDADE.

INEXIGIBILIDADE. "O custo da obra, por si s, no competente a
gerar o fato de incidncia da contribuio de melhoria. preciso que
da obra pblica decorra valorizao do imvel circunvizinho, o que
deve estar previamente explicitado no edital, com as indicaes do
fator individual de valorizao. Para a instituio de contribuio de
melhoria, necessria a existncia prvia de legislao especfica,
no suprindo a omisso a publicao de edital ou o fato de o Cdigo
Tributrio Municipal fazer meno genrica s normas fixadas no
artigo 82 do CTN (Ap.Cv. n. , de So Miguel do Oeste, rel. Des.
Anselmo Cerello, j. 24.10.2003)" (Apelao Cvel n. , de Timb, rel.
Des. Pedro Manoel Abreu, j. em 14-4-2009). RECURSO E
REEXAME DESPROVIDOS.
(TJ-SC - AC: 444584 SC 2009.044458-4, Relator: Vanderlei Romer,
Data de Julgamento: 16/11/2009, Primeira Cmara de Direito
Pblico, Data de Publicao: Apelao Cvel n. , de Ararangu)

Mais uma vez, ressalta-se a falta de cuidado dos municpios ao

elaborarem suas leis especficas para a Contribuio de Melhoria. Para o Supremo
Tribunal Federal est pacificado o entendimento de que a valorizao imobiliria
indispensvel para a caracterizao da contribuio de melhoria, sem a mesma no
h que se falar no tributo em explanao, pois, para que haja a incidncia desse,
necessria a realizao de uma obra pblica da qual decorra a valorizao
imobiliria.
TRIBUTRIO CONTRIBUIO DE MELHORIA
PAVIMENTAO ASFLTICA EDITAL REGULARIDADE
FATO GERADOR BASE DE CLCULO 1 O Municpio est
legitimado a instituir a Contribuio de Melhoria em razo da
previsvel e inquestionvel valorizao que a obra de pavimentao
asfltica acarreta. Basta que o Poder Pblico expea edital com as
especificaes definidas em lei. 2 A partir do D.L. 195/67, a
publicao do edital necessria para cobrana da Contribuio de
Melhoria, mas no para a realizao da obra pblica (REsp n.
143996/SP, Min. Francisco Peanha Martins). 3 O fato gerador da
Contribuio de Melhoria o acrscimo do valor do imvel localizado
nas reas afetadas direta ou indiretamente pela obra pblica. legal
e preenche os requisitos estabelecidos no Decreto-lei n. 195/67, a
frmula adotada pela municipalidade para a cobrana do referido
tributo que prev o rateio proporcional do custo parcial da obra entre
todos os imveis includos na respectiva zona de influncia (art. 3,
2) e tem como parmetro a valorizao das obras realizadas. Uma
vez respeitadas essas diretrizes, lcito que, na individualizao do
clculo do tributo, tambm seja utilizada como critrio a metragem da
testada do bem. (Agravo de Instrumento n. 2008.041148-9, de
Joaaba, rel. Luiz Cezar Medeiros, julgado pela Terceira Cmara de
Direito Pblico em 25-9-2008).

APELAO CVEL EM MANDADO DE SEGURANA. TRIBUTRIO.

CONTRIBUIO DE MELHORIA. OBRAS DE RECUPERAO DA
ORLA MARTIMA. LEGISLAO INSTITUIDORA DO TRIBUTO.
 95

PUBLICAO EM QUADRO DE EDITAIS. FINALIDADE DA

PUBLICIDADE ALCANADA. CLCULO DO TRIBUTO.
ACRSCIMO DE VALOR AO IMVEL BENEFICIADO.
LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
"1. A instituio de contribuio de melhoria est condicionada
prvia edio de norma legislativa. No h necessidade de que a
cada obra seja editada uma nova lei. O que se exige a existncia
de um diploma legal disciplinador do tributo, contendo pelo menos os
requisitos especficos delineados no Cdigo Tributrio Nacional e no
Decreto-lei n. 195/67. Todos os demais atos, principalmente o edital
com as especificaes tcnicas, devem se pautar na referida norma.
2. Cumpridas as formalidades disciplinadas na Lei Orgnica
Municipal para a publicao da Lei instituidora e do Decreto que a
regulamentou, legtima a cobrana da contribuio de melhoria,
ainda mais quando demonstrado nos autos que a finalidade da
exigncia formal restou plenamente satisfeita. 2. O fato gerador da
contribuio de melhoria o acrscimo do valor do imvel localizado
nas reas afetadas direta ou indiretamente pela obra pblica.
Havendo valorizao de todos os imveis localizados no permetro
urbano do Municpio, a Administrao Pblica est legitimada a
efetuar a cobrana do tributo de todos os contribuintes beneficiados.
3. "A partir do D.L. 195/67, a publicao do edital necessria para
cobrana da contribuio de melhoria, mas no para a realizao da
obra pblica"(Resp n. 143996/SP, Min. Francisco Peanha Martins).
4. A comprovada entrega ao contribuinte do carn ou boleto bancrio
contendo os dados necessrios identificao do tributo aperfeioa
a notificao do lanamento da contribuio de melhoria. da data
do recebimento desse documento que se computa o prazo para a
interposio de eventual recurso na esfera administrativa" (Apelao
cvel em mandado de segurana n. 2000.0128000-7, de Piarras,
Rel. Des. Luiz Czar Medeiros)(Ap. Cv. n. 2006.005771-5, de
Balnerio Piarras, rel. Ricardo Roesler, julgado pela Segunda
Cmara de Direito Pblico em 4-3-2008).

Observa-se, no primeiro julgado, que o tribunal de justia do estado

acatou a cobrana do tributo abalizado em alguns requisitos do Decreto-Lei 195/67,
como a testada do bem e o custo da obra, os quais serviram como base para o
clculo do quantum que seria devido por cada contribuinte. No segundo julgado, um
pequeno municpio editou sua prpria lei regulamentadora da contribuio de
melhoria, consoante ao Cdigo Tributrio Nacional e ao Decreto-Lei n. 195/67, e,
tendo realizado obra pblica, da qual decorreu valorizao imobiliria, editais foram
expedidos, e, desta maneira, o tributo foi cobrado recebendo a chancela do Poder
Judicirio Catarinense.
 96

3.4 JURISPRUDNCIAS DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA

De acordo com o Superior Tribunal de Justia, corte a qual possui a

palavra final a respeito da interpretao da lei infraconstitucional, identifica-se, do
mesmo modo, vrios julgados nos quais os preceitos legais para a cobrana da
contribuio de melhoria no foram observados.
Tributrio. Contribuio de melhoria. Fato gerador. Base de clculo.
Requisitos da valorizao ou de especfico benefcio. Art. 18, II,
CF/67 [c/c EC n 01/69] (Emenda 23/83). Art. 145, II, CF/88 [rectius:
art. 145, III, CF/88]. Arts. 81 e 82, CTN. Decreto-lei 195/67 (arts. 1,
2 e 3). 1. Recapeamento de via pblica, com o custo coberto por
um plano de rateio entre todos os beneficiados, afronta exigncias
legais (arts. 81 e 82, CTN; Decreto-lei 195/67, arts. 1 e 2). 2.
Ilegalidade do lanamento de contribuio de melhoria baseado no
custo, sem a demonstrao dos pressupostos de valorizao ou
especfico benefcio, consequente da obra pblica realizada no local
de situao do imvel. 3. Precedentes da jurisprudncia. 4. Recurso
provido (STJ, 1 T., REsp 634/SP, rel. Min. Milton Luiz Pereira, j.
09.03.1994, DJU 18.04.1994).

Tributrio. Contribuio de melhoria. A publicao prvia do edital

necessria para cobrana da contribuio e no para realizao da
obra. Precedentes o STF (STJ, 2 T., REsp 8.417/SP, rel. Min.
Amrico Luz, j. 17.05.1995, DJU 05.06.1995).

Em conformidade com o primeiro julgado e com o j versado em julgados

anteriores, a base de clculo no pode ser fixada nica e exclusivamente com base
no custo, pois esta deve ter em conta a valorizao do imvel do contribuinte, no
sendo suficiente uma estimativa global de valorizao que pode vir a no se
confirmar. A segunda jurisprudncia aborda a questo da publicao do edital, o
qual deve preceder a obra, porm, a publicao deste indispensvel para a
cobrana do tributo e no para a execuo da obra pblica.
TRIBUTRIO. CONTRIBUIO DE MELHORIA. A instituio da
contribuio de melhoria depende de lei prvia e especfica, bem
como da valorizao imobiliria decorrente da obra pblica, cabendo
Administrao Pblica a respectiva prova. Recurso especial
conhecido, mas desprovido.
(STJ - REsp: 1326502 RS 2012/0112060-4, Relator: Ministro ARI
PARGENDLER, Data de Julgamento: 18/04/2013, T1 - PRIMEIRA
TURMA, Data de Publicao: DJe 25/04/2013)

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIO DE
MELHORIA. BASE DE CLCULO. VALORIZAO IMOBILIRIA.
NUS DA PROVA. ENTE TRIBUTANTE. SMULA 83/STJ. 1. A
jurisprudncia do STJ pacfica no sentido de que a contribuio de
melhoria tributo, cujo fato imponvel decorre da valorizao
 97

imobiliria causada pela realizao de uma obra pblica, cabendo ao

ente pblico o nus da sua comprovao, a fim de justificar o tributo
estipulado. Precedentes: AgRg no AREsp 417.697/PR, Rel. Min.
Eliana Calmon, DJe 18/12/2013; REsp 1.326.502/RS, Rel. Min. Ari
Pargendler, DJe 25/04/2013; AgRg no REsp 1.304.925/RS, Rel. Min.
Napoleo Nunes Maia Filho, DJe 20/04/2012; AgRg no Ag
1.237.654/SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 13/10/2011;
AgRg no Ag 1.159.433/RS, deste Relator, DJe 05/11/2010. 2. Agravo
regimental no provido.
(STJ - AgRg no AREsp: 406324 PR 2013/0332193-8, Relator:
Ministro BENEDITO GONALVES, Data de Julgamento: 27/03/2014,
T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicao: DJe 09/04/2014)

Novamente, quis o ente tributante considerar como a base de clculo

apenas o custo da obra, no se atentando aos preceitos legais. Note-se que os
prprios julgados citados remetem a outros precedentes da Corte, deduzindo-se,
portanto, a ocorrncia dos mesmos problemas nos sobreditos Tribunais de Justia
do Estado do Paran e de Santa Catarina. Isto posto, resta verificado quais so os
obstculos enfrentados, atualmente, para a cobrana da contribuio de melhoria,
tanto na esfera dos tribunais estaduais como tambm na do Superior Tribunal de
Justia.
98
 99

CONSIDERAES FINAIS

Diante de todo o exposto, tem-se que, dentre todos os tributos existentes

em nosso Sistema Tributrio Nacional, a Contribuio de Melhoria pode ser
considerada como o mais justo. Ela est fixamente prevista no ordenamento jurdico
brasileiro desde 1934, mas muito raramente executada e cobrada. Dentre os
inmeros obstculos encontrados para a sua implementao pelos entes da
Federao, est a complexidade existente na verificao da valorizao imobiliria
e, tambm, na sua mensurao de maneira apropriada.
Sem sombra de dvidas, a Contribuio de Melhoria poderia ser,
efetivamente, uma grande fonte financiadora de desenvolvimento urbano no Brasil,
se fosse instituda, ou, quando o fosse, se fossem observados os parmetros legais
solidificados nos artigos 81 e 82 do Cdigo Tributrio Nacional e no Decreto-Lei n
195/67.
A maioria dos municpios e at mesmo dos estados brasileiros no
mantm em seus registros dados suficientes acerca dos valores dos imveis antes e
depois das obras para fundamentar a cobrana do tributo, ento muitos optam
simplesmente pela sua no instituio. O tributo no visa ao lucro por parte do
Estado e tambm no predispe um ganho imobilirio sem contraprestao por
parte dos contribuintes.
E para promover essa justia social que surge a contribuio de
melhoria. O papel dessa espcie tributria vai bem alm da arrecadao de recursos
para custeio das obras pblicas, ela exerce a importantssima funo de retirar dos
proprietrios de imveis o incremento de valor que recebem em decorrncia da obra
pblica.
O tributo, como visto no captulo inicial desta monografia, possui uma
hiptese de incidncia mista: necessrio ocorrer a valorizao imobiliria de
imveis particulares em razo da obra pblica. A base de clculo deste deve ter em
conta os elementos do seu fato gerador, no caso a valorizao imobiliria associada
obra pblica, devendo a alquota criada por lei complementar incidir sobre o valor
que traduza a valorizao imobiliria, expresso a ser alcanada atravs da
comparao do valor do bem antes e depois da execuo da obra.
Dada a imprevisibilidade do gasto com a Contribuio de Melhoria de se
esperar que muitos contribuintes, especialmente os mdios e pequenos
 100

proprietrios, reajam negativamente num momento inicial. Entrementes, essa

postura poder ser alterada quando lhe for demonstrada a comparao entre o custo
do tributo e o benefcio da obra. notrio que o recolhimento do tributo seja
parcelado no tempo, conforme o ritmo dos desembolsos com a obra.
Na prtica, o que realmente parece impedir a efetiva aplicao dessa
exao o desconhecimento de suas caractersticas, objetivos e vantagens, tanto
pelo Poder Pblico como pelos contribuintes. Os Municpios e Estados brasileiros
devem estar atentos possibilidade da ampla utilizao desse tributo, de modo a
propiciar um maior desenvolvimento urbanstico de forma justa e isonmica no que
diz respeito distribuio dos nus e bnus.
Entre os provveis motivos para o impedimento da aplicao da
Contribuio de Melhoria estariam o poder de presso dos proprietrios beneficiados
e a ineficincia do setor pblico para administrar seus recursos, que concorreram
para o abandono e esquecimento do tributo. No se sabe, ao certo, em quais obras
pblicas o Estado do Cear pretende aplicar o tributo, espera-se, contudo, que este
seja aplicado de forma idnea e correta.
A partir dos argumentos narrados no presente trabalho, pretende-se
demonstrar que utilizao da Contribuio de Melhoria s possvel com um gestor
pblico ntegro, que dever adotar total transparncia com as obras realizadas e
assumir comprometimento com o tributo arrecadado, sendo este um dos maiores
motivos para a no utilizao do tributo. Deste modo, interessante se daria a
aplicao do tributo, pois, seria benfico para ambos os sujeitos, tanto para a
Administrao Pblica quanto para o dono do imvel, havendo a transparncia
necessria na execuo da obra pblica, para que o sujeito passivo d a sua
contribuio sem que haja nenhuma dvida acerca do valor que est sendo pago.
 101

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ANEXO