Contextualizao: polticas pblicas no Brasil

Daniel Cavalcante Silva

Publicado em 05/2011. Elaborado em 03/2011.

Assuntos:
Direito Administrativo
Polticas pblicas

Todos os valores sociais liberdade e oportunidade, renda e riqueza, e as bases sociais da auto-estima -
devem ser distribudos igualitariamente, a no ser que uma distribuio desigual de um ou de todos esses
valores traga vantagens para todos.

John Rawls. Uma Teoria da Justia

As polticas pblicas e os problemas inerentes sua implementao tm se constitudo, nos ltimos anos,
em um tema recorrente no Brasil, porm no tm merecido a necessria ateno de modo a tornar-se um
tema da agenda poltica nacional. O que acontece no Brasil, segundo o Prof. Carlos Aurlio Pimenta Faria
[01], que existe uma babel de abordagens, teorizaes incipientes e vertentes analticas, que buscam
dar inteligibilidade diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um
mundo cada vez marcado pela interdependncia assimtrica. Esse carter incipiente comprovado, por
exemplo, pelo fato de qualquer exame da produo brasileira recente evidenciar a quase inexistncia de
anlises mais sistemticas acerca dos processos de implementao de polticas pblicas, alm da
escassez dos estudos de "ps-deciso" da institucionalizao destas polticas.

O histrico das iniciativas de modernizao neste campo demonstra um elevado grau de fragmentao e
descontinuidade de aes com o consequente desperdcio de recursos e resultados insuficientes. As
polticas pblicas tornaram-se uma categoria de interesse scio-jurdico h aproximadamente vinte anos,
havendo pouco acmulo terico a respeito, o que desaconselha a busca de concluses acabadas, conforme
ser analisado oportunamente.

Na verdade, conforme leciona a Professora Maria das Graas Ruas [02], em face da variedade de teorias e
conceitos sobre Polticas Pblicas, enfocando, inicialmente, a diferenciao social das sociedades
modernas, no que tange s ideias, valores, interesses e aspiraes diferentes, existe a possibilidade de
haver conflitos sociais. Desta feita, esse possvel conflito, decorrente dessa diferenciao social, deveria
ser mantido dentro de limites admissveis. Para a resoluo desses conflitos, por meio da coero, utiliza-
se a poltica. A poltica, no entendimento da citada professora [03], seria um conjunto de procedimentos
formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica de conflitos
quanto a bens pblicos. J a poltica pblica compreenderia o conjunto de decises e aes relativas
alocao imperativa de valores.

Dentro dessa perspectiva, pode-se inferir que a poltica pblica envolveria mais do que uma deciso e
requereria diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar decises tomadas. Conclui-se,
nesse sentido, que as polticas pblicas representam os instrumentos de ao dos governos, numa clara
substituio dos "governos por leis" (government by law) pelos "governos por polticas" (government by
policies). O fundamento mediato e fonte de justificao das polticas pblicas o Estado social, marcado
pela obrigao de implemento dos direitos fundamentais positivos, aqueles que exigem uma prestao
positiva do Poder Pblico [04].

Em suma, polticas pblicas so as decises de governo que influenciam a vida de um conjunto de

cidados. So os atos que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais aes ou inaes provocam
na sociedade. O processo de polticas pblicas numa sociedade democrtica extremamente dinmico e
conta com a participao de diversos atores em vrios nveis. O desejvel que todos os afetados e
envolvidos em poltica pblica participem o mximo possvel de todas as fases desse processo:
identificao do problema, formao da agenda, formulao de polticas alternativas, seleo de uma
dessas alternativas, legitimao da poltica escolhida, implementao dessa poltica e avaliao de seus
resultados. Polticas pblicas so aqui entendidas como o "Estado em ao", ou seja, o Estado
implantando um projeto de governo, por intermdio de programas, de aes voltadas para setores
especficos da sociedade.

H uma questo que deve ser analisada previamente definio de poltica pblica: a poltica no uma
norma e nem um ato jurdico, no entanto, as normas e atos jurdicos so componentes da mesma, uma vez
que esta pode ser entendida como "um conjunto organizado de normas e atos tendentes realizao de
um objetivo determinando" [05]. As normas, decises e atos que integram a poltica pblica tm na
finalidade da poltica seus parmetros de unidade. Isoladamente, as decises ou normas que a compem
so de natureza heterognea e submetem-se a um regime jurdico prprio.
No entendimento de Fbio Konder Comparato, "as polticas pblicas so programas de ao
governamental" [06]. O autor segue a posio doutrinria de Ronald Dworkin, para quem a poltica
(policy), contraposta noo de princpio, designa aquela espcie de padro de conduta (standard) que
assinala uma meta a alcanar, no mais das vezes uma melhoria das condies econmicas, polticas ou
sociais da comunidade, ainda que certas metas sejam negativas, por implicarem na proteo de
determinada caracterstica da comunidade contra uma mudana hostil. Nas palavras de Dworkin:

Os argumentos de princpio se propem a estabelecer um direito individual; os argumentos polticos se

propem a estabelecer um objetivo coletivo. Os princpios so proposies que descrevem direitos; as
polticas so proposies que descrevem objetivos. [07]

Segundo defende Maria Paula Dallari Bucci, h certa proximidade entre as noes de poltica pblica e de
plano, embora aquela possa consistir num programa de ao governamental veiculado por instrumento
jurdico diverso do plano. Complementa Maria Paula Dallari Bucci:

A poltica mais ampla que o plano e define-se como o processo de escolha dos meios para a realizao
dos objetivos do governo, com a participao dos agentes pblicos e privados. [] A poltica pblica
transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa. H, no entanto, um paralelo evidente
entre o processo de formulao da poltica e a atividade de planejamento [08].

Desta forma, poder-se-ia dizer que a autora supracitada define polticas pblicas como sendo programas
de ao governamental visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas,
para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. As polticas pblicas
podem ser entendidas como o conjunto de planos e programas de ao governamental voltados
interveno no domnio social, por meio dos quais so traadas as diretrizes e metas a serem fomentadas
pelo Estado, sobretudo na implementao dos objetivos e direitos fundamentais dispostos na
Constituio.

H que se fazer a distino entre poltica pblica e poltica de governo, vez que enquanto esta guarda
profunda relao com um mandato eletivo, aquela, no mais das vezes, pode atravessar vrios mandatos.
Deve-se reconhecer, por outro lado, que o cenrio poltico brasileiro demonstra ser comum a confuso
entre estas duas categorias. A cada eleio, principalmente quando ocorre alternncia de partidos, grande
parte das polticas pblicas fomentadas pela gesto que deixa o poder abandonada pela gesto que o
assume.
Inegvel, por certo, que o estudo das polticas pblicas no Brasil foi marcado profundamente pela
evoluo sociolgica do Direito como um todo, acompanhando a consolidao do chamado Estado
democrtico de direito, o Estado constitucional pautado pela defesa dos direitos de liberdade e pela
implementao dos direitos sociais. No Estado constitucional, pautado pelas teses do novo
constitucionalismo, a funo fundamental da Administrao Pblica a concretizao dos direitos
fundamentais positivos, por meio de polticas pblicas gestadas no seio do Poder Legislativo ou pela
prpria Administrao [09], polticas estas formuladas por intermdio de inteleco sociolgico-poltica.

Interesse Sciojurdico das Polticas Pblicas

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A poltica pblica no um tema ontologicamente jurdico, mas originrio da cincia poltica e,

sobretudo, da sociologia, onde sobressai-se o carter eminentemente dinmico e funcional, que contrasta
com a estabilidade e generalidade jurdicas. O interesse scio-jurdico pelas polticas pblicas vem
crescendo em simetria com o agigantamento do Poder Executivo, fenmeno prprio do Estado social.
Tanto que justifica um reexame da classificao tradicional dos poderes estatais, baseada na supremacia
do Poder Legislativo e no papel secundrio do Poder Executivo, deslocando o lugar de destaque da lei
para as polticas pblicas, ou seja, do Estado legislativo para o Estado social, que tem na realizao de
finalidades coletivas a sua principal fonte de legitimidade [10].

A adoo de polticas pblicas denota um modo de agir do Estado nas funes de coordenao e
fiscalizao dos agentes pblicos e privados para a realizao de certos fins. Fins estes, ligados aos
chamados direitos sociais, nos quais se inclu os econmicos. Desta feita, o estudo das polticas
econmicas no pode ser dissociado do das polticas sociais. Melhor dizendo, estudar as polticas publicar
de um modo geral significa estudar as polticas econmicas, porque o vis econmico permeia a quase
totalidade das polticas de governo, em ltima anlise.
O surgimento e, em consequncia, o interesse para o estudo scio-jurdico das polticas pblicas justifica-
se, didaticamente, por que:

a)Esto ligadas ao resguardo dos direitos sociais e polticos, pois estes demandam do Estado prestaes
positivas e significam o alargamento do leque de direito fundamentais;

b)O desenvolvimento de certos setores e atividades do mercado significou a gerao de novas demandas,
como os direitos dos consumidores, que transitam entre as atividades econmicas e a regulao estatal;

c)O planejamento inerente noo de polticas pblicas, tornou-se necessrio para garantir maior
eficincia da gesto pblica e da prpria tutela legal. Importa, nesse mister, elevar o nvel de
racionalidade das decises, evitando processos econmicos, sociais e polticos de cunho cumulativos e
no reversveis, em direes indesejadas.

Fbio Konder Comparato observa uma tendncia geral em todos os pases, no sentido do "alargamento da
competncia normativa do governo, no s na instncia central, atravs de decretos-leis ou medidas
provisrias, mas tambm no plano inferior" [11] Comparato ainda observa que "houve apenas a
substituio da lei pela poltica pblica, mantendo-se a mesma separao entre a declarao, mantendo-
se a mesma separao entre a declarao, a execuo e o controle (no sentido de um juzo de reviso)".
Destarte, parece haver uma paulatina substituio da funo das leis (sentido omissivo), pela funo das
polticas (comissivo).

Do que foi dito, nota-se que a noo de polticas pblicas centra-se em trs elementos: a) a busca por
metas, objetivos ou fins; b) a utilizao de meios ou instrumentos legais e c) a temporalidade, ou seja, o
prolongamento no tempo. Elementos esses que formam uma noo dinmica de atividade, pela qual
definem-se polticas pblicas como a "coordenao dos meios disposio do Estado, harmonizando as
atividades estatais e privadas para a realizao de objetivos socialmente (ou economicamente) relevantes
e politicamente determinados" [12] ou simplesmente como o conjunto organizado de normas e atos
tendentes realizao de um objetivo determinado.
Notas

. FARIA, Carlos Aurlio Pimenta. Um Inventrio Sucinto das Principais Vertentes Analticas Recentes. In
Revista Brasileira de Cincias Sociais (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias
Sociais), Vol. 18, Nmero 51, fevereiro de 2003, p. 21-31.
 . RUAS, Maria das Graas. Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos.In: Maria das Graas Ruas;
Maria Izabel Vallado de Carvalho. (Org.). O estudo da poltica. Braslia: Paralelo 15, 1998, v. , p. 231-260.
. RUAS, Maria das Graas. Op. Cit., p. 231.
. BUCCI, Maria Paula Dallari. As polticas pblicas e o Direito Administrativo. Revista Trimestral de
Direito Pblico, n. 13, So Paulo: Malheiros, 1996, p. 135.
. COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista
dos Tribunais, ano 86, n. 737, maro, So Paulo, 1997, p. 18.
. COMPARATO, Fbio Konder. Op. Cit., 1997, p. 18.
. DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Traduo e notas Nelson Boeira. So Paulo: Martins
Fontes, 2002, p. 134.
. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p.
259.
. Segundo constata Maria Paula Dallari Bucci, a exteriorizao das polticas pblicas se afasta de um
padro uniforme e claramente apreensvel pelo ordenamento jurdico. Por vezes, podem ser institudas
por leis, como a Poltica Nacional de Recursos Hdricos Lei n. 9.433, de 1997; outras vezes, so
consubstanciadas em emendas constitucionais, como no caso do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF, criado pela Emenda Constitucional n.
14/96; em outros casos, podem ainda decorrer de atos administrativos isolados ou ordenados em
programas, como as polticas de transporte municipal. (BUCCI, Maria Paula Dallari. Op. Cit., 2002, p. 257).
. Conforme ensina Fbio Konder Comparato, o autor pioneiro nesta reclassificao das funes do
Estado foi Karl Loewenstein, para quem a nova tripartio dos poderes a de policy determination, policy
execution e policy control, com a substituio da lei pela poltica pblica, mantendo-se a mesma
separao entre a declarao, a execuo e o juzo de reviso (COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o
juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista dos Tribunais, n. 737, maro, So Paulo, 1997, p.
17).
. COMPARATO, Fbio Konder. Op. Cit., 1997, p. 19.
. BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas pblicas e direito administrativo. In Revista de Informao
Legislativa. Braslia, 34, n. 133, jan/mar. 1997, p. 91

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