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TAP (UCM)

BLOQUE I TAP

, JASDASYE 13-14
 ADMINISTRACIN PBLICA
Introduccin.
- Concepto y complejidad:

Son organizaciones al servicio de los poderes pblicos. Su importancia se debe a las funciones
que ejerce:

1. Conservar la sociedad.

2. Participar en las polticas pblicas. (formulacin. ejecucin y evaluacin/supervisin)

3. Mediadora entre ciudadanos y polticos institucionalizados.

4. Funciones de conservacin y funcin.

- Tamao:

Depende de:

1. Nmero de personal y tipologa.

2. Recursos que consume, que es gran parte de la riqueza nacional; en Espaa, el 40-44% del
PIB. Desde el punto de vista de la competitividad del pas la cantidad de recursos, as como la
forma en que se emplean, es de vital importancia.

3. Es un conjunto de miles de organizaciones.

4. Intervienen en mltiples sectores de la sociedad.

- Conclusin:

Se trata de organizaciones muy complejas debido a:

1. Su dependencia de diferentes poderes. Ms del 90% est bajo el control del poder ejecutivo, a
diferentes niveles, pero tambin est bajo el control de los poderes legislativo y judicial.

2. Por su diferente proyeccin en el territorio.

3. Por la introduccin de nuevas tcnicas de gestin que conviven con las clsicas de gestin
administrativa.

4. Por su intervencin en mltiples mbitos sociales.

5. Por la extraordinaria dificultad para el anlisis separado de los factores administrativos:

(Dificultad debido a la gran interrelacin que existe)

Ejemplo:

1 facultad (Departamento, profesores, alumnos) Rector2 facultad (Departamento, profesores,

alumnos)

Aproximacin al concepto de organizacin.

Organizacin ente abstracto + personas sistema social (creencias, valores, experiencias) +
dinero objetivos y conceptos.

Capacidad de relacin entorno mercado.

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Por tanto, las organizaciones se caracterizan por ser creaciones de los hombres, con fecha de
nacimiento e incluso de extincin, para alcanzar una serie de objetivos (mensurables
econmicamente) concretos. Actan en un sistema social y en el entorno del mercado, con una
serie de valores concretos.

Ejemplo de organizacin: una empresa.

Aproximacin al concepto de institucin.

Las instituciones son formas que permiten la convivencia y funcionamiento social, que no tienen
fecha de nacimiento concreta y que surgen como consecuencia del aprendizaje social, el cual es
un proceso largo, que suele llevar siglos.

En ese sentido, una empresa concreta como organizacin no sera exactamente una institucin
pero la empresa como concepto, s.

Las instituciones velan por la consecucin de grandes fines sociales y es en este sentido en que
se plantea que la AAPP es una institucin.

Algunas instituciones se materializan en reglas. Sin embargo otros aspectos quedan simplemente
en las experiencias, independientemente de haber sido formalizadas o no.

Diferencias entre organizacin e institucin.

INSTITUCIONES
Fundamentales para nuestra vida.
Su existencia es de orden abstracto; no
son tangibles ni concretas. Existen
fundamentalmente en nuestras mentes.
Son sistemas de normas y reglas del
juego que pautan las expectativas y
comportamientos de los individuos y
organizaciones.
Establecen el marco de construcciones e
incentivos a la accin individual y
organizacin.
ORGANIZACIONES
Son rdenes dirigidas al comportamiento
de los individuos, rganos u organismos.
Su creacin y alteracin puede
planificarse. Son ms contingentes y
voltiles, en sus objetivos, estructuras y
medios, al cambio.
Creadas para la consecucin de fines u
objetivos especficos.
Actan e interactan dentro del marco
general generado por la institucin.

Evolucin de la idea del Estado.

Estado absolutista (reforzamiento del poder del monarca)Estado liberal (administracin del poder
estatal)Estado social (intervencin del Estado)Estado global (integracin funcional del tradicional
Estado-nacin en estructuras supranacionales, como es el caso de la UE)

Transformacin de la idea de Estado.

Estado interventor (con una mala gestin e ineficiencia) Estado social (con crisis fiscal y
financiera)Estado-nacin (papel institucional supranacionales)
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Motivos de la transformacin:

- Globalizacin.

- Interdependencia econmica.

- Movimientos migratorios.

- Nuevas tecnologas.

- Nuevas demandas Polticas de gnero, medio ambiente, etc.

Caractersticas de la AAPP de acuerdo al profesor Baena.

A) Especificidad.

- Respecto de las organizaciones privadas.

- Respecto de otras grandes organizaciones distintas del Estado (partidos polticos, sindicatos,
asociaciones empresariales, iglesia, etc.)

1. Ostenta la titularidad formal del poder.

- Son el instrumento del estado y su accin se dirige al conjunto de la sociedad asegurando el

sistema de dominacin existente.

2. Su existencia se considera indispensable para la existencia de la sociedad.

- El poder vertebra la sociedad, es grande y protector del sistema social y sus relaciones
(econmicas, sociales, culturales, etc.)

3. Tiene un sistema diferenciado de relaciones con la sociedad.

- Los grupos humanos que la integran actan para articular los recursos al servicio del poder
(sistema de dominacin y convivencia)

B) Extensin.

- En relacin con sus estructuras y fines.

1. Respecto de la estructura:

- Nos enfrentamos al problema de la centralizacin o, ms bien, descentralizacin (en municipios,

provincias, departamentos, etc.)

- Surgen corporaciones para la defensa de intereses particulares.

* Profesionales, industriales, comerciales, etc., el Estado extiende su administracin para ejercer

su control sobre los mismos.

2. Respecto de los fines:

Hay 3 fines fundamentales.

- Representan las estructuras para el ejercicio del poder por medio de la coaccin y la represin.

- Prestan servicios a los ciudadanos y controlan a las organizaciones que actan en el sector
pblico y privado.

- Planifican y dirigen la economa a travs de diferentes instrumentos tcnicos: regulacin de las

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condiciones econmicas, el mercado, la relacin fiscal, y el presupuesto y gasto pblico.

Supone la extensin de las estructuras organizatias.

- Aparecen nuevos ministerios: economa, industria, agricultura, educacin, sanidad, seguridad

social, etc.

- Aparecen estructuras instrumentales con finalidades operativas ligadas al concepto de eficacia

(organismos autnomos, entes pblicos, etc.)

- Surgen organizaciones empresariales de capital y control pblico (empresas pblicas que actan
en el mercado)

Del mismo modo hay que tener en cuenta los procesos de globalizacin y la afloracin de un
sistema internacional.

- Demanda la creacin de estructuras para la representacin de los intereses del Estado en las
instancias supranacionales e internacionales.

C) Fragmentacin.

La podemos deducir de la multiplicidad de fines.

- Adopta una estructura sectorial (sanidad, justicia, exteriores, etc.)

- Se integran por diversos grupos de poder que denominan mbitos especficos (polticos, altos
cargos, alta burocracia, personal base)

- La multiplicidad de estructura demanda el anlisis de las relaciones entre las mismas.

D) Contingencia.****

1. Son un producto histrico de cada sociedad, dependen de su territorio, poblacin, grado de

desarrollo, cultura, etc.

- Implica la existencia de administraciones diferentes segn el tipo de sociedad de que se trate.

- Su estudio est por lo tanto referido a las condiciones especficas de cada pas.

- Se deben analizar las posibles relaciones existentes entre las distintas administraciones.

2. Territorio.

- Extensin, orografa, continuidad geogrfica, etc.

3. Poblacin.

- Volumen, diversidad, caractersticas (rural, urbana, lengua, religin, edad, etc.)

4. Grado de desarrollo.

- Determina la complejidad organizativa, la tecnologa al servicio de la organizacin, y la capacidad

y procedencia de los grupos humanos que la dirigen.

E) Interdependencia poltica/ administracin.

- Clara dificultad para separar poltica y administracin.

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- Dificultad para diferenciar actos polticos y administrativos.

- Importancia del anlisis del proceso de toma de decisiones y sus resultados.

Las decisiones se van haciendo ms polticas segn ascendemos niveles en la organizacin.

- Analizamos la estructura formal sobre la que se asientan las relaciones entre polticos y
administradores.

- Dependencia formal.

- Estabilidad en el puesto.

**Contingencia de la administracin respecto de la idea de Estado

Estado absolutista (reforzamiento del poder del monarca*), con aportaciones de la cameralstica y
ciencia de la polica (escuela de base germnica), as como de Von Justi (escuela de base
francesa)Estado liberal (limitacin del poder estatal), con aportaciones de Bonnin Estado social
(intervencin del Estado), con aportacin de Comin.

*Monarca: figura que eclipsa a la administracin, de tal forma que era difcil distinguir el poder
poltico de la administracin.

El Estado en crisis?

Aparecen nuevas formulaciones: el estado global, el relacional, etc. Por tanto la pregunta que
surge es: qu debe hacer el Estado?Cmo debe hacerlo?

Reburocratizar.

N.G.P.

Gobernanza.

Otras aportaciones:

- White, con sus estudios de la Administracin desde EEUU.

- Baena. "Tradicin europea actual. Notas de la Administracin Pblica"

Estado moderno absolutista: paliativa afirmacin de AAPP.

- Lento proceso de secularizacin, desprivatizacin y despersonalizacin (burocratizacin) del
PODER: poder supremo que se impone sobre todo.

- Paulatina burocratizacin del poder:

Importancia del dcho. cannico en la configuracin burocrtica del Estado (centralizacin de la

Iglesia en torno al Papado - burocracia curial)

El poder se va organizando en "oficios": ordenacin abstracta de competencias y funciones que

posiciona a sus titulares como servidores y no como propietarios.

- Reunificacin de territorios.

- Creacin de la fuerza militar permanente.

- Centralizacin y extensin de la justicia a todo el territorio. En esta poca aparecen los primeros
estudios sobre la AAPP en Europa.

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- Ciencia de la Polica: de origen francs, influir tambin en Espaa e Italia. Es una disciplina que,
al igual que el cameralismo, se preocupa por los problemas en torno al gobierno de los intereses
reales. Aporta una visin ms terica y alejada de la experiencia profesional de los funcionarios
de la poca. Su finalidad es conseguir el bienestar de los sbditos a travs del inters general.

- CAMERALISMO (finales del s. XVII - s. XVIII): de origen germnico, es una "disciplina relativa a
la administracin del patrimonio real y estable del poder absoluto". Es una disciplina que tiene una
visin eminentemente prctica. Su origen est en la actividad misma de los funcionarios de la
Cmara regia.

Su finalidad:

Afirmar la voluntad del rey.

Fortalecer el Estado.

Gestin eficaz de los asuntos regios.

Prosperidad de sus sbditos.

Acta:

Estudiando y describiendo el funcionamiento de las instituciones administrativas.

Proponiendo reformas.

En materias diversas: hacienda, economa, derecho, ingeniera, agricultura, etc.

Preocupndose por la formacin de los empleados: sistematizacin de funciones, reglamentacin

de los procesos selectivos, cursos sobre cameralismo, etc.

- Cameralstica: estudio y enseanza de los principios para una ptima Administracin de los
Recursos Propios del Estado (bosques, cotos de caza, etc.)

Poltica y Administracin (Von Justi)

Cmara (decisin por consenso)Polica* (accin)Economa (bienestar)

*La polica sigue polticas de actuacin con vistas a conseguir resultados econmicos que mejoren
la vida de los sbditos.

1. Polica. (gestin de intereses corrientes) Aporta tecnologa administrativa.

- Ejecuta y hace cumplir las previsiones.

- Conduce y aprovecha los recursos del Estado y el talento de los sbditos con la finalidad de
acrecentar su poder.

- Se apoya en reglamentos.

2. Economa. Sector dentro de las actividades administrativas del Estado absolutista.

- Hace florecer la riqueza y se ocupa de la produccin, consumo, comercio, etc.

- Genera bienes y servicios.

3. Hacienda. Rama especializada de la Polica.

- Atiende los gastos del Estado.

- Atiende los gastos de la polica.

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4. Poltica. Defiende al estado.

- Previene guerras.

- Previene separaciones y establece el buen orden interior.

En otras palabras, su deber es afrontar aquellos peligros que pueden provocar la cada del
Estado.

Antecedentes histricos de la intervencin del Estado en el mercado.

La construccin del Estado Moderno supuso un fuerte intervencionismo (mercantilismo: s. XVI
hasta el s. XVIII)

- Desde sus orgenes los estados modernos han contado con un importante sector pblico
empresarial.

- El sector pblico empresarial es un instrumento de la poltica econmica, como los impuestos o

el gasto pblico.

Etapa protoindustrial: proteccionismo (s. XVI hasta el s. XVIII)

Los 9 ppios. mercantilistas segn Won Hornick son los siguientes:

1) El suelo del pas debe utilizarse para la agricultura, minera o manufacturas.

2) Las materias primas del pas deben transformarse dentro del pas (manufacturas propias)

3) Para llevar a cabo los dos ppios. anteriores debe procurarse el crecimiento de la poblacin del
pas e instruirles en las artes y oficios, incluso con instructores de otros pases.

4) El oro y la plata del pas, proceda de donde proceda, debe permanecer en continua circulacin
productiva y evitarse, siempre que sea posible, que salga a otros pases.

5) Se deben consumir productos nacionales y evitar las importaciones siempre que sea posible.

6) En el caso de necesitar importar productos de otros pases, se debe procurar que sea a cambio
de productos nacionales y no de oro o plata.

7) En cualquier caso, las importaciones deben de realizarse de materias primas para ser
elaboradas dentro del pas.

8) Se debe siempre procurar vender los excedentes de productos nacionales a cambio de oro y
plata.

9) En ningn caso se debe permitir importaciones cuando existan bienes de calidad similar en el
pas.

* Creacin de las Reales Fbricas por los Monarcas europeos (monarcas absolutos de
Espaa, Rusia, Francia, etc.)

Objetivos:

- Abastecer a las casas reales de artculos lujosos evitando su importacin (tapices, vidrio, etc.)

- Asegurar la defensa del reino evitando la dependencia del exterior (construccin de buques,
armas, municiones, etc.)

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- Fomentar la industrializacin y sustituir los productos importados (fbricas textiles, siderurgias)

- Fomentar el comercio con las colonias y la exportacin de productos manufacturados

(compaas monopolios de comercio, en ocasiones de carcter mixto)

- Nutrir las haciendas pblicas (creacin de bancos para prestar a los gobiernos y colocar deuda
pblica)

- Mejorar los ingresos de la Hacienda Pblica (monopolios fiscales, como el tabaco, la sal, los
naipes, etc.)

- Finalidades sociales relacionadas con la salud, seguridad o el empleo (hospicios, hospitales,

casas de trabajo, etc.)

**Contingencia de la administracin respecto de la idea de Estado: el

Estado liberal sometido al derecho.
2 procesos previos:

- La industrializacin (s. XVIII) Aporta las ideas fundamentales para la paulatina democratizacin
del Estado: separacin de poderes (Montesquieu); limitacin del poder real; soberana popular;
reconocimiento de dchos. naturales del hombre y del ciudadano; respecto a los cuerpos
intermedios, los municipios, que son anteriores al Estado y que proceden de la realidad; la
administracin se separa y especializa como instrumento al servicio del poder poltico.

- El constitucionalismo (s. XVIII) Importancia de los procesos revolucionarios de Amrica,

Inglaterra y Francia. Se trata de un movimiento que intenta conseguir un texto constitucional
escrito para cada estado. Pretende limitar los poderes de los gobernantes, as como garantizar los
dchos. y libertades de los ciudadanos mientras, paulatinamente, se introducen criterios colectivos
como el sufragio censitario, etc.

Paulatina legitimizacin del poder por la ley.

En los dos procesos se asienta la aportacin de Bonnin; sntesis de la misma:

- Enfatiza la necesidad de una Constitucin poltica que establezca los poderes necesarios de la
vida poltica.

De esta necesidad nace el Cdigo Administrativo, el cual establece reglas para conducir la
administracin y habla de un cosmos jurdico de garantas para el ciudadanos. Se integra en tres
grandes partes: la organizacin administrativa; la administracin en las relaciones civiles; y las
relaciones pblicas de la Administracin, que busca involucrar al ciudadano al colectivo.

Origen de la Administracin Pblica

4 ppios. de la Administracin Pblica:

1) La Administracin naci con la asociacin o comunidad.

2) La conservacin de la comunidad es el ppio. de la Administracin.

3) La Administracin es el gobierno de la comunidad.

4) La accin social es su carcter.

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Diferencias entre el gobierno y la Administracin Pblica

GOBIERNO ADMINISTRACIN PBLICA

Instituido para velar por el Estado.
Voluntad poltica ordenante (junto al
legislativo)
Gobernar = dirigir, ordenar, supervisar.
Su autoridad es de vigilancia y censura
pero su accin consiste en transmisin.
No la instituyen las leyes pues procede
naturalmente de la sociedad pero sirven
para organizarla. Por tanto, tampoco
deriva del gobierno.
Mantener el orden y hacer ejecutar las
leyes y reglamentos bajo la inspeccin
del gobierno.
Voluntad pblica actuante.
Administrar = obrar directamente.
Actuar es su carcter.

Los primeros estudios en EEUU

En EEUU la preocupacin se centra en la eficacia y eficiencia, con una visin prctica proveniente
de la gestin empresarial: las teoras se fundamentan en la "experiencia" y no en una concepcin
terica inicial del papel y posicin de la administracin en la sociedad.

A finales de los 50 la teora de las organizaciones es dominante.

La aportacin de White se inscribe en estas tendencias.