El sueo de Impulsada por el

gobierno de Venezuela,
una compaa Petroamrica es una
energtica propuesta de
integracin energtica
sudamericana: que se inscribe en el
antecedentes y ALBA, que busca
enfrentar las iniciativas
perspectivas integracionistas
motorizadas por Estados
polticas de Unidos. Si bien todava
Petroamrica es un proyecto en
formacin, Petroamrica
se ha diversificado en
mecanismos de alcance
subregional, cada uno
de ellos con
caractersticas propias:
Petrocaribe, Petrosur y
Petroandina. El artculo
sostiene que, ms all de
las ventajas o
desventajas de la
iniciativa,
Eduardo Mayobre
el intento de vincularla a
un proyecto poltico y
una determinada
orientacin econmica
afecta negativamente su
viabilidad y pone en
riesgo una idea que, en
otras circunstancias,
podra contribuir a la
integracin regional.

Petroamrica: orgenes y estrategia

Petroamrica es una propuesta del gobierno venezolano para la
integracin energtica de Amrica Latina y el Caribe. Segn un
estudio del Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela de
2003, se trata del proyecto de crea- cin de una empresa
multinacional que estara conformada por el conjunto

Eduardo Mayobre: economista y licenciado en Filosofa, integr el directorio del

Fondo Moneta- rio Internacional y el Banco Mundial, y se desempe como director
en el Sistema Econmico La- tinoamericano y del Caribe (SELA). Trabaj tambin
como viceministro de Hacienda de Venezue- la, jefe de la Oficina Central de
Presupuesto y presidente del Instituto de Comercio Exterior.
Palabras clave: energa, integracin, Alternativa Bolivariana para las Amricas
(ALBA), rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), Petroamrica.
 NUEVA SOCIEDAD 204 16
Eduardo Mayobre 0

de empresas estatales de la regin, destinada a atender proyectos

de inversin que promuevan la integracin energtica a la vez que
garanticen el incremen- to del valor agregado del petrleo crudo y
gas, con la produccin de subpro- ductos petroqumicos necesarios
para impulsar el desarrollo sostenible de Amrica Latina y el
Caribe1.

Sin embargo, Petroamrica es una idea en formacin que

evoluciona de acuer- do con las circunstancias que enfrentan los
pases de la regin y el desenvol- vimiento de los mercados
petroleros internacionales. En la medida en que se ha ido
concretando, se fue diversificando en mecanismos de alcance
subregio- nal, cada uno de ellos con caractersticas propias, en los
que Venezuela ha ocupado siempre un papel protagnico:
Petrocaribe abarca los pases insula- res del Caribe (con excepcin
de Trinidad y Tobago y Barbados), Guyana y Su- rinam; Petrosur
incluye a los socios del Mercosur; y en Petroandina participa- ran
los Estados miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
Se ha mencionado, adems, la posibilidad de establecer un
mecanismo similar con los pases de Centroamrica, y es notable la
ausencia de Mxico, segundo productor de petrleo de Amrica
Latina, en todo el proceso2.

Las definiciones no son las mismas en cada caso. De acuerdo con

Petrleos de Venezuela (Pdvsa), Petroamrica es una propuesta de
integracin energtica de los pueblos del continente, enmarcada
en la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA) y
fundamentada en los principios de solidaridad y com-
plementariedad de los pases en el uso justo y democrtico de los
recursos en el desarrollo de sus pueblos, y est concebida como
un habilitador geopo- ltico orientado hacia el establecimiento de
mecanismos de cooperacin e in- tegracin, utilizando los recursos
energticos de las regiones del Caribe, Cen- troamrica y
Sudamrica, como base para el mejoramiento socioeconmico de
los pueblos del continente3.

1.Repblica Bolivariana de Venezuela, Ministerio de Relaciones Exteriores, Despacho

del Vicemi- nistro, Equipo de Investigacin Energtica: Petroamrica y la integracin
energtica de Amrica Latina y el Caribe, Caracas, agosto de 2003.
2.En los primeros das de noviembre de 2005, la prensa public declaraciones del
presidente de Mxico, Vicente Fox, sobre una iniciativa energtica dentro de la
segunda fase del Plan Puebla-Pa- nam que, adems de las facilidades del Acuerdo
de San Jos, contempla el establecimiento de una refinera con capacidad para
250.000 barriles diarios, con un costo de 3.200 millones de dlares, e instalaciones
gasferas. El portavoz del presidente mexicano, Rubn Aguilar, afirm que este pro-
grama no busca atajar una eventual influencia del presidente de Venezuela en la
regin (El Na- cional, 7/11/2005). El retiro de Venezuela del G-3, que conformaba
16 NUEVA SOCIEDAD 204
1 El sueo de una compaa energtica sudamericana
junto con Mxico y Colombia, en mayo de 2006, hace menos probable que se inicien
programas de cooperacin entre ambos pa- ses en este sector.
3.Fuente: <www.pdvsa.com>, consulta: 29 de septiembre de 2005.
Petrosur, por su parte, sera un habilitador poltico y comercial
promovido por la Repblica Bolivariana de Venezuela, dirigido a
establecer mecanismos de cooperacin e integracin sobre la base
de la complementariedad. Petro- caribe es una iniciativa de
cooperacin energtica solidaria propuesta por el Gobierno
Bolivariano de Venezuela, con el fin de resolver las asimetras en
el acceso a los recursos energticos, por la va de un nuevo
esquema de inter- cambio favorable, equitativo y justo entre los
pases de la regin caribea, la mayora de ellos consumidores de
energa y sin el control estatal del suminis- tro de los recursos.
Finalmente, Petroandina sera una plataforma comn
o alianza estratgica de entes estatales petroleros y energticos
de los cinco pases de la Comunidad Andina de Naciones (CAN),
formada por Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela para
impulsar la interconexin elctri- ca y gasfera, la provisin mutua
de recursos energticos y la inversin con- junta en proyectos4.

Como puede apreciarse, Petroamrica tendra como base un

acuerdo de inte- gracin enmarcado en un esquema ms amplio (el
ALBA), mientras que en Petrosur predominara la
complementariedad, en Petrocaribe la cooperacin y en
Petroandina, la alianza estratgica entre entes estatales.

El proceso de negociacin, que se ha acelerado en los ltimos

meses, tambin presenta diferentes grados de avance segn el
caso. Mientras Petrocaribe es prcticamente una realidad, Petrosur
se encuentra en una etapa de proyectos y Petroandina es todava
una propuesta con pocas probabilidades de pros-
perar debido al retiro de Venezuela de
la CAN anunciado en abril de 2006. En
Mientras
ese contexto, a finales de mayo del Petrocaribe es
mismo ao se acord la creacin de prcticamente
una empresa con el nombre de una realidad,
Petroandina, que conformara una Petrosur se
alianza estratgica entre Pdvsa y la encuentra en
empresa estatal Yacimientos
Petrolferos Fiscales Bolivianos5.
una etapa de
proyectos y
Petroandina es
todava una
propuesta

En tanto conjuncin de todas las iniciativas anteriores,

Petroamrica se man- tiene, por ahora, como una aspiracin a la
coordinacin. Muchas de las accio- nes que han sido presentadas
como parte de la propuesta no implican la constitucin de una
empresa regional o subregional de energa: se trata de

4.Ibd.
5.El Universal, Caracas, 28/5/2006.
programas de asociacin o cooperacin, en los que, en algunos
casos, las par- tes involucradas son los gobiernos nacionales o sus
agencias, y no las empre- sas petroleras estatales.

En cuanto a la estrategia del gobierno venezolano en relacin con

Petroam- rica, las acciones y propuestas reseadas demuestran
que se ir conociendo y concretando de manera gradual. Sus
caractersticas, en efecto, an no estn claramente perfiladas.
Segn los voceros, aspira a fortalecer la integracin de una forma
innovadora, no solo por va de los indicadores econmicos deriva-
dos del comercio internacional, sino a travs de la solidaridad, en
aras de su- perar los graves efectos del subdesarrollo. La energa
como factor moviliza- dor de la estructura comercial, industrial, de
transporte y de servicios tiene en los pases de Amrica Latina y el
Caribe un peso especfico muy grande, y Ve- nezuela se encontrara
en condiciones de proveer excedentes crecientes que procuren el
desarrollo en el marco de una solidaridad regional integracionis- ta.
La propuesta venezolana se basara en la complementacin
econmica, la cooperacin y la solidaridad, ms que en la
competencia, y se inscribira en la visin de largo plazo del ALBA6.

Los avances concretos han sido diferentes en cada caso.

Petrocaribe, creada el 29 de junio de 2005, ha significado un
incremento en el suministro de petr- leo venezolano financiado en
trminos concesionales para 14 pases del Caribe, adems de la
promesa de Pdvsa de cooperar en su almacenamiento, refina- cin
y transporte, siempre que las transacciones se realicen a travs de
empre- sas estatales. Petrosur, mientras tanto, ha tenido como
resultado tangible el inicio de la construccin de una refinera en
Pernambuco para el tratamiento de petrleos pesados, en la que
participan paritariamente Pdvsa y Petrobrs. Venezuela, adems,
ha adquirido participacin en dos refineras en Uruguay y
Argentina, con el objeto de modernizarlas y adaptarlas. En realidad,
se tra- ta de acciones relativamente pequeas si se tiene en cuenta
la envergadura de los negocios que manejan empresas como Pdvsa
y Petrobrs. Por otro lado, hay que sealar que los acuerdos con los
pases del Caribe representan una continuacin de las facilidades
petroleras brindadas por Venezuela desde 1974, con el aadido de
una cooperacin en el aspecto empresarial.

En contraste, el proyecto de Gasoducto del Sur, que llevara gas

desde Vene- zuela hasta Brasil, Uruguay y Argentina, con la
posibilidad de interconectarse
6.Declaraciones de Al Rodrguez Araque, ministro de Relaciones Exteriores de
Venezuela, 29 de junio de 2005 en
<http://www.mre.gov.ve/Noticias/A2005/Bole180.htm#02>.
con los gasoductos provenientes de
El Gasoducto
Bolivia y Per, constituye un
megaproyecto cuyo costo se estima del Sur
en 20.000 millones de dla- res y que constituye un
cubrira, aproximadamente, 8.000 ki- megaproyecto
lmetros. Esta iniciativa de largo plazo cuyo costo se
ha copado el centro de la atencin estima en
poltica y meditica respecto a las
20.000 millones
actividades del con- junto de programas
de Petroamrica, a pesar de que an no
de dlares y que
cuenta con estudios de factibi- cubrira,
aproximadamen
te,
8.000 kilmetros
lidad y prefactibilidad. Los presidentes de Venezuela, Brasil y
Argentina se han reunido varias veces para discutirlo y, en mayo de
2006, despus de la nacio- nalizacin de los hidrocarburos en
Bolivia, invitaron a este ltimo pas a sumarse al proyecto.

Los proyectos de integracin

Desde la dcada de 1950, la integracin de Amrica Latina y el

Caribe se ha concebido como el avance hacia un mercado comn
que abarque la totalidad, o la mayora, de los sectores econmicos.
En general, se ha tendido a emular el modelo europeo: una
integracin progresiva que se inicie en la liberacin del comercio,
prosiga con la creacin de un rea de libre comercio, se fortalez- ca
con una unin aduanera, se consolide como un mercado comn y
culmine con una unin econmica. Este proceso sera
complementado con una inte- gracin institucional que,
eventualmente, desembocara en una unidad pol- tica o una
comunidad de naciones.

Con este enfoque, se crearon asociaciones regionales y

subregionales que han conformado un mapa de la integracin
latinoamericana: se pueden identificar zonas de mayor integracin,
representadas por acuerdos subregionales como el Sistema de
Integracin Centroamericano, la Comunidad Andina de Nacio- nes,
la Comunidad del Caribe y el Mercado Comn del Sur (Mercosur). A
es- tas iniciativas se suma uno de los acuerdos ms antiguos y de
mayor cobertu- ra geogrfica: la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (Aladi).
En la ltima dcada del siglo XX, adems de estos esquemas
subregionales, se concretaron agrupaciones y acuerdos entre
pases que propiciaban el libre co- mercio y la complementacin
econmica, tales como el G-3 y los tratados de Mxico y Chile con
diferentes naciones de la regin. Uno de ellos, el Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (Tlcan o Nafta, por sus siglas en in-
gls), incluy a pases desarrollados Canad y EEUU, lo que
signific un
cambio conceptual de gran significacin. Por otra parte, en los
ltimos aos se plante la integracin entre los dos grupos
subregionales de mayor impor- tancia econmica, la CAN y el
Mercosur, lo que continu con una declaracin acerca de la
intencin poltica de conformar una Comunidad Sudamericana de
Naciones.

Paralelamente, se desarrollaron acciones y programas de

integracin en reas y sectores especficos, que no siempre se
conformaron de acuerdo con los grupos de pases que haban
adoptado esquemas formales de integracin. Esta diferen- cia entre
esquemas generales y acciones especficas o sectoriales de
integracin fue recogida conceptualmente en el Convenio de Panam
de 1975, constitutivo del Sistema Econmico Latinoamericano (SELA).
En ese tratado, se contempl tanto el fortalecimiento y acercamiento
de los procesos de integracin como la ne- cesidad de propiciar la
mejor utilizacin de los recursos humanos, naturales, tcnicos y
financieros de la regin, mediante la creacin y fomento de
empresas multinacionales latinoamericanas7. La propuesta de
Petroamrica se inscribe, entonces, en este segundo supuesto,
considerado en el Convenio del SELA co- mo complementario de los
procesos formales de integracin.

Esto significa que la participacin en las empresas multinacionales

latinoame- ricanas no est limitada ni queda determinada por la
pertenencia de un deter- minado pas a un proceso formal de
integracin. Se trata de un esquema ms flexible, que permite la
conformacin de acuerdos en reas de inters comn entre
naciones que hayan firmado diversos acuerdos de integracin
formal. Aun ms: aunque los procesos de integracin econmica y
los proyectos co- mo Petroamrica y sus variantes son, en
principio, complementarios, cada uno de ellos puede existir y
subsistir sin necesidad de los dems.

El ALCA, el ALBA y Petroamrica

Adems de los acuerdos de integracin de Amrica Latina y el

Caribe y del Tlcan, desde 1994 se ha planteado la posibilidad de
formar un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), que
incluira a todos los pases del conti- nente (con la excepcin de
Cuba). Impulsada por EEUU, la iniciativa fue acordada en la Cumbre
de las Amricas celebrada en 1994 en Miami. Desde entonces, se
inici un proceso de negociaciones formales con el objetivo de
establecer el rea hemisfrica de libre comercio a partir del ao
2005. Se rea- lizaron despus otras dos Cumbres de las Amricas,
en las que participaron

7.Convenio de Panam, constitutivo del SELA, artculo 5, numerales 1 y 2.

 jefes de Estado y de Gobierno. Y, para hacer ms expeditas las
negociacio- nes, el Congreso estadounidense aprob una
autorizacin de promocin del comercio, la Trade Promotion
Authority (TPA), antes denominada va rpi- da. A pesar de ello,
las negociaciones se estancaron y no concluyeron en la fecha
prevista.

En noviembre de 2005, se realiz una nueva Cumbre de las

Amricas en Mar del Plata, Argentina, pero no se lograron avances
decisivos sobre el ALCA. Por el contrario, la diferencia de enfoques
se hizo explcita, a punto tal que en la declaracin final de los jefes
de Estado y de Gobierno se dividieron las posiciones: un grupo de
pases (conformado por 29 de los 34 participantes, incluidos EEUU
y Canad) manifest que aspira a examinar las dificultades del
proceso ALCA, a fin de superarlas y avanzar en las
negociaciones. Otro grupo (conformado por los cuatro miembros
plenos del Mercosur y Venezuela8) seal que no estn dadas las
condiciones necesarias para lo- grar un acuerdo de libre comercio
equilibrado y equitativo y destac la importancia de lograr
previamente un acuerdo en el marco de las negocia- ciones
globales que se realizan en la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC). Sin embargo, la propuesta de EEUU permanece sobre la
mesa de negociaciones: en la declaracin de Mar del Plata se
incluy el ofrecimiento de Colombia de celebrar una reunin de
funcionarios para evaluar la si- tuacin general de ALCA, sacar
conclusiones y hacer recomendaciones a sus respectivos
gobiernos9.

El ALCA se inspira en el Tlcan, el acuerdo entre EEUU, Canad y

Mxico que entr en vigencia en 1994. Aunque se denomina
oficialmente rea de li- bre comercio, lo cierto es que abarca,
al menos en su propuesta, una serie de asuntos que
tradicionalmente no se incluan en tratados de este tipo, como el
comercio de servicios, los regmenes de inversiones, las compras
estatales y los derechos de propiedad intelectual. Por ello, se lo
ubica dentro de los llamados esquemas de nueva generacin. En
algunos asuntos, la propuesta del ALCA aspira a cubrir aspectos
que an no han sido resueltos en los acuerdos de integracin de
Amrica Latina y el Caribe, que son de fac- tura ms tradicional.
Desde un punto de vista ms general, su principio rector es el
predominio del libre mercado y de la democracia representativa.

8.Previamente, durante la Cumbre Iberoamericana celebrada en Salamanca, Espaa, el

14 y 15 de octubre de 2005, se haba anunciado que Venezuela se incorporara a
partir de diciembre de 2005 como miembro pleno del Mercosur.
9.Rueda de prensa del ex-canciller argentino Rafael Bielsa al concluir la Cumbre de las
Amricas de Mar del Plata (El Nacional, 6/11/2005).
Como resultado del estancamiento de las negociaciones, EEUU
comenz a impulsar Tratados de Libre Comercio (TLC), por
separado, con los pases de Centroamrica y el Caribe y con los
socios de la CAN (excepto Venezuela). En diciembre de 2003,
concluyeron las negociaciones con El Salvador, Guatema- la,
Honduras y Nicaragua y un mes despus, con Costa Rica: fue el
origen del rea de Libre Comercio de Centroamrica, a la que se
sum tambin Rep- blica Dominicana, y que fue ratificada por el
Congreso de EEUU y la mayora de los pases signatarios. En cuanto
a las naciones andinas, en los primeros meses de 2006 Washington
suscribi TLC con Colombia y Per. Las negocia- ciones con
Ecuador, que se encontraban avanzadas, se suspendieron en mayo
de este ao a raz de las sanciones de ese pas contra la empresa
petrolera es- tadounidense Occidental. Bolivia, que asista como
observador, no ha mostrado inters en participar en conversaciones
formales. Finalmente, los pases del Caribe angloparlante estn
comprendidos dentro de la llamada Iniciativa del Ca- ribe. De esta
manera, EEUU ha tratado de lograr, de forma parcial y fragmen-
tada, los objetivos que se haba propuesto con el ALCA. El panorama
est claro: si se tiene en cuenta que en el ao 2003 Washington
suscribi un TLC con Chile, slo quedaran fuera de los acuerdos los
socios plenos del Mercosur, adems de Bolivia y Venezuela.

La alternativa propuesta por Venezuela es el ALBA, que excluira a

EEUU y Canad. Aunque las caractersticas de la iniciativa no han
sido definidas del
El ALBA todo, se ha sealado a Petroamrica y
podra constituir sus variantes como uno de sus
elementos deci- sivos: Petrocaribe ha
una red de
sido descripto como un instrumento
acciones de propiciador del proyecto y se ha
integracin que sealado que los acuerdos de
cumplira un complemen- tacin firmados con Cuba
papel similar al en abril de 2005 son una muestra de
contemplado lo que sera el ALBA. Sin embargo,
en el Cuba y Bolivia son, hasta ahora, los
Convenio nicos pases de la regin que han
manifestado explcitamente su apoyo
Constitutivo del
a la iniciativa.
SELA para las
empresas
multinacionales
latinoamericanas
El ALBA se ha planteado como compatible con los acuerdos y
procesos de in- tegracin latinoamericanos y caribeos existentes.
En ese sentido, podra constituir una red de acciones de
integracin que cumplira un papel similar al contemplado en el
Convenio Constitutivo del SELA para las empresas mul-
tinacionales latinoamericanas.
Adems de la presencia de Cuba y la ausencia de EEUU y Canad,
la diferen- cia entre el ALCA y el ALBA parece radicar en el papel
que se le atribuye al libre mercado. Mientras en la propuesta
estadounidense se privilegia la aper- tura de los mercados, la
venezolana se inclina por los acuerdos entre Estados o empresas
estatales: de hecho, la participacin en Petrocaribe est condicio-
nada a que los acuerdos de suministro petrolero se realicen a
travs de empre- sas estatales.

Una de las iniciativas promovidas en el marco del ALCA fue la

Integracin Energtica Hemisfrica (IEH). Su objetivo es consolidar
y coordinar una pol- tica internacional orientada a impulsar
procesos de integracin, apertura de mercados y transformacin
de los Estados productores en Estados normado- res, fiscalizadores
y reguladores, dejando los sectores productivos en manos
privadas10. Se basa en una evolucin que fue descripta de la
manera siguien- te: la modernizacin del sector energtico en
Amrica Latina se inicia en Chi- le en 1982, luego contina en
Argentina, Costa Rica, Mxico y Per en 1992; en 1994 lo hacen
Bolivia, Colombia y Honduras; entre 1995 y 1998 continan Brasil,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Nicaragua, Panam y
Uru- guay. Como consecuencia, en la mayora de los casos se
habran producido transformaciones estructurales, tales como
cambios en los regmenes de con- tratacin para la exploracin y
la explotacin de los hidrocarburos (upstream); liberalizacin de las
barreras de entrada a la actividad del transporte, refinacin
y comercializacin de hidrocarburos
(downs- tream); incentivos al ingreso de
El enfoque de
inversiones ex- tranjeras a travs de un la IEH es
rgimen fiscal atractivo; y diferente del
privatizaciones de empresas estatales. de
Petroamrica,
Como puede observarse, el enfoque de
la IEH es diferente del de Petroamrica,
ya que est
ya que est orientado al predominio de orientado al
la inversin pri- vada en el sector predominio de
energtico, incluidos los hi- la inversin
drocarburos. Esta perspectiva, sumada privada en el
a los obstculos que se presentaron
en las nego-
sector
energtico,
incluidos los
hidrocarburos
ciaciones del ALCA, dificult su avance. Por otro lado, el hecho de
que en algunos pases de Amrica Latina (incluidos Mxico y
 Venezuela, los dos ma- yores productores de hidrocarburos) la
Constitucin reserve la actividad pe- trolera a empresas estatales
limit el alcance de la iniciativa. Sin embargo, en

10. V. Reunin Hemisfrica de Ministros de Energa, Iniciativa Energtica Hemisfrica:

Avances, retos y estrategias, Secretara Coordinadora, marzo de 2001, p. 4.
la mayora de los pases que haban emprendido acciones de
moderniza- cin en beneficio de la inversin privada, stas
permanecen vigentes, aunque en algunos de ellos los cambios
polticos recientes han significado una tendencia a regresar a
polticas en las cuales se reafirma la presencia del Estado como
productor o administrador. Venezuela, por ejemplo, fue uno de los
primeros pases en seguir esta tendencia, a pesar de que en 1998
haba sido designada como punto focal de la Secretara
Coordinadora de la IEH.

Modalidades de integracin regional

Para entender las posibilidades y la viabilidad poltica de

Petroamrica, es ne- cesario repasar antes las modalidades que
pueden adoptar los procesos de in- tegracin y su evolucin en
nuestra regin. La integracin se puede enfocar y llevar a cabo
desde tres perspectivas: la poltica, la econmica y la de coope-
racin. En Amrica Latina, desde mediados del siglo XX han
predominado los mecanismos econmicos. La razn es muy simple:
cuando comenz el proce- so de integracin no exista en el
continente una homogeneidad poltica, un punto de vista comn
que permitiera emprender una accin conjunta. En tr- minos
generales, los gobiernos de la regin se dividan en democrticos y
dic- tatoriales, con objetivos y estilos diferentes entre s. Esto haca
muy difcil un acercamiento poltico entre ellos y el enfoque
econmico fue una manera de superar ese obstculo. En efecto,
presentar la integracin como un asunto tc- nico y de
complementariedad de intereses econmicos tal como hizo la
Comisin Econmica para Amrica Latina de Naciones Unidas,
principal promotora de la integracin en sus etapas iniciales
permiti establecer un dilogo constructivo entre gobiernos de
diferente tipo.

No obstante, en los primeros proyectos haba un trasfondo poltico

implcito. Se conceba la integracin como un instrumento de los
pases en desarrollo para superar su atraso, y como un mecanismo
de defensa frente a la influen- cia de los pases desarrollados, en
particular de EEUU. Por eso, la mayora de las dictaduras de la
poca se mostraron poco entusiastas con este tema. Casi todas
ellas carecan de legitimidad institucional y popular, debilidad que
in- tentaban compensar con el apoyo que les otorgaba el gobierno
estadouniden- se, ante el cual se presentaban como aliados en la
lucha contra el comunismo. Fue entonces recin a fines de los 50 y
principios de los 60 cuando comenza- ron a extenderse los
gobiernos democrticos en la regin que la integracin cobr
impulso: se crearon la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio (antecedente de la Aladi) y el Pacto Andino.
A la falta de homogeneidad poltica hay que sumar la inestabilidad
de Am- rica Latina durante la segunda mitad del siglo XX. Algunos
pases de larga tradicin democrtica, como Uruguay y Chile,
pasaron a ser gobernados por dictaduras, mientras otros de pasado
dictatorial, como Venezuela, mantuvie- ron regmenes
democrticos. Esto condujo a que se disearan mecanismos que se
presentaban como polticamente neutros con el objetivo de poder
man- tener la continuidad de los proyectos de integracin.

En trminos econmicos, la integracin contemplaba como objetivo

la amplia- cin de los mercados y la industrializacin. Se trataba,
en general, de una sus- titucin de importaciones ampliada a nivel
regional o subregional, que supo- na un cierto grado de
planificacin e intervencin del Estado. Los regmenes dictatoriales
que se instalaron entre finales de la dcada de 1960 y comienzos
de los 70 se mostraron nuevamente crticos ante estas iniciativas:
intentaban congraciarse con EEUU y las instituciones financieras
multilaterales, para lo cual adoptaban polticas de apertura y libre
mercado. Un caso emblemtico es Chile, que se retir del Pacto
Andino luego del golpe militar de 1973 porque el acuerdo
dificultaba las inversiones extranjeras y la adopcin de polticas
econmicas abiertamente liberales.

Un enfoque poltico de la integracin comenz a adoptarse en la

dcada del 80, luego del fin de las dictaduras, cuando los nuevos
procesos de integracin fueron presentados como promotores de la
democracia en el continente. ste es el caso del Mercosur, el
primer acuerdo subregional que adopt la llamada
clusula democrtica, de acuerdo con la
cual quedan excluidos los pases En la dcada del 90,
con re- gmenes autoritarios. Sin luego
embargo, los mecanismos de de la cada de los
integracin siguen siendo
regmenes
fundamentalmente econmicos.
socialistas en
Europa, se busc
En la dcada del 90, luego de la
dejar atrs la idea
cada de los regmenes socialistas
en Europa, se presentaron dos
de la integracin
novedades polticas. Por un lado, como la unidad de
se intent ligar el concepto de los pases
democracia con el de libre en desarrollo frente
mercado, al poder econmico
de las naciones
industrializadas
lo que se vio reflejado en el mbito mundial en los acuerdos de la
Ronda Uru- guay. Por otro, se busc dejar atrs la idea de la
integracin como la unidad de los pases en desarrollo frente al
poder econmico de las naciones industrializa- das. Esto se vio
reflejado en las iniciativas norteamericanas del Tlcan y el ALCA: as
fue como EEUU, que hasta entonces no haba intervenido
oficialmente en la
 integracin, pas a desempear un papel activo en ella, tratando
de determi- nar su orientacin poltica, lo que tuvo un efecto
desestabilizador en los es- quemas subregionales existentes.

Desde el punto de vista econmico, la dcada del 90 signific la

generaliza- cin y consolidacin de las polticas de apertura y libre
mercado iniciadas por los gobiernos dictatoriales, en parte debido a
las condiciones impuestas por la comunidad financiera
internacional para resolver el problema de la deuda. Los procesos
subregionales de integracin se adaptaron al nuevo enfoque: es- to
permiti una revitalizacin del comercio entre sus miembros y la
atraccin de nuevas inversiones extranjeras, muchas de las cuales
aprovecharon los programas de privatizacin de empresas pblicas
que formaban parte de la nueva orientacin. Se introdujo, adems,
el concepto de nuevo regionalis- mo con el objetivo explcito de
hacer irreversibles las reformas.

Los resultados no estuvieron a la altura de las expectativas. En casi

todos los pases se produjeron crisis financieras de gran magnitud,
que hicieron paten- te la vulnerabilidad de las economas
nacionales, y se agudizaron los proble- mas sociales. Esta situacin
provoc una reaccin que, a inicios del siglo XXI, se ha manifestado
en la eleccin en varios pases de gobiernos que intentan encontrar
caminos distintos de la ortodoxia del Consenso de Washington,
pero a la vez diversos entre s.

Los enfoques econmico y poltico no son los nicos posibles para

avanzar en los procesos de integracin. La otra modalidad es la
cooperacin, entendida como el emprendimiento de proyectos
conjuntos entre pases o grupos de pa- ses. En trminos tericos,
las iniciativas de este tipo deberan ser ms fciles de llevar a cabo
que la integracin poltica o econmica, puesto que no exigen una
coordinacin de carcter general; se evalan de acuerdo con los
benefi- cios que aportan a cada uno de los participantes y pueden
realizarse indepen- dientemente de los cambios que ocurran en los
pases. En esta lnea, Enrique Iglesias11 propuso que en las actuales
circunstancias, en las que no se producen avances en la integracin
formal, se recurra a los proyectos de cooperacin.

Hasta ahora, sin embargo, stos han tenido poco xito. La mayora
de los que han progresado contaron con financiamiento de los
organismos multilaterales,

11. Actualmente, titular de la Secretara General Iberoamericana. Antes, fue

presidente del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Ronda Uruguay, canciller
de Uruguay y secretario ejecutivo de la Cepal. Ideas expresadas en una conferencia
en la Universidad Metropolitana, Caracas, abril de 2006.
lo que impona a los pases participantes una disciplina exigida por
un tercero. ste fue el caso, por ejemplo, de proyectos como Yacyret
e Itaip, y de algunos otros en Centroamrica. En general, sin
embargo, los proyectos entre pases lati- noamericanos no han
prosperado. Un ejemplo es el SELA: los Comits de Accin fueron
creados para promover proyectos de cooperacin, pero la mayora
de las empresas e instituciones creadas desaparecieron o
languidecen por falta de apoyo. Una excepcin es el Acuerdo de
San Jos, que provee financiamiento de manera unilateral a los
pases de Centroamrica por parte de los principales productores de
petrleo de la regin, Mxico y Venezuela.

En suma, se podra decir que la integracin poltica exige un mayor

compro- miso de parte de los participantes y que, por lo tanto, es
la ms difcil de lograr, sobre todo cuando los pases estn
sometidos a cambios constantes. Hay ms probabilidades de
avanzar en ella cuando los socios enfrentan una amenaza externa
(como la de la Unin Sovitica, en el caso de Europa Occiden- tal),
una calamidad comn (como la experiencia de la Segunda Guerra
Mundial, tambin en Europa) o una tutela externa (como los pases
socialistas del Con- sejo de Ayuda Mutua Econmica). La
integracin econmica es ms factible si se han identificado
complementariedades y posibles beneficios conjuntos y se
mantienen orientaciones de desarrollo compatibles. La
cooperacin, final- mente, debera ser la forma de acercamiento
ms fcil, pues en principio se basa en intereses o beneficios
previamente identificados, y se apoya en pro- yectos concretos que
no interfieren en la marcha general de las polticas de los pases
que participan.

La viabilidad poltica de Petroamrica

Utilizando los conceptos ya desarrollados, podramos caracterizar

Petroam- rica como un conjunto de proyectos de cooperacin,
adaptados a las caracte- rsticas de las diferentes subregiones, que
tienen como rasgo comn el objeti- vo de contribuir a la integracin
energtica del continente. En ellos participa, siempre de manera
destacada, Venezuela, el principal pas exportador de hi-
drocarburos de la regin. Dentro de esta descripcin, la viabilidad
de los pro- yectos estara determinada por su factibilidad tcnica,
econmica y financie- ra12. Si se cumpliera con todas ellas, la
viabilidad poltica no debera constituir un obstculo: el
aprovechamiento de las complementariedades sera benefi- cioso
para todos los participantes.
12. No consideramos en este trabajo dichas factibilidades ni el impacto ambiental de
los proyectos porque se carece de elementos de juicio suficientes. No obstante, se ha
producido un debate p- blico al respecto que podra estar relacionado con su
viabilidad poltica.
En efecto, la demanda previsible de energa tanto en la regin
como fuera de ella exigir un incremento acelerado de la oferta. Si,
como sostienen los clcu- los ms autorizados, esto efectivamente
ocurre, los actores involucrados con- sideraran positivas las
acciones que contribuyeran a la solucin de los problemas de
abastecimiento energtico. En el caso de los proyectos de coo-
peracin que incorporan componentes de concesionalidad de parte
de Vene- zuela, como por ejemplo Petrocaribe, la viabilidad estara
condicionada por el apoyo poltico interno que generen los
programas en ese pas. Y esto, a su vez, depende en buena medida
de la continuidad de los ingresos petroleros exce- dentes en los que
dichos programas se sustentan.

Sin embargo, la propuesta de Petroamrica no ha sido planteada

por las auto- ridades venezolanas solo como un conjunto de
proyectos de cooperacin con

La beneficios para todos los

propuesta de involucrados. Por el contrario, ha
sido presentada en el marco del
Petroamrica ALBA, lo que implica la adop- cin
no ha sido de ciertas posiciones en relacin
planteada por con los aspectos polticos y
las autoridades econmicos.
venezolanas solo
como un conjunto Adems de circunscribirse al mbito
lati- noamericano y del Caribe, el
de proyectos de
ALBA se ha propuesto como la base
cooperacin con de un compromi- so poltico, en
beneficios para contraste con el enfoque
todos economicista que se atribuye a los
los involucrados pro-
cesos de integracin existentes. Este compromiso, segn las
autoridades ve- nezolanas, implica un rechazo al ALCA, lo que a su
vez conlleva un repu- dio a los TLC firmados entre muchos pases
latinoamericanos y EEUU. En ese sentido, Petroamrica incorpora
elementos de confrontacin con la pol- tica estadounidense y pone
a los posibles participantes ante la disyuntiva de elegir entre una
asociacin con Washington y el enfoque alternativo pro- puesto
por Caracas.

Tomando en cuenta las posiciones adoptadas en la ltima Cumbre

de las Amricas y la proliferacin de TLC, la incorporacin de un
compromiso poltico en los procesos de integracin implicara
reducir la cobertura geo- grfica a la que se aspira o, en todo caso,
aguardar un cambio en la orientacin poltica de los pases. Respecto
a la extensin geogrfica, en las actuales circuns- tancias habra que
descartar a Mxico, Centroamrica y las naciones andinas co- mo
potenciales participantes del ALBA o de alguna variante de
Petroamrica: deberan, por lo tanto, considerarse solamente los
actuales beneficiarios de
Petrocaribe y los eventuales socios de Petrosur. En cuanto a
posibles cambios polticos en los pases, el gobierno de Bolivia,
recientemente elegido, muestra una mayor afinidad hacia la
propuesta del ALBA. Y aunque podran darse gi- ros polticos
similares en otros lugares, no se pueden descartar cambios en
sentido contrario: se ha hablado, por ejemplo, de la posibilidad de
negociacio- nes de TLC entre EEUU, Paraguay y Uruguay.

En trminos econmicos, la disyuntiva es clara. Petroamrica

propone el con- trol por parte de empresas estatales de las
inversiones y del incremento de la produccin en el rea
energtica, mientras que el ALCA, la IEH y las institu- ciones
multilaterales propician el incremento de la inversin privada. De
adoptarse el criterio impulsado por Venezuela con carcter
normativo, como ocurre con Petrocaribe, esto incidira en la
orientacin econmica de los es- quemas subregionales de
integracin. De alguna manera, se volvera a la orientacin inicial
del Pacto Andino, contraviniendo las reformas aperturis- tas
adoptadas en los 90.

El problema es importante, porque influye en las polticas

nacionales referi- das al sector energtico. Como ya sealamos, en
la dcada del 90 muchos pa- ses adoptaron estrategias agresivas
de prescindencia de la gestin directa es- tatal en las actividades
productivas. Un nuevo cambio, esta vez en direccin opuesta,
podra generar resistencias en muchos de ellos. sta ha sido la
expe- riencia, por ejemplo, de Bolivia, donde los cambios de
orientacin poltica res- pecto al sector energtico, y en particular
los hidrocarburos, generaron un pe- riodo de fuerte inestabilidad
poltica. En la primera reunin de ministros de Energa de la
Comunidad Sudamericana de Naciones, celebrada en Caracas en
septiembre de 2005, en la que se trat explcitamente la estrategia
de Pe- troamrica propuesta por Venezuela, la declaracin final
incluy, entre los principios por los cuales deba regirse la
integracin energtica, el respeto a los modos de propiedad que
utiliza cada Estado para el desarrollo de sus re- cursos
energticos.

El contraste se hace evidente en el caso de Petrobrs, si se toma

en cuenta que la empresa de hidrocarburos de Brasil es una
compaa parcialmente pblica y parcialmente privada. La mayora
de los proyectos de cooperacin y com- plementariedad de
Petroamrica requieren de la participacin activa de Bra- sil:
mientras Venezuela es el principal productor y exportador de
productos energticos de la regin, Brasil es el principal
consumidor e importador. El hecho de que la mayor empresa de
hidrocarburos brasilea sea de capital mixto genera incertidumbre
respecto a la orientacin de la estrategia. Esto
no ha sido pasado por alto. En mayo de 2006, las autoridades
bolivianas, par- tidarias del enfoque estatal, declararon que Bolivia
no participara en el pro- yecto del Gasoducto del Sur mientras la
mayora accionaria de Petrobrs fuera privada.

Un problema adicional es el de la distribucin de la propiedad en

cada uno de los proyectos. En los pases en los cuales se otorga
primaca a la propiedad estatal en el rea de los hidrocarburos
Venezuela y, probablemente, Bolivia se estipula que, en las
empresas mixtas que operan en el territorio nacional, el Estado
debe tener mayora accionaria. De aplicarse este criterio por
ejemplo al Gasoducto del Sur, sera necesario crear un conjunto de
empresas para su operacin que conformaran una sucesin de
mayoras nacionales adaptadas a los territorios que cubra el
proyecto, lo que gerencialmente parece algo en- gorroso. Aunque
esta hiptesis luce rebuscada, el problema se presenta ac-
tualmente, y de manera dramtica, en el caso de Bolivia.

Enfocando la cuestin de una manera general, es evidente que, al

intentar conferir a los proyectos una significacin de compromiso
poltico, se pierde la flexibilidad propia de las iniciativas de
cooperacin. Este obstculo est par- ticularmente presente en
proyectos de largo plazo, como el Gasoducto del Sur, debido a la
posibilidad de que se produzcan cambios en la orientacin poltica
de los gobiernos participantes, lo cual ser inevitable si los pases
in- volucrados se atienen a regmenes democrticos, que suponen
una alternan- cia en el poder.

Si, adicionalmente, los proyectos implican necesariamente una

orientacin predeterminada de las polticas econmicas, las
dificultades se potencian. Ya hemos visto ms de una experiencia
al respecto en nuestra regin. Se puede citar, per contra, la
iniciativa de promover una orientacin opuesta a la de Pe-
troamrica: el intento de asegurar (lock-in) las polticas de apertura
y privati- zacin de los 90 por medio del nuevo regionalismo, el
ALCA, la IEH y la frustrada Ronda del Milenio de la OMC. Estas
iniciativas no solo han fra- casado en la regin, sino que han
generado una reaccin que se expresa de manera parcial en
proyectos como Petroamrica. Por eso, si se asocian con
orientaciones polticas y econmicas poco flexibles, los planes de
largo pla- zo, como el Gasoducto del Sur, aun si tuvieran una
factibilidad tcnica y econmica que no se ha demostrado, corren
el riesgo de ser abandonados cuando las circunstancias cambien.
En el caso que nos ocupa, la falta de realismo de la propuesta
venezolana de adelantar proyectos de cooperacin sobre la base
de orientaciones polticas y econmicas definidas y excluyentes ha
afectado al igual que lo que sucedi con la propuesta
ideologizante del ALCA el avance de procesos como la
Comunidad Andina de Naciones y el G-3, que haban intentado
evitar los peli- gros de la falta de homogeneidad y estabilidad
poltica en el continente. La he- terogeneidad es poco deseable, pero
eso no impide que exista, e intentar negarla con un mero acto de
voluntad es utpico. En suma, al incorporar a la propuesta de
Petroamrica una dimensin poltica y atarla a una determinada
orienta- cin econmica, se est condenando al fracaso a una idea
que quizs, en otras circunstancias, hubiera sido positiva y
beneficiosa para los intereses de la regin.

Enero-Marzo de 2006 Mxico, D.F. No 144

ARTCULOS: Susana Valdivieso Canal, Nuevos aires en la teora del desarrollo? Vctor Ra-
miro Fernndez, Mara Cecilia Gemes y Jos Ignacio Vigil, Estado y desarrollo en los
discursos del Banco Mundial. Alma Chapoy Bonifaz, Podra Asia contribuir a establecer la
pluralidad en el sistema monetario y financiero internacional? Javier Delgadillo Macas, Di-
mensiones territoriales del desarrollo rural en Amrica Latina. Humberto Mrquez Covarrubias,
El desarrollo participativo transnacional basado en las organizaciones de migrantes. Pareena
G. Lawrence y Sandra Castro, Government Intervention in Street Vending Activities in Gua-
yaquil, Ecuador: A Case Study of Vendors in the Municipal Markets. Eduardo Ramrez Cedillo,
El gobierno como empleador de ltima instancia: una alternativa de programa pblico de em-
pleo (PPE). Gonzalo Caballero, Abriendo la caja negra del Estado espaol: reglas, vetos, in-
tereses y jerarqua en la formacin de la poltica econmica. COMENTARIOS Y DEBATES:
Francisco Ballina Ros, Diferencias en la administracin premoderna, moderna y posmoder-
na, propuestas para un debate en Latinoamrica. REVISTA DE REVISTAS. RESEAS:
Alicia Girn Gonzlez, China y Amrica Latina. Nuevos enfoques sobre cooperacin y desa-
rrollo, una segunda ruta de la seda?, de Sergio Cesarin y Carlos Moneta.

Problemas del Desarrollo es una publicacin trimestral del Instituto de Investigaciones

Econmicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Colaboraciones: Torre II
de Humanidades, 5to. Piso, cubculo 515. Tel.: (5255) 5623.0105 / 5623.0074. Fax: (5255)
5623.0097. Correo electrnico: <revprode@servidor.unam.mx>. Pgina web: <www.iiec.
unam.mx/problemas_del_desarrollo.htm>. Suscripciones: Torre II de Humanidades, 1er. Piso,
Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, DF. o A.P. 20-721, 01000, Mxico, DF. Tel.: (5255)
5623.0080. Fax: (5255) 5623.0124. Correo electrnico: <ventiiec@servidor.unam.mx>.