Guas para la Mejora Regulatoria Municipal

Anlisis de Polticas Regulatorias

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
 CONTENIDO

1 Introduccin.............................................................................................................. 1
2 Polticas pblicas y polticas regulatorias ............................................................... 2
2.1 Polticas pblicas................................................................................................. 2
2.2 Las regulaciones y la arena regulatoria............................................................... 3
2.3 Fallas de mercado y fallas de gobierno ............................................................... 5
2.4 Las polticas regulatorias y los instrumentos regulatorios .................................. 9
2.5 Instrumentos de poltica no coercitivos ............................................................ 14
2.5.1 Incentivos positivos y subsidios................................................................ 14
2.5.2 Informacin pblica .................................................................................. 15
2.5.3 Registros voluntarios ................................................................................ 16
2.5.4 Autorregulacin ........................................................................................ 16
3 Anlisis de polticas regulatorias ........................................................................... 16
3.1 La estructuracin del problema......................................................................... 18
3.1.1 Identificacin de la situacin problemtica .............................................. 18
3.1.2 Consulta a los grupos involucrados en la situacin problemtica ............ 19
3.1.3 Definicin del problema y definicin de objetivos ................................... 20
3.2 La seleccin de alternativas .............................................................................. 22
3.2.1 Presentacin de alternativas...................................................................... 23
3.2.2 Evaluacin de las alternativas ................................................................... 26
3.2.3 Recomendacin de acciones ..................................................................... 29
3.3 Comunicacin del Anlisis ............................................................................... 30
3.3.1 Estructuracin de la Interaccin................................................................ 30
3.3.2 Mantener la atencin de los actores relevantes ......................................... 30
3.3.3 Establecer credibilidad.............................................................................. 31
4 Bibliografa .............................................................................................................. 32
1 Introduccin
La labor de consolidacin del proceso de mejora regulatoria dentro de los
municipios tiene relevancia en el hecho de que las autoridades municipales
crean y aplican gran parte de la regulacin para la operacin y apertura de
empresas. Una mala regulacin puede afectar la calidad de vida de los
habitantes y de las empresas de los municipios en dos sentidos: por una
parte, si la regulacin es excesiva, puede ocasionar que se generen menores
empleos y menores posibilidades para la instalacin de microempresas; por
la otra, si la regulacin es muy laxa, puede provocar incrementos de los
riesgos para la poblacin en materia de salud, deterioro ambiental, fraudes
en la compraventa de bienes muebles e inmuebles, etctera. En ambos
sentidos, la mala regulacin deteriora la imagen pblica del gobierno.

La mejora regulatoria busca provocar un impacto positivo sobre el

crecimiento econmico y el desarrollo social de los municipios, lo cual implica
hacer hincapi en la calidad de las regulaciones, evaluando la (1) eficiencia,
(2) eficacia y (3) legitimidad de todas las disposiciones jurdicas que afecten
a los particulares. stos son los tres significados de calidad que se busca
retomar en las nuevas regulaciones.

La Gua Anlisis de Polticas Regulatorias proporciona elementos tericos y

tcnicos a los funcionarios y ediles municipales encargados de llevar a cabo
la mejora regulatoria municipal, para que puedan presentar iniciativas de
reforma o nuevos proyectos de reglamentos o leyes estatales sustentadas en
los criterios de calidad mencionados. La mejora regulatoria implicara la
clarificacin del marco normativo a travs de la abrogacin de reglamentos
obsoletos, la reforma de los reglamentos vigentes para eliminar cualquier
ambigedad o vaguedad existente, la elaboracin de reglamentos en rubros
donde existan lagunas jurdicas, y la simplificacin de las disposiciones
administrativas (trmites y requisitos) utilizadas para la verificacin del
cumplimiento de los reglamentos y leyes.

La gua reconoce la tcnica del anlisis de polticas pblicas como una

herramienta adecuada para poder plantear y evaluar las alternativas de
poltica regulatoria en el mbito municipal. Con el uso de esta tcnica, las
polticas regulatorias reflejarn una relacin causal entre los sntomas de
situaciones problemticas, los objetivos planteados para la solucin de los
problemas y las alternativas regulatorias establecidas para el cumplimiento
de los objetivos.

Mediante la ilustracin de los criterios de factibilidad poltica, justificacin

econmica, fundamentacin legal y capacidad administrativa, la gua muestra
un camino para que las nuevas regulaciones municipales sean eficientes,
eficaces y legitimas.

1
En el captulo 2 se presentan tanto los elementos tericos que caracterizan a
la tcnica del anlisis de polticas pblicas, como los que justifican la
realizacin de polticas regulatorias. En esta seccin se discuten algunas
caractersticas de las polticas pblicas en general, y de las polticas
regulatorias en particular, subrayando el tipo de conflictos e intercambios
econmicos que ocurren en el momento de elegir una alternativa de
regulacin. En este mismo apartado, tambin se profundiza el concepto de
regulacin y se especifican las causas que conducen a la utilizacin de esta
poltica de gobierno, as como los posibles impactos que se desprenden de
ella.

El captulo 3 ensea la tcnica del anlisis de polticas regulatorias. Esta

seccin divide el anlisis en tres pasos secuenciales: 1) la estructuracin del
problema, 2) la seleccin de alternativas y 3) la comunicacin a los clientes.
El primer paso consiste en identificar una situacin problemtica y establecer
un objetivo de poltica. El segundo paso se refiere a la comparacin de
alternativas mediante el uso de los criterios de factibilidad poltica,
justificacin econmica, fundamentacin legal y capacidad administrativa, a
fin de seleccionar la opcin que sea ms eficiente, eficaz y legitima para
cubrir el objetivo de poltica. El tercer paso se refiere a la presentacin del
anlisis de la poltica al cliente, entendido ste como el tomador (o
tomadores) de decisin de la poltica, en este caso: el presidente municipal,
el Cabildo, o el Consejo de Mejora Regulatoria Municipal.

2 Polticas pblicas y polticas regulatorias

2.1 Polticas pblicas

Las polticas pblicas se refieren a las decisiones de gobierno que

incorporan la opinin, participacin y corresponsabilidad de los
ciudadanos, as como la utilizacin racional de los recursos pblicos.

Gobernar por polticas pblicas implica la toma de decisiones en un contexto

democrtico, donde lo pblico tiene al menos tres sentidos:

En un primer sentido, lo pblico se entiende como la apertura de canales

individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinin, accin, comunicacin,
y debate sobre las acciones de gobierno. Es decir, lo pblico implica que las
decisiones gubernamentales deben llevarse a cabo mediante dilogos y
acuerdos que involucren la participacin ciudadana directa o representada.
Slo mediante la apertura de canales para incorporar la participacin
ciudadana se encontrar correspondencia entre la accin gubernamental y lo
deseado por la sociedad.

2
En un segundo sentido, lo pblico hace referencia al principio de
transparencia en el proceso de decisin. Una decisin pblica no puede
resultar de negociaciones secretas, ya que perdera precisamente su cualidad
de pblica. Es decir, ms all de la posibilidad o imposibilidad de que los
ciudadanos participen en las decisiones gubernamentales, debe quedar
abiertamente manifiesta la manera como se toman las decisiones de
gobierno.

Un tercer sentido de lo pblico es el que se refiere al uso de los recursos

pblicos y recaudaciones fiscales. Una poltica gubernamental debe ser
consciente de que utiliza recursos pertenecientes a la sociedad. Debido a la
limitacin de recursos para la realizacin de polticas pblicas, es necesario
que se prioricen las polticas que maximizan beneficios y disminuyen costos
para los ciudadanos contribuyentes.

El concepto de polticas pblicas implica, entonces, el reconocimiento de lo

pblico en un sentido ms all de lo netamente gubernamental. Las polticas
pblicas incorporan la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno en la
toma de decisiones.

2.2 Las regulaciones y la arena regulatoria

La elaboracin y aplicacin de regulaciones es una funcin central de

cualquier Estado. Las regulaciones son claramente una de las principales
alternativas que tienen los estados para promover el biene star social y
econmico de su poblacin, al limitar las acciones contrarias a ste.

La regulacin es el sistema racional de instrumentos jurdicos que

emplea un Estado para establecer obligaciones y derechos con el
propsito de normar la conducta de los particulares y del gobierno
para la proteccin de intereses sociales legtimamente aprobados.

La regulacin se concreta a travs de actos legislativos o administrativos de

carcter general, tales como leyes, reglamentos, decretos, etc. Todos en
conjunto forman un sistema que norma la conducta de los particulares. A
travs de la regulacin, los gobiernos buscan proteger los intereses sociales
legtimamente aprobados, tales como la proteccin a la salud, la
sustentabilidad del medio ambiente, la libre competencia y la libre
informacin para los consumidores, la atencin a personas con discapacidad
y la proteccin a nios y ancianos, entre muchos otros.

3
Los beneficios sociales conseguidos por las regulaciones son muy variados,
algunos son claramente visibles de inmediato, otros slo lo son en el largo
plazo. Algunos de los beneficios de las regulaciones municipales son:

Disminucin de los riesgos potenciales a la salud o seguridad

de las personas. Por ejemplo, las regulaciones impuestas a
restaurantes y expendedores o a manejadores de alimentos, hechas
para disminuir el riesgo de que las personas se enfermen por la
ingestin de alimentos descompuestos; o las regulaciones de
construccin, las cuales suelen hacerse para disminuir los riesgos de
que las personas s ufran algn accidente por algn derrumbe, incendio,
etctera.
La proteccin a grupos vulnerables de la poblacin. Por ejemplo,
las regulaciones relativas a la prohibicin de emplear a menores de
edad para ciertas actividades, o las relativas a la exigencia de baos
para personas con discapacidad.
La preservacin de algo que valora la sociedad. Por ejemplo, las
regulaciones relativas a la preservacin de las construcciones de los
centros histricos de las ciudades o las relativas al mantenimiento de
reservas naturales.

Las regulaciones, en sntesis, implican grandes beneficios sociales que

coadyuvan a la convivencia social. Sin embargo, stas tambin imponen
necesariamente costos a la sociedad. Estos costos pueden ser de tres tipos:

1) Los costos de los particulares por el cumplimiento de las

obligaciones. Por ejemplo, los costos realizados por las empresas
para cumplir con la obligacin de instalar equipos anticontaminantes,
salidas de emergencia, baos, etctera.
2) Los costos de los particulares y de la sociedad generados por
las limitaciones o restricciones impuestas. Por ejemplo, los costos
implcitos (causados por las ganancias no recibidas) que sufren los
restaurantes o bares al imponrseles limitaciones de horario.
3) Los costos administrativos del gobierno por el concepto de
verificacin del cumplimiento de la norma. Por ejemplo, los costos
del personal necesario para hacer las funciones de vigilancia en las
calles y los costos del personal que revisa los trmites de permisos y
licencias.

En principio, las regulaciones deben ser valoradas comparando los beneficios

potenciales con la suma de estos costos posibles. A pesar de las dificultades
prcticas para la valorizacin de los beneficios y costos monetarios de las
alternativas de regulacin, el analista deber dejar explcitos los tipos de
beneficios y costos previsibles para la sociedad, los grupos afectados y el
gobierno.

Un aspecto particular de las polticas regulatorias que debe considerar el

analista es que los costos o beneficios derivados de los ordenamientos

4
jurdicos no son los mismos para cada sector o grupo de la sociedad; por el
contrario, en cada cambio regulatorio se generan ganadores y perdedores, a
cada grupo de ganadores o de perdedores se les conoce como grupos
afectados.

La existencia de ganadores y perdedores provoca necesariamente

confrontaciones directas entre los que saldrn favorecidos y los que sern
perjudicados durante el proceso de decisin de la poltica. Esta confrontacin
muchas veces no es equitativa, ya que los beneficiarios pueden estar
distribuidos entre un gran nmero de personas, mientras que los costos
pueden concentrarse en un cierto grupo.

La arena regulatoria, o espacio donde se deciden las polticas regulatorias, se

caracteriza por ser una arena de conflicto y negocia cin entre los grupos
afectados. En general, puede observarse que los grupos se integran
formando coaliciones a partir del compromiso en torno a intereses
compartidos en el tema regulatorio. Es importante tener esto en cuenta, ya
que pueden constituirse estructuras polticas en torno a la posibilidad de
influir en la creacin de un cambio regulatorio.

El papel del analista de polticas pblicas de la arena regulatoria consiste en

visualizar los efectos que tendr la poltica regulatoria sobre los grupos
afectados, sin tomar partido respecto a alguno de ellos en particular.

2.3 Fallas de mercado y fallas de gobierno

Como ya se mencion, la regulacin surge como medio para proteger los
intereses legtimos de la sociedad. No obstante, en trminos de polticas
pblicas, la simple mencin del inters social no basta para justificar la
accin gubernamental. Las polticas pblicas deben ser valoradas respecto a
la conveniencia o no de que el gobierno intervenga para alterar la situacin
actual. En otras palabras, las polticas pblicas debern ser valoradas con
respecto a la existencia de una situacin (problemtica) que amerite ser
modificada mediante la accin gubernamental, la cual no deber producir
mayores perjuicios que dejar la situacin tal como est.

La identificacin de situaciones problemticas puede entenderse mejor

utilizando los trminos de fallas de mercado y fallas de gobierno:

Una falla de mercado es el dao (o beneficio) externo provocado

por algn actor econmico en perjuicio (o beneficio) de otro sector o
sectores de la sociedad, sin que medien mecanismos de
compensacin.

El trmino mercado se utiliza en esta definicin en un sentido liberal; en

otras palabras, responde a la concepcin de suponer lo que pasara si el

5
gobierno no interviniera en las transacciones o actividades de los particulares
y si los dejar en completa libertad. Entender este concepto exige que el
analista se figure la situacin que ocurre u ocurrira en caso de que no
existiese regulacin o cualquier otro tipo de poltica pblica.

Algunos ejemplos para detectar la presencia de fallas de mercado son las

siguientes:

Quejas de la sociedad, porque cierto grupo de empresas o personas

generan daos observables o potenciales a la salud o seguridad de las
personas o al medio ambiente.

Incapacidad de la sociedad para que empresas o ciudadanos realicen

acciones u obras de beneficio para grupos marginados.

Baja actividad comercial causada por la falta de informacin certera

sobre los productos (casas, automviles, personal, etc.) que se venden o
contratan en el mercado.

La intervencin del gobierno como agente regulatorio puede ser

contraproducente si es excesiva o ineficiente; cuando esto ocurre, se dice
que existe una falla de gobierno.

Una falla de gobierno implica la intervencin excesiva de la

autoridad, mediante una actividad normativa innecesaria que limite
o anule los intereses de la sociedad en su conjunto.

Bsicamente, una falla de gobierno surge cuando la intervencin de la

autoridad pblica llega a generar otro problema econmico debido al mal
diseo de la poltica. Este problema puede ser un incremento excesivo en los
costos de produccin de las empresas, la disminucin de inversin a causa de
las altas exigencias para la apertura de empresas, etctera.

Un tipo de falla grave de gobierno ocurre cuando se crea una situacin

paradjicamente contraria a aquella para la cual se crea la regulacin; por
ejemplo, cuando la regulacin beneficia a grupos particulares en detrimento
de la sociedad o cuando la regulacin se inclina a favorecer intereses
vinculados con algunas estructuras de poder dentro del gobierno
(corrupcin).

Existen algunas seales para detectar si alguna regulacin est mal diseada
o concebida; es decir, sntomas de que se est presentando una falla de
gobierno:

Obstculos innecesarios a las empresas, especialmente las de menor

tamao;

6
 elevacin de precios a los consumidores;

disminucin de la inversin productiva creadora de empleos;

generacin de corrupcin y restricciones de la calidad de los servicios

gubernamentales a los ciudadanos.

La figura 1 muestra un procedimiento genrico para detectar

sistemticamente fallas de mercado y fallas de gobierno, vinculndolas a
opciones especficas de intervencin de las polticas regulatorias. La parte de
abajo de la figura seala la necesidad de una regulacin cuando se detecta
alguna falla de mercado; es decir, cuestiona si el mercado o actividad
empresarial genera daos graves a la salud, ecologa, seguridad de los
habitantes, etc. La regulacin ser la opcin de poltica recomendable si es
factible poltica, legal y administrativamente y si en el anlisis de poltica se
acuerda que es ms eficiente implantar una regulacin que dejar que el
mercado acte libremente. La parte superior de la figura seala la ruta para
detectar si existen fallas de gobierno que deberan ser corregidas mediante la
desregulacin o mediante el rediseo de los instrumentos regulatorios
(obligaciones, verificacin, sanciones).

7
Figura 1. Deteccin de fallas de mercado y fallas de gobierno.

8
2.4 Las polticas regulatorias y los instrumentos
regulatorios
Las polticas pblicas utilizadas para incidir sobre el comportamiento de las
personas son las polticas regulatorias o directivas. Las polticas regulatorias
dirigen o circunscriben el comportamiento de personas o empresas hacia un
conjunto de acciones determinadas. Para fines de este documento, se
entender como poltica regulatoria el establecimiento de actos legislativos o
administrativos de carcter general, tales como leyes, reglamentos, decretos,
etc., que tengan como objetivo la direccin de la conducta de los
particulares.

Las polticas regulatorias se instrumentan mediante la publicacin de normas

y la creacin de organismos administrativos o cuerpos policiales para la
verificacin del cumplimiento de dichas normas. El conjunto de obligaciones y
sanciones estipuladas en la norma y la forma acordada por la autoridad para
verificar su cumplimiento se denomina instrumento regulatorio.

Los instrumentos regulatorios pueden clasificarse genricamente, segn el

tipo de obligacin, en cuatro tipos:

1) Prohibiciones absolutas (por ejemplo, el asesinato o la tala de rboles

en reservas ecolgicas).

2) Limitaciones o excepciones a las libertades de los particulares (por

ejemplo, la imposicin de un lmite de velocidad cuando se conduce en
automvil, la excepcin de pintar las paredes exteriores en los centros
histricos, etctera).

3) Libertades sujetas a la autorizacin (aprobacin) explcita de la

autoridad (por ejemplo, poder construir o abrir comercios slo si se
cuenta con la licencia respectiva).

4) Libertades sujetas a presentacin de notificaci n a la autoridad (por

ejemplo, informar sobre la compra-venta de un automvil, los avisos
sobre la finalizacin de una construccin).

La distincin de estos cuatro tipos de instrumentos es un tanto arbitraria;

pero sirve para distinguir las alternativas que pudieran establecerse en el
anlisis de la poltica. Las dos primeras alternativas no implican la realizacin
de trmites por parte de los particulares. La diferencia entre la tercera y la
cuarta alternativa estriba en que, en la ltima, el particular no necesita
esperar el documento otorgado por la autoridad para realizar la actividad,
mientras que en la otra, s.

Las prohibiciones absolutas (1) y las limitaciones o excepciones a las

libertades (2) se expresan en nuestro marco jurdico a manera de enunciados

9
de mandato. Los enunciados de mandato establecen un conjunto de
supuestos normativos segn los cuales el particular estar sujeto a alguna
sancin que podr imponer la autoridad. Es decir, los supuestos circunscriben
o sealan una conducta especfica que ser sujeta de sancin en el momento
en el que la autoridad encargada de vigilar el cumplimiento de la norma
demuestre que el particular cae bajo ese supuesto normativo. Si algn
particular cae bajo ese supuesto normativo, eso ser el motivo de la sancin,
y el conjunto de enunciados de mandato y los enunciados de sanciones
constituirn el fundamento jurdico de la sancin. La autoridad tendr la
potestad de escoger el mecanismo de verificacin que ms le convenga.

Las autorizaciones explcitas emitidas por la autoridad a travs de licencias y

permisos (3) son un instrumento regulatorio til cuando se considera que
deben imponerse restricciones para el inicio de una actividad. Debe
advertirse que este instrumento puede tener ciertos inconvenientes jurdicos
cuando no se disea correctamente, ya que el particular beneficiado por la
autorizacin obtiene derechos, los cuales representan potencialmente ciertos
ingresos o privilegios que las dems personas o empresas no tienen. En la
emisin de autorizaciones debe hacerse la observacin de que los derechos
(libertades) otorgados a los particulares no son absolutos, sino que su
ejercicio est bajo la protesta de que se seguirn cumpliendo todas las
obligaciones estipuladas en la norma. El diseo de este instrumento deber
mantener la potestad de verificacin de la autoridad, es decir, que en caso de
que el particular incumpla cierta obligacin (algn enunciado de mandato), la
autoridad seguir teniendo la potestad de quitar la autorizacin (licencia o
permiso) al particular e imponer la sancin correspondiente. Este tipo de
instrumentos regulatorios tienen ciertas ventajas: facilitan la identificacin de
los sujetos que realizan la actividad limitada por la norma, generan mayor
certeza de que los particulares cumplirn las exigencias marcadas por la
norma, permiten una mejor planeacin de las funciones regulatorias del
municipio.

Los registros (4) son sistemas que implementa la administracin pblica, a

fin de recabar informacin sobre personas, cosas o actividades. Estos
registros son de especial importancia para la regulacin, ya que son los
instrumentos que generan menos molestias a los particulares, pues muchas
veces pueden sustituir a los permisos administrativos. La informacin se
puede obtener mediante la revisin de documentos probatorios o mediante la
habilitacin de formatos de solicitud para que el particular seale la
informacin respectiva.

En sntesis, las polticas regulatorias dirigen o circunscriben el

comportamiento de personas o empresas hacia un conjunto de acciones
determinadas. Las polticas regulatorias se materializan mediante
instrumentos regulatorios, los cuales estn compuestos por:
obligaciones,
formas de verificacin, y
sanciones.

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En la figura 2 se sealan las principales modalidades que podrn tomar cada
uno de estos componentes.

Figura 2. Componentes de las polticas regulatorias (directivas)

OBLIGACIN VERIFICACIN DE SANCIN

CUMPLIMIENTO
Enunciados de mandato Informe. Decomiso.
PUEDEN TOMAR LOS
MODALIDADES QUE

licencias / permisos Visitas de verificacin, Demolicin.

COMPONENTES

registros / avisos inspecciones aleatorias o Prisin.

por conducto de quejas. Apercibimiento.
Vigilancia. Multas.
Arresto.
Clausura.

A continuacin se describen brevemente cada una de estas formas:

Componente 1. Obligacin
Una obligacin es el vnculo que sujeta a una persona (fsica o moral) a hacer
o abstenerse de hacer una cosa. En este sentido, la obligacin es el primer
componente de cualquier regulacin; si sta no existe, es imposible realizar
cualquier proceso de verificacin o vigilancia, ni tampoco aplicar sancin
alguna. As, tenemos que, para este componente, existen tres instrumentos:
los enunciados de mandato, los permisos y los registros.

A) ENUNCIADOS DE MANDATO
El ncleo de cualquier ordenamiento son los enunciados de mandato. stos
son reglas que establecen un conjunto de supuestos generales que imponen
a una persona la obligacin de hacer o no hacer algo, es decir, que imponen
o prohben una conducta especfica.

B) PERMISOS
Este instrumento se presenta cuando la administracin pblica autoriza a un
particular para la realizacin de una actividad que se considera
especialmente importante por los perjuicios sociales que puedan generarse.
Es importante sealar que, si bien el permiso impone ciertas restricciones a
los particulares a fin de proteger algn bien pblico, tambin les otorga
derechos que se traducen en beneficios a los que no puede tener acceso
cualquier ciudadano. Por esta razn, se debe poner especial atencin en el
diseo de la regulacin, ya que quienes se beneficien con un permiso, se
opondrn sistemticamente a cualquier reforma normativa que reduzca sus
derechos o aumente sus obligaciones.

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C) REGISTROS
Son sistemas que implementa la administracin pblica con el propsito de
recabar informacin sobre personas, cosas o actividades. Estos registros son
de especial importancia para la regulacin, ya que la informacin es el
elemento bsico para la planeacin del desarrollo econmico y social del pas
y de las ciudades.

Componente 2. Verificacin
Este componente est dedicado a examinar si el desarrollo de las actividades
realizadas por los particulares se atiene a las obligaciones que les han sido
impuestas legtimamente. La importancia de la verificacin radica en que de
sta depende la eficacia de la regulacin. As, en caso de que los procesos de
verificacin no se realicen o se realicen deficientemente, se promover la
desobediencia a las normas, ya que los individuos percibirn la sancin como
un castigo muy poco probable o de fcil elusin. Asimismo, si no se
contemplan las posibilidades de corrupcin en el diseo del esquema de
verificacin de la norma, la efectividad de sta se ver seriamente
disminuida.

A) INFORME
Es el instrumento mediante el cual los particulares que realizan una actividad
que ha sido registrada o permitida por la administracin pblica presentan un
conjunto de informacin sustantiva sobre el desarrollo de dicha actividad en
un periodo dado.

B) VISITAS E INSPECCIONES DE VERIFICACIN

Las visitas e inspecciones de verificacin son el principal instrumento de
monitoreo y vigilancia sobre la conducta de las personas que han sido
autorizadas para realizar una actividad. stas consisten en la revisin ocular
y tcnica por parte de un servidor pblico autorizado, el cual verifica el grado
de cumplimiento de las obligaciones a que estn sujetos los particulares.
Estas visitas pueden ser realizadas al inicio de la actividad regulada y en
periodos regulares (mensuales, semestrales, anuales, etc)

C) INSPECCIONES ALEATORIAS O POR CONDUCTO DE QUEJAS

Las inspecciones aleatorias se utilizan como medio para inhibir el
incumplimiento de las regulaciones. Los inspectores son los servidores
pblicos autorizados para dictaminar si el particular est sujeto a sancin.
ste elaborar una acta o informe; en su caso, podr incluso aplicar
sanciones administrativas en el lugar de los hechos. La instrumentacin de
buzones de quejas o de servicios de aviso por telfono puede ser un medio
eficaz para que los ciudadanos tengan la posibilidad de informar a la
autoridad cuando alguna empresa u otro ciudadano este incumpliendo alguna
norma. El funcionamiento sera idntico al de las inspecciones aleatorias.

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D) VIGILANCIA
En ciertas regulaciones, como por ejemplo las de trnsito, se pueden crear
cuerpos policiales para verificar el cumplimiento de la norma. Se pretendera
que la verificacin del cumplimiento de la norma fuera constante.

Componente 3. Sanciones

La sancin es el castigo que se inflinge a una persona como consecuencia de

una conducta que viola una obligacin impuesta por una norma jurdica. Este
castigo puede consistir en la privacin de un bien o derecho, o en la
imposicin de un deber. En este sentido, el objetivo de la sancin no slo es
castigar al infractor por su desobediencia, sino tambin inhibir la realizacin
de dicha conducta tanto por el infractor como por los dems ciudadanos.
Existen dos tipos de sanciones: las penales y las administrativas.

Sanciones penales
Las sanciones penales son las penas impuestas por la comisin de un delito y
aplicadas por la autoridad judicial. Dentro de stas se encuentran: decomiso,
confiscacin, demolicin y privacin de la libertad.

A) DECOMISO Y CONFISCACIN
Es la privacin de los bienes de una persona, ya sea por haberlos obtenido
ilcitamente o por ser instrumentos utilizados para la comisin de un acto
ilcito. Esta accin debe ser decretada por la autoridad judicial en favor del
Estado y aplicada como sancin a una infraccin.

El decomiso y la confiscacin son trminos ntimamente ligados; su diferencia

consiste en que el primero se refiere a una incautacin parcial sobre los
bienes objeto del acto ilcito, mientras que el segundo puede recaer sobre la
totalidad de los bienes, aunque stos no tengan relacin alguna con la
violacin a la norma.

B) DEMOLICIN DE CONSTRUCCIONES.
Es la accin, autorizada por el poder judicial, para derribar una construccin
que es el objeto mismo del acto ilcito en litigio.

C) PRISIN
Es la pena corporal que se traduce en la privacin de la libertad de un
individuo. La duracin de esta pena puede ser de 3 das hasta 60 aos.

Sanciones administrativas
Las sanciones administrativas son las impuestas por la infraccin a una
norma administrativa y son aplicadas por la autoridad administrativa
competente. Dentro de las sanciones administrativas existen: el
apercibimiento, la multa, el arresto hasta por 36 horas y la clausura.

13
A) APERCIBIMIENTO
El apercibimiento tiene dos significados. En primer trmino es la advertencia
o conminacin que hace la autoridad a determinada persona acerca de las
consecuencias desfavorables que podr acarrearle la realizacin de ciertos
actos u omisiones. En segundo trmino, es una sancin que el mando
superior de alguna dependencia administrativa impone a un subordinado.

B) MULTAS
La multa es una sancin pecuniaria que se impone por infringir una norma
administrativa.

C) ARRESTO
Es una pena privativa de libertad de corta duracin y de cumplimiento
discontinuo y que no podr exceder en ningn caso las treinta y seis horas.

D) CLAUSURA
Es una sancin que implica el cierre temporal o permanente, total o parcial
de alguna instalacin.

2.5 Instrumentos de poltica no coercitivos

Un aspecto que debe cuidarse en los anlisis de poltica municipales es no
limitar las alternativas de poltica nicamente a la cuestin de imponer
obligaciones y sanciones a los particulares (polticas regulatorias). El analista
de polticas municipales debe conocer las posibilidades generales (tipos de
poltica) que tiene en su mbito para cumplir con el objetivo que se
proponga.

Existen otros tres de instrumentos de poltica pblica que los gobiernos

municipales podrn utilizar para incidir sobre el comportamiento de las
empresas y personas:

A. Incentivos o subsidios.

B. Informacin pblica.

C. Registros voluntarios.

D. Autorregulacin.

2.5.1 Incentivos positivos y subsidios

Los incentivos positivos y subsidios se refieren a la transferencia de fondos o
beneficios materiales con el propsito de influir en el comportamiento de las
personas para que realicen o alcancen algo. El funcionamiento de los

14
incentivos es inverso al de los instrumentos regulatorios. Aqu, el
direccionamiento se genera mediante el otorgamiento de recursos o
prestaciones fiscales en el momento en que se comprueba que el particular
cae bajo un supuesto. En materia ambiental, el ejemplo podra ser que se
estipule un subsidio fiscal a cualquier empresa industrial que haya comprado
un equipo anticontaminante. Al estipularse el subsidio, las empresas
realizaran voluntariamente esta accin. El efecto por otorgar este subsidio
podra equipararse con una poltica regulatoria que implique la obligacin por
parte de las empresas industriales de comprar un equipo anticontaminante y
la sancin en caso de no cumplir con dicha obligacin. El analista de polticas
pblicas deber elegir la opcin que sea ms eficaz, eficiente y legtima para
el cumplimiento del objetivo de la poltica pblica.

Los subsidios involucran un gasto del erario pblico; pero por lo general,
implican menores costos administrativos y pueden tener mayor efectividad
que las regulaciones. Otros ejemplos de polticas de incentivos son: el
otorgamiento de incentivos fiscales por el empleo de personas
discapacitadas, la prestacin gratuita de servicios de salud a los empleados
de las empresas que ayuden a la limpieza de las calles o su iluminacin,
etctera.

2.5.2 Informacin pblica

El instrumento de informacin pblica se refiere a la prestacin del servicio
gratuito (o con bajo costo) para transferir conocimiento til a las personas y
empresas, a fin de que puedan tomar mejores acciones. La prestacin de
informacin pblica incide sobre las decisiones de los particulares, ya que, al
proporcionarles argumentos comprobados sobre los posibles efectos que
tienen sus acciones (sobre su salud o seguridad, hacia el medio ambiente,
etc.), stos podrn cambiar por otro tipo de acciones ms benficas. Algunos
ejemplos seran la promocin de boletines, carteles, panfletos, etc. sobre los
posibles daos a la salud que implica comer en lugares insalubres, sobre los
posibles perjuicios que pueden ocurrir por no mantener llenos los
extinguidores de incendios, sobre los riesgos de no utilizar el cinturn de
seguridad, etctera.

El gobierno es uno de los actores que mejor puede informar a la ciudadana

sobre muchos asuntos pblicos. Las polticas de informacin deben
respaldarse con el estudio cientfico de las mejores opciones. La efectividad
de estas polticas depender, en gran medida, de la confianza que se genere
en la poblacin con respecto a la informacin otorgada por el gobierno.

15
2.5.3 Registros voluntarios
Otra forma que tienen los gobiernos para incidir sobre las acciones de los
particulares es la prestacin del servicio de registros pblicos voluntarios. Los
registros voluntarios pueden instrumentarse como incentivo para incidir en el
comportamiento de empresas de algunos giros en los que exista gran
disparidad sobre la calidad de sus servicios o productos. Por ejemplo, se
puede generar un registro (y otorgar constancias) de los restaurantes que
comprueben limpieza en sus instalaciones y en la preparacin de sus
alimentos.

La autoridad municipal jugara un papel muy importante en los registros

voluntarios, ya que a ella se le encomendar la revisin de la autenticidad de
la informacin registrada. La comunidad le reconoce su imparcialidad, por lo
que debe asegurarse de que no exista ningn acto de corrupcin en el
otorgamiento de constancias.

2.5.4 Autorregulacin
Los registros voluntarios podran tambin ser administrados por organismos
privados, gremiales, acadmicos o de la sociedad civil. Cuando los miembros
de un giro determinado deciden administrar un registro sobre la informacin
de las actividades de su profesin y sobre las constancias profesionales de
sus miembros, se dice que se trata de una autorregulacin. Algunos ejemplos
que podran aplicarse en el mbito municipal son los registros de peritos
administrados por los Colegios de Ingenieros o Arquitectos.

La autoridad municipal podr avalar estos registros y aceptar las constancias

emitidas por los organismos no gubernamentales.

3 Anlisis de polticas regulatorias

Las polticas pblicas han de ser el resultado del anlisis cuidadoso de las
opciones existentes, de tal manera que se tomen en cuenta el mayor nmero
de factores posibles para construir una propuesta con alternativas de poltica
factibles.

El anlisis de polticas es la actividad propositiva de construir y

evaluar las mejores opciones de poltica, relativas a determinados
problemas pblicos.

16
El carcter de propositiva hace alusin a la cualidad de presentar al decisor
las mejores alternativas, utilizando criterios realistas en cuanto a la viabilidad
de llevar a cabo la poltica. La presentacin no de una sino de varias
alternativas responde al hecho de mostrar al decisor diferentes escenarios,
en los que podr haber variaciones en las distribuciones de costos y
beneficios de los grupos afectados, o en los que podr haber ciertas
restricciones polticas, econmicas o legales. La responsabilidad del analista
de polticas pblicas consiste en otorgar toda la informacin relevante para la
decisin. El decisor (el cual podr ser un grupo colegiado) valorar los
diferentes escenarios y asumir la responsabilidad de tomar una decisin.

El anlisis de polticas deber seguir un proceso ordenado. La premisa es que

cada paso suceda al anterior de manera lgica. Bsicamente, el proceso de
polticas se separa en tres grandes etapas: la estructuracin del problema, la
seleccin de alternativas (posibles soluciones) del problema y la
comunicacin con el cliente. La figura 3 esquematiza las etapas del anlisis
de los problemas de polticas y sus partes.

Figura 3. Etapas de l anlisis de polticas pblicas

ESTRUCTURACIN
DEL
PROBLEMA
SELECCIN DE
1. Identificacin de la ALTERNATIVAS
situacin problemtica. COMUNICACIN
4. Presentacin de alternativas
2. Consulta a los grupos 7. Transmisin de informacin
de polticas.
involucrados en la situacin relevante a los clientes
problemtica. 5. Evaluacin de las alternativas.
3. Definicin del problema y 6. Recomendacin de
definicin de objetivos:
alternativas.
Traslado de la situacin
problemtica hacia objetivos
de poltica pblica.

Las siguientes secciones de este captulo detallarn la metodologa propuesta

para cada una de las etapas.

17
3.1 La estructuracin del problema

3.1.1 Identificacin de la situacin problemtica

El primer paso de la estructura de un problema es la identificacin de la
situacin problemtica; es decir, la aclaracin de aquellos sntomas que
impulsan el inters de los actores relevantes (en este caso del presidente
municipal, del Cabildo y de las direcciones administrativas) hacia la creacin
de una poltica.

El papel del analista en esta primera etapa es transformar una percepcin

confusa profesada por el o los actores relevantes en problemas generales
que el gobierno pueda atender mediante una poltica pblica. Una estrategia
que puede ser til para identificar una situacin problemtica es la utilizacin
de la tcnica de lluvia de ideas. Esta tcnica consiste en trabajar con
grupos de trabajo para revisar todas las posibles aristas de la situacin
problemtica, a fin de determinar cules son las relaciones causales
presentes en ella. A continuacin, se enlistan algunas recomendaciones
generales de la tcnica de lluvia de ideas.

1. Los grupos deben formarse de acuerdo con la naturaleza del problema y

deben incluir a aquellas personas que tienen un conocimiento ms vasto
sobre la situacin problemtica;

2. se debe evitar la crtica prematura y el debate, ya que este tipo de

situaciones puede generar evaluaciones tempranas sobre el problema
en cuestin;

3. la fase de generacin de ideas debe permanecer abierta;

4. la evaluacin de ideas no puede realizarse antes de que se agote la

generacin de ideas de la primera fase;

5. al final de la fase de evaluacin de ideas, el grupo debe priorizar cules

de stas deben incorporarse en una propuesta que contenga la
conceptualizacin del problema.

La identificacin de la situacin problemtica deber permitir la identificacin

de los sntomas, padecimientos o riesgos que afectan a la poblacin y que
pueden ser atendidos por una poltica pblica. La situacin problemtica
deber ser referida a afectaciones a la poblacin y no a problemas de cmo
acta el gobierno.

18
Ejemplo: Existencia de un gran nmero de personas que padecen de
enfermedades gastrointestinales causadas por el consumo de
alimentos con parsitos en la va pblica.

Este ejemplo ser manejado durante el resto de la gua.

3.1.2 Consulta a los grupos involucrados en la situacin

problemtica
Como segundo punto, el analista deber realizar un proceso de consulta a las
partes afectadas por la realizacin u omisin de la poltica pblica. Por partes
afectadas deben entenderse tanto los que seran beneficiados por la poltica
pblica como los que seran perjudicados.

Las partes o grupos afectados pueden ser:

Empresas;

hogares, consumidores o grupos de individuos afectados;

asociaciones empresariales o profesionales;

organizaciones voluntarias o no gubernamentales, y

oficinas gubernamentales involucradas.

Una vez hecha la identificacin de los grupos afectados por la poltica, se

proceder a hacer las entrevistas pertinentes para tener mayor claridad
sobre los problemas especficos observados, as como para que propongan
alternativas a la poltica pblica o que muestren su respaldo hacia alguna
propuesta hecha desde el gobierno. El siguiente cuadro ejemplifica una
manera de recopilar la informacin.

19
Cuadro 1. Consulta a las partes involucradas con respecto a la
situacin problemtica Existencia de un gran nmero de personas que
padecen enfermedades gastrointestinales causadas por el consumo de
alimentos con parsitos en la va pblica

Grupo afectado 1 Vendedores de alimentos en la va pblica

Problemas detectados Los vendedores manifiestan que los casos de enfermedad son muy poco
probables, dicen que las tarjetas de control sanitario se pueden obtener
pagando una ddiva a los inspectores.
Opinin sobre la El gobierno debera eliminar las tarjetas sanitarias.
actuacin del gobierno
con relacin al problema
Recomendacin de Dar ms facilidades a los comercios ambulantes, ya que son sujetos de
poltica corrupcin.

Grupo afectado 2 Consumidores de alimentos en la va pblica

Problemas detectados Algunos comercios s son higinicos, pero otros, no. A veces se enferman;
pero siguen prefiriendo comer ah, porque es ms barato.
Opinin El gobierno debera sancionar fuertemente a todo aquel que venda alimentos
descompuestos.
Recomendacin de Que el gobierno municipal vigile que se respeten medidas mnimas de higiene.
poltica

Grupo afectado 3
Problemas detectados
Opinin
Recomendacin de
poltica

3.1.3 Definicin del problema y definicin de objetivos

Aunque los actores involucrados en la poltica son el termmetro para
percibir situaciones que ameriten ser consideradas por los agentes
reguladores, en la mayora de los casos, los fines u objetivos que se
establecen se formulan de manera vaga o imprecisa. La tarea del analista
consiste en reformular expresiones de sntomas y declaraciones sobre
alternativas de polticas en estructuras analticas coherentes.

El siguiente paso consiste en exhibir claramente las relaciones causales

existentes. La forma que se propone es la elaboracin de rboles de
problemas y rboles de objetivos. As, una vez definido el problema
central a partir de la lluvia de ideas realizada en la seccin 3.1.1 y habiendo
descubierto los problemas especficos en la seccin 3.1.2, se podr ir
desarrollando este esquema analtico de causas y efectos. Una vez realizado
el anlisis de los problemas, ser muy fcil llevar a cabo el anlisis de
objetivos, siguiendo las mismas relaciones causales.

20
 Cuadro 2. rbol de Problemas y rbol de Objetivos

RBOL DE PROBLEMAS RBOL DE OBJETIVOS

Gastos mdicos en
E instituciones Reducir los gastos Reducir la I
F
pblicas y Alta mortandad mdicos derivados de la mortandad M
Ausentismo
E
privadas por causada atencin a personas que causada por Reducir el
P
C laboral presentan A
T atencin a por enfermedades causado por enfermedades ausentismo C
O enfermos con enfermedades gastrointestin laboral T
gastrointestinales Enfermedades
S
gastroenteritis gastrointestinales ales O
gastrointestinales

P O
C G
R B
E E
O J
N N
B
T Alta presencia de Mantener la salud pblica de la E
E
L
R enfermedades poblacin del T
R
E I
M
A gastrointestinales municipio en materia de enfermedades V
A
L L
A en la poblacin del municipio gastrointestinales O

P
A
O
D R
B
I T
C
R
Cierta poblacin del municipio La poblacin del Lograr que los alimentos J
I
A E
U
E consume municipio no se lava las que consuma Lograr que la gente T
C
S
C alimentos que contienen parsitos manos cuando come en la gente se encuentren se lave las manos I
U
T L
A
A
en la va pblica la va pblica libres de parsitos V
S A
O
S R
S
E
S

E
O
I
Los estableci- No hay S
N Las personas lugares La gente Lograr que los Lograr que Instalar B P
C D mientos que establecimiento se manejen Promove J E
para que no tiene el baos o E
A I donde come venden en la s donde adecuadame r una C
U la gente hbito de lavabos en T
R la gente va pblica no come la gente nte los cultura
S E pueda lavarse las la va I F
son manejan sean alimentos higinica V
A C
lavarse las manos pblica I
S T insalubres higinicament saludables que se O C
A manos S O
S
e los expenden en S
alimentos la va
pblica

21
Instrucciones de llenado

rbol de problemas:
1. Anotar en la celda redondeada el problema central sobre la situacin que
se analiza. Formular el problema como un estado negativo.
2. Anotar, en los cuadros as denominados, las causas directas que originan
el problema.
3. Anotar, en los cuadros as denominados, las causas indirectas que originan
el problema y que, a su vez, son causas directas de las causas anteriores.
4. Relacionar las causas indirectas que, a su vez, son causas de las directas
mediante una flecha que parta de la causa indirecta hacia la directa
correspondiente.
5. Anotar los principales efectos sociales provocados por el problema central,
en los cuadros as denominados.

rbol de objetivos:
1. Volver a escribir todas las causas, el problema central y sus efectos, en
forma de condiciones positivas, deseadas y realizables en la prctica, en los
cuadros y celdas del rbol de objetivos que correspondan exactamente con
las condiciones negativas expresadas en el rbol de problemas.

Los denominados efectos en el rbol de problemas quedan como impactos

en el rbol de objetivos. Estos impactos sern la base para elaborar
indicadores de cmo las polticas pblicas tienen consecuencias en el
bienestar de la poblacin.

El ejercicio que se presenta en el cuadro 2 toma como problema central la

alta presencia de enfermedades gastrointestinales en la poblacin del
municipio y, como objetivo central de poltica, Mantener la salud pblica de
la poblacin del municipio en materia de enfermedades gastrointestinales;
sin embargo, el rbol puede extenderse a problemas y objetivos ms
generales como Mantener la salud pblica de la poblacin del municipio, lo
cual implicara desarrollar ms niveles en los rboles.

3.2 La seleccin de alternativas

Una vez descubiertos los objetivos que se desea obtener, se debe discernir
cules sern las mejores alternativas o instrumentos de poltica pblica que
alcancen esos objetivos. Por cada objetivo especfico debern analizarse
todas y cada una de las posibles alternativas. Para seguir manteniendo el
ejemplo, se utilizar el objetivo especfico: Lograr que se manejen
adecuadamente los alimentos que se expenden en la va pblica. Este
objetivo, por lo general, es atendido a travs de un instrumento regulatorio.
Las siguientes secciones de este captulo se enfocarn a describir los criterios
para seleccionar los instrumentos regulatorios correspondientes.

22
3.2.1 Presentacin de alternativas
El primer paso dentro de la seleccin de alternativas debe ser presentarlas de
una manera lo suficientemente clara para permitir su comparacin. Se
sugiere que las alternativas contengan las siguientes precisiones:

1. caractersticas especficas
2. fundamentacin jurdica
3. determinacin de los efectos potenciales (costos y beneficios).

Caractersticas especficas

Como ya se mencion en la seccin 2.4 de este documento, los instrumentos

regulatorios se componen de tres elementos: obligacin, forma de
verificacin y sancin. Por consiguiente, las caractersticas que deben
presentarse en el anlisis tienen que describir claramente cada uno de estos
componentes para cada alternativa. A continuacin se presenta un ejemplo
con cuatro alternativas, tres de ellas utilizando instrumentos regulatorios y
una ms con un instrumento no coercitivo, en este caso, una campaa de
informacin.

Cuadro 3. Caractersticas especficas de las alternativas de poltica

Nombre de la Obligacin Forma de verificacin Sancin
alternativa
1.Tarjetas Los vendedores de alimentos en La autoridad sanitaria Clausura y multa
sanitarias la va pblica debern obtener la comprobar mediante visitas de hasta tres
tarjeta sanitaria para poder vender aleatorias que los vendedores salarios
al pblico. ambulantes tengan la tarjeta mnimos.
Los solicitantes debern presentar sanitaria vigente.
estudios de laboratorio que
prueben que no padecen ninguna
enfermedad que puedan transmitir
a sus posibles clientes.
2. Vigilancia del Los vendedores de alimentos en Por medio de inspectores de Multa de hasta
cumplimiento de la va pblica debern seguir las sanidad que harn rondas por la tres salarios
las normas de obligaciones de higiene que ciudad, la autoridad vigilar de mnimos.
higiene seale el reglamento de sanidad. manera constante que los
vendedores respeten las medidas
de higiene contenidas en la
norma.
3. Atencin a Los vendedores de alimentos en La autoridad atender toda queja Clausura y multa
quejas de los la va pblica debern seguir las hecha por algn ciudadano para de hasta 30
ciudadanos obligaciones de higiene que verificar si el vendedor cumple o salarios
seale el reglamento de sanidad no con las medidas de higiene mnimos.
contenidas en la norma.
4. Informacin La autoridad realizar una campaa para que la poblacin y los vendedores de alimentos
tomen conciencia de los riesgos que existen para la salud por el manejo inadecuado de
los alimentos en la va pblica.

Se sugiere que, cuando la alternativa involucre algn trmite, se realice un

cuadro por separado donde se especifiquen las caractersticas que tendr

23
dicho trmite. El siguiente cuadro ejemplifica la informacin que debera
llenarse para la alternativa Tarjeta sanitaria:

Cuadro 4. Informacin relativa a los trmites

Alternativa Tarjeta sanitaria
Requisitos Exmenes de laboratorio
Costo (derechos) Gratuito
Vigencia Seis meses
Afirmativa ficta No existe

Fundamentacin jurdica

La especificacin de los fundamentos jurdicos de los instrumentos

regulatorios que quiera aplicar el municipio es muy importante, ya que no
podr ejercerse ningn reglamento que sobrepase o contraponga las
facultades y obligaciones expresamente estipuladas para los municipios en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica
del Estado al que pertenecen y las leyes que deriven de stas (al respecto,
vase el captulo 1 de la gua Tcnica para la Elaboracin de Regulaciones
Municipales sobre la jerarqua normativa).

El cuadro 5 presenta las categoras que deberan tenerse en cuenta para

corroborar la existencia de fundamentacin de las alternativas regulatorias.
En caso de que no existiesen los fundamentos jurdicos, deber sealarse en
el cuadro para que, en la etapa de evaluacin y recomendacin, se efecten
los sealamientos respectivos.

Cuadro 5. Fundamentos jurdicos de las alternativas de poltica

Alternativa Fundamento Fundamento Fundamento Fundamento
jurdico relativo a jurdico para jurdico relativo a jurdico relativo a
las facultades que elaborar los derechos o las sanciones
tenga el municipio reglamentos o impuestos
con respecto a la presentar (cuando se
materia regulada iniciativas de ley establezca algn
trmite)
Tarjetas sanitarias
Vigilancia del No aplica
cumplimiento de las
normas de higiene
Atencin a quejas de No aplica
los ciudadanos
Informacin No aplica No aplica No aplica

24
Determinacin de efectos potenciales (costos y beneficios)

Una de las partes sustanciales del anlisis de polticas pblicas es clarificar y,

de ser posible, cuantificar, los beneficios y los costos posibles de cada
alternativa. En la seccin 2.2 se explicaron qu tipos de beneficios pueden
generar las regulaciones y que tipos de costos suceden inevitablemente al
imponerse. El cuadro 6 presenta una form a para identificar los beneficios
potencialmente factibles y los costos directos, indirectos y de gobierno que
ocurriran en caso de elegirse cada alternativa.

En principio, los beneficios debieran ser los mismos para cada alternativa,
puesto que se estaran comparando alternativas que atienden el mismo
objetivo; pero puede ser el caso que se comparen alternativas para
diferentes objetivos. Esto pudiera ocurrir en casos donde los recursos sean
escasos y se pretende analizar cul alternativa es ms eficiente.

Respecto a los costos, se sugiere que aunque no se especifiquen los valores

monetarios de stos, por lo menos se seale de qu tipo son (construcciones,
materiales, exmenes o dictmenes tcnicos, recursos humanos, tiempo
ocupado, etc.) y quin o quines tendrn que cubrirlos. A continuacin se
detallan ciertos recordatorios:

Los costos directos son los que erogarn los sujetos regulados para
cumplir con las obligaciones impuestas.
Los costos indirectos son los que tendrn que cubrir (1) los sujetos
regulados por el tiempo que tendrn que esperar para realizar los
trmites y por la prdida de ganancias causadas por las restricciones
impuestas, y (2) la sociedad (generalmente, clientes de las empresas)
por no tener acceso a los servicios, productos o actividades que fueron
seran limitadas por la regulacin
Los costos de gobierno son aquellos en los que incurre la autoridad
para realizar sus funciones de verificacin del cumplimiento de la
norma y de aplicacin de sanciones.

25
Cuadro 6. Efectos potenciales de las alternativas de poltica
Nombre de la Tipo de Tipo de costos directos Tipo de costos Tipo de costos del
alternativa beneficios debidos a las indirectos de los gobierno.
previsibles. obligaciones que deben sujetos regulados
cumplir los sujetos y la sociedad
regulados. ocasionados por
las restricciones
impuestas.
Tarjetas Disminuir los Expendedores de Expendedores de Direccin de
sanitarias riesgos de que la alimentos: exmenes de alimentos: Tiempo Sanidad: 2 doctores
poblacin en laboratorio, utensilios y utilizado para y 1 supervisor para
general padezca adecuaciones a sus realizarse los verificar los
enfermedades puestos para poder exmenes de exmenes de
gastrointestinales cumplir con la norma laboratorio y laboratorio.
realizar el trmite Recursos
ante la autoridad. materiales para
elaborar las tarjetas
Vigilancia delDisminuir los Expendedores de Direccin de
cumplimiento riesgos de que la alimentos: utensilios y sanidad: 10
de las normas poblacin en adecuaciones a sus inspectores de
de higiene general padezca puestos para poder sanidad y 1
enfermedades cumplir con la norma supervisor.
gastrointestinales
Atencin a Disminuir los Expendedores de Ciudadanos: Direccin de
quejas de los riesgos de que la alimentos: utensilios y Tiempo y esfuerzo sanidad: 2
ciudadanos poblacin en adecuaciones a sus para realizar sus supervisores.
general padezca puestos para poder quejas
enfermedades cumplir con la norma
gastrointestinales
Informacin Disminuir los Expendedores de Direccin de
riesgos de que la alimentos: utensilios y Sanidad: 8
poblacin en adecuaciones a sus promotores de
general padezca puestos para manejar salud. Panfletos,
enfermedades higinicamente sus boletera, difusin
gastrointestinales alimentos en radio.

3.2.2 Evaluacin de las alternativas

Una vez concluida la etapa de presentacin de alternativas, el siguiente paso
consiste en establecer criterios para seleccionar cual o cuales alternativas son
plausibles y factibles de ser recomendadas. En conformidad con los valores
de poltica pblica sealados en la seccin 2.1 y de acuerdo a las
recomendaciones mencionadas en los documentos de mejora regulatoria se
sugiere evaluar las alternativas de acuerdo a los siguientes criterios.

1) Justificacin Econmica

2) Capacidad Administrativa

3) Fundamentacin Legal

4) Viabilidad Poltica

26
Las alternativas a elegir deben ser plausibles y factibles a partir de uno o
ms de los cuatro criterios mencionados en este apartado.

Justificacin Econmica

La justificacin economa est muy relacionado con un anlisis de eficiencia,

el cual seala que los beneficios sociales de instrumentar una alternativa de
poltica pblica deben ser mayores a los costos sociales que implica.

Por lo tanto, la eleccin de la mejor alternativa de poltica regulatoria debe

contemplar las siguientes cuestiones:

Que se justifique la intervencin del gobierno.

Que los beneficios de las regulaciones excedan los costos.

Que no existan alternativas regulatorias que pudieran lograr los objetivos

de la regulacin a menor costo.

Que las regulaciones minimicen el impacto negativo para las empresas,

particularmente las pequeas y medianas.

Que no se impongan barreras innecesarias a la competencia o al

comercio, con el fin de perjudicar a los consumidores.

Que se cuente con los recursos humanos y presupuestales para

asegurar la instrumentacin y aplicacin de la regulacin.

Criterio de eficacia

An cuando todas las condiciones establecidas por el imperativo legal hayan

sido satisfechas, las reformas de mejora regulatoria deben contemplar la
viabilidad tcnica y operativa.

Otra condicionante en el rubro de lo administrativo radica en la disponibilidad

de recursos econmicos para la compra de equipo y capacitacin de personal
necesarios para una adecuada implementacin de las nuevas medidas
regulatorias.

El segundo punto, el fundamento para medir el progreso de los objetivos, se

refiere a la enunciacin de criterios en trminos de indicadores. Podemos
tener dos tipos de indicadores: de impacto o de resultado.

27
Previsin de la eficacia

Una alternativa es eficaz cuando cumple cabalmente el objetivo propuesto.

Desde luego, no se podr evaluar la eficacia de las alternativas de poltica
sino hasta despus haberse instrumentado sta durante cierto tiempo. La
evaluacin de las acciones de poltica se realiza por medio de indicadores, los
cuales miden ya sea el progreso en cuanto al alcance de los objetivos o el
impacto en beneficios concretos de la poblacin.

Por lo tanto, la eficacia de las alternativas solo puede ser

Cuadro 7. Previsin de la eficacia de las alternativas de poltica

Nombre de la se puede los sujetos la sancin es la alternativa
alternativa prevenir la regulados no suficiente para lograr que se
existencia de pueden evitar generar un cumpla el
corrupcin de fcilmente el espritu de objetivo de la
funcionarios cumplimiento de cumplimiento de regulacin de
pblicos en la las obligaciones la norma? forma inmediata,
etapa de de la norma? a mediano plazo,
verificacin del o a largo plazo?
cumplimiento de
la norma?
Tarjetas sanitarias
Vigilancia del
cumplimiento de
las normas de
higiene
Atencin a quejas
de los ciudadanos
Informacin No aplica No aplica No aplica

Criterio de legitimidad

Una de las prioridades de la mejora regulatoria, en cuanto a la transparencia

de las regulaciones municipales, consiste precisamente en dirigir la atencin
hacia aquellos grupos de inters afectados por la legislacin.

Lo anterior es relevante si consideramos, una vez ms, que el ambiente

prevaleciente entre coaliciones de intereses compartidos se caracteriza por la
multiplicidad de objetivos en conflicto en materia de regulacin, y que este
entorno genera soluciones de conveniencia para un sector de actores.

Se debe tomar en cuenta que una alternativa de poltica puede ser

desplazada por otra, an cumpliendo con los requisitos legales,
administrativos o de eficiencia, si existe un apoyo mayoritario
hacia otra opcin de poltica.

28
En este sentido, una pregunta adicional para elegir alternativas de polticas,
es si stas son factibles desde el punto de vista poltico. Es decir, si es
posible contar con el apoyo requerido para su implementacin. En ocasiones,
la solucin propuesta puede no tener una aceptacin mayoritaria, por lo cual
se requerir de negociaciones con las partes en conflicto de tal manera que
se obtengan los consensos necesarios para la puesta en marcha de la poltica
regulatoria correspondiente.

3.2.3 Recomendacin de acciones

Una vez concluida la competencia entre alternativas, se renen todas

aquellas soluciones recabadas con el objetivo de crear una lista de
alternativas sobre las cuales converjan la mayor parte de los actores o partes
involucradas en el asunto en cuestin. De esta manera, las alternativas son
evaluadas de manera jerrquica, escogiendo cuestiones prioritarias, definidas
a partir de los objetivos de los actores que las propusieron.

Los criterios de evaluacin y comparacin entre alternativas de polticas nos

permiten predecir los posibles impactos de una poltica regulatoria. Esta
comparacin se debe efectuar de tal manera que no se pierdan los objetivos
relevantes que se manifestaron para la creacin de una poltica.

Las alternativas a elegir deben ser plausibles y factibles a partir de uno o

ms de los cuatro criterios mencionados en el apartado anterior, siempre y
cuando el criterio sea consistente con los objetivos planteados contenidos en
la solucin propuesta. As, se determinan las ventajas y desventajas de una
poltica en particular.

De la misma manera, es recomendable elaborar una serie de instrucciones

para que la implementacin de la poltica tenga la orientacin deseada.

Por lo tanto, la eleccin de la mejor alternativa de poltica regulatoria debe

contemplar las siguientes cuestiones:

Que se justifique la intervencin del gobierno.

Que los beneficios de las regulaciones excedan los costos.

Que no existan alternativas regulatorias que pudieran lograr los objetivos

de la regulacin a menor costo.

Que las regulaciones minimicen el impacto negativo para las empresas,

particularmente las pequeas y medianas.

Que no se impongan barreras innecesarias a la competencia o al

comercio, con el fin de perjudicar a los consumidores.

29
 Que se cuente con los recursos humanos y presupuestales para
asegurar la instrumentacin y aplicacin de la regulacin.

3.3 Comunicacin del Anlisis

El analista debe considerar que aquellos actores interesados en la creacin
de una poltica regulatoria varan en cuanto a su nivel de conocimiento
tcnico o econmico. Sin embargo, se pueden identificar algunas
caractersticas que comparten los clientes en general:

a) Desean intervenir en orientar el anlisis;

b) Por lo general estn ocupados, por lo cual tienen tiempo limitado para
atender los avances del anlisis;

c) Estn inseguros en utilizar los resultados del anlisis, una vez dentro de
la arena de poltica.

A continuacin se abordan algunas recomendaciones para abordar cada uno

de estos puntos.

3.3.1 Estructuracin de la Interaccin

Los actores relevantes de una poltica regulatoria, o sea los decisores,
pueden ser incluidos en el anlisis al ensearles un reporte preliminar, de
tal manera que aporten comentarios sobre sus intereses y requerimientos
en cuanto a la poltica en cuestin, as como la orientacin que le quieren
dar al anlisis.

Tambin, se les debe presentar reportes subsecuentes en intervalos

regulares; a partir de esto, el analista podr identificar posibles omisiones
relevantes u otras consideraciones que deben ser tomadas en cuenta.

Es importante, que el reporte preliminar sea dado a conocer en una etapa

temprana del anlisis, pero que no sea tan prematura, ya que se puede
incurrir en confusiones o falta de informacin.

3.3.2 Mantener la atencin de los actores relevantes

En ocasiones, la lectura del anlisis puede ser una de tantas actividades que
requieren la atencin de los actores relevantes. Por ello, la redaccin del
anlisis debe tomar en cuenta las limitaciones de tiempo y atencin de

30
aquellos que deciden sobre cuestiones de poltica. Se debe facilitar que los
actores relevantes lleven a cabo la mejor decisin, de acuerdo a sus
intereses y restricciones, sobre las alternativas de poltica disponibles.

As, el material debe estar ordenado de tal manera que los que llevan a
cabo las decisiones lean el material ms importante en primera instancia. Se
aconseja un resumen ejecutivo, que seale las recomendaciones especficas
de los elementos ms importantes del anlisis, as como una tabla de
contenidos. Se deben destacar las prioridades de la informacin, utilizando
encabezados que resuman la historia, e incluyendo diagramas, tablas y
grficos.

3.3.3 Establecer credibilidad

Ya que aquellos que deciden son los que asumen los riesgos polticos de las
recomendaciones de poltica, es natural que estn inseguros de llevar al pie
de la letra estas ltimas.

Existen varias maneras para garantizar la credibilidad en el anlisis:

1) Citar todas las fuentes de manera completa y cuidadosa;

2) Respaldar las incertidumbres y ambigedades en teoras, datos,

hechos y predicciones. Por ningn motivo se debe ocultar el grado de
incertidumbre y ambigedad:

es deshonesto desde el punto de vista intelectual,

el funcionario en cuestin tiene el riesgo de decidir sin el

reconocimiento de que existe informacin relevante que puede
llegar a afectar el resultado esperado por l; otros actores pueden
contar con dicha informacin dentro de la arena de poltica
regulatoria y desplazarlo (se deben revisar siempre las
implicaciones de las recomendaciones hechas);

3) Establecer claramente los objetivos relevantes y explicar por qu son

considerados de esta manera; tambin se debe explicar por qu se
rechazaron otros objetivos que alguien ms consider relevantes. Esta
explicacin es crucial si se recomienda al cliente alterar sus objetivos o
cambiar la ponderacin jerrquica de los mismos.

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4 Bibliografa
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