Livro Avalicao Politicas Publicas Brasil Vol3 PDF

Volume 3
Avaliao de Polticas
Pblicas no Brasil
uma anlise da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR)
Editor
Guilherme Mendes Resende
Esta obra fruto de um grande esforo de investigao acerca dos impactos regionais
das polticas pblicas brasileiras. Este terceiro volume, Avaliao de Polticas Pblicas
no Brasil: uma anlise da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), traz
vrios estudos sobre esta poltica, desenvolvidos por meio de uma parceria tcnica
entre a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do
Ipea e o Ministrio da Integrao Nacional (MI).
A Dirur/Ipea e o MI cumprem o papel de salientar para os gestores pblicos e to-

dos os demais interessados a importncia da anlise regional em suas diversas escalas
geogrficas, abrindo espao, com este volume, para uma discusso detalhada sobre a
poltica em foco.
Compreender como a PNDR funciona fundamental para um melhor planeja-

mento e uma eficiente aplicao dos recursos pblicos, bem como para a otimizao
dos resultados alcanados. Nesse sentido, os estudos contidos neste livro representam
um passo inicial para que futuras avaliaes sejam realizadas de forma peridica e
sistemtica, com o intuito de gerar melhorias e aperfeioamentos nessa poltica.
Guilherme Mendes Resende, editor desta obra, tcnico de planejamento e

pesquisa do Ipea e, desde junho de 2016, ocupa o cargo de economista-chefe do Con-
selho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). Foi diretor-adjunto da Diretoria
de Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais (Dirur) do Ipea de 2015 a maio de 2016.
Tambm foi coordenador de estudos regionais da Dirur/Ipea entre 2013 e 2014.
Ph.D. em economia regional pela London School of Economics and Political Science
(LSE), com mestrado em economia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento
Regional da Universidade Federal de Minas Gerais
(Cedeplar/UFMG (2005), graduao em cincias econmicas pela Pontifcia

Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC/MG), administrao de empresas pela
UFMG, e direito pelo Centro Universitrio Euroamericano (Unieuro). Especialista na
rea de avaliao de polticas pblicas, mtodos quantitativos e economia regional e
urbana, tem trabalhos publicados em revistas acadmicas nacionais e internacionais. Foi
ganhador de vrios prmios no pas e no exterior, entre eles o Prmio INFI-Febraban
de Economia Bancria de 2015, o Prmio BNB de Economia Regional 2015, o Prmio
SBE Finanas 2015 (2 lugar), o Prmio Paulo Haddad (2011), da Associao Brasileira
de Estudos Regionais Urbanos (Aber), e o Prmio Epainos (2009), da European Regional
Science Association (Ersa).
Volume 3
Avaliao de Polticas
Pblicas no Brasil
Editor
Governo Federal
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto

Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional, Substituto
Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao
e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Volume 3
Avaliao de Polticas
Pblicas no Brasil
Editor
Braslia, 2017
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017
Avaliao de polticas pblicas no Brasil : uma anlise da Poltica

Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) / editor:
Guilherme Mendes Resende. - Braslia : Ipea, 2017.
v. 3 (411 p.) : il., grfs., mapas color.
Inclui Bibliografia
ISBN: 978-85-7811-293-6
1. Polticas Pblicas. 2. Desenvolvimento Regional. 3.
Poltica Regional. 4. Fundos Federais. 5. Programas de
Financiamento. 6. Brasil. I. Resende, Guilherme Mendes. II.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 320.60981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,

no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO .............................................................................................7
PREFCIO DO MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL ..........................9
PREFCIO DO IPEA ......................................................................................11
INTRODUO ...............................................................................................13
PARTE I AVALIAO QUANTITATIVA DA POLTICA NACIONAL

DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR)
CAPTULO 1
AVALIAO DOS EFEITOS ECONMICOS DOS FUNDOS CONSTITUCIONAIS
DE FINANCIAMENTO DO NORDESTE, DO NORTE E DO CENTRO-OESTE:
UMA ANLISE POR TIPOLOGIA DA POLTICA NACIONAL
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL ENTRE 1999 E 2011..................................27
Diego Firmino Costa da Silva
Lus Abel da Silva Filho
CAPTULO 2
DIAGNSTICO DO FUNDO CONSTITUCIONAL DE FINANCIAMENTO
DO NORDESTE (FNE) .......................................................................................83
Fernando Czar de Macedo
CAPTULO 3
DO NORTE (FNO) ..........................................................................................133
Daniel Pereira Sampaio
CAPTULO 4
DO CENTRO-OESTE (FCO) .............................................................................155
Murilo Jos de Souza Pires
PARTE II AVALIAO QUALITATIVA DA POLTICA NACIONAL

CAPTULO 5
AVALIAO QUALITATIVA DA POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL (PNDR) E DE SEUS INSTRUMENTOS EXPLCITOS:
UMA PERCEPO DOS BENEFICIRIOS E BANCOS OPERADORES .................189
Aristides Monteiro Neto
Joo Carlos Ramos Magalhes
Rodrigo Portugal da Costa
Alexandre Gervsio de Sousa
CAPTULO 6
AVALIAO QUALITATIVA DA POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL (PNDR) E DE SEUS INSTRUMENTOS EXPLCITOS: UMA PERCEPO
DOS ATORES LOCAIS .....................................................................................237
PARTE III AVALIAO DE EXPERINCIAS INTERNACIONAIS

CAPTULO 7
A EXPERINCIA DE PORTUGAL NO MBITO DA POLTICA
REGIONAL EUROPEIA....................................................................................263
Cssio Frederico Camargo Rolim
PARTE IV PROPOSTAS DE MONITORAMENTO E AVALIAO DA POLTICA

NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR)
CAPTULO 8
UMA PROPOSTA DE UM PAINEL DE INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL PARA O MONITORAMENTO DA POLTICA NACIONAL
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR) ...................................................313
Tlio Antonio Cravo
Gabriela Drummond Marques da Silva
CAPTULO 9
UMA PROPOSTA DE AVALIAO CONTINUADA DOS INSTRUMENTOS
DA POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR) .............369
Joo Carlos Magalhes
NOTAS BIOGRFICAS ................................................................................407

APRESENTAO
O terceiro volume do livro Avaliao de polticas pblicas no Brasil refora a im-

portncia de se proporem metodologias quantitativas e qualitativas de avaliao
de polticas pblicas para se verificar a eficincia, a eficcia e a efetividade destas
no contexto em que o pas necessita melhorar a aplicao dos recursos pblicos
para beneficiar a populao em cada uma de suas regies. Nesse sentido, a obra
apresenta tcnicas de ponta de monitoramento e avaliao, com destaque para a
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), alm de explicitar expe-
rincias internacionais e proposies inovadoras de monitoramento e avaliao de
polticas pblicas. Assim como os primeiros volumes, este livro discute as polticas
pblicas em uma perspectiva territorial e ressalta que a efetividade na aplicao
dos recursos se relaciona s particularidades de cada regio.
necessrio entender a dinmica territorial para que se enfrentem os desafios
de reduo dos desequilbrios econmicos e sociais das regies para que, com isso, o
desenvolvimento do Brasil em prol da sociedade seja concreto. O Ipea entende que
as evidncias empricas para o monitoramento e a avaliao de polticas pblicas
so essenciais, e esta obra se soma literatura especializada no tema.
Boa leitura!
Ernesto Lozardo
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
PREFCIO DO MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL
A superao das desigualdades e o desenvolvimento econmico so temas centrais

tanto do Ministrio da Integrao Nacional (MI) quanto do governo federal como
um todo. Os fundos de desenvolvimento (FDs), em conjunto com os fundos cons-
titucionais de financiamento (FCFs), esto entre os meios de promoo essenciais
do desenvolvimento regional no Brasil, conformando os principais instrumentos
de financiamento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
Desde a criao desses mecanismos, foram disponibilizados para aplicao
aproximadamente R$ 235,6 bilhes.
No obstante o expressivo valor concedido at os dias de hoje, existe uma
expectativa de que nos prximos anos os fundos regionais aportaro significativo
volume de recursos para o financiamento das atividades econmicas nas regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil. Porm, o crescimento econmico dessas
regies acima da mdia nacional, apoiado por diversas polticas pblicas, aqueceu
a procura por crdito do setor produtivo. Assim, os recursos a custos mais baixos
desses fundos tero dificuldades em atender plenamente a tal demanda. Diante deste
cenrio, coube ao MI desenvolver ferramentas capazes de identificar localidades e
setores da economia favorecidos pelos fundos constitucionais e de desenvolvimento
que acelerem a reduo das desigualdades regionais.
Neste contexto surge, em 2013, a parceria com o Ipea, que ficou encarregado
de desenhar uma metodologia continuada de monitoramento e avaliao dos
impactos econmicos e sociais decorrentes das aplicaes dos recursos dos fundos
constitucionais de financiamento Fundo Constitucional de Financiamento
do Centro-Oeste (FCO), Fundo Constitucional de Financiamento do Nordes-
te(FNE) e Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) , dos fundos
de desenvolvimento Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO),
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e Fundo de Desenvolvimento da
Amaznia (FDA) , e da concesso dos incentivos fiscais. A metodologia construda
de forma participativa configurar ferramenta imprescindvel implementao de
polticas pblicas na rea nos prximos anos, e poder proporcionar uma aplicao
mais eficiente dos recursos com vistas ao pleno alcance dos objetivos da PNDR.
A parceria ensejou ainda a produo de uma srie de estudos direcionados
para a avaliao dos instrumentos de financiamento do desenvolvimento regional.
Alm da abordagem multiescalar, trs outras contribuies resultam ainda
como legado para a literatura: i) utilizao de um perodo mais longo na anlise;
ii) possibilidade de interao espacial entre as unidades geogrficas;
e iii) considerao da heterogeneidade institucionalizada pela PNDR, por meio
das tipologias definidas pela poltica.
10 | Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil:
uma anlise da poltica nacional de desenvolvimento regional
Os estudos inovaram ao demonstrar a importncia de uma anlise regional

em suas diversas escalas geogrficas, trazendo consigo, enquanto benefcio, a
compreenso de como uma combinao de polticas pblicas impacta diferentemente
o territrio brasileiro e fundamental para proporcionar melhor planejamento
e otimizao dos resultados a serem atingidos. Estes primeiros resultados j
permitiram ao MI rever processos de tomada de deciso no sentido de aprimorar
os instrumentos de desenvolvimento regional.
Este livro representa o esforo de dois anos de trabalho, e no corresponde
apenas a um incrementador dos trabalhos dos tcnicos e gestores do Ministrio
da Integrao Nacional, mas tambm a uma valiosa ferramenta de estudos para a
avaliao da PNDR e seus instrumentos, tanto por parte de pesquisadores como
pela sociedade.
Tenham todos uma excelente leitura!
Equipes da Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais

(SFRI) e da Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR)
do Ministrio da Integrao Nacional
PREFCIO DO IPEA
Este terceiro volume da obra Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil: uma anlise
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) corresponde conso-
lidao de vrios estudos sobre esta poltica realizados por meio de uma parceria
tcnica entre a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
(Dirur), do Ipea, e o Ministrio da Integrao Nacional (MI). Esta obra fruto
de um grande esforo de investigao acerca dos impactos regionais das polticas
pblicas brasileiras.
Tal iniciativa nasceu do reconhecimento da necessidade de se intensificarem
as avaliaes dos instrumentos da poltica regional brasileira para a aplicao cada
vez mais eficaz e eficiente dos recursos a ela destinados. As avaliaes quantitativas
e qualitativas realizadas no livro lanam luz sobre a necessidade de uma sistema-
tizao e continuidade das avaliaes, visando verificar os impactos econmicos e
sociais, acompanhar a implementao e averiguar a utilidade de cada instrumento
da PNDR. Portanto, compreender como se d seu funcionamento fundamental
para um melhor planejamento e uma eficiente aplicao dos recursos pblicos, bem
como para a otimizao dos resultados alcanados. Nesse sentido, os estudos aqui
contidos representam um passo inicial para que futuras avaliaes sejam realizadas
de forma peridica e sistemtica.
A Dirur/Ipea e o MI cumprem o papel de salientar para os gestores pblicos
e todos os demais interessados a importncia da anlise regional em suas diversas
escalas geogrficas, abrindo espao, com este volume, para uma discusso detalhada
sobre a poltica em foco.
Toda a equipe deste livro deseja estar, de fato, contribuindo para um debate
que possa gerar melhorias e aperfeioamentos na PNDR.
Boa leitura e tima reflexo a todos!

Editor
INTRODUO
O terceiro volume do livro Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil corresponde

consolidao de vrios estudos sobre a Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Regional (PNDR) realizados por meio de uma parceria tcnica entre a
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea e o
Ministrio da Integrao Nacional (MI), por meio do Acordo de Cooperao
Tcnica no 19/2013 e do Termo de Cooperao para Descentralizao de Crditos
no 31/2013. As aes realizadas entre 2013 e 2015 esto representadas ao longo
dos captulos do livro. A parceria envolveu as equipes da Dirur, da Secretaria de
Desenvolvimento Regional (SDR) do MI e da Secretaria de Fundos Regionais e
Incentivos Fiscais (SFRI) do mesmo ministrio.
Vale destacar que, em 2014, completaram-se 25 anos dos fundos constitucionais
de financiamento, e dez anos do lanamento da proposta da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) pelo Ministrio da Integrao Nacional, a
qual foi institucionalizada em 2007. Esta introduo no tem a inteno de fazer
um balano exaustivo da PNDR desde 2003.1 A seguir discute-se apenas uma
seleo de pontos relevantes. Um deles, por exemplo, que a PNDR inovou ao
apresentar um tratamento da questo regional brasileira em mais de uma escala, isto
, em suas diversas escalas geogrficas: municpios, microrregies, mesorregies etc.
Um tratamento desse tipo permite um melhor entendimento da complexa realidade
do territrio brasileiro e, portanto, as intervenes tm maior probabilidade de
serem mais efetivas na reduo das disparidades regionais.
Vale ressaltar que Bacelar (1999) iniciou a discusso sobre a necessidade, a
possibilidade e a pertinncia de se formular e implementar uma poltica nacional
de desenvolvimento regional no Brasil j na dcada de 1990. Nesse sentido, a
formulao da PNDR parte do esforo de retomada, no Brasil, do planejamento
em geral e de polticas regionais em particular, desde a segunda metade dos anos
1990 (Brasil, 2012). A partir de 2003, tem lugar a consolidao de um esforo de
repensar a poltica regional brasileira com o lanamento da proposta da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional pelo MI, institucionalizada em 2007 pelo
Decreto no 6.047/2007 (Brasil, 2007).
Inicialmente, a PNDR teve dois objetivos principais: i) reduzir as desigualdades
regionais; e ii) ativar as potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras,
1. Esse balano pode ser encontrado em outros documentos, como em Brasil (2003; 2012).
atuando nos territrios que interessam menos aos agentes do mercado, valorizando
as diversidades locais. Ou seja, objetiva-se reverter a trajetria das desigualdades
regionais e explorar os potenciais endgenos da diversa base regional brasileira.
O arranjo de articulao institucional, criado em 2003 para a implementao da
PNDR, props trs escalas de coordenao, em nvel federal, macrorregional e
sub-regional. Esse reconhecimento de coordenao digno de nota, visto que a
maioria das intervenes no territrio exige uma complexa combinao de aes
e de articulaes entre os diferentes nveis de governo (federal, estaduais, locais
ou outro ente pblico regional) e os demais entes privados que perpassam, muitas
vezes, os limites administrativos.
Alm disso, no existe uma escala de anlise capaz de sintetizar toda a
dinmica regional e que seja mais precisa que as outras, sendo que uma abordagem
multiescalar revela-se til para um melhor entendimento da maioria das questes
regionais (Resende e Magalhes, 2013). Verificava-se, pois, que em todas as
macrorregies do pas coexistiam sub-regies dinmicas, competitivas, com elevados
rendimentos relativos mdios, e sub-regies com precrias condies de vida e
sinais de estagnao. Com essa perspectiva, a PNDR adotou uma abordagem das
desigualdades regionais em mltiplas escalas. Nesse sentido, foi um avano em
relao viso tradicional, que resumia o problema regional brasileiro ao atraso
relativo das macrorregies Norte e Nordeste. A PNDR tambm definiu uma
tipologia de regies para delimitar reas prioritrias de atuao. A formulao
das regies prioritrias foi obtida pelo cruzamento de duas variveis: rendimento
domiciliar mdio e o crescimento do produto interno bruto (PIB) per capita.
O cruzamento das duas variveis resultou em quatro grupos definidos de
regies: microrregies de alta renda, dinmicas, estagnadas e de baixa renda.
Com exceo das microrregies de alta renda, as demais seriam espaos prioritrios
para a ao da PNDR.
Dois outros pontos importantes da proposta da PNDR eram a criao:
i) do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que permitiria
poltica contar com uma maior fonte de recursos capaz de financiar territrios a
par das macrorregies tradicionalmente apoiadas, bem como dispor de recursos
no reembolsveis para apoiar aes estratgicas; e ii) da Cmara de Polticas de
Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, que tinha um papel crucial
de coordenao e de articulao das polticas setoriais nos territrios menos
desenvolvidos. Entretanto, conforme o prprio MI reconhece,
[a] despeito desses avanos, os dois principais pilares da poltica, o Fundo Nacional
de Desenvolvimento Regional proposto e a Cmara de Polticas de Desenvolvimento
Regional, frustraram-se, comprometendo seriamente a implementao da poltica
(Brasil, 2012).
Introduo | 15
1 NOVAS DIRETRIZES E EIXOS TEMTICOS DA PNDR II

A Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional (CNDR), realizada em
2012, definiu os princpios e as diretrizes para a reformulao da PNDR, cunhada
de PNDR II. Vale ressaltar que o processo participativo da CNDR contou com
duas etapas preparatrias: conferncias estaduais e do Distrito Federal e cinco
conferncias macrorregionais.
Nessa segunda fase redefiniram-se os objetivos da PNDR, quais sejam:
i) sustentar uma trajetria de reverso das desigualdades inter e intrarregionais,
valorizando os recursos endgenos e as especificidades culturais, sociais, econmicas
e ambientais; e ii) criar condies de acesso mais justo e equilibrado aos bens
e aos servios pblicos no territrio brasileiro, reduzindo as desigualdades de
oportunidades vinculadas ao local de nascimento e de moradia.
Por sua vez, as diretrizes foram definidas por meio de um processo de priorizao
em que foram escolhidas as proposies mais votadas apresentadas na CNDR.
Com isso, a PNDR II definiu como espaos de prioridade a totalidade das reas
de abrangncia da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene),
da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e da Superin-
tendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), assim como alguns
espaos localizados no Sul e no Sudeste, desde que classificados como de mdia
e de baixa rendas. A PNDR II ainda incluiu as microrregies de alta renda das
macrorregies menos desenvolvidas como objeto de sua ao, visto que mesmo
as regies de alta renda das regies Norte e Nordeste esto muito distantes dos
resultados para o Sul e o Sudeste.
A partir disso, foi estabelecido que a PNDR II tambm determinaria regies-
-programa (RPs) e sub-regies de planejamento (SRPs), priorizando as que j
haviam sido definidas na PNDR I. As RPs foram definidas em cinco escalas:
i) escala macrorregional regies de atuao da Sudene, da Sudam e da Sudeco;
ii) escala intermediria semirido e faixa de fronteira; iii) regies integradas
de desenvolvimento (Rides) entorno de Braslia, de Teresina e de Petrolina e
Juazeiro; iv) escala sub-regional mesorregies definidas pelo Decreto Federal
no 6.074/2007, territrios rurais e da cidadania; e v) subespaos estratgicos
definidos como regies de programas especiais (RPEs), a exemplo da rea do Xingu,
no entorno de Belo Monte.
Os eixos temticos foram organizados pela CNDR em quatro estruturas.
A partir deles foram definidos os princpios e as diretrizes da PNDR II.
1) Governana, participao social e dilogo federativo: visa ao debate dos
amplos setores da sociedade na promoo de aes de governana na coor-
denao, na execuo, na capacidade e nas competncias para o combate
s desigualdades regionais. Para tanto, demanda o estabelecimento de

instrumentos democrticos de participao social, de modelos de gesto
e de arranjos institucionais de coordenao vertical e horizontal.
2) Financiamento do desenvolvimento regional: com a nova PNDR, a
questo do financiamento deve ser essencial para o sucesso da poltica e
para o financiamento de aes regionais. Atualmente, os instrumentos
mais importantes so os fundos de financiamento discutidos adiante.
3) Desigualdades regionais e critrios de elegibilidade: no desenvolvimento
regional, os critrios de elegibilidade permitem relacionar e priorizar os
espaos territoriais-alvo da nova PNDR, em suas variadas escalas geo-
grficas. Tambm buscam estabelecer os fundamentos do dilogo com
Entes Federados e agentes sociais, visando execuo dos programas e das
aes. Neste eixo a proposta seria enumerar os indicadores que deveriam
ser utilizados para classificar as regies prioritrias para destinao de
recursos em apoio a programas de desenvolvimento regionais.
4) Vetores de desenvolvimento regional sustentvel: so relacionados ne-
cessidade de aes transversais nas diversas vertentes da nova PNDR, em
consonncia com o federalismo cooperativo. Estes vetores sero guiados
por seis vertentes de ao: i) estrutura produtiva; ii) educao; iii) cincia,
tecnologia e inovao (C,T&I); iv) infraestrutura; v) rede de cidades; e
vi) sustentabilidade ambiental.
Por fim, vale destacar que aproposta do projeto de lei que instituia nova
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR II) est em discusso no
Congresso e ainda no foi aprovada.2
2 FINANCIAMENTO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

O financiamento do desenvolvimento regional tem diversos instrumentos dos Entes
Federativos. No nvel federal, os instrumentos da PNDR so os seguintes: Fundo
Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste (FNE), Fundo Constitucional de Financiamento do
Centro-Oeste (FCO), Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), Fundo de
Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e Fundo de Desenvolvimento do Centro-
-Oeste (FDCO). E ainda esto em funcionamento o Fundo de Investimento da
Amaznia (Finam) e o Fundo de Investimento do Nordeste (Finor), cujos recursos se
originam da aplicao de parte dos impostos de renda das empresas e so destinados
aos empreendimentos relevantes do desenvolvimento regional. O Finam e o Finor
2. Uma descrio detalhada da proposta da nova PNDR encontra-se disponvel em:

<http://www.mi.gov.br/web/guest/politica-nacional-de-desenvolvimento-regional>.
Introduo | 17
atendem apenas os projetos que j foram aprovados. Alm dos instrumentos de

financiamento operam, ainda, incentivos fiscais concedidos s empresas instaladas
nas reas de atuao da Sudam e da Sudene em diversas modalidades, a fim de
estimular a atrao e a promoo local de novos investimentos.
Como salientado anteriormente, com a inviabilizao do FNDR, a PNDR teve
que contar apenas com os instrumentos tradicionais vigentes antes de sua aprovao,
os quais foram aqui enumerados e esto ilustrados na figura 1, juntamente com
os recursos oramentrios da Unio, os quais j vinham sendo aplicados em
programas do MI.
FIGURA 1
Instrumentos de financiamento da PNDR
FNO FDA
FCO FNE FDCO FDNE
Fundos
constitucionais Fundos de
de financiamento Desenvolvimento
Fundos fiscais de Incentivos fiscais

investimento Reduo/reinvest IRPJ
Inseno AFRMM
FINAM
Deprec.aceler.
FINOR
Desc. PIS/Pasep
Fonte: SFRI/MI.
Vale ressaltar que, desde 1989, o FNE, o FNO e o FCO tm status de principal
instrumento de poltica de desenvolvimento regional no Brasil. Estes fundos, segundo
a Lei no 7.827/1989 (Brasil, 1989), visam ao desenvolvimento econmico e social
das trs macrorregies menos desenvolvidas, por meio de emprstimos a taxas de
juros subsidadas s atividades produtivas desenvolvidas nessas regies. O grfico 1
mostra a evoluo dos emprstimos totais dos fundos constitucionais entre 2003 e
2013. Apenas em 2013, os trs fundos constitucionais somaram cerca de R$ 23,5
bilhes em emprstimos. A ttulo de comparao, o Programa Bolsa Famlia fechou
2013 com o recorde de R$ 24,5 bilhes transferidos a famlias de baixa renda.
Vale ressaltar que os fundos constitucionais se restrigem s regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste; portanto, em termos per capita, suas alocaes so muito maiores.
Um ponto digno de nota o aumento significativo de recursos a partir de 2003.3
3. Ver Almeida Junior, Resende e Silva (2007) para uma discusso sobre as hipteses do baixo volume de emprstimo
no perodo anterior (1998-2002).
GRFICO 1
Fundos constitucionais de financiamento (FNE, FNO e FCO): evoluo das aplicaes
(Em R$ bilhes)
Evoluo das aplicaes (FCO +FNE +FNO)
25,0 23,5
22,1
20,0
18,5
17,5
14,7
15,0
13,2
10,0
7,0 7,3
6,6
5,7
5,0
3,0
0,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Observatrio do Desenvolvimento Regional/Ministrio da Integrao Nacional (ODR/MI).

Elaborao do autor.
Obs.: Valores a preos correntes.
3 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A PNDR NOS PRXIMOS ANOS

Existe uma onda crescente de interesse sobre o tema do desenvolvimento regional.
No campo internacional isso salientado por Barca, McCann e Rodrguez-Pose
(2012), que examinam o repensar sobre as formas de interveno da poltica de
desenvolvimento regional que tm emergido, quais sejam, as abordagens baseadas
em regies versus as polticas no espaciais isto , sem um foco explicitamente
regional. No Brasil, cabe ressaltar os aprimoramentos da poltica regional brasileira
com o avano da discusso da PNDR instituda pelo Decreto no 6.047/2007 e sua
recente proposta de reformulao (PNDR II). Tal poltica tem se aprimorado tanto
do ponto de vista da maior disponibilidade de recursos quanto em termos insti-
tucionais/legais, assim como em nvel do processo de monitoramento e avaliao.
Entretanto, alguns desafios esto postos para o futuro. Com volumes de
recursos mais expressivos nos ltimos dez anos, disponveis tanto para a poltica
regional quanto para as polticas sociais e setoriais, tem-se a necessidade de
elevar os esforos de coordenao das vrias esferas das polticas no sentido
de se aumentar a eficcia e o multiplicador regional dos recursos aplicados no
territrio brasileiro. H que se ter em mente que a PNDR deve ser capaz de
pr em acordo os diferentes nveis de governo desde os agentes locais at o
governo federal , bem como os entes pblicos e privados, com o intuito de
Introduo | 19
melhor executar tal poltica. Colocar em prtica esse arranjo institucional no

nada trivial e, ao mesmo tempo, um ponto essencial para se obter o sucesso
esperado com a PNDR.
Apesar da elevao dos recursos dos instrumentos tradicionais da poltica
regional brasileira, ainda necessrio se instituir o FNDR, que permitiria financiar
territrios alm das macrorregies tradicionalmente apoiadas, bem como dispor
de recursos no reembolsveis para apoiar aes estratgicas. Acordar a disponi-
bilizao desses recursos dentro do pacto federativo e em um cenrio de restrio
oramentria constitui, sem sombra de dvida, um desafio.
igualmente importante avanar na discusso em torno da tipologia que serve
como critrio de elegibilidade dos territrios. Primeiro, necessrio, tambm, criar
uma tipologia multiescalar, que seja capaz de classificar os territrios em seus diversos
recortes geogrficos. Ademais, preciso criar uma gama maior de indicadores do
desenvolvimento regional em um esforo para melhor compreender as estruturas e
as dinmicas produtivas e inovativas dos diferentes espaos do territrio brasileiro.
Vale salientar que tal esforo j est em curso, por meio do aperfeioamento do
observatrio do desenvolvimento regional (ODR).
Por fim, cabe ressaltar os avanos da poltica regional brasileira em relao
ao reconhecimento da importncia do processo de monitoramento e de avaliao
da PNDR. O desenvolvimento e o aprimoramento do ODR, juntamente aos
esforos de avaliao de impacto e construo de uma metodologia de avaliao
continuada dos instrumentos da PNDR realizadas ao longo dos ltimos dois
anos por meio de parceria entre o Ipea e o MI , um passo importante na
consolidao da cultura de monitoramento e de avaliao da poltica. A continuidade
desse processo de avaliao pode dar aos gestores da PNDR mais subsdios para
uma melhor forma de atuao.
4 ESTRUTURA DO LIVRO
Este volume apresenta nove captulos, separados em quatro partes, que buscam
avaliar tanto quantitativamente quanto qualitativamente os instrumentos da PNDR,
bem como propor metodologias para o monitoramento e avaliao desta poltica.
Sua primeira parte composta por quatro captulos. O captulo 1, Avaliao dos
efeitos econmicos dos fundos constitucionais de financiamento do Nordeste, do Norte e
do Centro-Oeste: uma anlise por tipologia da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional entre 1999 e 2011, de autoria de Guilherme Mendes Resende, Diego
Firmino Costa da Silva e Lus Abel da Silva Filho, avalia a relao entre os fundos
constitucionais de financiamento e o crescimento do PIB per capita entre 1999 e
2011 dos municpios e microrregies da rea coberta por estes fundos. Alm da
abordagem multiescalar, o estudo traz para a literatura disponvel trs contribuies:
i) utilizao de um perodo mais longo na anlise; ii) possibilidade de interao

espacial entre as unidades geogrficas; e iii) considerao da heterogeneidade
institucionalizada pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)
por meio das tipologias definidas pela poltica. Os resultados mostraram que
os recursos do FNE apresentaram, para algumas tipologias, impactos positivos
sobre o crescimento do PIB per capita em nvel municipal e microrregional.
Os coeficientes significativos e positivos, na maioria das estimativas, para os
municpios pertencentes s tipologias dinmica e baixa renda, que so frequentes
na regio Nordeste, reforam a evidncia do papel exercido pelo FNE sobre
a reduo das desigualdades nos nveis macrorregional e intrarregional.
Em relao ao FNO, os resultados das estimaes apresentaram evidncias
de efeitos positivos do fundo sobre o crescimento do PIB per capita em nvel
municipal para as tipologias dinmica e alta renda. No que diz respeito ao
FCO, os resultados mostraram que os recursos apresentam, para a tipologia
alta renda, efeitos positivos sobre o crescimento do PIB per capita em nvel
municipal. Por fim, na averiguao da dependncia espacial, constatou-se que
esta deve ser levada em conta no estudo do efeito dos fundos em tela.
Os captulos 2, 3 e 4 trazem, respectivamente, um diagnstico do Fundo
Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), do Norte (FNO) e do
Centro-Oeste (FCO). O captulo 2 de autoria de Fernando Czar de Macedo,
o captulo 3 foi escrito por Daniel Pereira Sampaio, e o seguinte assinado por
Murilo Jos de Souza Pires. Em suma, estes trs captulos buscam discutir o papel
dos fundos constitucionais de financiamento no perodo 1995 a 2012. Com este
intuito, apresenta-se uma avaliao geral dos desembolsos desses fundos com
diversos recortes geogrficos, setoriais e temporais, entre outros. Busca-se, tambm,
contextualizar a alocao dos fundos em relao dinmica econmica de cada
macrorregio analisada.
A parte II composta por dois estudos que buscam fazer uma avaliao qua-
litativa dos instrumentos da PNDR. O captulo 5 intitula-se Avaliao qualitativa
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e de seus instrumentos
explcitos: uma percepo dos beneficirios e bancos operadores, e o captulo 6, Avaliao
qualitativa da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e de seus instrumentos
explcitos: uma percepo dos atores locais. O objetivo destes dois captulos apre-
sentar os principais resultados da avaliao que investigou a relao da PNDR e
o processo de desenvolvimento socioeconmico e ambiental, e sobre a gerao de
emprego e renda, em dezoito municpios visitados nas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. A iniciativa procura captar percepes dos tomadores de recursos
dos fundos constitucionais de financiamento, dos gerentes das agncias bancrias
que operam esses fundos, e de atores locais importantes secretrios de planeja-
mento municipais, por exemplo para a execuo de polticas de desenvolvimento.
Introduo | 21
A parte III do livro traz o captulo 7, A experincia de Portugal no mbito

da poltica regional europeia, de autoria de Cssio Frederico Camargo Rolim,
que vem avaliar uma experincia internacional. O pas estudado Portugal.
A pequena dimenso do pas e a grande importncia que os fundos europeus
tm para o montante de investimento pblico e privado possibilitam um olhar
privilegiado a respeito do impacto e atuao da politica de coeso da Unio
Europeia. O texto composto por trs partes. A primeira trata da regiona-
lizao portuguesa em relao s vrias subdivises territoriais j existentes,
assim como dos rgos que atuam na poltica regional. Mostra como a secular
tradio centralizadora comea a dar sinais de enfraquecimento em funo da
redemocratizao nos anos 1970 e, principalmente, das regras de utilizao dos
fundos europeus. A segunda faz uma avaliao sinttica da performance do pas
e de suas regies aps a adeso Unio Europeia. Destaca-se nessa parte o fato
de que, apesar da grande evoluo em todos os indicadores socioeconmicos
e na afirmao de Portugal como um pas europeu, ainda se mantm grandes
disparidades internas e em relao mdia europeia. A terceira parte faz uma
apresentao dos cinco perodos de programao para a utilizao dos fundos
europeus, com nfase no atual, Portugal 2020 (2014-2020), ora em andamento.
No perodo atual, a nfase colocada nas reestruturaes impostas pela poltica
europeia sobre a estrutura de governao da poltica regional portuguesa
Na sequncia, a parte IV traz propostas de monitoramento e avaliao da
PNDR. Tlio Antonio Cravo e Gabriela Drummond Marques da Silva, no captulo
8, intitulado Uma proposta de um painel de indicadores de desenvolvimento regional
para o monitoramento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR),
apresentam uma proposta para o aperfeioamento do painel de indicadores do
sistema de monitoramento e avaliao da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR) e do Observatrio do Desenvolvimento Regional (ODR).
O estudo apresenta os elementos tericos e estatsticos que visam contribuir
para o estabelecimento do encadeamento lgico, desde os insumos (recursos
financeiros) da PNDR at os resultados finais esperados das polticas regionais.
Alm do referencial terico que estabelece a estrutura da matriz de indicadores, o
captulo sugere um conjunto de indicadores simples e compostos para monitorar
as polticas de desenvolvimento regional que tambm possam ser utilizados em
avaliaes de impacto.
Por fim, o captulo 9, Uma proposta de avaliao continuada dos instrumentos
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, assinado por Guilherme Mendes
Resende, Aristides Monteiro Neto, Joo Carlos Magalhes, Alexandre Gervsio
de Sousa, Rodrigo Portugal da Costa e Diego Firmino Costa da Silva. A proposta
apresentada para discusso visa sistematizar as avaliaes que so realizadas, at o
momento, de forma pontual e no concomitante, a par de compartilhar e agregar
esforos de avaliao j em curso pelos bancos operadores. Nesse sentido, a Dirur/

Ipea teria a funo de criar sinergias entre os esforos de avaliao, coordenando
e executando as avaliaes anuais propostas no ciclo de avaliao proposto.
A metodologia de avaliao continuada proposta uma aplicao sistemtica de
mtodos de avaliao, com o intuito de verificar os impactos econmicos e sociais,
acompanhar a implementao, e averiguar a utilidade de cada instrumento da
PNDR. O processo de avaliao continuada seria feito por meio de ciclos temporais
de quatro anos. Especificamente, a metodologia de avaliao continuada envolve a
utilizao de vrios mtodos de avaliao para um mesmo perodo de tempo, com
o objetivo de analisar e promover melhorias no planejamento, no monitoramento,
na eficcia, e na eficincia dos instrumentos da PNDR.
REFERNCIAS
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dos fundos constitucionais de financiamento do Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
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BARCA, F.; McCANN, P.; RODRGUEZ-POSE, A. The case for regional
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Introduo | 23
RESENDE, G. M.; MAGALHES, J. C. Disparidades do produto interno bruto

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<http://goo.gl/FwzfwP>.
PARTE I
Avaliao Quantitativa da Poltica
Nacional de Desenvolvimento
Regional PNDR
CAPTULO 1
AVALIAO DOS EFEITOS ECONMICOS DOS FUNDOS

CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO DO NORDESTE,
DO NORTE E DO CENTRO-OESTE: UMA ANLISE POR TIPOLOGIA
DA POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
ENTRE 1999 E 2011
1 INTRODUO
Os fundos constitucionais de financiamento FCFs (Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste FNE, Fundo Constitucional de Financiamento
do Norte FNO e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
FCO), criados pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988) e regulamentados
pela Lei no 7.827/1989, constituem-se como um dos principais instrumentos de
financiamento voltado ao desenvolvimento regional e reduo das desigualdades
no Brasil. Tais fundos visam aos desenvolvimentos econmico e social de regies
menos desenvolvidas, por meio de emprstimos a taxas de juros subsidiadas,
principalmente a micro e pequenos agricultores e a pequenas empresas industriais
das referidas macrorregies. Ademais, segundo a Lei no 7.827, em seu art. 6o, incisos
I, II, III, IV e V, as fontes desses fundos so provenientes, fundamentalmente, de
3% da arrecadao do Imposto sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza
(Imposto de Renda IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem
como de retornos e resultados de suas aplicaes.
Esses recursos, destinados ao crescimento econmico e ao desenvolvimento
regional, so gerenciados pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI) e por suas
instituies vinculadas, sendo os financiamentos concedidos por meio dos bancos
administradores. Na regio Norte, o Banco da Amaznia (Basa) atua na concesso
dos emprstimos do FNO. Esse fundo empregou cerca de R$ 21 bilhes entre
1999 e 2011. Na regio Nordeste, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) concede
os emprstimos do FNE. Em 1999, foram concedidos cerca de R$ 1,5 bilho
em emprstimos por meio desse fundo, e, em 2011, esse valor chegou a cerca de
R$ 10,6 bilhes. Ademais, destaque-se que o montante concedido pelo FNE entre
1999 e 2011 foi de R$ 65,8 bilhes. Na regio Centro-Oeste, o Banco do Brasil (BB)
atua na concesso dos emprstimos do FCO. Entre 1999 e 2011, esse fundo
empregou cerca de R$ 31,8 bilhes em emprstimos para o setor produtivo.
Esses totais dos fundos, entre 1999 e 2011, representaram 20% do produto interno
bruto (PIB) da regio Norte no incio do perodo analisado (1999), 21% do PIB
da regio Nordeste e 14% do PIB da regio Centro-Oeste.
Desde 2003, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)
orienta as aes do governo para a reduo das desigualdades regionais e tem
como um de seus principais instrumentos os referidos fundos constitucionais.
Uma caracterstica interessante da PNDR que deve ser elencada nesta introduo
que essa poltica reconhece as desigualdades regionais em mltiplas escalas de
interveno e orienta polticas e programas que promovam o desenvolvimento
territorial. Ou seja, a poltica utiliza abordagem sobre a desigualdade regional
que leva em conta as mltiplas escalas em que essa desigualdade se configura.
Nesse sentido, os espaos sub-regionais so divididos em quatro situaes tpicas
(tipologias), a partir do cruzamento de duas variveis: rendimento domiciliar mdio
e crescimento do PIB per capita, uma esttica e outra dinmica respectivamente.
Diante dessa caracterstica da poltica, as microrregies so divididas em quatro
grupos: i) microrregies de alta renda; ii) microrregies dinmicas; iii) microrregies
estagnadas; e iv) microrregies de baixa renda. As prioridades para interveno no
territrio so direcionadas s microrregies de baixa renda, estagnadas e dinmicas.
Diante da importncia do tema da desigualdade regional, torna-se relevante
no somente investigar para quais reas do pas esto sendo destinados tais recursos,
mas tambm avaliar e mensurar quais os impactos que a PNDR por meio dos
FCFs (FNO, FNE e FCO) tem sobre a reduo das desigualdades regionais
brasileiras. Esta avaliao investiga os efeitos dos referidos fundos sobre o crescimento
do PIB per capita nas regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
Ademais, procura-se analisar questo ainda no explorada na literatura, que
a existncia de efeitos diferenciados dos fundos ao longo das quatro tipologias da
PNDR. Ao se analisarem efeitos diferenciados ao longo dessas, busca-se controlar
a heterogeneidade espacial (Ertur, Le Gallo e Baumont, 2006; Ertur e Le Gallo,
2008). O estudo por diferentes tipologias pode ajudar na melhor interpretao dos
resultados obtidos em estudos anteriores, quando se analisaram as macrorregies
como um todo. Sabe-se que, na presena de heterogeneidade espacial, os resultados
podem variar ao longo do espao. Assim, as concluses de estudos anteriores
(Silva, Resende e Silveira Neto, 2009; Soares, Sousa e Pereira Neto, 2009;
Resende, 2012; 2014) podem no estar evidenciando importantes diferenas
entre as sub-regies examinadas. Uma investigao adicional a existncia de
transbordamentos espaciais dos emprstimos, que podem afetar o crescimento
econmico em regies vizinhas.
Avaliao dos Efeitos Econmicos dos Fundos Constitucionais de Financiamento | 29
do Nordeste, do Norte e do Centro-Oeste: uma anlise por tipologia da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional entre 1999 e 2011
Portanto, este trabalho tem como objetivo responder s seguintes questes:

os efeitos dos fundos constitucionais sobre o crescimento do PIB per capita so
diferentes ao se mensurar esses efeitos, separadamente, ao logo das quatro tipologias
da PNDR? Os fundos alocados em municpios ou microrregies vizinhos afetam
o crescimento do PIB per capita de determinado municpio ou microrregio?
Esse tipo de estudo importante no s por verificar a eficcia dos instrumentos
da referida poltica, mas tambm por mensurar seus efeitos e suas repercusses sobre
o territrio, haja vista que polticas que pretendem dinamizar certa rea podem
transbordar e afetar toda uma vizinhana. Nesse sentido, a diversidade de ferramentas
de econometria espacial disponveis nos ltimos anos permitiria averiguao desse
tipo de fenmeno. Essas ferramentas, oriundas da econometria espacial, podem trazer
informaes mais robustas ao utilizarem modelos em painel espacial, difundidos
principalmente por Elhorst (2010; 2012). No entanto, apesar de alguns estudos
terem focado na questo da avaliao dos referidos fundos como se discutir
adiante na seo de reviso da literatura , alguns tm apenas carter descritivo da
aplicao dos fundos, e so raros at o momento estudos que utilizaram tcnicas de
econometria espacial para empreender avaliao dos efeitos dos referidos fundos.
Dessa forma, este trabalho visa tambm preencher essa lacuna na literatura.
Alm desta introduo, a seo 2 traz uma reviso da literatura sobre a avaliao
dos fundos constitucionais. A seo 3 apresenta uma descrio desses fundos entre
1995 e 2011. O mtodo economtrico de avaliao e a descrio da base de dados
so apresentados nas sees 4 e 5 respectivamente. A seo 6 apresenta os resultados
encontrados. A seo 7, por fim, conclui o trabalho.
2 REVISO DA LITERATURA SOBRE AVALIAES DOS FUNDOS

CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO
Nesta seo, apresentada uma reviso da literatura referente anlise de impacto dos
FCFs. A organizao desta seo d-se a partir da ordem cronolgica dos trabalhos
a fim de dar ao leitor uma ideia de como aconteceu a evoluo dos estudos voltados
para esta temtica. Alm disso, ser possvel notar que h trabalhos que tratam
tanto dos trs fundos constitucionais quanto de apenas dois ou um nico fundo.
Ferreira e Mendes (2003) analisam os efeitos do FNO sobre a dinmica
agrcola paraense entre 1990 e 1999 e utilizam o modelo estrutural-diferencial
(shift-share analysis). Os autores chegam concluso de que o FNO ao beneficiar,
principalmente, mini e pequenos produtores rurais funcionou mais como instru-
mento minimizador de tenses sociais no meio rural paraense que propriamente
como indutor do desenvolvimento agrcola, tendo-se em vista que para promover
este desenvolvimento necessrio muito mais que simplesmente disponibilizar
recursos creditcios. De acordo com os autores, para que o crdito seja eficiente,
torna-se necessrio criar ambiente favorvel ao desenvolvimento da agricultura,
levando-se em conta maior diversidade de aspectos, tais como infraestrutura e

canais de comercializao.
Oliveira e Domingues (2005) analisam o impacto sobre o crescimento dos
FCFs sob os municpios das regies Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO) no perodo
1991-2000. A anlise exploratria espacial, assim como mais alguns trabalhos aqui
relacionados, evidencia que h concentrao espacial da utilizao dos fundos.
A estatstica Morans I mostra que os municpios com altos valores contratados
tm propenso a aglomerarem-se prximo a outros municpios tambm com altos
valores contratados. Como estes recursos so direcionados pela demanda, Oliveira e
Domingues (2005) afirmam que os maiores contratos se aglomeram nos municpios
com maiores atividades econmicas e indicadores sociais. Os resultados das
estimaes do modelo espacial apontam que os impactos tanto do FNO quanto
do FCO so pouco significativos sobre o crescimento entre 1991 e 2000.
Cintra (2007) discute o desempenho dos FCFs e se estes conseguiram atingir
seus objetivos de fomentar o desenvolvimento regional por meio de impactos
econmicos e sociais da utilizao dos recursos. Ao estudar o perodo 1994-2006,
o autor assim como Oliveira e Domingues (2005) chega concluso de que
uma parcela maior do volume de crdito acaba sendo alocada em municpios mais
desenvolvidos, o que concentra ainda mais o desenvolvimento nas reas ricas e
adjacncias. Dessa forma, os autores sugerem que os fundos terminam por reforar
a tendncia de concentrao dos investimentos privados nas reas mais dinmicas
de cada regio. Esta observao se torna de grande importncia, no sentido de que
as aplicaes dos fundos encontram obstculos inter-regionais e intrarregionais,
devido sua prpria lgica de funcionamento e s debilidades na infraestrutura
bsica em reas menos adensadas, com dificuldades para realizar investimentos
estruturantes. Cintra (2007) aponta que bancos oficiais de carter regional acabam
por financiar projetos individuas sem concatenao intra e intersetoriais em vez de
financiar aglomerados e arranjos produtivos estruturantes de cadeias produtivas
nas regies.
O trabalho de Almeida Junior, Resende e Silva (2007) seria, de certa forma,
complementar s evidncias encontradas por Oliveira e Domingues (2005) e
Cintra (2007), na medida em que os autores procuram investigar se a alocao dos
recursos dos fundos constitucionais de financiamento se concentra nos municpios
mais dinmicos e se h concentrao de emprstimos para grupos de municpios.
Ao utilizarem dados que vo de 1994 a 2005, os autores encontram entre os fatos
estilizados que os recursos dos FCFs no se direcionam prioritariamente para os
municpios menos desenvolvidos em termos de ndice de desenvolvimento humano
municipal (IDHM) ou de menor renda per capita. Esta evidncia indicaria que os
emprstimos dos fundos respondem demanda daqueles municpios que j possuem
algum dinamismo econmico. Assim como em Cintra (2007), os autores tambm
encontram resultados que indicam que os fundos apesar de estarem alcanando

o objetivo de reduzir as desigualdades inter-regionais estariam fazendo isto
custa do aumento da desigualdade intrarregional em cada uma das macrorregies
atendidas pelos fundos. Entretanto, os autores destacam que, poca da pesquisa,
ainda seria cedo para tecer concluses acerca da liberao dos recursos para as reas
menos desenvolvidas nas regies, dado que apenas a partir do governo Lula isto se
tornou um objetivo explcito dos fundos constitucionais.
Macedo e Mattos (2008) com inteno semelhante do trabalho de Almeida
Junior, Resende e Silva (2007) procuram identificar a alocao espacial e setorial
dos investimentos dos fundos constitucionais bem como verificar se estes fundos
vm se direcionando aos municpios de maior porte e maior diversidade econmica.
Utilizando como fonte de dados os relatrios dos fundos disponibilizados pelo
MI assim como os dados de contas regionais e as estimativas populacionais do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para o perodo 1989-2005 ,
os autores chegam a evidncias semelhantes s encontradas pelos demais autores
citados, em que os municpios mais prsperos e os de seu entorno se encontram
em condies mais favorveis para tomar emprstimos, por apresentarem atividades
mais desenvolvidas, maior infraestrutura e melhor acesso rede bancria e de
informao. Os autores citam como exemplo clssico da situao o turismo nas
capitais nordestinas, a agroindstria da soja na regio Centro-Oeste e a agricultura
irrigada em Petrolina. Como caminho para distribuio mais equitativa dos
fundos, os autores sugerem a criao de mecanismos pelo lado da oferta que se
contraponham ao componente de mercado representado pelo lado da demanda.
Carvalho, Lall e Timmins (2008) avaliam os FCFs quanto deciso locacional
das empresas entre 1993 e 2001. Em relao aos resultados, os autores encontraram
evidncias de que a alocao dos fundos constitucionais tem sido bem-sucedida
em induzir a entrada de novos estabelecimentos nas regies menos desenvolvidas.
De acordo com Carvalho, Lall e Timmins (2008), quando se controla a heteroge-
neidade espacial invariante no tempo, encontram-se evidncias de que os fundos
so estatisticamente significantes e podem atrair estabelecimentos em vrios dos
setores econmicos alvos das polticas. Alm disso, os resultados levantam evidncias
de que a proximidade com os estabelecimentos matrizes foi fator altamente signi-
ficante para as decises de novos ingressos, e esse efeito acabaria por inibir o papel
dos fundos FCFs. Caso os efeitos da empresa matriz no existissem, o efeito de
novos estabelecimentos nas regies menos desenvolvidas seria bem mais expressivo.
Silva, Resende e Silveira Neto (2009) avaliam a eficcia dos emprstimos dos
FCFs no perodo 2000-2003 a partir da utilizao da base de dados da Relao
Anual de Informaes Sociais (Rais) e das estimativas de propensity score das firmas
beneficiadas com recursos dos FCFs e de um conjunto de empresas no beneficiadas
por esses fundos. Para avaliar o desempenho das firmas, os autores utilizam duas
variveis como referncias: a taxa de variao do nmero de empregados e a taxa

de variao do salrio mdio pago pelas empresas. Dessa forma a partir das
performances com respeito a essas duas variveis e de acordo com a condio das firmas
como beneficiadas ou no , os resultados obtidos apontam que, no caso do FNE,
h efeito positivo no que diz respeito taxa de variao do nmero de empregados;
j em relao ao FNO e ao FCO, no foi possvel apontar qualquer tipo de
impacto nas variveis em anlise. Resultado semelhante ao encontrado por Oliveira e
Domingues (2005), quando avaliaram o impacto do FNO e do FCO sobre a reduo
das desigualdades das regies Norte e Centro-Oeste respectivamente. Uma das
concluses de Silva, Resende e Silveira Neto (2009), apesar de frisarem que no
decisiva devido ao conjunto de informaes limitado, que o melhor desempenho
do FNE talvez seja explicado pela melhor gerncia na aplicao dos recursos e/ou
pelo menor acesso a financiamentos alternativos das firmas no beneficiadas.
Soares, Sousa e Pereira Neto (2009) investigam os impactos do FNE sobre o
crescimento do emprego, da massa salarial e do salrio mdio das empresas formais
beneficiadas no Nordeste entre 1999 e 2005. Por meio da utilizao da base de dados
da Rais e da metodologia de matching com propensity score, os resultados apontaram
que os impactos no crescimento do emprego e da massa salarial so significantes e
de alta magnitude: 33 e 40 pontos percentuais (p.p.) respectivamente. Os autores
avaliam esse resultado de maneira otimista, na medida em que o incremento do
emprego e da massa salarial o principal mecanismo de crescimento sustentado
das economias locais. Adicionalmente, os autores interpretam que os aumentos das
contrataes foram realizados nos nveis salariais vigentes diante da no verificao
de impacto significante no salrio mdio.
Monteiro (2011) avalia a utilizao dos recursos do FCO entre 2004 e 2008
no estado de Roraima. Semelhante a outros estudos, o autor ressalta que a distribuio
espacial dos recursos no segue tipo algum de critrio tcnico; ao contrrio, a
distribuio seria regida principalmente pela demanda dos tomadores de crdito.
Nesse sentido, a capital do estado, o municpio de Boa Vista, concentrou nesse
perodo cerca de 37% dos recursos aplicados. Esse nmero toma maior importncia
quando se destaca que uma das constataes feita pelo autor e que deve fazer parte
da realidade dos demais estados mesmo que em outras propores que apenas
25% dos recursos disponibilizados foram efetivamente aplicados. Para Monteiro
(2011), algumas das causas para que as metas no tenham sido atingidas estariam
relacionadas s ausncias fsicas do Basa no municpio, carncia de bons projetos,
ao excesso de burocracia, entre outros fatores. Apesar desses aspectos (concentrao
e pouco uso dos recursos), os resultados evidenciam melhorias socioeconmicas
em termos de PIB, gerao de emprego e arrecadao tributria.
Galeano e Feij (2012) apresentam uma anlise emprica e um estudo econom-
trico sobre a evoluo do crdito em termos das regies geogrficas entre 2002 e 2008.
Utilizando-se regresses com dados em painel como mtodo de estimao, os

resultados indicam que o crdito de instituies pblicas para investimentos das
regies Sul, Centro-Oeste e Sudeste tem efeito maior tanto sobre o crescimento
do PIB quanto sobre o crescimento da produtividade do trabalho. Quando na
varivel de interesse so adicionados os valores dos FCFs, os resultados indicam
que os efeitos do crdito das regies menos desenvolvidas esto muito distantes
daqueles observados nas regies mais desenvolvidas. Segundo as autoras, esses
resultados seriam evidncia de que o volume de crdito destinado a essas regies
ainda insuficiente para impulsionar efeito positivo sobre o PIB e a produtividade
do trabalho observados nas regies mais desenvolvidas (Sul e Sudeste).
Resende (2012) procura medir os impactos micro e macroeconmicos dos
emprstimos do FNE entre 2000 e 2006. O trabalho procura responder se o FNE
cria empregos ou se aumenta a produtividade do trabalho no mbito da firma.
Utiliza-se o mtodo de primeira diferena (first difference FD), e os resultados
deste sugerem que os emprstimos industriais do FNE desempenham um papel
no estmulo do crescimento do emprego na regio Nordeste tanto no perodo
2000-2003 quanto no perodo 2000-2006. Ainda em nvel micro, o autor encontra
resultados apontando que no h impacto dos emprstimos do FNE sobre a
produtividade das firmas. Em seguida, o autor investiga se os emprstimos desse
fundo impactam as desigualdades regionais ao reduzirem as diferenas no PIB per
capita em mbito municipal. Novamente, emprega-se o mtodo FD, e os resultados
deste indicam que no h qualquer impacto positivo do FNE sobre o crescimento
do PIB per capita na regio Nordeste para esses perodos. A concluso a que Resende
(2012) chega que os efeitos positivos verificados no mbito da firma sugerem
que os emprstimos do FNE no conseguem criar backward-forward linkages, que
produziriam efeitos positivos em nvel macro.
Resende (2014) estuda os impactos do FNE sobre o crescimento do PIB per
capita entre 2004 e 2010 a partir de trs escalas regionais (municpios, microrregies
e mesorregies) com o intuito de ajudar na interpretao dos resultados e das
formulaes de polticas. A metodologia utilizada foi a de modelos de dados em
painel com efeitos fixos, em que possvel incluir tanto as caractersticas observveis
quanto as no observveis invariantes no tempo. Os resultados sugerem que os
emprstimos do FNE apresentaram impactos positivos sobre o crescimento do
PIB per capita em mbito municipal e microrregional e que os emprstimos para
o setor agropecurio influenciaram esses efeitos positivos.
Soares et al. (2014) analisaram os impactos do FNE sobre municpios do
Nordeste brasileiro entre 2002 e 2008. A partir de modelo de convergncia, os
autores observaram que h impactos diferenciados entre quatro grupos de municpios
classificados a partir do PIB per capita, a saber: os municpios dos grupos extremos
(maiores e menores PIBs per capita) no apresentaram resultados estatisticamente
significativos; j para os dois grupos intermedirios de PIB per capita, os resultados

foram estatisticamente significantes e positivos para o crescimento econmico no
perodo analisado.
Por sua vez, Cravo, Resende e Carvalho (2014) utilizaram diferentes escalas
espaciais (municpios e microrregies) para analisar o impacto dos fundos constitu-
cionais (FNE, FNO e FCO) no crescimento do PIB per capita entre 2004 e 2010.
Os resultados das estimativas de dados em painel sugerem que os FCFs apresentam
algum impacto positivo sobre o crescimento do PIB per capita no mbito municipal.
No entanto, os resultados estimados por regresses de efeito fixo padro no
controlam dependncia espacial nem fornecem evidncias sobre a magnitude dos
transbordamentos espaciais decorrentes dos fundos constitucionais. Assim, para
investigar esse ponto, os autores utilizam o estimador de econometria espacial para
dados em painel sugerido por Elhorst (2010). Os resultados indicam que diferentes
modalidades em termos setoriais do FCO, do FNO e do FNE afetam o cresci-
mento regional com magnitudes diferentes, e as estimativas espaciais no indicaram,
em geral, a existncia de spillovers espaciais decorrentes diretamente dos FCFs.
Ao finalizar essa reviso, a primeira observao que se faz que analisar o
impacto dos FCFs parece ser um tema bastante relevante, a julgar pela recorrncia
com que este encontrado na literatura. Como foi possvel notar nesta reviso da
literatura, uma parcela considervel dos trabalhos expostos aqui concorda com as
consequncias de a poltica ser direcionada pelo lado da demanda. Especificamente,
a maioria dos trabalhos acredita que a utilizao dos fundos est se concentrando
nos municpios mais desenvolvidos. A consequncia desta evidncia preocupante,
na medida em que estes fundos no estariam alcanando seus objetivos, como a
poltica regional de reduo das desigualdades intrarregionais.
Adicionalmente, apesar de ser tema recorrente, a literatura ainda sofre de
algumas deficincias em relao avaliao do impacto dos fundos. A avaliao dos
impactos sociais extremamente escassa na literatura, visto que as desigualdades
regionais se caracterizam no apenas por fatores econmicos como PIB per capita
, mas tambm por fatores socioeconmicos como renda domiciliar e ndice
de desenvolvimento humano (IDH). J no aspecto metodolgico, a maioria dos
trabalhos no investiga a possibilidade de dependncia espacial ou no se aprofunda
nesta investigao. Como j foi evidenciado na introduo deste estudo, este tipo
de anlise importante para mensurar os efeitos e as repercusses dos FCFs sobre
o territrio, haja vista que polticas que pretendem dinamizar certa rea podem
transbordar e afetar toda uma vizinhana. Finalmente, os trabalhos mais recentes
no avaliam um perodo mais longo por exemplo, nenhum trabalho apresentado
nesta reviso estudou o perodo 1999-2011, como se almeja fazer neste estudo.
3 DESCRIO DO FNE, FNO E FCO ENTRE 1999 E 2011

Com a CF/1988 e a Lei no 7.827/1989, foram oficialmente criados o FNE, o FNO
e o FCO. Tais fundos tm o propsito de promover o crescimento e o desenvolvi-
mento econmico destas regies a partir do financiamento das atividades produtivas.
O repasse aos fundos est relacionado a 3% da arrecadao do IR e do IPI,
alm do retorno de juros e do montante emprestado pelas instituies financeiras
responsveis pelo repasse. Ademais, oportuno destacar que 60% dos repasses feitos
para os fundos tm como destino compor o montante do FNE, 20% so destinados
ao FNO e 20% ao FCO. Alm disso, dos 60% repassados ao FNE, 50% do
valor total destinado ao financiamento das atividades econmicas no semirido
nordestino. Nesse sentido, a proposta de financiamento das atividades econmicas
nas regies menos desenvolvidas do pas torna-se, pois, possvel do ponto de
vista da distribuio dos recursos com a gerao das receitas advindas das fontes
especificadas. A ttulo de ilustrao, o grfico 1 mostra os totais anuais de recursos
repassados pelo Tesouro Nacional aos fundos e as aplicaes totais realizadas pelos
bancos operadores entre 1999 e 2011. possvel observar aumento expressivo nas
aplicaes anuais realizadas por meio dos emprstimos s empresas, visto que os
FCFs a cada ano tendem a crescer, devido ao retorno dos recursos emprestados.
GRFICO 1
Repasses anuais do Tesouro Nacional e aplicaes anuais dos recursos (1999-2011)
(Em R$ milhes)1
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
FNE + FNO + FCO (repasses) FNE + FNO + FCO (aplicaes)
Fonte: Informaes do MI.

Elaborao dos autores.
Nota: 1 A preos constantes de 2010.
Uma caracterstica da PNDR que essa poltica utiliza classificao por tipologias
para classificar o territrio brasileiro a partir do cruzamento de duas variveis:
rendimento domiciliar mdio e crescimento do PIB per capita. Utilizando-se as

microrregies brasileiras,1 foram cunhadas quatro tipologias: i) microrregies de alta
renda; ii) microrregies dinmicas; iii) microrregies estagnadas; e iv) microrregies
de baixa renda. O mapa 1 mostra as trs macrorregies (Norte, Nordeste e Centro-
-Oeste) foco deste estudo com as respectivas tipologias em mbito microrregional.
MAPA 1
Tipologias da PNDR
Conforme pode ser observado na tabela 1, a partir de 1999 (ano inicial da

anlise), registraram-se valores significativos dos fundos em emprstimos para
1. Devido s grandes dimenses dos municpios na regio Norte do pas, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR) utiliza os prprios municpios para a classificao em tipologias em vez das microrregies, que so empregadas
para as regies Nordeste e Centro-Oeste.
as empresas nas regies de atuao. Os montantes financiados no ano foram de

R$ 1,6 bilho pelo FNE, R$ 1,1 bilho pelo FNO e R$ 597 milhes pelo FCO.
Em 2011, ltimo ano em observao, os valores foram de R$ 10,6 bilhes,
R$ 1,8 bilho e R$ 5,2 bilhes, com expressivo crescimento de 584,4%, 64,4% e
765% para FNE, FNO e FCO respectivamente. Com isso, pode-se observar que
as aplicaes dos trs fundos de financiamento tm se elevado ao longo dos anos.
TABELA 1
Valores absolutos e variao de recursos contratados: FNE, FNO e FCO (1999-2011)
FNE Variao FNO Variao FCO Variao
Ano
(R$ milhes)1 (%) (R$ milhes) (%) (R$ milhes) (%)
1999 1.548,64 -33,37 1.076,53 123,93 596,57 -39,25
2000 1.304,51 -15,76 1.560,68 44,97 858,86 43,96
2001 628,97 -51,79 937,97 -39,90 2.152,90 150,67
2002 414,35 -34,12 973,19 3,75 2.568,38 19,30
2003 1.551,89 274,54 1.621,08 66,57 1.380,94 -46,23
2004 4.367,69 181,44 1.767,52 9,03 1.586,03 14,85
2005 5.538,35 26,80 1.286,30 -27,23 1.899,16 19,74
2006 5.941,24 7,27 1.234,63 -4,02 1.831,29 -3,57
2007 5.082,21 -14,46 1.312,50 6,31 2.372,16 29,53
2008 8.453,86 66,34 2.226,53 69,64 3.731,56 57,31
2009 10.164,44 20,23 2.698,64 21,20 3.404,31 -8,77
2010 10.755,16 5,81 2.508,93 -7,03 4.272,23 25,49
2011 10.598,23 -1,46 1.769,58 -29,47 5.160,32 20,79
Total 66.349,53 20.974,09 31.814,71

No que se refere participao relativa das aplicaes totais, observa-se que,

na grande maioria dos anos, o FNE responsvel pelo maior financiamento dos
recursos entre os fundos analisados. Isso se deve ao fato de que 60% dos recursos
repassados para os fundos pelo Tesouro Nacional so direcionados ao FNE, o
que justifica sua maior participao no montante. O FNO e o FCO ficam com 20%
cada um. Todavia, ainda cabe acrescentar que estes so os percentuais repassados para
os fundos. As participaes destacadas na tabela 2 so referentes s aplicaes que os
fundos fazem, via instituies financeiras, s empresas tomadoras de emprstimos.2
2. O Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) tem como correspondente financeiro o Banco do
Nordeste (BNB); o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), o Banco da Amaznia (Basa); e o Fundo
Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), o Banco do Brasil (BB).
TABELA 2
Participao relativa do FNE, do FNO e do FCO no total de emprstimos contratados
(1999-2011)
(Em %)
Ano FNE FNO FCO Total
1999 48,1 33,4 18,5 100
2000 35,0 41,9 23,1 100
2001 16,9 25,2 57,9 100
2002 10,5 24,6 64,9 100
2003 34,1 35,6 30,3 100
2004 56,6 22,9 20,5 100
2005 63,5 14,7 21,8 100
2006 66,0 13,7 20,3 100
2007 58,0 15,0 27,1 100
2008 58,7 15,4 25,9 100
2009 62,5 16,6 20,9 100
2010 61,3 14,3 24,4 100
2011 60,5 10,1 29,4 100
Mdia 55,69 17,60 26,70 100

Conforme pode ser observado na tabela 2, em 2001 (57,9%) e 2002 (64,9%), o

FCO apresentou a maior participao relativa entre os fundos no montante financiado
para atividades produtivas na regio. Com exceo dos anos em que o FCO
registrou a maior participao, em todos os demais anos o FNE que apresentou a
maior participao relativa entre os fundos no que se refere aos valores contrata-
dos pelas empresas. Entre os FCFs, a menor participao relativa registrada pelo
FNO; notadamente a partir de 2005. At esse ano, o FNO e o FCO apresentavam
as menores participaes, com algumas alternncias registradas entre os anos.
O mapa 2 explicita a distribuio em mbito municipal dos recursos somados entre
1999 e 2011 dos trs fundos que sero avaliados. Por sua vez, o mapa 3 evidencia,
na esfera municipal, a proporo dos fundos constitucionais totais de 1999 a
2011 em relao ao PIB de 1999. A partir do exame do mapa 3, pode-se observar
que 161 municpios receberam at 5% do PIB desse ano em emprstimos dos
FCFs entre 1999 e 2011. Por seu turno, no intervalo superior, 322 municpios
receberam entre 100% e 12,5 vezes o PIB de 1999 em emprstimos dos FCFs.
MAPA 2
Distribuio espacial dos recursos do FNE, do FNO e do FCO no nvel municipal (1999-2011)
(Em R$ milhes)

MAPA 3
Proporo dos fundos constitucionais em relao ao PIB no nvel municipal (1999-2011)

Obs.: Uma proporo do FCF total em relao ao PIB que est expressa como 0,05 significa uma proporo de 5% do FCF
total entre 1999 e 2011 em relao ao PIB de 1999. Entre parnteses, o nmero de municpios em cada intervalo.
3.1 FNE
Conforme pode ser observado na tabela 3, a atuao do FNE contempla recursos
nas quatro tipologias definidas na PNDR, a saber: alta renda, dinmica, baixa renda
e estagnada. Entre 1999 e 2011, foram concedidos R$ 66,5 bilhes, sendo esse
valor distribudo entre as quatro tipologias de atuao. O maior repasse ocorreu
para as microrregies estagnadas, com montante acumulado de R$ 22,3 bilhes,
correspondente a 33,5% do montante repassado. A tipologia com menor valor
entre as quatro observadas foi a de baixa renda, somando-se R$ 9,8 bilhes, que
equivalem a 14,7% do total contratado entre os anos em estudo.
TABELA 3
Valores contratados pelo FNE segundo a tipologia da PNDR (1999-2011)
(Em R$ milhes)
Ano Alta renda Dinmica Baixa renda Estagnada Total
1999 213,8 511,0 511,0 497,2 1.733,0
2000 306,2 438,1 190,5 369,7 1.304,5
2001 276,6 142,6 85,8 124,0 629,0
2002 55,9 146,0 87,7 124,7 414,3
2003 504,5 425,5 191,2 430,7 1.551,9
2004 1.240,9 1.309,0 713,0 1.104,8 4.367,7
2005 818,6 1.476,7 860,1 2.383,0 5.538,3
2006 1.373,7 1.416,5 1.023,1 2.127,9 5.941,2
2007 1.287,7 1.294,8 899,3 1.600,4 5.082,2
2008 2.078,5 2.315,7 1.171,0 2.888,6 8.453,9
2009 2.555,0 2.625,7 1.361,0 3.622,7 10.164,4
2010 2.449,1 3.683,9 1.229,8 3.392,5 10.755,2
2011 2.354,8 3.188,7 1.462,1 3.592,7 10.598,2
Total 15.515,3 18.974,1 9.785,6 22.258,9 66.533,9

As microrregies dinmicas e de alta renda foram contempladas com

R$ 19 bilhes e R$ 15,5 bilhes, correspondentes a 28,5% e 23,3% do total contratado
pelo fundo respectivamente. Pelos dados, possvel perceber que o menor valor
despendido foi para a regio mais carente do ponto de vista da desigualdade (baixa
renda). Cabe ainda destacar que a maior taxa de crescimento dos repasses entre
1999 e 2011 foi registrada nas microrregies de alta renda (1.001,5%) e que as
de baixa renda registraram as menores taxas de crescimento, sendo a acumulada
de 186,1%. relevante observar que as taxas de crescimento das aplicaes foram
expressivas em todas as tipologias estabelecidas pela PNDR.
A tabela 4 traz informaes quanto participao relativa de cada uma das
tipologias em anlise. No primeiro ano em observao (1999), as microrregies
da tipologia de alta renda registraram a menor participao relativa no valor
contratado pelo FNE, 12,3% do total aplicado entre as microrregies. Nesse ano, a
tipologia de baixa renda foi contemplada com o maior percentual entre as tipologias
quanto ao preo (29,5%). Porm, h de se considerar variaes acentuadas entre
os anos e entre as referidas tipologias. Ainda se observando a tabela 4, nota-se
que as microrregies estagnadas e dinmicas foram contempladas com as maiores
participaes percentuais ao longo dos anos, sendo as menores participaes
conferidas s microrregies de baixa renda.
TABELA 4
Participao relativa dos valores contratados pelo FNE segundo a tipologia da PNDR
(1999-2011)
(Em %)
1999 12,3 29,5 29,5 28,7 100

2000 23,5 33,6 14,6 28,3 100
2001 44,0 22,7 13,6 19,7 100
2002 13,5 35,2 21,2 30,1 100
2003 32,5 27,4 12,3 27,8 100
2004 28,4 30,0 16,3 25,3 100
2005 14,8 26,7 15,5 43,0 100
2006 23,1 23,8 17,2 35,8 100
2007 25,3 25,5 17,7 31,5 100
2008 24,6 27,4 13,9 34,2 100
2009 25,1 25,8 13,4 35,6 100
2010 22,8 34,3 11,4 31,5 100
2011 22,2 30,1 13,8 33,9 100
Mdia 23,3 28,5 14,7 33,5 100

3.2 FNO
Seguindo-se a tipologia da PNDR, pode-se observar, na tabela 5, os valores
aplicados com recursos do FNO. As microrregies de alta renda registraram
R$ 85,9 milhes em 1999 e elevaram esse montante a R$ 135 milhes em 2011.
Ademais, destaque-se que a soma do valor repassado entre 1999 e 2011 totalizou
R$ 1,8 bilho. Nas microrregies dinmicas, possvel registrar elevao de
R$ 258,7 milhes, em 1999, para R$ 710,4 milhes, em 2011. O montante total
repassado foi de R$ 5,8 bilhes ao longo dos anos em estudo.
Considerando-se o primeiro e o ltimo ano analisados, registraram-se variaes
de 57,2% para as microrregies de alta renda e 174,6% para as dinmicas.
Acrescente-se ainda que as microrregies dinmicas apresentaram as maiores
taxas de crescimento nesse perodo. Ademais, destaque-se que, entre 1999 e 2011,
a participao relativa dos valores contratados nas microrregies de alta renda e
dinmicas foi de 8,7% e 27,8% respectivamente. Com isso, percebe-se que as
microrregies de alta renda no Norte brasileiro so as que auferiram as menores
participaes em valores contratados pelo FNO.
TABELA 5
Valores contratados pelo FNO segundo a tipologia da PNDR (1999-2011)
(Em %)
1999 85,81 258,69 187,40 544,63 1.076,53
2000 121,00 354,60 388,74 696,34 1.560,68
2001 95,22 230,24 181,92 430,60 937,97
2002 84,01 252,60 249,02 387,56 973,19
2003 126,23 493,24 191,87 809,73 1.621,08
2004 232,50 466,15 380,56 688,32 1.767,52
2005 122,82 375,31 218,67 569,50 1.286,30
2006 99,80 365,74 333,39 435,69 1.234,63
2007 97,53 384,82 363,12 467,03 1.312,50
2008 252,95 598,41 629,29 745,89 2.226,53
2009 178,67 688,26 339,03 1.492,68 2.698,64
2010 193,30 653,68 503,30 1.158,65 2.508,93
2011 134,94 710,43 193,37 730,84 1.769,58
Total 1.824,77 5.832,17 4.159,68 9.157,46 20.974,09

Em relao aos dados da tabela 6, importante destacar as elevadas participaes

anuais das microrregies estagnadas ao longo de toda a srie. Em alguns
anos, 50% dos valores ou percentuais prximos a isso foram registrados para essa
tipologia (estagnada), o que mostra sua elevada participao nos contratos via FNO.
Adicionalmente, as menores participaes relativas anuais foram conferidas nas
microrregies de alta renda em toda a srie em observao.
TABELA 6
Participao relativa dos valores contratados pelo FNO segundo a tipologia da PNDR
(1999-2011)
(Em %)
1999 8,0 24,0 17,4 50,6 100
2000 7,8 22,7 24,9 44,6 100
2001 10,2 24,5 19,4 45,9 100
2002 8,6 26,0 25,6 39,8 100
2003 7,8 30,4 11,8 50,0 100
2004 13,2 26,4 21,5 38,9 100
2005 9,5 29,2 17,0 44,3 100
2006 8,1 29,6 27,0 35,3 100
(Continua)
(Continuao)
2007 7,4 29,3 27,7 35,6 100
2008 11,4 26,9 28,3 33,5 100
2009 6,6 25,5 12,6 55,3 100
2010 7,7 26,1 20,1 46,2 100
2011 7,6 40,1 10,9 41,3 100
Mdia 8,7 27,8 19,8 43,7 100

As regies dinmicas tambm so destaque no repasse de recursos, sendo

estas as que registraram a segunda maior participao relativa anual, mesmo que
com distncia acentuadamente visvel das regies estagnadas. Nesse sentido, ficam
evidentes as aes da poltica de financiamento regional, que atuam nas reas
mais necessitadas, conforme determinao da classificao tipolgica da PNDR.
Carece-se, pois, de anlise mais profunda, com mtodos mais sofisticados, para
observar os impactos dessas aplicaes sobre o crescimento econmico nessas
diferentes tipologias. Esse o foco da seo 6 deste estudo.
3.3 FCO
A tabela 7 apresenta os valores aplicados pelo FCO nas tipologias definidas pela
PNDR. Vale ressaltar que no existem microrregies de baixa renda no Centro-Oeste.
Nas microrregies de alta renda, as aplicaes foram acentuadamente elevadas
quando se observa o montante dos valores contratados entre 1999 e 2011.
A soma total dos valores confere R$ 11,4 bilhes, sendo que no primeiro ano os
dados conferiam apenas R$ 184,9 milhes e no ltimo ano foram registrados
R$ 2 bilhes, sendo a aplicao acentuadamente expressiva nas microrregies
de alta renda a partir de 2008. Quando se compara o crescimento de 2011 em
relao ao de 1999, verifica-se percentual de 999,6%. Para estas microrregies,
foram constatadas as maiores taxas de crescimento, sendo que o maior montante
repassado ao longo dos anos foi conferido s microrregies estagnadas, embora
bem prximo do montante contratado nas de alta renda.
Nas microrregies estagnadas, os valores contratados entre 1999 e 2011
somaram R$ 12,3 bilhes. No primeiro ano em observao, o valor dos recursos
repassados foi de R$ 235 milhes, elevando-se para R$ 1,8 bilho em 2011.
A taxa de crescimento, quando se compara o primeiro ano da anlise com o ltimo,
foi de 675,8%, sendo esta acentuadamente alta. Destaque-se que o crescimento
total acumulado dos valores aplicados pelo FCO foi superior ao dos demais fundos
entre 1999 e 2011.
TABELA 7
Valores contratados pelo FCO segundo a tipologia da PNDR1 (1999-2011)
(Em R$ milhes)
Ano Alta renda Dinmica Estagnada Total
1999 184,87 176,62 235,08 596,57
2000 228,49 266,61 363,76 858,86
2001 931,44 460,73 760,72 2.152,90
2002 984,34 696,93 887,11 2.568,38
2003 472,07 311,34 597,53 1.380,94
2004 465,02 439,51 681,51 1.586,03
2005 622,33 561,42 715,42 1.899,16
2006 596,65 396,96 837,68 1.831,29
2007 807,20 613,04 951,92 2.372,16
2008 1.309,02 976,09 1.446,45 3.731,56
2009 1.031,21 1.018,73 1.354,37 3.404,31
2010 1.698,51 941,21 1.632,50 4.272,23
2011 2.032,84 1.303,84 1.823,64 5.160,32
Total 11.363,99 8.163,04 12.287,68 31.814,71

Notas: 1 O FCO no apresentou nenhuma microrregio de baixa renda, conforme a classificao tipolgica da PNDR.
2
A preos constantes de 2010.
No que se refere distribuio relativa dos valores contratados entre

as microrregies tipolgicas conforme pode ser visualizado na tabela 8 ,
h distribuio mais homognea quando comparada s demais microrregies
assistidas pelos demais fundos. Porm, as menores participaes foram registradas
nas microrregies dinmicas ao longo dos anos observados.
TABELA 8
Participao relativa dos valores contratados pelo FCO segundo a tipologia da PNDR
(1999-2011)
(Em %)
1999 31,0 29,6 39,4 100
2000 26,6 31,0 42,4 100
2001 43,3 21,4 35,3 100
2002 38,3 27,1 34,5 100
2003 34,2 22,5 43,3 100
2004 29,3 27,7 43,0 100
2005 32,8 29,6 37,7 100
2006 32,6 21,7 45,7 100
(Continua)
(Continuao)
2007 34,0 25,8 40,1 100
2008 35,1 26,2 38,8 100
2009 30,3 29,9 39,8 100
2010 39,8 22,0 38,2 100
2011 39,4 25,3 35,3 100
Total 35,7 25,7 38,6 100

A participao relativa acumulada registrou 38,6% dos recursos contratados

nas microrregies estagnadas; 35,7% nas microrregies de alta renda; e 25,7% nas
microrregies dinmicas. Esses resultados conferem valores relativamente aproximados,
com distncia maior apenas das microrregies dinmicas em relao s demais.
4 MTODO DE AVALIAO DOS FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO

Como salientado por Peixoto et al. (2012), a avaliao de impacto usa instrumental
estatstico para estimar o efeito de um programa ou uma poltica sobre seus
beneficirios isto , busca-se averiguar se o programa alcanou ou no suas metas
iniciais e qual a magnitude deste efeito. Para se atingir este objetivo, necessrio
ter indicadores diretos e mensurveis que permitam a aferio do desempenho
da poltica pblica sob investigao. No caso deste estudo, sero avaliados os
emprstimos dos FCFs (FNO, FNE e FCO) e seus impactos sobre um indicador
econmico (PIB per capita) de municpios e microrregies. O foco em diferentes
escalas regionais pode ajudar na melhor interpretao dos resultados obtidos e
fornecer importantes informaes para aperfeioar o desenho de polticas pblicas.
Sabe-se que, na presena do modifiable areal unit problem Maup (Resende, 2011),
as concluses podem variar de acordo com a escala geogrfica, e a sistematizao
dos diferentes resultados para as diferentes escalas geogrficas muito importante
para a definio e a avaliao de polticas regionais.
Inicialmente, a equao (1) com dados empilhados, pooled ordinary least
squares (POLS) testa a importncia do efeito do tratamento (emprstimos) no
incio do perodo (t) sobre o crescimento do PIB per capita no perodo posterior,
sob a hiptese de ausncia de vis de seleo. Resende (2012) salienta que, sob
essa hiptese, improvvel que as estimativas produzidas a partir dessa regresso
tragam valor confivel para o efeito dos emprstimos dos fundos constitucionais,
tendo-se em vista a omisso de variveis relevantes no modelo de avaliao ou o
fato de a escolha dos tratados no se dar de forma aleatria.
(lnYi,t+n,s lnYi,t,s)/n = + FCFi,t,s + i,t,s. (1)
Em que: o termo constante; o coeficiente do efeito do tratamento;

e i,t,s i o termo do erro aleatrio. A varivel dependente (lnYi,t+n,s lnYi,t,s)/n
representa o crescimento anual mdio do indicador econmico da regio i entre o
ano t e t+n, e n o nmero de perodos examinados. Assim, neste caso, a varivel
dependente expressa em termos de taxas de crescimento do PIB per capita anual
mdio ao longo de subperodos entre 1999 e 2011, o que implica que o painel de
dados contm trs subperodos ou waves de tempo (1999-2003, 2003-2007 e
2007-2011), indicados nas equaes (1) e (2) com a letra s. Observa-se que FCFi,t,s
representa o montante dos emprstimos dos FCFs no incio do perodo como
proporo do PIB total.
Na equao (2), adicionam-se algumas variveis de controle (Xi,t,s) que tendem a
afetar a varivel de interesse (lnYi,t+n,s lnYi,t,s)/n tanto direta quanto indiretamente ,
o que motiva a participao no FCFi,t,s. No caso deste estudo, a suposio que
existam diferenas entre as regies em termos das suas caractersticas observveis.
Por esta razo, necessrio incluir explicitamente as variveis (Xi,t,s) que so
importantes para a determinao de (lnYi,t+n,s lnYi,t,s)/n e da participao (FCFi,t,s).
Com o objetivo de conhecer como as caractersticas dos fundos constitucionais
de financiamento se comportam para cada uma das quatro tipologias da PNDR,
variveis de interao sero utilizadas na estimao da equao (2). Estas variveis
so formadas a partir da multiplicao das dummies de tipologia da PNDR, na
qual cada localidade est classificada (alta renda: ALTAi,t,s; dinmica: DINi,t,s; baixa
renda: BRi,t,s; e estagnada: ESTAGi,t,s), com as variveis representando o montante
dos emprstimos dos FCFs no incio do perodo como proporo do PIB da
unidade observada.
Dessa forma, ser possvel conhecer como as diferenas no crescimento
econmico esto relacionadas s diferentes tipologias. Adicionalmente como
foi constatado na reviso da literatura , os fundos constitucionais so fortemente
direcionados por meio da demanda, de forma que os municpios mais desenvolvidos
acabam recebendo mais financiamento para seus empreendimentos. Para controlar
esse fenmeno, adicionou-se equao o valor em nvel da varivel dependente
(PIB per capita) no perodo-base Yi,t,s como varivel explicativa.
(lnYi,t+n,s lnYi,t,s)/T = Yi,t,s + 1FCF_ALTAi,t,s + 2FCF_DINi,t,s +

3FCF_BAIXAi,t,s + 4FCF_ESTAGi,t,s + Xi,t,s + i +t + i,t . (2)
Ademais, deve-se notar que as estimativas de impacto podem ser viesadas se

a equao (2) no incluir todas as variveis que so importantes na determinao
da participao (FCFi,t,s) e que tambm afetem a varivel dependente. As estimaes

de modelos com dados em painel com efeitos fixos levam em considerao essas
variveis no observveis, porm fixas ao longo do tempo, o que ameniza esse
problema. Os efeitos fixos podem ser da unidade espacial municpio ou
microrregio i ou do tempo t.
A principal utilidade do emprego da abordagem de dados em painel encontra-se
em sua capacidade de tratar o problema do vis de varivel omitida, frequentemente
detectado nas regresses cross-section. Com a utilizao de modelos com dados em
painel, possvel controlar as variveis omitidas que so constantes ao longo do
tempo sob a forma de efeitos individuais. No entanto, os modelos de dados em
painel no esto isentos de problemas, que incluem o vis de amostra pequena
e aqueles relacionados curta frequncia com que os dados so utilizados
(Islam, 2003).
Como observado anteriormente, a principal motivao para o uso da abordagem
de dados em painel tem sido sua capacidade de permitir a incluso de diferenas
estruturais fixas no tempo entre regies (Islam, 1995). Alm disso, como
explicitado na introduo, polticas que pretendem dinamizar uma certa rea
podem transbordar e afetar sua vizinhana. Portanto, a especificao em dados de
painel espacial com efeitos fixos ser tambm um mtodo aplicado estimao
dos efeitos dos FCFs sobre o crescimento do PIB per capita.
4.1 Modelos espaciais com dados em painel

Em pesquisas com modelos espaciais, dados em painel referem-se a observaes
feitas com relao a um nmero de unidades espaciais sobre o tempo. Recentemente,
com os trabalhos de Elhorst (2003), Baltagi et al. (2006) e Elhorst (2005), a
quantidade de estudos referentes aos modelos de painel espacial vem crescendo e
a qualidade das informaes est cada vez mais aprimorada.
De acordo com Elhorst (2011), o foco central da econometria espacial tinha
sido, originalmente, um tipo de interao em apenas uma equao com configurao
para dados em cross-section. Assim sendo, a estimao pontual do coeficiente da
equao era usada para testar a hiptese sobre se o efeito espacial existiria ou no.
Entretanto, recentemente, esse foco tem mudado para mais de um tipo de efeito de
interao, para dados em painel e para os efeitos marginais das variveis explicativas
no modelo. As principais vantagens na utilizao de dados em painel que estes so
mais informativos e contm mais variao e menos colinearidade entre as variveis.
A utilizao destes dados resulta em melhor disponibilidade de graus de liberdade,
o que aumenta a eficincia da estimao. Dados em painel tambm permitem a
especificao de testes de hipteses mais complexos, incluindo-se efeitos que no
podem ser abordados utilizando dados em cross-section puramente.
O modelo economtrico espacial para cross-section pode ser expandido para

modelo em painel de N observaes e T perodos de tempo, podendo ser escrito como:
(3a)
, (3b)
em que, WY denota a matriz dos efeitos de interao endgenos entre a varivel

dependente; um vetor Nx1 de 1 associado aos parmetros de termos constantes
; WX a matriz dos efeitos de interao exgenos entre as variveis independentes;
e Wu a matriz dos efeitos de interao entre os termos de erro. A varivel o
coeficiente espacial autorregressivo; o coeficiente de autocorrelao espacial;
e e representam um vetor Kx1 de parmetros fixos desconhecidos. Sendo
uma matriz de pesos (N N) que descreve a distribuio espacial das unidades
espaciais e sendo w ij o elemento (i,j) de Wij, assume-se que essa matriz
composta de constantes conhecidas, que os elementos da diagonal principal so
iguais a 0 e que a caracterstica da matriz ( ) conhecida. No caso deste estudo,
sero utilizadas matrizes de vizinhanas binrias, nas quais os elementos so
wij = 1, caso o municpio ou microrregio i tenha fronteira com o municpio j;
e com o municpio wij = 0, caso contrrio.
Unidades espaciais diferem umas das outras principalmente pela existncia
de variveis chamadas na literatura de space-especific time-invariant variables, que
afetam a varivel dependente, mas so difceis de ser mensuradas ou obtidas. Elhorst
(2011) sugere como soluo a incluso de um intercepto varivel , que representa
o efeito das variveis omitidas que so peculiares cada unidade espacial considerada.
Similarmente, a justificativa para incluir time-period specific effects variables que
sua omisso pode viesar as estimaes em um estudo tpico de srie temporal.
O modelo space-time em (3) pode ento ser estendido para incluir efeitos
especficos do espao e do tempo:
(4a)
, (4b)
em que: .
A estimao desse modelo de painel espacial esttico extensivamente discutido
em Elhorst (2003; 2010) e Lee e Yu (2010). Elhorst (2003; 2010) apresenta
o estimador de mxima verossimilhana dos modelos de defasagem espacial
e de erro espacial ampliados para incluir os efeitos fixos e aleatrios citados.
Porm, Lee e Yu (2010) mostram que, como em Elhorst (2003; 2010), a estimao
da varincia inconsistente quando N grande e T pequeno, e os estimadores

de todos os parmetros so inconsistentes quando N e T so grandes. Para corrigir
isso, propem procedimento simples de correo do vis baseado na estimao
pela abordagem incorreta.
4.1.1 Comparao de modelos

No necessariamente haver dependncia espacial nos trs termos aqui mencionados
(variveis dependentes, variveis independentes e termo do erro). Nesse sentido,
importante testar se h ou no cada tipo de interao espacial para, ento, adotar
o modelo espacial mais adequado.
Comeando com modelo sem qualquer interao espacial ou seja, o modelo
OLS , testes baseados no multiplicador de Lagrange (LM e robust LM) podem ser
utilizados para testar se os modelos de defasagem espacial (spatial lag model SAR),
no qual a dependncia espacial ocorre apenas na varivel dependente, ou os mode-
los de erro espacial (spatial error model SEM), quando apenas o termo do erro
defasado espacialmente, so mais apropriados que o modelo OLS. Se o modelo no
espacial rejeitado com base nesses testes LM em favor do modelo SAR e/ou SEM,
preciso ser cauteloso ao selecionar um desses dois modelos para prosseguir com a
anlise. Elhorst (2010) sugere o seguinte procedimento: estimar o modelo spatial
durbin model (SDM), que inclui defasagem espacial tanto na varivel dependente
quanto nas independentes, e utilizar um teste de mxima verossimilhana ou de
Wald para avaliar se o modelo SDM pode ser simplificado para o SAR ou se pode
ser simplificado para o SEM. Se ambas as hipteses so rejeitadas, ento o modelo
SDM descreve melhor os dados. Se qualquer uma dessas hipteses no pode ser
rejeitada, ento SAR ou SEM, respectivamente, descrevem melhor os dados, uma
vez que o teste LM robusto tambm aponta para o mesmo modelo.
4.1.2 Efeitos diretos e indiretos

Diferentemente dos modelos no espaciais, a estimao dos coeficientes em modelo
espacial no representa o efeito marginal das mudanas nas variveis exploratrias
sobre a varivel dependente. De acordo com Elhorst (2010), a no observao
dessa caracterstica dos modelos espaciais leva alguns estudos empricos a
concluses equivocadas.
De acordo com LeSage e Pace (2009), uma interpretao da derivada parcial
do impacto das mudanas de uma varivel representa base mais vlida para testar
a hiptese sobre se h ou no spillovers espaciais. O efeito direto surge a partir do
efeito da varivel independente sobre a dependente do prprio indivduo, e o efeito
indireto o impacto dessa varivel independente do vizinho afetando a varivel
dependente do indivduo. A matriz de derivadas parciais de Y em relao a k-sima
varivel no curto prazo dada por:
(5)
LeSage e Pace (2009) e Debarsy e Ertur (2011) definem o efeito direto como
a mdia da diagonal principal dos elementos da matriz do lado direto da equao
(5), e o efeito indireto como a mdia de cada coluna ou linha, no se levando
em conta os elementos da diagonal principal dessas matrizes. Se h mudana em
determinada varivel explicativa de dada unidade geogrfica, haver alterao na
varivel dependente da prpria unidade; esse o efeito direto. Entretanto, essa
mudana na varivel explicativa em determinada localidade tambm pode causar
alterao na varivel dependente das outras unidades geogrficas vizinhas.
O discernimento desses dois tipos de efeitos interessante para o caso que
se trata como unidade observacional em alguma localidade, seja esta um estado,
seja uma microrregio, seja um municpio, na medida em que tornar possvel
conhecer especificamente como uma rea afetada por variveis referentes a esta e
s suas vizinhas. No contexto deste estudo, ser possvel estimar no s o efeito dos
recursos aplicados por um FCF sobre o crescimento econmico de determinada
rea, como tambm seu efeito sobre a vizinhana.
5 DESCRIO DA BASE DE DADOS

Esta seo apresenta a descrio das bases de dados utilizadas neste estudo bem
como as duas escalas geogrficas usadas nas avaliaes dos efeitos econmicos dos
FCFs. A anlise compreende o perodo 1999-2011 e abrange 1.982 municpios
sob cobertura do FNE, que inclui ainda alm dos municpios nordestinos
municpios ao norte de Minas Gerais e do Esprito Santo, 449 municpios sob
cobertura do FNO e 446 municpios sob cobertura do FCO.3
Este estudo abrange dois recortes ou escalas geogrficas: municpios e micror-
regies. A figura 1 apresenta as duas escalas geogrficas referentes abrangncia
de cada um dos FCFs bem como algumas informaes estatsticas bsicas com
relao s suas reas. Os dados foram coletados a partir do nvel municipal que
a unidade geogrfica mais desagregada utilizada neste estudo e, em seguida,
foram agrupados para formar a outra escala (microrregies).
3. Os municpios criados entre 2000 e 2011 foram agregados em seus municpios originais de 2000 para que a anlise
fosse feita com todos os municpios apresentando fronteiras constantes durante o perodo estudado. Essa abordagem
busca resolver o problema de comparabilidade gerado pelo aumento do nmero de municpios ao longo do perodo.
FIGURA 1
Escalas geogrficas para avaliao dos FCFs
1A FNE
Municpios (n = 1.982) Microrregies (n = 211)
rea mdia = 902.99 Km2 rea mdia = 8482.2 Km2

rea mnima = 17 Km 2
rea mnima = 17 Km2
rea mxima = 16404.4 Km2 rea mxima = 55362 Km2
rea desvio-padro = 1350.5 Km2 rea desvio-padro = 9515.4 Km2
1B FNO
Municpios (n = 449) Microrregies (n = 64)
rea mdia = 8582.6 Km2 rea mdia = 60212.1 Km2

rea mnima = 103.3 Km2 rea mnima = 3129.5 Km2
rea mxima = 159533 Km2 rea mxima = 332277.7 Km2
rea desvio-padro = 17071.6 Km 2
rea desvio-padro = 64089.9 Km2
1C FCO
Municpios (n = 446) Microrregies (n = 52)
rea Mdia = 3601.7 Km2 rea Mdia = 30891.69 Km2

rea Mnima = 57 Km 2
rea Mnima = 5486.8 Km2
rea Mxima = 65208.3 Km 2
rea Mxima = 123950.1 Km2
rea desvio-padro = 5983.5 Km2 rea desvio-padro = 23507.2 Km2
Fonte: IBGE.
Obs.: 1 Dados de rea de 2000.
2
n = nmero de unidades geogrficas.
O estudo dos efeitos dos FCFs em suas respectivas reas de atuao emprega
dados municipais do Sistema de Contas Regionais do IBGE (2012), da base de
dados macroeconmicos do Ipea (Ipeadata),4 da Rais e do MI. Todos os valores
das variveis monetrias esto expressos a preos constantes de 2010 em reais.
A varivel dependente a taxa de crescimento mdio anual do PIB per
capita dos municpios ou das microrregies entre 1999 e 2011. Para as anlises
com dados em painel e painel espacial, utilizou-se o crescimento mdio anual do
PIB per capita em trs subperodos:5 1999-2003, 2003-2007 e 2007-2011. O PIB
total dos municpios brasileiros calculado anualmente pelo IBGE desde 1999.
Esse instituto tambm foi fonte de informao da populao residente total em
mbito municipal, utilizada para o clculo do PIB per capita. Em sequncia, esses
dados foram agregados para escalas geogrficas microrregionais. Esse procedimento
foi executado para as outras variveis descritas a seguir.
4. Disponvel em: <http://www. ipeadata.gov.br>.

5. Os subperodos foram calculados de quatro em quatro anos a fim de se dar um espao temporal para a aferio dos
efeitos dos fundos sobre o crescimento econmico.
Construiu-se a varivel explicativa para cada um dos fundos constitucionais

de financiamento, proporo do FCF total em relao ao PIB a partir de dados
do MI, que forneceu informaces sobre o montante dos emprstimos para pessoas
fsicas e jurdicas em mbito municipal no perodo 1999-2011 em relao ao
PIB. Com base nessas informaes, calculou-se o total de emprstimos de cada
um dos fundos como proporo do PIB total municipal em 1999, 2003 e 2007.
Todos os valores monetrios foram convertidos para preos constantes de 2010.
Por fim, as variveis de controle utilizadas para o incio de cada perodo (1999,
2003 e 2007) nas estimaes de dados em painel incluem: anos de escolaridade
mdia dos trabalhadores calculados a partir de dados da Rais , densidade
populacional estimada a partir de dados do Ipeadata e PIB per capita.
6 RESULTADOS
Esta seo dedicada aos resultados da avaliao dos efeitos dos emprstimos dos
trs fundos constitucionais (FNE, FNO e FCO) sobre o crescimento econmico,
em diferentes escalas regionais (municpios e microrregies), entre 1999 e 2011.
Em relao ao uso de diferentes escalas geogrficas, ressalta-se que na literatura
emprica recente existe um ressurgimento da discusso sobre problemas de
agregao dos dados (Maup) e a importncia de escalas geogrficas no estudo de temas
relacionados geografia econmica e ao crescimento econmico (Yamamoto, 2008;
vila e Monastrio, 2008; Briant, Combes e Lafourcade, 2010; Menon, 2012;
Resende, 2011; Resende, Carvalho e Sakowski, 2012; Resende e Cravo, 2014).
Ademais, essa abordagem na avaliao de polticas regionais se torna ainda
mais relevante tendo-se em vista o debate acerca da existncia ou no de escala
regional adequada para analisar, implementar e avaliar tais polticas (Cheshire e
Hay, 1989). Resende (2012) foi o primeiro estudo na literatura a investigar, em
mltiplas escalas espaciais, os impactos dos emprstimos concedidos pelo FNE
entre 2000 e 2003. Um avano do presente estudo a avaliao por tipologia,
alm da utilizao da abordagem de econometria espacial discutida anteriormente.
A seguir, examinam-se os resultados desses efeitos no perodo mais extenso (1999-2011)
em trs subsees dedicadas a cada um dos trs fundos constitucionais.
6.1 Resultados da avaliao do FNE por tipologia

Esta subseo discute os resultados das avaliaes do FNE nos mbitos municipal e
microrregional e mensura seus efeitos pelas quatro tipologias da PNDR. Para cada
uma das escalas geogrficas analisadas, inicialmente, so examinados os resultados
das regresses em painel padro e, em seguida, as avaliaes com dados em painel
espacial, o que tem a vantagem de permitir a anlise dos efeitos diretos e indiretos
(efeitos de vizinhana) do FNE sobre o crescimento econmico (LeSage e Pace, 2009).
6.1.1 Escala municipal: FNE

Na tabela 9, so apresentados os resultados das avaliaes do FNE em mbito
municipal, utilizando-se a regresso em painel padro sem considerar a possi-
bilidade de interaes espaciais. Inicialmente, a coluna 1 apresenta o resultado da
estimao considerando-se o efeito fixo das unidades espaciais (municpios) e
a coluna 2 revela os resultados da estimao levando-se em conta os efeitos fixos
de espao e tempo. As estimaes em painel de efeitos fixos de espao e tempo
tendem a minimizar os problemas de variveis omitidas, o que permite analisar
com maior confiana e robustez os efeitos do FNE sobre o crescimento econmico
dos municpios. Como possvel observar na coluna 1, quando no se leva em
considerao o efeito do tempo sobre as variveis, os coeficientes das variveis de
interao da tipologia e a proporo do FNE em relao ao PIB apresentam efeitos
positivos e estatisticamente significantes sobre o crescimento anual do PIB muni-
cipal. Quando alm dos efeitos fixos das unidades espaciais so considerados
os efeitos fixos do tempo, observa-se reduo da magnitude destes coeficientes.
Especificamente, o efeito de crescimento de 0,85% no PIB para os municpios
pertencentes tipologia alta renda quando houver aumento de 1 p.p. na proporo
FNE-PIB desses municpios. Se no se considera o efeito do tempo, este efeito
superestimado para 0,99%. Essa superestimao mais grave para os municpios
de baixa renda, com diferena de mais de 50% no coeficiente da relao FNE-PIB,
e para os municpios estagnados, com coeficientes estatisticamente insignificantes
quando a varivel tempo levada em conta.
Ainda se observando a coluna 2 da tabela 9, os municpios de alta renda
apresentaram esse efeito da relao FNE-PIB mais forte que os municpios das
demais tipologias, cerca de quatro vezes maior em relao aos municpios de baixa
renda e, aproximadamente, sete vezes maior em relao aos municpios dinmicos.
De acordo com as diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
(Brasil, 2012), as regies de alta renda no so prioritrias para a PNDR; apesar
disso, as reas de alta renda constituem um papel importante para o desenvolvimento
de aes estratgicas de cunho macrorregional. Diante disso, a despeito de o FNE
estar relacionado a um crescimento relativo mais forte nas reas consideradas de
alta renda, este resultado pode ser evidncia de que a PNDR vem desempenhando,
de certa forma, um papel de redutor das desigualdades em mbito macrorregional,
em que a regio Nordeste historicamente menos favorecida. Ademais, os
coeficientes positivos para os municpios pertencentes s tipologias dinmicas e
baixa renda, ambas frequentes na regio Nordeste, tambm refora a evidncia
do papel exercido pelo FNE sobre a reduo das desigualdades em mbito
macrorregional e intrarregional.
Seguindo-se no estudo dos resultados apresentados na tabela 9, nas colunas
3 e 4, realizada uma anlise semelhante das colunas 1 e 2; entretanto, agora,
como varivel independente, tem-se a proporo do FNE acumulado por dois anos
sobre o PIB do perodo-base. O que se observa que, exceto para os municpios
dinmicos, h mudana no comportamento dos coeficientes entre as colunas 2
e 4. A princpio, pode-se chegar concluso de que o maior volume de recursos
do FNE pode levar a um efeito estatisticamente significativo para os municpios
considerados da tipologia estagnados. Nesse tocante, as reas consideradas estagnadas
pela PNDR so caracterizadas pelo histrico de dinamismo em perodos passados e
possuem, em muitos casos, estrutura socioeconmica e capital social considerveis.
Dessa forma, esse resultado traz indicaes de que a continuidade do volume de
emprstimos ao longo dos anos pode desempenhar um papel importante para que
economias com estruturas mais complexas retornem uma trajetria mais dinmica.
TABELA 9
Resultado dos efeitos do FNE sobre o crescimento mdio anual do PIB per capita no
nvel municipal: mtodo painel de efeitos fixos (1999-2011)
Varivel dependente = taxa de crescimento anual mdia do PIB per capita
Painel Painel
Painel Painel
Mtodo de estimao efeitos efeitos
efeitos fixos efeitos fixos
fixos fixos
(1) (2) (3) (4)
Alta renda_Proporo do FNE do Alta renda_Proporo do FNE no incio
incio do perodo (1o ano) em relao 0.9982** 0.8501** do perodo (1o + 2o ano) em relao ao -0.0122 -0.0380*
ao PIB do incio de cada perodo PIB do incio de cada perodo
(0.0157) (0.0208) (0.5977) (0.0665)
Dinmica_Proporo do FNE no incio Dinmica_Proporo do FNE no incio
do perodo (1o ano) em relao ao 0.1407*** 0.1225*** do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.1282*** 0.1066***
PIB do incio de cada perodo PIB do incio de cada perodo
(0.0006) (0.0010) (0.0000) (0.0000)
Baixa renda_Proporo do FNE no Baixa renda_Proporo do FNE no in-
incio do perodo (1o ano) em relao 0.4528*** 0.2129*** cio do perodo (1o + 2o ano) em relao 0.0934*** 0.0273
ao PIB do incio de cada perodo ao PIB do incio de cada perodo
(0.0000) (0.001) (0.0002) (0.2259)
Estagnada_Proporo do FNE no Estagnada_Proporo do FNE no incio
incio do perodo (1o ano) em relao 0.1508** -0.0191 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.1322*** 0.0639***
(0.0411) 0.7733 (0.0000) (0.0099)
Ln (PIB per capita no incio de cada Ln (PIB per capita no incio de cada
-0.1693***-0.2944*** -0.1681*** -0.2936***
perodo) perodo)
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
Ln (anos mdios de escolaridade no Ln (anos mdios de escolaridade no
0.0670*** -0.0103** 0.0653*** -0.01090***
incio de cada perodo Rais) incio de cada perodo Rais)
(0.0000) (0.0138) (0.0000) (0.0091)
Ln (densidade populacional no incio Ln (densidade populacional no incio de
0.0926*** -0.1280*** 0.0886*** -0.1280***
de cada perodo) cada perodo)
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
(Continua)
(Continuao)
Painel Painel
Painel Painel
Mtodo de estimao efeitos efeitos
efeitos fixos efeitos fixos
fixos fixos
Efeitos fixos Sim Sim Efeitos fixos Sim Sim
Dummy de tempo No Sim Dummy de tempo No Sim
Nmero de observaes (municpios) 5.946 5.946 5.946 5.946
R2 ajustado 0.1739 0.3368 0.1779 0.3403

Notas: * Significncia em 10%.
** Significncia em 5%.
***Significncia em 1%.
Obs.: P-valor entre parnteses.
A anlise de uma poltica pblica de cunho regional importante no s para

verificar a eficcia da poltica, mas tambm como possibilidade de mensurar seus efeitos
e suas repercusses sobre o territrio, haja vista como j dito anteriormente que
polticas que pretendem dinamizar uma certa rea podem transbordar e afetar toda
uma vizinhana. Nesse sentido, a diversidade de ferramentas disponveis nos ltimos
anos no mbito da econometria espacial permite averiguao mais acurada do cenrio
econmico que envolve os FCFs. Nessa direo, o restante desta subseo trata da
possibilidade de interaes espaciais nas variveis estudadas at aqui.
Como foi explicado na seo 4, a escolha do modelo espacial que mais se adequa
aos dados baseada no procedimento sugerido por Elhorst (2010). Seguindo-se esse
procedimento como no modelo da coluna 4 da tabela 9, no qual a principal varivel
explanatria inclui o FNE acumulado por dois anos sobre o PIB do perodo-base ,
o modelo espacial escolhido foi o SDM, no qual os resultados da estimao esto
presentes na tabela 1 do apndice. Entretanto como j est explicitado na seo 4 ,
diferentemente dos modelos no espaciais, a estimao dos coeficientes em modelo
espacial no representa o efeito marginal das mudanas nas variveis exploratrias sobre
a varivel dependente. Diante disso, foram estimados os efeitos diretos, o efeito das
variveis independentes sobre a dependente da prpria localidade e os efeitos indiretos
que representam o impacto das variveis independentes dos vizinhos afetando a varivel
dependente da localidade. Adicionalmente, tem-se o efeito total, que representa a soma
dos efeitos diretos e indiretos e tem como finalidade ser comparativo entre o modelo
espacial e o no espacial.
A estimao dos efeitos diretos, indiretos e totais das variveis explanatrias
sobre o crescimento do PIB dos municpios est resumida na tabela 10. Como
possvel observar, o efeito direto da proporo FNE-PIB para os municpios de
alta renda apresenta sinal negativo e significante a 10%. O resultado, apesar da
baixa significncia estatstica, pode ser evidncia de que, de certa forma, o FNE
acumulado nesses municpios intensifique o processo de convergncia de renda.
O efeito indireto da relao FNE-PIB para os municpios de alta renda apresentou-se
como negativo, porm estatisticamente no significante. Diferentemente, para os

municpios dinmicos, a relao FNE-PIB apresenta efeitos diretos e indiretos positivos e
estatisticamente significantes. Especificamente nos municpios dinmicos, um aumento
de 1 p.p. na proporo FNE-PIB est relacionado a uma elevao de 0,07% no cresci-
mento do PIB desses municpios e a um aumento de 0,32% nos municpios vizinhos aos
dinmicos. Ou seja, os investimentos realizados em tais municpios, de alguma forma,
acabam beneficiando mais o crescimento dos seus vizinhos (efeito indireto) que seu
prprio crescimento (efeito direto); esse tipo de comportamento associado aos fundos
constitucionais de financiamento at ento no estava presente na literatura disponvel,
mas certamente deve ser estudado em trabalhos futuros com mais profundidade, prin-
cipalmente no que se refere aos possveis canais pelos quais esse efeito ocorre.6 Ademais,
tal resultado sugere evidncias de que o FNE nesses municpios est contribuindo no
s para o crescimento destes municpios, mas tambm para o dos municpios vizinhos.
Dessa forma, ambos os efeitos corroboram o papel da poltica como redutor da desi-
gualdade econmica na regio. Seguindo-se a anlise, apesar de o efeito direto da relao
FNE-PIB no ser significante estatisticamente para os municpios de baixa renda, seu
efeito indireto positivo e significante a 10%. Nesse caso, um aumento em 1 p.p.
dessa varivel est relacionado a uma elevao de 0,17% sobre o crescimento do PIB
anual per capita dos vizinhos. Para os municpios estagnados, o efeito direto da relao
FNE-PIB foi estatisticamente significante e os resultados mostram que essa relao no
surte efeito sobre o crescimento dos vizinhos desses municpios.
TABELA 10
nvel municipal: modelo espacial efeitos diretos e indiretos (1999-2011)
Efeito direto Efeito indireto Efeito total
Efeito P-valor Efeito P-valor Efeito P-valor
Alta renda_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano)

-0.0904 0.0706 -1.2284 0.1472 -1.3188 0.1391
em relao ao PIB do incio de cada perodo
Dinmica_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano) em

0.0766 0.0001 0.3286 0.0000 0.4052 0.0000
relao ao PIB do incio de cada perodo
Baixa renda_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano)

0.0217 0.4203 0.1705 0.0541 0.1921 0.0515
Estagnada_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano)

0.0579 0.0480 -0.0847 0.4848 -0.0268 0.8393
Ln (PIB per capita no incio de cada perodo) -0.2911 0.0000 -0.0226 0.1972 -0.3137 0.0000
Ln (anos mdios de escolaridade no incio de cada perodo Rais) -0.0102 0.0440 -0.0415 0.0224 -0.0517 0.0105
Ln (densidade populacional no incio de cada perodo) -0.1179 0.0000 -0.0422 0.4084 -0.1601 0.0029
6. Ver, por exemplo, Lall e Shalizi (2003).

6.1.2 Escala microrregional: FNE

Nesta subseo, analisam-se os resultados dos efeitos econmicos do FNE utilizando-se
a escala microrregional. Foram estimadas as mesmas regresses constantes das
tabelas 9 e 10; entretanto, os dados foram agregados para o nvel das microrregies.
Na tabela 11, a coluna 1 apresenta o resultado da estimao, considerando-se os
efeitos fixos das unidades espaciais (municpios); a coluna 2 revela os resultados da
estimao, levando-se em conta os efeitos fixos de espao e tempo; e as colunas 3 e
4 realizam anlises semelhantes s colunas 1 e 2. No entanto, agora como varivel
dependente, tem-se a proporo do FNE acumulado por dois anos sobre o PIB
do perodo-base.
Como possvel observar na coluna 2 da tabela 11, quando so considerados os
efeitos fixos do tempo alm dos efeitos fixos das unidades espaciais , observa-se
que as variveis que representam a proporo dos fundos sobre o PIB das
microrregies da tipologia de alta renda e baixa renda apresentaram coeficientes
positivos e estatisticamente significantes. De fato, os resultados so qualitativamente
semelhantes aos obtidos para o mbito municipal, exceto pelo fato de a varivel
referente ao percentual dos fundos das regies dinmicas no ter apresentado
coeficiente estatisticamente significante. Quantitativamente, observam-se coeficientes
maiores para o mbito microrregional, o que pode ser evidncia, por exemplo, de
alguma forma de interao espacial nas microrregies, ampliando o efeito que o
FNE desempenha sobre as unidades observadas. Especificamente, o efeito de
crescimento de 0,95% no PIB para as microrregies pertencentes tipologia alta
renda quando houver aumento de 1 p.p. na proporo da relao FNE-PIB desses
municpios e de 0,85% para as microrregies de baixa renda.
A coluna 4 da tabela 11 apresenta os resultados das estimaes quando se
utiliza como varivel dependente a proporo do FNE acumulado por dois anos
sobre o PIB do perodo-base. A varivel de interesse apresenta coeficiente positivo e
estatisticamente significante quando a microrregio faz parte da tipologia dinmica
e da tipologia baixa renda. A princpio, pode-se chegar concluso de que o maior
volume de recursos do FNE pode levar a um efeito positivo sobre o crescimento
do PIB per capita das microrregies dessas tipologias. Por terem presena forte
na regio, esses resultados trazem tona o papel do FNE como direcionador da
regio para um crescimento maior, reduzindo-se, assim, a desigualdade existente
entre esta e as demais regies. Entretanto, como tem sido enfatizado neste estudo,
as evidncias trazidas por esses resultados devem ser ponderadas pela possibilidade
de dependncia espacial, como se ver adiante.
TABELA 11
nvel microrregional: mtodo painel de efeitos fixos (1999-2011)
Mtodo de estimao Painel Painel Painel Painel
efeitos fixos efeitos fixos efeitos fixos efeitos fixos
(1) (2) (3) (4)
Alta renda_Proporo do FNE no Alta renda_Proporo do FNE no incio
incio do perodo (1o ano) em relao 0.6998 0.9562** do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.0034 -0.0075
(0.1110) (0.0111) (0.7299) (0.3937)
Dinmica_Proporo do FNE no incio Dinmica_Proporo do FNE no incio

do perodo (1o ano) em relao ao PIB 0.0205 0.0675 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.1152*** 0.0792***
do incio de cada perodo PIB do incio de cada perodo
(0.8683) (0.5375) (0.0009) (0.0088)
Baixa renda_Proporo do FNE no Baixa renda_Proporo do FNE no incio
incio do perodo (1o ano) em relao 0.7034*** 0.8513*** do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.3613*** 0.2795***
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
Estagnada_Proporo do FNE no Estagnada_Proporo do FNE no incio

incio do perodo (1o ano) em relao 0.0427 -0.0233 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.0977 -0.0497
(0.8751) (0.9216) (0.3993) (0.6261)

Ln (PIB per capita no incio de
-0.1725*** -0.2284*** Ln (PIB per capita no incio de cada perodo) -0.1708*** -0.2251***
cada perodo)
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
0.1582*** -0.0369** 0.1554*** -0.0287*
(0.0000) (0.0263) (0.0000) (0.0878)
Ln (densidade populacional no incio Ln (densidade populacional no incio
0.1755*** -0.0651* 0.1418*** -0.0683**
de cada perodo) de cada perodo)
(0.0000) (0.0532) (0.0000) (0.0447)
Nmero de observaes (microrregies) 633 633 633 633
R2 ajustado 0.3982 0.5161 0.4121 0.5092

*** Significncia em 1%.
Seguindo-se o procedimento realizado na escala municipal para a verificao

da interao espacial entre as microrregies, com a varivel explanatria, inclui-se
o FNE acumulado por dois anos sobre o PIB do perodo-base. O modelo espacial
escolhido foi o SDM, no qual os resultados esto presentes na tabela 1 do apndice.
A estimao dos efeitos diretos, indiretos e totais das variveis explanatrias

sobre o crescimento do PIB das microrregies est resumida na tabela 12.
Como possvel observar, o efeito direto da proporo FNE-PIB para as microrregies
de alta renda apresenta sinal negativo e significante a 10%. O resultado pode ser
evidncia de que, de certa forma, o FNE acumulado nesses municpios intensifica
o processo de convergncia de renda. O efeito indireto da relao FNE-PIB para os
municpios de alta renda apresentou-se como negativo e estatisticamente significante.
Diferentemente, para os municpios dinmicos, a relao FNE-PIB apresenta efeito
direto estatisticamente significante. Especificamente nas microrregies dinmicas,
um aumento de 1 p.p. na proporo FNE-PIB est relacionado a uma elevao de
0,07% no crescimento do PIB desses municpios, semelhante ao valor encontrado
em mbito municipal. O efeito indireto no se apresentou como significante para
essa tipologia. De acordo com essa anlise, o efeito direto da relao FNE-PIB
positivo e estatisticamente para as microrregies de baixa renda; um aumento em
1 p.p. dessa varivel est relacionado a uma elevao de 0,25% sobre o crescimento
do PIB anual per capita. Portanto, percebe-se que as microrregies de baixa renda,
diferentemente das pertencentes tipologia alta renda, no desempenham um
papel sobre o crescimento dos vizinhos por meio do FNE; seu efeito limitado
fronteira da microrregio. Aparentemente, a interao espacial das localidades
de baixa renda est mais presente para a esfera municipal; quando se agregam os
dados para o mbito microrregional, esta interao perde fora a ponto de no ser
mais significante. Para as microrregies estagnadas, os efeitos direto e indireto no
so estatisticamente significantes.
TABELA 12
nvel microrregional: modelo espacial efeitos diretos e indiretos (1999-2011)
Coeficiente P-valor Coeficiente P-valor Coeficiente P-valor
Alta renda_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano) em
-0.2740 0.0667 -5.4644 0.0471 -5.7384 0.0475
Dinmica_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano) em
0.0760 0.0435 0.0997 0.4066 0.1758 0.1734
Baixa renda_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano) em
0.2548 0.0014 0.2066 0.4260 0.4613 0.1019
Estagnada_Proporo do FNE no incio do perodo (1o + 2o ano) em
-0.0369 0.7639 -0.6012 0.1206 -0.6381 0.1316
Ln (anos mdios de escolaridade no incio de cada perodo Rais) -0.0207 0.3191 -0.0130 0.8360 -0.0337 0.6327
Ln (densidade populacional no incio de cada perodo) -0.0735 0.1168 0.0362 0.7467 -0.0374 0.7362

6.2 Resultados da avaliao do FNO por tipologia

Esta subseo discute os resultados das avaliaes do FNO nas esferas municipal e
microrregional e mensura seus efeitos pelas quatro tipologias da PNDR. Para cada
uma das escalas geogrficas analisadas, inicialmente so examinados os resultados das
regresses em painel padro e em seguida as avaliaes com dados em painel espacial,
o que tem a vantagem de permitir a anlise dos efeitos diretos e indiretos (efeitos
de vizinhana) do FNO sobre o crescimento econmico (LeSage e Pace, 2009).
6.2.1 Escala municipal: FNO

Na tabela 13, so apresentados os resultados das avaliaes do FNO em mbito
municipal utilizando-se regresso em painel padro sem considerar a possibi-
lidade de interaes espaciais. Inicialmente, a coluna 1 apresenta o resultado da
estimao considerando-se os efeitos fixos das unidades espaciais (municpios)
e a coluna 2 revela os resultados da estimao levando-se em conta os efeitos
fixos de espao e tempo. As estimaes em painel de efeitos fixos de espao e
tempo tendem a minimizar problemas de variveis omitidas, o que permite
analisar com maior confiana e robustez os efeitos do FNO sobre o crescimento
econmico dos municpios. Como possvel observar na coluna 1, quando no se
leva em considerao o efeito do tempo sobre as variveis, apenas o coeficiente da
varivel de interao da tipologia dinmica e a proporo do FNO em relao ao
PIB apresentam-se positivos e estatisticamente significantes sobre o crescimento
anual do PIB municipal. Quando so considerados os efeitos fixos do tempo
alm dos efeitos fixos das unidades espaciais , observa-se reduo da magnitude
deste coeficiente. Especificamente, o efeito de crescimento de aproximadamente
0,09% no PIB para os municpios pertencentes tipologia dinmica quando
houver aumento de 1 p.p. na proporo do FNO-PIB desses municpios. Se no
se considera o efeito do tempo, este superestimado para 0,11%, o que poderia
levar a uma avaliao equivocada da poltica. Adicionalmente, ainda se observando
a coluna 2, os municpios das demais tipologias apresentaram este efeito da relao
FNO-PIB sobre o crescimento do PIB per capita no significante. Ou seja, para os
municpios pertencentes s tipologias alta renda, estagnada e baixa renda, o FNO
parece no surtir efeito sobre o crescimento desses municpios. Esse resultado reflete
o baixo potencial do FNO como redutor das desigualdades regionais se se tiver em
vista que as reas dinmicas so minorias no territrio da regio Norte. Entretanto,
mostra uma evidncia de que regies com rendimentos mdios e baixos, mas com
dinmica econmica significativa, demonstram reao positiva poltica.
Seguindo-se a anlise dos resultados apresentados na tabela 13, nas colunas 3 e
4, feita uma anlise semelhante das colunas 1 e 2; entretanto, agora como varivel
independente, tem-se a proporo do FNO acumulado por dois anos sobre o PIB do
perodo-base. O que se observa que, alm dos municpios dinmicos, os municpios
de alta renda apresentam o coeficiente positivo e estatisticamente significante para a
relao FNO-PIB. Os municpios de alta renda apresentaram o coeficiente cerca de

duas vezes maior que os municpios dinmicos. Esse resultado apesar de importante
no que se refere reduo da desigualdade entre as macrorregies traz evidncias
no muito favorveis reduo dessa desigualdade no mbito intrarregional, j que
essas reas consideradas de alta renda so escassas nessa regio.
TABELA 13
Resultado dos efeitos do FNO sobre o crescimento mdio anual do PIB per capita no

efeitos efeitos efeitos efeitos
fixos fixos fixos fixos
(1) (2) (3) (4)
Alta renda_Proporo do FNO no incio Alta renda_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB 0.0866 -0.0115 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.2020* 0.1898*
(0.5902 ) (0.9406) (0.0520) (0.0566)
Dinmica_Proporo do FNO no incio Dinmica_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB 0.1115** 0.0891** do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.1167*** 0.0981***
(0.0147) (0.0419) (0.0017) (0.0058)
Baixa renda_Proporo do FNO no incio Baixa renda_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB 0.0721 0.0509 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.0267 0.0194
(0.1582 ) (0.2987) (0.1539) (0.2795)
Estagnada_Proporo do FNO no incio Estagnada_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB -0.0077 -0.0064 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao -0.0041 -0.0064
(0.5416) (0.5952) (0.7329) (0.5835)
Ln (PIB per capita no incio de cada perodo) -0.2100***-0.2711*** Ln (PIB per capita no incio de cada perodo) -0.2087***-0.2696***
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
0.0418*** -0.0171 0.0439*** -0.0150
(0.0015) (0.2117) (0.0008) (0.2722)
Ln (densidade populacional no incio de Ln (densidade populacional no incio de
0.0459* -0.1205*** 0.0412 -0.1234***
cada perodo) cada perodo)
(0.0690) (0.0000) (0.1019) (0.0000)
R2 ajustado 0.253 0.3037 0.257 0.3074

Seguindo-se o procedimento supracitado para a verificao da interao espacial

entre os municpios, com varivel explanatria que inclui o FNO acumulado por
dois anos sobre o PIB do perodo-base (coluna 4 da tabela 13), o modelo espacial
escolhido foi o SDM, no qual os resultados da estimao esto presentes na tabela
2 do apndice. A estimao dos efeitos diretos, indiretos e totais das variveis explana-
trias sobre o crescimento do PIB das microrregies est resumida na tabela 14.
Como possvel observar, apenas o efeito direto da proporo FNO-PIB para
os municpios da tipologia dinmica apresenta sinal positivo e significante a 5%.
Especificamente nas microrregies dinmicas, um aumento de 10% na proporo
FNO-PIB est relacionado a uma elevao de 0,096% no crescimento do PIB
desses municpios. O efeito indireto da relao FNO-PIB para os municpios
de todas as tipologias no apresentou coeficiente estatisticamente significante, o
que indica que, para esta varivel, no h efeito spillover sobre o crescimento do
PIB per capita dos municpios vizinhos. Esse resultado pode ser reflexo da baixa
interao espacial entre os investimentos realizados nos municpios dessa regio
e, se se extravasar essa interpretao, pode ser a caracterizao de baixa interao
econmica entre as localidades que a compem.
TABELA 14
Alta renda_Proporo do FNO no incio do
perodo (1o + 2o ano) em relao ao PIB do 0.1861 0.1235 0.0054 0.9885 0.1914 0.6541
incio de cada perodo
Dinmica_Proporo do FNO no incio do perodo
(1o + 2o ano) em relao ao PIB do incio de 0.0960 0.0208 0.0884 0.5578 0.1844 0.2610
cada perodo
Baixa renda_Proporo do FNO no incio do
perodo (1o + 2o ano) em relao ao PIB do 0.0168 0.4203 -0.0345 0.5095 -0.0177 0.7763
Estagnada_Proporo do FNO no incio do
perodo (1o + 2o ano) em relao ao PIB do -0.0063 0.6569 0.0296 0.5577 0.0233 0.6712
Ln (PIB per capita no incio de cada perodo) -0.2797 0.0000 0.0233 0.4718 -0.2564 0.0000
Ln (anos mdios de escolaridade no incio de
-0.0153 0.3591 0.0261 0.5938 0.0108 0.8387
cada perodo Rais)
Ln (densidade populacional no incio de cada perodo) -0.0679 0.0753 -0.2073 0.0112 -0.2752 0.0009

6.2.2 Escala microrregional: FNO

Nesta subseo, analisam-se os resultados dos efeitos econmicos do FNO utilizando-se
a escala microrregional.7 Foram estimadas as mesmas regresses constantes das
Na tabela 15, a coluna 1 apresenta o resultado da estimao considerando-se os
efeitos fixos das unidades espaciais (municpios) , a coluna 2 revela os resultados
da estimao levando-se em conta os efeitos fixos de espao e tempo , e as
colunas 3 e 4 realizam anlises semelhantes s das colunas 1 e 2; no entanto, agora
como varivel dependente, tem-se a proporo do FNO acumulado por dois anos
sobre o PIB do perodo-base.
Como possvel observar na tabela 15, nenhuma das variveis de interao
entre a classificao por tipologia e a proporo dos fundos sobre o PIB das micror-
regies apresentou coeficiente estatisticamente significante. De fato, os resultados
so qualitativamente distintos em relao aos obtidos para o nvel municipal;
varivel referente ao percentual dos fundos das regies dinmicas no apresenta
efeito sobre o crescimento do PIB per capita destas, o que reflete, possivelmente, a
heterogeneidade presente nas microrregies cobertas por esse fundo.
TABELA 15
nvel microrregional mtodo painel de efeitos fixos (1999-2011)
Painel Painel Painel Painel
Mtodo de estimao efeitos efeitos efeitos efeitos
(1) (2) (3) (4)
Alta renda_Proporo do FNO no incio Alta renda_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB -0.2702 -1.5367 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 1.1622 -0.0410
(0.9236) (0.5688) (0.5803) (0.9838)
Dinmica_Proporo do FNO no incio Dinmica_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB 0.1667 0.0866 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao -0.0072 -0.0200
(0.3887) (0.6388) (0.9627) (0.8920)
Baixa renda_Proporo do FNO no incio Baixa renda_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB -0.0563 -0.0110 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.0566 0.0189
(0.9280) (0.9851) (0.5596) (0.8378)
(Continua)
7. Diferentemente dos demais fundos, para o FNO, as tipologias so definidas pela PNDR apenas no nvel municipal.
Para lidar com esta questo, no momento da agregao dos dados, as tipologias para as microrregies foram definidas a
partir da tipologia do maior percentual da populao da microrregio. Por exemplo, se em uma determinada microrregio
80% da populao vivia em municpios da tipologia dinmica, adotou-se, ento, esta tipologia para esta microrregio.
(Continuao)
Painel Painel Painel Painel
Mtodo de estimao efeitos efeitos efeitos efeitos
(1) (2) (3) (4)
Estagnada_Proporo do FNO no incio Estagnada_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB 0.2387 0.2021 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.1598 0.1439
(0.1945) (0.2494) (0.2755) (0.3017)
Ln (PIB per capita no incio de cada perodo) -0.1832*** -0.2306*** Ln (PIB per capita no incio de cada perodo) -0.1809*** -0.2295***
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
0.0507 -0.0413 0.0463 -0.0446
(0.1221) (0.2697) (0.1565) (0.2321)
0.1305*** -0.0021 0.1392*** 0.0054
(0.0050) (0.9683) (0.0027) (0.9184)
R2 ajustado 0.3676 0.4244 0.3653 0.4221

Seguindo-se o procedimento supracitado para a verificao da interao

espacial entre os municpios, com a varivel explanatria incluindo o FNO acu-
mulado por dois anos sobre o PIB do perodo-base (coluna 4 da tabela 15), o
modelo espacial escolhido foi o SDM, no qual os resultados da estimao esto
presentes na tabela 2 do apndice. A estimao dos efeitos diretos, indiretos e
totais das variveis explanatrias sobre o crescimento do PIB das microrregies
est resumida na tabela 16. Como possvel observar, nenhuma das variveis
de interao entre a classificao por tipologia e a proporo dos fundos sobre
o PIB das microrregies apresentou efeito marginal estatisticamente significante
quando estimamos o modelo SDM. Esse resultado pode ser entendido como
consequncia da ausncia de efeitos indiretos significantes na escala municipal;
quando se aumenta o grau de agregao, h tendncia de reduo da magnitude
e significncia dos spillovers espaciais (Boarnet, Chalermpong e Geho, 2005).
Ou seja, se no h interao espacial em nvel mais desagregado, dificilmente
haver em nvel mais agregado.
TABELA 16
Alta renda_Proporo do FNO no incio do perodo
-1.3768 0.6618 -3.7778 0.5729 -5.1546 0.5261
(1o + 2o ano) em relao ao PIB do incio de cada perodo
Dinmica_Proporo do FNO no incio do perodo
0.0294 0.8905 0.4261 0.3061 0.4555 0.3537
Baixa renda_Proporo do FNO no incio do perodo
-0.1465 0.8304 1.4446 0.4190 1.2981 0.5299
Estagnada_Proporo do FNO no incio do perodo
0.2852 0.1890 0.7488 0.1424 1.0340 0.0827
Ln (anos mdios de escolaridade no incio de cada
-0.0344 0.4305 -0.2172 0.0370 -0.2516 0.0298
perodo Rais)
Ln (densidade populacional no incio de cada perodo) 0.0770 0.2618 -0.1313 0.3046 -0.0543 0.6533
6.3 Resultados da avaliao do FCO por tipologia

Esta subseo discute os resultados das avaliaes do FCO, nos nveis municipal
e microrregional, e mensura seus efeitos pelas quatro tipologias da PNDR.
Para cada uma das escalas geogrficas analisadas, inicialmente, so examinados os
resultados das regresses em painel padro e, em seguida, as avaliaes com dados
em painel espacial.
6.3.1 Escala municipal: FCO

Na tabela 17, so apresentados os resultados das avaliaes do FCO em nvel
municipal. Na regio Centro-Oeste, no h municpios classificados na tipologia
baixa renda; portanto, no haver informaes referentes a esta tipologia nas tabelas
referentes ao FCO. Como possvel observar na coluna 1, quando no se leva em
considerao o efeito do tempo sobre as variveis, os coeficientes das variveis de
interao das tipologias alta renda e dinmica com a proporo do FCO em relao
ao PIB apresenta-se positivo e estatisticamente significante sobre o crescimento anual
do PIB municipal. Especificamente, o efeito de crescimento de aproximadamente
0,10% e 0,29% no PIB per capita para os municpios pertencentes s tipologias
alta renda e dinmica, respectivamente, quando houver aumento de 1 p.p. na
proporo do FCO-PIB desses municpios. Quando so considerados os efeitos
fixos do tempo alm dos efeitos fixos das unidades espaciais , observa-se que estes
coeficientes deixam de ser significantes. Ou seja, os efeitos positivos relacionados
ao FCO nestas duas tipologias so decorrentes do fator tempo sobre essa regio.
Seguindo-se na anlise dos resultados apresentados na tabela 17, nas colunas

3 e 4, realizada uma anlise que tem como varivel independente a proporo
do FCO acumulado por dois anos sobre o PIB do perodo-base. Observa-se na
coluna 3 que os municpios de alta renda apresentam o coeficiente positivo e
estatisticamente significante para a relao FCO-PIB. Entretanto, quando so
considerados os efeitos fixos do espao e do tempo, o coeficiente da relao FCO-PIB
dos municpios de alta renda sofre reduo de 60%. Especificamente, o efeito
de crescimento de aproximadamente 0,05% no PIB per capita para os municpios
pertencentes tipologia alta renda, respectivamente, quando houver aumento de
1 p.p. na proporo do FCO-PIB desses municpios. Na regio Centro-Oeste,
46% dos municpios esto classificados nessa tipologia; consequentemente, esse
resultado tem como evidncia o desempenho do FCO como redutor da desigualdade
regional, ao contribuir para a melhoria dos ndices de crescimento de uma
rea expressiva da regio. J em relao reduo da desigualdade intrarregional,
essa evidncia se mostra desfavorvel ao fundo, dado que justamente as reas que
apresentaram os maiores PIB per capita de acordo com a PNDR esto obtendo
os melhores resultados da poltica em termos de crescimento. Adicionalmente,
observa-se comportamento no esperado da varivel FCO-PIB referente aos
municpios da tipologia estagnada quando o coeficiente apresenta valor negativo
e estatisticamente significante.
TABELA 17
Resultado dos efeitos do FCO sobre o crescimento mdio anual do PIB per capita no
Mtodo de estimao Painel efeitos Painel efeitos Painel efeitos Painel efeitos
(1) (2) (3) (4)
Alta renda_Proporo do FCO no Alta renda_Proporo do FCO no incio
incio do perodo (1o ano) em relao 0.1068** 0.0457 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.1321*** 0.0517*
(0.0150) (0.2716) (0.0000) (0.0980)
Dinmica_Proporo do FCO no Dinmica_Proporo do FCO no incio
incio do perodo (1o ano) em relao 0.2910*** 0.0890 do perodo (1o + 2o ano) em relao 0.0544 -0.0190
ao PIB do incio de cada perodo ao PIB do incio de cada perodo
(0.0011) (0.2983) (0.1316) (0.5788)
Baixa renda_Proporo do FCO no Baixa renda_Proporo do FCO no incio
incio do perodo (1o ano) em relao - - do perodo (1o + 2o ano) em relao ao - -
- - - -
(Continua)
(Continuao)
Mtodo de estimao Painel efeitos Painel efeitos Painel efeitos Painel efeitos
(1) (2) (3) (4)
Estagnada_Proporo do FCO incio Estagnada_Proporo do FCO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao 0.0579 -0.0326 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.0187 -0.0451**
PIB do incio de cada perodo PIB do incio de cada perodo
(0.1257) (0.3709) (0.3783) (0.0309)
-0.2090*** -0.2188*** -0.2054*** -0.2204***
perodo) perodo)
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
0.1318*** 0.0103 0.1247*** 0.0076
(0.0015) (0.6049) (0.0000) (0.7008)
Ln (densidade populacional no incio Ln (densidade populacional no incio
0.0430 -0.0632** 0.0413 -0.0717**
de cada perodo) de cada perodo)
(0.1175) (0.0231) (0.1328) (0.0105)
R2 ajustado 0.2574 0.2257 0.2578 0.2287

Em relao verificao da interao espacial entre os municpios, com a

varivel explanatria incluindo o FCO acumulado por dois anos sobre o PIB do
perodo-base (coluna 4 da tabela 17) o modelo espacial escolhido foi o SDM,
no qual os resultados da estimao esto presentes na tabela 3 do apndice.
A tabela 18 apresenta a estimao dos efeitos diretos, indiretos e totais das variveis
explanatrias sobre o crescimento do PIB dos municpios. Como possvel
observar, nenhuma das variveis de interao entre a classificao por tipologia e a
proporo dos fundos sobre o produto interno bruto das microrregies apresentou
efeito marginal estatisticamente significante quando estimamos o modelo SDM.
Assim como ocorreu para o FNO, esse resultado pode estar refletindo a baixa
interao econmica entre os municpios da regio.
TABELA 18
Alta renda_Proporo do FCO no incio do perodo (1o +

0.0443 0.2293 0.0674 0.5850 0.1117 -0.2404
2o ano) em relao ao PIB do incio de cada perodo
Dinmica_Proporo do FCO no incio do perodo (1o +
-0.0214 0.5936 0.1933 0.1493 0.1719 0.1479
Baixa renda_Proporo do FCO no incio do perodo (1o
- - - - - -
+ 2o ano) em relao ao PIB do incio de cada perodo
Estagnada_Proporo do FCO no incio do perodo (1o +
-0.0291 0.2588 0.0172 0.8361 -0.0119 0.0630
Ln (anos mdios de escolaridade no incio de cada
0.0125 0.6095 0.1355 0.1223 0.1458 0.1384
perodo Rais)
Ln (densidade populacional no incio de cada perodo) -0.1158 0.0013 0.1788 0.0725 0.0545 0.5436
6.3.2 Escala microrregional: FCO

Nesta subseo, analisam-se os resultados dos efeitos econmicos do FCO utilizando-se
a escala microrregional. Foram estimadas as mesmas regresses constantes das
Na tabela 19, a coluna 1 apresenta o resultado da estimao considerando-se os
efeitos fixos das unidades espaciais (microrregies); a coluna 2 revela os resultados
da estimao levando-se em conta os efeitos fixos de espao e tempo; e as colunas
3 e 4 realizam anlises semelhantes s da colunas 1 e 2, no entanto, agora como
varivel dependente, tem-se a proporo do FCO acumulado por dois anos sobre
o PIB do perodo-base.
Como possvel observar na tabela 19, exceto pelos municpios classificados
na tipologia dinmica, utilizando o FCO acumulado, nenhuma das variveis de
interao entre a classificao por tipologia e a proporo dos fundos sobre o PIB
das microrregies apresentou coeficiente estatisticamente significante. Quando se
consideram os efeitos fixos de espao e tempo (coluna 4), a relao FCO-PIB das
microrregies dinmicas deixa de ter o coeficiente estatisticamente significante.
De fato, os resultados so qualitativamente distintos em relao aos obtidos para o
nvel municipal; varivel referente ao percentual dos fundos das regies dinmicas
no apresenta efeito sobre o crescimento do PIB per capita destas.
TABELA 19
nvel microrregional: mtodo painel de efeitos fixos (1999-2011)

efeitos efeitos efeitos efeitos
(1) (2) (3) (4)
Alta renda_Proporo do FCO no incio Alta renda_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB -0.6667 -1.1398 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.1458 -0.1626
(0.2554) (0.0355) (0.4828) (0.4178)
Dinmica_Proporo do FCO no incio do Dinmica_Proporo do FNO no incio
perodo (1o ano) em relao ao PIB do 0.1498 -0.1161 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.2225** 0.0685
incio de cada perodo PIB do incio de cada perodo
(0.4783) (0.5512) (0.0112) (0.4216)
Baixa renda_Proporo do FCO no incio Baixa renda_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB - - do perodo (1o + 2o ano) em relao ao - -
- - - -
Estagnada_Proporo do FCO no incio Estagnada_Proporo do FNO no incio
do perodo (1o ano) em relao ao PIB 0.0198 -0.1161 do perodo (1o + 2o ano) em relao ao 0.0901 -0.0556
(0.9329) (0.5856) (0.4153) (0.5978)
-0.2526*** -0.2595*** -0.2502*** -0.2589***
perodo) perodo)
(0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)
0.2313*** 0.0197 0.1960*** 0.0203
(0.0000) (0.6955) (0.0000) (0.6886)
-0.0079 -0.0657** -0.0008 -0.0571**
(0.7771) (0.0155) (0.9752) (0.0395)
Efeitos fixos sim sim Efeitos fixos Sim Sim
Dummy de tempo no sim Dummy de tempo No Sim
R2 ajustado 0.7235 0.6605 0.7321 0.6545

Seguindo-se o procedimento supracitado para a verificao da interao

espacial entre as microrregies, com a varivel explanatria incluindo o FCO
acumulado por dois anos sobre o PIB do perodo-base (coluna 4 da tabela 19),
o modelo espacial escolhido por precauo devido fraca evidncia foi o

SDM, no qual os resultados da estimao esto presentes na tabela 3 do apndice.
A estimao dos efeitos diretos, indiretos e totais das variveis explanatrias sobre o
crescimento do PIB dos municpios est resumida na tabela 20. Bem como ocorreu
para o nvel municipal e sendo consequncia disso, o efeito indireto das variveis
aparece como estatisticamente no significante.
TABELA 20

Alta renda_Proporo do FCO no incio do perodo (1o + 2o ano)
-0.1758 -0.711 -0.2402 0.6972 -0.4161 0.5275
Dinmica_Proporo do FCO no incio do perodo (1o + 2o ano)
0.1050 1.001 -0.5964 0.1086 -0.4914 0.2212
Baixa renda_Proporo do FCO no incio do perodo (1o + 2o ano)
- - - - - -
Estagnada_Proporo do FCO no incio do perodo (1 + 2 ano)
o o
0.0158 0.1125 0.0973 0.7809 0.1131 0.7525
Ln (anos mdios de escolaridade no incio de cada perodo Rais) 0.0036 0.9525 0.2910 0.1458 0.2946 0.1741
Ln (densidade populacional no incio de cada perodo) -0.0260 0.5137 0.0330 0.7994 0.0069 0.9643
7 CONCLUSES
Este estudo teve o objetivo de avaliar a relao entre os FCFs (FNE, FNO e FCO)
e o crescimento do PIB per capita, entre 1999 a 2011, dos municpios e das
microrregies da rea coberta por estes fundos. Alm da abordagem multiescalar,
este trabalho traz para a literatura disponvel trs contribuies: i) utilizao de
um perodo mais longo na anlise; ii) possibilidade de interao espacial entre as
unidades observacionais; e iii) considerao da heterogeneidade institucionalizada
pela PNDR, por meio das tipologias definidas pela poltica.
Foram utilizados como mtodos de avaliao modelos de dados em painel
com efeitos fixos, em que possvel incluir tanto as caractersticas observveis
quanto as no observveis invariantes no tempo por exemplo, as caractersticas
institucionais, se forem consideradas relativamente constantes durante o perodo
analisado. Alm disso, avaliou-se pela primeira vez e com dados recentes , o
desempenho dos fundos utilizando-se abordagem espacial completa, na qual,
alm da verificao da dependncia espacial, tambm se constataram os efeitos
marginais diretos e indiretos que os fundos obtidos por uma localidade venham
a desempenhar sobre seus vizinhos. Adicionalmente, ambas as abordagens

(no espacial e espacial) levaram em conta a tipologia nas quais os municpios ou
as microrregies so classificados pela PNDR.
Os resultados das estimaes dos modelos em painel de efeitos fixos mostraram
que os recursos do FNE apresentaram, para algumas tipologias, efeitos positivos
sobre o crescimento do PIB per capita em nveis municipal e microrregional.
Os coeficientes significativos e positivos, na maioria das estimativas, para os
municpios pertencentes s tipologias dinmica e baixa renda que so frequentes
na regio Nordeste , reforam a evidncia do papel exercido pelo FNE sobre a
reduo das desigualdades aos nveis macrorregional e intrarregional. Na averiguao
da dependncia espacial, constatou-se que esta deve ser levada em conta no estudo
do impacto do FNE. Na escala municipal, por exemplo, os resultados trazem a
evidncia de que os municpios da tipologia dinmica tm sua proporo FNE
(acumulado)-PIB exercendo relao positiva com o crescimento do PIB per capita
dos vizinhos. Essa uma evidncia nova, que no vinha sendo levada em conta
na literatura e provavelmente pode trazer consequncias importantes para a
reformulaes futuras da poltica. Alm disso, esse resultado traz evidncia importante
de que o FNE nesses municpios, de certa forma, est contribuindo no s
para seu crescimento, mas tambm para o crescimento dos municpios vizinhos;
ambos os efeitos corroboram o papel da poltica como redutor da desigualdade
econmica na regio.
Em relao ao FNO, os resultados das estimaes dos modelos em painel de
efeitos fixos mostraram que os recursos desse fundo apresentaram, para a tipologia
dinmica e, em menor medida em termos de significncia estatstica , para a
tipologia alta renda, efeitos positivos sobre o crescimento do PIB per capita em
nvel municipal. Esse resultado, apesar de importante no que se refere reduo
da desigualdade entre as macrorregies, traz evidncias contrrias reduo dessa
desigualdade no mbito intrarregional, j que essas reas consideradas de alta renda
so escassas nessa regio. Para a escala microrregional, os resultados no trazem
evidncias de efeitos estatisticamente significativos dos emprstimos do FNO.
Na averiguao da dependncia espacial, no entanto, constatou-se que apenas as
variveis de controle exerceram papel estatisticamente significante sobre o crescimento
do PIB per capita da vizinhana. O que no deixa de ser evidncia importante,
haja vista que a ausncia dessas variveis defasadas espacialmente pode levar ao
problema de vis nas estimaes por omisso de variveis. Esse resultado como
foi explicado durante o texto pode ser reultado da baixa interao econmica
entre as localidades dessa regio, pelo menos no que se refere relao entre o
FNO e o crescimento econmico.
No que diz respeito a esse fundo, os resultados das estimaes dos modelos
em painel no espacial mostraram que os recursos apresentam, para a tipologia alta
renda, efeito positivo sobre o crescimento do PIB per capita em nvel municipal.
Haja vista que na regio Centro-Oeste 46% dos municpios esto classificados
como alta renda, esse resultado tem como evidncia o desempenho do FCO
como possvel redutor da desigualdade regional, ao contribuir para a melhoria
dos ndices de crescimento da regio como um todo. J em relao reduo da
desigualdade intrarregional, essa evidncia se mostra desfavorvel ao fundo, dado
que justamente as reas que apresentaram os maiores PIB per capita de acordo
com a PNDR esto obtendo os melhores resultados da poltica em termos de
crescimento. Para a escala microrregional, assim como o FNO, os resultados no
trazem evidncias de efeitos estatisticamente significativos dos emprstimos desse
fundo. Na averiguao da dependncia espacial, no entanto, constatou-se que
apenas a densidade populacional utilizada como varivel de controle apresentou
efeito marginal estatisticamente significante sobre o crescimento do PIB per capita
da vizinhana no nvel municipal.
Em relao s sugestes de avanos em pesquisas futuras, apesar de a hetero-
geneidade institucionalizada pela prpria PNDR ter sido considerada por meio do
uso das tipologias, uma anlise mais cuidadosa da heterogeneidade pode ser levada
adiante como em Soares et al. (2014) e um exame espacialmente mais cuidadoso
desse tipo de heterogeneidade com a utilizao das tipologias da PNDR pode ser
considerado. Especificamente, ser interessante conhecer como cada tipologia se
relaciona espacialmente com as demais por exemplo, quais seriam os efeitos que
os FCFs nos municpios ou nas microrregies de alta renda desempenham sobre
seus vizinhos dinmicos ou estagnados. Alm disso, sugere-se a utilizao de setores
de produo conjuntamente com a abordagem espacial. Por fim, a investigao dos
mecanismos pelos quais os efeitos indiretos agem seria de extrema importncia para
o entendimento de como se d a interao espacial entre as localidades, no que se
refere aos fundos constitucionais e, principalmente, de como esse comportamento
pode ser utilizado a favor dos formuladores da poltica.
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APNDICE
TABELA A.1
Resultado dos impactos do FNE sobre o crescimento mdio anual do PIB per capita
nos nveis municipal e microrregional: painel de efeitos fixos e SDM
Municpio Microrregio
Fixed Effects Fixed Effects
Explanatory SDM+Fixed Effects Explanatory SDM+Fixed Effects
Panel Panel
Variables Variables
Coeff t Coeff t Spatial t Coeff t Coeff t Spatial t
Alta Alta
Renda*FNE/ -0.0380 * -0.0278 -0.7741 Renda*FNE/ -0.0075 -0.0012 -4.0197 **
PIB PIB
Dinmica*FNE/ Dinmica*FNE/
0.1066 *** 0.0597 *** 0.1803 *** 0.0792 *** 0.0701 * 0.0442
PIB PIB
Estagnada*FNE/ Estagnada*FNE/
0.0639 *** 0.0633 * -0.0806 -0.0498 -0.0163 -0.4362
PIB PIB
Baixa Baixa
Renda*FNE/ 0.0273 0.0131 0.1004 * Renda*FNE/ 0.2795 *** 0.2411 *** 0.0772
PIB PIB
ln(PIB) -0.2937 *** -0.2902 *** 0.1038 *** ln(PIB) -0.2251 *** -0.2237 *** 0.0636 **
ln(Escolaridade) -0.0109 *** -0.0081 * -0.0222 ** ln(Escolaridade) -0.0287 * -0.0195 -0.0038
ln(Densidade) -0.1280 *** -0.1162 *** 0.0218 ln(Densidade) -0.0683 *** -0.0735 0.0476 ***
WY 0.4053 *** WY 0.3219 ***
No. Obs. 5946 5946 No. Obs. 633 633
R-squared 0.3403 0.3560 R-squared 0.5092 0.5321
Log Like- Log Like-
9704 10017 1596 1619
lihood lihood
Spatial lag, Spatial lag,
OLS model: OLS model:
Spatial lag, SDM
LM 573.06 *** Spatial lag, SDM model: LM 28.44 ***
model:
LM(robust) 7.63 *** LR 153.72 *** LM(robust) 1.51 LR 23.80 ***
Spatial error, Spatial error,
Spatial error, SDM
LM 702.46 *** Spatial error, SDM model: LM 34.86 ***
model:
LM(robust) 137.02 *** LR 72.58 *** LM(robust) 7.93 *** LR 16.17 **
Joint Joint signifi-
significance cance
LR(spatial LR(spatial
4366.00 *** 627.98 ***
fe=0) fe=0)
LR(time
LR(time fe=0) 1384.00 *** 174.44 ***
fe=0)

TABELA A.2
Resultado dos impactos do FNO sobre o crescimento mdio anual do PIB per capita
nos nveis municipal e microregional: painel de efeitos fixos e SDM
Panel Panel
Variables Variables
Alta Alta
0.1898 * 0.1869 -0.0508 -0.0411 0.2109 -1.6297
Renda*FNO/PIB Renda*FNO/PIB
Dinmica*FNO/ Dinmica*FNO/
0.0982 *** 0.0903 ** 0.0357 -0.0200 -0.1465 0.3849
PIB PIB
Estagnada*FNO/ Estagnada*FNO/
-0.0064 -0.0075 0.0253 0.1439 0.1609 0.2853
PIB PIB
Baixa Baixa
0.0194 0.0187 -0.0290 0.0190 0.0125 0.0761
Renda*FNO/PIB Renda*FNO/PIB
ln(PIB) -0.2696 *** -0.2803 *** 0.1024 *** ln(PIB) -0.2295 *** -0.2468 *** 0.0967 *
ln(Escolaridade) -0.0150 -0.0172 0.0254 ln(Escolaridade) -0.0446 -0.0322 -0.1783 *
ln(Densidade) -0.1234 *** -0.0568 -0.1332 ** ln(Densidade) 0.0054 0.0912 -0.1438
WY 0.3037 *** WY 0.1602 *
No. Obs. 1347 1347 No. Obs. 192 192

Log Likelihood 1702 1742 Log Likelihood 400 410
Spatial lag, OLS Spatial lag, OLS
model: model:
LM 48.99 ** Spatial lag, SDM model: LM 0.18 Spatial lag, SDM model:
LM(robust) 2.14 LR 37.08 *** LM(robust) 3.20 * LR 15.30 **
Spatial error, Spatial error, OLS
OLS model: model:
LM 79.12 *** Spatial error, SDM model: LM 2.85 * Spatial error, SDM model:
LM(robust) 32.27 *** LR 14.02 ** LM(robust) 5.87 ** LR 17.30 **
Joint signifi-
Joint significance
cance
LR(spatial fe=0) 1023.00 *** LR(spatial fe=0) 162.76 ***
LR(time fe=0) 119.00 *** LR(time fe=0) 19.39 ***

TABELA A.3
Resultado dos impactos do FCO sobre o crescimento mdio anual do PIB per capita
nos nveis municipal e microregional: painel de efeitos fixos e SDM
Panel Panel
Variables Variables
Alta Alta
Renda*FCO/ 0.0517 * 0.0391 0.0284 *** Renda*FCO/ -0.1626 -0.1561 -0.1434
PIB PIB
Dinmica*FCO/ Dinmica*FCO/
-0.0191 -0.0324 0.1309 0.0686 0.1291 -0.5006 *
PIB PIB
Estagnada*FCO/ Estagnada*FCO/
-0.0451 ** -0.0294 0.0245 **
PIB PIB - - -
Baixa Baixa
Renda*FCO/ - - - Renda*FCO/ -0.0556 0.0061 0.0664
PIB PIB
ln(PIB) -0.2204 *** -0.2184 *** 0.0812 ln(PIB) -0.2590 *** -0.2520 *** 0.0760
ln(Escolaridade) 0.0076 0.0046 0.0812 ln(Escolaridade) 0.0203 -0.0083 0.2287
ln(Densidade) -0.0717 ** -0.1265 *** 0.1619 ln(Densidade) -0.0571 ** -0.0280 0.0336
WY 0.4209 *** WY 0.2510 **
No. Obs. 1338 1338 No. Obs. 156 156
Log Likelihood 1816 1885 Log Likelihood 390 397
Spatial lag, Spatial lag,
LM 120.72 *** Spatial lag, SDM model: LM 1.25 Spatial lag, SDM model:
LM(robust) 0.22 ** LR 32.4741 *** LM(robust) 0.11 LR 11.80 *
Spatial error, Spatial error,
LM 152.98 *** Spatial error, SDM model: LM 3.23 * Spatial error, SDM model:
LM(robust) 32.48 *** LR 11.8696 * LM(robust) 2.10 LR 9.93
Joint signifi- Joint signifi-
cance cance
LR(spatial LR(spatial
842.89 *** 209.17 ***
fe=0) fe=0)
LR(time fe=0) 170.30 *** LR(time fe=0) 26.33 ***

CAPTULO 2
DIAGNSTICO DO FUNDO CONSTITUCIONAL

DE FINANCIAMENTO DO NORDESTE (FNE)
1 INTRODUO
Este texto tem por objetivo discutir o papel do Fundo Constitucional de Financia-
mento do Nordeste (FNE) no perodo 1995-2012. Alm desta apresentao e das
concluses, encontra-se dividido em outras trs sees. Na segunda, feita breve
discusso do papel dos fundos pblicos no desenvolvimento regional brasileiro.
Na terceira, apresenta-se um quadro geral do FNE e dos outros dois fundos cons-
titucionais de financiamento (FCFs) Fundo Constitucional de Financiamento
do Norte (FNO) e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
(FCO) , analisando-os comparativamente. Na quarta seo, revelam-se indicadores
selecionados para o FNE com anlise em diferentes escalas.
2 FUNDOS PBLICOS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL

A histrica persistncia dos desequilbrios regionais no Brasil sempre foi a justi-
ficativa para a constituio de polticas sustentadas por fundos pblicos, com o
objetivo de alavancar o desenvolvimento e a diversificao produtiva das reas
pejorativamente denominadas, no passado, de regies-problema. Essa percepo
tambm se fez presente na ltima Assembleia Nacional Constituinte, quando tanto
a questo regional quanto a federativa foram objetos de debates que culminaram
no art. 159 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), que seria o responsvel
pela criao do FNO, do FNE e do FCO. Desde a regulamentao, em 1989, esses
fundos se tornaram peas-chave no financiamento da poltica regional brasileira
e hoje so a principal fonte de recursos para a execuo da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR).
A destinao de 3% do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) para esses trs fundos restaurava compromisso legal da Unio
com o financiamento da poltica regional brasileira, que fora suspenso nas Consti-
tuies de 1937 e 1967, mas que aparecia nos textos das de 1934 e 1946, ainda que
em uma viso tradicional, que reforava os interesses secularmente conservadores
ligados soluo hidrulica no Nordeste (Constituies de 1934 e 1946) e de
natureza genrica, mas com forte vis geopoltico e de ocupao territorial, como
a ideia de valorizao da Amaznia (Constituio de 1946). Esta seria posta em
prtica principalmente na dcada de 1950, com a implantao de um conjunto
de aes para a ocupao e o desenvolvimento dessa regio, que passaria a ser cada
vez mais incorporada lgica vigente do padro de acumulao capitalista do pas.
O quadro 1 apresenta como a questo regional apareceu nas seis constituies
republicanas do Brasil. Em metade destas, o tema esteve diretamente abordado e
surgiu inicialmente na de 1934, aps ausncia na de 1891. Posteriormente, observa-
-se que a centralizao autoritria dos regimes ditatoriais (1937 e 1967) retira o
tema, que ressurge nos momentos subsequentes de redemocratizao (1946 e
1988), ao reproduzir na temtica regional especfica a ideia de movimento pendular
(centralizao versus descentralizao), to presente na discusso sobre Federao
e federalismo, da qual a questo regional parte indissocivel.
QUADRO 1
A questo regional nas constituies brasileiras
Constituio
Artigo (s) Questo regional Ao regional Recursos previstos
Federal
1891 - Ausente Ausente Ausente
Quatro por cento da receita
tributria da Unio, para
Defesa contra os efeitos
1934 177 Soluo hidrulica financiamento de plano sistem-
da seca
tico e permanente de defesa e
assistncia contra as secas
Trs por cento da renda tribut-
Defesa contra os efeitos da
Soluo hidrulica e valoriza- ria da Unio para aplicao no
1946 198 e 199 seca e valorizao e ocupa-
o e ocupao da Amaznia Nordeste e tambm esse valor
o da Amaznia
para aplicao na Amaznia
Ampliao da base econmi- Trs por cento do total arrecada-
Integrao econmica e ex-
ca das regies atrasadas, do do IR e do IPI para aplicao
1988 155 panso produtiva das regies
que atrai para estas capital no setor produtivo das regies
atrasadas
produtivo Norte, Nordeste e Centro-Oeste
Fonte: Macedo (2014).
Trs pontos merecem destaque no referido quadro. O primeiro diz respeito

ao que ficava entendido em cada Constituio como a questo regional do pas.
Apesar dos esforos que se iniciaram com Getlio Vargas aps a Revoluo de
1930 , de quebrar o poder das elites regionais e de transformar questes locais/
regionais em questes nacionais, com fito a promover a industrializao (Cano,
1998), o fato que, tanto no texto de 1934 quanto no de 1946, se observa a
questo regional atrelada tradicional viso que interpretava exclusivamente os
problemas da atual regio Nordeste do pas como resultado das intempries da seca.
Diagnstico do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) | 85
Essa viso que sempre demandou soluo com pesados investimentos e fundos
pblicos que beneficiavam as terras dos latifundirios da regio escamoteava o
carter socialmente perverso do problema histrico de formao do complexo
nordestino, que lhe aprofundava o subdesenvolvimento e as caractersticas de sua
organizao socioespacial. Ademais, associar o atraso nordestino s suas condi-
es naturais possibilitava s elites locais apropriarem-se das polticas de combate
seca, ampliando seu poder de mando e controle sobre a terra, o dinheiro pblico
e a fora de trabalho.
O segundo diz respeito incorporao de toda a atual regio Centro-Oeste
questo regional brasileira, que, at 1988, constitucionalmente, se restringia ao
Nordeste e Amaznia, embora esta para fins de planejamento incorporasse
parte de Gois (GO) e de Mato Grosso (MT).1 A regio Centro-Oeste, rea que,
at os anos 1940, se caracterizava por baixa densidade demogrfica, a que melhor
sintetiza o esforo de insero comercial do pas pela combinao de fundos terri-
toriais2 e fundos pblicos; essa rea resume a forma acelerada como as modernas
atividades comandadas por grandes empresas globais lhe modificaram o territrio,
adaptando-o a suas necessidades de acumulao, o que redefiniu, assim, sua insero
na geografia econmica interna e externa pela substituio de antigas ativida-
des baseadas em subsistncia e na economia natural por modernas produes do
agronegcio internacionalizado. A criao do FCO foi o desfecho que combinaria
a associao dos fundos territoriais e dos fundos pblicos lgica de acumulao
centro-oestina, ao aprofundar sua especializao produtiva direcionada para aten-
dimento dos mercados externos, especialmente os urbanos, demandantes de fontes
de matrias-primas e alimentos.
O terceiro ponto articula-se com os dois anteriores: o montante de recursos
previstos para resolver a questo regional era significativamente maior do que o
daquele que passou a ser determinado na Constituio de 1988. E no apenas por
representar 3% da receita tributria total3 vis--vis 3% do IR e do IPI como
no ps-1988 , mas tambm porque se exigia, constitucionalmente, que estados
e municpios na rea de abrangncia do que seria definido a partir de 1936 como
Polgono das Secas e da Amaznia deveriam aplicar igual montante de recursos
na assistncia social.
1. Pela Lei no 1.806, de 6 de janeiro de 1953, para fins de planejamento, parte de Mato Grosso (MT) a norte do
paralelo 16 , de Gois (GO) a norte do paralelo 13 e do Maranho (MA) a oeste do meridiano de 44
pertencia Amaznia.
2. O termo foi tirado de Moraes (2002). Braga (2013, p. 4), com base nesse autor, afirma que os fundos territoriais
podem ser entendidos como reas de reserva ainda no incorporadas ao modo de produo dominante e, no caso
da formao socioespacial brasileira, esta incorporao se d por um processo contnuo de ocupao e valorizao
capitalista de novas reas.
3. Na verdade, a Constituio de 1934 determinava 4% e a de 1946, 3%.
3 QUADRO GERAL DOS FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO

O FNO, o FNE e o FCO despertam interesse pela sua importncia como modalidade
de crdito de desenvolvimento que pode conduzir ao melhor aproveitamento das
potencialidades regionais; afinal, o montante de recursos disponibilizados por esses
fundos relevante, embora insuficiente para fazer frente aos histricos problemas das
regies-alvo. Representam ingressos permanentes e contnuos para as trs regies e
no substituem outras fontes de financiamento e os gastos do governo federal. Seu
carter obrigatrio e sua arquitetura legal os protegem de influncias conjunturais
de contingenciamento. Nesta seo, feita uma breve comparao dos trs. A ideia
apresentar alguns indicadores que permitam identificar o que h de comum e
de especfico entre estes. Trata-se, evidentemente, de fundos com dotao distinta,
haja vista que o FNE recebe trs vezes mais recursos repassados pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) que os outros dois. Ademais, os trs financiam atividades
em regies com dinmicas e estruturas socioeconmicas diferentes.
No grfico 1, apresenta-se a evoluo dos valores contratados pelos trs
fundos desde 1995; no grfico 2, encontra-se a evoluo do nmero de opera-
es realizadas. Nestes, observam-se tanto seu crescimento operacional quanto
o aumento de seu potencial financeiro e de alavancagem para novos inves-
timentos. Em relao operacionalizao, h duas fases distintas. Uma de
funcionamento aqum das potencialidades dos trs fundos, que vai at 2002;
e outra de 2003 em diante, quando o nmero de operaes e o montante das
contrataes cresceram continuamente. Na primeira, estima-se que o valor
mdio anual do valor das contrataes foi de R$ 3,6 bilhes4 e o nmero mdio
anual de operaes, de quase 56 mil. No entanto, h diferenas nesse perodo.
At 1994, o nmero de operaes foi em mdia de quase 16 mil/ano, enquan-
to nos oito anos seguintes passou para quase 86 mil/ano. At 2002, o repasse
anual da STN foi sempre maior do que o montante de recursos contratados;
a partir de 2003, isso se inverteu, e em todos os anos os valores contratados
ficaram acima dos repasses. Nesse segundo perodo, o nmero de operaes
com mdia anual de 473 mil e o montante contratado com mdia anual de
R$ 12,7 bilhes cresceram significativamente. Da mesma forma, o montante
dos valores contratados do FNO, do FNE e do FCO ampliou seu peso em
relao ao produto interno bruto (PIB) total das trs regies em mais de trs
vezes em mdia. O grfico 3 apresenta a relao entre o que foi repassado pela
STN e o que foi contratado pelos trs fundos. Neste, fica ntida a diferena
entre os dois perodos comentada anteriormente.
4. Todos os valores apresentados neste captulo esto a preos constantes de 2010.

GRFICO 1
FCFs: evoluo dos valores contratados (1995-2012)
(Em R$ milho)
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional (MI).

Elaborao do autor.
GRFICO 2
FCFs: evoluo do nmero de operaes contratadas
(Em mil)
800
700
600
500
400
300
200
100
-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
A diferena entre um e outro perodo tem algumas razes,5 mas a principal

est relacionada ao desempenho da economia, que foi bastante insatisfatrio nos
anos 1990, quando a abertura comercial e financeira provocou processo de ajuste
defensivo das empresas por todo o pas, com reduo dos investimentos, o que
acarretou baixo crescimento econmico. A demanda pelos recursos dos fundos
encontra-se diretamente ligada s decises de investimento por parte dos potenciais
tomadores, que agem de acordo com o esprito empresarial privado; portanto,
em sintonia com a situao do mercado, que, naquela conjuntura de regulao
neoliberal, era bastante desfavorvel. Aliado a isso, problemas de operacionalizao
dos recursos tambm se manifestaram durante todo esse perodo.
A retomada do crescimento da economia brasileira ps-2003, puxada tanto
por fatores externos (crescimento chins e elevao dos preos internacionais das
commodities) quanto por fatores internos (aumento da renda mdia dos brasileiros,
maior formalizao do mercado de trabalho, crescimento do gasto pblico, elevao
do salrio mnimo acima da inflao e ampliao dos programas sociais), favoreceu
a retomada dos investimentos e explica, em parte, o aumento da demanda pelos
recursos dos trs fundos.
Comparando-se o desempenho dos trs, a primeira observao que o nmero
de operaes realizadas pelo FNE proporcionalmente maior que sua participao
nos ingressos da STN, razo pela qual o valor mdio de suas contrataes bem
menor que o dos outros dois. Entre 1995 e 2002, o total de operaes na regio da
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) representou 66,3%
do total realizado pelos trs fundos; entre 2003 e 2012, saltou para 80%, o que
indica maior abrangncia dos emprstimos realizados. Para o FNO e o FCO, esses
nmeros foram respectivamente 18,0% e 8,1% e 15,7% e 12,0%. Em relao aos
valores contratados, o FNE respondeu por 46,2% e 58,9%, em um e em outro
perodo, enquanto o FNO ficou com 23,2% e 16,35 e o FCO, com 31,6% e
24,8% respectivamente.
Importante tambm a diferenciao entre os valores mdios contratados,
que, no caso do FNE, significativamente menor. O valor mdio das operaes
do FNO 1,9 e 2,8 vezes maior que o das operaes realizadas pelo FNE em cada
perodo assinalado, enquanto o valor mdio das operaes do FCO 2,9 vezes
maior em ambos os perodos (tabela 1).
5. Algumas razes desse crescimento so: i) disposio do governo federal em ampliar os recursos a partir da criao da
lei dos fundos; ii) mudanas de postura dos bancos; iii) criao de superintendncias regionais; iv) novas modalidades
de crdito; e v) reduo das taxas de juros.
TABELA 1
FNO, FNE e FCO: valor mdio das contrataes (1995-2012)
(Em R$)
Fundo 1995-2002 2003-2012
FNO 52.623 53.061
FNE 27.810 19.322
FCO 82.292 54.496
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
O aumento no montante dos valores contratados ampliou a relao entre os

fundos e os PIBs regionais (grfico 4). Embora essa relao seja muito diferente entre
as unidades federativas (UFs) e oscile bastante ano a ano, o FNO passou de relao
mdia de 0,8% do PIB regional, no perodo 1995-2002, para 1,3%, no perodo
ps-2003. Para o FNE6 e o FCO, esses nmeros foram respectivamente 0,5% e
1,8% e 0,5% e 1,1%. Esses valores, ainda que pequenos, indicam que os trs fundos
ampliaram seu papel nos investimentos regionais e passaram a ter maior importncia
para atrao ou viabilizao de novos empreendimentos em suas reas de abrangncia
ou no acesso de capital de giro e custeio para os empreendimentos j constitudos.
GRFICO 3
FCFs: relao entre os valores contratados e os repasses da STN (1990-2015)
(Em %)
300
250
200
150
100
50
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fundos/STN
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
6. Para o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), no esto computados nessas relaes Esprito
Santo (ES) e Minas Gerais (MG).
GRFICO 4
FCFs: participao em relao ao PIB das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
(1994-2012)
(Em %)
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fundos/PIB
Fonte: MI e Contas Regionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Elaborao do autor.
No existe relao entre o PIB per capita e as contrataes dos trs fundos,
conforme destacaram Macedo, Pires e Sampaio (2015). Uma situao ideal seria
aquela em que a UF que apresenta PIB per capita menor que a mdia regional
recebesse, per capita e proporcionalmente, maior volume de contratao do seu
respectivo fundo. No entanto, isso no acontece de forma geral, embora em situ-
aes especficas possa ocorrer como no caso de Roraima (RR), que apresentava,
em 2000, PIB per capita 40,9% acima da mdia regional e recebeu, entre 1995 e
2002, FNO per capita 37,7% abaixo da mdia regional, ou do Amazonas (AM),
no perodo seguinte, com PIB per capita 27,3% acima da mdia do Norte, mas
com FNO per capita, entre 2003 e 2012, 25,8% abaixo. No entanto, situaes
como essas em que cada UF recebe contraes do seu respectivo fundo em re-
lao inversamente proporcional ao seu PIB per capita, o que em outras palavras
significaria que quem tem mais recebe menos e quem tem menos recebe mais so
aleatrias e no constituem regra.
Os quadros 2 e 3 resumem para os dois perodos a relao entre PIBs per
capita e contrataes per capita. As localizaes destacadas representam situaes
distorcidas nas quais quem tem mais recebe proporcionalmente mais (coluna 2,
linha 2) e quem tem menos recebe proporcionalmente menos (coluna 3, linha 3).
As UFs localizadas na coluna 2, linha 2 so, em tese, as maiores beneficiadas e
aquelas na coluna 3, linha 3, as mais prejudicadas, pois alm de terem PIB per
capita menor que a mdia regional recebem recursos em proporo abaixo da
mdia regional. Em condio inversa, a linha 3 da coluna 2 e a linha 2 da coluna
3 apresentam situaes consideradas desejveis, nas quais as UFs que tm mais
(PIB per capita maior que a mdia regional) recebem proporcionalmente menos
(contrataes per capita menor que a mdia regional) (linha 2 da coluna 3) e
aquelas que tm menos (PIB per capita menor que a mdia regional) recebem
proporcionalmente mais (contratao per capita maior que a mdia regional) (linha
3 da coluna 2). No entanto, para todas as quatro situaes, deve-se considerar que
existem casos muito dspares nas quais essas relaes se do.
QUADRO 2
FNO, FNE e FCO: relao entre PIB per capita e valores contratados per capita segundo
UF exclusive DF, ES e MG (1995-2002)
Contratao per capita UF > contratao Contratao per capita UF < contrao
PIB de 2000; fundos de 1995-2002
per capita regional per capita regional
PIB per capita UF > mdia regional RO, AC, RN, SE, BA, MS e MT AM, RR e PE
PIB per capita UF < mdia regional PA, PI, AL e TO MA, CE, PB e GO
Fonte: Macedo, Pires e Sampaio (2015).
QUADRO 3
FNO, FNE e FCO: relao entre PIB per capita e valores contratados per capita segundo
UF exclusive DF, MG e ES (2003-2012)
Contrao per capita UF > contratao Contratao per capita UF < contratao
PIB de 2000; fundos de 2003-2012
per capita regional per capita regional
PIB per capita UF > mdia regional RO, TO, RN, SE, BA, MS e MT AM e RR
PIB per capita UF < mdia regional AC, AP, MA, PI, CE e PE PA, PB, AL e GO
Fonte: Macedo, Pires e Sampaio (2015).
As tabelas 2, 3 e 4 apresentam a distribuio das contrataes e das operaes

dos trs fundos de acordo com o porte do tomador. Para facilitar a anlise, dadas as
diferenas de classificao ao longo do tempo e entre esses fundos, foram realizadas
duas agregaes: GTP I, que abriga os tomadores de menor porte; e GTP II, que
abriga os de maior porte. Na rea de abrangncia do FNO, os tomadores classificados
no GTP I so associaes, cooperativas, produtores familiares, pequenos, minis e
pequenos-mdios. No GTP II, esto os mdios e grandes tomadores. Na rea do
FNE, compem o primeiro grupamento aqueles classificados como micro, mini,
pequeno e pequeno-mdio. O segundo formado por tomadores mdio, mdio-
-grande e grande. No FCO, fazem parte do GTP I os tomadores classificados como
empreendedor individual, cooperativa, mini-micro, pequeno e pequeno-mdio; o
GTPII constitui-se de tomadores mdio e grande porte.
Observa-se que existem distribuies bastante distintas entre os tomadores,

conforme o porte, entre os fundos. Em todos, as operaes concentram-se no
GTP I, que ampliou sua participao nestas entre o primeiro e o segundo perodo.
No entanto, apenas no caso do FNE, houve reduo desse agrupamento no total
dos recursos contratados entre o primeiro e o segundo perodo, seguindo cami-
nho inverso do que se observa para o FNO e o FCO, que ampliaram os valores
contratados no grupo de tomadores de menor porte.
TABELA 2
FNO: distribuio das operaes e dos valores contratados, segundo agrupamento de
porte dos tomadores (1995-2012)
FNO
Porte dos tomadores Valores contratados (%) Nmero de operao (%) Valor mdio (R$)
(1995-2002) (2003-2012) (1995-2002) (2003-2012) (1995-2002) (2003-2012)
GTP I 67,8 78,8 94,7 96,4 37.675 43.371
GTP II 32,2 21,2 5,3 3,6 321.696 314.767
Total/mdia 100,0 100,0 100,0 100,0 52.623 53.061
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
TABELA 3
FNE: distribuio das operaes e dos valores contratados, segundo agrupamento de
FNE
(1995-2002) (2003-2012) (1995-2002) (2003-2012) (1995-2002) (2003-2012)
GTP I 75,3 31,5 99,0 99,2 21.174 6.142
GTP II 24,7 68,5 1,0 0,8 656.686 1.559.497
Total/mdia 100,0 100,0 100,0 100,0 27.812 19.319
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
TABELA 4
FCO: distribuio das operaes e dos valores contratados, segundo agrupamento de
FCO
(1995-2002) (2003-2012) (1995-2002) (2003-2012) (1995-2002) (2003-2012)
GTP I 59,0 84,4 78,2 92,6 62.114 49.640

GTP II 41,0 15,6 21,8 7,4 154.805 115.284
Total/mdia 100,0 100,0 100,0 100,0 82.292 54.496
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Esse aumento de participao dos tomadores do GTP I tanto em termos

de valores contratados quanto em nmero de operaes, no caso das regies
Norte e Centro-Oeste est em consonncia com os objetivos dos fundos e da
prpria PNDR. Deve-se considerar, no entanto, que, antes da portaria de 2011,
que reclassificou os valores do porte dos tomadores, o mdio tomador do FCO se
iniciava, pela classificao anterior de 2004, na faixa dos R$ 500 mil, enquanto
nos demais fundos o limite era de R$ 300 mil. Essa diferena pode explicar em
parte o crescimento das contraes no GTP I no Centro-Oeste, que pode ter sido
inflado por essa margem mais larga.
Em relao ao FNE, apesar do forte crescimento dos valores contratados no
GTP II no segundo perodo, observa-se que, a partir de 2007, ano de implementao
da lei que institui a PNDR, a participao do GTP I aumentou sucessivamente,
em consonncia com os objetivos da referida poltica regional, embora com parti-
cipao menor do que a verificada no perodo 1995-2003. Para o FNO e o FCO,
a participao do GTP I cresceu em termos relativos tanto nas operaes quanto
nos valores contratados, sendo que na regio Centro-Oeste se observa maior queda
relativa dos tomadores de maior porte, que passaram de 41,0% dos recursos contra-
tados, entre 1995 e 2002, para 15,6%, entre 2003 e 2012. Nessa regio, observa-se
tambm distribuio menos discrepante dos recursos e das operaes entre os dois
grupos de tomadores, razo pela qual o valor mdio das operaes anuais no GTP I
e no GTP II, tanto em um quanto em outro perodo, apresenta a menor diferena
entre os fundos. Enquanto para o primeiro grupo os valores contratados foram,
em mdia anual, de R$ 62,1 mil e R$ 49,6 mil respectivamente, entre um e outro
perodo, eles foram de R$ 154,8 e R$ 115,3 no GTP II. Ou seja, a diferena entre a
mdia contratada entre o GTP II e o GTP I foi de respectivamente 2,4 e 2,3 vezes.
Na regio Norte, esta foi de 8,5 e 7,3 vezes respectivamente.
Em contrapartida, a rea do FNE apresenta as maiores discrepncias entre
os valores mdios contratados, cuja diferena entre o GTP II e o GTP I passou de
30,1 vezes, entre 1995 e 2002, para 254 vezes, entre 2003 e 2012. Nesse perodo,
a mdia dos valores contratados do fundo caiu de R$ 21,2 mil para R$ 6,1 mil
no GTP I, enquanto no GTP II passou de R$ 656,7 mil para R$ 1.559,5 mil.
Por fim, embora os artigos de Murilo Jos de Souza Pires e Daniel Pereira
Sampaio neste livro analisem o FCO e o FNO segundo as tipologias da PNDR,
vale observar que a orientao geral da poltica teve comportamento diferenciado
nas trs regies no que se refere alocao geral dos recursos. Considerando-se o
ano no qual esta foi instituda por fora de lei, nota-se que, entre 2007 e 2012, h
crescimento na participao das microrregies de alta renda no Centro-Oeste (+8,0
pontos percentuais p.p.) e no Norte (+3,3 p.p.), com queda no Nordeste (-4,0
p.p.). No Centro-Oeste, as microrregies estagnadas perderam 1,8 p.p.; enquanto
no Norte e no Nordeste, ganharam 3,7 p.p. e 5,7 p.p.
As microrregies de baixa renda, por sua vez, perderam participao nas

reas na distribuio dos recursos dos trs fundos: 13,8 p.p. no Norte e 3,9 p.p.
no Nordeste, e o Centro-Oeste no apresenta reas classificadas como tal.
As microrregies dinmicas ou seja, aquelas que apresentavam maiores taxas
de crescimento do PIB quando da elaborao da PNDR I perderam partici-
pao no Norte (-7,5 p.p.) e no Centro-Oeste (-6,2 p.p.), mas aumentaram na
rea do FNE (+2,2 p.p.).
4 ANLISE E INDICADORES DE DESEMPENHO DO FNE

Nesta seo, a anlise concentrar-se- exclusivamente nas informaes do FNE,
que ser analisado em diferentes escalas.
4.1 Distribuio dos recursos e das operaes e valores mdios contratados

segundo as UFs
Conforme j destacado, tanto o nmero de operaes quanto os valores con-
tratados foram significativamente maiores no perodo 2003-2012, por razes j
apontadas. No entanto, o primeiro, em decorrncia das novas modalidades de
financiamento que foram implementadas especialmente oPrograma Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) , cresceu mais, passando
de mdia anual de 56,9 mil para 472,5 mil operaes entre um e outro pero-
do. Em correspondncia a isso, os valores aplicados saltaram de R$ 1,6 bilho
em mdia anual, entre 1995 e 2002, para R$ 9,1 bilhes, entre 2003 e 2012.
Com isso, a mdia de valor contratado por operao passou de R$ 27,8 mil
para R$ 19,3 mil.
Os grficos 5 e 6 indicam a distribuio do nmero de operaes e dos
valores contratados segundo as UFs, que foi bastante diferente nos dois pe-
rodos. Nestes, percebe-se mudana no perfil da distribuio das duas va-
riveis consideradas. A Bahia apresenta queda de participao no nmero
total das operaes de 24,9% para 18,4%, sendo o estado que teve maior
perda relativa. No obstante, manteve a mais alta participao; em seguida,
vem o Cear, que passou de 11,6% para 15,9%. Destaque tambm para o
Maranho, cujo aumento de 5,9% pra 12,0% reflete o bom desempenho de
sua economia no perodo em que foi uma das que mais cresceu no Nordeste.
Minas Gerais (5,0% para 9,1%) e Piau (7,6% para 9,0%) tambm ganham
participao. Os demais estados Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco,
Alagoas e Sergipe apresentam perda relativa, enquanto o Esprito Santo com
0,3% em ambos os perodos no alterou sua participao.
GRFICO 5
FNE: distribuio das operaes segundo a UF (1995-2012)
(Em %)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
MA PI CE RN PB PE AL SE BA MG ES
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
GRFICO 6
FNE: distribuio dos valores contratados segundo a UF (1995-2012)
(Em %)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Em relao aos valores contratados, no entanto, Maranho, Cear, Rio Grande

do Norte, Pernambuco e Esprito Santo apresentaram ganhos em suas participaes
relativas, com especial destaque para o primeiro, que passou de 7,5% para 12,0%.
Todos os demais perderam participao relativa, sendo que Minas Gerais (-2,3 p.p.)
e Piau (-2,0 p.p.) foram os que tiveram maiores perdas.
O resultado desse movimento de crescimento mais acelerado do nmero
de operaes vis--vis o montante de valores contratados foi maior diferenciao
dos valores mdios contratados nas UFs. Em todas, o valor mdio anual caiu, o
que demonstra que a abrangncia do FNE e seu aumento de capilaridade foram
generalizados em toda a rea da Sudene, embora Pernambuco apresentasse no
segundo perodo (R$ 24,2 mil) valor mdio por operao prximo do primeiro
(R$ 24,5 mil), sendo exceo.
Na tabela 5, esto os valores mdios das operaes do FNE por UF nos dois
perodos considerados. Dois pontos chamam ateno. O primeiro o valor sig-
nificativamente mais alto da mdia das contrataes no Esprito Santo (R$ 77,1
mil e R$ 74,2 mil respectivamente), que foram 2,8 e 3,8 vezes maior que a mdia
total do fundo em um e outro perodo. O segundo refere-se a Minas Gerais, que
no apenas apresenta a maior queda do valor mdio (R$ 36,7 mil para R$ 9,2
mil), como tambm tem a menor mdia entre os onze estados. Maranho, Cear,
Pernambuco, Bahia e Esprito Santo formam o grupo dos que apresentam valor
mdio contratado acima da mdia regional, ficando os demais abaixo.
TABELA 5
FNE: valores mdios por operao contratada segundo a UF (1995-2012)
(Em R$)
UF 1995-2002 2003-2012
MA 35.418 19.573
PI 31.518 14.112
CE 32.774 19.715
RN 22.487 20.125
PB 20.110 14.047
PE 24.480 24.163
AL 22.841 15.564
SE 21.766 16.313
BA 29.554 26.326
MG 36.692 9.188
ES 77.127 74.231
Mdia regional 27.810 19.322
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
4.2 Anlise segundo o porte dos tomadores

Ao longo do tempo, houve crescente concentrao dos recursos no GTP II, como
j comentado. Esse movimento particularmente maior a partir de 2003, embora
se manifeste em toda a srie desde 1995. No primeiro perodo, os tomadores do
GTP I mantiveram-se em mdia acima dos do GTP II no que se refere aos valores
contratados (75,3% ante 24,7%), sugerindo-se que a retomada do crescimento no
pas, a partir de 2003, foi mais bem aproveitada pelos tomadores do FNE de maior
porte. No entanto, a partir de 2008, observa-se aumento de participao do GTP I, o
que pode ser reflexo da orientao da PNDR para priorizao dos emprstimos para
aqueles de menor porte. No obstante, entre 2007 e 2012, os tomadores do GTP I
mantiveram-se com participao no total dos valores contratados de 31,2% ante 75,3%
do perodo 1995-2002. Entre 2003-2012, essa participao do GTP I foi de 31,5%.
A tabela 6 apresenta a distribuio dos recursos contratados segundo a UF e o
porte do tomador. Dois pontos chamam ateno: i) o movimento de concentrao
de recursos contratados no GTP II generalizado para todos os estados na rea de
abrangncia do FNE; e ii) apenas Minas Gerais teve participao do GTP I acima
de 50% no segundo perodo (2003-2012).
TABELA 6
FNE: distribuio dos valores contratados segundo o agrupamento de porte do
tomador e a UF (1995-2012)
(Em %)
1995-2002 2003-2012 2007-2012
UF
GTP I GTP II GTP I GTP II GTP I GTP II
MA 80,0 20,0 34,8 65,2 32,2 67,8
PI 84,2 15,8 38,2 61,8 37,5 62,5
CE 66,1 33,9 33,5 66,5 34,7 65,3
RN 77,5 22,5 35,0 65,0 33,4 66,6
PB 77,8 22,2 36,5 63,5 34,8 65,2
PE 84,5 15,5 25,3 74,7 24,2 75,8
AL 77,6 22,4 28,7 71,3 27,4 72,6
SE 74,6 25,4 44,7 55,3 44,5 55,5
BA 69,4 30,6 23,3 76,7 24,0 76,0
MG 81,5 18,5 51,9 48,1 52,3 47,7
ES 57,7 42,3 30,8 69,2 29,7 70,3
Mdia regional 75,3 24,7 31,5 68,5 31,2 68,8
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Considerando-se o nmero de operaes e a distribuio dos recursos, observa-se

duplo movimento: i) pulverizao dos recursos em nmero significativamente
mais ampliado de tomadores de menor porte; e ii) concentrao mdia dos
recursos entre os de maior porte. Ambos refletem a ampliao das modalidades de

financiamento que passaram a ser contempladas ao longo do perodo. O Pronaf,
por exemplo, tende a ampliar a base de atendimento do FNE ao reforar o pri-
meiro movimento; o financiamento infraestrutura torna mais forte o segundo
movimento, conforme descrito na anlise setorial dos resultados do fundo a seguir.
As motivaes para a demanda dos recursos parecem ser bastante diferenciadas
em relao ao porte do tomador, conforme se pode perceber em entrevistas reali-
zadas que no tm valor de amostragem estatstica. Quando perguntado sobre o
papel do FNE no financiamento de sua atividade, o representante de uma empresa
agropecuria de grande porte deu o seguinte depoimento.
O FNE representa de 5% a 10% [da carteira de emprstimo da empresa].7 O negcio
nosso muito dinmico, e a alavancagem muito alta. No to alta como a de uma
indstria. Ento, tem de fazer um mix [referindo-se a uma carteira de emprstimos
em vrios bancos], e a importncia do FNE que ele baixa o juro mdio no final da
histria. Ele representa 10%, mas custa a metade. T timo, j ajuda.
Em contrapartida, um pequeno tomador classificado no GTP I aponta em
sentido diametralmente oposto e considera excelente a existncia do FNE e sua
relao com ele, ainda que dependente. O fundo condio fundamental para o
desenvolvimento de suas atividades:
A maior parte dos recursos que a gente pega para investimento; investimento e ca-
pital de giro. Hoje, a gente se v literalmente dependente dessa instituio financeira,
com essas linhas de financiamento. Literalmente dependente! [Essa dependncia em
relao ao Banco do Nordeste (BNB) e ao FNE]8 excelente; a soluo, ao meu
ver, hoje para toda micro e pequena empresa. Porque o mercado to competitivo,
to cruel com o micro e pequeno empresrio.
Em princpio, essa discrepncia entre valores mdios contratados entre o GTP
I e o GTP II mais que esperada e no se constitui um problema em si, mas indica
que existe possibilidade real de direcionar maior volume de recursos em termos
absolutos e relativos para aqueles do primeiro grupo, que tradicionalmente tm
mais dificuldades de acessar linhas de financiamento pelos canais mais comuns de
mercado. No entanto, fica um alerta, feito pelo gerente do BNB, da agncia de
Barreiras, que atende a quatorze municpios baianos, para quem tomando sua
agncia como referncia h saturao para o crescimento dos tomadores do GTP I,
alm do fato de que existe prioridade em financiar projetos estruturantes que possam
gerar adensamento de cadeia produtiva e que so, necessariamente, de maior porte.
Portanto, parece existir contradio entre a necessidade de metas do banco e as
orientaes mais gerais da PNDR, conforme j alertara Coelho (2014).
7. Nota do autor.
8. Nota do autor.
4.3 Anlise por setores de atividade

A classificao dos tomadores de recursos segundo o setor de atividades requer um
alerta. A partir de 2000, as atividades de servios, comrcio e infraestrutura foram
includas no leque daquelas passveis de financiamento. Por essa razo, a periodiza-
o adotada (1995-2002 e 2003-2012) deve levar em conta essa ampliao, o que
explica o fato de os novos setores includos terem baixa participao no primeiro
perodo e crescerem significativamente no segundo.
Para facilitar a anlise, os setores das atividades foram agregados em trs
grupos: grupo de atividade I (GA I), que inclui agricultura e pecuria; grupo de
atividade II (GA II), que abarca as atividades industriais e agroindustriais; e grupo
de atividade III (GA III), com os segmentos de comrcio, servios e infraestrutura.
O fato de as atividades do GA III serem financiadas apenas depois de 2000
torna difcil a comparao entre os dois perodos. No entanto, algumas conside-
raes podem ser feitas. A primeira o GA III deslocar a participao de GA I,
que respondia por quase 77% das contrataes no primeiro perodo e cai para
39,3%, j que as atividades de GA II aumentaram sua participao de 22,3% para
26,4%. O GA III, que praticamente inexistia entre 1995 e 2002 (0,8% do total
contratado), passa a responder por 34,0% entre 2003 e 2012.
TABELA 7
FNE: valores contratados, nmero de operaes e valor mdio da operao segundo
setor de atividade (1995-2012)
Valores contratados (milho) Nmero de operaes Valor mdio da operao (R$)

Setor
1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012
GA I 9.733 28.711 434.397 3.634.151 22.406 7.900
Agricultura 3.685 14.493 199.571 847.263 18.464 17.105
Pecuria 6.048 14.218 234.826 2.786.887 25.756 5.102
GA II 2.822 19.477 20.154 21.773 140.000 894.536
Agroindstria 267 1.950 874 1.800 305.795 1.082.859
Indstria 2.554 17.527 19.280 19.973 132.484 877.560
GA III 104 24.847 628 123.887 165.696 200.562
Infraestrutura 0 10.524 0 107 0 98.357.307
Comrcio 24 8.104 424 103.489 56.385 78.311
Servios 80 6.219 204 20.291 392.892 306.466
Total/mdia 12.659 73.035 455.179 3.779.811 27.810 19.322
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
TABELA 8
FNE: distribuio dos valores contratados e das operaes realizadas segundo o setor
de atividade (1995-2012)
(Em %)
Distribuio dos valores contratados Distribuio das operaes

Setor
1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012
GA I 76,9 39,3 95,4 96,1
Agricultura 29,1 19,8 43,8 22,4
Pecuria 47,8 19,5 51,6 73,7
GA II 22,3 26,7 4,4 0,6
Agroindstria 2,1 2,7 0,2 0,0
Indstria 20,2 24,0 4,2 0,5
GA III 0,8 34,0 0,1 3,3
Infraestrutura 0,0 14,4 0,0 0,0
Comrcio 0,2 11,1 0,1 2,7
Servios 0,6 8,5 0,0 0,5
Total/mdia 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
O mais importante a se destacar que o GA I ampliou mais que proporcio-

nalmente o nmero de operaes, razo pela qual o valor mdio das contrataes
passou de R$ 22,4 mil para R$ 7,9 mil. Esse movimento, no entanto, foi fun-
damentalmente determinado pelo comportamento da pecuria, cuja contratao
mdia despencou de R$ 25,8 mil, entre 1995 e 2002, para R$ 5,1 mil, entre 2003
e 2012. A agricultura como pode ser observado na tabela 7 apresentou queda,
porm mais suave, passando de R$ 18,4 mil em mdia por operao, no primeiro
perodo, para R$ 17,1 mil, no segundo.
Se houve pulverizao dos recursos no GA I, o inverso ocorreu no
GA II, que apresentou aumento do valor mdio contratado por operao, que
se ampliou em mais de seis vezes, especialmente nas atividades industriais.
H de destacar-se a participao do GA III, que representou um tero dos va-
lores contratados entre 2003 e 2012. Seus valores contratados so, em mdia,
significativamente mais elevados que os do GA I; porm, so mais de quatro
vezes menores que os do GA II. As operaes de infraestrutura mobilizaram
cerca de R$ 10,5 bilhes, o que tornou esse segmento o de maior valor mdio
por operao no segundo perodo.
A demanda por recursos bastante diferenciada por estado. Em todos, observa-

-se perda de participao relativa do GA I em detrimento do GA III. Minas Gerais
o que apresenta menor perda de participao relativa do GA I no total das con-
trataes entre o primeiro e o segundo perodo (-19,5 p.p.) e Pernambuco (-62,5
p.p.), o que revela maior perda. Assim como Minas Gerais tambm o que tem
em GA I o maior peso relativo no total das contrataes: 73,7%. Esprito Santo,
economia com forte presena da agricultura familiar, tambm apresenta participao
do GA I alta: 58,9%. Alm destes, apenas Maranho e Piau evidenciaram peso
do GA I acima de 50% no perodo 2003-2012: 54,2% para o primeiro e 59,9%
para o segundo, coerente com o papel que a agropecuria desempenha na dinmica
recente dessas economias. No entanto, diferentemente do estado capixaba, os dois
estados nordestinos cresceram sua demanda por recursos no GA I puxados por
agropecuria de maior porte.
O GA II, no entanto mesmo com a emergncia do GA III , aumentou
sua participao no total dos valores contratados tanto no que se refere inds-
tria quanto no que diz respeito agroindstria (tabela 8), mas a situao muito
diferenciada por UF. Apenas Bahia (-7,0 p.p.), Maranho (-6,6 p.p.) e Piau
(-6,5 p.p.) tiveram queda de participao do GA II entre o primeiro e o segundo
perodo. Pernambuco, ao contrrio, foi o que apresentou maior aumento de par-
ticipao relativa: 27,4 p.p., reflexo da retomada de crescimento de sua indstria
ps-2004 (Oliveira, 2014). Para os demais os nmeros foram: Cear (2,8 p.p.),
Rio Grande do Norte (4,3 p.p.), Paraba (6,7 p.p.), Alagoas (21,0 p.p.), Sergipe
(9,9 p.p.), Minas Gerais (4,2 p.p.) e Esprito Santo (10 p.p.).
As atividades do GA III, no perodo 2003-2012, passam a ter participao
relevante em praticamente todos os estados, sendo Minas Gerais o que apresenta
menor peso (16,9%) e Paraba (42,2%), o maior. No perodo em questo, en-
quanto a taxa de crescimento mdio do total contratado foi de 23,8% para o total
do FNE, para as atividades do GA III, agregadamente, esse crescimento foi de
31,3% ao ano (a.a.).
4.4 Setores de atividade e porte do tomador

A tabela 9 apresenta a relao entre agrupamentos por porte de tomador e setor
de atividade econmica. Em todos os grupos de setores, houve perda de partici-
pao relativa dos pequenos tomadores, embora a partir de 2007 quando foi
instituda a PNDR esse movimento tenha sofrido inflexo para os tomadores
do GTP I do GA II e do GA III, que recuperam levemente a participao.
Em contrapartida, os tomadores de pequeno porte continuaram a perder par-
ticipao aps 2007 no GA I, aquele que abriga atividades agropecurias mais
tradicionais do Nordeste.
TABELA 9
FNE: distribuio dos valores contratados segundo os agrupamentos de setor de
atividade e de porte do tomador (1995-2012)
(Em %)
GA I GA II GA III
Ano
1995-2002 88,6 11,4 31,4 68,6 31,8 68,2
2003-2012 53,9 46,1 8,6 91,4 23,6 76,4
2007-2012 51,5 48,5 10,0 90,0 26,5 73,5
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Para compreender melhor esse movimento, ser conveniente abrir as atividades

do GA I, do GA II e do GA III e analis-las separadamente.
4.4.1 Desempenho do GA I
Agricultura
Nas atividades de agricultura, observa-se o duplo movimento a que se fez meno
anteriormente: i) pulverizao dos recursos entre maior nmero de tomadores
de menor porte; e ii) concentrao maior em pequeno nmero de tomadores
de maior porte. No primeiro perodo, 0,9% das operaes movimentou 16,3%
dos valores contratados; no segundo, 1,0% movimentou 71,3%. Essa situao
no diminui no perodo ps-PNDR, visto que o GTP I continua perdendo
participao no total contratado, conforme se observa na tabela 10. Como
consequncia, h queda de mais de 3,1 vezes do valor mdio total contratado
pelo conjunto de tomadores do GTP I entre 1995 e 2002 vis--vis o perodo
2003-2012. Em sentido contrrio, os tomadores de maior porte ampliaram seu
valor mdio contratado entre os dois perodos em 3,5 vezes, confirmando-se o
duplo movimento citado.
TABELA 10
FNE: distribuio dos valores contratados do setor agrcola, nmero de operaes e
valores mdios contratados segundo o porte do tomador na agricultura (1995-2012)
Valores contratados (R$) Nmero de operaes Valores mdios contratados (R$)
Perodo
1995-2002 83,7 16,3 99,1 0,9 15.605 330.880
2003-2012 28,7 71,3 99,0 1,0 4.965 1.169.147
2007-2012 27,0 73,0 98,8 1,2 5.675 1.269.596
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
GRFICO 7
FNE: distribuio dos valores do setor agrcola segundo a UF
(Em %)
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
GRFICO 8
FNE: distribuio das operaes do setor agrcola segundo a UF
(Em %)
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Os grficos 7 e 8 apresentam a distribuio dos valores contratados e das

operaes realizadas nos dois perodos assinalados. H de se destacar o crescimento
relativo do Maranho, do Piau e da Bahia no total dos valores contratados. Esse
movimento ascendente reflete o dinamismo recente da agricultura do cerrado
nordestino, que abarca parte desses estados. Tanto em nmero de operaes
quanto em montante contratado, foram os que apresentaram crescimento relativo.
O Esprito Santo tambm aumentou, mas apenas em 0,1 p.p. entre um e outro
perodo. Todos os demais perderam participao relativa. A Bahia (de 26,9% do
total do FNE, entre 1995 e 2002, para 36,2%, entre 2003 e 2012) e o Maranho
(de 8,0% para 13,9% nesses perodos) foram os que mais cresceram relativamente
nos valores contratados. Porm, em operaes, apesar de o Maranho ter passado
de 6,3% para 12,9% do total, ficou atrs do Cear, que detinha 21,4% do total
destas no segundo perodo, ante 13,8% no primeiro.
MAPA 1
FNE: distribuio dos recursos contratados no setor agrcola segundo os tomadores
de grande porte GTP II (1995-2002)
(Em R$)
Fonte: MI.
Elaborao: Daniel P. Sampaio.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
MAPA 2
de grande porte GTP II (2003-2012)
(Em R$)
Fonte: MI.
Os estados que abarcam a agricultura mais dinmica da regio so tambm

os que apresentam maior valor mdio por operao contratada, conforme se ob-
serva na tabela 11. Nos mapas 1 e 2, observa-se que a maior parte dos recursos
para os tomadores de maior porte direcionou-se para a regio da mais dinmica
e modernizada agricultura nordestina, cuja produo se destina em grande parte
ao exterior. No segundo perodo, h clara concentrao das contrataes do GTP
II no oeste baiano. Barreiras, Formosa do Rio Preto, Lus Eduardo Magalhes,
Riacho das Neves e So Desidrio totalizaram mais de dois teros dos recursos
contratados pelos maiores tomadores no estado da Bahia.
MAPA 3
de pequeno porte GTP I (1995-2002)
(Em R$)
Fonte: MI.
Tambm os tomadores de pequeno porte estavam mais espalhados territorial-

mente no primeiro perodo e passaram a se concentrar mais no segundo, especialmente
no oeste baiano e no sul do Maranho e do Piau, reas de cerrado que tm ampliado
a produo de soja para exportao, conforme j havia demonstrado Macedo (2010).
o que se observa nos mapas 3 e 4.
O carter espacialmente concentrador dos financiamentos aparece qualquer
que seja o corte analisado. Tomando-se por base as trs maiores economias agrcolas
da regio Nordeste, observa-se que, no Maranho, em Pernambuco e na Bahia que
respondem, no perodo 2003-2012, por quase dois teros do valor de produo de
sua agricultura (lavouras temporrias mais permanentes) ,9 os valores contratados
se concentraram nas microrregies com agricultura mais dinmica dessas trs UFs.
Isso confirma a percepo de o FNE seguir tendncia pr-mercado, o que refora
as concentraes intrarregional e intraestadual, ainda que cumpra importante papel
na desconcentrao inter-regional.
9. Fonte: Produo Agrcola Municipal (PAM), do IBGE.

MAPA 4
de pequeno porte GTP I (2003-2012)
(Em R$)
Fonte: MI.
No Maranho, as microrregies gerais de Balsa e Chapada das Mangabeiras,

que responderam por quase 90,0% da produo de soja entre 2003 e 2012, movi-
mentaram mais de 60,0% do FNE nesse perodo, acima dos 41,7% que detinham
no valor de produo estadual. Situao similar da microrregio de Barreiras,
no oeste baiano, que respondia por quase 85,0% da soja produzida nesse estado
no perodo em questo e movimentou 57,5% do fundo nesse setor na Bahia;
participao acima do seu peso no valor de produo agrcola baiano (31,1%).
Como escreveram Macedo e Matos (2007) em relao microrregio de Barreiras,
Trata-se de um espao econmico dinmico, responsvel por cerca de 80,0% dos
gros da Bahia, beneficiada por uma bacia hidrogrfica constituda de 29 rios perenes
que possibilitaram a implantao de importantes projetos de irrigao nessa regio
de cerrados (Macedo e Matos, 2007, p. 629).
O oeste baiano uma regio de fronteira cuja produo agrcola se integrou
do cerrado centro-oestino. Ocupada principalmente por gachos, paranaenses e
paulistas, sua moderna agricultura tecnificada beneficiou-se, desde os anos 1980,
de fundos pblicos e da disponibilidade de terras em rea de potencial hdrico que

permitiu incorporar a irrigao mecanizada. Especificamente em relao ao FNE,
em entrevista com um ex-secretrio municipal da pasta de Desenvolvimento e
atual assessor dessa secretaria, obteve-se o seguinte depoimento:
As transformaes na regio, se voc v a marcha de crescimento populacional, foram
no incio dos anos [19]80 para c. A vem a importncia dos fundos constitucionais,
que realmente foi transformadora na regio em todos os nveis. Se o FNE no existisse
aqui na regio, ns no seramos o que somos hoje.
Em Pernambuco (terceira maior UF no valor da produo agrcola regional),
Petrolina, importante polo de fruticultura, respondia por 32,8% do valor de produo e
contratou 43,7% do FNE. Petrolina, Barreiras, Gerais de Balsas e Chapada das Manga-
beiras so microrregies com base exportadora e confirmam o papel do mercado externo
na organizao socioespacial e na dinmica urbano-regional brasileira neste sculo XXI,
conforme destacado por Macedo (2010a; 2010b) e Macedo, Pires e Sampaio (2015).
Por fim, algumas consideraes em relao ao Pronaf,10 que passou a ser
operacionalizado pelo FNE a partir de 1999. Comparativamente com o FNO e
o FCO que destinaram respectivamente 69,0% e 28,1% do total dos valores
contratados para a agricultura familiar , o FNE destinou apenas 13,1%, entre
2003 e 2012. Em contrapartida, o nmero de operaes do programa respondeu
por 48,2% do total realizado pelo FNE, enquanto para o FNO e o FCO estas
corresponderam respectivamente a 46,9% e 40,2%. Como resultado dessa distri-
buio de valores e operaes contratadas, o valor mdio por operao do Pronaf
significativamente menor que o de seus congneres nesse perodo: R$ 3,1 mil
para o FNE ante R$ 60 mil do FNO e R$ 31,7 mil para o FCO.
Pecuria
Fundamental para a ocupao do interior nordestino, a pecuria foi a atividade que mais
perdeu participao relativa entre o primeiro e o segundo perodo. Sua queda relativa na
participao dos valores contratados e seu expressivo crescimento no total dos empre-
endimentos realizados fizeram declinar significativamente o valor mdio das operaes
contratadas entre o primeiro e o segundo perodo: de R$ 25,5 mil para R$ 5,1 mil.
O maior crescimento relativo nos valores contratados foi o do estado do
Maranho, que passou de 6,9% do total, entre 1995 e 2002, para 19,2%, entre 2003
e 2012. Alagoas (de 24,1% para 19,3%), Pernambuco (de 14,6% para 9,7%) e Bahia
(de 7,3% para 3,5%) apresentaram as maiores quedas nesse perodo. O primeiro con-
tinua como o estado que mais captou recursos do FNE para essa atividade ao longo
do segundo perodo, ao lado do Maranho, que praticamente se igualou a Alagoas.
10. Os nmeros desse pargrafo referem-se a operaes do Pronaf tanto na agricultura quanto na pecuria.
GRFICO 9
FNE: distribuio dos valores contatados do setor pecurio segundo a UF (1995-2012)
(Em %)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
GRFICO 10
FNE: distribuio do nmero de operaes do setor pecurio segundo a UF (1995-2012)
(Em %)
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
No nmero de operaes, destaque para o crescimento na participao relativa

do Maranho (de 5,3% para 11,7%), do Cear (de 9,5% para 13,2%), do Piau
(de 8,3% para 9,9%) e do Rio Grande do Norte (de 5,6% para 6,5%). exceo
do Esprito Santo, todos os demais estados caram, com particular destaque para
Alagoas, que a despeito de continuar com o maior nmero de contrataes viu
sua participao relativa cair de 30,1% para 18,9%. O estado capixaba manteve a
mesma participao nos dois perodos (0,2%).
A tabela 11 dispe de informaes sobre a participao relativa das UFs no
valor de produo da pecuria e a distribuio dos valores contratados do FNE.
Observa-se que Maranho, Piau, Paraba, Alagoas e Sergipe contrataram, em situ-
aes variadas, proporcionalmente mais recursos do fundo que suas participaes
no valor da produo pecuria. Alagoas foi o que recebeu proporcionalmente mais.
Em contrapartida, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais e Esprito Santo contrataram
valores do FNE proporcionalmente abaixo de suas participaes setoriais, sendo a
Bahia a que apresenta a pior situao. O Cear recebeu proporcionalmente menos
no primeiro perodo e proporcionalmente mais no segundo. O Rio Grande do
Norte contratou de acordo com sua participao.
TABELA 11
rea da Sudene: distribuio dos valores da produo pecuria e dos valores contratados
do FNE segundo a UF (1995-2012)
(Em R$)
Valor de produo pecuria Valores contratados FNE
UF
1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012
MA 5,6 6,6 6,9 19,2
PI 4,3 3,5 9,2 6,6
CE 16,0 13,8 12,3 14,7
RN 6,1 7,0 6,1 6,9
PB 6,1 4,9 6,8 5,3
PE 17,4 17,0 14,6 9,7
AL 6,2 4,5 24,1 19,3
SE 3,1 5,0 7,0 8,8
BA 21,6 21,0 7,3 3,5
MG 11,0 13,6 5,0 4,3
ES 2,7 3,1 0,6 1,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MI e IBGE.
Elaborao do autor.
Assim como no setor agrcola, na pecuria houve concentrao maior dos

recursos na passagem do primeiro para o segundo perodo nos tomadores de maior
porte at mesmo aps a implementao da PNDR, ainda que de forma muito
menos intensa que a verificada na agricultura. Tambm aqui se observa o duplo

movimento de pulverizao e concentrao dos recursos, com aumento no nmero
de operaes dos tomadores de GTP I e elevao na participao dos tomadores
de GTP II no total dos valores contratados, que passa de 8,5% (1995-2002) para
20,4% (2002-2012). Esse duplo movimento resultou em queda do valor mdio
contratado por operao no GTP I de R$ 23,8 mil (1995-2002) para R$ 4,1 mil
(2003-2012), enquanto no GTP II houve aumento de R$ 232,9 mil (1995-2002)
para R$ 458,2 mil (2003-2012).
TABELA 12
FNE: distribuio dos valores contratados do setor pecurio segundo o porte do
tomador (1995-2012)
Contrataes (%) Operaes (%) Valores mdios contratados (R$)

Perodo
1995-2002 91,5 8,5 99,1 0,9 23.785 232.910

2003-2012 79,6 20,4 99,8 0,2 4.069 455.519
2007-2012 79,2 20,8 99,8 0,2 4.262 458.197
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
4.4.2 Desempenho do GA II
Agroindstria
No possvel afirmar com base nos dados analisados se a classificao da agroin-
dstria obedece definio das atividades tradicionalmente computadas nesse
grupamento11 pelas instituies internacionais de pesquisa, como o IBGE. Nos dois
perodos em questo, a mais importante mudana foi o crescimento da concentra-
o dos valores contratados nos quatro maiores estados tomadores do FNE entre
2003 e 2012. Nessa atividade, conforme se observa no grfico 11, Sergipe, Alagoas,
Pernambuco e Maranho ampliaram suas participaes e passaram a concentrar
dois teros dos valores contratados ante um tero do perodo 1995-2003. O maior
crescimento relativo foi o do estado de Sergipe, que passou de 7,1% para 20,6% do
total dos valores contratados na agroindstria. As maiores perdas foram da Bahia
(-9,7 p.p.), de Minas Gerais (-9,6 p.p.), do Rio Grande do Norte (-8,2 p.p.) e do
Piau (-6,0 p.p.), conforme se observa no grfico. Destaque para o significativo
aumento de participao do estado capixaba, que saiu de inexpressivo 0,3% do
total contratado, no primeiro perodo, para 6,3%, no segundo; seguiu caminho
inverso do de Minas Gerais, que passou de 10,2% para 0,5%.
11. As atividades que compem a agroindstria so segundo a Classificao Nacional de Atividades Econmicas
(CNAE) 2.0 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17 e 19.3, do IBGE.
GRFICO 11
FNE: distribuio dos valores contratados na agroindstria segundo a UF (1995-2012)
(Em %)
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Na agroindstria, considerando-se os estados que detiveram dois teros dos

valores contratados entre 2003 e 2012, observa-se tanto um processo de refor-
o da especializao regional quanto um de diversificao produtiva. Alagoas,
segunda unidade que mais contratou em valor, demandou 78,5% dos recursos
totais contratados para atividades de processamento e beneficamento de cana-
-de-acar. Entre 2010 e 2012, os dados de emprego formal da Relao Anual
de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho (MT), apontam que
nesse estado as atividades de Fabricao e refino de acar (76,4%) e fabricao
de biocombustveis (2,5%) representam 78,9% do total do emprego da indstria
estadual de transformao. Portanto, observa-se nessa UF situao de reforo
da especializao regional, com base nas contataes do FNE, recrudescendo-se
tendncia do mercado.
No caso do Maranho, apesar de as atividades de fabricao de leos e gor-
duras vegetais e animais deterem apenas 0,5% do emprego formal da indstria de
transformao entre 2010 e 2012, as atividades classificadas no banco de dados do
FNE como processo de beneficiamento de leos e gorduras vegetais e animais que se
refere classificao 1532-6 da Classificao Nacional de Atividades Econmicas
(Cnae) 1.0 (refino de leos vegetais) demandam 58,3% do FNE estadual no pe-
rodo 2003-2012, o que indica encadeamento para frente da produo de soja.
Foram cinco operaes contratadas no perodo por tomadores classificados no
GTP II, com mdia de R$ 32,5 milhes/operao. Quatros destas se localizaram
no municpios de Anapurus e uma, em Porto Franco. Apesar de contribuir para

importante processo de diversificao produtiva, essas operaes confirmam as
caracterticas de investimento do FNE naquelas atividades que j apersentam
dinamismo econmico.
Em Sergipe, maior tomador dos recursos do FNE entre 2003 e 2012, na
atividade da agroindstria, os segmentos de produo de lcool (42,8%) e produo
e refino de acar (20,5%) foram as duas atividades que mais concentraram os va-
lores contratados no segundo perodo na agroindstria. Essa grande demanda em
atividades de beneficiamento de cana-de-acar reflete a retomada do crescimento
dessa lavoura no estado sergipano, cuja participao na produo nordestina sal-
tou de 2,2%, no trinio 2000-2002, para 4,5%, no trinio 2010-2012. Segundo
Melo (2013),
a produo canavieira em Sergipe, depois do impulso dos primeiros anos do
[Programa Nacional do lcool] Pr-lcool, entou em declnio. Depois de atingir
2,2 milhes de toneladas em 1990 (...) recuou para 1,17 milho de toneladas em
2002. (...) Desde 2004, todavia, impulsionada pela expanso da frota nacional
de veculos biocombustveis e pela trajetria ascendente do preo do acar
no mundo, a atividade canavieira em Sergipe iniciou um ciclo de recuperao
(Melo, 2013, p. 219).
Em Pernambuco, quarto maior estado demandante do FNE para a agroin-
dstria, 76,5% do total foi para fabricao de produtos alimentcios, sendo
18,4% para fabricao de acar. Isso significa claro reforo especializao
produtiva, j que fabricao de produtos alimentcios representa 37,2% do em-
prego formal e 28,3% do valor de transformao industrial (VTI) da indstria
de transformao pernambucana.
Indstria
As trs maiores economias industriais da regio Nordeste receberam 63,5% e 67,5%
do total dos valores contratados entre os dois perodos. H, nesse sentido, clara
tendncia de reforo ao processo de concentrao dessa atividade intrarregional-
mente. Do ponto de vista do porte dos tomadores, observa-se ntida concentrao
dos recursos no GTP II, que deteve 70,0% do total contratado entre 1995 e 2002
e passou para 91,0% entre 2003 e 2012; ampliao que se deu tambm no total
das operaes realizadas, que era de 3,0% no primeiro perodo e passou para
23,2% no segundo. Isso indica que de fato houve concentrao dos recursos sem
que se verificasse a pulverizao entre os tomadores menores a que se fez meno
anteriormente, j que o nmero de operaes totais caiu no GTP I, ao passar de
18,7 mil para 15,4 mil entre um e outro perodo. Em contrapartida, no GTP II,
houve aumento de oito vezes entre o primeiro e o segundo perodo. Aps a im-
plementao da PNDR, cresceu levemente a participao dos tomadores do GTP
I no total contratado, mas, ainda assim, esta muito pequena, o que contraria as
premissas da poltica de priorizar os tomadores de menor porte.
Os valores mdios contratados na indstria foram R$ 132,6 mil (1995-
2002) e R$ 877,2 mil (2003-2012), com comportamento diferente do verificado
na agricultura e na pecuria, quando se observou queda brusca nos valores
mdios do GTP I e aumento elevado do valor mdio contratado no GTP II
entre um e outro perodo. Na indstria, o valor mdio por operao do GTP
I cresceu 2,5 vezes, enquanto o do GTP II se elevou em apenas 12,0%, entre
os dois perodos.
A indstria o setor que mais se concentra nas regies de alta renda, o que
evidencia sua demanda por economias de aglomerao e proximidade com o mer-
cado de consumo, razo pela qual tambm sua localizao majoritariamente em
municpios de mdio e grande porte bem como na rea urbana.12 H de se registrar,
contudo, que os municpios abaixo de 100 mil habitantes considerados aqui de
pequeno porte aumentaram sua participao no total dos valores contratados de
30,2% para 40,6% entre os dois perodos, o que indica importante desconcentrao
espacial dos recursos do FNE.
GRFICO 12
FNE: distribuio dos valores contratados na indstria segundo a UF (1995-2012)
(Em %)
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
-
1995-2002 2003-2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
12. No perodo 2003-2012, todas as operaes foram em reas urbanas, segundo os microdados. Para o perodo
anterior, no h essa informao.
TABELA 13
FNE: distribuio dos valores contratados do setor industrial segundo o porte do
tomador (1995-2012)
Perodo
1995-2002 30,0 70,0 97,0 3,0 41.055 3.076.068
2003-2012 9,0 91,0 76,8 23,2 102.831 3.441.921
2007-2012 10,5 89,5 79,2 20,8 108.864 3.559.256
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
4.4.3 Atividades do GA III
Infraestrutura
Os recursos aportados para este segmento caracterizam-se pelos maiores valores
mdios entre todos, com mdia de R$ 89,4 milhes por operao. Todas as 107
operaes realizadas a partir de 2004 foram feitas por contratantes de GTP II,
o que confirma o porte maior dos tomadores dos recursos para essa atividade.
Do valor total contratado, 50,3% localizaram-se nas regies metropolitanas e 49,7%,
nos demais municpios. importante registrar que alguns desses investimentos
esto em mais de um municpio segundo a base disponibilizada de dados. Todos
se localizaram em rea urbana.
A atividade de produo e distribuio de eletricidade, gs e gua foi a que
contratou mais recursos (59,9%). Trata-se especificamente de produo e distri-
buio de energia eltrica, o que faz supor que o alcance territorial seja maior do
que exclusivamente no municpio no qual o recurso foi contratado. Transporte,
armazenagem e comunicao vem em sequncia (29,1%), seguido de construo
(4,7%) e extrao de petrleo e servios relacionados (3,1%).
Esse grupo contratou cerca de R$ 10,5 bilhes no perodo 2004-2012. Ape-
sar de ser questionvel aportar volume to grande de recursos para atividades que
podem contar com outras linhas de financiamento, estas so potenciais geradoras
de externalidades na regio, por demandarem fora de trabalho e servios para a
efetivao dos investimentos, alm de aportarem recursos para projetos que po-
dem ter relevncia para as condies locacionais das reas favorecidas, como no
caso de gerao e distribuio de energia, que pode gerar efeitos de atrao nos
investimentos privados. Seria importante, no entanto, uma anlise no mbito da
empresa, para ter exata dimenso dos desdobramentos desses investimentos sobre
as economias receptoras.
Comrcio e servios
A crescente urbanizao da regio Nordeste criou oportunidades para investi-
mentos em atividades do GA III, que apresenta caractersticas fundamentalmente
urbanas ligadas distribuio, circulao e aos servios pessoais, sociais e de
apoio atividade produtiva. A evoluo das atividades de comrcio e servios,
base do setor tercirio da economia, encontra-se relacionada aos crescimentos
da renda, do grau de urbanizao e da maior diviso social do trabalho e con-
sequente diversificao do aparelho produtivo. A renda das famlias na regio,
conforme apresentado por Macedo, Pires e Sampaio (2015), cresceu acima da
mdia nacional no perodo ps-2003.13 J a urbanizao passou de 60,7%, em
1991 (mdia regional), para 69,1%, em 2000, e para 73,1%, em 2010. No
obstante essa taxa de urbanizao se manter abaixo da mdia brasileira e mui-
to aqum da regio Sudeste,14 seu crescimento foi gerador de oportunidades
para o tercirio nordestino, conforme demonstrou Nascimento (2009) em sua
pesquisa sobre Sergipe.
A tabela 14 apresenta a distribuio dos recursos contratados e das operaes
realizadas segundo o porte do tomador. A que se destacar que, apesar de os toma-
dores de GTP II ficarem com a maior parte dos recursos, como acontece em todos,
a diferena entre os valores mdios contratados por operao nele em relao ao
GTP I tanto em servios quanto, especialmente, em comrcio bem menor que
a verificada nas demais atividades.
TABELA 14
FNE: distribuio dos valores contratados do comrcio e dos servios no perodo,
segundo porte do tomador (2003-2012)

Setor
Comrcio 45,5 54,5 91,1 8,9 39.138 42.659
Servios 34,9 65,1 89,8 10,2 119.242 199.406
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
No perodo em questo, as atividades de servios, em valores contratados,

foram demandadas principalmente por tomadores localizados em cidades acima
de 500 mil habitantes, que concentraram 52,0% do total, enquanto cidades
13. Conforme destacado anteriormente, as atividades de GA III comearam a ser financiadas a partir de 2000, razo
pela qual aqui apenas o segundo perodo ser abordado.
14. Para o Brasil e a regio Sudeste, essas taxas foram respectivamente: 75,6%, 81,2% e 84,4% para o primeiro; e
88,0%, 90,5% e 92,9% para a segunda.
mdias (entre 100 e 500 mil habitantes) responderam por 24,8% e cidades pe-
quenas (abaixo de 100 mil), por 23,2%. No comrcio, ao contrrio, as cidades
de menor porte populacional ficaram com 42,2%, enquanto as de maior porte
tiveram 38,9% e as de porte mdio, 20,9%.
No entanto, aspecto importante o fato de que houve desconcentrao
espacial dos valores contratados na rede urbana nas atividades de comrcio e
servios quando subdividimos o perodo 2003-2012 em antes (2003-2006) e
depois (2007-2012) da PNDR. No primeiro, os servios concentraram-se ma-
joritariamente nos municpios acima de 500 mil habitantes, que responderam
por 64,8% do total dos valores contratados, caindo para 48,6% aps a PNDR.
Em 2012, sua participao foi de apenas 24,9%. As cidades mdias, nesses pero-
dos, demandaram 17,0% e 26,8% respectivamente, com participao de 46,6%
em 2012. J as menores cresceram a participao de 18,2% para 24,5% antes e
depois da PNDR, com 28,5% em 2012.
O comrcio tem movimento semelhante em direo s cidades menores,
que participavam com 32,2% do total dos valores contratados antes da PNDR
e passaram para 43,7% aps sua implementao, atingindo 58,2% em 2012.
As cidades mdias tambm ganharam participao relativa: passam de 16,3%,
entre 2002 e 2006, para 21,6%, entre 2007 e 2012, mas decrescem em 2012 para
19,1%. Para as cidades de grande porte, esses nmeros foram respectivamente
50,5%, 34,7% e 22,7%.
Esse crescimento na participao dos municpios abaixo de 100 mil ha-
bitantes em relao aos recursos tomados do FNE pode ser tanto um esforo
deliberado da PNDR quanto um movimento do FNE induzido pelas foras
de mercado ante a dinmica regional da economia ou ambas as coisas. O fato
objetivo que o crescimento da renda, que tende a ter peso maior nos munic-
pios menores, criou oportunidade no comrcio local, razo pela qual quando
observamos os dados de empresas da Rais para a seo G (comrcio, reparao de
veculo automotores, objetos pessoais e domsticos), segundo a antiga classificao
Cnae 1.0 15 notamos que o maior crescimento no nmero de empresas foi
nos estratos dos municpios abaixo de 100 mil habitantes, conforme se observa
na tabela 15.
15. Essa classificao no est em vigor e foi substituda pela Cnae 2.0. Porm, os microdados do FNE ainda mantm a
antiga classificao, razo pela qual a utilizamos. Acredita-se, no entanto, que isso em nada atrapalha a interpretao
dos fatos.
TABELA 15
118 |
Nordeste: distribuio e taxa mdia de crescimento das empresas formais da seo G da Cnae 1.0 segundo o porte populacional dos
municpios (2003-2012)
(Em %)
Distribuio das empresas
Taxa mdia de
Porte populacional do municpio 2012-2003 crescimento do nmero de
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 empresas (2003-2012)
Abaixo de 5 mil 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,3 15,3
Acima de 5 mil e abaixo de 10 mil 1,0 1,0 1,1 1,2 1,2 1,3 1,4 1,5 1,7 1,7 0,7 11,6
Acima de 250 mil e abaixo de 500 mil 6,9 6,8 6,9 6,8 6,8 6,8 6,8 6,8 6,8 6,8 -0,1 5,6
Acima de 500 mil e abaixo de 1 milho 17,2 17,1 16,7 16,3 16,1 15,8 15,6 15,3 15,1 15,1 -2,1 4,3
Acima de 1 milho 27,9 27,2 26,4 25,9 25,1 24,4 24,1 23,3 22,5 22,7 -5,1 3,5
Fonte: Rais/MTE.
Elaborao do autor.
Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil:
Deve-se ressaltar, no entanto, que esse crescimento que ocorre com taxas anu-
ais elevadas em todos os estratos (a mdia regional foi de 5,7% a.a.), no significa
necessariamente novas empresas entrantes, mas pode representar movimento de
maior formalizao e legalizao daquelas que antes operavam margem do aparato
legal. Seja pela maior criao ou formalizao, o fato que esse crescimento significa
maior potencial de demanda por recursos do FNE, que pode estar atendendo tanto
a novas empresas quanto a antigas, que se formalizaram e podem utilizar os recursos.
A tabela 16 apresenta a distribuio espacial dos recursos e das operaes
realizadas nas duas atividades segundo a UF.
TABELA 16
FNE: distribuio dos valores contratados, do nmero de operaes e dos valores
mdios por operao segundo o setor de comrcio e servios (2003-2012)
Comrcio Servios
UF Valor mdio Valor mdio
Contrataes (%) Operaes (%) Contrataes (%) Operaes (%)
contratado (R$) contratado (R$)
MA 13,8 9,9 109.511 8,7 7,0 382.008
PI 8,9 7,6 91.833 5,6 5,5 311.160
CE 15,3 18,5 64.890 21,5 22,0 300.101
RN 9,4 9,0 81.942 6,6 11,9 170.918
PB 6,7 7,8 66.897 6,0 6,7 274.308
PE 11,2 13,3 65.625 18,2 13,3 419.673
AL 5,5 3,8 113.804 4,8 2,3 641.631
SE 4,8 6,0 62.513 7,3 6,5 340.321
BA 18,8 16,7 88.195 18,0 18,4 299.816
MG 4,1 6,6 49.155 2,5 5,6 135.990
ES 1,5 0,9 136.238 0,8 0,8 302.411
Total 100,0 100,0 78.311 100,0 100,0 306.466
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
4.5 Anlise em diferentes escalas de aplicao do FNE
4.5.1 Anlise segundo o tamanho populacional dos municpios

A anlise segundo o tamanho populacional dos municpios indica concentrao
dos recursos entre aqueles com at 100 mil habitantes, isso ocorre tambm com o
nmero de operaes. Essa distribuio significa importante entrada de crdito em
municpios de menor porte populacional e assinala a capilaridade das aplicaes
do FNE, que atinge todos os municpios nas reas de atuao da Sudene.
Duas observaes, no entanto, apontam para mudanas importantes
verificadas e adotadas, que merecem destaque, conforme se v na tabela 17.
A primeira que cresceu significativamente a concentrao dos recursos contrata-

dos nos municpios de porte mdio (entre 100 mil e 500 mil habitantes) e naqueles
de maior porte (acima de 500 mil habitantes): estes concentravam 6,5% do total
de recursos contratados entre 1995 e 2002 e passaram para 21,3% entre 2003 e
2012, enquanto aqueles ampliaram de 14,7% para 17,8% nos mesmos perodos
respectivamente. Os de menor porte (abaixo de 100 mil habitantes) regrediram
sua participao relativa de 78,1% para 61,0%, sendo que aqueles abaixo de
50 mil habitantes apresentaram as maiores quedas nas participaes relativas.
TABELA 17
FNE: distribuio dos valores contratados, do nmero de operaes e valores mdios
por operao segundo o porte populacional agregado dos municpios (1995-2012)
Valores contratados (%) Nmero de operaes (%) Valor mdio contratado (R$)
Porte dos municpios
1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012
Pequeno porte 78,8 61,0 93,2 94,0 23.511 12.532

Mdio porte 14,7 17,8 5,3 5,0 77.842 68.966
Grande porte 6,5 21,3 1,5 1,0 118.476 399.918
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 27.810 19.322
Fonte: MI e IBGE (2012).

Elaborao do autor.
A segunda observao diz respeito ao valor mdio das operaes entre o

primeiro e o segundo perodo. Enquanto nos municpios com populao entre
500 mil e 1 milho de habitantes e naqueles acima de 1 milho de habitantes o
valor mdio da contratao cresceu 3,3 e 3,0 vezes respectivamente, naqueles com
at 50 mil habitantes ocorreram decrscimos que variavam entre 41% e 76%, de
acordo com o estrato populacional.
A pulverizao maior dos recursos entre os municpios menores decorre do
crescimento mais que proporcional do nmero de operaes no perodo, especial-
mente aps o FNE comear a operar com o Pronaf. Dessa forma, o crescimento
do valor mdio dos municpios acima de 500 mil habitantes resultado parcial
nos investimentos em infraestrutura, que apresentam maior dotao de capital e
se concentram em poucas operaes em cidades maiores.
A anlise do FNE por porte populacional dos municpios e pelos nveis de
centralidade possibilita compreenso sobre a capilaridade dos recursos e sua distri-
buio ao longo da rede urbana. A referncia tomada neste estudo foi o documento
Regies de Influncia da Cidade 2007 Regic (IBGE, 2008).16
16. No documento Regies de Influncia da Cidade 2007, cada centro urbano hierarquicamente classificado de acordo
com seu nvel de centralidade ou seja, por sua capacidade de influenciar sua organizao territorial e seu entorno,
pela presena de rgos pblicos e sedes de empresas, alm de um conjunto de atividades comerciais e servios que
no apenas atendem sua populao, mas tambm se projetam sobre a demanda de residentes de outros centros.
Quando se faz o corte pelo nvel de centralidade, observa-se que movimento

similar ao que se verificou por porte populacional ocorre, conforme se percebe
das informaes na tabela 18. visvel a concentrao dos recursos, no segundo
perodo, naqueles municpios que se apresentam hierarquicamente no topo da
rede urbana e que so, sob certos aspectos, os mais adensados e diversificados.
Em outras palavras, do ponto de vista de uma poltica urbano-regional, no basta
apenas desconcentrar a produo fato que de certa forma j ocorre no Brasil,
conforme visto anteriormente , mas tambm preciso criar um conjunto de con-
dies infraestruturais, em sentido amplo, que permita reter no interior do pas a
riqueza gerada. No entanto, essa condio se torna muito mais difcil, na medida
que os recursos dos fundos pblicos entre estes o do FNE se concentram em
municpios com maior capacidade de gesto do territrio, como so aqueles clas-
sificados como metrpoles e capitais regionais.
TABELA 18
FNE: distribuio dos valores contratados, do nmero de operaes e valores mdios
por operao segundo a classificao do Regic (1995-2012)
Valores (%) Nmero de operaes (%) Valor mdio contratado (R$)

Regic
1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012
Metrpole 10 17,9 1 1,2 269.831 279.291
Capital regional A 4,7 10,4 2,1 1,3 61.884 158.331
Capital regional B 2,1 2,9 1 0,8 58.075 66.722
Capital regional C 3,4 6,1 1,9 1,7 48.983 70.449
Centro sub-regional A 3,5 3,5 2,7 3,1 35.685 21.822
Centro sub-regional B 3,6 4,2 3,1 2,9 32.042 27.722
Centro de zona A 7,6 7,4 8,5 6,6 24.900 21.844
Centro de zona B 8,6 5,2 8,9 9,3 26.860 10.708
Centro local 56,6 42,4 70,8 73 22.229 11.226
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 27.810 19.322
Fonte: MI e Regic/IBGE.
Elaborao do autor.
O fato de o FNE ser fonte de financiamento que depende da demanda dos

tomadores um reforo para que as foras de mercado definam a localizao dos
emprstimos. Essa tendncia pr-mercado se evidencia, do ponto de vista espacial,
quando observamos a concentrao dos emprstimos que utilizam qualquer uma
das escalas selecionadas: hierarquia urbana, porte populacional ou tipologias das
microrregies da PNDR.
Essa tendncia se manifesta no apenas pelo aumento da concentrao dos

recursos nos municpios mais adensados, mas tambm porque so estes que re-
cebem a maior parte dos recursos para investimentos em atividades com maior
poder de rebatimento sobre a estrutura produtiva, como o caso da indstria e
da infraestrutura.
As tabelas a seguir apresentam o cruzamento dos financiamentos por setor de
atividades e diferentes escalas espaciais, alm de informaes sobre a estrutura do
financiamento em cada um dos recortes escolhidos. Observa-se que os centros locais
(tabelas 19 e 20) so reas especializadas em atividades do GA I que ficam com a
maior parte dos recursos totais do FNE contratados na agricultura e na pecuria
e com parcela expressiva dos financiamentos da agroindstria, cuja produo se
associa sua base primria.
Isso vale para municpios de menor porte (tabelas 21 e 22). Nestes, no apenas
h importante participao nos financiamentos totais do GA I, como tambm a
sua composio interna de financiamento indica a predominncia das atividades
de GA I em sua estrutura produtiva. Em contraposio, municpios de porte
populacional mdio e grande apresentam maior participao nos financiamentos
totais do FNE no GA II e no GA III e tm nestes parte maior na composio
interna de seus financiamentos.
As tabelas 23 e 24 tomam a tipologia da PNDR como referncia de an-
lise. Aqui a escala microrregional. Observa-se que as microrregies de alta
renda detm a maior parte dos valores contratados para a indstria, os servios
e a infraestrutura. Sua estrutura interna de valores contratados aponta para
predominncia do GA II no perodo 1995-2002, com 89,8%, e do GA III no
perodo seguinte, com 54,8%, em decorrncia do forte crescimento absoluto
e relativo das operaes em infraestrutura. essa tipologia que apresenta
a maior participao dessa atividade em sua composio interna nos pero-
dos 2003-2012 e 2007-2012 (ps-PNDR): 23,5% e 24,8% respectivamente.
Isso indica que aportes de recursos em atividades que geram externalidades posi-
tivas so muito maiores nesta vis--vis naquelas microrregies que so prioritrias
na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
TABELA 19
FNE: distribuio dos recursos segundo o setor de atividade e a classificao das Regics (1995-2012)
(Em %)
Agrcola Pecuria Agroindstria Indstria Comrcio Servios Infraestrutura

Regic
1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003-
2003-2012
2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012
Metrpole 1,1 0,7 0,4 0,9 4,6 1,8 45,3 31,8 17,4 17,1 36,9 36,2 34,0
Capital regional A 1,8 0,9 0,6 0,7 9,1 7,6 17,2 14,0 34,8 22,8 31,1 25,1 12,7
Capital regional B 2,2 0,9 1,5 0,5 5,6 0,5 3,1 4,4 0,2 4,0 0,4 5,0 4,8
Capital regional C 4,2 8,7 1,7 1,9 8,4 4,8 5,7 5,4 6,7 9,8 2,6 9,3 4,9
Centro sub-regional A 3,0 1,2 3,6 2,9 11,2 4,1 3,0 2,5 10,9 9,3 3,4 4,0 4,6
Centro sub-regional B 4,7 5,5 3,5 2,5 3,3 6,3 2,1 4,3 5,0 6,1 1,6 2,4 3,8
Centro de zona A 9,0 5,1 7,5 8,5 10,5 11,5 5,4 10,8 7,8 7,3 8,1 4,9 4,4
Centro de zona B 10,0 8,0 10,3 9,3 13,9 7,6 2,4 1,8 5,2 5,6 0,1 1,4 2,6
Centro local 64,1 69,0 71,0 72,8 33,5 55,8 15,6 25,2 12,0 18,0 15,8 11,6 28,2
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Elaborao do autor.
Diagnstico do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE)
| 123
TABELA 20
124 |
FNE: estrutura de distribuio dos recursos contratados por setor de atividade segundo a classificao das Regics (1995-2012)
(Em %)
Capital regional Capital regional Capital regional Centro sub- Centro sub- Centro de Centro de
Metrpole Centro local
A B C regional A regional B zona A zona B
Regic
1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003-
2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012
GA I 5,0 1,8 16,8 3,0 64,1 9,6 59,9 34,3 74,5 22,4 85,6 37,8 81,7 36,0 90,8 65,8 93,0 65,6
Agrcola 3,1 0,8 10,8 1,7 29,8 6,0 36,5 28,1 24,9 6,7 38,8 26,1 34,4 13,6 33,7 30,9 33,0 32,2
Pecuria 1,9 1,0 6,0 1,3 34,3 3,6 23,4 6,2 49,6 15,7 46,8 11,7 47,3 22,4 57,1 34,9 60,0 33,4
GA II 92,3 43,0 77,6 34,3 35,7 36,5 39,3 23,3 24,2 19,8 13,9 28,4 17,4 38,9 9,1 12,3 6,9 17,7
Agroindstria 1,0 0,3 4,1 2,0 5,6 0,4 5,2 2,1 6,7 3,1 2,0 4,0 2,9 4,1 3,4 3,9 1,3 3,5
Indstria 91,3 42,7 73,5 32,3 30,1 36,1 34,1 21,2 17,5 16,7 11,9 24,4 14,5 34,8 5,7 8,4 5,6 14,2
GA III 2,6 55,3 5,6 62,7 0,1 53,8 0,9 42,5 1,2 57,7 0,6 33,8 0,9 25,1 0,1 21,8 0,2 16,6
Comrcio 0,3 10,6 1,4 24,4 0,0 15,3 0,4 17,8 0,6 29,3 0,3 16,0 0,2 11,0 0,1 12,1 0,0 4,7
Servios 2,3 17,3 4,2 20,6 0,1 14,7 0,5 13,0 0,6 9,7 0,3 4,9 0,7 5,6 0,0 2,3 0,2 2,3
Infraestrutura - 27,4 - 17,7 - 23,8 - 11,7 - 18,7 - 12,9 - 8,5 - 7,4 - 9,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Elaborao do autor.
TABELA 21
FNE: distribuio dos recursos segundo o setor de atividade e o porte populacional agregado dos municpios (1995-2012)
(Em %)
Agrcola Pecuria Agroindstria Indstria Comrcio Servios Infraestrutura

Porte do municpio
1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003- 1995- 2003-
2003-2012
2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012 2002 2012
Pequeno porte 88,5 87,2 94,6 93,4 73,5 79,7 30,2 41,6 35,1 42,2 23,4 23,2 46,6
Mdio porte 10,5 12,3 5,0 6,3 21,0 14,9 43,2 29,7 13,9 20,9 12,1 24,8 15,0
Grande porte 1,0 0,6 0,4 0,4 5,5 5,4 26,7 28,7 51,0 36,9 64,5 52,0 38,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

| 125
TABELA 22
FNE: estrutura de distribuio dos recursos contratados por setor de atividade segundo
o porte populacional agregado dos municpios (1995-2012)
(Em %)
Pequeno porte Mdio porte Grande porte
Setor de atividade
1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012 1995-2002 2003-2012
GA I 90,0 58,2 37,1 20,6 7,4 0,8
Agrcola 32,7 28,4 20,8 13,7 4,4 0,5
Pecuria 57,3 29,8 16,3 6,9 3,0 0,3
GA II 9,7 19,9 62,2 42,3 84,8 33,1
Agroindstria 2,0 3,5 3,0 2,2 1,8 0,7
Indstria 7,7 16,4 59,2 40,1 83,0 32,4
GA III 0,3 21,9 0,7 37,1 7,8 66,0
Comrcio 0,1 7,7 0,2 13,0 1,5 19,2
Servios 0,2 3,2 0,5 11,9 6,3 20,8
Infraestrutura - 11,0 - 12,2 - 26,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

TABELA 23
FNE: distribuio dos recursos segundo o setor de atividade e a tipologia da PNDR (1995-2012)
Agrcola Pecuria Agroindstria Indstria Infraestrutura Comrcio Servios

PNDR
1995- 2003- 2007- 1995- 2003- 2007- 1995- 2003- 2007- 1995- 2003- 2007- 2003- 2007- 1995- 2003- 2007- 1995- 2003- 2007-
2002 2012 2012 2002 2012 2012 2002 2012 2012 2002 2012 2012 2012 2012 2002 2012 2012 2002 2012 2012
Alta renda 1,7 1,1 1,0 0,6 0,9 1,1 12,6 10,0 11,3 56,7 40,8 40,1 37,8 38,9 50,4 28,6 26,4 67,8 47,9 42,9
Dinmica 38,1 61,3 62,6 41,8 33,2 33,3 24,0 30,5 30,4 10,3 12,8 14,8 23,1 24,7 16,4 16,5 16,8 8,7 7,5 7,8
Estagnada 36,3 21,6 21,3 32,9 34,2 34,6 47,9 33,3 29,9 24,1 41,6 40,2 32,0 28,8 20,1 41,4 42,9 19,1 38,8 43,6
Baixa renda 23,9 16,0 15,1 24,6 31,7 31,0 15,5 26,2 28,4 8,9 4,8 4,9 7,1 7,6 13,0 13,4 13,9 4,3 5,8 5,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
| 127
TABELA 24
128 |
FNE: estrutura de distribuio dos recursos contratados por setor de atividade segundo a tipologia da PNDR (1995-2012)
(Em %)
Grupo de 1995-2002 2003-2012 2007-2012

atividade Alta renda Dinmica Estagnada Baixa renda Alta renda Dinmica Estagnada Baixa renda Alta renda Dinmica Estagnada Baixa renda
GA I 6,1 92,1 81,4 89,6 1,8 65,8 31,9 65,8 1,6 62,2 29,5 60,7
Agrcola 3,8 32,9 32,7 33,3 1,0 43,0 12,5 22,4 0,8 42,3 12,1 21,6
Pecuria 2,4 59,2 48,7 56,3 0,8 22,8 19,4 43,5 0,8 19,9 17,4 39,1
GA II 89,8 7,7 18,2 10,2 43,4 13,7 31,7 13,0 43,2 15,4 31,0 14,5
Agroindstria 2,0 1,5 3,1 1,6 1,2 2,9 2,6 4,9 1,3 2,9 2,4 5,7
Indstria 87,8 6,2 15,0 8,6 42,3 10,8 29,1 8,1 41,9 12,5 28,6 8,8
GA III 4,0 0,3 0,5 0,2 54,8 20,5 36,4 21,2 55,2 22,4 39,5 24,8
Servios 3,3 0,2 0,4 0,1 17,6 2,2 9,6 3,5 16,3 2,4 11,3 3,7
Comrcio 0,7 0,1 0,1 0,1 13,7 6,5 13,4 10,5 14,2 7,3 15,7 12,8
Infraestrutura - - - - 23,5 11,8 13,4 7,2 24,8 12,7 12,5 8,2
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Por fim, importante registrar que, considerando-se o preceito constitucional

que estabelece que metade dos recursos do FNE deva ser aplicada no semirido,
observamos dois momentos distintos em relao s contrataes. Estas, at 1999,
se mantiveram acima dos 50%, em consonncia com a previso legal. Cabe des-
tacar que, entre 1995 e 2002, a mdia total das aplicaes na regio em destaque
foi de 53,9%. A partir de 2000, essa participao cai para uma mdia de 35,8%,
com participaes bastante variadas nos treze anos assinalados; porm, sem jamais
atingir os 50% dos recursos.
GRFICO 13
FNE: participao do semirido no total dos valores contratados
(Em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: MI.
Elaborao do autor.
Importante observar que a retomada do crescimento da economia brasi-

leira a partir de 2003, e que fora acompanhada pelo crescimento dos recursos
dos FCFs teve impacto maior fora do semirido no apenas pelo crescimento
no volume dos valores contratados neste, mas tambm pelo fato de que o valor
mdio das operaes fora do semirido se tornou proporcionalmente maior que
o verificado em seu interior. Isso significa que, enquanto as contrataes em
valor cresceram mais fora do semirido, o nmero de operaes aumentou mais
no interior deste. Com isso, o valor mdio das operaes caiu de R$ 48,4 mil, em
1995, para R$ 12 mil, em 2012, no interior do semirido e de R$ 63,2 mil para
R$ 39,6 mil respectivamente fora deste.
5 CONCLUSES
Este captulo analisou os FCFs com nfase no FNE. Destacou-se, inicialmente,
que o montante de recursos disponibilizados por esses fundos relevante, embora
insuficiente para fazer frente aos histricos problemas das regies-alvo. A partir de
2003, tanto o nmero de operaes quanto os valores contratados se ampliaram
no apenas em termos absolutos, mas tambm em proporo ao PIB da regio e dos
estados. Se esse crescimento positivo para o combate das desigualdades regionais,
deve-se ressaltar que existem problemas a serem superados. Reafirmou-se neste tra-
balho que os recursos dos fundos so de fato importantes fontes de financiamento
para as regies receptoras, mas so alocados seguindo muito mais uma lgica de
mercado que os preceitos de uma poltica regional explcita. Evidncias disso so
o baixo direcionamento dos recursos para microrregies de baixa renda que so
prioritrias na PNDR; o direcionamento dos recursos para reas mais adensadas
economicamente; e a contradio que existe entre as necessidades de cumprimento
de metas por parte do banco operador e as prioridades da poltica regional.
No caso do FNE, especificamente, h persistncia (aumento) da concentrao
dos financiamentos nos tomadores de maior porte, apesar de as normas indicarem
prioridade naqueles de menor porte e a tendncia dos recursos direcionarem-se
para reas mais dinmicas, como pode ser atestado pela dificuldade de fazer valer
o preceito legal que exige que 50% destes sejam aplicados no semirido. Tambm
preocupante o fato de que os muncipios maiores e aqueles hierarquicamente
superiores na rede urbana regional passaram a concentrar maior volume de recursos
em detrimento dos centros locais, que so justamente aqueles que mais precisam
de polticas proativas de crescimento.
REFERNCIAS
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CAPTULO 3
DIAGNSTICO DO FUNDO CONSTITUCIONAL

DE FINANCIAMENTO DO NORTE (FNO)1
1 INTRODUO
No ano de 2014, foram completados 25 anos da criao dos fundos constitucio-
nais de financiamento. Previstos na Constituio Federal (CF) de 19882 e regula-
mentados pela Lei no 7.827/1989, eles tm por objetivo promover a reduo das
desigualdades econmicas e sociais das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Sua atuao, segundo a legislao federal, deve seguir a orientao dada por meio
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e dos planos regionais
de desenvolvimento (PRDs). Estes instrumentos de financiamento ao desenvol-
vimento regional so ofertados ao mercado por meio de condies de crdito
favorveis, tendo como alvos prioritrios os micro e pequenos produtores rurais e
empresariais, e tm contribudo para a dinamizao de atividades produtivas nas
macrorregies onde atuam (Macedo e Matos, 2008).
Em 2007, no incio do segundo governo Lula, entra em vigor a PNDR
(Decreto-Lei no 6.047/2007), que orienta a atuao da poltica regional em mbito
federal. Entre as principais inovaes desta poltica, encontram-se a abordagem
em mltiplas escalas espaciais, a criao de uma tipologia em uma escala micror-
regional e a valorizao da cultura e diversidade regional. Neste sentido, a referida
poltica busca articular um conjunto de aes com o objetivo de aumentar o em-
poderamento local a partir da dinamizao de atividades produtivas que visem
gerao de emprego e renda, com vistas a uma maior coeso econmica, regional
e social (Brasil, 2012).
Consoante aos princpios norteadores da PNDR, foi elaborado em 2008 o
Plano Amaznia Sustentvel (PAS).3 Este plano estratgico, com enfoque regional,
tem por objetivo promover o desenvolvimento da regio amaznica, com incluso
1. O autor agradece pelos comentrios de Guilherme M. Resende, Fernando C. de Macedo, Aristides Monteiro Neto e
Murilo J. S. Pires, isentando-os de qualquer responsabilidade sobre o texto.
2. Ver tambm o art. 159, I, alnea c, da CF/1988.
3. A partir das discusses realizadas no mbito da I Conferncia Nacional do Desenvolvimento Regional (CNDR)
ocorrida em 2012 e 2013, foram levantadas as diretrizes para a Nova PNDR e o Plano Regional de Desenvolvimento
da Amaznia (PRDA).
social e cidadania, e melhorias da competitividade produtiva (agricultura, indstria,

turismo, servios ambientais, entre outros), da estrutura de cincia e tecnologia e
da infraestrutura (energtica, logstica e de comunicaes) a partir do enfoque da
sustentabilidade ambiental, com nfase nas regies de menor nvel de desenvol-
vimento (Brasil, 2008).
Para atender especificamente ao Norte, encontra-se o Fundo Constitucional
de Financiamento do Norte (FNO). Os recursos deste fundo so operacionalizados
pelo Banco da Amaznia (Basa), sendo aplicados atualmente segundo a agenda
prioritria para a atuao da PNDR e do PRD estabelecido pela Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia (Sudam),4 qual seja, o PAS. Compe os recursos do
FNO a parcela de 0,6% da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI) e a do Imposto de Renda (IR),5 valores que so repassados pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), sendo somados aos retornos das aplicaes e concesses
de emprstimos (Cintra, 2007).
Este captulo tem como objetivo analisar a distribuio dos recursos do
FNO no perodo de 1995-2012 no sentido de contribuir na perspectiva da
avaliao e do monitoramento dos instrumentos da PNDR (Resende, 2013).
Para tal, utiliza uma abordagem em mltiplas escalas espaciais, bem como a
tipologia desenvolvida pela PNDR. Para atingir tais objetivos, o captulo di-
vidido em trs sees, sendo que a primeira apresenta uma avaliao geral dos
desembolsos dos FNOs, a segunda mostra uma anlise por diferentes escalas
espaciais e a terceira considera os dados luz da tipologia da PNDR. Por fim,
seguem as consideraes finais.
2 PANORAMA DO FNO NO CONTEXTO DAS NOVAS DETERMINAES URBANAS

E REGIONAIS NO BRASIL PS-1980
A regio Norte composta por sete Unidades Federativas (UFs), que perfazem
aproximadamente 5,4% do produto interno bruto (PIB) e 4,7% do valor de trans-
formao industrial (VTI) da manufatura nacional.6 Considerando estas variveis,
a macrorregio que apresenta menor participao dentre todas, o que pode ser
entendido como reflexo de sua integrao tardia ao mercado nacional (Becker,
2009). Entre as principais atividades econmicas, encontram-se a expanso da fron-
teira agropecuria, sobretudo pelo avano do gado (Rondnia, Par), a explorao
4. A regio Norte corresponde a sete estados da Federao brasileira, a saber: Acre, Amap, Amazonas, Rondnia,
Roraima, Tocantins e Par. A rea de abrangncia da Sudam a Amaznia Legal, que inclui, alm dos estados da regio
Norte, o Mato Grosso e o Maranho (oeste do meridiano 44). Neste trabalho, o termo Amaznia ser utilizado como
sinnimo de regio Norte.
5. O FCO recebe o mesmo montante do FNO, porm a lei determina que o FNE receba 1,8% do IPI e do IR (sendo 0,9%
para o semirido). Estes recursos totalizam 3% do IR e do IPI.
6. Dados do PIB regional (IBGE) e da Pesquisa Industrial Anual (IBGE) referentes ao ano de 2011. Para a srie histrica,
ver Macedo, Pires e Sampaio (2014).
Diagnstico do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) | 135
mineral (principalmente em Carajs, no Par) e a produo manufatureira da Zona

Franca de Manaus7 (Amazonas).
Essa regio tem sua populao estimada em 15,86 milhes de habitantes
(IBGE, 2010), estando concentrada nas capitais estaduais e nas Regies Metropoli-
tanas (RMs) de Belm e Manaus. Parte dela est dispersa em aglomeraes urbanas
que se formaram historicamente ao longo de sua extensa rede fluvial, sendo esta
uma de suas principais vias de comunicao com as demais cidades (Correa, 1986;
Becker, 2004). Ou seja, predominam nesta regio pequenas cidades com baixa
densidade populacional que se articulam tambm por meio de sua infraestrutura
rodoviria, tendo como vias de integrao a Belm-Braslia, a Transamaznica e a
Cuiab-Santarm (Becker, 2004).
Coberta pela densa floresta amaznica, a qual detm provavelmente a maior
diversidade ecolgica do planeta, essa regio palco do desenvolvimento de uma
particular relao entre Estado, homem e natureza em prol de articulaes que
desemboquem em condutas que visem ao desenvolvimento econmico com sus-
tentabilidade ambiental. No bojo deste processo, encontra-se, como um de seus
instrumentos, o FNO (Brasil, 2008).
Os fundos constitucionais so recursos operacionalizados pelos bancos de
desenvolvimento das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste com o intuito de
promover o desenvolvimento regional a partir da concesso de emprstimos ao
setor produtivo em condies favorveis de financiamento. Estes recursos foram
previstos na Constituio de 1988 e regulamentados por lei federal em 1989 para
serem utilizados de forma prioritria para os micro e pequenos produtores das
macrorregies em que atuam com a finalidade de promover maior gerao de em-
prego e renda com vistas reduo das heterogeneidades regionais e intrarregionais
(Macedo e Matos, 2008; Resende, 2013).
Os desembolsos do FNO somaram R$ 26,72 bilhes8 no perodo de 1995
at 2012, sendo que se deram de modo mais acelerado a partir de 2007, ou seja,
a partir do ano em que entrou em vigor a PNDR, conforme mostra a curva da
mdia mvel no grfico 1. Alm da ao da poltica regional, possvel atribuir este
resultado s polticas contracclicas promovidas pelo governo federal no sentido
de estimular o crdito como ferramenta para conter os efeitos da crise financeira
internacional que estourou em 2008 e ainda se encontra vigente.
7. A produo da Zona Franca de Manaus coloca o estado do Amazonas em uma relao particular no Brasil, uma vez
que, por conta dos incentivos fiscais para atrao de empresas do setor manufatureiro promovida pela Superintendncia
da Zona Franca de Manaus (Suframa), este o nico estado que apresenta superavit comercial com So Paulo (Silva,
Bacic e Silveira, 2010).
8. A preos constantes de 2010, utilizando-se como deflator o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI).
GRFICO 1
Valores contratados a preos constantes do FNO (1995-2012)
4.000.000,00
3.500.000,00
3.000.000,00
2.500.000,00
2.000.000,00
1.500.000,00
1.000.000,00
500.000,00
0,00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Valores contratados Mdia mvel (trs anos)
Fonte: Brasil (2014).

Elaborao do autor e da Dirur-Ipea.
Nota: A preos constantes de 2010, utilizando-se como deflator o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI).
GRFICO 2
Nmero de operaes contratadas pelo FNO (1995-2012)
(Em unidades)
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Nmero de operaes contratadas Mdia mvel (trs anos)

Em relao ao nmero de operaes, ocorreu uma mudana na trajetria da

curva de mdia mvel antes da observada para os valores dos desembolsos, tendo
incio a partir de 2003, como pode ser visto no grfico 2. Conforme Cintra (2007)
e Macedo e Matos (2008), neste ano foi realizado um conjunto de reformas nos
fundos constitucionais no sentido de adequ-los s exigncias da gesto das insti-

tuies financeiras calcadas nos princpios do Acordo de Basileia. Estas medidas
atuaram no sentido de melhorar os indicadores econmicos e financeiros dos
balanos contbeis nos fundos constitucionais.
No perodo de 1998 a 2000, o valor dos desembolsos cresceu em ritmo
mais intenso do que o nmero de operaes, o que levou a um aumento do valor
mdio contratado (grfico 3). Em 2001, ocorreu o segundo pior ano em termos
de nmero de operaes contratadas e o quinto menos expressivo resultado em
relao ao valor desembolsado, resultado que levou a um efeito estatstico que
gerou o maior valor mdio da srie (R$ 96,35 mil). De 2002 a 2007, a trajetria
tem queda, sendo revertida posteriormente para um novo ciclo de crescimento,
mesmo que este no tenha ocorrido de forma expressiva at 2009. A partir deste
ano, o valor mdio contratado pelo FNO mantm valor no patamar de R$ 60 mil.
GRFICO 3
Valor mdio das operaes contratadas pelo FNO (1995-2012)
(Em R$)
100.000,00
80.000,00
60.000,00
40.000,00
20.000,00
0,00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Valor mdio das operaes contratadas Mdia mvel (trs anos)

Nota: A preos constantes de 2010, utilizando-se como deflator o IGP-DI.
A razo entre os desembolsos dos fundos constitucionais e os repasses da

STN superou a unidade (grfico 4) ou seja, o volume de emprstimos maior
do que o de recursos recebidos pelo fundo por parte do STN para o total dos
trs fundos em 2003, resultado provavelmente relacionado com as reformas que
reforaram a perspectiva de operacionalizao sob a lgica de mercado (Cintra,
2007; Macedo e Matos, 2008). Para o caso especfico do FNO, essa relao supera
a unidade em 1999, o que pode ser explicado pela baixa relao obtida nos anos
de 1996 a 1998, os quais tambm foram os que apresentaram baixos patamares
de valores desembolsados, unidades contratadas e valor mdio de emprstimos.
GRFICO 4
Relao entre os desembolsos dos fundos constitucionais e os repasses da STN (1995-2012)
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total Norte
Fonte: Brasil (2014); Ipea. Contas Regionais/IBGE.

GRFICO 5
Relao entre os desembolsos dos fundos constitucionais e o PIB (1995-2012)
(Em %)
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total Norte
Fonte: Brasil (2014); IBGE (2014).

Em relao participao no PIB, os valores desembolsados pelos fundos

constitucionais mostraram crescimento em 2003 e 2007, alcanando valores
prximos a 2% em 2012 (grfico 5). Este mesmo patamar foi obtido pela razo
entre gastos do FNO e PIB da regio Norte neste ano. A curva do Norte esteve
em patamares prximos aos da curva do total, porm em patamar ligeiramente
inferior desde 2004. As excees desta proximidade entre as curvas so os anos

de 2010 e 2011, que podem ser explicados pela reduo dos valores contratados9
nestes dois anos da srie analisada para o FNO.
O volume dos repasses do IPI e do IR que ocorrem da STN para os fundos
constitucionais depende da evoluo do valor agregado da produo industrial
e da dinmica da renda, o que faz referncia dinmica da macroeconomia do
emprego e da renda (Macedo, 2014). Tem relao, por sua vez, com os ciclos de
crescimento nacionais e tambm regionais. Conforme mostra a tabela 1, a maior
parte dos desembolsos do FNO direcionam-se para o investimento, ou seja, a
criao de novas capacidades produtivas justamente as que so as maiores gera-
doras de produo, emprego e renda , que, por sua vez, realimenta a arrecadao
tributria, o que leva a um ciclo virtuoso e de retroalimentao (Resende, 2013;
Macedo, 2014). Observam-se tambm um crescimento da parcela de custeio e
capital de giro e uma baixa participao da infraestrutura.10
TABELA 1
Valores contratados a preos constantes por finalidade (1995-2012)
(Em %)
Perodo Capital de giro Custeio Infraestrutura Investimento Investimento misto Outros Total
1995-1999 1,53 9,60 0,00 88,84 0,00 0,03 100,00
2000-2002 2,71 21,77 0,00 75,52 0,00 0,00 100,00
2003-2007 0,92 28,42 0,00 70,66 0,00 0,00 100,00
2008-2012 10,40 22,43 0,78 65,87 0,52 0,00 100,00

Entre os programas financiados pelo FNO, dois tiveram maior destaque:

Amaznia Sustentvel e Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf ). O Amaznia Sustentvel busca contribuir para o desenvolvi-
mento econmico da regio Norte nas bases sustentveis para empreendimentos
no rurais (Brasil, 2013). Foi aquele que somou a maior parte dos recursos at
o ano em que foi instituda a PNDR, sendo posteriormente ultrapassado pelo
FNO-Pronaf (tabela 2).
9. A preos constantes, conforme mostra o grfico 1 deste captulo.

10. O desenvolvimento da infraestrutura nessa regio tem certas particularidades, na medida que para sua realizao
so necessrios recursos volumosos, ao passo que baixa a densidade populacional em grande parte de suas cidades
(Brasil, 2008; 2012).
O segundo programa que mais somou recursos em termos de desembolsos

no FNO, a partir da estabilizao monetria, foi o Pronaf.11 Trata-se de um
caso em que so articulados programas federais e de desenvolvimento regional
com o intuito de promover as atividades agrcolas e agropecurias mediante
uso direto da fora de trabalho (Brasil, 2013). Como afirmado anteriormente,
este programa passou a ser o primeiro que mais captou recursos do FNO no
perodo de vigncia da PNDR, com participao de 2008 a 2012 em 49,72%
do total (tabela 2).
TABELA 2
Valores contratados a preos constantes por programa (1995-2012)
(Em %)
Perodo FNO-Amaznia Sustentvel FNO-Biodiversidade FNO-Pronaf Outros Total
1995-1999 65,29 0,27 34,43 0,00 100,00

2000-2002 68,78 14,09 17,13 0,00 100,00
2003-2007 37,35 20,82 36,90 4,93 100,00
2008-2012 42,91 0,90 49,72 6,48 100,00

Notas: A preos constantes de 2010, utilizando-se como deflator o IGP-DI.
Outros programas: FNO-Amaznia Emergencial, FNO-Amaznia Mais Cultura, FNO-Amaznia Pr-Copa, FNO-
-Empreendedor Individual, FNO-Exposio Feira e FNO-Micro e Pequeno Empreendedor.
Os programas para os quais so direcionados a maior parcela dos recursos

do FNO buscam promover o desenvolvimento da regio, seguindo as orientaes
gerais das diretrizes dos planos de governo PNDR e PAS. Tambm possvel afirmar
que o FNO cumpre com os objetivos no sentido de priorizar os recursos para os
micro e pequenos empreendedores rurais e empresariais, conforme pode ser visto
na tabela 3. Os miniprodutores so os maiores beneficirios dos recursos do FNO,
seguidos pelos pequenos e tambm pelos mdios produtores.
notvel a reduo dos desembolsos para os grandes e mdios produto-
res no perodo de vigncia da PNDR, embora possa ser verificada uma maior
concentrao neste grupo no perodo de 1995 a 2002. Com efeito, estas duas
classificaes compem o grupo por porte de tomador (GPT) 2 e seu valor
reduzido em 56% na comparao entre os dois ltimos perodos (2003-2007 e
2008-2012). Este o menor valor observado para os perodos analisados, indi-
cando que os recursos esto sendo direcionados para os atores prioritrios para
a ao da poltica regional.
11. Para o Pronaf, em termos nacionais, recomenda-se Schneider, Mattei e Cazella (2004); e para o caso da Amaznia,
ver Schroder (2010).
TABELA 3
Participao dos valores contratados pelo FNO por porte de empresa (1995-2012)
(Em %)
Perodo Grande Mdio Mini Pequeno Pequeno-mdio Total GPT 13 GPT 24
1995-1999 10,81 14,00 53,56 21,63 0,00 100,00 75,19 24,81

2000-2002 9,00 29,60 35,74 25,65 0,00 100,00 61,40 38,60
2003-2007 9,26 23,98 49,50 17,27 0,00 100,00 66,76 33,24
2008-2012 3,46 11,02 62,05 22,04 1,44 100,00 85,52 14,48

Notas: Inclui PRO (produtor familiar).
Inclui COO (cooperativas) e ASS (associaes).
3
GPT 1: Soma de mini, pequeno e pequeno-mdio.
4
GPT 2: Soma de grande e mdio.
Essas primeiras anlises indicam que o FNO teve uma expanso em suas
operaes, sobretudo a partir de 2003, e, desde a vigncia da PNDR, teve maior
alcance em empresas de menor porte, justamente as que so alvo da poltica, as
quais foram acompanhadas pela reduo do valor mdio contratado. A PNDR tem
o intuito de promover a reduo das desigualdades socioeconmicas e reconhece as
heterogeneidades intrarregionais, por isso apresenta uma abordagem em mltiplas
escalas espaciais, que ser abordada na prxima seo.
3 DESEMBOLSOS DO FNO POR MLTIPLAS ESCALAS ESPACIAIS

E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL
A primeira experincia de poltica explcita para o desenvolvimento regional no
Brasil foi realizada pela Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia (SPVEA)12 no incio dos anos 1950. Esta poltica estava voltada para
o desenvolvimento da regio Norte do pas, porm apresentou poucos resultados
efetivos (Marques, 2013; Oliveira, Trindade e Fernandes, 2014).
No entanto, os impactos econmicos e sociais de uma grande seca no
Nordeste e o dinamismo industrial do Sudeste, principalmente pela concentrao
industrial em So Paulo,13 motivaram o diagnstico do Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). Elaborado por Celso Furtado nos anos
1950 a pedido do ento presidente Juscelino Kubitschek, o GTDN propunha um
conjunto de medidas para promover a reduo das desigualdades econmicas e
sociais, entre elas a atrao de investimentos por meio de incentivos fiscais (Cano, 2002).
Do ponto de vista histrico, as desigualdades regionais eram vistas a partir da
perspectiva macrorregional, particularmente voltadas a atender as regies menos
12. A SPVEA j estava prevista na Constituio de 1946, conforme Macedo (2014).

13. Para a concentrao industrial, em So Paulo, ver Cano (2007).
favorecidas pela industrializao, justamente o Norte, o Nordeste e o Centro-Oeste.

Contudo, o aumento da complexidade das relaes econmicas, sociais e espaciais
trouxe novos desafios aos planejadores de polticas pblicas. Desde os anos 1980,
prevalecem as novas determinaes urbanas e regionais (Cano, 2011), em que so
observados aumentos das heterogeneidades econmicas, sociais e regionais (Arajo,
1999; Macedo, 2010). A abordagem em mltiplas escalas espaciais uma metodo-
logia utilizada pela PNDR que inovadora do ponto de vista das polticas de desen-
volvimento regional exercidas no Brasil.14 Props um diagnstico macrorregional,
propostas mesorregionais e atuao microrregional (Decreto-Lei no 6.047/2007).
De acordo com o Decreto-Lei no 6.047/2007, que instituiu a PNDR, a
ao prioritria de tal poltica deve considerar as mesorregies diferenciadas, os
subespaos regionais, o semirido, a faixa de fronteira, as regies integradas de
desenvolvimento (Rides) e as microrregies classificadas pela tipologia da PNDR
como dinmicas, estagnadas e de baixa renda15 (Decreto-Lei no 6.047/2007).
Entre estas regionalizaes estipuladas como prioritrias para a ao da PNDR,
a regio Norte somente no est inclusa nas Rides e no semirido (exclusivo para a
rea de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene).
Uma primeira observao sobre a distribuio dos recursos do FNO por
estado mostra uma tendncia desconcentrao de recursos do Par em relao
aos demais estados da regio Norte. Contudo, este movimento ocorre de modo
mais acentuado em sentido aos trs demais estados com maior renda, quais sejam,
Amazonas, Rondnia e Tocantins. Os quatro principais estados do Norte concen-
travam 92,56% do valor total dos desembolsos no perodo de 1995-2002, valor
que se alterou para 90,32% no perodo de vigncia da PNDR (tabela 4).
TABELA 4
Valores contratados a preos constantes por UF (1995-2012)
(Em %)
Perodos Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Total
1995-2002 4,57 6,44 1,31 50,36 12,49 1,57 23,27 100,00

2003-2012 5,65 16,30 2,10 33,66 20,93 1,47 19,90 100,00
1995-1999 4,32 6,40 1,80 52,03 13,64 2,39 19,41 100,00
2000-2002 4,78 6,47 0,88 48,91 11,48 0,84 26,64 100,00
2003-2007 5,19 13,57 0,56 40,72 14,81 2,62 22,53 100,00
2008-2012 5,91 17,82 2,95 29,74 24,33 0,82 18,43 100,00

14. Para uma perspectiva histrica das polticas de desenvolvimento regional no Brasil, recomenda-se Oliveira e Werner (2014).
15. A distribuio dos recursos pela tipologia da PNDR ser tema especfico da seo 4 deste captulo.
Para os demais estados (Acre, Amap e Roraima), as participaes nos valores

captados do FNO so baixas. Desde 2003, somente o Acre alcanou valor acima
de 5% (tabela 4). Como forma de melhor equilibrar a distribuio espacial dos
recursos do FNO, o Conselho Deliberativo (Condel) da Sudam resolveu, por meio
da Resoluo no 39/2013, que seja obedecida nas diretrizes e programaes anuais
do FNO a aplicao do percentual mnimo de 5% dos recursos daquele fundo
constitucional para todos os estados da regio Norte (Brasil, 2013).
No que tange distribuio dos desembolsos do FNO, possvel observar
uma concentrao nas cidades de pequeno porte (at 50 mil habitantes), uma vez
que estas obtiveram participao acima de 80% em todos os anos elencados na
tabela 5. As cidades mdias (100 a 500 mil habitantes) obtiveram um crescimento
substantivo na comparao dos perodos de 1995 e 2012. possvel observar que
no h valores para cidades entre 500 mil e 1 milho de habitantes, uma vez que
esta regio no tem cidades deste porte de acordo com os censos demogrficos de
2000 e 2010.
TABELA 5
Valores contratados a preos constantes por porte de municpio
(Em %)
Habitantes 1995 2000 2010 2012
A partir de 5 mil 4,07 9,43 11,57 6,07

De 5 mil a 10 mil 11,38 19,89 10,53 8,36
De 10 mil a 20 mil 18,17 16,85 14,17 19,70
De 20 mil a 50 mil 30,22 29,17 42,59 31,25
De 50 mil a 100 mil 20,04 14,00 13,77 17,98
De 100 mil a 250 mil 2,49 5,52 3,53 9,94
De 250 mil a 500 mil 4,78 4,13 2,21 3,11
De 500 mil a 1 milho 3,04 0,00 0,00 0,00
A partir de 1 milho 5,82 1,01 1,64 3,59
Total 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: Brasil (2014). Ipeadata (2014). Disponvel em: <www.ipadata.gov.br>. Acesso em: 3 out. 2014.
Notas: A preos constantes de 2010, utilizando-se como deflator o IGP-DI.
Populao do Censo Demogrfico de 1991.
Populao do Censo Demogrfico de 2010.
Esses resultados podem ser atribudos ao padro de organizao espacial16

especfico dessa regio, conforme afirmado anteriormente, com elevada parcela
de sua populao localizada nas capitais e RMs e as demais distribudas em outras
16. Para o conceito de organizao espacial, ver Correa (1986). Para a discusso sobre os diferentes padres de orga-
nizao espacial no Brasil, recomenda-se Macedo (2010), especialmente o captulo 2.
partes do territrio, sobretudo em aglomeraes populacionais situadas ao longo

dos rios e rodovias, marcas de uma ocupao ao mesmo tempo concentrada e
dispersa (Correa, 1986; Becker, 2004).
Considerando a srie histrica (1995 a 2012), as RMs de Belm e Manaus
obtiveram um total de 7,74% da captao de recursos do FNO. Entre estas duas
regies, a que mais captou recursos foi Manaus (5,86%). As capitais regionais
(incluindo Belm e Manaus), no perodo de 1995 a 2012, somaram uma parcela
de 5,05% do total dos recursos do FNO. Os municpios de Macap (0,32%),
Boa Vista (0,40%) e Palmas (0,51%) foram aqueles que tiveram menor peso
na captao de recursos. Por outro lado, Belm (1,21%), Manaus (0,99%), Rio
Branco (0,82%) e Porto Velho (0,80%) foram aqueles que tiveram maiores de-
sembolsos (tabela 6).
Ou seja, pelos dois critrios acima elencados, os recursos do FNO tm contri-
budo para a dinamizao de atividades produtivas principalmente nas cidades de
porte pequeno, mdio-pequeno e mdio porte na regio Norte. Estas informaes
apontam para a capilaridade da atuao do Basa em territrios que geralmente apre-
sentam fragilidades econmicas, sociais e de infraestrutura. Dessa forma, possvel
entender que est cumprindo com o seu papel de banco de desenvolvimento, de
acordo com as orientaes propostas pela PNDR e pelo PAS.
TABELA 6
Captao de recursos do FNO por regionalizao (1995-2012)
(Em %)
Regionalizao 1995-2012 1995-2007 2008-2012
RMs de Belm e Manaus 7,74 6,55 8,99

Capitais estaduais 5,05 5,67 4,40
Faixa de fronteira 7,15 7,08 7,23
Cidades gmeas 0,91 0,88 0,95

Elaborao do autor.
Uma outra possibilidade de regionalizao da distribuio dos recursos

segundo as prioridades estabelecidas pela PNDR se d pela rea de fronteira.
Os valores desembolsados por esta regio somaram 7,15% do total no perodo
de 1995 a 2012. Para o perodo de vigncia da PNDR (2008-2012), este valor
aumentou ligeiramente para 7,23%. Os municpios desta regio de fronteira com
pases da Amrica do Sul que mais se beneficiaram destes recursos foram Porto
Velho (capital de Rondnia, 0,81%), Xapuri e Sena Madureira limtrofes a Rio
Branco, capital do Acre, com respectivamente 0,60% e 0,51% (tabela 6).
Entre as cidades que fazem parte da zona de fronteira com pases da Amrica
do Sul, em algumas delas, ocorrem maiores interaes entre os grupos locais de
distintos Estados nacionais. Nestes territrios, so compartilhados entre dois pases
fatores de produo, servios pblicos e privados com implicaes para a atuao
do Estado (Becker, 2004; Brasil, 2010). Na regio Norte, estas cidades gmeas17
fazem parte do Arco Norte e tiveram uma participao no total dos desembolsos
do FNO em 0,91% e 0,95%, respectivamente, nos perodos de 1995 a 2012 e
de 2008 a 2012.
Os dados apresentados ao longo dessa seo mostraram que, como um dos
instrumentos de financiamento da PNDR, o FNO tem estado mais direciona-
do para as reas de atuao da poltica no sentido de reduzir as desigualdades
regionais e intrarregionais. Um dos principais elementos que apontam para esta
afirmao est relacionado com a desconcentrao dos valores desembolsados
do Par para as demais UFs, bem como ainda que em menor magnitude a
reduo da participao das capitais e o aumento da parcela correspondente s
zonas de fronteira e cidades gmeas. Na prxima seo, ser avaliada a distri-
buio dos recursos a partir da tipologia criada pela PNDR para orientar a ao
da poltica regional.
4 DISTRIBUIO DOS RECURSOS DO FNO LUZ DA TIPOLOGIA DA PNDR

Ao reconhecer as heterogeneidades intrarregionais e com intuito de alcanar uma
maior coeso econmica e social no pas, a PNDR criou uma tipologia a partir
da escala microrregional para orientar as reas prioritrias da ao federal no
territrio. No sentido de dinamizar atividades econmicas nestas regies, com o
intuito de diminuir as persistentes desigualdades sociais, a PNDR tem nos Fundos
Constitucionais um de seus principais instrumentos de financiamento (Macedo
e Matos, 2008).
Os dados utilizados para poder agrupar os municpios que tm diferentes
dinmicas no pas foram o rendimento mdio mensal e a taxa geomtrica da va-
riao do PIB municipal, ambos calculados por habitante. Desta maneira, foram
elencadas as categorias das microrregies de alta renda, dinmica, baixa renda e
estagnada. Somente as regies classificadas como de alta renda no so prioritrias
para a ao da poltica regional (Decreto-Lei no 6.047/2007). Na escala municipal,
a tipologia da regio Norte pode ser visualizada no mapa 1.
17. As cidades gmeas escolhidas para este clculo foram: Oiapoque, Assis Brasil, Brasileia, Tabatinga, Benjamin,
Pacaraima (antiga BV-8), Bonfim e Guajar-Mirim (Becker, 2004).
MAPA 1
Tipologia da PNDR por municpio para a regio Norte

Na regio Norte, os municpios de alta renda esto concentrados nas micror-

regies de Belm (PA), Boa Vista (RR), Macap (AP), Manaus (AM), Oiapoque
(AP), Porto Nacional (TO), Porto Velho (RO) e So Flix do Xingu (PA). Pode
ser observado que a maior parte destas microrregies exceo feita a Oiapoque
e So Flix do Xingu esto localizadas nas proximidades das capitais estaduais,
onde so encontradas as maiores parcelas da populao, da produo, de emprego
e de equipamentos urbanos.
As regies classificadas como de alta renda pela PNDR obtiveram uma parti-
cipao de 9,08% no perodo de 2008 a 2012, valor ligeiramente inferior ao obtido
no perodo imediatamente anterior (2003-2007, com 9,40%) e superior ao total da
srie (1995-2012, com 8,57%). Em todos os perodos analisados, esta foi a tipologia
que menos captou recursos do FNO. Por outro lado, a tipologia estagnada foi aquela
que mais captou recursos deste fundo em toda a srie analisada. A maior concentrao
de recursos nestas regies se deu no perodo de 1995 a 1999 (48,36%), reduziu-se
nos perodos posteriores e retomou/aumentou no perodo de vigncia da PNDR
(47,29%). Em toda a srie, a tipologia dinmica e a de baixa renda foram, respec-
tivamente, a segunda e a terceira maiores tomadoras de valores do FNO (tabela 7).
De acordo com os dados apresentados, possvel afirmar que, desde o incio
da PNDR, as regies classificadas como estagnadas foram as mais beneficiadas com
os recursos do FNO. Esta afirmao pode ser comprovada na medida em que, na
comparao entre os perodos de 2003-2007 e 2008-2012, todas as tipologias per-
deram participao relativa, sendo que s a estagnada, que j era a mais expressiva,
aumentou o seu peso na captao deste recurso federal (tabela 7).
TABELA 7
Distribuio dos valores contratados a preos constantes por tipologia da PNDR
(1995-2012)
(Em %)
Perodo Alta renda Baixa renda Dinmica Estagnada Total
1995-2002 8,57 20,36 25,24 45,83 100,00

2003-2012 9,20 18,19 27,52 45,09 100,00
1995-1999 8,49 16,64 26,52 48,36 100,00
2000-2002 8,65 23,61 24,12 43,62 100,00
2003-2007 9,40 20,60 28,87 41,13 100,00
2008-2012 9,08 16,85 26,77 47,29 100,00

A partir das reformas nos fundos constitucionais ocorridas em 2003 (Cintra,

2007), houve uma reduo do valor mdio contratado, tendo trajetria revertida
para aumento a partir do incio da PNDR, resultado que est mais atrelado ao
crescimento das tipologias estagnada e alta renda (tabela 8).
TABELA 8
Valor mdio das operaes contratadas por tipologia da PNDR (1995-2012)
(Em R$)
Perodo Alta renda Baixa renda Dinmica Estagnada Total
1995-2002 59.218,34 64.649,45 40.432,13 56.135,16 52.622,65
2003-2012 61.573,58 36.878,79 40.871,82 79.304,64 53.061,29
1995-1999 51.229,50 47.816,82 31.304,11 48.874,81 42.550,44
2000-2002 68.356,75 82.538,05 56.162,37 65.568,47 66.342,69
2003-2007 47.493,75 41.597,57 41.573,13 62.917,51 48.988,14
2008-2012 74.236,04 34.239,47 40.462,56 90.731,98 55.633,10

Entre as tipologias desenvolvidas para orientar a ao da poltica regional, a

estagnada teve liderana em termos de valor mdio contratado em todos os perodos,
exceto nos intervalos de 1995-2002 e 2000-2002, quando o dado mais elevado
foi o de baixa renda. O maior valor obtido por esta classificao na srie ocorreu
justamente no perodo da PNDR, quando alcanou o valor de R$ 90,72 mil,
uma variao de 44,21% se comparado com 2003-2007. Para a tipologia de alta
renda, o patamar mais elevado da srie tambm foi obtido no perodo de atuao
da PNDR. Com efeito, o valor mdio contratado alcanou R$ 74,23 mil, uma
variao de 56,31% em relao ao perodo de 2003-2007 (tabela 8). Este resultado

para as regies de alta renda pode estar atrelado ao aumento da participao dos
municpios que compem as RMs no total da captao de recursos da PNDR,
conforme analisado anteriormente.
A regio Norte composta por 450 municpios, distribudos ao longo de
sete estados que dela fazem parte. Entre as UFs que mais apresentam municpios,
esto localizados o Par (144 municpios) e o Tocantins (139 municpios). Nesta
macrorregio, tambm so encontrados alguns dos maiores municpios do pas em
termos de extenso territorial, tais como o de Altamira (PA,160 mil km2), Barcelos
(AM, 122 mil km2) e So Gabriel da Cachoeira (AM, 109 mil km2), o que traz
implicaes para a atuao da poltica regional.
A distribuio espacial dos recursos do FNO por municpio pode ser con-
siderada no mapa 2. A anlise visual18 mostra que os recursos se concentram nas
regies mais dinmicas (mapa 1) do ponto de vista das atividades econmicas,
tais como nas proximidades das capitais estaduais, na regio sul de Rondnia e
no nordeste do Par. Deste total de municpios, somente trs no apresentaram
nenhuma captao de recursos do FNO ao longo de sua existncia. So eles: Santa
Isabel do Rio Negro (AM), So Gabriel da Cachoeira (AM) e Pacaraima (RR).
MAPA 2
Valores contratados a preos constantes por municpio da regio Norte (1995-2012),
(Em R$ mil)

Elaborao do autor.
Notas: Classificao por Jenks (Natural Breaks).
A preos constantes de 2010, utilizando-se como deflator o IGP-DI.
18. A anlise visual da distribuio dos recursos dos fundos constitucionais e variveis socioeconmicas (PIB per capita
e ndice de Desenvolvimento Humano IDH municipal) foi realizado por Almeida Jnior, Resende e Silva (2007).
De modo a explorar de forma mais especfica a distribuio pela tipologia

da PNDR e tambm pela escala municipal, possvel elencar por perodos o
grupo dos cinco e dos dez principais municpios que captaram recursos do FNO,
conforme a tabela 9.
TABELA 9
Principais municpios em desembolsos do FNO, grupo dos cinco e dos dez principais
por perodo (1995-2012)
(Em %)
1995-2012 1995-2002
Ouro Preto do Oeste RO Estagnada 3,30 Couto de Magalhes TO Estagnada 2,05
Irituia PA Estagnada 1,49 Camet PA Baixa renda 1,81
Ji-Paran RO Estagnada 1,23 Ponte Alta do Tocantins TO Baixa renda 1,75
Itapiranga AM Dinmica 1,22 Conceio do Araguaia PA Dinmica 1,69
Belm PA Alta renda 1,21 Santarm PA Estagnada 1,61
Humait AM Dinmica 1,02 Redeno PA Estagnada 1,59
Manaus AM Alta renda 0,99 Castanhal PA Estagnada 1,34
Marab PA Estagnada 0,98 Alenquer PA Baixa renda 1,26
Cacaulndia RO Estagnada 0,97 Belm PA Alta renda 1,15
Autazes AM Dinmica 0,97 Porto Velho RO Alta renda 1,14
GM 5 8,44 GM 5 8,91
GM 10 13,37 GM 10 15,38
2003-2012 2008-2012
Ouro Preto do Oeste RO Estagnada 4,25 Ouro Preto do Oeste RO Estagnada 6,36
Irituia PA Estagnada 1,92 Irituia PA Estagnada 2,96
Itapiranga AM Dinmica 1,60 Itapiranga AM Dinmica 2,49
Ji-Paran RO Estagnada 1,48 Humait AM Dinmica 1,90
Humait AM Dinmica 1,27 Cacaulndia RO Estagnada 1,83
Cacaulndia RO Estagnada 1,23 Ji-Paran RO Estagnada 1,75
Belm PA Alta Renda 1,23 Urucurituba AM Dinmica 1,70
Autazes AM Dinmica 1,20 Belm PA Alta renda 1,39
Urucurituba AM Dinmica 1,10 Araguana TO Estagnada 1,30
Manaus AM Alta renda 1,00 Cutias AP Baixa renda 1,21
GM 5 10,52 GM 5 15,54
GM 10 16,28 GM 10 22,89
Fonte: FNO; Ipea.

Elaborao do autor.
Obs.: GM grupo de municpios.
Ao serem considerados os perodos levantados na tabela 9, possvel observar

que a maior concentrao dos cinco e dos dez maiores GMs tomadores do FNO
est localizada naquele perodo que corresponde ao da execuo da PNDR (2008-

2012). Esto presentes no rol das principais cidades todas as tipologias presentes na
PNDR, com um maior nmero de regies classificadas como estagnadas e dinmicas.
Cabe destacar que mesmo que estejam presentes algumas capitais estaduais
e de alta renda tais como Belm (PA), Manaus (AM) e Porto Velho (RO) ,
bem como cidades de maior porte como Ji-Paran (RO) e Araguana (TO) , as
quais so entendidas como estagnadas pela tipologia da PNDR, a maior parte das
cidades contempladas com a maior parcela dos recursos do FNO tem menos de
50 mil habitantes e possui baixa densidade demogrfica. Estas esto situadas pr-
ximas a rios, tais como o Amazonas e o Madeira; em rodovias, como a PA-253 e a
RO-470/364; e prximos a parques nacionais, os quais esto voltados principalmente
para a preservao ambiental, assim como o Pacas Novos, Nascente do Lago Jari,
Campos Amaznicos e Mapiguari.
Nos aspectos acima levantados, o FNO tem sido utilizado como uma fer-
ramenta para a reduo das desigualdades intrarregionais na medida em que
beneficia cidades de menor porte populacional ao financiar atividades produtivas
nestes territrios, principalmente na produo de microempreendedores rurais e
na produo familiar.
5 CONSIDERAES FINAIS
A regio Norte tem um padro de crescimento marcado principalmente pela di-
nmica dos grandes projetos realizados durante a ditadura militar, como a Zona
Franca de Manaus e a explorao mineral em Carajs. Adiciona-se a esta dinmica
a expanso da fronteira agropecuria, que j atinge regies de Rondnia e do Par,
por meio da soja e do gado bovino.
A maior parte das demais regies nesta parte do territrio brasileiro tem
um padro que apresenta maior dependncia de commodities agrcolas e mine-
rais, com atividades voltadas para o extrativismo vegetal. Esse padro de cresci-
mento acompanhado por uma maior diversificao produtiva, por exemplo,
em comrcio e servios (como o turismo), e tambm com maior agregao de
valor, no qual o FNO, como instrumento da PNDR, tem papel na viabilizao
econmica de empreendimentos.
Dada a sua maior participao no PIB regional, o FNO tem contribudo
para a promoo de investimentos produtivos na economia nortista por meio da
concesso de emprstimos, principalmente em regies classificadas como estagnadas,
de acordo com a tipologia da PNDR. Alm disso, possvel observar uma descon-
centrao de recursos aplicados no Par para as demais UFs, as quais beneficiam
principalmente as trs outras principais economias da regio, a saber, Amazonas,
Rondnia e Tocantins. Os demais estados ainda apresentam baixa participao no

total de recursos captados pelo FNO.
A maior parcela dos recursos direcionada para os atores prioritrios da
lei que cria os fundos regionais e as diretrizes da PNDR, ou seja, para os micro
e pequenos produtores rurais e empresariais. Os recursos utilizados pelo fundo
atingem mais fortemente os micro e pequenos produtores rurais e de produo
familiar que fazem parte do Pronaf, o que tem fortalecido este tipo de produo
neste territrio. Com efeito, nos ltimos anos, este programa teve um peso acima
da metade dos desembolsos do FNO, superando a parcela que cabe ao desenvol-
vimento de atividades urbanas propostas pelo programa Amaznia Sustentvel.
Em que pese a baixa participao dos municpios considerados na zona de
fronteira e tambm nas cidades gmeas, a captao de recursos do FNO nestas regies
aumentou a participao no perodo de vigncia da PNDR, o que demonstra uma
melhoria do ponto de vista da distribuio dos recursos para as reas prioritrias
para a ao da poltica regional brasileira.
Nos aspectos anteriormente discutidos, possvel concluir que os recursos do
FNO vm cumprindo a sua funo de promover o desenvolvimento produtivo na
regio Norte por meio da concesso de crdito em condies favorveis de forma
prioritria a micro e pequenos empreendedores. A partir do incio da PNDR, a
distribuio dos valores desembolsados pelo FNO ocorreu no sentido de privilegiar
as regies prioritrias para a ao da poltica.
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CAPTULO 4

DO CENTRO-OESTE (FCO)
1 INTRODUO
A Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, instituiu os fundos constitucionais de
finaciamentos do Norte (FCO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO)
com o objetivo de criar programas de financiamento para os setores produtivos
dessas regies que apresentavam assimetrias produtivas em relao ao centro din-
mico da economia nacional que era a regio Sudeste.1 Esses recursos financeiros se
direcionaram para a realizao de investimentos nos setores empresariais e rural,
dinamizando, desse modo, as atividades econmicas desses espaos territoriais e
reduzindo, assim, o hiato existente entre as macrorregies brasileiras.
Nesse sentido, o objetivo deste trabalho verificar em que medida os recursos
do FCO, para o interregno de 1995 a 2012, esto em conformidade com as diretri-
zes traadas pela Lei no 7.827/1989 e pelo Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de
2007, os quais estimulam a promoo do desenvolvimento desses espaos regionais,
por meio de estmulos financeiros, que visam diversificar a estrutura produtiva dos
setores empresariais, rural e, recentemente, o desenvolvimento das microrregies
objeto da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
Para tanto, adota-se a hiptese de que a distribuio dos recursos do FCO
seguiu os parmetros estabelecidos pelo inciso III do art. 3o da Lei no 7.827/1989
que determina o tratamento preferencial s atividades produtivas de pequenos e
miniprodutores rurais e pequenas e microempresas. Como tambm, o inciso III,
art. 3o, da Portaria no 379, de 15 de agosto de 2013, do Ministrio da Integrao
Nacional (MI), que estabelece que os recursos do FCO sejam direcionadas para
espaos regionais que tenham por objetivo reduzir os desequilbrios intrarregional
1. Conforme destacado no art. 2o da Lei no 7.827/1989, os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste tm por objetivo contribuir para o desenvolvimento econmico e social das regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, atravs das instituies financeiras federais de carter regional, mediante a execuo de programas
de financiamento aos setores produtivos, em consonncia com os respectivos planos regionais de desenvolvimento.
No caso do Decreto no 6.047/2007, os arts. 2o e 3o destacam a importncia da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR) como instrumento de promoo da reduo das desigualdades regionais.
no Centro-Oeste,2 por meio da promoo de investimentos nas microrregies

dinmicas e estagnadas.3
Essa estratgia de ao facilita a compreenso das mudanas estruturais que
aconteceram no referido fundo, como tambm verifica se elas reforaram ou no
aqueles investimentos que se objetivaram em atividades econmicas que esto co-
nectadas com os mercados nacionais e internacionais, sobretudo naqueles setores
ligados a produo de commodities agropecurias e minerais.
Para tanto, este trabalho encontra-se estruturado em trs sees. Na seo 2,
o objetivo apresentar de forma geral a origem e a consolidao institucional dos
fundos constitucionais. Na seo 3, a meta destacar a composio, a evoluo
estrutural e a distribuio dos recursos do FCO por microrregies da PNDR ao
longo do perodo 1995-2012. Por fim, apontam-se algumas observaes.
2 ORIGEM E CONSOLIDAO INSTITUCIONAL DOS FUNDOS CONSTITUCIONAIS

A questo regional tornou-se presente em algumas Constituies brasileiras, ou-
torgadas e promulgadas, ps-Era Getlio Vargas (1930), pois a ruptura do regime
centrado em uma economia primrio-exportadora e rural para uma economia
modernizada, industrializada e urbanizada no se objetivou de forma integrada,
homognea no espao e no tempo.
Ao contrrio, o fato que se cristalizou foi ampliao do hiato existente en-
tre aquelas regies que se modernizavam por meio da incorporao do progresso
tcnico em suas unidades de produo e aquelas regies que permaneciam embe-
bidas em estruturas produtivas arcaicas e tradicionais, aprofundando, dessa forma,
o subdesenvolvimento brasileiro.4
Desse modo, a difuso do progresso tcnico de forma heterognea na es-
trutura produtiva nacional fomentou regies que estavam fortemente conectadas
com os mercados internos e externos e, por isso, incrementaram novas ondas de
investimentos em modernizao destruindo, assim, aquelas estruturas arcaicas e
tradicionais e reconstruindo, em seu lugar, novas estruturas econmicas modernas.
2. Essas regies so compreendidas pela PNDR como foco de aes do Estado no sentido de incrementar seu dina-
mismo econmico, com o objetivo de reduzir o hiato existente entre aquela microrregio modernizada, como o caso
da microrregio de alta renda, e aquelas regies que ainda demandam do setor pblico e do setor privado aes no
sentido de incrementarem seus investimentos e a produtividade do trabalho para reduzir as diferenas inter-regionais
e, consequentemente, os desequilbrios intrarregionais.
3. importante registrar que no caso da regio Centro-Oeste a PNDR no estabeleceu microrregies de baixa renda.
4. Como destacou Furtado (2009, p. 174) infere-se que as estruturas subdesenvolvidas so sistemas hbridos, constitudos
por setores ou departamentos com comportamentos especficos. Em uma representao esquemtica desses sistemas,
chamamos de departamento desenvolvido o ncleo em que predomina a tecnologia moderna, esteja produzindo para o
mercado externo ou interno. Ao setor remanescente da estrutura pr-capitalista chamaremos departamento atrasado.
Diagnstico do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO) | 157
Apesar disso, aquelas regies que estavam desconectadas dos impulsos

proporcionados pelo mercado e/ou das aes do Estado, por meio de polticas
pblicas, no foram estimuladas para se modernizarem. Esse fato determinou o
enraizamento dessas regies e/ou unidades de produo em estruturas produtivas
tradicionais e arcaicas, as quais demandavam pouco progresso tcnico em suas
unidades de produo.
no bojo dessa problemtica do subdesenvolvimento brasileiro que a
questo regional foi colocada na reforma constitucional de 1934. Todavia, o
diagnstico sobre os desequilbrios inter-regionais foi posto como um fenmeno
localizado, particularmente localizado na regio Nordeste, a qual sofria pelos
problemas da seca. Para tanto, o governo federal garantiu na Carta Magna que
4% da receita tributria da Unio fosse deslocada para aes de defesa contra
os efeitos da seca.
Na Constituio Federal de 1937, a questo regional esteve ausente no
debate constitucional. Em 1946, a problemtica regional reapareceu na cons-
tituio, mas em decorrncia de efeitos climticos e demogrficos. A proposta
apresentada para corrigir o problema foi atacar a seca no Nordeste e ocupar a
Amaznia. Por sua vez, importante destacar que, mesmo apresentando o pro-
blema regional como derivado de um fenmeno climtico e ocupao de vazios
regionais, o debate sobre a poltica de desenvolvimento regional transbordou a
questo da seca no semirido nordestino e lanou um olhar sobre os problemas
de ocupao da Amaznia.
No obstante, a problemtica regional, enquanto integrao e reduo das
heterogeneidades regionais, somente ganhou espao na agenda constitucional
com a Constituio Federal de 1988 (CF/1988). Nesta Carta Magna, a questo
regional foi posta como um problema de integrao econmica entre os espaes
regionais brasileiros, sobretudo focando naquelas regies nas quais o progresso
tcnico era incipiente e apresentavam atrasos histricos em relao s economias
centrais brasileiras, como as localizadas nas regies Sudeste e Sul.
Nesse sentido, as regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste eram vistas como
atrasadas e perifricas no capitalismo brasileiro e, por isso, demandavam aes do
Estado no sentido de promover investimentos produtivos para corrigir os desequil-
brios intra e inter-regionais. Nesse sentido, a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1998 em seu art. 159; alnea C determina que:
Art. 159. A Unio entregar:
I - Do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte
forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional no 55/2007)
c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo

das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras
de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando
assegurada ao semirido do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na
forma que a lei estabelecer (Brasil, 2007).
Para regulamentar esse artigo constitucional, a Lei no 7.827/1989, que institui
em seu art. 1o, os fundos constitucionais:
Art. 1o Ficam criados o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO),
o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e o Fundo Constitu-
cional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), para fins de aplicao dos recursos
de que trata a alnea c do inciso I do art. 159 da Constituio Federal, os quais se
organizaro e funcionaro nos termos desta lei (Brasil, 1989).
Segundo a Lei no 7.827/1989, os fundos constitucionais foram formandos
com as seguintes fontes de recursos:
Art. 6o Constituem fontes de recursos dos fundos constitucionais de financiamento
do Norte, Nordeste e Centro-Oeste:
I - 3% (trs por cento) do produto da arrecadao do imposto sobre renda e proventos
de qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados, entregues pela
Unio, na forma do art. 159, inciso I, alnea c da Constituio Federal;
II - os retornos e resultados de suas aplicaes;
III - o resultado da remunerao dos recursos momentaneamente no aplicados,
calculado com base em indexador oficial;
IV - contribuies, doaes, financiamentos e recursos de outras origens, concedidos
por entidades de direito pblico ou privado, nacionais ou estrangeiras;
V - dotaes oramentrias ou outros recursos previstos em lei.
Pargrafo nico. Nos casos dos recursos previstos no inciso I deste artigo, ser ob-
servada a seguinte distribuio:
I - 0,6% (seis dcimos por cento) para o Fundo Constitucional de Financiamento
do Norte;
II - 1,8% (um inteiro e oito dcimos por cento) para o Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste; e
III - 0,6% (seis dcimos por cento) para o Fundo Constitucional de Financiamento
do Centro-Oeste (Brasil, 1989).
Assim, a problemtica regional, fruto do desequilbrio existente entre os
avanos da modernizao das regies Sudeste e Sul vis--vis as regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, teria os fundos constitucionais como instrumentos
de financiamento da poltica de desenvolvimento regional, que tinham por
objetivo reduzir o hiato existente entre as regies que apresentavam avano em

seu processo de industrializao, urbanizao e integrao ao mercado interno
e as regies que ainda permaneciam vinculadas s atividades econmicas tra-
dicionais e arcaicas.
Como destacou Ferreira (2013, p. 78),
a criao dos fundos constitucionais de financiamento se deu devido preocupao
de correo dos desequilbrios inter e intrarregionais na busca de garantir s regies
mais pobres os recursos necessrios ao seu crescimento e melhora das condies
sociais. Nesta direo, tais fundos devem priorizar o atendimento a mini e peque-
nos produtores rurais, a micro e pequenas empresas, regio semirida (no caso do
FNE) e aos municpios localizados em microrregies de baixa renda e de pouco ou
nenhum dinamismo econmico.
Para tanto, o mecanismo alimentador dos fluxos dos fundos constitucionais
de financiamento estavam constitudos da seguinte forma: 3% da arrecadao
total dos impostos de renda (IR) e produtos industrializados (IPI), seja de pessoas
fsicas, seja de pessoas jurdicas, constituem um fundo de recursos financeiros que
so encaminhados do Ministrio da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), para o Ministrio da Integrao Nacional para financiar a poltica
regional nacional.
FIGURA 1
O ciclo dos fundos constitucionais de financiamento
Fonte: Brasil (2009, p. 12).

Obs.: Figura cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
(nota do Editorial).
Com as diretrizes da poltica de desenvolvimento regional traadas, o Minis-

trio da Integrao Nacional repassa os recursos captados pela STN para os bancos
operadores: i) Banco do Brasil, no caso do FCO; ii) Banco da Amaznia, no caso
do FNO; e, por fim, iii) Banco do Nordeste, para o caso do FNE.
Esses bancos operadores, no caso em tela, o Banco do Brasil, repassam os

recursos do FCO para os agentes econmicos (cooperativas, grandes, mdios,
pequenos e mini e/ou microprodutores) efetivarem seus investimentos produtivos
ou como capital de giro para as empresas que esto localizadas nos setores rurais,
industrial ou de comrcio e servios dos estados de Gois, Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul e Distrito Federal.
Sendo assim, o objetivo dos recursos ofertados pelos fundos constitucionais
aos agentes econmicos promover investimentos produtivos, de ampliao e
modernizao da capacidade produtiva, prioritariamente nas regies que ainda
encontram-se ligadas diretamente ou no a sistemas de produo que apresentam
vnculos com unidades de produo ainda enraizadas em estruturas produtivas
arcaicas e tradicionais, isto , que precisam transformar-se em unidades pro-
dutivas modernas e demandadoras de insumos do setor industrial e servios,
particularmente aqueles relacionados com assistncia tcnica, comercializao,
logstica e financeira.
Com esses investimentos, essas estruturas econmicas se modernizam e, com
isso, reduzem os problemas decorrentes da heterogeneidade estrutural e produtiva
convergindo, portanto, para estruturas econmicas e sociais com maior grau de
homogeneidade econmica e social.
Conforme destacado na Lei no 7.827/1989, em seu art. 2o.
Art. 2o Os fundos constitucionais de financiamento do Norte, Nordeste e Centro-
-Oeste tm por objetivo contribuir para o desenvolvimento econmico e social das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs das instituies financeiras federais de
carter regional, mediante a execuo de programas de financiamento aos setores
produtivos, em consonncia com os respectivos planos regionais de desenvolvimento
(Brasil, 1989, grifo nosso).
A despeito disso, importante ressaltar que a alimentao desse ciclo dos
fundos constitucionais depende, portanto, da dinmica da economia brasileira,
pois sua fonte de recursos, em grande parte, deriva-se de produtos e renda que
so sensveis as flutuaes econmicas. Por seu turno, o desenho institucional
garante certa estabilidade e continuidade nos fluxos de recursos dos fundos
constitucionais que so captados na sociedade/economia para financiar essas
regies que apresentam uma dinmica econmica e social diferenciada vis--vis
as regies Sudeste e Sul.
FIGURA 2
Regies que constituem os fundos constitucionais
Fonte: Brasil (2012b, p. 17).

Nota: 1 Municpios includos na rea de atuao da Sudene.
Dessa forma, a Lei no 7.827/1989, define as regies Norte, Nordeste e

Centro-Oeste por serem formadas:
Art. 5o Para efeito de aplicao dos recursos, entende-se por:
I - Norte, a regio compreendida pelos estados do Acre, Amazonas, Amap, Par,
Roraima, Rondnia e Tocantins;
II - Nordeste, a regio abrangida pelos estados do Maranho, Piau, Cear, Rio
Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia, alm das partes
dos estados de Minas Gerais e Esprito Santo includas na rea de atuao da Sudene;
(Redao dada pela Lei no 9.808, de 20 de julho de 1999)
III - Centro-Oeste, a regio de abrangncia dos estados de Mato Grosso, Mato Grosso
do Sul, Gois e Distrito Federal;
IV - Semirido, a regio natural inserida na rea de atuao da Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), definida em portaria daquela Autarquia
(Redao dada pela Lei Complementar no 125/2007) (Brasil, 1989).
Como o foco da poltica pblica , em tese, proporcionar as condies ob-
jetivas para a transformao das realidades das populaes que esto localizadas
nas regies com fortes vnculos com unidades de produo tradicionais e arcaicas,
ento, a Lei no 7.827/1989, determinou em seu art. 3o e inciso III que:
Art. 3o Respeitadas as disposies dos Planos Regionais de Desenvolvimento, sero

observadas as seguintes diretrizes na formulao dos programas de financiamento
de cada um dos Fundos:
III - tratamento preferencial s atividades produtivas de pequenos e miniprodutores rurais
e pequenas e microempresas, s de uso intensivo de matrias-primas e mo-de-obra
locais e as que produzam alimentos bsicos para consumo da populao, bem como
aos projetos de irrigao, quando pertencentes aos citados produtores, suas associaes
e cooperativas (Brasil, 1989, grifo nosso).
Entre os principais instrumentos para a transformao das estruturas econ-
micas da regio Centro-Oeste, destacam-se, entre as linhas de financiamento do
Fundo Constitucional do Centro-Oeste, os seguintes:
FCO Empresarial
Programa de Desenvolvimento Industrial;
Programa de Infraestrutura Econmica;
Programa de Desenvolvimento do Turismo Regional; e
Programa de Desenvolvimento dos Setores Comercial e de Servios.
FCO Rural
Programa de Desenvolvimento Rural;
Programa de Conservao da Natureza (Pronatureza); e
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ).5
Desse modo, o foco central das polticas de desenvolvimento regional
criar um ambiente favorvel para os agentes econmicos materializarem suas
decises de investimentos em atividades econmicas que ampliem o produto,
a renda e o emprego e reduzam o hiato existente entre a produtividade do
trabalho materializado entre as economias centrais e as perifricas do capita-
lismo nacional.
Ao induzir os investimentos de modernizao dessas atividades econmicas,
esse hiato tecnolgico e produtivo, em tese, vai reduzindo ao longo do tempo e h
uma convergncia de renda per capita entre as regies perifricas e centrais. Logo,
os efeitos desses investimentos de modernizao e de criao ou ampliao de
capacidade produtiva induzem outros investimentos.
Esse efeito de transbordamento, no longo prazo, acaba induzindo no-
vas ondas de investimento, reduzindo, portanto, o grau de heterogeneidade
5. Um esclarecimento metodolgico: para fins deste trabalho, foram agrupados na categoria Pronaf todos os valores dos
contratos efetivados no mbito do FCO para as tipologias: i) reforma agrria; e ii) demais linhas do Pronaf tradicional.
produtiva existente entre as regies. No entanto, isso no significa que houve

a superao da condio de uma economia subdesenvolvida, dado que as as-
simetrias regionais, setoriais, de porte do progresso tcnico, persistem entre
os agentes econmicos.
3 COMPOSIO E EVOLUO ESTRUTURAL DO FCO AO LONGO DO PERODO

1995-2012
Como destacado anteriormente, o objetivo da poltica de desenvolvimento regio-
nal , em tese, reduzir os desequilbrios regionais. Para tanto, a poltica em si tem
que criar as condies concretas para o cumprimento do objetivo proposto, pois,
caso contrrio, o fato que se objetivar ser o recrudescimento das disparidades de
renda, emprego e produo entre as regies nacionais.
Para verificar como est calibrada a poltica de desenvolvimento regional, no
caso especfico do Centro-Oeste, o objetivo desta seo esmiuar um pouco mais a
estrutura do FCO para verificar em quais Unidades da Federao (UFs) os recursos
do FCO esto se concentrando, quais linhas de financiamento esto recebendo
maiores aportes de recursos e, por fim, verificar quais agentes econmicos esto
aglutinando mais os recursos do FCO no perodo 1995-2012.
3.1 Evoluo dos emprstimos do FCO por Unidade da Federao

Como destacado no grfico 1, em termos dos valores totais dos contratos do
FCO, observa-se no interregno de 1995 a 2012 dois movimentos distintos, ou seja,
entre 1995 e 2000, os recursos do fundo foram relativamente inferiores queles
recebidos no perodo 2003-2012. Em 1995, o FCO emprestou R$ 403,59 milhes
para produtores do Centro-Oeste e, em 2000, esses valores foram de R$ 858,86
milhes, porm, em 2001 e 2002, houve um crescimento significativo no valor
total dos recursos disponibilizados para o FCO.6
Em 2003, no incio do governo Lula (2003-2010), h uma expanso no
valor total dos contratos e no nmero total de operaes contratadas. Em 2003,
o nmero de operaes contratadas foi de 11.987 e o valor total dos contratos
de R$ 1.380,94 milhes. No entanto, importante ressaltar que esse incremento
no valor total dos recursos do FCO no foi automtico, dado que, no primeiro
mandato do governo Lula (2003-2006), o governo adotou uma poltica econmica
conservadora que segurou a expanso do crdito nos dois primeiros anos, mas com
suaves liberaes nos anos sequentes. Por sua vez, foi somente em 2008 que o valor
total dos contratos do FCO superou os valores repassados durante o ltimo ano
do governo FHC (2002).
6. Todos os valores deste trabalho esto em preos constantes de 2010.

Isso aconteceu porque a economia brasileira foi afetada pela crise financeira
internacional, pela insolvncia de alguns bancos norte-americanos, particularmente
Lehman Brothers e Merrill Lynch, que contaminou a formao das expectativas
dos agentes econmicos que operaram na economia nacional criando, assim, um
empoamento financeiro nos bancos pblicos e privados.
Para estimular a demanda agregada, a autoridade econmica utilizou o
banco pblico como instrumento de reverso dessas expectativas negativas e,
para isso, expandiu o crdito pblico. Desse modo, observa-se que nos perodos
posteriores a 2008 os valores totais dos recursos do FCO apresentaram uma
trajetria ascendente, favorecendo, assim, os financiamentos de atividades rurais
e empresariais.
GRFICO 1
Valor total dos contratos e nmero total de operaes contratadas FCO (1995-2012)
(Em R$ milhes)
80.000 6.000
70.000
5.000
60.000
4.000
50.000
40.000 3.000
30.000
2.000
20.000
1.000
10.000
0 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Nmero de operaes contratadas Valor total dos contratos
Fonte: Dados do Banco do Brasil fornecidos ao Ministrio da Integrao Nacional.

Obs.: Preos constantes de 2010.
A ttulo de exemplificao, entre 2003 a 2007, a taxa de crescimento geom-

trica simples do nmero de operaes contratadas do FCO cresceu 32,1% ao ano
(a.a.), ao passo que o valor total dos contratos apresentou uma taxa de crescimento
real de 10,8% a.a. Com a crise de 2008 a 2009, observou-se uma reduo tanto
no nmero de operaes contratadas quanto no valor total dos contratos.
Com a recuperao da economia brasileira, a partir de 2009, principalmente
em consequncias das polticas anticclicas adotadas para recuperar o mercado
interno (aumento do salrio mnimo, concesso de crdito pelos bancos pblicos,
exonerao fiscal, programa Minha Casa, Minha Vida), observa-se uma recuperao
no nmero e nos valores totais dos contratos do FCO.
Apesar disso, um fato que merece destaque refere-se ao crescimento geom-

trico simples do valor total dos emprstimos do FCO e o nmero de operaes
contratadas para o perodo 2008-2012. Enquanto o valor total dos contratos do
FCO cresceu em termos de taxas geomtricas simples em 6,5% a.a., o nmero de
operaes contratadas, para o mesmo perodo, apresentou uma taxa de crescimen-
to geomtrico simples de -2,6% a.a. Esse fato est relacionado reduo dessas
operaes a partir de 2010.
Desse modo, nota-se que, a partir de 2003, excluso no perodo da crise in-
ternacional de 2008 a 2009, h uma forte expanso no valor total dos contratos
do FCO e tambm no nmero de operaes contratadas. Isso foi fruto de uma
poltica creditcia expansionista que, liderada pelos bancos pblicos, teve o papel
de auxiliar a poltica econmica na expanso da demanda agregada. Esta estratgia
teve impacto importante no Centro-Oeste, pois proporcionou mais recursos para
o FCO para financiar as atividades empresariais e rurais.
GRFICO 2
Valor total dos contratos por estado FCO (1995-2012)
(Em R$ milhes)
3.000 6.000
2.500 5.000
2.000 4.000
1.500 3.000
1.000 2.000
500 1.000
0 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
DF GO MS MT Centro-Oeste

Em nvel estadual, constata-se que no perodo 1995-2002, o estado do Mato

Grosso do Sul obteve a maior taxa de crescimento geomtrico simples do valor
total dos contratos de emprstimos do FCO para o Centro-Oeste, ou seja, os em-
prstimos do FCO cresceram quase 26,4% a.a. Na sequncia, vieram os estados
do Mato Grosso, com quase 24% a.a., e de Gois, com 22,6% a.a., por fim, o
Distrito Federal, com 4,8% a.a.
No perodo seguinte, isto , entre 2003 e 2007, observa-se que as taxas de

crescimento geomtricas simples do valor total dos contratos de emprstimos do
FCO foram inferiores aquelas apresentadas no perodo 1995-2002. Enquanto o
Centro-Oeste cresceu taxa geomtrica simples de quase 11,0% a.a., o estado de
Gois apresentou uma expanso de 14,2% a.a., seguido por Mato Grosso, com
12,1% a.a., Distrito Federal, com 2,4% a.a. e, finalmente, Mato Grosso do Sul,
com 1,6% a.a.
Por seu turno, importante registrar que, no perodo 2008-2012, o FCO
apresentou uma taxa de crescimento geomtrico de 6,5% a.a. O Distrito Federal
viu seus recursos se elevarem em uma taxa de crescimento geomtrico de 44,2%
a.a., seguido pelo Mato Grosso com 7,2% a.a., Mato Grosso do Sul com quase
7,0% a.a. e, por fim, o estado de Gois com pouco mais de 4,0% a.a.
GRFICO 3
Taxas de crescimento geomtrico anual do valor total dos contratos do FCO
(1995-2002), (2003-2007) e (2008-2012)
(Em %)
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
DF GO MS MT Centro-Oeste
1995-2002 2003-2007 2008-2012
Elaborao do autor.
No obstante, importante destacar, que em termos de participao relativa

dos estados no valor total dos recursos do FCO anual, Gois foi o estado que
mais recebeu recursos do FCO na regio do Centro-Oeste. Em seguida, vieram
os estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e o Distrito Federal. Em suma,
observa-se que os anos posteriores a 2003, exclusos 2008 e 2009, houve uma ex-
panso na oferta de recursos por parte do FCO que teve um papel primordial para
financiar os investimentos de modernizao das atividades rurais e empresariais
no Centro-Oeste.
Em nvel agregado, o grfico 4 destaca que, entre 1995 e 2012, exceto em

2010, houve a predominncia de concesso de crdito por parte do FCO para as
atividades voltadas para o setor rural, sobretudo para aquelas relacionadas com
a produo agropecuria. Isto aconteceu porque o Centro-Oeste, desde meados
dos anos 1970, vem se despontando na produo agropecuria, sobretudo porque
passou por um forte processo de modernizao de suas unidades produtivas, pois
incorporou muitas inovaes biolgicas, qumicas e fsico-qumicas em suas uni-
dades de produo, ampliando, desse modo, seu excedente de produo.
Com esse aumento da produo agrcola, particularmente em culturas de
soja e milho, que so fontes de protenas, nota-se que, a partir dos anos 1980, no
bojo dos programas de incentivo fiscais e financeiros proporcionados pelos estados,
existiu uma expanso de agroindstrias processadoras de carnes, lcteos, alimentos
e, recentemente, do complexo sucroalcooleiro que demandaram novas fontes de
financiamento para efetivarem seus investimentos produtivos, como tambm para
capital de giro.
GRFICO 4
Valor total dos contratos por setor econmico do FCO (1995-2012)
(Em R$ milhes)
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Empresarial Rural

Com isso, as agroindstrias aproveitaram esse diferencial do Centro-Oeste

(matrias-primas em abundncia, incentivos fiscais e financeiros, proximidade
com os principais centros de consumo do pas) e ampliaram seus investimentos
produtivos com o objetivo de atender o mercado interno e externo.
Por sua vez, o processo de agroindustrializao da regio Centro-Oeste,
ao induzir os investimentos produtivos, causou um efeito de transbordamento
que dinamizou, tambm, os setores de comrcio e servios, os quais tiveram um
peso significativo no total de contratos efetivados na rubrica FCO empresarial

no interregno de 1995 a 2012. Alm disso, o desenvolvimento dessas atividades
empresariais e rurais demandaram investimentos em infraestrutura econmica
que impactaram positivamente na carteira de emprstimos do FCO empresarial.
Nesse sentido, ao se integrar aos mercados interno e externo, as economias do
Centro-Oeste foram desenvolvendo, de forma heterognea,7 um tecido agropecurio
e agroindustrial que teve papel importante para a integrao dessa poro do territrio
nacional lgica de acumulao do capital. Portanto, observa-se, no grfico 4, que
os crditos ofertados pelo FCO para as atividades econmicas do setor empresarial
e rural apresentaram trajetrias crescentes, mas com intensidade dspares, pois a taxa
de crescimento geomtricas simples, para o perodo 1995-2012, do setor empresarial
foi de 22,7% a.a., ao passo que a taxa de crescimento geomtrica simples do setor
rural foi de 11,9% a.a. Esse diferencial entre as taxas de crescimento geomtricas dos
setores empresarial e rural acarretou uma reduo na razo entre o valor total dos
contratos do FCO para o setor empresarial vis--vis ao setor rural.
TABELA 1
Valor total dos contratos por setor econmico e UF do FCO (1995-2012)
(Em R$ milhes)
DF GO MS MT
Empre- Empre- Empre- Empre-
Ano Rural Total Rural Total Rural Total Rural Total
sarial sarial sarial sarial
1995 3,96 46,19 50,14 20,92 169,72 190,63 2,70 56,48 59,17 6,20 97,44 103,64
1996 1,26 18,57 19,83 7,67 314,74 322,41 6,92 81,31 88,23 4,06 106,51 110,56
1997 0,28 26,09 26,37 6,48 223,72 230,19 2,78 178,01 180,79 12,28 309,63 321,91
1998 1,52 30,25 31,77 3,67 370,03 373,70 2,01 211,38 213,39 5,33 357,81 363,13
1999 3,59 26,08 29,68 11,90 171,82 183,72 1,08 210,91 211,99 2,43 168,75 171,18
2000 4,28 16,65 20,93 12,75 326,93 339,68 3,11 196,51 199,63 2,64 295,99 298,62
2001 22,89 74,15 97,04 140,52 767,08 907,60 28,69 455,43 484,12 95,21 568,93 664,14
2002 23,54 84,42 107,96 239,66 1.031,66 1.271,31 49,66 437,65 487,31 105,66 596,13 701,79
2003 11,06 64,75 75,81 61,17 549,12 610,30 14,13 358,44 372,58 36,86 285,40 322,26
2004 9,39 70,74 80,14 111,06 717,10 828,17 20,24 310,57 330,81 61,83 285,09 346,92
2005 10,06 61,05 71,11 105,21 807,71 912,92 32,81 301,82 334,64 49,40 531,09 580,50
2006 21,17 81,16 102,33 145,35 836,73 982,08 34,83 295,98 330,81 45,26 370,80 416,07
2007 31,00 66,83 97,83 159,80 1.119,87 1.279,67 51,86 352,11 403,97 68,76 521,93 590,69
2008 55,42 141,90 197,32 341,24 1.508,84 1.850,08 220,67 527,24 747,91 211,35 724,90 936,25
2009 37,58 114,11 151,69 181,36 1.483,84 1.665,21 97,98 441,79 539,77 233,90 813,43 1.047,33
2010 201,45 127,40 328,85 567,69 1.063,01 1.630,71 782,37 311,70 1.094,08 628,22 590,38 1.218,60
2011 306,67 84,94 391,61 829,85 1.376,48 2.206,33 583,36 604,52 1.187,88 625,61 748,90 1.374,50
2012 320,86 116,42 437,28 608,65 1.711,08 2.319,74 469,47 587,74 1.057,22 609,25 735,51 1.344,76

7. Para mais esclarecimentos, ver o trabalho de Matteo (2013).

Em nvel de UF, nota-se na tabela 1 que o valor total dos contratos de

emprstimos do FCO para os setores econmicos do Distrito Federal apresenta
um comportamento crescente ao longo de pouco mais de uma dcada e meia.
Os emprstimos para os projetos empresariais superam os emprstimos para o setor
rural a partir de 2010, ao passo que, nos anos anteriores, houve uma predominncia
dos emprstimos do setor rural vis--vis ao setor empresarial.
Em que pese agropecuria no Distrito Federal, no interregno de 1995 a
2010, esta apresentou uma participao diminuta quando comparada com o setor
industrial e servios, ainda assim, os recursos financeiros provenientes do FCO foram
importantes para a efetivao dos investimentos produtivos e custeio das unidades
de produo rural, como tambm para o fortalecimento da agricultura familiar.
No caso do setor empresarial, os recursos financeiros do FCO foram direcio-
nados para o desenvolvimento dos setores de comrcio e servio que apresentaram
peso significativo na composio do produto agregado do Distrito Federal, como
tambm para impulsionar o setor industrial, as atividades relacionadas com o
turismo e, mais recentemente, para a infraestrutura econmica.
No caso dos recursos direcionados do FCO para os projetos no estado de
Gois, observa-se na tabela 1 que o setor rural foi aquele que aglutinou a maior
parcela dos recursos do fundo constitucional para o perodo 1995-2012. Mesmo
em menor proporo vis--vis ao setor rural, os recursos do FCO direcionados para
o setor empresarial apresentaram uma tendncia de crescimento no perodo, em
particular, depois da crise econmica internacional de 2008 a 2009, quando seus
valores saltaram de R$ 181,36 milhes (2009) para R$ 608,65 milhes (2012).
Em contraste, os recursos do FCO direcionados ao setor rural foram, em grande
parte, aportados em projetos de desenvolvimento rural, sobretudo naquelas ativida-
des responsveis pela modernizao desse setor, como tambm para os programas
de fortalecimento da agricultura familiar e projetos ambientais. No caso do setor
empresarial, os recursos do FCO foram direcionados para projetos vinculados ao
desenvolvimento do comrcio, dos servios e das indstrias. Alm disso, houve tam-
bm o fomento de atividades relacionadas ao turismo e infraestrutura econmica.
Desse modo, observa-se que os recursos do FCO para o estado de Gois pre-
dominaram naquelas atividades econmicas que esto relacionadas com o processo
de modernizao da agropecuria, que, mesmo apresentando menor proporo na
composio do produto total do estado, tem um papel importante na dinamizao
da atividade econmica desse espao regional.
Com um setor agropecurio modernizado e integrado aos mercados nacional
e internacional, os efeitos de transbordamento acabaram dinamizando atividades
no setor industrial, em particular nos setores agroindustriais relacionados com os
setores de bens de consumo no durveis e nas atividades de comrcio e servio,

os quais exigem recursos financeiros para realizarem suas programaes de investi-
mento de modernizao, como tambm para ampliao de capacidade produtiva.
Esse mesmo movimento da expanso de recursos do FCO para o setor rural
vis--vis ao setor empresarial ocorreu tambm para o estado do Mato Grosso do
Sul. As atividades econmicas que mais receberam aportes do FCO no perodo em
destaque foram quelas relacionadas com o desenvolvimento rural, o fortalecimento
da agricultura familiar e, em menores propores, os programas ambientais. Esses
investimentos tiveram um papel importante para impulsionar a modernizao da
agropecuria sul-mato-grossense.
Com essa modernizao, as atividades agropecurias incrementaram o seu produto,
favorecendo, assim, a formao de um setor agroindustrial que teve um papel importante
no processo de industrializao e urbanizao do estado do Mato Grosso do Sul. Nesse
sentido, os recursos direcionados pelo FCO ao setor empresarial tiveram por objetivo
estimular o desenvolvimento dos setores de comrcio e servios, o prprio setor industrial
e as atividades relacionadas com infraestrutura econmica e o turismo regional.
Em relao aos recursos financeiros do FCO para o estado do Mato Grosso,
nota-se que o setor rural foi aquele que apresentou maiores aportes vis--vis ao
setor empresarial no interregno de 1995 a 2012. Se confrontada a distribuio
desses recursos com a estrutura econmica e setorial do estado, verifica-se que as
atividades rurais e a agricultura familiar canalizaram parcela significativa desses
recursos para modernizarem suas unidades produtivas. Alm dessas atividades,
houve tambm aportes de recursos do FCO para a promoo de projetos relacio-
nados com a conservao da natureza.
Por sua vez, esse processo de modernizao das atividades agropecurias criou
as condies objetivas para a materializao, em um segundo momento, dos inves-
timentos relacionados com o setor industrial, particularmente aqueles vinculados
com as agroindstrias. Portanto, observa-se tambm, para o caso do Mato Grosso,
uma expanso de recursos do FCO direcionados para o desenvolvimento dos setores
de comrcio e servios, para a infraestrutura econmica e para o desenvolvimento
de atividades vinculadas ao turismo.
Em resumo, os dados da tabela 1 sugerem, excluso o caso do Distrito Federal
a partir de 2010, que os demais estados do Centro-Oeste apresentam o mesmo
comportamento naquilo que se refere carteira de emprstimos setorial do FCO,
isto , uma predominncia de recursos direcionados para o setor rural vis--vis ao
setor empresarial, mas com um movimento de crescimento desse ltimo a partir
da crise internacional de 2008 a 2009. Entretanto, no conjunto dos estados que
formam o Centro-Oeste, observa-se, excluso o perodo da crise internacional de
2008 a 2009, que o total de recursos do FCO direcionados para o setor rural foi
superior quele encontrado para o setor empresarial.
3.2 Evoluo dos emprstimos do FCO por linhas de financiamento

O padro de crescimento agropecurio fomentado no Brasil a partir dos anos 1990
alicerou-se no uso intensivo de inovaes tecnolgicas (biolgicas, fsico-qumicas
e mecnicas), na crescente integrao dos mercados agropecurios aos mercados
globais e, em particular, na financeirizao do capital. Como destacou Balestro e
Loureno (2014, p. 246), a financeirizao consiste em um processo de concen-
trao de poder em torno do capital financeiro. A origem desse grande poder das
finanas passa pelo progressivo deslocamento de um sistema de financiamento
baseado em bancos para um sistema baseado em mercado de capitais.
Para ampliar o seu processo de acumulao de capital, o setor agropecurio
nacional intensificou os investimentos para modernizar seus processos produti-
vos, tornando-os, assim, mais competitivos em escala global. Modernizando-se
e ampliando sua produo, o setor agropecurio foi um vetor importante para
carrear os recursos monetrios e financeiros para auxiliar o equilbrio das con-
tas externas do pas e acelerar o processo de acumulao do capital industrial
e financeiro.
Assim, o setor rural brasileiro tornou-se uma fonte de investimentos produti-
vos, sobretudo naquilo que se refere modernizao dos seus sistemas de produo.
Para tanto, os recursos dos fundos constitucionais tornaram-se uma das principais
fontes para o financiamento das atividades produtivas nas regies Centro-Oeste,
Norte e Nordeste.
GRFICO 5
Valor total dos contratos por linhas de financiamento FCO (1995-2012)
(Em R$ milhes)
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Desenvolvimento dos setores Programa Nacional de Fortalecimento

de comrcio e servio da Agricultura Familiar
Desenvolvimento industrial Programa de Desenvolvimento do Turismo Regional
Desenvolvimento rural Programa de Conservao da Natureza
Infraestrutura econmica

No caso do FCO, nota-se que sua estrutura de financiamento composta pelas

seguintes linhas de financiamento: i) desenvolvimento dos setores de comrcio e
servio; ii) desenvolvimento industrial; iii) infraestrutura econmica; iv) Programa
de Desenvolvimento do Turismo Regional; v) Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar; vi) Programa de Conservao da Natureza (Pronatureza);
e, por fim, vii) desenvolvimento rural.
No perodo 1995-2002, entre as linhas listadas no setor empresarial, aquelas
que mais receberam recursos do FCO foram as relacionadas com o desenvolvimento
dos setores de comrcio e servios, que aglutinaram quase 5,0% dos valores totais
dos contratos do FCO para o perodo, seguidas pela linha de desenvolvimento
industrial com 4,2%. Alm disso, o Programa de Desenvolvimento do Turismo
Regional respondeu por 0,4% dos recursos do FCO e os projetos de infraestrutura
aglutinaram 0,1% do montante total. No caso das linhas de financiamento relacio-
nadas com o setor rural, a que mais se destacou no perodo foi desenvolvimento
rural, que aglutinou quase 71% dos recursos do FCO, seguido pelo Pronaf com
quase 20%.
Entre o perodo 2003-2007, nota-se, junto ao setor rural, que o Pronaf foi
a linha de financiamento que captou mais recursos do FCO no perodo, pois
concentrou pouco mais de 45% dos valores totais dos contratos, ao passo que,
o Programa de Desenvolvimento Rural aglutinou quase 42,5% desses mesmos
recursos e o Programa de Conservao da Natureza somente 0,4%.
No caso da linha de financiamento direcionada para o setor empresarial,
aquela que mais se destacou foi a orientada para o desenvolvimento dos setores de
comrcio e servios, que respondeu por 8,4% desses recursos, seguida pelas linhas
de financiamento do setor industrial com 3,0% e dos programas de desenvolvi-
mento do turismo com 0,5%.
Por fim, no ltimo perodo, ou seja, entre 2008 e 2012, a linha de financia-
mento para o setor rural, mesmo apresentando uma reduo em sua participao
relativa, continuou como a principal carteira de emprstimos do FCO. O Pronaf
manteve-se como o principal programa do setor rural do FCO, com 36,5% dos
recursos no perodo em destaque.
Em seguida vieram os programas de desenvolvimento rural com pouco mais
de 26% e o Programa de Conservao da Natureza com 0,8%. No caso do setor
empresarial, observa-se que seu movimento de expanso acelerou-se nesse perodo,
sendo que os programas para o desenvolvimento dos setores de comrcio e servios
aglutinaram quase 23%, seguidos pela linha de financiamento do desenvolvimento
industrial com 11,5%, desenvolvimento do turismo com 2,0% e conservao da
natureza com menos de 1,0%.
Grosso modo, as principais linhas de financiamento do FCO foram aquelas

relacionadas com o fomento de atividades associadas aos programas: i) desenvol-
vimento rural; ii) Pronaf; iii) desenvolvimento dos setores de comrcio e servio;
e iv) desenvolvimento industrial.
Juntos, esses programas concentraram 99,5% dos recursos do FCO no pe-
rodo 1995-2002; 99,1% no perodo 2003-2007; 97,1% no perodo 2008-2012.
No caso do Pronaf, sua participao significativa na composio do valor total dos
contratos do FCO se justifica, pois seu objetivo modernizar aqueles produtores
familiares que esto em transio entre uma agricultura tradicional, com baixa
incorporao de progresso tcnico, para uma agricultura moderna e integrada aos
mercados nacional e internacional.
3.3 Evoluo dos emprstimos do FCO por porte

No caso da linha de emprstimos do FCO por parte de empresa, verifica-se que
existem sete categorias, as quais esto classificadas da seguinte forma: i) cooperativa;
ii) empreendedor individual; iii) grande; iv) mdio; v) mini/micro; vi) pequeno; e
vii) pequeno-mdio. No entanto, importante ressaltar que algumas dessas categorias
foram criadas recentemente, por exemplo, o empreendedor individual e o pequeno-
-mdio produtor. Essas categorias receberam recursos do FCO somente a partir de
2012.8 No caso das cooperativas, observa-se que, no perodo 1995-2012, houve
aportes de recursos desse fundo entre 1995 e 2002 e depois de 2007, 2008 e 2010.
Para a alocao dos recursos financeiros dos fundos constitucionais, entre as
categorias destacadas, a Lei no 7.827/1989, determina:
Art. 3o Respeitadas as disposies dos Planos Regionais de Desenvolvimento, sero
observadas as seguintes diretrizes na formulao dos programas de financiamento
de cada um dos Fundos:
III - tratamento preferencial s atividades produtivas de pequenos e miniprodutores
rurais e pequenas e microempresas, s de uso intensivo de matrias-primas e mo-
-de-obra locais e as que produzam alimentos bsicos para consumo da populao,
bem como aos projetos de irrigao, quando pertencentes aos citados produtores,
suas associaes e cooperativas (Brasil, 1989).
Alm disso, a Portaria no 379/2013, do Ministrio da Integrao Nacional,
regulamentou o art. 14-A da Lei no 7.827/1989, determinando que a concesso
de emprstimos do FCO deve seguir as seguintes diretrizes:
8. Conforme destacaram Oliveira, Arriel e Leite (2014, p. 12), a partir de 2008, os Fundos Constitucionais de Financia-
mento passaram por importantes reformulaes que viabilizaram a ampliao do atendimento da demanda de crdito
por diversos setores produtivos. Alm disso, houve ajuste na classificao do porte dos beneficirios, de modo a minimizar
eventuais distores que pudessem prejudicar os produtores rurais e outras empresas.
Art. 5o Na elaborao das propostas de programas de financiamento e para aplicao

dos recursos do FCO, sero observadas as seguintes orientaes de carter geral:
I - concesso de tratamento diferenciado e favorecido, no que diz respeito ao percentual
de limite de financiamento, aos projetos de mini e pequenos produtores rurais e de
micro e pequenas empresas, beneficirios do FCO, bem como aos empreendimentos
que se localizem nos espaos prioritrios da PNDR (Brasil, 1989).
Para efetuar essa programao, os recursos do FCO foram classificados con-
forme o porte destacado na tabela 2. Entretanto, importante ressaltar que essa
classificao foi efetuada em dois momentos distintos do tempo, criando, desse
modo, descontinuidades na forma de classificar os beneficirios segundo a receita
operacional bruta anual e a renda agropecuria bruta anual.
Nesse primeiro momento, os parmetros para a classificao das empresas
por porte, segundo a receita operacional bruta anual e a renda agropecuria bruta
anual, embasavam-se juridicamente na Lei Complementar no 123, de 14 de de-
zembro de 2006, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte; e na Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976, que institui as
sociedades por aes.
No segundo momento, a receita operacional bruta anual e a renda agropecu-
ria bruta anual embasavam-se juridicamente na Resoluo n 437 do Conselho
Deliberativo do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (Condel/
FCO), de 8 de dezembro de 2011, que determinou a adequao dos critrios de
classificao do porte dos tomadores de recursos financeiros do FCO para os valores
estabelecidos segundo a verso atual.
TABELA 2
Nova classificao de porte de beneficirios para o FCO
Receita operacional bruta anual/
Beneficirios Setor Renda agropecuria bruta anual
Verso anterior Verso atual
No rural At R$ 240 mil
Mini/micro At R$ 360 mil
Rural At R$ 150 mil
No rural Entre R$ 240 mil e R$ 2,4 milhes
Pequeno Entre R$ 360 mil e R$ 3,6 milhes
Rural Entre R$ 150 mil e R$ 300 mil
No rural
Pequeno-mdio Entre R$ 3,6 milhes e R$ 16 milhes
Rural
No rural Entre R$ 2,4 milhes e R$ 35 milhes
Mdio Entre R$ 16 milhes e R$ 90 milhes
Rural Entre R$ 300 mil e R$ 1,9 milho
No rural Acima de R$ 35 milhes
Grande Acima de R$ 90 milhes
Rural Acima de R$ 1,9 milho
Fonte: Brasil (2012a) e Oliveira, Arriel e Leite (2014).

Para verificar se a concesso de recursos financeiros do FCO seguiu as dire-

trizes traadas pela Lei no 7.827/1989, criaram-se duas novas tipologias: grupo I e
grupo II. O primeiro constitudo pelas tipologias: i) cooperativas; ii) empreen-
dedor individual; iii) mini/micro; iv) pequeno; e v) pequeno/mdio. O grupo II
formado por grandes e mdios produtores.
GRFICO 6
Valor total dos contratos por grupos de produtores FCO (1995-2012)
(Em %)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Grupo I Grupo II Lei no 7.827
Segundo as agregaes das tipologias em grupos I e II, os recursos financeiros

do FCO para o perodo 1995-2012 foram distribudos conforme a determinao
da Lei no 7.827/1989, excluso o ano de 2002, quando 56,7% desses recursos foram
canalizados para grandes e mdios produtores.
Ao se desagregar os grupos por categoria, observa-se que, no perodo 1995-
2002, as mdias empresas foram as que mais receberam recursos do FCO, com
32,5% do valor total dos contratos do referido fundo, seguidas pelos estratos das
mini/microempresas, com quase 32%; pequenas empresas, com 27%; grandes
empresas, com 8,4%; e as cooperativas, com 0,4% dos recursos do FCO para
esse perodo.
No perodo 2003-2007, observa-se um aumento nos repasses do FCO para
as mini/microempresas. Estas responderam por pouco mais de 52% desses recursos
no perodo em destaque, seguidas pelos pequenos com 28%, mdios com pouco
mais que 15% e, por fim, as grandes empresas com 4,5%.
Por fim, o perodo 2008-2012 destacou-se por repassar pouco mais de 49%
dos recursos do FCO para as pequenas empresas, quase 35% para as mini/mi-
croempresas, pouco mais de 10% para as empresas de mdio porte e 3,7% para
as empresas de grande porte. No entanto, importante ressaltar que as empresas
que se classificaram como porte pequeno-mdio responderam por 2,1% do total
de recursos do FCO para o perodo.
Por sua vez, importante destacar que a expanso dos recursos do FCO
para os pequenos produtores, ps-2003, foi fruto da determinao instituda pelo
Conselho Deliberativo do FCO, que editou a Resoluo no 197, de 20 de junho
de 2003, que determina o seguinte.
O Presidente do Conselho Deliberativo do Fundo Constitucional de Financiamento
do Centro-Oeste Condel/FCO, no uso da atribuio que lhe confere o art. 35 do
Regimento Interno, torna pblico que, em sesso realizada nesta data, o Colegiado
definiu que o Banco do Brasil contrate, no mnimo, 51% dos recursos do FCO em
operaes com mini e pequenos produtores e micro e pequenas empresas.
GRFICO 7
Valor total dos contratos por porte FCO (1995-2012)
(Em R$ milhes)
3.500
3.250
3.000
2.750
2.500
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Grande Mdio Mini/micro Pequeno

Em geral, nota-se que os recursos do FCO se concentraram particularmente

naqueles tomadores que esto classificados nas tipologias mini/micro e pequeno.
No perodo 1995-2002, essas categorias juntas aglutinaram quase 59% dos recursos
totais do FCO. No perodo 2003-2007, as mesmas categorias juntas concentravam
pouco mais de 80%. Por fim, no perodo 2008-2012, a participao delas em
conjunto respondia por 84% do FCO.
3.4 Distribuio do FCO segundo a tipologia da PNDR

No caso especfico do Centro-Oeste, o Ministrio da Integrao Nacional classifi-
cou como regies prioritrias da PNDR as microrregies estagnadas e microrregies
dinmicas.9 Portanto, ao se instituir essas microrregies como foco de atuao da
PNDR, o ponto central foi intervir nos problemas regionais para reduzir o hiato
econmico e social existente entre aquelas regies que esto se modernizando e
aquelas que ainda apresentam fortes vnculos com economias tradicionais e arcai-
cas, uma vez que esto enraizadas em processos de produo que apresentam baixa
capacidade de transformao de suas realidades objetivas.
Isso acontece porque nesse ambiente de economias modernas e economias
tradicionais, convivendo juntas no mesmo espao e tempo, o progresso tcnico
penetra aos poucos de forma assimtrica entre os agentes econmicos, reforando,
ainda mais, o hiato de produtividade do trabalho existente e aprofundando, assim,
a heterogeneidade estrutural e produtiva nesse espao regional.
Na ausncia de uma poltica pblica efetiva que corrija esse diferencial de
produtividade, as distores estruturais existentes entre as partes do territrio
nacional sero ampliadas, reforando e aprofundando, ainda mais, as diferenas
econmicas e sociais existentes nos espaos inter e intra regionais brasileiros.
No caso da PNDR, a tentativa de criar um fundo financeiro que garantisse
os recursos necessrios para a efetivao dos investimentos da PNDR no espao
territorial nacional esbarrou na negativa do Congresso Nacional em aprovar o
Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional. Para minimizar os impactos dessa
negativa, o Ministrio da Integrao Nacional manteve os fundos constitucionais
como os principais instrumentos de financiamento da poltica regional brasileira.
Nesse sentido, o FCO continuou como instrumento financeiro para promo-
ver os investimentos necessrios para construo, ampliao e modernizao da
capacidade produtiva nas microrregies estabelecidas como prioritrias da PNDR,
pois, somente assim, haveria condies objetivas para, em tese, reduzir o hiato
econmico existente na estrutura produtiva do Centro-Oeste.
Conforme demonstra o grfico 8, as microrregies que constituem o objetivo
de estmulo da PNDR no Centro-Oeste, isto , as estagnadas e dinmicas, apre-
sentaram no agregado, no interregno de 1995 a 2012, um comportamento que
oscilou entre pouco menos de 55% e pouco mais de 70% do valor total recebido
do FCO. No caso das microrregies de alta renda, observa-se que sua participao
no valor total dos contratos do FCO, para o perodo em destaque, ficou aqum
dos 50% ao longo do perodo.
9. Como destacado na Portaria no 379, de 15 de agosto de 2013, em seu art. 3o e inciso III.
GRFICO 8
Participao dos agregados no valor total dos contratos segundo as metas estabelecidas
pela PNDR I FCO (1995-2012)
(Em %)
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Objeto da PNDR Alta renda
Em princpio, e em nvel agregado, h indcios de que os recursos direcio-

nados pelo FCO atingiram o objetivo estabelecido pelo Decreto no 6.047/2007,
isto , promover o desenvolvimento de atividades econmicas nas microrregies
estagnadas e dinmicas. Entretanto, os dados devem ser desagregados para verificar
qual o comportamento dessa varivel em cada tipologia da PNDR.10
Ao se desagregar as microrregies da PNDR em: alta renda, dinmica e, por
fim, estagnada observa-se que, para o perodo 1995-2012, h uma distribuio
assimtrica e concentrada dos recursos do FCO, particularmente para as micror-
regies estagnadas e alta renda vis--vis a microrregio dinmica.
Grosso modo, o valor total dos contratos do FCO para o somatrio das trs ti-
pologias apresentou uma taxa de crescimento geomtrica simples real11 de 16,2% a.a.
10. importante ressaltar dois pontos dessa avaliao. O primeiro tem carter metodolgico, pois a classificao das tipo-
logias da PNDR originalmente espelha uma realidade econmica datada no tempo, mas, pela ausncia de outra tipologia
atualizada e formalizada em decreto presidencial, ser utilizada neste trabalho como parmetro de classificao das variveis
para o perodo 1995-2012. Dessa forma, a tipologia das microrregies de alta renda; dinmica e estagnada da PNDR, que
serve como parmetro para a deciso de concesso do crdito, apresenta uma estrutura econmica (produto e renda) que
retrata a realidade de uma economia de meados dos anos 1990. Por sua vez, no capta as transformaes estruturais que
aconteceram nas microrregies no perodo posterior ao Decreto no 6.047/2007. Em suma, na ausncia de uma nova tipolo-
gia oficial que capte esse problema, este trabalho ir adotar as tipologias formalizadas pelo Decreto no 6.047/2007, como
objeto de direcionamento dos recursos do FCO para o interregno de 1995 a 2012. H tambm o problema de categorizar
o perodo 1995-2007 segundo as tipologias da PNDR. Neste trabalho, esse procedimento ser efetuado somente como
exerccio para verificar, dadas as tipologias da PNDR, se houve alguma quebra estrutural e mudana no sentido da ao da
poltica ao longo do perodo 1995-2012. Esclarecidas as restries decorrentes dos limites da tipologia da PNDR, passa-se
a verificar, dada a tipologia da PNDR, qual o comportamento dos recursos do FCO ao longo do interregno de 1995 a 2012.
11. Compreende-se como taxa de crescimento geomtrico simples r = ([ln (Pfinal/Pinicial)]/n.)* 100.
No desagregado, a tipologia que apresentou maior taxa de crescimento geomtrico

simples real foi a alta renda com 17,2% a.a., seguida pela estagnada com 15,8%
a.a. e dinmica com 14,9% a.a.
GRFICO 9
Valor total dos contratos segundo a tipologia da PNDR I FCO (1995-2012)
(Em R$ milhes)
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Alta renda Dinmica Estagnada

Como pode ser verificado no grfico 9, as microrregies que apresentaram

maiores aportes de recursos do FCO, no interregno de 1995 a 2012, concentram-
-se nas tipologias de alta renda e estagnadas. Os dados da tabela 3 destacam que
as duas microrregies juntas aglutinaram pouco mais de 74% do total acumulado
dos valores dos contratos do FCO para os perodos em destaque.
TABELA 3
Participao do valor acumulado dos contratos segundo a tipologia da PNDR I FCO
(1995-2012)
(Em %)
Tipologia PNDR 1995-2002 2003-2007 2008-2012
I) Alta renda 37,00 32,70 37,90
II) Dinmica 25,80 25,60 24,20
III) Estagnada 37,20 41,70 37,90
I + III 74,20 74,40 75,80
Total 100 100 100
Elaborao do autor.
Em termos de concentrao dos recursos do FCO nas microrregies da

PNDR, entre os perodos destacados, o ndice de Hirschmann-Herfindahl (grfico
10) indica que, para o perodo 1995-2002, a distribuio dos recursos do FCO
entre as microrregies da PNDR cristalizou-se de forma menos concentrada
vis--vis aos perodos 2003-2007 e 2008-2012. Nesses ltimos perodos, a dis-
tribuio do valor total acumulado dos contratos do FCO concentrou-se mais
entre as microrregies da PNDR, indicando, mesmo com o aumento no total dos
recursos do FCO ao longo do tempo, que, ainda assim, esses mesmos recursos
foram direcionados de forma assimtrica entre as microrregies da PNDR, fato
esse que possivelmente reforou ainda mais os desequilbrios intrar-regionais
no Centro-Oeste.
GRFICO 10
ndice de Hirschmann-Herfindahl1 (HHI)
0,347000
0,346000
0,345000
0,344000
0,343000
0,342000
0,341000
0,340000
0,339000
1995-2002 2003-2007 2008-2012
HHI
Elaborao do autor.
Nota: 1 Em que: HHI = n igual ao nmero total das tipologias no perodo e Yi igual participao das tipologias no valor
total de cada perodo no total ao quadrado.
Segundo o indicador destacado no grfico 11, mantido constante o n-

dice dos valores anuais dos contratos do FCO para a tipologia de alta renda,
a razo entre esse indicador vis--vis ao ndice dos valores anuais da tipologia
da microrregio estagnada, exceto nos anos de 1996, 2001,2002, 2010, 2011
e 2012, foram favorveis para a microrregio estagnada, ou seja, esta recebeu,
proporcionalmente, mais recursos do FCO que a microrregio de alta renda.
Portanto, esses dados retratam uma realidade na qual a estratgia adotada pelo
banco repassador dos recursos do FCO priorizou aquelas microrregies que,
mesmo apresentando baixo crescimento econmico, tiveram maior rendimento
domiciliar mdio.
GRFICO 11
ndice do valor total dos contratos segundo a tipologia da PNDR I (1995-2012)
160
140
120
100
80
60
40
20
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Alta renda Dinmica Estagnada
Elaborao do autor.
Quando se compara a razo do ndice dos valores anuais dos contratos do

FCO para a tipologia alta renda vis--vis ao ndice do valor anual do FCO para
a tipologia dinmica, verifica-se a antpoda daquele comportamento encontrado
para a tipologia da microrregio estagnada, ou seja, exclusos os anos 1997 e 2000,
nos demais anos os aportes da autoridade bancria para a microrregio dinmica
foram inferiores aos encontrados para a tipologia de alta renda e, consequentemente,
para a tipologia estagnada.
Sendo assim, h indcios de que a varivel que apresenta maior peso na
avaliao da autoridade bancria para a concesso de recursos do FCO, passa, em
nvel microrregional, pelo atributo rendimento domiciliar por habitante vis--vis
a dinmica econmica da microrregio. Quer se dizer, com isso, que h maior
probabilidade de os recursos do FCO serem direcionados para aquelas microrre-
gies que, mesmo apresentando baixo dinamismo econmico, respondem por um
rendimento domiciliar por habitante mdio mais elevado.
4 OBSERVAES FINAIS
Como foi apontando no incio deste captulo, o objetivo deste trabalho verificar
em que medida os recursos do FCO, para o interregno de 1995 a 2012, esto em
conformidade com as diretrizes traadas pela Lei no 7.827/1989 e pelo Decreto no
6.047/2007, os quais estimulam a promoo do desenvolvimento desses espaos
regionais, por meio de estmulos financeiros, que visem diversificar a estrutura
produtiva dos setores empresariais, rural e, recentemente, o desenvolvimento das
microrregies, objeto da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
Em primeiro lugar importante destacar que o valor total dos contratos do

FCO iniciou um movimento crescente a partir de 2003, mas somente com a crise
financeira de 2008 tornaram-se superiores aos valores emprestados durante o ltimo
governo de FHC. Isso aconteceu porque o governo Lula usou o banco pblico como
instrumento para expandir o crdito e, com isso, estimular a demanda agregada.
Nesse sentido, os recursos direcionados pelo FCO para as atividades econmicas
no Centro-Oeste tiveram um impacto positivo, seja nos setores voltados para as ativi-
dades rurais, seja nos setores empresariais. No caso do setor rural, as principais linhas
de financiamento que receberam recursos do FCO foram aquelas relacionadas com o
desenvolvimento rural e com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar. No setor empresarial, as linhas de financiamento que apresentaram maior
expanso foram aquelas relacionadas com comrcio e servios e industrial.
Esse movimento tambm foi capturado entre os estados que formam a regio
Centro-Oeste. Excluso o Distrito Federal, que apresenta um enraizamento maior
nos setores de servios e comrcio, os demais estados do Centro-Oeste seguiram
sua tendncia natural, que foi o porte de recursos do FCO em atividades econ-
micas relacionadas com o setor rural, porm, recentemente, os dados indicam
que os setores de servios e comrcio e industrial apresentaram um movimento
de expanso em sua demanda por recursos do FCO.
Esse um indicativo de que o FCO est contribuindo para promover a di-
versificao das economias do Centro-Oeste,12 pois o processo de modernizao
pleo qual passou a agropecuria no perodo posterior aos anos 1970 foi criando
as condies objetivas para o crescimento industrial da regio, como tambm para
a expanso das atividades relacionadas com comrcio e servios. Nesse sentido, o
FCO, para atender essas novas demandas por crdito, foi diversificando sua carteira
de emprstimo, contribuindo, assim, para estimular o desenvolvimento da regio.
No caso dos emprstimos do FCO por porte, constata-se tambm dois mo-
vimentos. O primeiro movimento que aconteceu antes de 2003, quando predo-
minaram os emprstimos do fundo para os agentes econmicos classificados como
mdios e mini/micros. O segundo movimento iniciou-se depois de 2003, quando
a Resoluo no 197 do Condel determinou como agentes econmicos prioritrios
da poltica pblica aqueles classificados como pequenas e mini/microempresas.
Por fim, observa-se, para o perodo 1995-2012, que os recursos do FCO
se concentraram, prioritariamente, nas microrregies de alta renda e estagnadas.
Os dados apontam, tambm, que os recursos esto sendo canalizados para aque-
las microrregies que apresentam maior rendimento domiciliar por habitante.
Em termos setoriais, h uma indicao clara de que os recursos do FCO foram
direcionados, proporcionalmente, mais para o desenvolvimento do setor rural
vis--vis ao setor empresarial.
12. Para mais detalhes, ver Pires (2008).

REFERNCIAS
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PARTE II
Avaliao Qualitativa da Poltica
Regional (PNDR)
CAPTULO 5
AVALIAO QUALITATIVA DA POLTICA NACIONAL

DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR) E DE SEUS
INSTRUMENTOS EXPLCITOS: UMA PERCEPO DOS
BENEFICIRIOS E BANCOS OPERADORES
1 INTRODUO
Este captulo e o seguinte apresentam os principais resultados da avaliao qua-
litativa da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e de seus
instrumentos explcitos. A iniciativa busca captar percepes dos tomadores de
recursos dos fundos constitucionais de financiamento, dos gerentes das agncias
bancrias que operam tais fundos e de atores importantes para a execuo de
polticas de desenvolvimento em dezoito municpios das regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste que foram visitados para a realizao da pesquisa.
Atualmente, destaca-se a importncia dos fundos constitucionais de
financiamento como principal instrumento explcito da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional. De acordo com Resende et al. (2014), entre 1995
e 2012 os recursos aplicados pelos fundos constitucionais somaram, de maneira
acumulada, o montante de R$ 146,5 bilhes (valores constantes de 2010).
Ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), corresponderam
58,5% do total, enquanto para o Fundo Constitucional de Financiamento do
Norte (FNO) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
(FCO), as porcentagens foram respectivamente de 27,0% e 14,5%. Nesse perodo,
a evoluo dos recursos realizados pelo sistema revelou-se muito consistente
e indicou nvel crescente de desembolsos. Em 2012, o conjunto dos fundos
constitucionais desembolsou nas trs regies o montante de R$ 20,0 bilhes
(em reais de 2010), multiplicando por dez o total aplicado em 1995. Ademais,
o impacto potencial sobre a atividade econmica tambm tem se intensificado,
uma vez que no apenas os recursos se expandem em termos numricos, como

tambm aumentam em relao aos produtos internos brutos (PIBs) regionais.
Os desembolsos passam de 0,6% do produto regional, em 1995, para 2,3%,
em 2012, na regio Nordeste; de 0,2% para 1,0%, na regio Norte; e de 0,2%
para 1,6%, na regio Centro-Oeste.
Assim, devido importncia capital dos fundos constitucionais PNDR,
realizou-se uma avaliao qualitativa desse instrumento com base em entrevistas
por meio de questionrio, aplicada aos tomadores e operadores dos fundos,
cujos principais resultados so apresentados neste captulo. O projeto se intitula
piloto por iniciar uma execuo mais ambiciosa de avaliao qualitativa que ser
implementada no terceiro ano do ciclo de avaliao continuada dos instrumentos
da PNDR mediante parceria tcnica entre Ipea e Ministrio da Integrao
Nacional (MI), assinada em 2013 por meio do Acordo de Cooperao Tcnica
no 19/2013 e do Termo de Cooperao para Descentralizao de Crditos n o
31/2013 e que est apresentada de forma detalhada no captulo 9 deste livro,
intitulado Uma proposta de avaliao continuada dos instrumentos da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
2 OBJETO DE ESTUDO DA AVALIAO QUALITATIVA

Esta avaliao investigou os impactos da Poltica Nacional de Desenvolvimen-
to Regional (PNDR) sobre o processo de desenvolvimento socioeconmico e
ambiental e sobre a gerao de emprego e renda em dezoito municpios localizados
nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Entre as principais demandas
da PNDR, lanada pelo MI e que completou, neste ano, dez anos de seu
lanamento,1 para seu fortalecimento institucional e para o aprimoramento de
seus impactos, destaca-se a execuo de avaliaes continuadas de seus objetivos
e de seus instrumentos. Diante da amplitude de objetivos e de instrumentos
utilizados pela PNDR, estas avaliaes devem ser realizadas pela aplicao de
diversas metodologias.
1. A PNDR pode ser dividida em duas fases. A PNDR I, que vigorou entre 2003 e 2011, e uma nova verso, que
chamada de PNDR II (2012 at o momento), que inclui melhorias fruto da experincia anterior. Esta PNDR II ainda est
em processo de institucionalizao via projeto de lei.
Avaliao Qualitativa da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) | 191
e de seus Instrumentos Explcitos: uma percepo dos beneficirios e bancos operadores
FIGURA 1
Mapa dos municpios visitados
3 POSSIBILIDADES E LIMITAES DAS PESQUISAS QUANTITATIVAS

Existe uma rica literatura publicada por diversas instituies acadmicas, pelo
Ipea e pelos bancos da Amaznia (Basa) e do Nordeste (BNB) sobre o principal
instrumento financeiro da PNDR: os fundos constitucionais de financiamento.
Na seo quatro do relatrio Proposta de avaliao continuada dos instrumentos
da PNDR II, apresentamos uma descrio extensa das principais concluses
oferecidas por esses estudos. De maneira a evidenciar o potencial explicativo das
pesquisas qualitativas vis--vis s pesquisas quantitativas, apontamos, a seguir, os
principais pontos enfocados pelas anlises quantitativas:
a dinmica ao longo do tempo do volume de crdito ofertado pelos fundos;
comparaes entre as caractersticas financeiras dos fundos constitucionais
e outras fontes creditcias oferecidas por regio;
impacto dos fundos constitucionais sobre o nvel de emprego, o salrio
mdio, a produtividade do trabalho e da renda, a relao capital/trabalho,
o nvel de tecnologia das firmas credoras, e sobre o PIB e outros indica-
dores socioeconmicos dos municpios, microrregies e mesorregies;
destino setorial do crdito por nvel de empregabilidade e por capacidade

do setor em desenvolver economicamente a regio;
destinao dos emprstimos por tipologia econmica de municpios
(mais ou menos desenvolvidos).
Esta lista apresenta a riqueza de enfoques abordados em etapa de esforo quantitavo,
mas tambm coloca a necessidade de se executarem pesquisas qualitativas comple-
mentares que possam abordar os complexos objetivos de natureza institucional,
propostos pela PNDR e apresentados sucintamente na seo anterior, que no so
atingidos pelas investigaes quantitativas.
Alm do objetivo de complementar o conhecimento oferecido pelas pesquisas
quantitativas sobre os fundos constitucionais de financiamento, esta investigao
qualitativa tambm visa aprofundar o conhecimento de cidades-chave para o
desenvolvimento econmico brasileiro e para a reduo das desigualdades inter e
intrarregionais, dada a capacidade dessas cidades para: reconfigurar os tradicionais
eixos territoriais de desenvolvimento e transbordar o desenvolvimento para cidades
estagnadas adjacentes; avaliar a percepo de atores relevantes para o desenvolvi-
mento das cidades estudadas e as tendncias do desenvolvimento e das polticas
regionais; avaliar a capacidade da PNDR em articular as polticas setoriais federais
e as polticas estaduais e municipais de forma prtica e perceptvel pelos atores
locais; investigar potenciais de desenvolvimento local ainda no explorados ou mal
explorados pelas polticas pblicas para sugerir o aperfeioamento destas; e analisar
possveis debilidades institucionais dos fundos constitucionais de financimento.
4 NATUREZA DA PESQUISA QUALITATIVA PILOTO

No quadro mais geral em que se insere o projeto de avaliao de polticas regionais
para o Ministrio da Integrao, ao lado das avaliaes quantitativas, portanto, de
medio de performance (eficincia, eficcia, etc.) considerou-se a necessidade de se
proceder pari passu avaliaes qualitativas com base em entrevistas a atores relevantes
envolvidos no sistema nacional de aplicao e uso dos instrumentos da poltica re-
gional. As motivaes mais frequentes para a necessidade de avaliaes de polticas
esto frequentemente ligadas dimenso poltica prpria do trabalho pblico:
so polticas pblicas que no produzem os resultados esperados ora por
que so de alto custo ou so ineficientes; e
so polticas que apresentam falhas flagrantes de implementao.
O que se deseja, regra geral, com prticas das avaliaes rever e/ou resgatar
a credibilidade ameaada ou perdida da poltica pblica. Os resultados do
processo de avaliao podem indicar algumas mudanas e transformaes poss-
veis, por exemplo: i) promessa de reorientao de seus objetivos e de sua rationale;
ii) recalibragem do mix de seus instrumentos; iii) reorganizao de seus mecanismos

de entrega de servios/resultados (delivery); e iv) redistribuio de recursos entre
os vrios atores envolvidos em sua implementao.
A contribuio da anlise qualitativa com base em entrevistas se coloca tam-
bm neste sentido relatado, mas vai mais adiante ao realizar a avaliao como uma
contribuio ao debate informado sobre os interesses concorrentes existentes no
interior da poltica pblica: este mtodo busca explicitamente incorporar variveis,
normas, valores, interesses e poder instalados no ambiente poltico e revelados
pelos atores envolvidos. Dito de outro modo, as entrevistas so realizadas com o
objetivo de registrar, processar e entender as vozes expressas dos atores diretamente
interessados acerca de seus prprios interesses (Bovens, Hart e Kuipers, 2006).
A avaliao qualitativa dos instrumentos da Poltica Nacional de Desen-
volvimento Regional (PNDR) inicia-se pela aplicao de questionrios a atores
relevantes para o alcance dos objetivos desta poltica e a atores estrategicamente
relacionados ao importante instrumento financeiro que a PNDR busca coordenar e
articular: os Fundos Constitucionais de Financiamento das regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, operados pelo Basa, BNB e Banco do Brasil, respectivamente: os
gerentes das agncias bancrias ofertantes do crdito; e as empresas e empreende-
dores demandantes do crdito, em municpios escolhidos nas trs macrorregies
objeto da poltica regional.
importante lembrar que a PNDR tambm articula outros instrumentos
financeiros de relevo que podero ser objeto de anlises qualitativas no futuro, tais
como os Fundos de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), do Nordeste (FDNE)
e do Centro-Oeste (FDCO), operados, respectivamente, pela Superintendncia
do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), pela Superintendncia do Desenvol-
vimento do Nordeste (Sudene) e pela Superintendncia de Desenvolvimento do
Centro-Oeste (Sudeco); incentivos fiscais, principalmente de imposto de renda
(IR) para pessoas jurdicas que decidam investir nas regies Norte e Nordeste; e
fundos fiscais de investimentos Fundo de Investimento da Amaznia (Finam) e
Fundo de Investimento do Nordeste (Finor) criados a partir de isenes fiscais,
operados pelo Basa e BNB.
O foco na anlise dos fundos constitucionais de financiamento deve-se
tanto relevncia destes para o desenvolvimento de regies economicamente
defasadas, devido ao significativo volume de recursos que estes aplicam, quanto
natureza da avaliao piloto, a qual busca tanto respostas prticas para subsidiar
aperfeioamentos na poltica pblica quanto conhecimento a ser utilizado em
avaliaes mais ambiciosas.
5 ANLISE DO QUESTIONRIO APLICADO AOS TOMADORES DE RECURSOS

DOS FUNDOS
Esta seo cumpre o papel de apresentar resultados da pesquisa de percepo
feita junto a empresrios em municpios escolhidos nas regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste do pas durante os meses de setembro de 2014 a junho de 2015.
Insere-se numa avaliao mais ampla que conjuga a este documento as demais
avaliaes de percepes dos gerentes das agncias locais dos bancos credenciados
para operar os trs fundos constitucionais de financiamento e as percepes de atores
locais consultados (secretrios municipais de planejamento ou fazenda, gestores
de organizaes no governamentais, reitores ou pr-reitores universitrios etc.).
5.1 A motivao para a tomada de recursos

Se no fosse a estrutura de financiamento [do FNE] a gente no iria tomar recursos
para esse fim em bancos privados. At porque as taxas seriam proibitivas para esse tipo
de investimento de longo prazo de maturao. No se consegue taxas de juros de mercado
[adequadas] e no consegue pagar [o emprstimo] (comentrio de empresrio entre-
vistado em Barreiras-BA).
Custo e carncia, as motivaes mais relatadas. A maior parte dos entrevistados,
seja na Amaznia, seja no Nordeste ou no Centro-Oeste, afirma que os recursos dos
fundos constitucionais de financiamento (FCFs) de desenvolvimento regional se
apresentaram como aqueles com custos mais baixos do mercado e com as melhores
condies de pagamento. As taxas de juros so as menores do mercado e at mesmo
menores que as de linhas de crdito do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES). Alm disso, o prazo de carncia, em geral de seis
meses, permite que o tomador somente passe a iniciar a liquidao da dvida depois
de certo tempo em que o investimento foi realizado.
Fonte de recursos sem substitutos altura. Na hiptese de no terem disponveis
os recursos dos fundos constitucionais, alguns entrevistados afirmaram que seria
mais difcil levar adiante sua proposta de investimento. Alguns, com dificuldade,
tomariam recursos em bancos alternativos em condies no to vantajosas; outros
tomadores simplesmente desistiriam de levar adiante qualquer proposta de investi-
mento e muito possivelmente recorreriam, ainda que de modo limitado, apenas a
recursos prprios. vlido afirmar que os entrevistados citaram que a alternativa
imediata percebida por eles para o cenrio de impossibilidade de captar o recurso
dos FCF seria recorrer ao BNDES (o carto BNDES foi a fonte mais citada).
Quanto questo de avaliao geral dos recursos dos FCFs serem vistos como
os melhores do mercado, no houve diferenciao regional sobre o fenmeno.
Nas trs macrorregies (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) os tomadores conver-
giram para um mesmo nvel de percepo das condies do financiamento como
as mais vantajosas.
Foi possvel compreender, com base nas respostas dos entrevistados, a relevncia
dos recursos dos fundos constitucionais para a viabilizao dos seus negcios em
face de um cenrio mais amplo da economia brasileira em que predominam o
estabelecimento de patamares elevados de juros por parte dos bancos privados
e tambm sua averso (dos bancos) a financiamentos de mdio e longo prazos.
Burocracia tambm custo. Se as condies relacionadas ao custo do emprstimo
so as mais favorveis do mercado bancrio, contudo os trmites burocrticos so
sempre mencionados negativamente. H muita burocracia e rigidez de normas a
serem acatadas, o que leva a uma demora considervel para a aprovao do projeto.
Esta posio foi relatada por empresrios nas trs macrorregies pesquisadas.
O diferencial que se verificou esteve no fato de que, nos bancos regionais de desen-
volvimento como o BNB e o Basa, a demora e o rigor burocrtico so mais intensos
na primeira operao do cliente com o banco e, posteriormente, em outras operaes,
o tempo gasto para realizao da operao bancria e a burocracia ficam menores.
O mesmo no ocorre, segundo as citaes de vrios entrevistados, no relacionamento
com o Banco do Brasil, em que toda operao se d como se o tomador estivesse
comeando o relacionamento com o banco sempre pela primeira vez.
Com relao ao reconhecimento e proximidade do tomador com este tipo
de fonte de financiamento, nota-se que, na regio Nordeste, parte mais frequente
dos tomadores relatou j ter tido vrias operaes com o banco regional (BNB),
demonstrando que o relacionamento antigo e frequente. Nas regies Norte e
Centro-Oeste, entretanto, um maior nmero de tomadores relatou que era a pri-
meira vez que utilizava tais recursos.
Para um pequeno nmero de empreendimentos entrevistados para esta pesquisa,
os quais se localizam majoritariamente (como escolha planejada da pesquisa) em
cidades do interior dos estados investigados, o capital da empresa, regra geral, local
e regional ou, no mximo, nacional. Acrescente-se que as empresas entrevistadas so,
em sua maior parte, de pequeno porte, uma vez que uma frao nfima considerou
ter tamanho mdio em relao situao do mercado local onde est inserida.
Mercado local foco de atuao. O mercado predominante para atuao do
negcio entrevistado local/regional. Poucas unidades disseram ter raio nacional
para atuao. Se o mercado consumidor final dos entrevistados local, entretanto,
seu mercado para insumos e equipamentos majoritariamente extrarregional.
A capital do estado onde o entrevistado reside onde se localizam os fornece-
dores mais frequentes de seus insumos; logo em seguida, so as importaes
nacionais, provindo, via de regra, do estado de So Paulo. Quanto maior a
empresa, maior a chance de a compra de equipamento ser feita fora do pas.
Empresas de porte maior (mdia e grande) assinalaram que algumas de suas compras
de maquinrios vm de outros pases, como China e Espanha.
A atividade exportadora quase inexistente entre o grupo de empreende-

dores entrevistados. Uma distino relevante tem que ser apontada. Na quase
totalidade dos casos entrevistados, a empresa no visa ao mercado externo.
Mas h o caso da produo de gros (soja e algodo) nos cerrados baianos,
em Barreiras, em que o grande produtor, que no visa diretamente atividade
exportadora, mas sabe que sua produo ser exportada por trading companies
para quem ele vendeu sua produo original. Portanto, h aqui uma conexo
produtiva com o exterior, mas que no feita pelo prprio produtor.
Investimento novo ou expanso de produo. Quanto ao objetivo precpuo
do financiamento se para investimento em planta nova ou para ampliao da
produo existente , as respostas se dividiram entre as duas posies. Vrios
empreendedores afirmaram que sua relao com os FCFs comeou, primeiro,
com o uso de recursos para capital de giro e compra de equipamentos. Somente
depois com o fortalecimento desta relao bancria que passaram a recorrer a
montantes adicionais de recursos para seus projetos de investimento em novas
unidades. De todo modo, importante mencionar que o comportamento ob-
servado para empresas nos ltimos seis anos conforme citado por vrias delas
foi o de expanso da produo com o intuito de acompanhar a expanso do
seu mercado potencial e a renda dos consumidores neste ciclo de expanso da
economia nacional (pelo menos at 2014).
Identificando um perfil de empresa representativa. A empresa represen-
tativa isto , com atributos citados de forma mais recorrente pesquisada
caracterizou-se por: i) ser de pequeno porte; ii) estar voltada para o mercado
regional; iii) captar emprstimos do FCF pela primeira vez (e/ou, no mximo,
uma segunda vez); e iv) o emprstimo tem sido mais aplicado em quantidade
maior no objetivo de ampliao da planta atual que na introduo de nova
unidade de produo.
Esta empresa representativa, por ser de pequeno porte e de capital local,
tem sempre se deparado com um quadro de fragilidade para a obteno de
crdito para suas atividades. A opo representada pelos recursos dos FCFs nas
trs regies tem se tornado a nica alternativa razovel para se levar adiante
projetos de expanso ou de investimento novo. Dito de outro modo, os FCFs
tm se transformado, por excelncia, na fonte de recursos financeiros para o
sistema empresarial do interior do pas. O sistema financeiro privado foi citado
como alternativa de elevado risco e alto custo, sempre pensado como ltima
alternativa a ser perseguida.
5.2 Deciso locacional

Onde se vive, se trabalha. A deciso de instalar o empreendimento est, conforme
os relatos, fortemente relacionada com a trajetria familiar do empresrio. Em
regra geral, no h um clculo preciso do custo/benefcio de instalao do projeto.
O empresrio j mora na cidade com sua famlia h algumas dcadas e pretende
continuar nela. Para um nmero expressivo de entrevistados, o seu negcio
mera extenso da sua trajetria familiar. Seus antecessores vivem h muito tempo
naquela localidade. Os negcios familiares esto enraizados, da que uma expanso
de negcios inclusive com diversificao de atividades na mesma cidade tem
sido vista como natural para este pequeno produtor.
Onde se vive, se inventam negcios. O sistema de fundos constitucionais,
por alguns casos observados, tem tido a oportunidade de permitir e financiar
a diversificao produtiva em vrios lugares. Alguns exemplos de diversificao
produtiva na trajetria familiar:
em Juazeiro do Norte-CE, um dos entrevistados, dono de clnica m-
dica, filho de produtores rurais da regio, formou-se mdico e ampliou
os negcios da famlia para o ramo de servios de sade;
ainda em Juazeiro do Norte-CE, uma dona de casa, por incentivo do
marido comerciante, resolveu abrir uma lanchonete de produtos de
base energtica (frutos da Amaznia, amndoas etc.) e, hoje, j tem
trs unidades na regio;
em Tef-AM, um revendedor de produtos farmacuticos viu a oportuni-
dade de se tornar dono de sua prpria farmcia e contou com o Banco
da Amaznia para reforar seu capital de giro (compra de insumos);
casal de funcionrios pblicos aposentados de Recife que decidiu abrir
um negcio de material de construo na regio de Porto de Galinhas,
municpio de Ipojuca-PE. Depois de aberto, o negcio contou com o
Banco do Nordeste para fornecer capital de giro.
Alguns outros casos expressivos so dignos de nota. Referem-se a entre-
vistados que no nasceram na regio em que moram atualmente; migraram
em algum momento dos ltimos vinte anos e trouxeram consigo capital
acumulado para aproveitar novas oportunidades. Os recursos dos fundos
constitucionais tiveram papel relevante como suporte para suas decises de
diversificao de negcios:
casal de produtores rurais no interior de So Paulo, em busca de vida
nova no Nordeste ensolarado, tornou-se dono de pousada em Porto de
Galinhas-PE;
produtor rural do Paran que migrou em busca de mercado em expanso

de gros no oeste da Bahia iniciou negcio de transporte de gros em
Barreiras-BA e, posteriormente, por causa da elevao da renda e da
populao da cidade (e da regio no entorno), passou para atividades de
entretenimento (boate e boliche).
O maior nmero de empresas pesquisadas de pequeno porte e com atu-
ao voltada para o atendimento do mercado regional. No h diferenciao de
produto (que seja marcante) da empresa pesquisada com relao aos concorrentes
no mercado local.
A quantidade de mo de obra demandada pelos empreendimentos entrevis-
tados pequena, mas cresceu nos ltimos anos. Houve aumento da demanda por
trabalhadores no ciclo ascendente da economia brasileira (entre 2008-2012) e a
deciso pela captao de recursos pblicos foi sensvel a este momento de maior
demanda por trabalhadores. Geralmente, a expanso do negcio propiciada pelo
financiamento leva contratao de novos trabalhadores.
A expanso das operaes de crdito junto aos FCFs, tomadas pelos empresrios
entrevistados, coincidiu com o perodo de crescimento vigoroso da economia
brasileira (2006-2012) quando a trajetria de evoluo da renda disponvel teria
sido expressiva e sinalizou para oportunidades de mercado a serem usufrudas
pelo sistema empresarial. Neste cenrio otimista, as prprias operaes de crdito
realizadas embutiam amplas possibilidades de expanso da empregabilidade.
verdade, contudo, que durante o perodo de realizao das entrevistas outubro
de 2014 e junho de 2015 , o cenrio econmico se apresentava mais retrado,
conforme relataram entrevistados de todas as trs grandes regies objeto dos fundos
constitucionais. Neste momento, os empresrios j passaram a se mostrar mais
cautelosos quanto ao horizonte de realizao de novos investimentos e ainda mais
quanto a assumir novas contrataes de trabalhadores.
5.3 Entraves ao desenvolvimento dos negcios

Impostos, mo de obra e infraestrutura: os principais culpados. So trs os entraves mais
citados como responsveis pelas maiores dificuldades enfrentadas pelos empresrios
para a realizao de seus negcios cotidianos: a elevada carga tributria, a carncia
de mo de obra de boa qualidade e a deficincia na infraestrutura de transporte.
Algumas distines regionais acerca dos entraves so perceptveis. Na regio
Norte do pas, em funo das grandes distncias percorridas, a infraestrutura de
transporte citada mais vezes como empecilho ao desenvolvimento dos negcios,
seguida pela baixa formao da mo de obra local. Na regio Nordeste, a carga
tributria foi citada mais vezes como entrave juntamente com o problema da mo
de obra local. No Centro-Oeste, pesam a deficincia na infraestrutura para trans-
porte de gros e a carncia de profissionais de boa formao.
A meno deficincia das comunicaes (acesso internet e telefonia mvel)

foi tambm bastante frequente por empresrios nas trs macrorregies. Problemas
de acesso internet, por exemplo, tm dificultado processos de busca e avaliao
de preos praticados por possveis fornecedores, impede o conhecimento mais
constante e eficiente das novidades do mercado em que a empresa opera, assim
como tem dificultado a prpria relao da empresa com seu consumidor.
Sem mudanas vista. Os entrevistados foram quase unnimes em apontar
que as dificuldades por eles enfrentadas acerca de altos impostos, carncia de mo
de obra e deficincia na infraestrutura no tero soluo em horizonte prximo.
Seus comentrios so pessimistas acerca da atuao governamental (nos trs nveis
de governo) para criar solues realistas para os problemas existentes.
Entretanto, preciso ressaltar que a grande maioria dos entrevistados no
mencionou ter procurado, diretamente ou por meio de associaes patronais,
levar suas atribulaes ao nvel de governo competente. A relao do empresrio
entrevistado com o governo sempre distante ou pouco reconhecida. Quando
provocados a lembrar se teria havido investimento do governo federal ou estadual
em novos cmpus universitrios ou escolas tcnicas no seu municpio, por exemplo,
somente a que eles faziam alguma meno chegada de tal equipamento no
municpio. Ademais, o que surpreende a relao do empresrio entrevistado com
o nvel local de governo ser, em geral, de pouca interao, distante e desconfiada.
Quando perguntados sobre o que espera que o governo (nas trs esferas:
municipal, estadual e federal) faa para reduzir as dificuldades apontadas, eles
citaram, por mais vezes, a reduo da carga tributria e, adicionalmente, a melhoria
da infraestrutura de transportes. Reconhecem, portanto, que do ponto de vista
interno (de custos) da firma, a carga tributria um excessivo peso sobre seu negcio
e que, do lado de fora do negcio, a deficincia de transportes seja para levar
sua produo ao mercado consumidor, seja para trazer suas compras de insumos
e equipamentos para a localidade onde esto instalados generalizada no pas
elemento de retardo em seu faturamento.
5.4 Mercado e fornecedores

Empreendimento de pequeno e mdio porte, mercado local. Os empreendimentos
visitados tm como mercado a sua prpria regio e os municpios do entorno.
Como visto anteriormente neste texto, sendo empresas de pequeno porte, elas visam
ao mercado interno local e regional. Apenas algumas de maior porte atendem ao
mercado nacional e mesmo externo. As evidncias apontam para a importncia
dos recursos dos fundos constitucionais como elementos primordiais de funding
para o investimento e capital de giro no sistema produtivo localizado no interior
das regies pesquisadas. Empresas familiares lastreadas apenas em poupana prvia
tornam-se o alvo principal da oferta de recursos dos FCFs. Seus projetos de compra
de mquinas e equipamentos ou de ampliao fsica do negcio esto tendo

viabilidade com recursos de menor custo em relao a opes alternativas no
mercado bancrio brasileiro.
Ademais, os empresrios reconhecem que, a despeito das dificuldades iniciais
para aprovao do primeiro projeto de financiamento, voltaro a recorrer a esta
fonte de crdito para a viabilizao de novos negcios ou ampliao dos existentes.
Importadores de insumos e equipamentos. Empreendedores afirmam que
a origem de insumos e equipamentos comprados est fora da regio onde se
localizam. Em geral, procedem de So Paulo fonte mais citada ou, no caso de
alguns maquinrios para indstria, do Rio Grande do Sul. Na agricultura, o grande
produtor compra insumos e equipamentos na prpria regio onde est localizado
o representante de multinacional instalada no Brasil. Neste caso, ele reconhece que
sua compra de produto importado.
Visto no conjunto, o tecido produtivo localizado no interior do pas est
conectado, dentro de suas possibilidades e restries, a cadeias produtivas nacionais
e, mesmo, internacionais. Sua conexo, percebida indiretamente pelas entrevistas,
est mais no seu papel de comprador de insumos e equipamentos que de vendedor.
Uma extrapolao livre deste raciocnio apontaria para a constatao de alguns
estudos que mostram que vazamentos de renda inter-regionais ainda se mantm
muito fortes sem que as orientaes de polticas regionais tenham sido capazes de
modific-los substantivamente.
A avaliao do cenrio econmico que cada um enfrenta para seu prprio
negcio, feita pelos entrevistados, foi, de modo geral, muito promissora. Entrevistas
realizadas entre outubro de 2014 e junho de 2015, em cenrio adverso em meio ao
calor da disputa eleitoral e ao incio de um forte ajuste fiscal e macroeconmico,
ainda se mostraram positivas. Os empresrios reconheceram, de alguma maneira,
que havia uma desacelerao em curso, mas a viram como passageira e notaram
que o forte potencial do mercado local e nacional poderia reverter este quadro.
Quanto a sua posio no mercado em que atua a empresa representativa de
pequeno e mdio porte tomadora de recursos dos fundos constitucionais, entre-
vistada em cidades de pequeno e mdio tamanho econmico e de populao,
est inserida na diviso regional de trabalho consolidada no pas em que o tecido
produtivo das regies de menor desenvolvimento atua como comprador de insumos
e equipamentos do sistema produtivo mais denso (em termos de intensidade de
capital e tecnologia) localizado em regies mais desenvolvidas, principalmente no
estado So Paulo, mas no somente. O mercado para suas vendas e/ou produo
predominante local (municipal ou microrregional) e, quando muito, se estende para
o nvel macrorregional imediato, mas dificilmente para o grande mercado nacional.
Sendo verdadeiro afirmar que a dimenso do mercado para a produo est

muito relacionada ao porte da empresa. As poucas grandes empresas entrevistadas
para esta pesquisa, contudo, visavam no apenas ao mercado regional onde est
instalada, mas tambm ao mercado nacional.
6 ANLISE DO QUESTIONRIO APLICADO A GERENTES DE AGNCIAS BANCRIAS

A pergunta principal da seo e que compe o objetivo geral avaliar a percep-
o dos bancos (entrevistando o gerente responsvel pela agncia) em relao ao
processo de concesso de emprstimos dos recursos dos fundos constitucionais.
Ademais, pretende-se identificar possveis aes para aperfeioar esse processo.
O questionrio foi dividido em cinco partes que tm relao com os objetivos
especficos da pesquisa analisados a seguir. Tendo em vista que cada banco (Basa,
BNB e BB) atua, respectivamente, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
justifica-se uma anlise das entrevistas com os gerentes das agncias bancrias
separadamente por cada uma das macrorregies. Vale ressaltar que todas as infor-
maes descritas a seguir foram tiradas das entrevistas realizadas com os gerentes
das agncias bancrias. Nesse sentido, algumas informaes podem no ser to
precisas se comparadas com a base de dados dos referidos fundos. No entanto, o
objetivo da pesquisa cumprido ao buscar captar as percepes dos gerentes em
relao aos financiamentos dos fundos.
6.1 Caractersticas dos financiamentos

O primeiro objetivo analisar as percepes dos gerentes das agncias bancrias
em relao a algumas caractersticas dos financiamentos dos FCFs. Pretende-se
identificar os principais motivos para a captao de recursos, o mercado de atuao
das empresas e se os recursos sero utilizados para ampliar este mercado, bem
como verificar se as empresas so tomadoras recorrentes de emprstimo e se esto
inseridas em um setor que usualmente utiliza os fundos.
6.1.1 Regio Norte

Os entrevistados apontaram que na regio Norte os maiores tomadores de recursos
nas agncias so as micro e pequenas empresas, como foi ressaltado em Porto Velho,
Altamira, Tef e Belm.
O setor de atividade predominante varia conforme o perfil da agncia e da
economia local. Em Belm, o gerente destacou as pessoas jurdicas do segmento
branco (clnicas e hospitais) como maiores demandantes. Porto Velho e Boa
Vista citaram o aumento da demanda dos comerciantes para abertura de novos
shopping centers. Em Boa Vista, existe uma instabilidade na demanda. No momento
da entrevista, a principal atividade era a soja, porm o setor de comrcio, servios
e agropecuria se revezavam no posto de maior demandante. Em Tef (AM),

a concesso tem sido maior para os comerciantes locais, principalmente no ramo de
materiais de construo, mas houve oferta de crdito para abatedouro e frigorfico
de carnes. Em Altamira (PA), 60% dos recursos vo para atividade rural, sendo
que destes, 70% vo para atividade pecuria.
Nas cidades interioranas e em Boa Vista, h uma predominncia de emprs-
timos para capital de giro, pelas dificuldades de deslocamento ainda existentes na
regio Norte. Em Altamira, a maior parte dos emprstimos utilizada para capital
de giro (80%) de empresas locais. O empreendimento de Belo Monte em si no
toma recursos do FNO, no entanto os emprstimos aumentaram em 50% aps
o incio das obras. A maioria dos tomadores j de clientes tradicionais do banco
e o aumento do montante de negcios deve-se: i) ao aumento da demanda pelos
seus produtos, requerendo uma maior formao de estoques; ii) incorporao
de outras atividades aos negcios tradicionais, como o setor de hotelaria, que
apresentou um aumento substancial nos projetos de implantao; iii) chegada
de novos empreendimentos no setor de servios, como as faculdades particulares.
Em Tef, a maioria das empresas demanda, sobretudo, capital de giro, atra-
das pelo elevado perodo de carncia para o pagamento dos emprstimos e pelos
juros mais baixos oferecidos, em comparao s trs agncias existentes na cidade,
Bradesco, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal. O gerente informou que
apenas uma empresa havia captado recursos para investimento, porm isso
explicado por aquela ser uma agncia recente, inaugurada em junho de 2014 e
ainda ter poucas operaes contratadas.
As capitais, exceo de Boa Vista, tm uma pocentagem menor de operaes
de capital de giro. A gerente da agncia em Porto Velho destacou que a maioria dos
recursos se destina implantao/expanso causada, principalmente, pela abertura
do shopping center da cidade. Em Belm e Rio Branco, h uma demanda similar
entre implantao/expanso e capital de giro nas operaes de crdito. Ademais,
todas as agncias concordaram que as empresas so captadoras recorrentes dos
fundos aps a primeira operao, destacando a agncia de Boa Vista onde essa
tendncia foi mais vista nos ltimos trs anos, quando o volume de operaes
aumentou no estado.
6.1.2 Regio Nordeste

No Nordeste, segundo as entrevistas com os gerentes dos bancos, destacam-se as
operaes de implantao e giro, apesar de uma maior interligao econmica e
do maior nmero de setores produtivos que na regio Norte. A lgica o tomador
recorrer ao crdito de implantao/modernizao e depois ao capital de giro, que
torna a empresa recorrente ao banco. O gerente de Juazeiro do Norte (CE) afirmou
que em 2014 foram emprestados R$ 38 milhes, geralmente para implantao e

modernizao de novas plantas (30%) para micro e pequenas empresas no primeiro
momento, e depois para capital de giro.
L, h uma economia interligada com outros dois municpios, Crato e
Barbalha, formando uma rea conurbada conhecida comumente como Crajub.
H emprstimos no setor de calados. Algumas empresas grandes como Havaianas
e Azalia possuem fbricas na regio. A oferta de crdito nesta regio tem finan-
ciado diversas faculdades particulares, especialmente a de Medicina. O aumento
de faculdades e de cmpus universitrios tem atuado como fator de atrao de
outros empreendimentos, como restaurantes, cinemas e pelo boom da construo
civil na regio. O gerente destacou que os financiamentos tambm se destinam
ao comrcio e ao atendimento da demanda exercida pelo turismo religioso das
procisses em nome do Padre Ccero.
Em Arapiraca (AL), os grandes empreendimentos so mais atendidos em
volume de recursos, porm em nmero de operaes a agricultura familiar (pecuria)
a principal. Em seguida, as micro e pequenas empresas urbanas, que tomam, em
mdia, 50% para capital de giro. Os principais clientes esto no setor atacadista,
cujo mercado atende Alagoas e Sergipe.
Na tomada de emprstimo, a principal finalidade so investimentos (moder-
nizao/implantao) das empresas atacadistas. Segundo o gerente, as empresas
geralmente recorrem novamente ao banco, pois o processo simplifica aps a primeira
operao. No entanto, existe uma grande dificuldade em relao concesso de
alvars pelo ente municipal e o limite de alada das agncias ainda restrito.
Em Crates (CE), os emprstimos so destinados mais para mini e pequenos
produtores rurais, especialmente para os pronafianos nas atividades de agrope-
curia, caprinocultura, ovinocultura e plantao de milho e feijo, que utilizam
o crdito para modernizao e expanso. Na cidade, os tomadores so, em sua
maioria, comerciantes que necessitam expandir ou se modernizar. Na rea rural,
a demanda se concentra no custeio agrcola e pecurio, onde o investimento
principalmente para perfurao de poos.
Em Parnamirim (RN), a maior parcela de concesses na rea empresarial
para comrcio (distribuidoras atacadistas) e servios (transportadoras), com uma
pequena parcela para agroindstrias, enquanto no interior forte a participao da
agricultura familiar. Na regio, as pequenas e mdias empresas demandam muito
capital de giro, que equivale a uns 30% do emprstimo tomado. Uma estratgia
importante citada na entrevista para captao de novos negcios e atendimento
de outro pblico a mistura do capital de giro do FNE com a carteira comercial,
de acordo com o porte da empresa.
Em Barreiras-BA, o gerente do BNB ressaltou a abrangncia de atendi-

mento da agncia em catorze municpios, nos quais os principais clientes so os
de pequeno porte no setor rural e os grandes e mdios voltados ao agronegcio.
Os pequenos atuam na pecuria de corte, inclusive os pronafianos, embora
tenham plantaes de milho e soja, mas para alimentar o rebanho. Os recursos so
destinados principalmente para modernizao e custeio, sendo que 70% vo para
o agronegcio, que faz operaes de custeio regulares. Em termos de volume de
emprstimos, contudo, o grande produtor rural do negcio da soja (commodity)
tende a demandar maiores valores. Um dos empresrios entrevistados afirmou
ter solicitado captao de R$ 60 milhes para o plantio de soja em suas quatro (4)
propriedades de cerca de 10 mil hectares cada uma.
6.1.3 Regio Centro-Oeste

No Centro-Oeste, os recursos so tomados principalmente para expanso e
modernizao, destacando que o capital de giro residual s outras linhas, no
sendo regular ao longo do ano. A agncia em Braslia destacou que o maior
demandante o setor de servios, seguido pelo turismo, este motivado pela Copa
do Mundo ocorrida no Brasil. Ele percebe que os tomadores, na maioria so
empresas de pequeno porte que atuam no mercado local, tomando emprstimos
em razo de expanso/modernizao ou capital de giro. Para ele, a maior parte
das empresas que tomam a linha de crdito j formalizada e usualmente recorre
novamente ao fundo.
Em Bonito (MS), os crditos so concedidos majoritariamente expanso e
modernizao do setor de turismo e comrcio na rea urbana e, em menor esca-
la, pecuria, na rea rural. Foi apontado que os mdios e pequenos so os mais
atendidos, incluindo os contemplados pelo Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf ). Quem capta uma vez geralmente volta a faz-lo.
As rotinas burocrticas no BB so similares e se repetem nos vrios pleitos: mesmo
que seja para a segunda ou terceira operao, diferentemente da percepo encon-
trada no Nordeste e Norte. O gerente afirmou que tais medidas so necessrias
pela fragilidade das peas contbeis apresentadas na regio.
Rio Verde (GO) e Sinop (MT) apresentam perfis similares para captao de
emprstimos, pois atendem o pequeno e mdio, principalmente para expanso na
agropecuria, como o financiamento na aquisio de bens importados (Rio Verde)
e a construo e armazns (Sinop). O gerente de Rio Verde tambm cita que os
clientes so captadores recorrentes, porm o capital de giro residual, ou seja, o FCO
destinado para implantao, modernizao e expanso, e quando sobram recursos,
o giro liberado, geralmente nos ltimos meses do ano, o que gera uma enorme
demanda dos recursos do fundo. Em Sinop, o mesmo ponto foi exposto, de que
a demanda grande, mas a oferta pequena, principalmente para capital de giro.
6.2 Financiamento do desenvolvimento regional

O segundo objetivo perceber a aderncia das diretrizes do banco ao financiamento
do desenvolvimento regional, como o plano operacional do banco est interligado
poltica regional, quais as diretrizes para o desenvolvimento regional, a percepo
dos bancos em relao aderncia dos financiamentos do FCFs PNDR, ade-
quao e distribuio das agncias bancrias para a concesso de financiamentos
em municpios mais necessitados, e estratgias e dificuldades para a expanso de
municpios beneficiados.
6.2.1 Regio Norte

Na regio Norte, a percepo foi de que a aderncia dos financiamentos PNDR
vista pelas agncias atravs do Plano de Aplicao do banco, formulado todo ano para
cada estado e tentando acoplar objetivos de polticas federais, como foi esclarecido
em Belm e Altamira no Par, Porto Velho (RO) e Rio Branco (AC). A maioria
entende que o nmero de agncias suficiente para atendimento das localidades
onde atuam e o verdadeiro problema para concesso do crdito macroestrutural.
Em Belm, foi ressaltado a participao em colegiados estaduais e tenta-
tivas de alinhar os financiamentos s polticas estaduais. Da mesma forma em
Tef, onde a gerncia conhecia as diretrizes do banco e seus planos de negcios,
mas no enxergava qualquer influncia do governo federal sobre a formulao
daqueles documentos.
Em Boa Vista, a viso foi a de que a PNDR no se mostra to aproximada
aos setores financiados justamente pelas dificuldades institucionais do estado.
Os financiamentos so instveis porque os setores so instveis. Segundo o gerente,
para o estado, necessrio primeiro pensar como perenizar atividades econmicas
mais slidas, para poder se montar uma estratgia. Ele destacou a necessidade de
uma poltica de maior envergadura para a criao e fortalecimento de arranjos
produtivos locais (APLs) que organize a produo dentro do territrio. Atualmente,
os direcionamentos do crdito so feitos por setores preexistentes e no possvel
verificar num curto espao de tempo a mudana no plano operacional do banco
que promova uma reorientao no sentido de atender a objetivos propugnados
pela PNDR (relacionados, por exemplo, com reas estagnadas, ou de baixa renda
e alto crescimento).
Em relao ao nmero de agncias, todas as cidades visitadas destacam o
FNO itinerante como importante ferramenta para concesso de crdito na regio.
O gerente de Belm destaca que h um processo de aumento do nmero de agncias
na regio, embora nos municpios em que ainda no h agncias, o FNO itinerante
seja vital para captao de negcios. Em Altamira e Porto Velho, os entrevista-
dos destacaram tambm a relevncia do FNO itinerante, porm ressaltaram a
necessidade do acompanhamento e assistncia tcnica rural nas visitas, como a

Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater) e a Comisso Executiva
do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac).
Em Porto Velho, existe uma peculiaridade. As duas agncias da cidade aten-
dem treze dos 52 municpios do estado de Rondnia, e vital o apoio dos rgos
de assistncia tcnica rural, sobretudo pelo prprio perfil do estado. A gerente
ressaltou que um dos grandes entraves na regio o alto nmero de assaltos e a
ausncia dos documentos de legalizao da propriedade. Assim como Porto Velho,
Altamira necessita de apoio de rgos de assistncia tcnica agrcola, como a reali-
zada pela Ceplac, pois grande produtora de cacau. Ali, a agncia consegue suprir
a demanda por emprstimos, inclusive sobrando recursos nos ltimos anos, em
funo de alguns problemas estruturais da regio como: i) as enormes distncias
para o atendimento bancrio; ii) a regularizao fundiria; e iii) a exigncia de
peas contbeis e documentais para a concesso dos emprstimos.
Em Tef-AM, a demanda por uma agncia bancria do Banco da Amaznia
no municpio era antiga. Havia somente uma agncia em Coari para atender a
regio do Alto Solimes. O FNO itinerante ajudava, porm a grande reclamao
era que a continuidade do negcio era difcil, pois as visitas so esparsas pela difi-
culdade de deslocamento e pelas distncias, o que dificulta o andamento do pleito.
Devido a este problema, muitos comerciantes recorriam a outras fontes. Com a
agncia em Tef, o problema foi minorado, no entanto ainda so necessrias mais
agncias, principalmente em Tabatinga, como destacou o gerente. Atualmente,
a agncia de Tef abrange quinze municpios, sendo que historicamente sua rea
de atuao de dez. Com a possibilidade de instalao de uma agncia em Taba-
tinga na fronteira com a Colmbia e o Peru, a tarefa de atendimento do crdito
bancrio seria compartilhada na proporo histrico-geogrfica da regio. Outro
problema na agncia local de Tef a alta rotatividade de funcionrios, motivado
por problemas bastante conhecidos na regio amaznica: grande distncia e baixa
acessibilidade, escasso provimento de servios pblicos e funcionrios de outras
localidades, fazendo com que a agncia trabalhe com um quadro de funcionrios
menor que sua capacidade seis onde caberiam nove.
Em Boa Vista e Rio Branco, ambas capitais de seus estados, a cobertura das
agncias bancrias est mais bem estruturada e d at para atender a demanda por
crdito em regies circunvizinhas, com o FNO itinerante tambm se mostrando
uma ferramenta eficiente. Entrevistados destacaram que, nas caravanas do FNO
itinerante, esta ao tem sido acompanhada pela assessoria do Servio Brasileiro
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e outros parceiros, sendo a
cmara de vereadores um ponto de interlocuo nos municpios. Alm disso, o
FNO itinerante percebido como suficiente, pois os emprstimos nos municpios
visitados so de baixo valor, j que as atividades econmicas destes so incipientes

ou rudimentares. Para o gerente de Rio Branco, o maior problema para concesso
dos emprstimos a emisso de licenas, no geral, e a apresentao de garantias
para os municpios mais pobres.

No Nordeste, assim como no Norte, as diretrizes do banco (Banco do Nordeste)
so, geralmente, compreendidas como sendo definidas pela PNDR.
Em Juazeiro do Norte (CE), o gerente informou que financiamentos seguem as
diretrizes do banco estipuladas no plano operacional anual, e este, sim, est vinculado
PNDR. Ele percebe que o Crediamigo e o Agroamigo, linhas de microcrdito
do banco, esto mais fortemente atrelados a uma poltica federal. Os gerentes das
agncias de Barreiras (BA), Parnamirim (RN) e Arapiraca (AL) reafirmaram esta
posio, adicionando que as agncias informam dados sobre setores atendidos para
definio anual das diretrizes. Em Arapiraca, o gerente destacou o plano operacional
do banco como norteador para captao de negcios, no conhecendo, portanto,
as orientaes da PNDR emitidas pelo governo federal.
Em todas as entrevistas, foi reconhecido o processo de expanso do nmero
de agncias do BNB na regio nos ltimos 5 anos e foram, at mesmo, sugeridas
algumas melhorias para o xito deste processo. O gerente de Juazeiro do Norte
comentou a existncia de uma meta do planejamento operacional para que todo
municpio com mais de 50 mil habitantes tenha sua prpria agncia. Ele explicou
que tambm h uma poltica no banco de visitas peridicas a municpios onde no
existem agncias bancrias, existindo metas diferentes para municpios mais pobres,
enquadrados na tipologia de baixa renda da PNDR. Em Arapiraca, o gerente ressalta
alguns problemas neste processo, como a no contratao de mais funcionrios,
sentindo dificuldade em formar o corpo tcnico pari passu ao aumento das agncias.
O gerente de Crates ressalta que poderia se pensar em ampliar as agncias
para cidades com pelo menos 30 mil habitantes, pois mesmo no atual modelo
existem agncias que atendem catorze municpios. Por outro lado, o gerente de
Parnamirim acredita que, em geral, as agncias do conta da demanda, por causa
das parcerias. Nota-se que este municpio est mais prximo da capital e, por isso,
tem mais facilidade em firmar parcerias. Em Barreiras (BA), o gerente sugere que
as agncias sigam a vocao do local ou agncias segmentadas, para atender a um
pblico especfico.
As sugestes apontadas para o problema de insuficincia de agncias pas-
sam pelo reforo do FNE itinerante e da ao dos agentes de desenvolvimento.
O primeiro refere-se a um programa de visitas peridicas de vrias reas de uma dada
agncia a um municpio sem agncia; a segunda sugesto, por sua vez, aponta para o
fortalecimento da ao de funcionrios responsveis por fazer a articulao institucional

e captar novos clientes nestes municpios. Todas as agncias destacam a importncia
de parceiros institucionais, governamentais ou no, nestas iniciativas.
O gerente de Crates cita a importncia de uma agncia itinerante em um
local fixo, que geralmente na sede de algum rgo parceiro, como a Emater.
O mesmo ocorre em Parnamirim, onde as reunies ocorrem principalmente na
cmara dos vereadores.
O representante da agncia de Arapiraca mencionou que, no municpio, o
banco entra como parceiro em iniciativas, principalmente da prefeitura, para incen-
tivo a setores produtivos, como foi o caso da movelaria e da mandioca, ressaltando
tambm a parceria com o Sebrae nestes empreendimentos. Outro ponto abordado
foi a forma de incentivos aos setores prioritrios. Para estes setores, so colocadas
menos justificativas para concesso, tornando o pleito mais gil. Ademais, o gerente
de Barreiras cita o Crediamigo e Agroamigo, que no utilizam recursos do FNE,
como importante instrumento de captao de emprstimos de at R$ 20 mil,
diminuindo sensivelmente o deslocamento de clientes de outros municpios, alm
de duas novas agncias que foram abertas em municpios prximos.

Na regio Centro-Oeste, gerentes de agncias afirmaram desconhecer a PNDR
como uma poltica nacional de desenvolvimento regional, e no a veem como
orientadora das diretrizes estabelecidas no normativo do banco. O gerente de
agncia consultada em Braslia (DF) apenas supe que as diretrizes do banco (nesta
regio, o Banco do Brasil) se acoplavam PNDR. Mesmo entendendo que o plano
operacional do banco tem sido definido em nvel de diretoria a cada semestre,
acreditava-se que a aplicao de recursos tende ao longo do ano a se desviar das
orientaes inicialmente previstas sob influncia de novas prioridades que vo se
impondo no dia a dia, ora para volumes de financiamento, ora para escolha de
setores prioritrios. Em Sinop (MT), o gerente menciona haver aderncia das
propostas beneficiadas por recursos s orientaes da PNDR. Em Rio Verde (GO),
por sua vez, o representante da agncia destaca que o foco o cliente (seu portflio
individual e sua capacidade de honrar emprstimos) e no o municpio (isto , o
territrio); enquanto que em Bonito (MS) o entrevistado entende que a PNDR
imprime marcas no trabalho operativo da agncia.
Na viso geral obtida pelos representantes de agncias do Banco do Brasil,
operador dos recursos do FCO, a distribuio territorial das agncias percebida
como satisfatria na regio. Decorrendo tal constatao da grande capilaridade da
rede nacional de agncias do banco federal. No Distrito Federal, a alocao das
agncias foi considerada satisfatria, pois o Banco do Brasil tem uma ampla rede de
atendimento e grandes parceiros na regio, como os Correios. Do mesmo modo, o
gerente de agncia em Rio Verde apontou que, no estado de Gois, existem agncias
bem distribudas por todo seu territrio, onde as maiores cidades tm duas ou
trs, e no h problema de limitao de crdito para os municpios mais pobres.
O gerente de Bonito diz que a maioria das cidades do Mato Grosso do Sul
tem agncias do BB e que a regio prxima do Pantanal bem atendida, sendo
que, para ele, onde existe agncia, existe mais acesso ao recurso. Para ele, a falta de
organizao financeira e contbil das empresas solicitantes de crdito , realmente,
o grande problema. No setor empresarial, visto como regra geral, necessrio existir
uma forma melhor de qualificar os empresrios, enquanto que ele percebe que o
produtor rural bem mais organizado, pois geralmente existe uma empresa de
assistncia tcnica auxiliando. Para o gerente de Bonito, o empresrio industrial ou
urbano mais sujeito a instabilidades, enquanto o produtor rural mais estvel.
Viso um pouco distinta a do gerente em Sinop, onde se enxerga a
necessidade de mais agncias, apesar de achar que o problema mais grave est na
restrio dos recursos. Segundo este gerente, sua atuao diria apresenta pouca
conexo com referncias de poltica regional, sendo baixa a priorizao de recursos
para municpios menos dinmicos, sendo necessrio o cliente ir at a agncia mais
prxima para fazer negcio.
6.3 Processo de concesso e emprstimos

O terceiro objetivo investiga o processo de concesso de emprstimos, buscando
verificar como os bancos atendem as regies menos dinmicas; identificar a exis-
tncia de orientao externa para elaborao de planos de negcios ou viabilidade
econmico-financeira nos projetos de investimento, assim como a sazonalidade
dos pleitos; mapear as principais dificuldades para a concesso dos emprstimos
e o grau de rejeio dos projetos; examinar a existncia de linhas de crdito alter-
nativas aos FCFs no mercado; identificar entraves e pontos a serem melhorados
no processo de concesso de recursos dos referidos fundos e se houve mudanas
significativas no processo nos ltimos anos.
6.3.1 Regio Norte

Na regio Norte, segundo os entrevistados, os recursos para municpios menos
dinmicos so realizados pelo FNO itinerante em associao com os rgos de
assistncia tcnica.
Em Belm, o gerente explicou que existe uma tentativa de identificao e
mapeamento das potencialidades dos APLs para efeitos de disponibilizao de
crdito. Para o gerente de agncia em Belm do Par, existe uma sazonalidade na
demanda por crdito, principalmente, em perodos de eleies. As empresas geral-
mente contratam consultorias externas particulares e at mesmo governamentais
para a facilitao de sucesso na captao de recursos. Em Altamira (PA), o gerente

destacou o circuito do crdito para o produtor rural. Ele se inicia com a demanda
por assistncia tcnica junto a um rgo governamental, como a Ceplac e a Emater,
geralmente quando ele deseja aperfeioar a sua lavoura/pecuria ou aumentar a sua
produo para atingir novos mercados. Aps a anlise tcnica, so procuradas as
instituies financeiras para garantir o aporte de recursos ao projeto e, no banco, h
um acompanhamento ps-crdito. Alm do suporte dado por instituies parceiras,
so necessrias parcerias com consultorias contbeis na regio o gerente lista em
torno de cinco existentes para auxlio na formulao de peas contbeis, plano
de negcios e estudos de viabilidade, quando os valores de emprstimo atingem
cifras maiores.
Em Porto Velho, o FNO itinerante citado como instrumento de espraiamento
do crdito, e a maior demanda no fim do ano, devido ao aumento do consumo
desta poca. A necessidade de uma anlise econmico-financeira faz com que o
banco auxilie boa parte dos clientes nas peas contbeis e no plano de negcios,
pois a maioria no possui capacidade interna de formulao destes documentos.
Em Boa Vista e Rio Branco, os projetos mais recorrentes apresentam baixo
valor unitrio, e exige-se plano de negcios para valores maiores. O grande problema
destacado em Boa Vista a existncia de firmas particulares para elaborao dos
projetos, cabendo ao banco uma assessoria, e a documentao na regio, o que
atrasa o processo concessrio. Em Rio Branco, a percepo que o planejamento
melhora a perspectiva de negcios, mas so poucos os micro e pequenos empresrios
que apresentam um plano de negcios. Eles contam com a ajuda do Sebrae, porm
a maior dificuldade a inviabilidade econmica e a falta de gesto. Os gerentes
de agncia em Boa Vista e Rio Branco adicionam que as licenas ambientais so
morosas, e as garantias so os maiores problemas na tomada de recursos, alm de
que, para o caso de Roraima, falta um rgo de assistncia tcnica tanto nestes
municpios quanto na capital, pois no h uma Emater no estado.
Em Tef, a agncia financia pequenas e mdias empresas, para capital de giro
de pequenas quantias, em sua maioria, comerciantes. O gerente destaca que, aps
a maturao da agncia e as tendncias de negcios em outras regies, h um indi-
cativo do banco em financiar faculdades, clnicas e hospitais privados que queiram
se instalar na regio e ofeream uma gama de servios bsicos que, historicamente,
estiveram ausentes dos servios ofertados no local.
Uma dificuldade na concesso de emprstimos naquele municpio a ausn-
cia de pessoas com capacidade para elaborao de projetos de negcios na cidade,
tendo inclusive o banco que realizar treinamento de assessoria para atuao neste
ramo. Ademais, os processos que exigem peas contbeis foram modificados para
aceitar balanos extracontbeis, j que a regio possui poucos contadores e tambm
os empreendimentos so de mdio e pequeno porte, dificultando a elaborao de

peas contbeis mais consistentes. No entanto, entre os problemas, cabe destacar
que a agncia no tem dificuldade em tomar garantias com os comerciantes locais,
pois a maioria tem o ttulo da terra, o que bastante diverso em relao aos outros
municpios visitados durante a pesquisa.
Os principais problemas apontados pelos outros gerentes relacionam-
-se apresentao de toda documentao requerida para avaliao do pleito.
Em Belm, os destaques so: i) o licenciamento da operao pela burocracia dos
rgos concedentes; ii) os elevados custos cartorrios e; iii) a questo fundiria,
na qual a maioria dos tomadores tem dificuldade no registro legal da propriedade.
Em Altamira, a agncia nota uma dificuldade na tomada do primeiro crdito, por
fatores existentes na demanda, como os problemas de regularizao fundiria, que
travam a apresentao de garantias, os documentos tanto escriturais de imveis
quanto pessoais dos tomadores e a precariedade de peas contbeis. No segundo
momento, com alguns destes problemas sanados ou contornados, so menos
complexas a renovao e a tomada de novos emprstimos.
Do mesmo modo ocorre em Porto Velho, onde os primeiros emprstimos
so os mais difceis, pois os clientes no tm muita informao acerca da docu-
mentao necessria para anlise, o que s sanado pelo acompanhamento subse-
quente conduzido pela equipe da agncia. A gerncia tambm cita, assim como em
Rio Branco, que a rejeio dos projetos , em geral, causada pelas irregularidades dos
documentos, pela falta de capacidade administrativa e conhecimento de mercado.
Ela cita que existem diversos exemplos de empreendedores que tentam investir
em mercados alternativos como forma de diversificao do portflio, sem a devida
expertise para tal (como mdicos que desejam investir em piscicultura).
Em Boa Vista, a gerncia bancria destaca a falta de um rgo de assistncia
tcnica rural como grave entrave para a evoluo dos negcios, cabendo secretaria
de agricultura estadual este papel. Neste sentido, os tcnicos apresentam dificuldades
na tarefa de elaborao de projetos, alm de o acompanhamento no se mostrar
ideal. Como exemplo, foram citados os emprstimos a grupos indgenas, os quais
apresentam 100% de inadimplncia, por no ter acompanhamento nos negcios
na criao de gado. Na parte urbana, a assistncia tcnica revela-se satisfatria,
pois existem parceiros na elaborao de projetos e estudos de viabilidade como
o Sebrae, mas ainda se verifica que entre 20% e 30% dos empreendimentos no
possuem documentao satisfatria.
As mudanas destacadas que melhoraram o processo so aquelas que possi-
bilitaram um limite de crdito portifolizado e uma elevao do limite de crdito
autorizado no mbito da prpria agncia para R$ 2 milhes, como dito em Porto
Velho, Rio Branco e Boa Vista. Neste ltimo, a agncia opina que deveria ser
aumentada tambm a margem de deciso da agncia sobre outros assuntos, e no

somente o limite de crdito. Em Tef, a maior mudana ocorreu na implantao da
agncia, um grande marco para o municpio, enquanto que, em Altamira, houve
uma mudana em relao demanda, que aumentou a partir do incio das obras
da hidreltrica de Belo Monte, e ele declara importante a existncia de um fundo
garantidor de crdito para tornar mais seguras as transaes.

Na regio Nordeste, todos os gerentes atestam que nos municpios menos dinmicos,
onde no h agncia, o programa agncias itinerantes conduzido por agentes de
desenvolvimento, que realizam visitas peridicas para concesso de emprstimos,
ressaltando tambm o plano de expanso do banco.
Em relao sazonalidade, o entrevistado da agncia em Juazeiro do Norte-CE
afirmou que, via de regra, na segunda metade do ano, os financiamentos so, em
maioria, para implantao de modernizao das plantas, representando um aumento
na demanda, enquanto que nos trs primeiros meses, h uma maior demanda em
capital de giro. Em Arapiraca-AL, no segundo semestre, a demanda maior em
funo do plantio agrcola, principalmente do abacaxi e da mandioca. Os gerentes
de Parnamirim-RN e Cabo-PE colocaram que, devido maior demanda no setor
tercirio, o fim do ano o perodo de maior movimento, enquanto no setor rural
a seca influencia a demanda. Em Crates-CE, no se consegue identificar essa
sazonalidade, enquanto em Barreiras-BA foi identificada presena de regularidade
na demanda por recursos devido s caractersticas de setor agropecurio.
No tocante necessidade de assessoria para facilitao do pleito, os gerentes
do Nordeste salientaram que os empresrios que procuram o banco tm alguma
noo da atividade onde atuam, no entanto ainda assim carecem de assessoria ex-
trema para aumentar as chances de obteno dos emprstimos. E vital a presena
de parceiros para melhor assessoramento dos pleitos.
Em Juazeiro do Norte, no meio rural, importante a parceria com a Emater
no perodo pr-concesso, pois assessoram o agricultor tanto no plantio quanto nas
fontes de financiamento. J em Arapiraca, foi levantado o problema da formalizao
dos empreendimentos, principalmente para as micro e pequenas empresas urbanas
e o problema da regularizao da terra na rea rural. Em Parnamirim e Crates,
foi explicado que no cadastro ocorre um crivo das empresas aptas a negociar e
que antes todos os pleitos necessitavam de plano de negcios, o que burocratizava
o processo, e hoje h um limite pr-aprovado para mini e microempresas, com
exceo da rural, em que ainda preciso o projeto de viabilidade, por ter um risco
mais expressivo. No caso de Barreiras, o gerente colocou que o perfil dos agrope-
cuaristas locais exige um assessoramento especializado, o que j existe na regio.
Com relao concorrncia de outras instituies bancrias, em Juazeiro

do Norte, Barreiras e Arapiraca, foi reforada a ideia de que o Financiamento de
Mquinas e Equipamentos (Finame) e o carto para pequenos e microempresrios
do BNDES so os principais substitutos dos fundos, enquanto em outras agncias
entrevistadas no se via o BNDES e seus instrumentos nem mesmo como substi-
tutos. A menor taxa de juros e, principalmente, o maior perodo de carncia torna
os FCFs bem mais atrativos, no existindo concorrentes altura. Os recursos do
BNDES podem at ser vistos como substitutos dos fundos mas apenas quando
estes no se encontram disponveis numa dada localidade.
No Crediamigo do BNB, a diferena est nos valores disponveis, que so
bem baixos, podendo chegar no mximo at R$ 6 mil, enquadrando setores mais
frgeis da economia e com capital prprio do banco. De outro modo, no FNE, os
tomadores so empresas em atividades diversas e de maior porte, as quais neces-
sitam de mais documentos e exigncias para apresentar uma proposta de crdito
ao banco. A percepo nas agncias de que o Crediamigo atinge um pblico de
menor renda, mas que, na evoluo do negcio, acabam se tornando clientes do
FNE. O pequeno produtor pega crdito no Crediamigo, cresce e vai pro FNE.
uma das estratgias, conforme dito por alguns gerentes.
O gerente em Juazeiro do Norte ressaltou que houve algumas mudanas nos
ltimos anos, como: elevao da alada nas agncias para aprovao de recursos para
micro e pequenas empresas; melhoria na utilizao de tecnologia bancria com o
credit score, dando limites automticos para clientes e eliminando processos como
tambm corroborado por entrevistas nas agncias de Arapiraca e Crates; criao de
uma rea especfica para anlise de micro e pequenas empresas; e no obrigatoriedade
de apresentao de projeto para financiamentos mais simples e de baixo custo. Sem
embargo, mencionou-se a necessidade de melhorias no sistema de informao do
banco e aumento do quantitativo de pessoal, dada a expanso recente do nmero
de agncias em todo o Nordeste. Em Arapiraca, tambm se argumentou sobre o
problema do difcil acesso ao sistema de informao do banco e sobre a centralizao,
para efeitos de autorizao do crdito, dos processos na sede do banco em Fortaleza
(CE), o que aumenta a burocracia e diminui a celeridade do processo.
Os obstculos mais frequentemente destacados nas entrevistas so a bu-
rocracia no banco, as licenas ambientais morosas e as garantias reais exigidas.
Os gerentes em Juazeiro do Norte e Arapiraca destacaram considerar que so mui-
tos os documentos pedidos. O aumento do nmero de agncias no Nordeste no
representou um aumento correspondente no quantitativo de funcionrios, o que
se tornou um elemento de travamento nas operaes cotidianas. Em Crates, a
percepo que a operacionalizao dos fundos burocrtica, e a isso se agregam os
problemas na esfera das instituies estaduais, entre outros, dados pela morosidade
das licenas,2 e do tomador que apresenta poucas garantias reais no setor empresarial
e ausncia de titularidade da terra na rea rural. O entrevistado sugere a criao
e apresentao de uma licena nica, a exemplo da Certido Negativa de Dbito
(CND), para agilizar processos.
Em Barreiras, o principal problema relatado foi a dificuldade de apresentar
propostas de negcios viveis ao banco. A despeito deste obstculo foi ressaltada
a mudana importante na possibilidade de financiamento rotativo do, no qual se
o cliente cumpre de maneira sistemtica e consistente uma srie de exigncias o
crdito automaticamente aprovado.

No Centro-Oeste, a gerncia entrevistada em Braslia (DF) indicou que o Banco
do Brasil faz uma efetiva divulgao do seu portflio nos municpios do interior da
regio, no se encontrando, dada a vasta rede de agncias, problemas incontornveis
para a realizao de negcios. Em mesmo sentido, o gerente de agncia em Rio
Verde (GO) reafirmou essa posio, salientando que o FCO est bem conhecido
na regio, inclusive quanto s regras para enquadramento das propostas, pois a
explicao feita no incio do processo. No geral, nas quatro agncias visitadas no
Centro-Oeste afirmou-se no haver na tomada de deciso sobre oferta de crdito
uma orientao explcita para apoio ou atendimento prioritrio a municpios
menos dinmicos como propugnado pela PNDR sendo os recursos do FCO
acessados em quaisquer das agncias mais prximas do solicitante.
No que tange sazonalidade, como a maior parte da demanda por crdito
nesta regio para operaes do agronegcio (atividades rurais e fortemente
mecanizadas), verifica-se expressiva constncia no fluxo de demanda empresarial.
Os gerentes em Bonito (MS) e Sinop (MT), contudo, acrescentam que a demanda
empresarial apresenta alguma variao temporal para a demanda por capital de
giro, que geralmente mais forte no segundo semestre. Em Rio Verde, o gerente
justificou a demanda constante devido ao ano agrcola do Sudoeste goiano ser
cheio, em face da existncia de uma safra e segunda uma safrinha.
A assessoria tcnica realizada pelo prprio banco atravs das avaliaes do
pleito, sendo que o FCO foge da tradicional carteira comercial, caracterizando-se
como um meio de entrada do cliente, especialmente micro e pequenos empreen-
dedores, no BB para outras operaes de maior vulto. Em Bonito, a percepo
que a maior parte dos tomadores contrata consultores para consolidao de suas
propostas ao banco. Geralmente isto ocorre depois de chegar com a proposta, fre-
quentemente mal elaborada, que precisar ser refeita. Em Rio Verde, por sua vez,
2. Esse argumento tambm foi colocado em Barreiras.

comentou-se que existem tcnicos especializados na realizao do projeto, focando

na capacidade do tomador e viabilidade do negcio. Em Sinop, a atuao com o
Sebrae ressaltada para o recebimento de orientaes e para tomada de recurso e,
dependendo do porte, as empresas contratam consultorias externas.
Os maiores entraves para o ambiente de negcios na regio na percepo
dos gerentes das agncias a viabilidade econmico-financeira do projeto e a
morosidade na concesso de licenas. O gerente em Braslia afirma que a deman-
da do crdito muito sensvel questo econmica e poltica dos empresrios.
Em Bonito foi destacada a dificuldade de apresentar projetos viveis e a demora
para licena operacional (por no ter corpo de bombeiros) e ambiental, pois os
rgos reguladores esto mais exigentes.
Em Rio Verde, os maiores entraves para concesso de recursos so a viabilidade
econmica, o risco e a restrio ao crdito, alm de algumas licenas vistas como
desnecessrias. Em Sinop percebe-se que apesar dos pequenos terem dificuldades
de apresentar dados econmico-financeiros, o principal problema uma alegada
escassez de recursos para o FCO.
Os principais concorrentes do FCO na regio so o Programa de Gerao
de Renda (Proger), que apresenta condies similares, e o Cooperfat3 ambos
programas de atendimento de crdito a micro e pequenos negcios tocados pelo
prprio Banco do Brasil. Em Bonito, segundo relato o FCO no tem concorrn-
cia altura, enquanto em Sinop foi comentado que a alternativa mais visvel est
nos recursos do BNDES, onde inclusive pode ser realizado um mix do FCO com
recursos do BB para diminuir a taxa de juros mdio, a exemplo do que ocorre no
Nordeste. Em Rio Verde, as taxas cobradas pelo FCO so comparadas s do Plano
de Sustentao de Investimentos (PSI) do BNDES.
O gerente de agncia entrevistada em Braslia destaca que as principais mu-
danas no processo nos ltimos anos foram uma maior automatizao das rotinas,
rapidez na anlise feita fora da agncia e a simplificao das regras de concesso.
Assinalou achar uma necessidade de maior divulgao da linha de recursos do FCO
bem como treinamento especfico para que os operadores conheam de perto as
orientaes da poltica de desenvolvimento regional, pois o FCO tem sido visto
mais como uma linha de crdito na carteira do Banco do Brasil que um mecanis-
mo de desenvolvimento. Para o gerente em Bonito, necessrio ampliar a alada
das agncias para fornecer crdito, dando-lhe maior autonomia para liberao de
recursos. Em Sinop e Rio Verde, a nica mudana reconhecida no processo foi a
digitalizao de documentos, que facilitou o andamento do trmite e afirma-se
no haver reclamao exacerbada em relao burocracia.
3. Linha de crdito especial para Cooperativas e Associaes que tem como fonte o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
6.4 Fatores que influenciam a inadimplncia

O quarto ponto de investigao so fatores que influenciam a inadimplncia,
visando conhecer os principais motivos que levam as empresas demandantes
inadimplncia; avaliar a existncia de fatores internos s empresas e de fatores
externos que afetem a inadimplncia, como experincia em empreendedorismo e
vantagens do bnus de adimplncia; verificar os motivos para liquidaes anteci-
padas dos emprstimos do FC, bem como de renegociaes; alm de visualizar a
capacidade de concorrncia das empresas com mercados externos.
6.4.1 Regio Norte

As informaes colhidas dos relatos dos entrevistados apontaram para dois grupos
de fatores que influenciam a inadimplncia na regio Norte. Um que aponta para
a ausncia e/ou insuficincia de gesto dos empreendimentos, reportados mais
frequentemente nos municpios de Belm (PA) e Porto Velho (RO), e o outro que
condiciona a fatores de mercado e localizao a ocorrncia de inadimplncia, mais
citados em Boa Vista (RR), Altamira (PA) e Tef (AM).
Em Belm, a falta de gesto entendida como a dificuldade de enxergar as
nuances do mercado, como nichos e preos, principalmente nas primeiras ope-
raes foi apontada como o principal motivo de inadimplncia. O que ajuda a
minorar esta taxa so os bnus de adimplncia, por gerar descontos nas parcelas
pagas em dia, conforme indicado em todas as cidades visitadas. Em Porto Velho
os entrevistados nas agncias locais do Basa se ressentiram da mesma percepo.
L, a gesto financeira foi apontada como entrave, principalmente o controle de
contas. As renegociaes realizadas entre agncia e tomador geralmente resultam de
dificuldades de caixa das empresas fruto da baixa capacidade de gesto. Em ambas
as cidades, foi consenso que as empresas tomadoras de crdito no tm capacidade
de concorrer com empresas externas do mesmo setor.
Sob diferente viso, em Boa Vista, a inadimplncia foi vista como sendo in-
fluenciada pela necessidade de manter elevados recursos para fazer frente ao fluxo
de caixa corrente e pela instabilidade para grandes negcios. O transporte na regio
longo e sem previsibilidade de entrega. Quando as mercadorias atrasam, compro-
metem a venda, logo os comerciantes atrasam o pagamento. Na regio, necessrio
manter um estoque alto de produtos, em mdia que durem de quatro a seis meses,
dependendo da atividade. Dessa forma, o fator que influencia inadimplncia no
capital de giro o, relativamente mais alto, montante imobilizado para garantias
do fluxo de caixa. A mesma explicao se aplica para a situao em Tef, onde a
dificuldade de deslocamento e a necessidade de altos estoques foram considerados
fatores mais provveis para influenciar a inadimplncia. Outro ponto destacado
naquele municpio a ausncia de maiores noes de empreendedorismo, pois
alguns clientes, inclusive no momento de solicitao de crdito, modificaram a

proposta original de ramo de atividade, quando a anlise preliminar realizada pela
agncia havia apontado no viabilidade do negcio apresentado.
Em Altamira, segundo os gerentes, h uma situao diversa. Em face ao mo-
mento de alta demanda por crdito em funo do boom de negcios provocado
pela construo da hidroeltrica a maior preocupao do empresariado local
se manter no mercado local, enfrentando bravamente a concorrncia que vem de
fora, mas tambm enxergando oportunidades naquelas atividades em que podem
atuar complementarmente, condicionado, obviamente, pela sua capacidade de
oferta. Com isso, a agncia citou que o nvel de inadimplncia tem sido baixo
e o problema no a informao do empresrio, mas sim as condicionantes do
mercado que impactam sobre a sua capacidade de pagamento, como a distncia
do mercado consumidor e a concorrncia das empresas entrantes, principalmente
neste momento.
Em Rio Branco, a instabilidade do mercado a maior culpada da inadim-
plncia. Eles citam o caso da enchente do Rio Madeira, onde todos os produtores
ficaram inadimplentes, pois o acesso ao restante do Brasil foi interrompido. Cabe
destacar que os pagamentos comearam a ser efetuados no aps a reabertura da
estrada que liga a Porto Velho, mas sim com a intensificao do comrcio com o Peru.

No Nordeste, o tomador de crdito geralmente apresenta experincia prvia e
quanto mais o empresrio conhece do seu ramo de negcio, melhor sua capaci-
dade de gesto, mas todos opinam que o nvel da mo de obra nas cidades ainda
baixo. O gerente entrevistado na cidade de Cabo de Santo Agostinho, litoral sul
de Pernambuco, citou que muitas empresas foram abertas atradas pela construo
da refinaria de Abreu Lima, no entanto, como o movimento j apresenta sinais de
desaquecimento, ele percebe que os mais inexperientes foram os primeiros a ter
dificuldade nos negcios.
Todos os gerentes afirmaram que o bnus de adimplncia, como nas outras
agncias, fundamental como incentivo para o pagamento em dia e reduz o ndice
de inadimplncia. No entanto, a integralizao da dvida no incentivada pelo
banco, pois no compensa liquidar antecipadamente. A nica exceo Barreiras
(BA), por atender empresas maiores do setor agropecurio, que necessitam constan-
temente de crdito e realizam o pagamento do ltimo emprstimo para viabilizar o
prximo. O gerente de Juazeiro do Norte (CE) adiciona que os tomadores buscam
no liquidar as faturas com antecedncia, pois a baixa taxa de juros, os prazos
alongados e a amortizao no compensam a liquidao antecipada. O nico fator
destacado para liquidao antecipada cultural, como exposto em Parnamirim
e Cabo de Santo Agostinho, no qual o tomador assume um emprstimo como um

compromisso moral de realizar o quanto antes sua liquidao.
Os entrevistados alinharam-se, cada qual a seu modo, em revelar que a
inadimplncia tem sido maior para aqueles empreendedores menos assistidos
tecnicamente ou por motivos de oscilao de mercado. Em Juazeiro do Norte, o
principal motivo relatado para o no pagamento das faturas foi as circunstncias
negativas do mercado, como uma m previso de vendas ou fatores de colheita,
mas os devedores sempre buscam a renegociao com o banco. Enquanto que
o gerente de Arapiraca (AL) deu mais nfase ao problema de gesto interna dos
negcios pelo empresrio como uma das causas da inadimplncia. Nesta mesma
linha, o gerente em Cabo de Santo Agostinho afirmou ser um grande fator de
inadimplncia o mau planejamento, a falta de experincia e o no comprometimento
com obrigaes financeiras. Em Crates (CE), por sua vez, o gerente afirmou que
a estiagem, ao levar a perdas na produo esperada, foi um fator preponderante
para o inadimplemento observado.
Com relao fragilidade das empresas locais em comparao a concorren-
tes externos, a percepo varia conforme o setor preponderante na cidade. Em
Parnamirim, Juazeiro do Norte e Cabo de Santo Agostinho, as agncias percebem
que a chegada de concorrentes de outras regies pode dificultar as empresas locais.
Em Arapiraca, este fato no verificado, pois os setores atacadista e movelaria j
enfrentam concorrncia externa, isto , de outros estados. J em Crates, destacado
que o comrcio interligado com outros municpios, onde os comerciantes locais
conseguem concorrer com as cidades do entorno, inclusive Fortaleza, e o setor
rural tem dirigido sua produo para as frequentes feiras pblicas com os parceiros
em demais municpios. Em Barreiras, as empresas agropecuaristas destinam sua
produo ao mercado externo e por isso apresentam condies de concorrncia.

No Centro-Oeste, os gerentes destacam que a noo de empreendedorismo influen-
cia na elevada adimplncia das operaes, com o bnus de adimplncia sendo vital
para manuteno da adimplncia, alm de serem raras as liquidaes antecipadas.
Para o gerente de agncia entrevistado em Braslia, os principais motivos da
inadimplncia so problemas de mercado e a gesto do negcio. Entretanto, as
experincias de inadimplncia tm sido pequenas e a prtica de antecipao de
liquidao do emprstimo prtica rara de ocorrer, pois as atividades de comrcio
e servios atendidas pela agncia geralmente tem xito no negcio.
Em Bonito (MS), a percepo obtida que os tomadores que experimentam
a inadimplncia geralmente possuem negcios menos organizados e com falhas
de estruturao interna. Neste municpio, cuja vocao produtiva o turismo

ambiental sustentvel, a renda de curto prazo gerada obriga os empresrios a se
profissionalizarem constantemente. Ademais, pela prpria caracterstica do FCO
com baixa taxa de juros, no se gera interesse na liquidao antecipada dos em-
prstimos tomados.
Para o gerente de Rio Verde (GO), a anlise de viabilidade minimiza o risco,
alm de realizarem consulta prvia fsica no local do empreendimento, tornando
a taxa de renegociao baixa. Em Sinop (MT), o principal motivo de inadimpln-
cia o ramo ao qual o negcio est situado, como o madeireiro, e as razes so
geralmente ligadas ao mercado, tanto de renegociao quanto de inadimplncia.
Uma informao relevante que existe liquidao antecipada no encerramento da
atividade, principalmente no setor madeireiro.
6.5 Papel dos governos

A quinta parte do formulrio de pesquisa visou avaliar o papel dos governos na
reduo ou retirada de obstculos enfrentados pelo setor produtivo. Neste senti-
do, foi avaliada a percepo dos bancos quanto s principais dificuldades para os
negcios e quais seriam as principais medidas a serem tomadas pelas diferentes
esferas de governo para alterar o quadro de dificuldades; verificar a percepo dos
bancos em relao s dificuldades do mercado no mdio e longo prazo; e como
os FCs se inserem neste contexto. Ademais, se busca analisar a coordenao das
aes dos bancos com outras polticas pblicas (principalmente, as voltadas para
capacitao da mo de obra) nas trs esferas de governo, inclusive com a PNDR,
para reduzir as desigualdades regionais, captando as expectativas do banco em
relao ao mercado regional e nacional para os prximos cinco anos.
O primeiro tpico refere-se s dificuldades encontradas relatadas pelos
gerentes de agncias para o ambiente de negcios, mostradas no quadro 1, para
a regio Norte, Nordeste e Centro-oeste.
QUADRO 1
Maiores dificuldades para os negcios em ordem de importncia
Norte
Belm Porto Velho Altamira Tef Boa Vista Rio Branco
1 Transporte Carga tributria Transporte Transporte Transportes Carga tributria
Mo de obra Mo de obra
2 Comunicao Comunicao Distncia Distncia
especializada no qualificada
Mo de obra espe- Concesso de Regularizao
3 Transporte
cializada licenas Fundiria
4 Gesto pblica Documentao
(Continua)
(Continuao)
Nordeste
Juazeiro do Norte Arapiraca Parnamirim Ipojuca Barreiras Crates
Mo de obra no Mo de obra Mo de obra no Mo de obra no Mo de obra
1 Carga tributria
qualificada no qualificada qualificada qualificada no qualificada
Mo de obra Escoamento da
2 Carga tributria Carga tributria Carga tributria
especializada produo
Centro Oeste
Braslia Sinop Bonito Rio Verde
Mo de obra espe-
1 Carga tributria Comunicao Carga Tributria
cializada
Mo de obra Mo de obra
2
no qualificada no qualificada
3 Transporte Carga tributria
Fonte: questionrios da pesquisa.
6.5.1 Regio Norte

Os resultados mostram que na regio Norte, os problemas so similares entre as
cidades, mudando apenas de magnitude e ordem. Os transportes so, sem dvida,
a maior dificuldade da regio. Todas, exclusive Porto Velho, apontaram este como o
principal problema. Nos municpios de Tef e Boa Vista, a dificuldade de acesso e a
distncia aos mercados produtor e consumidor so a segunda maior preocupao.
Em Porto Velho, o relato da gerncia do banco assinala que a carga tributria
considerada a maior dificuldade para os negcios, seguido pela ausncia de mo de
obra qualificada no municpio. O transporte no visto como problema na cidade
pela boa interligao rodoviria com o restante do Brasil pela BR 364.
Em Boa Vista, h uma situao peculiar sugerida na entrevista. Devido
instabilidade poltica do pas vizinho, a Venezuela, antes um grande parceiro co-
mercial, os comerciantes locais tm dificuldade em firmar transaes com aquele
pas, o que fecha ainda mais a possibilidade de mercado daquela regio.
Em Altamira (PA) foram apontados como maiores problemas alm do trans-
porte, a comunicao, que dificulta o escoamento da produo, e a morosidade
na concesso de licenas pelos rgos pblicos. Outro fator que foi apontado nas
cidades maiores, Porto Velho e Belm, a baixa qualificao da mo de obra e a
gesto pblica em Belm, entendida como a morosidade de conseguir licenas
e documentos.
Para resolver estas dificuldades, foi indagado qual seria o papel do Estado (em
seus trs nveis: federal, estadual e municipal) para solucion-las. Em Boa Vista,
o gerente apontou que o drama do transporte poderia ser resolvido pelo governo
federal, a regularizao fundiria por meio de uma parceria entre o governo estadual
e a Unio e a agilidade na concesso de licenas com parcerias entre o municpio

e estado. Para ele, seria interessante um grupo de trabalho para identificar e deba-
ter estes problemas, pois o planejamento da regio incipiente e dependente do
governo federal. verdade, reconhece o gestor, que o governo federal, na ltima
dcada, se mostrou mais presente no estado de Roraima, com a ampliao da uni-
versidade federal e criao de pontes e aduanas nas regies de fronteiras, alm das
demarcaes das terras indgenas. Tudo isso tem facilitado a interlocuo entre as
partes, mas a necessidade de maior aproximao de aes continua.
Em Tef no Amazonas, a presena do Estado menos efetiva. Foram apon-
tados como parceiros o Sebrae e Senac, porm pontuais em alguns projetos.
No mbito estadual, o gerente apontou a parceria com o Instituto de Desenvolvi-
mento Agropecurio e Florestal Sustentvel doAmazonas(Idam), ainda limitada a
alguns produtores de farinha, e com a universidade estadual (UEA) que possui um
campus no municpio com cursos de licenciatura, sem, contudo, um atrelamento
s atividades econmicas. O governo municipal foi apontado como o mais frgil,
pois duas obras uma praa e a orla de Tef foram iniciadas com recursos do
governo federal, mas h vrios anos no foram concludas.
Em Porto Velho, por sua vez, foi apontado que o governo federal poderia
melhorar a infraestrutura de transporte rodovirio e diminuir a carga tributria,
enquanto o governo estadual poderia melhorar a burocracia em relao s licenas,
assim como a prefeitura municipal poderia aperfeioar o trmite de alvars, que
so bastante morosos. Do mesmo modo em Belm, a agncia ratifica a melhoria
no processo de concesso de documentos pelos entes subnacionais, enquanto o
governo federal seria o responsvel pelos problemas macro, como a infraestrutura.
Em Altamira, a percepo da ao do governo federal se configura na cons-
truo da hidreltrica de Belo Monte, cujo maior potencial de desenvolvimento
desenvolver atividades j existentes na regio, como a produo e comercializao
do cacau e a pecuria, atravs de uma verticalizao da produo, seja na constru-
o de frigorficos ou beneficiamento local do cacau para produo de chocolate.
O governo estadual deveria colaborar para desenvolver estas atividades, que so
permanentes na regio.
Nas demais cidades visitadas os gestores dos bancos de desenvolvimento
tm viso diversa sobre o potencial isto , a viso de longo prazo do mercado
regional e nacional. Porto Velho e Altamira pensam na verticalizao da produo
como uma proposta em longo prazo. O gerente de Belm destaca o potencial
logstico e de exportao do Par, com grandes obras de portos e rodovias para
escoamento da soja e do gado provenientes do sudeste. Em Boa Vista, espe-
rado o melhoramento da estrada e o funcionamento do linho que abastecer
o estado, que est embargado por passar no meio de uma reserva indgena.
Em Tef, no foi identificada pelo gerente uma medida ou ao tanto do poder

pblico quanto da iniciativa privada, que modifique a realidade da regio.
Em Rio Branco (AC), a percepo da gerncia do dficit de infraestrutura
na regio, cuja participao do Estado no sentido de sua resoluo considerada
essencial. Foi relatado que o governo estadual atuante apenas na realizao de
pequenas obras muito devido s reais dificuldades de deslocamento e interligao
do territrio estadual. A viso, neste caso, que deve ser incentivada a produo
regional e, em um prazo mais largo, de cinco anos ou mais, as perspectivas so
pouco animadoras e negativas Ademais as descontinuidades administrativas geradas
por ciclos eleitorais resultam, na regio, em instabilidade econmica.

No Nordeste, a dificuldade identificada como mais relevante, pelos gerentes con-
sultados, foi o problema da baixa qualificao da mo de obra. Em segundo lugar,
foi citado o peso da carga tributria incidente sobre os negcios. Em Arapiraca,
o relato colhido sinalizou que a carga tributria um problema macroeconmico
grave e que somente pode ser atacado em nvel federal e pelo congresso nacional.
O gerente em Juazeiro do Norte colocou que o problema est na baixa qualificao
da mo de obra observada at nas operaes simples, como operar mquinas de gelo,
trabalhar em escolas, atendimento ao pblico. Ele destacou que a oferta de mo
de obra alta, mas a qualificao baixa. Alm do que h um desencontro entre
a formao (ou falta dela) e os requerimentos especficos do mercado de trabalho
local: a formao disponibilizada no est ligada s atividades econmicas da cidade.
As escolas tcnicas federais e estaduais foram apontadas como solues em
quatro cidades (Cabo de Santo Agostinho (PE), Parnamirim (RN), Juazeiro do
Norte (CE) e Arapiraca (AL)), mas vistas ainda como recentes e com cursos no
to vinculados demanda de trabalho existente na regio.
Em Juazeiro do Norte, o gerente entende que o governo poderia trabalhar nas
escolas tcnicas em cursos de formao mais especficos como hotelaria, atividade
forte na regio; enquanto em Parnamirim, foi citada a necessidade de formao
de mo-obra para o comrcio e a indstria. Em Barreiras (BA), ocorreu o inverso.
As escolas tcnicas j so antigas na regio e centradas na formao de tcnicos
agrcolas, o que elevou a oferta destes profissionais, em detrimento de outros ramos.
Outras medidas para minorar os problemas citados foram encontradas em
Cabo de Santo Agostinho. O governo municipal criou a figura do alvar provisrio
durante a tramitao do permanente, para facilitar a rapidez dos negcios na cidade.
A atuao do banco junto aos entes federativos realizada geralmente em aes
pontuais, como o FNE itinerante e as feiras de negcios. Os gerentes de agncia
em Juazeiro do Norte e em Arapiraca convergiram, cada qual a seu modo, para

destacar que os governos deveriam atuar em conjunto com os bancos para saber
quais as reais necessidades do lugar, visto que os bancos ainda atuam motivados pela
demanda de emprstimos, ou seja, tm sua prpria viso sobre o mercado local e a
formao da oferta. Importante ressaltar que foi relatado que no se observa uma
visibilidade das aes do Ministrio da Integrao quer sobre o desenvolvimento
regional, quer diretamente sobre os fundos constitucionais. Tudo se passa como se
a poltica de crdito subsidiado fosse uma iniciativa prpria do Banco do Nordeste.
Nem mesmo a Sudene percebida como instituio interveniente destas questes
do desenvolvimento regional. O gerente em Arapiraca apontou que a implantao
de escolas tcnicas e cursos de medicina foi determinante para a mudana, ainda
que em seu incio, no nvel e qualidade da formao das pessoas na regio Aqui fez
diferena a ao do governo federal na implantao do instituto federal de educao
(IFE) e de um cmpus da universidade federal no municpio. Diferentemente, em
Juazeiro do Norte, foi ressaltada a parceria entre o mbito federal e estadual para
a mudana estrutural na formao de mo de obra da regio do Cariri. O gerente
neste ltimo municpio salientou, ainda acerca de formas de solucionar gargalos
existentes, que se torna necessrio melhorar processos que simplifiquem a emisso
de documentos e diminuam a burocracia, alm de aumentar incentivos fiscais e
baixar taxas de juros.
Em Crates, o gerente manifestou preocupao com a ausncia de parcerias
mais efetivas e constantes entre governo estadual e municpios. Citou que os gover-
nos deveriam trabalhar no sentido da constituio de em modelo de pulverizao
do crdito, em que os entes federativos entrariam como avalizadores. Ademais, ele
acredita que seria melhor acompanhar o crdito com apoio dos rgos externos
(Controladoria-Geral da Unio CGU, Tribunal de Contas da Unio TCU).
Em Juazeiro do Norte apontou-se que forte o envolvimento do banco com
o municpio, principalmente para eventos. Em Parnamirim, o gerente destacou
que nos programas de desenvolvimento industrial do estado, o banco chamado
para assessorar e participar com a liberao do crdito.
A perspectiva de futuro revelado pelos gerentes de agncia no Nordeste est
muito ligada previso de continuidade (e em vrios casos, de finalizao) de
obras dos entes federativos, principalmente do governo federal. Em cinco anos
para frente, a agncia de Juazeiro do Norte espera o trmino da ferrovia Transnor-
destina que passa a 100 km da cidade e favorece a logstica dos quatro estados em
que a regio do Crajubar est localizada. O aeroporto tambm visto como uma
mudana importante, embora precise ampliar o nmero de voos. Nos ltimos
anos, ele destacou a ao do governo estadual, que inaugurou faculdades, hospital
regional, escolas tcnicas e fez outras obras de infraestrutura na regio, sendo
inclusive mais ativo que o governo federal, que visto como um parceiro nestas
atividades. Em Arapiraca, a inaugurao do shopping da cidade, a chegada de uma
mineradora, o curso de medicina e da planta de uma grande rede hoteleira so
fatores que aumentam a demanda e a renda na cidade, criando uma expectativa
de crescimento nos prximos cinco anos.
O gerente de Crates percebe que a chegada de um campus da universidade
federal e de um polo industrial com iseno tributria do estado e municpio para
laticnios, processamento de carne, txtil e calados vai impulsionar o municpio.
No municpio do Cabo de Santo Agostinho percebe-se o mesmo com o trmino
das obras da refinaria de Abreu Lima, que j trouxe uma gama de condomnios
logsticos e empresas adjacentes ao porto.
Para o gerente de Parnamirim (RN) necessrio aumentar interiorizao do
investimento, com mais crdito subsidiado para o pequeno produtor. Ele perce-
be que h um movimento de empresas vindas de So Paulo para vrios distritos
industriais nos arredores (Goianinha e Macaraba: montadora, qumica, mveis,
alimentos, condomnios de galpes) e tal movimentao de empresas passa a exigir
ateno para que o pequeno empresrio local possa tambm se beneficiar do ciclo
de expanso econmica.

No Centro-Oeste, as dificuldades mais relatadas foram a elevada carga tributria e
a deficincia de mo de obra qualificada. O gerente em Braslia apontou uma baixa
qualificao como impeditivo do xito dos pequenos e mdios negcios na cidade
e no v aes concretas de rgos pblicos para resolver este entrave. Outras difi-
culdades mencionadas, alm da mo de obra, relacionam-se a fatores de mercado
influenciadores da rentabilidade dos empreendimentos. Ele cr que em Braslia
o panorama para os negcios favorvel e com tendncia de crescimento, com
pequenos polos industriais, mas carreados ainda pelo setor de comrcio e servios
que tem peso relativo predominante na estrutura produtiva do distrito federal.
No municpio de Sinop, a maior reclamao tambm foi a carga tributria,
no s em nvel federal, mas tambm estadual, segundo percebe o gerente. Para
ele, essencial que o governo estruture os setores de energia, transporte e educao
na regio e aponta que o banco realiza parcerias com rgos de infraestrutura,
alm de realizar o FCO itinerante com ajuda de parceiros. A situao esperada em
mdio prazo de reforo da tendncia agroindustrializao de produtos ligados
soja, milho e madeira. Ele sugere que o FCO deveria manter uma estrutura
administrativa em cidades polo, como a criao de conselhos deliberativos regionais,
de forma que o tomador teria o contato mais direto com a pessoa que pensa a
operacionalizao do fundo.
Em Bonito, o gerente percebe que os servios de comunicao e mo de

obra so os grandes entraves. Para melhorar as condies na regio, ele cita que
o empresariado poderia se unir para realizao de cursos de qualificao para os
funcionrios. O governo estadual poderia melhorar as estradas na regio e trazer
mais rgos pblicos para a cidade como corpo de bombeiros, delegacia da receita
federal, campus da universidade e institutos federais de ensino. Ele destaca que o
grande problema para o estabelecimento de parcerias a descontinuidade progra-
mtica de governos, que no conseguem formular planos estruturados visando
a articulao de polos da cadeia produtiva local (APLs) e reforcem a posio do
ecoturismo na economia local. Numa perspectiva prospectiva, o cenrio para um
horizonte de cinco anos adiante positivo. Percebe-se que apesar da crise econ-
mica, a demanda pelo turismo na cidade ainda continuar firme.
Em Rio Verde, centro de uma regio produtora de soja, a principal reclamao
do gerente acerca dos negcios com relao ao peso da carga tributria, embora
ele destaque tambm as deficincias em infraestrutura e mo de obra qualificada
atingindo negativamente o empresariado local. Sua viso do cenrio futuro para
os negcios, no momento da entrevista, foi de confirmao de uma tendncia de
expanso da atividade econmica, onde os recursos do FCO sero fortemente
demandados e necessrios.
As consideraes tomadas como mais relevantes sobre esta avaliao qualitativa da
PNDR e de seus instrumentos explcitos em relao s percepes dos tomadores
de recursos dos fundos constitucionais de financiamento so apontadas a seguir.
A demanda empresarial comanda os recursos. As entrevistas realizadas permiti-
ram, grosso modo, inferir que a utilizao dos recursos dos fundos constitucionais
(FCO, FNO e FNE) tem sido comandada fortemente pela demanda empresarial
em cada local onde se visitou. Tem sido a percepo individual e autnoma do
empresariado local acerca das melhores alternativas e possibilidades para seus ne-
gcios que vem dirigindo a tomada dos recursos nas trs macrorregies.
razovel, contudo, afirmar que aqueles bancos com carter mais de desen-
volvimento regional, como so o Banco da Amaznia e o Banco do Nordeste, tm
tido pr-ativismo no sentido de ir atrs do cliente, propor e orientar novos negcios.
No se pode dizer o mesmo, a partir dos relatos obtidos nas entrevistas, da atuao
do Banco do Brasil no que se trata da aplicao dos recursos do FCO. Neste caso,
os recursos confundem-se com as demais linhas de crdito operacionalizadas pela
ampla e diversificada carteira deste banco. Entretanto, se percebe, amplamente
nas trs macrorregies alvo da poltica regional, que definies setoriais e mesmo
territoriais advindas de uma orientao de poltica de desenvolvimento regional
para fortalecimento de determinados setores e/ou territrios no esto presentes

(ou esto fracamente presentes) na alocao dos recursos.
Os empresrios mostravam-se, ao longo das entrevistas, com raras excees,
desconhecedores da existncia de uma poltica nacional de desenvolvimento regional
que pudesse estar orientando a aplicao dos recursos dos fundos constitucionais.
Sabem que tais recursos visam ao apoio ao setor produtivo com financiamentos
com taxas de juros mais baixas e com prazo de carncia facilitado, entretanto, no
atribuem, regra geral, qualquer proximidade dessas fontes a polticas explcitas de
desenvolvimento regional.
A base econmica local , usualmente, o elemento de comando da demanda
por recursos. Contudo, alguns produtores agropecurios, efetivamente os de gran-
de porte, mostraram-se altamente sabedores da dinmica das polticas nacionais
de apoio s suas atividades. Produtores de grande porte na atividade pecuria,
por exemplo, com propriedades e negcios simultaneamente nas regies Norte e
Nordeste assumiram que manuseavam muito bem as operaes de financiamento de
ambas as fontes do FNO e FNE, bem como so captadores frequentes de recursos
do BNDES e do crdito agrcola do Banco do Brasil.
O gargalo da infraestrutura. Entre as trs mais importantes dificuldades enfren-
tadas pelos empresrios entrevistados estavam, por ordem, a elevada carga tributria,
a deficincia da mo de obra e os deficit de infraestrutura. Quanto aos dois primeiros,
pode-se afirmar que esto definitivamente fora do mbito de qualquer possibili-
dade de atuao dos FCF. Entretanto, para a questo da infraestrutura, os FCF
poderiam ter papel mais relevante no financiamento de projetos de investimento
pblicos e mesmo parcerias pblico-privadas. De fato, amplamente sabido pela
experincia e constatado pela literatura que, entre outros atributos das regies de
menor desenvolvimento no Brasil, est sua mais baixa dotao de infraestrutura em
geral e, em particular, a de transportes e comunicaes facilitadora dos negcios.
Em regra geral, os montantes envolvidos em grandes obras de infraestrutura
so elevados e requerem operaes de project finance mais complexas. Os fundos
constitucionais poderiam dar maior contribuio a esta tarefa de ampliao da
dotao de infraestrutura nas trs regies onde atuam de maneira a elevar o efeito
multiplicador dos investimentos privados em geral.
A viso dos gerentes (ofertantes do crdito) de agncias
As percepes captadas pelas entrevistas realizadas junto aos gerentes das
agncias dos bancos operadores mostram que os maiores tomadores dos fundos
constitucionais na amostra de municpios visitados so micro e pequenas empre-
sas que atuam no mercado local, havendo uma distino regional na motivao
para a tomada de recursos. Na Amaznia, os emprstimos, geralmente, so para
implantao e capital de giro; esta ltima modalidade muito presente nas agncias
do interior, devido ao elevado custo de deslocamento de pessoas e mercadorias.
No Nordeste, implantao e capital giro so modalidades mais frequentes em
municpios de mais baixa renda, porm houve tambm elevao na demanda de
recursos para expanso do negcio ou da planta existente. No Centro-Oeste, a
demanda maior por modernizao e giro. O capital de giro do FCO, geralmente,
residual, ou seja, s ofertado quando os recursos para implantao e expanso
no atingem as metas, ocasionando um aumento na demanda nos ltimos meses
do ano.
Pode-se apontar por um ciclo de tomada de recursos que tem a seguinte
direo: os recursos so demandados em primeiro lugar para implantao de ne-
gcio novo; na sequncia, a demanda orientada para o financiamento do capital
de giro; e por fim, a demanda reclamada para a expanso do nvel de atividade
prevalecente. Deve-se mencionar que o capital de giro, em particular, tem se ca-
racterizado como instrumento para tornar o demandante um tomador recorrente
junto ao banco que financiou a sua implantao.
Nas regies Norte e Nordeste, os recursos do fundo so importantes desde o
incio do negcio, passando pelo fortalecimento e sua expanso posterior; enquanto
no Centro-Oeste, a percepo mais frequente nos lugares visitados foi a de que os
empresrios primeiro se estruturam com recursos prprios, para somente depois
passar a recorrer aos crditos dos fundos.
Com relao facilidade do processo, foi visualizado que no Nordeste, ge-
ralmente, as operaes se tornam menos burocrticas na segunda operao, pelo
estabelecimento de uma relao mais prxima e de maior conhecimento entre o
tomador e o gerente do banco regional. No Centro-Oeste e Norte, foi percebido
que as dificuldades burocrticas enfrentadas no ato da primeira operao entre as
partes, continuavam em algum grau nas operaes seguintes.
Com relao ao atendimento de municpios mais de menor nvel de desen-
volvimento socioeconmico, o BNB esteve, nos ltimos cinco anos, em processo
de expanso de seu nmero de agncias, bem como tem realizado com frequncia
programas itinerantes, como o FNE itinerante e o agente de desenvolvimento.
O Basa realiza o FNO itinerante para atender municpios mais pobres, entretanto,
o vasto territrio e a incipiente infraestrutura so dificultadores da transmisso
do crdito pelo territrio amaznico; enquanto o BB, cuja principal fora est
na sua enorme rede de agncias no territrio nacional, no possui uma poltica
direcionada ao atendimento peculiar e caracterstico exigido pela poltica de
desenvolvimento regional.
Para os bancos, os principais problemas citados como entraves para a reali-
zao de suas operaes dos recursos dos FCs foram: i) morosidade na emisso de
licenas por parte dos rgos pblicos; ii) baixo limite de aprovao no nvel da
agncia e burocracia no trmite interno do processo; e iii) falta de capacidade de
gesto dos negcios por parte dos tomadores demandantes.
As sugestes de resoluo apontadas para os problemas destacados acima
foram: i) o aumento do limite de crdito no mbito das agncias; ii) parcerias com
rgos de assistncia tcnica governamentais; e iii) maior investimento na rea de
informtica dos bancos de desenvolvimento, principalmente, no Norte e Nordeste
no Centro-Oeste, o BB j trabalha com processos totalmente informatizados.
O principal concorrente dos recursos dos fundos constitucionais, tal como
citado mais vezes pelos entrevistados, o crdito do BNDES, devido aos procedi-
mentos desburocratizados na operacionalizao desse ltimo.
Nas regies Nordeste e Centro-Oeste, o entrave citado de maneira mais fre-
quente ao ambiente de negcios foi a baixa e insuficiente qualificao da mo de
obra. Na regio Norte, o obstculo mais citado foi o problema de transporte de
pessoas e mercadorias associado s grandes distncias a serem vencidas na regio.
Ademais, nas trs regies todos destacam que o nvel atual de carga tributria co-
brada atividade produtiva no pas um grande entrave ao seu desenvolvimento.
Para solucionar estes problemas, os governos subnacionais so vistos como
parceiros em assistncia tcnica e emisso de documentos. O nvel federal perce-
bido atravs da realizao de obras de infraestrutura. No Nordeste, o crescimento
recente das escolas tcnicas estaduais e federais foi visto como um ponto positivo
para melhoramento da mo de obra existente.
Em todas as regies, os gerentes pontuam, em geral, que as aes do Ministrio
da Integrao so mais relacionadas defesa civil e no visualizam o fundo constitu-
cional como instrumento deste ministrio, mas entendem, por vezes remotamente,
que so recursos governamentais intencionados para uma poltica regional.
Sobre as perspectivas pensadas para o futuro, elas variaram muito conforme
o perfil econmico do municpio e o grau de internalizao dos projetos recen-
tes de maior envergadura, seja pblico ou privado. Todos apontaram para uma
crena na melhora do cenrio econmico no perodo vindouro (vale destacar que
as entrevistas se concentraram no segundo semestre de 2014 e incio de 2015).
No Nordeste, esta perspectiva esteve ligada existncia de relevantes investimentos
em obras do governo federal, como a transposio do rio So Francisco e cons-
truo de refinarias. No Norte e Centro-Oeste, contudo, no percebida, entre
os entrevistados, uma presena to forte do governo federal quanto no Nordeste,
e as previses positivas para o cenrio futuro foram mais tmidas e mais alinhadas
com as condies prevalecentes no mercado.
Uma leitura sinttica geral do comportamento dos atores entrevistados pode

ser apresentada por uma interpretao comparada de suas principais vocalizaes
(quadro 2). Sobressai como elemento de convergncia a viso do que vm a ser os
principais gargalos aos negcios (as deficincias de infraestrutura e de mo de obra)
e do desconhecimento revelado dos fundos constitucionais como instrumentos de
uma poltica nacional de desenvolvimento regional.
Noutra direo, as divergncias apresentadas esto relacionadas viso dos
empresrios de que os bancos (e por referncia imediata, seus gerentes) so buro-
crticos e dificultadores. Na contraparte, os gerentes disseram que os pequenos
e micro empresrios so despreparados para a gesto de seus negcios e para a
elaborao de projetos consistentes de captao de recursos.
Os empresrios se eximiram das disputas polticas nas localidades onde residem
e operam negcios ao apontarem que governos (federal, estadual e/ou municipal),
regra geral, atrapalham e esto pouco atentos a suas reivindicaes.
QUADRO 2
Vises convergentes e divergentes entre tomadores e ofertantes
Empresrios/tomadores de recursos Gerentes/ofertantes de recursos
Convergncia de vises Principais gargalos aos negcios: Principais gargalos aos negcios:
Infraestrutura precria, principalmente transportes; Infraestrutura precria, principalmente transportes;
Deficincia de mo de obra qualificada Deficincia de mo de obra qualificada
Desconhecem a Poltica nacional de desenvolvi- Maioria diz conhecer a PNDR, mas no sabem falar
mento regional sobre seus objetivos, instrumentos e orientaes.
Divergncia de vises Acham que os bancos so excessivamente burocr- a)Veem o empresrio, mais efetivamente o pequeno
ticos, com os pleitos de financiamento demasiado e micro, pouco capacitado para a conduo de
demorados para aprovao seu prprio negcio (problemas de gesto) e com
Governos atrapalham: vm os governos (federal, projetos de captao de recursos, via de regra,
estadual e municipal) indo na direo contrria dos imprecisos e inconsistentes.
negcios: no ouvem o produtor e fazem polticas b) Governos podem ajudar: entendem que os gover-
voltadas para os interesses da classe produtiva. nos tm papel relevante: o federal para realizao
Regra geral, os empresrios ouvidos se colocam da infraestrutura de transportes e comunicaes
margem das disputas polticas locais. O problema e o estadual para as questes de licenciamento.
so os outros.
REFERNCIAS
BOVENS, M.; PAUL H.; SANNEKE, K. The Politics of Policy Evaluation.
Oxford, England: The Oxford Handbook of Public Policy, 2006.
RESENDE, G. M. et al. Fatos recentes do desenvolvimento regional no Brasil.
In: RESENDE, G. M. Avaliao de polticas pblicas no Brasil: uma anlise de
seus impactos regionais. Editor: Resende, G. M. Brasilia: Ipea, 2014. v.1.
ANEXO A
QUESTIONRIO: EMPRESAS E EMPREENDEDORES DEMANDANTES
PARTE 1: A motivao para a tomada de recursos

Por que sua empresa se decidiu pela captao de recursos do Fundo
Constitucional (FC)? Para a empresa existem outras fontes de financia-
mento alm desta? Quais?
Na hiptese de inexistncia de recursos do FC que opes sua empresa
teria para financiar projetos de investimento?
a primeira vez que capta recursos do FC? Se no, quantas outras vezes?
Esta unidade de produo matriz ou filial? H outras unidades? Onde?
Elas tambm captam recursos de FC?
Sua empresa de capital majoritariamente local/regional ou extrarregional?
Como avalia o esforo para realizao do pleito/proposta de financiamento?
muito difcil e burocrtico? fcil? Algo pode ser melhorado? J foi
melhor/mais fcil antes ou agora est mais fcil?
As empresas do setor produtivo onde seu negcio se insere (suas concorrentes)
tambm captam recursos do FC?
Como voc avalia o tamanho de sua empresa frente ao mercado em que
ela atua? Grande, mdia, pequena?
Sua proposta de captao de recursos do FC visou investimento para:
- ampliao da planta atual?
- nova planta produtiva?
- modernizao da planta existente?
A proposta de investimento para aumento de produo visa a uma mu-
dana do tamanho da empresa no mercado (passa de pequena mdia,
ou de mdia a grande, permanece na posio atual)?
A proposta de investimento para aumento de produo visa ao mercado
nacional ou tambm visa a exportaes? Que papel as exportaes vm
cumprindo no conjunto das vendas ao longo do tempo (est aumentando,
diminuindo, no tem importncia)?
PARTE 2: Deciso locacional

Por que voc decidiu localizar sua empresa neste municpio? Quais as
principais vantagens e desvantagens desta localizao? Existe ou existiu
alguma inteno ou estudo para que esta empresa se desloque para outro
municpio? Por que?
Os produtos ofertados por sua empresa oferecem algum diferencial, de
qualidade ou natureza, ligados cultura local, matria prima ou mo de
obra especializada?
Sua empresa tem ampliado seu quadro de funcionrios? Em caso afirma-
tivo de onde provm os novos trabalhadores? Deste municpio e entorno
ou de regies mais distantes?
PARTE 3: Entraves ao desenvolvimento dos negcios
Quais as maiores dificuldades que sua empresa enfrenta para a realizao
dos negcios? Tamanho do mercado, distncia dos centros consumidores,
infraestrutura de transportes e comunicaes precria, mo de obra de
baixa especializao, carga tributria, outra? (Pedir uma hierarquia das
dificuldades: apontar a mais importante).
Voc avalia que o quadro de dificuldades existente hoje deve perdurar por
muito tempo? Algo est sendo feito para mudar? O que est sendo feito?
Qual pode ser papel do governo, isto , da poltica pblica, para alterar o
quadro de dificuldades? Apontar, se possvel, o papel das distintas esferas
de governo (federal, estadual e municipal).
PARTE 4: Mercado e fornecedores

Onde se localiza seu principal mercado consumidor (prpria regio; outra
regio do pas; mercado externo)?
Qual a participao de cada um desses mercados nas vendas totais da
empresa? Quais as dificuldades para realizar exportaes (cmbio; ausncia
de prospeco de mercados; acesso a financiamento para exportao; no
objetivo da empresa)?
De onde (outra regio; outro pas) voc compra, majoritariamente, seus
insumos? E o maquinrio?
Qual papel as importaes desempenham no fornecimento da empresa?
Como essas importaes vm evoluindo? Qual o peso delas no total das
compras? (Se o peso das importaes vem crescendo, perguntar as razes).
Voc realiza/realizou plano de investimento em desenvolvimento tecno-

lgico? Em que consiste (centro/unidade de pesquisa e desenvolvimento
(P&D) ou compra de tecnologia pronta/consolidada)?
Como avalia, num prazo de cinco anos a frente, o potencial do mercado
regional? E o nacional?
Voc acredita que precisar recorrer novamente a recursos do FC para
continuar ampliando sua produo?
ANEXO B
QUESTIONRIO: AGNCIAS BANCRIAS
PARTE 1: Caractersticas dos financiamentos

Existe algum padro preponderante para quem toma recursos do Fundo
Constitucional de Financiamento (FC) nesta agncia em relao ao setor
de atividade, ao porte e ao mercado onde atua a empresa?
Qual o principal motivo para a concesso de emprstimos do FC? (Im-
plantao, expanso e modernizao dos empreendimentos, expanso
do mercado objetivo)
Usualmente, as empresas so captadoras recorrentes de recursos dos FC?
PARTE 2: Financiamento do desenvolvimento regional

Existe aderncia dos financiamentos dos FC PNDR (Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional)? De que forma o plano operacional do
banco (ou outro plano do banco) est relacionado (ou segue diretrizes)
com o desenvolvimento regional?
Em relao aos municpios mais necessitados, a adequao e distribuio
das agncias bancrias para a concesso de financiamentos satisfatria?
O que precisaria melhorar?
Quais so as estratgias e dificuldades para a expanso dos financiamen-
tos em municpios beneficiados pelos FC? A inexistncia de agncias
bancrias um problema?
PARTE 3: Processo de concesso de emprstimos

O banco prioriza a concesso dos recursos do FC para as empresas loca-
lizadas em municpios menos dinmicos? Como os FC so acessados por
empresrios de municpios onde no h agncias bancrias?
Existe alguma sazonalidade nos pedidos ou algum padro nos requeri-
mentos? Qual?
As empresas recebem alguma orientao prvia ao financiamento? E pos-
terior ao financiamento? Como esta orientao influencia no desempenho
das empresas? Em geral, as empresas contratam consultores externos
para elaborao de tais planos de negcios ou de projetos de viabilidade
econmica e financeira ou possuem capacidade interna?
Exige-se da empresa a apresentao de um plano de negcios ou de um

projeto de viabilidade econmica e financeira? Qual o grau de detalhamen-
to? Em sua opinio, esta exigncia influencia no xito do financiamento?
Qual o grau de rejeio de projetos? Quais fatores mais dificultam a
concesso de recursos? No caso de empresas em implantao, quais as
principais dificuldades encontradas para a concesso de recursos?
Quais seriam as linhas de crdito alternativas aos FC? Os FC oferecem as
melhores taxas? Existem linhas de crdito menos exigentes (garantias, por
exemplo)? Em alguma circunstncia, os recursos dos FC so preteridos
a alguma linha de crdito?
H distino entre o tomador de emprstimos de linhas tipo Crediamigo
e via FC? (apenas para o Nordeste)
Houve alguma mudana no processo de concesso de emprstimos dos
FC que melhorou o processo?
Quais mudanas no processo de concesso de emprstimos voc considera
importante? Quais entraves poderiam ser removidos?
PARTE 4: Fatores que influenciam a inadimplncia

O solicitante, geralmente, apresenta alguma experincia prvia em empre-
endedorismo? Voc acha que isso influencia aos resultados da empresa?
Qual a importncia do bnus de adimplncia?4 Na sua percepo, ele
incentiva a adimplncia?
Quais so os principais motivos para as renegociaes e inadimplncia?
Voc acha que as empresas so capazes de enfrentar a concorrncia do
mercado de outras regies? Por que?
Os emprstimos dos recursos dos FC so frequentemente liquidados
antecipadamente? Quais os principais motivos?
PARTE 5: Papel dos governos

Em sua opinio, quais so as maiores dificuldades para os negcios?
Tamanho do mercado, distncia dos centros consumidores, infraestrutura
de transportes e comunicao precria, mo de obra de baixa qualificao,
carga tributria, outra?
4. No h mais diferena entre as regies. De acordo com a Resoluo no 4.297 do Conselho Monetrio Nacional
(CMN), de 30/12/2013, o bnus de 15%, independentemente da regio.
Qual pode ser papel do governo, isto , da poltica pblica, para alterar o
quadro de dificuldades? Apontar se possvel, o papel do governo federal,
estadual e municipal distintamente.
Quais aes poderiam ser coordenadas entre bancos e o poder pblico
para aperfeioar a utilizao dos recursos dos FC para se reduzir as desi-
gualdades regionais e melhorar a distribuio das atividades produtivas
no territrio?
Como avalia, num prazo de cinco anos frente, o potencial do mercado
regional? E o nacional? Voc acha que ser um contexto favorvel para
novos financiamentos via FC?
CAPTULO 6
AVALIAO QUALITATIVA DA POLTICA NACIONAL DE

DESENVOLVIMENTO REGIONAL E DE SEUS INSTRUMENTOS
EXPLCITOS: UMA PERCEPO DOS ATORES LOCAIS
1 INTRODUO
Este captulo apresenta os principais resultados da avaliao qualitativa da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e de seus instrumentos. Esta ava-
liao foi realizada a partir da aplicao de questionrio a atores locais relevantes para
o alcance dos objetivos da PNDR. Este questionrio aborda os objetivos, premissas e
instrumentos de poltica utilizados pela PNDR e possui uma natureza relativamente
distinta daqueles aplicados aos ofertantes e demandantes dos fundos constitucionais de
financiamento, dado que estes atores no influenciam e no participam diretamente
na aplicao e utilizao dos fundos constitucionais de financiamento.
O questionrio avalia a capacidade de o Estado brasileiro de retomar uma
ao planejada e coordenada pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI) para
reduzir as desigualdades inter e intrarregionais brasileiras e o estudo do impacto
das polticas federais, estaduais e municipais sobre o desenvolvimento de muni-
cpios localizados em microrregies prioritrias PNDR ou de municpios que
desempenham papis relevantes para a reduo dessas desigualdades e/ou para a
ativao e explorao de especificidades culturais, sociais, econmicas e ambientais
brasileiras. O questionrio tambm aborda a inteno da PNDR de articular po-
lticas setoriais entre os ministrios e associar as polticas estaduais e municipais s
polticas federais para a transformao da dinmica regional brasileira mediante a
institucionalizao do territrio como foco central das polticas pblicas federais.
A PNDR trabalha sobre o territrio nacional recortado em microrregies
geogrficas, conforme definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), e as classifica em quatro tipos: Alta Renda, Dinmica, Estagnada e Baixa
Renda pelo cruzamento das variveis rendimento domiciliar mdio por habitante e
variao dos PIBs microrregionais entre 1990 e 1998. As microrregies Alta Renda
so aquelas cuja renda familiar mdia por habitante maior que a mdia brasileira,
independentemente da variao no PIB, e no so alvos de interveno da PNDR.
As microrregies Dinmicas possuem baixa renda familiar, mas crescimento sig-
nificativo do produto interno bruto (PIB) em perodos recentes. As Estagnadas
possuem rendimento domiciliar mdio, mas baixo crescimento econmico e as de
Baixa Renda possuem baixa renda familiar mdia e baixo crescimento econmico.
2 DESCRIO SOCIOECONMICA DO MUNICPIO E DE SUA IMPORTNCIA

NA REGIO
A primeira seo do questionrio tem como objetivo fazer uma descrio socio-
econmica do municpio e de sua importncia na regio. Esta seo pretende
oferecer uma breve exposio das atividades econmicas, das condies sociais e
infraestruturais e das interaes socioeconmicas entre o municpio e seus vizinhos.
Tambm so abordados os tipos de parceria, como consrcios e convnios, com
outros entes federados e os principais parceiros comerciais existentes; a existncia
de instrumentos de captao de investimentos, sejam fiscais ou no; e as principais
transformaes econmicas ocorridas na regio nos ltimos vinte anos.
2.1 Principais atividades econmicas dos municpios

A maior parte dos atores consultados considera o setor de servios e comrcio o
principal gerador de renda e empregos de seus municpios. Estas configuram-se
como cidades-polo, atraindo consumidores da regio para a prestao de servios,
principalmente nas reas de sade e educao superior.
At mesmo em Sinop, municpio que possui expressivo PIB agrcola, existe
a percepo de que os setores de servios e comrcio so os que mais dinamizam
sua economia. Esta resposta pode refletir o potencial de gerao de empregos e a
gerao de receita desses setores para o poder municipal.
Em geral, municpios menores identificam a agricultura, especialmente de
soja e milho, e a pecuria como suas principais atividades econmicas. Apenas o
secretrio de Rio Verde destaca a importncia da cadeia produtiva desenvolvida
a partir da atividade primria. Neste municpio, houve a instalao de indstrias
para o processamento de soja e milho, em decorrncia do desenvolvimento da
indstria de produtos crneos na regio.
2.2 Consrcios e convnios intermunicipais

Em relao interao entre os municpios, percebe-se que no h uma cultura de
associao das municipalidades para o planejamento do territrio. Algumas inicia-
tivas isoladas so identificadas: em Arapiraca e Rio Branco, buscou-se coordenar a
Avaliao Qualitativa da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e de seus | 239
Instrumentos Explcitos: uma percepo dos atores locais
produo primria com os municpios vizinhos a partir da instalao de indstrias;

em Sinop e Crates, houve, sob coordenao do Estado, a ampliao da oferta
dos servios de sade em cooperao com seus municpios vizinhos; em Crato, foi
consolidado um consrcio entre sete municpios para o desenvolvimento do turis-
mo; e, finalmente, em Bonito, h um consrcio que envolve sete municpios para
a construo do aterro sanitrio, fruto da Poltica Nacional de Resduos Slidos.
Particularmente, a municipalidade de Arapiraca participou, sem sucesso, de
uma parceria pblico-privada em que treze municpios forneceriam matria-prima
para a instalao de uma fbrica de farinha em seu municpio. A secretria deste
municpio indicou a descontinuidade dos governos estadual e federal como fator
determinante para o insucesso do projeto. A implantao, em Rio Branco, de uma
fbrica de raes e de tratamento do pescado para a exportao, principalmente
para o Peru e a Bolvia, estimulou o desenvolvimento da piscicultura nos muni-
cpios do entorno.
As tentativas de coordenao partem, portanto, do encadeamento da produo
primria causado pela instalao de indstrias ou pelo estmulo de polticas dos
governos estaduais e federal. A dificuldade em instituir associaes intermunicipais
que coordenem o desenvolvimento de seus territrios sinalizam municipalidades
que veem seus vizinhos como meros usurios de seus servios pblicos e privados,
e no como parceiros socioeconmicos.
Excees so encontradas em Altamira e Rio Branco. A despeito de serem
identificadas como cidades polarizadoras em sua regio, os atores reconhecem que,
devido ao baixo desenvolvimento de sua indstria, se configuram como grandes
importadores dos principais centros industriais. Estima-se que 95% do consumo
de Altamira provenha de outros estados. A secretria de Rio Branco destaca que
o municpio exporta para o Peru e a Bolvia e importa do Brasil, com exceo do
perodo de alagamento do rio Madeira, quando importam gasolina e hortifrti
da Bolvia, e que seus moradores viajam muito para comprar na Bolvia e fazer
turismo no Peru. Esta tambm ressalta a prspera relao entre o municpio e estes
pases devido construo da transocenica; a finalizao de uma infraestrutura
para exportao; e a resoluo de gargalos alfandegrios para criar uma zona de
exportao.
3 INSTRUMENTOS DE APOIO E ATRAO DE INVESTIMENTOS NO MUNICPIO

A capacidade de um municpio de atrair investimentos privados um dos prin-
cipais vetores de desenvolvimento local. Apesar disso, quando indagados sobre
os instrumentos de apoio atrao de investimentos, a maior parte dos atores
identifica apenas mecanismos de iseno fiscal, como a iseno do Imposto Sobre
Servios (ISS), do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e a doao de
terrenos.1 Poucos foram os atores que citaram outros mecanismos frutos da cons-
truo de competncias, como a coordenao de arranjos produtivos locais (APL),
a capacitao de mo de obra ou a disponibilizao de infraestrutura adequada
para o investimento, ou seja, a criao de um ambiente econmico-institucional
apropriado instalao de novas empresas.
3.1 Transformaes econmicas nos municpios

Em geral, relata-se que, nas ltimas duas dcadas, a economia dos municpios
passou por profundas mudanas, destacando-se a oferta de servios pblicos e
privados, notadamente nas reas de sade e educao. Tais transformaes foram
acompanhadas por um aumento significativo da renda per capita dos municpios.
Destacam-se as economias de Sinop, Arapiraca e Rio Branco, que sofreram
transformaes estruturais devido, respectivamente, s exigncias ambientais, que
inviabilizaram a indstria madeireira e fortaleceram a agriculta, a pecuria e a
indstria de servios, bem como notadamente o setor educacional; reduo do
consumo de tabaco, que permitiu ao municpio se configurar como importante
fornecedor de hortalias para sua regio; e implantao de uma infraestrutura de
transportes que revolucionou o acesso ao municpio e o deslocamento no estado.
3.2 Entraves ao desenvolvimento do municpio e potencialidades

O objetivo da segunda seo do questionrio foi identificar entraves ao desenvol-
vimento do municpio e potencialidades. Busca-se aqui identificar razes para o
atual nvel de renda e de dinamismo econmico do municpio, possveis caminhos
para elevar o desenvolvimento do municpio e de sua regio e particularidades e
potencialidades que possam ser incentivadas.
Cita-se como maior entrave ao desenvolvimento do municpio a escassez de
recursos financeiros. Segundo os atores, essa escassez est agravada pela atual crise
fiscal da Unio, que reduz os repasses aos municpios, e pela reduo de impostos
de determinados setores para dinamizar a economia.
Especificamente, a incipiente infraestrutura de transportes citada pe-
los secretrios de Sinop, Rio Verde, Rio Branco e Altamira. Duas cidades do
Centro-Oeste com grande vocao agrcola e duas da regio Norte.
Em Sinop, ferrovias e hidrovias que facilitassem o acesso de sua produo aos
portos e aos principais centros de consumo so vistas como indutoras do desen-
volvimento. Em Rio Verde, por sua vez, tem-se a escassez de ferrovias e rodovias
de qualidade como principal entrave ao desenvolvimento.
1. A utilizao desses instrumentos parte de estudos ad hoc.

Em Rio Branco e Altamira, citam-se as grandes distncias e a falta de uma

infraestrutura de transporte adequada como fatores que inviabilizam investimentos
em grandes indstrias na regio.
Deficincia na infraestrutura energtica salientada por trs atores como um
forte entrave ao desenvolvimento econmico. Entre esses, o de Rio Verde e o de
Altamira, alm do secretrio de Boa Vista, que atualmente recebe energia eltrica
da Venezuela, sendo o nico estado no interligado ao sistema nacional.
Em Crato, Bonito e Porto Velho, cita-se a dificuldade dos municpios de
obter recursos da Unio. Falta nessas municipalidades mo de obra qualificada
para a concepo de projetos e submisso para os editais abertos pelos ministrios.
O secretrio de Bonito cita, ainda, o alto custo de vida do municpio, que
impediu a instalao de uma faculdade em seu municpio. Com isso, existe uma
grande evaso da populao que busca educao superior, destinando as melhores
vagas da indstria de turismo a pessoas procedentes de outros municpios, enquanto
restam populao local apenas as vagas que exigem menor qualificao.
Alm da deficincia energtica, o secretrio de Boa Vista aponta que o principal
entrave ao desenvolvimento de toda sua regio a questo fundiria. Este secretrio
afirma que, apesar de este problema estar sendo resolvido, como muitas reas ainda
tm sua propriedade indefinida entre agentes privados, Unio e estado, grandes
investimentos deixam de ser implementados em sua regio.
Em Natal, o ator entrevistado frisa a ausncia de servios culturais e de servi-
os sofisticados, alm do desenvolvimento de servios concorrenciais nas cidades
vizinhas, que fazem parte do polo turstico de Natal.
4 PARTICULARIDADES E POTENCIALIDADES DE DESENVOLVIMENTO

Em relao s potencialidades de desenvolvimento a serem estimuladas pelos mu-
nicpios, a indstria de turismo apontada por quatro atores: Boa Vista, Natal,
Crato e Bonito. Destacam-se o turismo ecolgico baseado na preservao ambiental
e explorao de particularidades de cada regio.
Devido ao potencial de gerao de renda e emprego, o desenvolvimento in-
dustrial citado em Crato, Crates e Rio Verde. Neste ltimo, trata-se de colocar
em evidncia o agronegcio, a principal vocao do municpio. Entende-se que a
industrializao do municpio ainda incipiente, focada na transformao primria
dos produtos agrcolas, e que existe um grande potencial para atrao de indstrias
de outros elos da cadeia produtiva.
Em Rio Branco, alm do incentivo agricultura, acredita-se possuir uma
indstria madeireira competitiva, que consegue vencer a barreira da distncia
e exportar para a Europa. Assim como a carne, chamada de carne verde, pois
produzida em grandes reas de pasto e possui um selo verde que permite um

prmio na exportao para Europa. Esse sistema produtivo absorve continuamen-
te inovaes tecnolgicas que aumentam a produtividade e reduzem o impacto
ambiental da atividade.
Por estar em uma regio estratgica, Arapiraca incentiva a instalao de
indstrias, por meio de infraestrutura energtica adequada 2 e de um estoque
de terrenos destinado a este fim.
5 PAPEL DOS CONVNIOS FEDERAIS NA POLTICA DOS MUNICPIOS

O terceiro objetivo identificar e descrever as polticas federais de desenvolvimento
regional executadas nos municpios entrevistados e absorver anlises das secretarias
municipais, bem como de outros atores locais relevantes, sobre como realizada
a construo deste processo poltico.
A primeira pergunta desta seo, oitava questo do questionrio, infere sobre
o nvel de aceitao das propostas de projetos que a prefeitura submeteu ao governo
federal e sobre o peso dos convnios federais e estaduais no oramento da prefeitura.
A nona e a dcima questo do questionrio demandam uma descrio dos
principais programas e projetos federais executados em seus municpios nos ltimos
anos e dos respectivos rgos financiadores. Devido similaridade dos temas inves-
tigados por esse grupo de questes 8, 9 e 10 , destacamos a seguir os principais
pontos e recomendaes de poltica extrados da anlise das respostas obtidas.
5.1 Importncia dos recursos federais nos oramentos municipais

A anlise das respostas obtidas revela a importncia crucial dos recursos federais
para o oramento e o desenvolvimento de longo prazo dos municpios, uma im-
portncia bem menos significativa dos recursos dos governos estaduais e a inca-
pacidade financeira dos municpios entrevistados de executar de forma autnoma
estratgias de desenvolvimento e de atender suas demandas de infraestrutura e
eventuais situaes de emergncia.
A importncia dos recursos financeiros oferecidos pela Unio to significa-
tiva que alguns secretrios chegaram a declarar a participao destes recursos nos
oramentos totais de seus municpios. Neste sentido, destacam-se as declaraes
dos secretrios dos municpios de Arapiraca, que declarou serem estes recursos
responsveis por 80% dos investimentos feitos na cidade e fundamentais para
o desenvolvimento de seu municpio; de Crates, que desconhece projetos
2. Segundo relato do secretrio de Arapiraca, uma mineradora descobriu ouro e cobre na regio, mas que que parar
suas atividades por falta de financiamento. Esta mineradora demandou energia eltrica de alta qualidade, o que foi
atendido. Alm disso, chegar o gs natural, o que aumentar oferta de energia na regio, atraindo outras indstrias.
recusados, salvo a demanda de um centro de hemodilises, e afirma que estes

recursos representam 50% do oramento da prefeitura; e o de Boa Vista, que
revela que o municpio no tem qualquer convnio firmado com o governo do
estado e que 100% dos convnios existentes so firmados com a Unio.
Entre as secretarias entrevistadas, foram as dos municpios de Rio Verde e Natal
as que indicaram a menor participao dos recursos advindos dos convnios federais
nos oramentos totais de seus municpios: em torno de 20% em Rio Verde, que
conta basicamente com projetos na rea da sade apesar de ter poucos projetos
encaminhados, a sua maioria aprovada, e entre 5,0% e 9,0% nos oramentos
anuais do municpio de Natal de 2000 a 2015. Este secretrio tambm ressalta que
praticamente no existem convnios firmados entre o municpio e o governo do
estado e no perodo de 2013 a 2014 o municpio teve apenas quatro propostas de
convnio recusadas e 56 convnios em vigncia. O secretrio de Rio Verde afirma
que a secretaria encaminha poucas solicitaes de projetos para o governo federal,
e a maioria das solicitaes do municpio so atendidas.
5.2 Projetos federais ressaltados pelos municpios entrevistados

Esta subseo descreve a importncia dos convnios realizados com o governo
federal por uma apresentao sinttica dos principais convnios e parceiros federais
destacados pelos secretrios municipais entrevistados.
O secretrio do municpio de Arapiraca ressalta a facilidade que o municpio
possui em captar recursos federais e a importncia de que esta captao seja parcimo-
niosa, pois o municpio quem arca com a maior parte dos custos de manuteno
dos programas. O secretrio destacou os exemplos das escolas de tempo integral e
da construo de um centro de convenes na cidade e relacionou como principais
parceiros os ministrios do Turismo (MTur), das Cidades (MCidades), da Sade (MS)
e da Educao (MEC), que proveem praticamente todos os recursos advindos do
governo federal. Informou tambm que a prefeitura trabalha com a Caixa Econmica
Federal (CEF) e no possui qualquer projeto com o Banco do Nordeste (BNB).
O secretrio do municpio de Boa Vista afirma que o municpio dispe de
diversos pleitos atendidos pelo governo federal como os demandados ao MCidades,
ao MI, ao Ministrio da Cultura (MinC), Superintendncia da Zona Franca de
Manaus (Suframa) e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e destaca dois grandes projetos de infraestrutura: um de drenagem,
para evitar alagamentos, com recursos do MCidades; e o de mobilidade urbana,
viabilizado por financiamento do BNDES.
O secretrio do municpio de Altamira tambm destaca a importncia das
verbas federais para o desenvolvimento da regio e cita dois importantes projetos
para a nao, realizados majoritariamente no municpio: o projeto de Belo Monte,
que aqueceu a economia local e aproximou o governo federal; e a construo do

Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu (PDRS), que organiza
uma parceria entre os municpios da regio do Xingu, como Altamira, e os governos
federal e estadual; e, apesar de ainda contar com uma aplicao de recursos aqum
do que se previa, j aprovou projetos importantes, como a melhoria da produo
de gros. O secretrio lista o Programa Luz para Todos e programas para reas ru-
rais apoiados pelo BNDES, projetos como ProgramaNacional de Extenso Rural
(Proner), escolas tcnicas e Educao de Jovens e Adultos (EJA), bem como enfatiza
a necessidade de o municpio avanar com a educao na rea rural e expandir a
oferta de cursos profissionalizantes na rea da economia.
O secretrio de Sinop listou diversos programas federais executados no muni-
cpio, como os de habitao, saneamento, sade e transportes do PAC, assim como
recursos recebidos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao(FNDE),
Fundo Nacional de Sade (FNS) e Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS).
Os programas Sade Bucal, Unidade de Pronto Atendimento (UPA), Agentes
Comunitrios de Sade (ACS), Farmcia Bsica, Farmcia Popular, Vigilncia em
Sade, Construo de Unidade Bsica de Sade (UBS), Bolsa Famlia, Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), os servios de
Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi) e Proteo
e Atendimento Integral Famlia(Paif ) tambm so executados no municpio.
Em 2013, Sinop absorveu R$ 1,4 bilho dos governos federal e estadual para
as secretarias de Assistncia Social, Trabalho e Habitao. Foram listados como
principais parceiros deste municpio o MI, o MCidades, o MTur, o Ministrio da
Justia e Cidadania (MJ), o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), o Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Agrrio (MDS), o MEC, o MS e a Superintendncia de Desenvolvimento
do Centro-Oeste (Sudeco).
O secretrio do municpio de Crates relaciona como principais programas
executados pelo governo federal os de assistncia social, sade e infraestrutura urbana,
com a construo de academias populares e de 1.180 casas para famlias que vivem
em condies subnormais, o Bolsa Famlia e o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf). Como principais parceiros federais, o mesmo secre-
trio cita o MEC; o Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (Mdic);
o Ministrio da Fazenda (MF); o Ministrio do Trabalho (MT); o MS; e o MDS.
O secretrio do municpio de Porto Velho destaca que este foi o municpio
que mais recebeu recursos do governo federal entre 2009 e 2012, a maior parte deles
advinda do MCidades para a realizao de obras urbanas. O MI aportou significativo
volume de recursos no ano de 2014 para apoiar no incio do socorro oferecido a
mais de 20 mil famlias desamparadas por desastres advindos com a enchente do rio.
A secretria de desenvolvimento do municpio de Rio Branco destaca que o

municpio recebe verbas de diversos ministrios, como do Ministrio da Defesa
(MD), que oferece toda a frota do municpio de escoamento da produo pelo
Programa Calha Norte; do MDS, que aporta verba para a rea produtiva; do
MCidades, que investe em infraestrutura urbana; do MTur, que aporta recursos
para o aumento da malha rodoviria; e do BNDES, do qual recebe altos recursos
de financiamento.
A secretria de meio ambiente do municpio de Bonito destaca a alta qua-
lificao de seus funcionrios e a visibilidade do municpio para a garantia de
parcerias com diversos ministrios, como a oferecida pelo MTur, que estimula
eventos pontuais como o festival da Guavira, que voltado para a comunidade
local , trabalha o desenvolvimento local e auxilia na execuo de diversos pro-
jetos federais, como o de asfaltamento e o de administrao de resduos slidos.
A secretria ainda no conseguiu encontrar uma ferramenta que solucionasse os
problemas de sade enfrentados pelo municpio, e acredito ser este um problema
central em todos os municpios.
O secretrio do municpio de Rio Verde destaca os programas na rea de edu-
cao, com a construo de creches e escolas; na rea da sade, com a construo de
hospitais, como um hospital municipal e uma UPA; e na rea de projetos sociais,
com a construo de aproximadamente 2 mil casas. Como principais parceiros,
ele cita MTur, o MS e o MCidades.
O secretrio de Natal lista, entre os principais programas financiadores dos
projetos desenvolvidos pelo municpio nos ltimos dez anos, estes: PAC; Esporte
e Lazer na Cidade; Estruturao da Rede de Servios de Proteo Social Bsica;
Apoio a Projetos de Infraestrutura Turstica; Programa Planejamento Urbano; Sane-
amento Para Todos; e Segurana Pblica com Cidadania. Os principais projetos so
executados nas reas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; drenagem
e pavimentao de vias pblicas; urbanizao de assentamentos precrios; melhoria
das condies de habitabilidade; recuperao de rea degradada; e adequao do
sistema virio municipal. Os principais ministrios parceiros so estes: MCidades,
MTur, Ministrio do Esporte (ME), MDS, MI e MJ.
6 RELAO ENTRE OS MUNICPIOS ENTREVISTADOS E O MINISTRIO DA

INTEGRAO NACIONAL
Um dos atores entrevistados na regio Norte destaca a deciso de cortar qualquer
relao com o MI aps terem submetido vrios projetos e emendas para estimular a
produo por mais de trs anos e nunca terem sido atendidos. O ator acredita que
estes convnios no foram construdos pelo fato de o ministrio dispor de poucos
recursos financeiros e enfatiza a necessidade de este ministrio ser reestruturado e
ter seu oramento aumentado para evitar os enormes custos polticos e administra-
tivos gerados pela criao de programas sem recursos por exemplo, os incorridos
no municpio com a coordenao e a participao em diversas discusses de suas
equipes tcnicas e vrios atores convidados pelo municpio (como produtores e
gestores) em parceria com o MI e outros ministrios para a implantao dos ter-
ritrios e consrcios que em nada resultaram.
O secretrio do municpio de Arapiraca declara que desconhece alguma apli-
cao de recursos do MI ou a atuao da Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene) no municpio e que no h qualquer projeto integrado entre
prefeitura e BNB, apesar de afirmar que este atue na regio. A prefeitura atua com a
CEF. Em Rio Verde, tambm no se realiza nenhum convnio com esse ministrio.
7 PARTICIPAO DAS PREFEITURAS E DO GOVERNO FEDERAL NA CONCEPO

DOS CONVNIOS
Quando questionados se as iniciativas e a concepo dos projetos, programas e
financiamentos federais executados em seus municpios partiram principalmente
da prefeitura e atores locais ou do governo federal, aproximadamente metade
dos secretrios responde que esta iniciativa parte da prefeitura, como foi o caso
dos secretrios de Bonito, Boa Vista, Arapiraca, Natal e Sinop, e a outra metade
responde que existem tanto projetos idealizados pela prefeitura quanto projetos
idealizados pelo governo federal.
Os secretrios de Boa Vista, Rio Verde e Sinop esclarecem que, aps avaliadas
as necessidades do municpio, suas prefeituras elaboram os projetos em formato
que os capacitem a concorrer a linhas abertas pelos ministrios. A secretria de
obras de Rio Verde acrescenta que, alm dessas linhas, o municpio tambm conta
com emendas parlamentares para a execuo de seus projetos.
Os secretrios de Arapiraca e os de Natal afirmam que suas prefeituras ide-
alizam projetos que se encaixem nos programas e nas linhas de financiamento do
governo federal. O municpio de Natal dispe de diversas secretarias para realizar
projetos setoriais de infraestrutura e prestao de servios urbanos para em seguida
integr-los Secretaria Municipal de Planejamento e garantir uma complementa-
ridade necessria a um efetivo processo de urbanizao.
Vrios secretrios citam verbas que se originam de programas inicialmente
concebidos pelo governo federal. O secretrio de Rio Branco destaca as grandes
injees que o municpio recebe do programa de infraestrutura do PAC e dos
programas federais de sade e educao. Neste caso, o governo federal apresentava
as opes de aes e os municpios se credenciavam. Outros projetos, como o do
Mercado do Peixe, submetido ao Mapa, que deve ser aprovado agora, aps dois
anos de negociao, foi refeito de forma mais robusta at que se adequasse aos
recursos de que o ministrio dispunha. Esse melhorar a comercializao regional,
que era executada apenas pela Ceasa.3
O secretrio de Porto Velho destaca que o MCidades muito proativo, pois
este cria determinadas polticas e inclui o municpio em seus projetos, enquanto
o Ministrio da Integrao plenamente reativo.
O secretrio de Altamira destaca a presena do Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto (MP), do MCidades e da Casa Civil e aponta a neces-
sidade de se intensificarem alguns segmentos, como o papel do Fundo Constitu-
cional de Financiamento do Norte (FNO) de financiar a cadeia produtiva local e a
assistncia tcnica. Este tambm ressalta o fracasso do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e do Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), dois rgos importantssimos e muito
demandados na regio.
O nico secretrio que afirmou que a concepo da maior parte dos progra-
mas executados em seu municpio partiu dos governos federal e estadual foi o de
Crates, tambm foi o nico a citar uma atuao ativa do BNB.
7.1 Grau de aceitao dos projetos submetidos pelos municpios ao gover-

no federal
Com exceo do secretrio do municpio de Sinop, que afirmou que este
municpio tem tido tanto propostas recusadas quanto aprovadas, a maior parte dos
secretrios entrevistados declarou que seus projetos so majoritariamente aprovados
pelo governo federal, e alguns destes secretrios acrescentaram que este sucesso se
deve alta qualificao de seus corpos tcnicos.
7.1.1 Recomendaes para simplificar a execuo de convnios entre governo federal

e municpios
Uma parte das prefeituras entrevistadas, normalmente as prefeituras dos municpios
com menor populao e menores oramentos, destacou a relao-chave entre o grau
de aceitao dos convnios demandados por suas prefeituras ao governo federal e a
qualificao de seus corpos tcnicos. Apesar de esta relao no ser apontada pelos
municpios mais ricos, que j dispem naturalmente de altos oramentos e grande
corpo tcnico, importante salientar que a maioria dos municpios brasileiros
tambm possui baixos oramentos.
3. Centrais Estaduais de Abastecimento (Ceasa).

A secretria de meio ambiente do municpio de Bonito descreve a dificuldade

que prefeituras com baixos oramentos enfrentam para realizar o grande volume
de tarefas necessrias manuteno de convnios com o governo federal.4
Nossa prefeitura conta com apenas trs pessoas para descobrir a abertura de edi-
tais pelos ministrios para a realizao de novos convnios; escrever os projetos
tcnicos de forma suficientemente bem elaborada a atender a concorrncia; gerir
os convnios existentes; coletar dados para elaborar os relatrios demandados
por todos os ministrios que o municpio se relaciona, e por organismos como
o Cinis, Funasa e o governo do estado, sobre o encaminhamento desses conv-
nios; e ainda responder s demandas correntes do municpio e criar ferramentas
que atendam s necessidades municipais e com tempo para realizar inclusive
pesquisas em campo.
Em seguida, a secretria oferece algumas solues que poderiam ser replicadas
em algumas prefeituras com dificuldades semelhantes.
A equipe da prefeitura apesar de ser muito pequena, por ser tcnica, talvez tenha um
diferencial em relao a outras prefeituras em conseguir enxergar mais facilmente as
necessidades do municpio, e em escala maior, enxergar a adequao dos editais s
demandas especficas do municpio para se encaixar a estes e correr atrs dos recur-
sos. Os editais surgem e voc corre atrs dos editais. Mas mesmo assim no termos
perna tcnica para fazermos tudo que o municpio precisa. Sai mais barato fechar
convnio com uma ONG capacitada para construir e executar projetos, como o de
monitoramento de gua, do que licitar empresas para realizar as obras, despender
tcnicos para coletar gua, frete, e etc.
importante ressaltar que as amenidades ambientais oferecidas pela cidade
de Bonito atraem organizaes no governamentais (ONGs) com corpos tcnicos
muito qualificados, como a que essa secretria trabalhara por mais de trs anos
antes de ser contratada pela secretaria do municpio. Diante dos cenrios mais
adversos, que expressam a maioria dos municpios com baixa populao e baixo
oramento, torna-se ainda mais importante a seguinte recomendao poltica da
secretria de Bonito:
Os ministrios precisam capacitar tcnicos das prefeituras sobre como participar de
seus editais, mexer em seus sistemas e escrever os projetos para que os municpios
no precisem gastar recursos com escritrios que o faam e para que a distribuio
dos recursos seja mais justa e no concentrada em municpios maiores e mais ricos,
que possuem mais verbas e mais pessoal mais qualificado.
4. Apesar de a populao de Bonito ser relativamente de alta renda, o oramento do municpio no to elevado devido
pequena populao de 19.587 habitantes, segundo o Censo de 2010.
7.2 Parcerias entre prefeitura e entidades locais, como empresas, ONGs,

grupo de moradores e microempreendedores
Essa questo revelou que a maior parte das administraes municipais no realizam
grandes parcerias com as entidades listadas acima. Os secretrios que negaram
esses tipos de parceria ou no citaram exemplos foram estes: o secretrio de Porto
Velho, que admitiu que a prefeitura no realiza qualquer parceria com o terceiro
setor; o de Arapiraca, que cita apenas uma cooperao com outros municpios
para o projeto de tratamento de resduos; o de Sinop, que citou somente parcerias
com os governos estadual e federal para oferecer linhas de crdito para micro e
pequenas empresas; e o de Crates, que no ofereceu qualquer exemplo, apesar
de responder afirmativamente.
Os secretrios que responderam mais afirmativamente a essa questo foram
estes: o de Altamira, que afirmou existirem diversas parcerias informais entre pre-
feitura e ONGs, mas desacredita nos benefcios de se fortalecerem cooperativas; a
de Boa Vista, que destaca parcerias com o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas (Sebrae) e as federaes da indstria e do comrcio; o de Rio
Verde, que aponta parcerias com associaes comerciais e entidades filantrpicas;
o de Crato, que aponta parcerias com ONGs, sindicatos e empresas locais; o de
Rio Branco, com a existncia de conselhos regionais que trabalham com grupos
de pessoas para as reas de habitao, infraestrutura para os bairros, de produto-
res rurais para facilitar a comercializao de seus produtos e de empresrios; o de
Bonito, que destaca a importncia das ONGs para executar diversas atividades
com recursos da prefeitura; e o de Natal, que fortalece o oramento participativo
e a realizao de audincias pblicas.
7.3 Autossuficincia em demandar convnios ao governo federal e cooperao

e concorrncia com outras prefeituras
A maior parte das secretarias entrevistadas declara que normalmente no concor-
rem com outras prefeituras para a realizao de convnios com o governo federal
e dificilmente contratam consultorias externas para elaborar os projetos que sub-
metem Unio. As secretrias de Bonito e de Arapiraca destacam o investimento
contnuo em capacitao e a contratao de profissionais capacitados para seus
corpos tcnicos. Os secretrios de Sinop e de Rio Verde dispem de equipes de
servidores contratados apenas para elaborar e submeter projetos realizao de
convnios com o governo federal.
Enquanto o secretrio de Crates respondeu apenas que j concorreu com
outros municpios, os secretrios de Natal e Crato destacaram que s participa-
ram de uma nica concorrncia nos ltimos anos: para participar do programa
de saneamento bsico oferecido pelo MCidades, que Natal ganhou em 2013, e a
implantao da faculdade de medicina em Crato.
Poucos secretrios responderam que suas prefeituras realizam projetos em

cooperao com outras prefeituras. O secretrio de Rio Verde afirma que o muni-
cpio no realiza qualquer parceria com seus vizinhos, mas lembra que municpios
menores usualmente fazem convnios com seus vizinhos para o tratamento do lixo,
como o caso de Bonito, que construiu um aterro sanitrio em consrcio com
seus vizinhos, atendendo proposta da Fundao Nacional de Sade (Funasa).
O secretrio de Rio Branco destaca a ativa Associao dos Municpios do Acre
(Amac) devido ao apoio tcnico e poltico oferecido pelo prefeito do municpio de
Rio Branco, que ajuda os outros municpios a elaborar projetos inclusive.
7.4 Melhor caminho para a concepo e a realizao de projetos em convnio

com o governo federal
Quando demandados sobre o caminho ideal para a concepo e a execuo de
projetos e programas financiados pelo governo federal, a nica secretaria que
escolheu a opo a projetos majoritariamente concebidos pelo local foi a do
municpio de Arapiraca, mas esta acrescentou que a desvantagem dos projetos
submetidos pela prefeitura a exigncia de contrapartidas financeiras prefeitura.
Sua resposta foi exemplificada pela duplicao da rodovia de acesso Arapiraca,
que obrigou a prefeitura deste municpio a realizar as obras acessrias de cala-
mento de 6 km de rodovia e de colocao de faixas de pedestres e redutores de
velocidade. O secretrio de Altamira, apesar de afirmar que quem est na ponta
est mais prximo dos problemas, disse que o fortalecimento de maior parceria
com o governo estadual possibilitaria ao municpio realizar projetos com maiores
extenses. E ainda complementou afirmando que, neste momento, o municpio
s conta com a parceria do governo federal.
Os outros municpios selecionaram a opo d projetos concebidos em par-
ceria entre instituies locais, estaduais e o governo federal. O secretrio de Natal
justificou que esta opo a que oferece maior viabilidade tcnica e financeira para
seu municpio, pois este no consegue executar as medidas necessrias para a sua
regio metropolitana sem parcerias institucionais com o governo do estado e todos
os municpios pertencentes a esta regio, alm de que parcerias que envolvem as
trs esferas de governo tm melhor exequibilidade financeira e maior coordenao
por um objetivo em comum. A secretaria acredita que ter iniciativa e liderana em
planejar aes na Regio Metropolitana (RM) de Natal, por envolver espaos de
outros municpios e interesses do governo do estado, devae partir do governo federal.
Os secretrios de Crates e de Rio Verde justificam que essa seria a melhor
seleo pelo fato de os municpios conhecerem suas necessidades locais e os gover-
nos estadual e federal possurem os recursos. O secretrio de Rio Verde acrescenta,
no entanto, que o governo de seu estado praticamente no tem recursos e que h
uma sobrecarga excessiva sobre o municpio, que fornece, inclusive, funcionrios
para o Poder Judicirio e arca com o banco de horas dos policiais militares. Ele
destaca que muitos projetos na rea de sade no so efetivados, pois, apesar de o
governo federal arcar com o custo fsico de instalao do projeto, o municpio no
consegue manter todo o custo de manuteno, como os salrios dos funcionrios
e a compra de medicamentos.
Os secretrios de Porto Velho e Rio Branco afirmam que se relacionam bem
com seus governos de estado e o federal e destacam o papel dos governos estaduais.
O governo de Rondnia constri obras no espao de Porto Velho, por exemplo,
asfaltamento, construo de hospitais e outros investimentos. A secretria de Rio
Branco ressalta que polticas federais para reas remotas da Amaznia tm ficado
um pouco em segundo plano e que a construo de polticas estruturantes, como
a de BRs e grandes pontes, cabem e vm sendo realizadas pelo governo do estado.
Ela complementa que cabe prefeitura trabalhar com a populao e as cooperativas
a fim de fortalecer os conselhos locais e alavancar o desenvolvimento do municpio,
mediante parcerias e planejamento entre os trs entes federativos; alm disso, cita que
o delineamento do programa deve ser apenas uns 10% de cima para baixo devido
falta de conhecimento dos tcnicos de Braslia sobre as especificidades do local.
8 RELAO ENTRE AS SECRETARIAS E AS SUPERINTENDNCIAS E OS FUN-

DOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO
A secretria de Rio Branco afirma que, apesar de existir uma agncia do Banco
da Amaznia S.A. (Basa) no municpio, esta no desenvolve qualquer trabalho
com a prefeitura, e sim com o Banco do Brasil (BB) e a CEF esta por conta dos
projetos de infraestrutura que so analisados por seus tcnicos. A secretria de Rio
Branco cita o exemplo de um pedido de parceria com todos os bancos disponveis
para a realizao da feira internacional PAN Amaznia, que resultou em apoio do
Sebrae, da CEF e do BB, e nenhuma resposta do Basa: Estou h seis anos como
secretria. Recebo visitas da Caixa e do BB pelo menos quatro vezes ao ano e at do
BNDES, que tem sua sede no Rio de Janeiro, mas eu nunca recebi uma visita do
Basa. Questionada sobre a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) a secretria responde: outra desconhecida. Temos alguma coisa com a
Suframa. Existiam alguns projetos e depois via emendas parlamentares. Mas agora
no temos mais nada.
A secretria acrescenta que chega muito pouco recurso do FNO regio, para
alguns empresrios, e que a pequena produo trabalha com o Pronaf.
O secretrio de Porto Velho destaca a importncia do crdito subsidiado
e de longo prazo oferecido pelo FNO para o desenvolvimento regional, mas
enfatiza a m ou pouca divulgao do produto como causa provvel do baixo
conhecimento de sua existncia e vantagens. O secretrio de Rio Verde relata que
existe a Secretaria de Indstria e Comrcio, que trata do Fundo Constitucional

de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), mas percebe o fundo como uma
poltica do estado, e no do municpio ou da Unio. A secretria de Bonito afirma
no existir qualquer relao entre a aplicao do FCO e os conhecimentos da
secretaria e que conheceu o fundo apenas por ter feito uma ps-graduao em
planejamento e gesto do turismo.
9 IMPACTOS DAS POLTICAS FEDERAIS NO DESENVOLVIMENTO DO MUNICPIO

E DE SUA REGIO
A quarta seo do questionrio formada por uma descrio dos impactos
das polticas federais no desenvolvimento do municpio e de seu entorno. As
perguntas visam perceber o grau de conhecimento do ator local em relao
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e a sua avaliao sobre esta e
outros programas de desenvolvimento regional do governo federal, bem como
em quais campos os impactos das aes do governo federal so mais bem perce-
bidos, como nos seguintes campos que o questionrio exemplifica para orientar
os secretrios: gerao de emprego e renda; entrada ou abertura de novas ati-
vidades econmicas; ativao de potencialidades locais; capacitao da mo de
obra; aumento da qualidade de vida; reduo de desigualdades socioeconmicas,
culturais e ambientais; aumento populacional; e mudanas culturais inesperadas
ou aumento e/ou diminuio da violncia.
9.1 Conhecimento e avaliao da PNDR por parte das secretarias entrevistadas

A maior parte dos secretrios entrevistados respondeu que no conhece a PNDR.
Outros dois afirmam conhec-la, mas no comentam nada a seu respeito.
Uns dos atores, apesar de afirmar conhec-la, a descreve de forma equivocada:
Seu mrito ter uma perspectiva espao-temporal, preocupando-se com os fatores
que determinam fluxos migratrios em direo s cidades de maior porte, criando,
consequentemente, bolses de pobreza. Outro ator afirma que a conhece no por
seu trabalho na secretaria do municpio, mas por ter residido por oito anos em
Braslia, trabalhando nos dois primeiros anos como representante do estado e nos
seis anos seguintes acompanhando o trabalho da Secretaria de Desenvolvimento
Regional. No perodo inicial de seu trabalho, ele afirma ter conseguido aprovar
alguns projetos que resultaram de seu trabalho em articular produtores com re-
cursos da Secretaria de Desenvolvimento Regional. Ele adiciona, no entanto, que
permaneceu por mais quatro anos na representao do municpio, porm, aps
vrias reunies com a secretaria e o ministrio, no conseguiu encaminhar qual-
quer projeto. Apesar de ir todo ms a Braslia excluindo-se um caso isolado de
alagamento, que foi tratado pela defesa civil e o MI , h quatro anos ele no vai
Secretaria de Desenvolvimento Regional.
Um dos entrevistados da regio Nordeste avalia da seguinte forma:

a PNDR, ao definir trs grupos de microrregies, definidos em funo no s do
porte de rendimento da populao, mas tambm da dinmica e potencialidade de sua
economia, permite a concepo e implantao de programas e projetos adequados e
compatveis com o elenco das medidas eficazes exigidas pelas diversas realidades (...);
e outro, avalia desta maneira: apresenta um objetivo que favorece muito
os entes locais e regionais. No entanto, a falta de conhecimento do pblico e a
pouca divulgao no possibilitam a aplicao de forma efetiva. Um dos atores
da regio Norte entende que esse ministrio tem atuado mais com relao s se-
cas; e outro ator da mesma regio destaca a necessidade de que o MI esteja mais
prximo do municpio.
10 IMPACTOS DOS PROJETOS E PROGRAMAS FEDERAIS

Os secretrios citam vrios casos de sucesso e so unnimes em afirmar a impor-
tncia dos projetos e do financiamento federal para garantir o desenvolvimento de
seus municpios. O secretrio de Arapiraca admite uma mudana extraordinria
devido aos convnios federais, mas credita essa mudana gestora do municpio,
que soube usar os recursos disponveis e atrair as pessoas certas para realizar as
mudanas, e acrescenta que falta foco ao governo federal. Ele cita dois exemplos:
Programa Juventude Viva, que resulta da atuao de oito a dez ministrios com
aes desarticuladas e, apesar de toda a propaganda, utiliza os mesmos recursos
originalmente disponibilizados pelo MEC; e Programa Brasil Alfabetizado, o
qual, segundo esse secretrio, apesar de ser uma proposta bonita, efetivamente,
no alfabetiza as pessoas.
O secretrio de Crato destaca que, apesar de existirem diversas polticas
governamentais de favorecimento dos entes pblicos e privados, a burocracia e a
falta de orientao, aliadas s deficincias regionais, dificultam ou inviabilizam o
acesso aos programas pelos empreendedores pequenos e mdios.
As percepes captadas revelam que a maior parte dos agentes consultados considera
o setor de servios e comrcio o principal gerador de renda e empregos. Em geral,
as municipalidades configuram-se como cidades-polo, atraindo consumidores da
regio para a prestao de servios, principalmente na rea de sade e educao
superior. As cidades menores identificam a agricultura, especialmente as de soja
e milho, e a pecuria como as principais atividades econmicas do muncipio.
Em relao interao entre municpios, percebe-se que no h uma cultura de
associao das municipalidades para o planejamento do territrio. Compreende-se que,
apesar de se identificarem tentativas incipientes de se coordenar o desenvolvimento do
territrio, os atores veem os municpios vizinhos como usurios de servios pblicos e

privados ofertados por seus municpios, e no como parceiros comerciais. As tentativas
de coordenao identificadas partem do encadeamento da produo primria causado
pela instalao de indstrias ou do estmulo de polticas de governos estaduais e federal.
A capacidade de um municpio de atrair investimentos privados fruto da
construo de competncias, ou seja, da criao de um ambiente econmico-ins-
titucional apropriado instalao de novas empresas. Contudo, quando indagados
sobre os instrumentos de apoio atrao de investimos, percebe-se que os atores
identificam, primordialmente, a iseno fiscal e a doao de terrenos como instru-
mentos de apoio e atrao de investimentos. Entende-se, assim, que, quando os
municpios baseiam a atrao de investimentos na utilizao de tais instrumentos,
estes possuem recursos limitados para estimular que novos investimentos sejam
realizados na municipalidade.
Relata-se ainda que, nas ltimas duas dcadas, suas economias passaram por
profundas transformaes, destacando-se a oferta de servios pblicos e privados,
notadamente nas reas de sade e educao. Tais transformaes foram acompa-
nhadas por um aumento significativo da renda per capita dos municpios.
Cita-se como maior entrave ao desenvolvimento a escassez de recursos finan-
ceiros. Segundo os atores, essa escassez agravada nas crises fiscais da Unio, nas
quais se criam medidas para a reduo dos repasses aos municpios.
Especificamente as deficincias em infraestrutura de transporte e energtica
so citadas com frequncia. A primeira importante na regio Centro-Oeste, nas
cidades com maior vocao agrcola, e na regio Norte, onde as grandes distncias
so limitadoras para a industrializao das cidades. A infraestrutura energtica um
grande entrave para os territrios que pretendem direcionar seu desenvolvimento
para a industrializao.
Citam-se a falta de mo de obra qualificada para a concepo de projetos e
sua submisso para os editais abertos pelos ministrios, o que dificulta a obteno
de recursos junto Unio; e as questes fundirias que inviabilizam grandes em-
preendimentos em municipalidades como Boa Vista.
Em relao s potencialidades de desenvolvimento a serem estimuladas pelos
municpios, a indstria de turismo frequentemente apontada como melhor alter-
nativa para o territrio, destacando-se o turismo ecolgico, baseado na preservao
ambiental e explorao de particularidades de cada regio, assim como o desen-
volvimento industrial, devido ao potencial de gerao de renda e emprego, como
forma de gerar valor produo agrcola, colocando em evidncia o agronegcio,
pelo potencial para atrao de indstria de outros elos da cadeia.
A anlise das respostas obtidas revela a importncia crucial dos recursos

federais para o oramento e o desenvolvimento de longo prazo dos municpios,
uma importncia bem menos significativa dos recursos dos governos estaduais e a
incapacidade financeira dos municpios visitados em executar de forma autnoma
estratgias de desenvolvimento e em atender suas demandas de infraestrutura e
eventuais situaes de emergncia.
Os principais projetos citados so na rea de infraestrutura urbana, saneamento
e habitao, e os ministrios citados foram MCidades, MTur, ME, MJ, MMA, Mapa,
MS e MEC, alm do MI. Contudo, este ltimo citado apenas tangencialmente
pelos secretrios, salvo quando se declara que sua atuao desconhecida ou que,
devido a seu baixo oramento, no consegue executar programas negociados com
as secretarias municipais. Tambm passam despercebidas pelas secretarias as atua-
es das superintendncias para o desenvolvimento da Amaznia e do Nordeste,
Sudam e Sudene, bem como a dos bancos de desenvolvimento regional BNB e
Basa. Existem depoimentos que chegam a enfatizar as tentativas fracassadas da
prefeitura de trabalhar com esses bancos.
Os secretrios confirmam, no entanto, a importncia dos fundos constitu-
cionais para o desenvolvimento local, mas adicionam que no h interao entre
a aplicao destes recursos e qualquer conhecimento que as prefeituras poderiam
adicionar. Os entrevistados no percebem a possibilidade de coordenar a atividade
econmica, tentando incentivar suas empresas a contratar financiamentos com
recursos dos fundos, ou criar polticas de desenvolvimento local que aproveitem
os recursos dos fundos como incentivo e fortalecimento de possveis APLs.
Quando questionados se as iniciativas e a concepo dos projetos, programas
e financiamentos federais executados em seus municpios partiram principalmente
da prefeitura e dos atores locais ou do governo federal, aproximadamente metade
dos secretrios respondeu que esta iniciativa parte da prefeitura, e a outra metade
respondeu que existem tanto projetos idealizados pela prefeitura quanto pelo
governo federal.
O processo para obteno de recursos junto Unio parte da elaborao e
submisso de projetos aos ministrios quando estes disponibilizam recursos em
suas linhas de financiamento. As prefeituras mantm em seus quadros equipes
especializadas na elaborao de projetos.
Desse modo, os depoimentos dos secretrios municipais enfatizam a impor-
tncia da qualificao de seus corpos tcnicos para a realizao e a manuteno de
convnios com o governo federal. Essa resposta sugere que municpios com maior
dificuldade em contratar pessoas qualificadas recebem volumes de recursos federais
abaixo do ponto de eficincia, pois perdem a possibilidade de realizar projetos que
poderiam ter altos retornos no longo prazo. Esta forma de realizao de convnios
traduz um governo federal que aloca recursos em resposta qualidade dos projetos
submetidos pelos municpios ou em resposta insero poltica destes. Com isso,
entende-se que a PNDR ainda no consegue criar uma poltica regional nacional
autnoma capaz de coordenar as aes do governo federal para aplicar os recursos
federais em territrios mais necessitados e reduzir as disparidades regionais.
A estruturao do Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional parte
fundamental da PNDR. Com o fortalecimento das instncias supramunicipais e
subregionais e dos comits estaduais de gesto de polticas no territrio, conseguir-
-se-ia uma territorializao das aes da poltica regional, incluindo-se, assim,
as municipalidades que apresentam dificuldades de acesso a recursos pelo atual
sistema de editais.
Na ausncia dessa orquestrao institucional, em um territrio continental
como o brasileiro e com enorme diversidade geogrfica, cultural e econmica,
exigir-se-ia um enorme esforo tcnico, financeiro e poltico do governo federal
para criar polticas de cima para baixo capazes de estimular potencialidades locais
com alto retorno e reduzir as altas desigualdades regionais do pas.
As entrevistas tambm sugerem a possibilidade de o governo federal incentivar
a construo de parcerias intermunicipais ao priorizar projetos que envolvam vrios
municpios e o governo do estado; a contratao de quadros mais qualificados pelas
secretarias ou busca de apoio tcnico; e capacitaes sobre como operar os sistemas
oferecidos pelos ministrios para a realizao de convnios.
A maior parte dos atores respondeu que no conhece a PNDR, enquanto os
poucos que afirmaram conhec-la ou no tecem qualquer comentrio a seu respeito,
ou cometem alguns equvocos ao tentar descrev-la. Ressalta-se que as prefeituras
no so usurios finais dos recursos dos fundos constitucionais, portanto, no per-
cebem a operacionalizao da poltica regional pelos bancos como uma ao direta
da Unio e no relacionam esses recursos atuao do Ministrio da Integrao.
Quando se pergunta sobre o impacto dos programas federais, tem-se que
os recursos do governo federal so essenciais para que os municpios possam
executar obras de infraestrutura, gerando emprego e renda; aumentando a oferta
de servios de sade e educao; e melhorando, consequentemente, a qualidade
de vida da populao.
ANEXO
QUESTIONRIO: ATORES LOCAIS
Parte 1: Descrio socioeconmica do municpio e de sua importncia na regio

Quais as principais atividades econmicas do municpio?
Este municpio desenvolve algum tipo de parceria, como consrcios ou
convnios, com outros municpios?
Quais seus principais parceiros comerciais?
Existem instrumentos de apoio atrao de investimento no municpio?
Quais? Esto funcionando? Quais os resultados?
Quais as principais transformaes econmicas dos municpios nas
ltimas duas dcadas?
PARTE 2: Entraves e potencialidades ao desenvolvimento do municpio

Quais as maiores dificuldades enfrentadas pelo municpio para seu de-
senvolvimento?
Indique particularidades e potencialidades de desenvolvimento do mu-
nicpio que poderiam ser incentivadas.
PARTE 3: Descrio das polticas federais executadas nos municpios

A prefeitura submeteu propostas de projetos ao governo federal que foram
recusados? E aceitos? Qual o peso dos convnios federais estaduais no
oramento da prefeitura?
Quais os principais programas e projetos financiados por verbas federais
executados neste municpio nos ltimos anos?
Quais os rgos do governo federal envolvidos nos mesmos?
As iniciativas e a concepo destes projetos, programas ou financiamen-
tos partiram principalmente da prefeitura e outros atores locais ou do
governo federal?
a) O(a) sr.(a) poderia descrever este processo?
b) Houve parcerias entre a prefeitura e entidades locais, como empresas,
ONGs, grupo de moradores e microempreendedores?
c) Esta prefeitura concorreu com outras prefeituras para a obteno dos

recursos? Como foi este processo? Foi necessrio contratar funcion-
rios ou consultores externos para que a prefeitura consolidasse seus
projetos nos modelos exigidos pelo governo federal?
d) Houve cooperao entre esta e outras prefeituras para a concepo
de projetos e obteno de recursos? Como foi este processo?
Para o(a) sr.(a), qual o melhor caminho para o alcance dos objetivos
apontados no item anterior:
a) projetos majoritariamente concebidos pelo local;
b) projetos majoritariamente concebidos pelo governo estadual;
c) projetos majoritariamente concebidos pelo governo federal;
d) projetos concebidos em parceria entre instituies locais, estaduais
e o governo federal.
Justifique sua escolha procurando ressaltar as deficincias e vantagens de
cada processo.
PARTE 4: Possveis impactos das polticas federais no desenvolvimento do

municpio e de sua regio
O(a) sr.(a) conhece a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR)?
Qual sua avaliao sobre a PNDR e sobre os programas regionais do
Ministrio da Integrao Nacional?
Qual sua avaliao sobre o impacto dos projetos e programas federais
executados neste municpio para:
a) aumento de renda e emprego no municpio e viabilizao de alter-
nativas de trabalho em comunidades carentes;
b) entrada ou abertura de novas empresas ou atividades econmicas
no municpio;
c) ativao de potencialidades locais antes no exploradas ou pouco
exploradas;
d) incentivo capacitao e a aprendizados interativos para a estruturao
e o desenvolvimento de atividades exercidas por grupos de empresas
ou empreendedores Arranjos Produtivos Locais (APLs);
e) aumento da qualidade de vida da populao;
f ) reduo de desigualdades e vulnerabilidades socioeconmicas, cul-

turais e ambientais;
g) aumento populacional;
h) mudanas culturais inesperadas;
i) aumento (ou diminuio) no nvel de violncia;
PARTE III
Avaliao de
Experincias Internacionais
CAPTULO 7
A EXPERINCIA DE PORTUGAL NO MBITO DA

POLTICA REGIONAL EUROPEIA
1 INTRODUO
A anlise da poltica regional portuguesa pode parecer despropositada para os
analistas de pases continentais como o Brasil. Afinal de contas, Portugal um
pequeno pas com um territrio equivalente ao de Santa Catarina, encravado entre
o mar e a Espanha e com uma populao equivalente do Paran. No entanto,
conhecer a experincia de Portugal em relao s polticas regionais poder ser
valioso para a compreenso da prxis da poltica regional da Unio Europeia.
Isso porque, dadas as dimenses do pas, mais fcil compreender as vrias
etapas da montagem da poltica, bem como os procedimentos necessrios para
o atendimento das demandas de incorporao nos planos a partir das unidades
administrativas locais. Alm disso, o fato de os fundos europeus serem muito
importantes no montante total do investimento, pblico e privado, realizado
em Portugal mais do que em outros pases da Europa implicou a montagem
de um aparato poltico-administrativo muito afinado com a poltica de coeso
europeia, de tal sorte que o seu modelo de gesto e controle dos fundos europeus
est entre os melhores da Unio Europeia.
O incio do sculo XX foi um perodo muito turbulento na vida poltica
do pas. Aconteceu de tudo: um regicdio, o fim da monarquia e o incio da
repblica, golpes de Estado etc. O pas comea a se estabilizar a partir do Estado
Novo, em 1933, a longa ditadura de 41 anos, chefiada por Antnio Salazar e, a
partir de 1968, por Marcelo Caetano, que findou com a Revoluo dos Cravos, em
25 de abril de 1974. Ao longo desse perodo, a economia portuguesa pouco mudou.
Portugal tornou-se um pas atrasado em relao Europa, ainda colonialista,
fundamentalmente agrcola, com baixos nveis educacionais e j dando indcios
de uma polarizao territorial que se mantm at hoje, com o predomnio da
rea metropolitana de Lisboa e, em segundo lugar, ao norte, da do Porto e uma
grande disparidade entre o litoral e o interior. As especializaes eram percebidas
popularmente pelo dito no Porto, se trabalha; em Coimbra, se estuda;
e em Lisboa, se diverte.
Com a Revoluo dos Cravos, o pas novamente ingressou em um perodo

de turbulncia. Com a recuperao da estabilidade poltica e o ingresso Unio
Europeia,1 em 1986, o pas entra em um ciclo de profundas transformaes,
em que a nfase estava na substituio da atividade agrcola por atividades
industriais, consideradas mais modernas. Um processo semelhante ocorreu na
Espanha com o fim do franquismo (1939-1976); o tamanho e a diversidade
do pas, no entanto, proporcionaram uma trajetria diferente da portuguesa.
Portugal teve a sua infraestrutura em especial, a de transportes muito ampliada.
Alm disso, houve uma poltica de desincentivo s atividades agrcolas, sob
o argumento de que eram muito improdutivas e de que os recursos alocados
atividade seriam mais bem empregados em atividades mais modernas.
Isso veio acentuar a tendncia histrica de transferncia da populao de reas
interioranas; grosso modo, aquelas ao longo da fronteira com a Espanha, em
direo ao litoral.
Esses fatores contriburam em muito para o estado atual das duas
principais concentraes populacionais, Lisboa e Porto. Alm disso, as crises
econmicas e a mudana do paradigma industrial levam a uma crise na
atividade industrial, historicamente localizada no norte, polarizada pelo Porto.
Nesse processo, a rea metropolitana de Lisboa vem aceleradamente ganhando
proeminncia, com a concentrao de atividades de servios e, tambm, em
decorrncia de economias de aglomerao, com a concentrao de atividades
industriais. As desigualdades territoriais atualmente vo alm do tradicional
fluxo do interior em direo ao litoral. Elas tambm incluem um fluxo do
Norte em direo ao Sul.
Ainda que Portugal tenha muitos traos comuns com o Brasil, o pas ainda
tem muitas particularidades, e no seria exagero dizer que h um certo desconheci-
mento sobre ele. A tabela 1 destaca algumas dessas caractersticas. Um dos pontos
que chama ateno o envelhecimento da populao. O ndice de envelhecimento
e o saldo natural explicam o fenmeno. Portugal tem um longo histrico de pas
de sada de populao. Isso que parecia haver diminudo no incio do sculo atual,
voltou a crescer em anos recentes devido crise econmica, como mostram os
dados sobre o saldo migratrio.
1. O termo Unio Europeia foi adotado em 1992 com o Tratado de Maastricht. Para simplificar, ser essa a denominao
utilizada ao longo do texto.
A Experincia de Portugal no mbito da Poltica Regional Europeia | 265
TABELA 1
Nmeros de Portugal: quadro-resumo
1981 1991 2001 2011 2013
Populao residente (milhares) 9.851,3 9.960,2 10.362,7 10.557,6 10.457,3

ndice de envelhecimento de idosos a cada cem jovens 45,4 70,0 101,6 125,8 133,5
Taxa de mortalidade infantil: bitos de crianas com menos de um
21,8() 10,8 5,0 3,1 2,9
ano de idade a cada mil nascidos vivos (%)
Saldo natural: diferena entre o total de nascimentos e o total de bitos
56,3() 12,4 7,7 -6,0 -23,8
(milhares)
Saldo migratrio: diferena entre a imigrao (entrada) e a emigrao
8,3 -32,8 56,2 -24,3 -36,2
(sada) (milhares)
Taxa de analfabetismo: populao residente com 10 ou mais anos
18,6 11,0 9,0 5,2 11
que no sabe ler nem escrever (%)
Populao residente de 15 ou mais anos com ensino superior (%) - -
6,8 13,2() 15,0
Alunos matriculados no ensino secundrio:
176.084 347.911 413.748 440.895 398.447
de dez a doze anos de escolaridade
Alunos matriculados no ensino superior 83.754 186.780 387.703 396.268 371.000
Alunos diplomados - 18.671 61.140 78.785 80.899
Doutoramentos 112 319 908 1.845 2.668
Taxa de desemprego: populao desempregada por cem ativos (%) - 4,1 4,0
( )
12,7
( )
16,2
Produto interno bruto (PIB) a preos constantes de 2011 ( milhes) 88.801,1 128.332,9 169.934,1 176.166,6 166.356,9(4)
PIB per capita a preos constantes de 2011 () 9.014,1 12.884,5 16.398,6 16.686,3 5.908,2(4)
Taxa de inflao (%) 19,04 11,85 4,37 3,65 0,27
Fonte: Pordata. Acesso em: 7 maio 2015.

Notas: Com base em dados censitrios.
O ano apresentado corresponde ao ltimo ano do par ano letivo, que se inicia no segundo semestre do ano civil.
Quebra de srie.
4
Valor preliminar.
Obs.: A implementao de mudanas metodolgicas assinalada por quebra de srie.
Por outro lado, a tabela 1 tambm mostra dados surpreendentes. O analfabetismo

caiu pela metade em vinte anos: em 2011, era de 5,2%, enquanto no Brasil era de
8,0% (2012). O percentual da populao com ensino superior completo era de
15% em 2013; no Brasil, de 9,3%, em 2010. Os dados sobre educao apontam
para uma diferena ainda mais substancial entre os dois pases. A maior parte dos
alunos portugueses matriculados no ensino secundrio ingressa no ensino superior.
Note-se que a maioria absoluta dessas matrculas no ensino superior acontece em
universidades pblicas, inversamente ao que ocorre no Brasil. A mortalidade infantil
era de 5%, em 2001, e de 2,9%, em 2013. No Brasil, em perodo equivalente, essa
taxa era de 29,02% (2000) e 13,82% (2015).
O produto brasileiro, em 2013, foi dez vezes maior que o portugus,
US$ 2.3423,00 e US$ 222,00 bilhes, respectivamente. No entanto, a renda per
capita brasileira foi cerca da metade da portuguesa, US$ 14.750,00 e
US$ 27.190,00, respectivamente.2 Saliente-se que, em 2013, o Brasil vivia os

ltimos anos de um perodo de expanso (crescimento do produto de 2,5% e de
renda per capita de 1,6%) e Portugal estava em uma profunda crise (crescimento
do produto de -1,4% e de renda per capita de -0,8%). Nestas primeiras dcadas do
sculo XXI, a inflao foi baixa e decrescente em Portugal. Nos ltimos anos, tem
estado bem prximo da deflao em decorrncia da crise econmica, que tambm
elevou em muito as taxas de desemprego.
Outra diferena importante entre os pases o regime de governo. Enquanto
o Brasil uma Repblica federativa com trs nveis de governo, Portugal um
Estado unitrio semipresidencial com um chefe de Estado (presidente da Repblica)
e um chefe de governo (primeiro-ministro, oriundo do Parlamento) e apenas dois
nveis de governo, o central e o local. A estruturao da administrao subnacional
mais complexa que a brasileira. A poltica regional, como se ver, , em grande
parte, decorrente do governo central, sobrando pouco espao para os nveis locais.
Este captulo uma introduo poltica regional praticada em Portugal no
contexto da Unio Europeia. Alm desta introduo e das consideraes finais,
composto por mais trs sees. A segunda seo trata da regionalizao portuguesa,
aqui vista como as vrias subdivises territoriais j existentes e dos rgos que atuam
na poltica regional. A terceira seo faz uma avaliao sinttica da performance
do pas aps a sua adeso Unio Europeia. A quarta seo apresenta os cinco
perodos de programao para a utilizao dos fundos europeus, com nfase no
perodo atual, Portugal 2020 (2014-2020), ora em andamento.
2 REGIONALIZAO EM PORTUGAL
Portugal tem uma longa tradio de governos centralizadores. Segundo Oliveira
(2009), a centralizao a fora predominante secularmente e a tradio de
governos locais recente, tem menos de trinta anos. Ainda segundo esse autor,
em Portugal, foi o Estado que fez a nao. Ao contrrio da maioria dos pases, em
Portugal, em vez de ter um povo com identidade prpria que terminava por se
organizar para ter um governo, o que houve foi uma pequena elite que se desagregou
do reino a que pertencia e foi conquistando um territrio e incorporando a
populao que l habitava. Essa elite sempre governou esse territrio centralmente
e indicava os chefes/governantes locais. Como o territrio era e essencialmente
homogneo no que se refere s etnias e aos idiomas, bem como nunca houve a
fora de senhores feudais, no havia grandes resistncias a essa centralizao, que,
por sculos, foi na figura do rei e posteriormente em um governo central, reforado
por uma ditadura de quase cinquenta anos.
2. O produto medido pelo mtodo Atlas a renda per capita pela Purchasing Power Parity PPP (World Bank, 2015).
2.1 Divises administrativas

Uma das primeiras subdivises do pais, seis comarcas, posteriormente provncias,
permaneceu por sculos entre 1299 e 1798. Era um processo de perda de autonomia
das localidades em detrimento do poder central, bem como de reforo da autoridade
dos responsveis pelas comarcas, denominados corregedores, que na realidade eram
delegados do poder central. Esse poder residia essencialmente na organizao para
recolher impostos. No entanto, o auge do poder real foi durante a segunda metade do
sculo XVIII. Somente com a revoluo liberal de 1820, essa estrutura foi um pouco
abalada. A partir dela, a ideia de um poder local, representando os habitantes locais,
e no apenas os interesses da coroa, passou a ser considerada,3 conforme a figura 1.
A constituio de 1822 institui seis provncias: Minho, Trs-os-Montes,
Beira, Estremadura, Alentejo e o reino do Algarve. Deveriam ser uma autarquia
supramunicipal, com um administrador-geral, nomeado pelo rei, e uma junta
administrativa, eleita pelos cidados para assessorar o administrador-geral.
Houve um perodo de turbulncia de quase quinze anos, no qual surge a figura do
distrito (subdiviso menor que a provncia), at que, em 1836, o ento ministro
Passos Manuel fez uma reforma radical na administrao, reduzindo o nmero de
municpios de cerca de oitocentos para 351, transformando-os em concelhos,4 e
fixando o nmero de distritos em dezessete, nomeados pela cidade capital.
A hierarquia administrativa ficou sendo: distrito, municpio, freguesia e permanece at hoje
(165 anos). (...) os cargos correspondentes quelas divises eram o administrador-geral
do distrito, o administrador do concelho e o regedor da parquia; o primeiro era de
livre nomeao pelo governo; o segundo e o terceiro eram escolhidos por um complexo
processo misto, de escolha com base em listas eleitas por sufrgio directo (Oliveira,
2009, p. 782).
As provncias histricas que, com algumas mudanas de limites, permaneceram
por sculos so: Entre-Douro-e-Minho ou apenas Minho ; Trs-os-Montes; Beira;
Estremadura; Alentejo anteriormente conhecida por Entre-Tejo-e-Guadiana; e
Reino do Algarve. No sculo XX (1936), foram institudas pelo Estado Novo as
seguintes provncias: Minho; Trs-os-Montes e Alto Douro; Douro Litoral; Beira
Litoral; Beira Alta; Beira Baixa; Ribatejo; Estremadura;5 Alto Alentejo; Baixo
Alentejo; e Algarve. Embora tenham sido extintas pela Constituio de 1976, que
delimitou os atuais distritos, continuam sendo referncia para a populao (figura 1).
3. Embora esse movimento tenha se iniciado no Porto, rapidamente se espalhou pelo pas e foi reforado com a adeso
de Lisboa. Formou-se ento uma Junta Governativa, que preparou a eleio de representantes para a elaborao de
uma nova Constituio. Se, por um lado, se procurava reduzir o poder absoluto do rei, por outro, havia uma tentativa
de reconstruir o pacto colonial. Decorre desse processo no apenas um aumento do poder local, mas tambm o
movimento que levou independncia do Brasil (Fausto, 1994).
4. O art. 249 da Constituio de 1976 diz que Os concelhos existentes so os municpios previstos na Constituio
(grifo nosso). Isso faz com que concelhos (concilium) e municpios se confundam na terminologia portuguesa.
Porm, ao tratar de rgos colegiados, ela os denomina conselhos (consiliu).
5. No confundir com a Estremadura espanhola.
Apesar de essa estrutura ter permanecido praticamente a mesma desde

1836, muitos fatos relativos regionalizao ocorreram, como a extino formal
das provncias, em 1959, e a criao das comisses regionais de planejamento,
ainda no perodo salazarista. No entanto, a interveno nos rgos locais era
muito forte. Isso s veio a ser alterado com a redemocratizao e com a atual
Constituio portuguesa (1976), que definiu como autarquias as freguesias, os
municpios e as regies administrativas, que seriam dotadas de recursos prprios
e teriam representantes eleitos por sufrgio universal (Oliveira, 2009, p. 785).
Entretanto, apesar de a Constituio definir as regies administrativas como uma
autarquia o que daria um terceiro nvel de governo intermedirio ao nacional
e ao local , mediante um referendo previsto pela prpria norma, realizado em
1998, mais de 60% dos eleitores rejeitaram as regies administrativas como um
novo nvel de governo.
FIGURA 1
Divises de Portugal em provncias
1A Provncias histricas
1B Provncias no sculo XX (1936)
Fonte: Wikipedia ([s.d.]b)

Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo, em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
Assim sendo, Portugal atualmente tem apenas dois nveis de governo autnomos:
o central e o local (municpios e freguesias). Os distritos e as regies administrativas
so basicamente delegaes do governo central. Administrativamente, o pas est
dividido em dezessete distritos e duas regies autnomas (ilhas), conforme a figura 2.
No entanto, cada distrito, por sua vez, est dividido em concelhos (municpios)
administrados pelo poder local , que, por seu turno, esto divididos em freguesias.
Estas so a menor unidade administrativa. Atualmente, existem 308 municpios
e 3.092 freguesias.
FIGURA 2
Distritos de Portugal
Fonte: Geografia 3o Ciclo.

Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo, em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
A freguesia tem como rgos representativos a assembleia da freguesia e a

junta de freguesia. A assembleia eleita pelos residentes da rea. A junta de freguesia
o rgo executivo da freguesia, eleita pela assembleia entre os seus membros.
O presidente da junta o cabea da lista, mais votado na eleio da assembleia.
Os rgos representativos do municpio so a assembleia municipal, a cmara
municipal e o conselho municipal. A assembleia municipal constituda pelos
presidentes das juntas de freguesia e por membros eleitos pelos eleitores do
municpio. A cmara municipal6 o rgo executivo colegiado do municpio,
eleito pelos eleitores residentes na sua rea, tendo por presidente o primeiro
candidato mais votado da lista. O conselho municipal o rgo consultivo do
municpio, sendo a sua composio definida por lei, de modo a garantir a
adequada representao das organizaes econmicas, sociais, culturais e
6. Apesar de terem a mesma denominao, a Cmara Municipal em Portugal um rgo executivo, enquanto no Brasil legislativo.
profissionais existentes na respectiva rea (Constituio da Repblica Portuguesa,

ttulo VIII, poder local, 1976).
2.2 As Nuts de Portugal e as disparidades entre elas

Em 1970, a Unio Europeia, por intermdio do seu setor estatstico, Eurostat,
criou uma classificao das unidades territoriais dos estados-membros, de
modo a uniformizar a coleta de estatsticas: nomenclature of territorial units for
statistics (Nuts). Essa classificao era feita atravs de acordos com os pases,
e, no incio do sculo XXI, adquiriu fora de lei na Unio Europeia, sendo
adotada legalmente a partir de 2003. Desde ento, periodicamente revista
(2006, 2010 e 2013).
Portugal tem trinta regies na classificao Nuts 37 28 no continente , que
so agregadas em sete regies Nuts 2, das quais cinco se situam no continente e
outras duas so relativas aos territrios dos arquiplagos da Madeira e dos Aores.
As cinco regies Nuts 2 do continente so: Norte, Centro, Metropolitana de Lisboa,
Alentejo e Algarve, conforme observado nos mapas 1 e 2.
MAPA 1
Divises estatsticas e da poltica de coeso de Portugal
1A Nuts 2
7. As nomenclature of territorial units for statistcs (Nuts) 3 equivalem, grosso modo, s microrregies brasileiras e as
Nuts 2, s mesorregies. Santa Catarina, cuja rea equivale de Portugal, tem seis mesorregies e vinte microrregies.
1B Nuts 3
1C Comisses de coordenao e desenvolvimento regional (CCDRs)
Fonte: Wikipedia ([s.d.]a; [s.d.]b).

Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
MAPA 2
Regies Nuts 3 de Portugal Continental
Fonte: Wikipedia ([s.d.]a).
Entre os pases da Unio Europeia, Portugal est entre os que apresentavam

disparidades regionais mais reduzidas em 2011, considerando-se regies Nuts 2
(grfico 1). Dessa forma, em 2000, o produto interno bruto (PIB) per capita da
regio mais rica (Metropolitana de Lisboa) era 1,75 vez o PIB per capita da mais
pobre (Norte); em 2011, essa diferena era de 1,73 (tabela 5). Mesmo assim, o
indicador de disperso regional8 apresenta uma grande estabilidade ao longo do
perodo ou seja, no houve grandes alteraes nas disparidades regionais no
perodo considerado (grfico 2).
8. D = 100 (yi - Y) (pi/P); yi = PIB per capita da regio i, Y = PIB per capita mdio nacional; pi = populao
regio i; P = populao nacional.
GRFICO 1
Disparidades regionais de PIB per capita (PPS) na Unio Europeia Nuts 2 (2011)
Fonte: Eurostat (2014, p. 122).

Obs.: 1. A barra roxo clara indica a distncia entre a maior e a menor regio para cada pas. A barra verde escura apresenta a mdia
nacional. O crculo verde mostra a regio da capital nacional. O crculo roxo escuro indica as outras regies. Sua = nvel
nacional. Os valores das regies francesas Guadalupe (FR91), Martinica (FR92), Guiana (FR93) e Reunio (FR94) so estimados.
2. Figura cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
(nota do Editorial).
GRFICO 2
Indicador de disperso do PIB regional PPC per capita Nuts 2 (2000-2011)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: Eurostat. Disponvel em: <http://goo.gl/oHBr5U>. Acesso em: 3 mar. 2015.
No entanto, como para todos os pases, as disparidades aumentam subs-

tancialmente quando so consideradas as regies Nuts 3. Considerando, agora, a
Nuts 3, a mais rica em 2000 (Grande Lisboa) era 3,6 vezes a mais pobre (Serra da
Estrela); em 2011, era 3,2 vezes (tabela 5).
TABELA 2
Unio Europeia: disperso do PIB per capita regional da Nuts 3 (2000-2011)
(Em % do PIB per capita nacional)
Pases 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Blgica 28,4 28,4 28,4 27,6 28 28,2 27,6 27,7 27 26,5 26,8 26,2
Bulgria 27,3 28,8 30 30,2 30,9 32,9 38 42,7 44,4 46,7 47,6 45,5
Repblica Checa 22 23,4 24,1 25 24,8 25,3 25,5 26,5 27,3 26,8 27,2 26,2
Dinamarca 18,5 17,9 16,9 17,6 18,5 20,2 18,8 18,5 18,5 18,4 21,3 21,1
Alemanha 30,3 30,9 30,7 30,7 30,5 30 30 30 29 28,3 28,3 28,4
Estnia 38,4 39 40,4 41,5 44,3 42 44,2 41,9 41 43,8 40,9 42,1
Irlanda 29,6 29,6 29,3 29,2 28,1 30,3 27,3 28 29,3 32,6 35,5 35,1
Grcia 1 1 1 1 1
22,7 23,4 24 24,5 25,6 26,2 27
Espanha 20,6 20,2 20,4 19,5 19 18,6 18,5 18,2 18,2 19 19 19,5
Frana 23,9 23,8 23,5 23,6 22,7 23,2 23,1 23,9 25,8 25,7 26,8 26,9
Crocia 30,4 31,1 29,9 32,2 33,2 34,2 33,8 32,8 32,8 32,8 36,3 35
Itlia 25,8 25,5 25,2 24,9 24,8 24,4 24,2 24,3 24,9 24,5 24,9 25,2
Chipre 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 n.d.
Letnia 43,3 44,4 44,7 45,5 45,4 47 51,3 46,5 46,5 42,7 43 36,9
Litunia 21 21,7 24,4 24 23,4 24,6 27 28,1 26 27,1 26,2 24,8
Luxemburgo 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 n.d.
Hungria 38,9 36,8 38,9 37,3 37,8 39,2 41,3 40,7 42 43,7 43 44
Malta 2,1 3 3,7 4,5 4,7 4,1 4,1 4,4 4,6 4,2 4,4 4,3
Holanda 16,6 16,5 17 17,4 17,8 18,8 18,2 17,6 18 17,6 18,5 18,3
ustria 25,9 25,7 25,8 25,2 24,3 24,3 23,9 22,9 22,7 23 22,5 21,4
Polnia 32,7 31,6 32,8 32,2 32,4 32,9 34,2 34,4 33,5 34,5 35,1 34,9
Portugal 27,8 27,7 27,9 28,4 28,9 29,5 28,7 29 29,2 28,4 28,1 27,9
Romnia 30,6 28,5 31,6 30,5 30,3 35,7 35,5 36,1 38,2 37,4 37,8 40
Eslovnia 19,2 19,4 19,3 21,2 21,3 21,8 22,7 22,3 21,7 22,8 22,4 21,6
Eslovquia 27,8 27,3 28,1 28,7 29,2 33,7 34,4 34,9 32,6 35,2 35 35,2
Finlndia 20,6 20,9 20 17,9 18 17,9 18,8 18,8 18,8 20,9 21,1 18,7
Sucia 15,9 14,9 15,2 14,8 15,6 16,2 15,2 15,5 15,9 18,3 16,5 17,3
Reino Unido 30,2 30,4 29,9 29,5 28,9 29,9 29,3 30,5 32,1 32,1 31,8 32,5
Islndia 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 n.d.
Noruega 1 1 1 1 1 1 1 n.d. 33,2 28,5 30,2 32,1
Sua 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 n.d.
Ex-Repblica Iugoslava
34,5 40,1 39,6 37,1 38,4 37,1 37,1 38,3 33,7 34,8 31 29,3
da Macednia
Fonte: Eurostat. Acesso em: 3 mar. 2015.

Obs.: A disperso do PIB per capita regional Nuts 3 medida pela soma das diferenas entre os PIBs per capita regional e
nacional, ponderada pela participao e expressa em porcentagem do PIB per capita nacional. A disperso do PIB regional
0 quando o PIB per capita em todas as regies de um pas idntico. Ela aumenta quando h elevao na diferena
entre o PIB per capita de uma regio e a mdia nacional.
O indicador de disperso do PIB per capita entre as regies portuguesas,

considerando Nuts 3, relativamente modesto quando comparado com os pases
que atualmente compem a Unio Europeia, em que a Bulgria desponta com
45,5. No entanto, na comparao com o antigo agrupamento, ento conhecido
como a Europa dos 15, o ndice portugus est acima da mdia; o quarto aps
Irlanda, Reino Unido e Alemanha (tabela 2).
Apenas como referncia, no Brasil, um dos campees mundiais nas
disparidades regionais, o PIB per capita do estado mais rico (Distrito Federal)
era 7,94 vezes o do mais pobre (Piau) em 2012. As disparidades brasileiras
ainda so maiores quando utilizados os dados da renda per capita dos municpios
em 2010. O municpio mais rico, So Caetanos do Sul (SP), tinha uma renda
per capita 21,2 vezes superior do mais pobre, Maraj do Sena (MA) (Pnud,
Ipea e FJP, 2010).
Ainda que, quando calculado para as regies Nuts 3, o indicador de
disparidade apresente uma leve tendncia ascendente, porm com uma queda no
final do perodo, notvel como, mesmo para esse nvel, h uma relativa estabi-
lidade ao longo do tempo desse indicador em Portugal (Mateus, 2013, p. 241).
Essa estabilidade nos indicadores de disparidade regional tambm foi constatada
por vrios autores no Brasil (Rolim e Serra, 2012).
Tanto o produto como a populao esto, na maioria absoluta, localizados
no continente. Entre 2000 e 2013, os ganhos de participao no produto interno
apenas ocorrem na regio metropolitana (RM) de Lisboa, no Algarve e nas ilhas.
Da mesma forma, no que se refere populao residente, os aumentos de parti-
cipao ocorreram nas mesmas regies. Note-se que as regies Norte, Centro e
Alentejo, mais do que perda de participao, tiveram perdas absolutas de populao
(tabela 3). Ainda assim, essas trs regies abrigaram, em 2013, 64% da populao
portuguesa e cerca de 54% do PIB nacional. So essas as principais regies objeto
da poltica regional.
TABELA 3
PIB preos correntes das Nuts 2 (2000 e 2013)
(Em milhes e %)
RA dos RA da
Ano Portugal Continente Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve
Aores Madeira
128.466,3 123.009,7 36.758,2 24.944,2 47.386,5 8.941,6 4.979,3 2.427,9 2.715,0

2000
100 95,8 28,6 19,4 36,9 7,0 3,9 1,9 2,1
171.211,1 163.277,7 48.667,9 32.122,9 63.901,9 11.275,1 7.309,9 3.694,2 4.070,8

2013
100 95,4 28,4 18,8 37,3 6,6 4,3 2,2 2,4
(Continua)
(Continuao)
RA dos RA da
Ano Portugal Continente Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve
Aores Madeira
Populao residente das Nuts 2
10.330.774 9.845.237 3.679.741 2.344.671 2.651.729 775.954 393.142 241.387 244.150

2000
100 95,3 35,6 22,7 25,7 7,5 3,8 2,3 2,4
10.427.301 9.918.548 3.644.195 2.281.164 2.807.525 743.306 442.358 247.440 261.313

2013
100 95,1 34,9 21,9 26,9 7,1 4,2 2,4 2,5
Fonte: Produto, Instituto Nacional de Estatstica Contas Regionais 2013; Populao, INE. Acesso em: 21 mar. 2015.
2.3 Os rgos da poltica regional
2.3.1 As Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional

O embrio da proposta das regies administrativas na Constituio de 1976 era
a reformulao das comisses regionais de planejamento, criadas na ditadura.
Esses rgos passaram por vrias reformulaes, sempre na esfera de representao
regional do governo central, e, finalmente, em 2003, 9 so transformados em
comisses de coordenao e desenvolvimento regional (CCDRs). Elas tambm
assumiram as funes das direes regionais do ambiente e do ordenamento do
territrio (DRAOTs) ento existentes. Apesar da rejeio das regies administrativas,
muitas das tarefas que elas deveriam exercer esto presentes nas CCDRs.
Foram criadas cinco CCDRs no continente, com rea territorial coincidente
com as Nuts 2: Norte (Porto), Centro (Coimbra), Lisboa e Vale do Tejo (Lisboa),10
Alentejo (vora) e Algarve (Faro). O decreto que as criou lista cerca de trinta
atribuies, relativas participao na definio e elaborao da poltica regional,
no atendimento execuo dos compromissos assumidos pelo pas na poltica de
coeso, na coordenao intersetorial e inter-regional, na preservao ambiental e
das bacias hidrogrficas etc.
Cada CCDR composta pelo presidente, pelo Conselho Administrativo,
pela Comisso de Fiscalizao e pelo Conselho Regional. O presidente nomeado
em despacho conjunto do primeiro-ministro e dos ministros encarregados das
polticas regionais e ambientais. Ele tem mais trs vice-presidentes. Embora ele
deva ser escolhido por uma lista trplice, elaborada pelo conselho regional, h uma
clusula que diz: Na nomeao do presidente da CCDR, devem ser tomadas em
considerao as indicaes do conselho regional, sem prejuzo de ser designada
9. Por meio do Decreto-Lei no 10.

10. A jurisdio dessa comisso de coordenao e desenvolvimento regional (CCDR) no corresponde exatamente
Nuts 2 regio metropolitana (RM) de Lisboa.
individualidade que, no entender do governo, seja mais apta ao desempenho das

funes (Decreto-Lei no 104/2003).
O Conselho Regional o rgo consultivo da CCDR. Da sua composio,
fazem parte: os presidentes11 das cmaras municipais da rea geogrfica; dois repre-
sentantes das freguesias da rea, indicados pela Associao Nacional de Freguesias
(Anafre); um representante de cada entidade com assento na Comisso Permanente
de Concertao Social do Conselho Econmico e Social; dois representantes das
universidades sediadas na regio, nomeados pelo Conselho de Reitores; um repre-
sentante dos institutos politcnicos12 sediados na regio, designado pelo conselho
coordenador; um representante da Associao Nacional das Regies de Turismo; e
um representante das organizaes no governamentais do ambiente, a ser indicado
pela respectiva confederao nacional. Alm desses, tambm participam, sem direito
a voto, um representante dos servios regionais dos ministrios responsveis pelas
seguintes reas: defesa nacional; administrao interna; agricultura; desenvolvimento
rural e pescas; economia; educao; cultura; cincia e ensino superior; obras pblicas;
transportes e habitao; sade; segurana social. H, ademais, a participao de
um representante da correspondente direo regional de estatstica do Instituto
Nacional de Estatstica (Decreto-Lei no 104/2003).
O conselho, embora rgo consultivo, d pareceres sobre praticamente todas
as atividades da CCDR e tambm o elaborador da lista trplice que ir servir de
base para a escolha do presidente da CCDR.
Essa legislao foi modificada em 2012 (Decreto-Lei no 228/2012), em
decorrncia de uma reforma administrativa geral. As CCDRs continuaram
com as suas atribuies relativas ao desenvolvimento regional e aos fundos
comunitrios e prestando apoio s autarquias locais e s suas associaes.
Elas so definidas como servios perifricos da administrao direta do Estado.
Tm a sua misso mais bem especificada como executoras das polticas de ambiente,
de ordenamento de territrio e cidades e de desenvolvimento regional, nas suas
reas geogrficas de atuao, alm de apoiarem tecnicamente as autarquias locais e
as suas associaes. As quase trinta atribuies especificadas em 2003 foram agora
consolidadas em oito. Entre elas, contribuir para a definio das bases gerais da
poltica de desenvolvimento regional, no mbito da poltica de desenvolvimento
do pas, participando nos processos de planejamento estratgico de base territorial,
bem como fomentando parcerias entre agentes regionais e elaborando programas
integrados, visando coeso e competitividade territoriais; gestionar as
atividades no mbito da poltica de coeso e de outras polticas da Unio Europeia;
dinamizar a cooperao inter-regional e transfronteiria e assegurar a articulao
11. A presidncia da cmara na legislao portuguesa um cargo executivo equivalente ao de prefeito na legislao brasileira.
12. Os instututos politcnicos tambm so considerados instituies de ensino superior.
entre instituies da administrao direta do Estado, autarquias locais e entidades

equiparadas, contribuindo para a integrao europeia do espao regional e para
o reforo da sua competitividade interna e externa, com base em estratgias de
desenvolvimento sustentvel de nveis regional e local; e apoiar tecnicamente as
autarquias locais e as suas associaes (Decreto-Lei no 228/2012).
As atribuies acentuaram o carter de rgo de apoio ao governo nacional
no que se refere poltica regional e relao com as polticas europeias, parti-
cularmente com a poltica de coeso. Tambm explicitam ainda mais o seu papel
na articulao entre as atividades dos ministrios presentes na regio. No entanto,
deram a elas um papel mais relevante nas decises sobre os destinos das regies.
Tambm a sua estruturao aperfeioada. Agora o presidente acompanhado
por dois vice-presidentes; h a figura do fiscal nico, responsvel pelo controle da
legalidade, da regularidade e da gesto financeira e patrimonial da CCDR e designado
pelo governo nacional externamente CCDR; o Conselho de Coordenao
Intersetorial, que promove a coordenao tcnica da execuo das polticas da
administrao central em mbito regional; e o Conselho Regional.
O Conselho Regional foi o rgo que teve maior alterao. Alm dos membros
presentes na legislao de 2003, foram adicionados dois representantes das
associaes de desenvolvimento regional, indicados pela Associao Nacional
das Agncias de Desenvolvimento Regional; um representante das associaes
de desenvolvimento local, indicado pela Federao Portuguesa de Associaes de
Desenvolvimento Local; um representante das associaes cvicas com expresso
regional, indicado pela Associao Portuguesa para o Desenvolvimento Local; e
at duas individualidades de reconhecido mrito na regio, indicados sob proposta
do presidente da CCDR (Decreto-Lei no 228/2012).
Uma particularidade dessas presidncias de CCDRs, comum a muitas reas
da administrao pblica portuguesa, que atualmente os cargos so providos por
concurso pblico. Os ministrios aos quais esses rgos esto afetos designam uma
misso e determinam um perfil geral para os candidatos; um rgo independente,
a Comisso de Recrutamento e Seleco para a Administrao Pblica (Cresap),
com base na misso demandada, detalha o perfil dos candidatos e designa um
jri para a seleo; os candidatos se inscrevem, apresentam seus currculos e suas
propostas de atuao; o jri seleciona trs nomes; e o governo central escolhe e
nomeia para um perodo determinado. Todo esse processo baseado na
Lei n o 64/2011, a qual determina:
Os titulares dos cargos de direco superior so recrutados, por procedimento concursal,
nos termos dos artigos seguinte e 19o-A, de entre indivduos com licenciatura concluda
data de abertura do concurso h pelo menos 12 ou 8 anos, consoante se trate de
cargos de direco superior de 1o ou de 2o grau, vinculados ou no Administrao
Pblica, que possuam competncia tcnica, aptido, experincia profissional e

formao adequadas ao exerccio das respectivas funes (Lei no 64/2011, art.18).
Evidentemente, esse processo no est livre de interferncia poltica.
No entanto, o simples fato de serem necessrias uma candidatura, a apresentao
de propostas prvias, a exigncia de um diploma universitrio obtido h mais de
uma dcada, alm de outras demandas, d um carter mais profissional a essas
agncias. A lembrana das sucessivas nomeaes para o cargo de superintendente
da emblemtica Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), no
Brasil, ilustra a diferena e as implicaes do processo de escolha nos dois pases.
Por outro lado, elas esto subordinadas ao governo central, atravs de uma
instituio de coordenao nacional, que atualmente a Agncia para o Desen-
volvimento e Coeso, I.P. (Agncia, I.P). Os dirigentes dessa agncia tambm so
escolhidos pelo tal procedimento concursal e trabalham sob a gide do ministro
encarregado do desenvolvimento regional, subordinando-se ao Conselho de
Ministros. A atuao dessa agncia ser detalhada mais adiante.
2.3.2 A Agncia para o Desenvolvimento e Coeso, I.P.

At recentemente, a gesto tcnica de coordenao e monitorizao dos fundos
europeus em Portugal era exercida pelo Quadro de Referncia Estratgico Nacional
(QREN) 2007-2013 (Decreto-Lei no 312/2007). Faziam parte do QREN o
Observatrio do Quadro de Referncia Estratgico Nacional (Observatrio do
QREN), o Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, I.P. (IFDR, I.P.)
e o Instituto de Gesto do Fundo Social Europeu, I.P. (IGFSE, I.P.). Essas entidades
eram responsveis pelas tarefas relativas coordenao global, certificao, ao
pagamento, avaliao, comunicao, monitorizao e auditoria de operaes
dos fundos da Poltica de Coeso (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
Feder, Fundo Social Europeu FSE e Fundo de Coeso FC). Constituam o
nvel nacional de coordenao da poltica regional. Todos esses rgos decorriam
das disposies oriundas da Unio Europeia para o uso dos recursos europeus.
Em substituio a essas entidades, feita uma fuso, no final de 2013, e criada
a Agncia, I.P., com o objetivo de favorecer a coordenao da Poltica Estrutural e
de Desenvolvimento Regional, cofinanciada pelos fundos europeus. A sua misso
coordenar a poltica de desenvolvimento regional e assegurar a coordenao geral
dos fundos europeus estruturais e de investimento (Feeis). Ela criada como um
instituto pblico de regime especial, integrado na administrao indireta do Estado,
com autonomia administrativa, financeira e patrimnio prprio. A agncia integra
o Conselho de Ministros, sob a tutela do ministro responsvel pelo desenvolvi-
mento regional, e tem jurisdio nacional. So especificadas as suas atribuies
em relao a trs grupos de assuntos: a poltica de desenvolvimento regional, os
fundos europeus estruturais e de investimento e os fundos da poltica de coeso.

Com relao ao primeiro assunto, fica explcito que a agncia a formuladora das
propostas de polticas de desenvolvimento regional do pas e a sua representante
nos fruns internacionais sobre essa matria. Com relao aos fundos europeus,
estruturais e de poltica de coeso, ela praticamente a responsvel por tudo que se
refere a eles: a concepo da estratgia de aplicao; a observncia de aplicao das
normas emanadas da Unio Europeia; a elaborao de normas nacionais afinadas
com as europeias; a fiscalizao e auditoria da aplicao dos recursos; e a avaliao
do acordo de parceria (AP). Alm disso, deve coordenar e dar suporte tcnico
aos processos de programao entre eles, os programas operacionais (POs)
e produzir sistemas de indicadores (Decreto-Lei no 140/2013).
Em sntese, a agncia a responsvel por praticamente tudo o que se refere
poltica regional portuguesa e ao relacionamento com os fundos europeus, mesmo
aqueles que no fazem parte da poltica de coeso. possvel questionar-se por
que razo um Estado-membro cria uma instituio que, praticamente, tem como
atribuio ser um desdobramento operacional da Comisso Europeia dentro do
pas. A resposta no muito difcil. Isso se deve importncia que os fundos
europeus tm para Portugal. Um exemplo disso pode ser observado na tabela 4.
TABELA 4
Importncia dos fundos europeus para o oramento portugus (2014)
( milhes) % (c) % (f)
a) Total da despesa financiada por receitas gerais (2014) 45.823,00 7,9 13,3
b) Total do AP com a Unio Europeia (2014-2020) 25.239,60
c) Um stimo do AP 3.605,66
d) Restos do AP anterior (2004-2015) 5.000,00
e ) Metade do valor 2.500,00
f) (c + e) 6.105,66
Fonte: Portugal (2014, p. 44-48).

Elaborao do autor.
O resumo foi elaborado a partir de informaes do Ministrio de Finanas

(Portugal, 2014). Foi considerado o valor total do aporte de recursos da Unio
Europeia atravs dos Feeis, constitudos pelos seguintes fundos: o Fundo Europeu
Agrcola de Desenvolvimento Rural (Feader), mais o Fundo Europeu dos Assuntos
Martimos e das Pescas (Feamp), mais os fundos da poltica de coeso (Feder, FSE
e FC), para os sete anos do acordo de participao (AP) para o perodo 2014-2020.
Alm disso, tambm foi considerado o saldo do acordo anterior, a ser aplicado no
binio 2014-2015. Calculou-se o valor hipottico desses recursos para 2014, para
verificar quanto eles representavam no total da despesa financiada com receitas gerais.
Esses valores oscilavam entre 8%, considerando-se apenas os valores do AP

para um nico ano, e 13%, quando se levam em conta os restos a receber do
acordo anterior e um ano do novo AP. Portanto, no de se estranhar o empenho
posto pelo governo portugus para a gesto desses recursos europeus.
A agncia tem uma estrutura semelhante das CCDRs: o Conselho Diretivo,
composto por um presidente, um vice e dois vogais; o fiscal nico; e o Conselho
Consultivo. Este ltimo, por sua vez, composto por um grande nmero de
membros, a maioria pertencendo aos rgos do governo com responsabilidades
nas polticas pblicas cofinanciadas pela Unio Europeia; um representante da
Associao Nacional de Municpios Portugueses; at seis personalidades, designadas
pelo membro do governo responsvel pela rea do desenvolvimento regional;
um representante do Ministrio de Finanas; um representante de cada programa
operacional temtico do continente, bem como do Feader, do Feamp e do Programa
Operacional Temtico Fatores de Competitividade (Compete); e um representante
de cada programa operacional regional das regies autnomas (RAs) Madeira
e Aores (Decreto-Lei no 140/2013). Como pode ser observado, enquanto o
Conselho Consultivo das CCDRs busca ter a representatividade da maioria dos atores
regionais, aqui a representatividade fundamentalmente de membros do governo.
A agncia , em ltima instncia, o resultado de um longo processo, em
que o predomnio do planejamento setorial com impacto territorial veio cedendo
terreno a um sistema em que a necessidade de planejamento regional coordenado
se impunha. H de se ter em conta que isso se deve basicamente necessidade da
administrao portuguesa de se ajustar s exigncias da Unio Europeia, para ter
acesso aos fundos europeus (Figueiredo, 2009, p. 699-701).
3 O DESEMPENHO DE PORTUGAL E SUAS REGIES NA POLTICA DE COESO

A anlise do processo de convergncia, de pases e regies, ocupa um grande espao
na literatura econmica. No um estudo fcil, dado que existem vrias concepes,
metodologias e indicadores desse processo. Os primeiros estudos falavam
da convergncia absoluta, ou (beta), e diziam que, de incio, os pases/regies
mais pobres cresceriam mais rpido que os mais ricos e tenderiam a alcan-los,
tendendo para um mesmo steady state. Alm dessa convergncia, tambm haveria
um processo de convergncia (sigma), considerando a disperso da renda per
capita em um conjunto de economias, tendo como indicador o coeficiente de
variao (CV) da renda per capita. Uma reduo no CV significa que as economias
consideradas esto convergindo. Os modelos mais considerados atualmente so
aqueles calcados na chamada convergncia condicional. Baseia-se nos modelos
endgenos de crescimento, que consideram crescimento com economias de escala,

dadas basicamente por capital humano e progresso tecnolgico.13
Analisando a Unio Europeia, Soukiazis faz vrios estudos, tendo em conta
a convergncia de pases e regies, e concluiu que grande parte desse processo se
deveu convergncia condicional. Os estudos sobre pases consideram, de maneira
geral, o perodo 1980-2000 (Soukiazis, 2014). Nos vrios estudos sobre o impacto
dos fundos europeus sobre as regies portuguesas Nuts 3, Soukiazis considera que,
embora eles tenham contribudo para acelerar a convergncia da renda per capita,
foram mais efetivos para as regies do litoral que para as mais pobres, localizadas
no interior. A disponibilidade de dados por ocasio da realizao da maioria desses
estudos captou apenas o perodo inicial da incluso do pas na Unio Europeia (op. cit.).
Em um dos estudos que avana at 2005, o autor analisa a convergncia sobre as
trs ticas (beta, sigma e condicional), concluindo que a condicional a que mais
explica a convergncia e d um destaque especial ao papel que a qualificao da fora
de trabalho tem nesse processo (Antunes e Soukiazis, 2006).
O que vai ser apresentado a seguir no uma aplicao estrita dos enfoques
sobre convergncia visto anteriormente. , antes de tudo, uma anlise considerando
convergncia na perspectiva da poltica de coeso europeia, tendo como indicador
a aproximao ou o distanciamento do indicador PIB per capita da mdia europeia.
Um dos mais importantes estudos sobre a integrao portuguesa Unio Europeia
(Mateus, 2013) mostra que Portugal foi o pas com o pior desempenho comparati-
vamente a seus parceiros iniciais na poltica de coeso (Espanha, Grcia e Irlanda).
Esse mau desempenho se refletiu sobretudo na produo. Foi maior na aproximao
relativa ao consumo mdio europeu. Do incio do seu ingresso oficial, em 1o de
janeiro de 1986, at por volta de 2000, Portugal convergiu rapidamente; no entanto,
aps essa data, a trajetria estagnou e, apenas no que se refere ao consumo per capita,
aproximou-se da mdia europeia. interessante observar que o caso da Grcia foi o
oposto e que, relativo ao consumo, praticamente em todo o perodo esteve acima da
mdia europeia (grfico 3). Nesse sentido, Desde 1993, Portugal s convergiu com a
Unio Europeia em sete dos dezoito anos. O PIB per capita subiu de 65% para 79%,
entre 1986 e 1992, e de 79% para 81%, entre 1993 e 2010 (Mateus, 2013, p. 51).
Esse estudo mostra que, no que se refere s disparidades regionais, a insero
na Unio Europeia parece ter tido um impacto mediano.
As 11 regies mais pobres do pas reduziram a distncia ao padro europeu desde
1995, mas um tero das regies portuguesas divergiu entre 1995 e 2009. Mantm-se
as grandes assimetrias regionais, sendo o nvel de vida da regio mais pobre, a Serra
da Estrela, um tero do da regio mais rica, a Grande Lisboa (Mateus, 2013, p. 53).
13. Para uma introduo ao assunto, o leitor interessado poder consultar Soukiazis (2014).
GRFICO 3
ticas de convergncia: comparao entre Portugal e parceiros iniciais da coeso
(1986-2010)
Fonte: Mateus (2013).

Obs.: 1. Portugal no acompanhou o ritmo de convergncia dos parceiros iniciais da coeso, sobretudo Espanha e Irlanda.
O atraso maior na criao de riqueza que no rendimento e no consumo.
2. Mdia da Unio Europeia 27 = 100, em paridades de poder de compra. A menor evoluo da Irlanda no rendimento
disponvel e no consumo reflete a relevncia do repatriamento de lucros para o estrangeiro.
3. Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados, em virtude
das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
Se, por um lado, houve estabilidade interna nas disparidades regionais, essa
mesma estabilidade foi verificada em relao mdia europeia (EU-27) no perodo
1995-2009. Com exceo da Madeira, as demais regies que eram objeto da poltica
regional europeia no convergiram significativamente para a mdia europeia.
A regio dos Aores tambm apresentou uma tendncia convergente, mas
permaneceu abaixo da mdia europeia. A regio Norte e, em seguida, o Centro
so as regies mais mal posicionadas. Portugal, como um todo, s vai apresentar
uma leve convergncia no final do perodo (grfico 4).
GRFICO 4
Portugal: PIB per capita (PPC) das regies Nuts 2 em relao Unio Europeia 27
(1995-2009)
(Em %)
120
110
100
90
80
70
60
50
40
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Unio Europeia 27 Portugal Norte
Algarve Centro Lisboa
Alentejo RA dos Aores RA da Madeira
Fonte: Eurostat. Acesso em: 20 abr. 2015.

Obs.: Dados brutos.
Considerando a trajetria das regies Nuts 3, entre 2000 e 2011, alguns

fatos chamam ateno (tabela 5).14 Em primeiro lugar, apenas a Grande Lisboa
tem um PIB per capita superior ao da mdia europeia em 2011. Mas isso tambm
era verdadeiro para o incio do perodo. Em segundo lugar, umas poucas regies
tinham PIB per capita superior mdia nacional. Alm da Grande Lisboa, eram
Grande Porto, Alentejo Litoral, Algarve e a RA da Madeira. Esse conjunto era o
mesmo em 2000, com a adio de Pinhal Litoral, que perdeu essa condio em
2011 (tabela 5).
14. Note-se que, desdeo perodo 2008-2009, a economia portuguesa j vinha em desaquecimento; em 2011, j estava
sob o programa de ajustamento.
TABELA 5
286 |
Portugal Nuts 3 PIB per capita a preos correntes (2000-2011)

Taxa mdia
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
(%)
Unio Europeia (28 pases) 19.000 19.700 20.400 20.600 21.600 22.400 23.600 24.900 25.000 23.400 24.400 25.100 2,35
Unio Europeia (27 pases) 19.100 19.800 20.500 20.800 21.700 22.500 23.700 25.100 25.100 23.500 24.500 25.200 2,34
Portugal 12.500 13.100 13.600 13.700 14.200 14.600 15.200 16.000 16.200 15.900 16.300 16.100 2,13 (-)
Continente 12.400 13.100 13.500 13.700 14.200 14.600 15.100 15.900 16.100 15.700 16.100 16.000 2,15 (-)
Norte 10.000 10.600 10.900 10.800 11.100 11.500 11.900 12.700 12.900 12.600 13.000 13.000 2,21 (-)
Alto Minho 7.900 8.300 8.700 8.700 8.900 9.200 9.800 10.100 10.500 10.700 11.400 11.200 2,95 +
Cvado 9.200 10.000 10.400 10.300 10.700 10.900 11.300 12.000 12.500 12.300 12.500 12.700 2,72 +
Ave 9.700 10.100 10.500 10.400 10.400 10.500 10.800 11.500 11.700 11.300 11.900 12.000 1,79 (-)
Grande Porto 13.400 14.000 14.100 14.100 14.500 15.000 15.400 16.500 16.700 16.000 16.400 16.400 1,70 (-)
Tmega 6.400 6.800 7.100 7.100 7.200 7.600 8.100 8.700 8.800 8.700 9.000 8.900 2,79 +
Douro 6.800 7.500 7.700 7.800 8.100 8.700 9.300 9.600 10.200 10.500 10.900 10.800 3,93 +
Alto Trs-os-Montes 7.300 7.700 8.000 8.200 8.700 9.300 9.700 10.100 10.800 10.800 11.300 11.000 3,48 +
Centro (PT) 10.600 11.000 11.300 11.700 12.000 12.300 12.700 13.300 13.300 13.200 13.500 13.300 1,91 (-)
Baixo Vouga 12.200 12.600 13.100 13.200 13.500 13.800 14.000 14.700 14.600 14.300 14.600 14.600 1,51 (-)
Baixo Mondego 12.100 12.800 13.100 13.500 14.000 14.400 14.700 15.400 15.600 15.600 16.300 16.200 2,46 +
Pinhal Litoral 13.000 13.700 14.100 14.400 14.700 14.700 15.400 16.200 16.100 15.700 15.900 16.000 1,75 (-)
Pinhal Interior Norte 7.400 7.700 7.900 8.300 8.600 8.800 9.400 9.800 9.900 10.100 10.200 10.300 2,79 +
Do-Lafes 8.900 9.300 9.400 9.800 10.200 10.500 11.000 11.500 11.600 11.400 11.500 11.300 2,01 (-)
Pinhal Interior Sul 6.500 6.800 7.100 7.700 8.100 8.800 10.000 10.200 11.400 11.400 12.100 12.100 5,31 +
Serra da Estrela 5.700 6.000 6.500 7.000 7.300 7.400 7.800 8.000 8.400 8.500 8.500 8.300 3,18 +
Beira Interior Norte 8.700 8.700 8.700 9.000 9.100 9.600 10.200 10.600 10.700 10.800 11.200 10.800 1,82 (-)
(Continua)
(Continuao)
Taxa mdia
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
(%)
Beira Interior Sul 10.500 10.800 11.200 11.500 11.800 12.400 13.100 13.600 13.600 13.700 14.700 14.600 2,79 +
Cova da Beira 8.000 8.400 8.700 8.600 9.000 9.700 10.300 10.500 10.600 10.600 10.900 10.900 2,61 +
Oeste 10.800 11.300 11.600 11.900 12.400 12.500 12.900 13.400 13.100 13.000 13.000 12.500 1,23 (-)
Mdio Tejo 10.500 10.900 11.200 11.500 11.800 11.600 12.100 12.800 12.400 12.400 12.700 12.500 1,46 (-)
rea Metropolitana de Lisboa 17.500 18.300 19.100 19.300 20.100 20.700 21.300 22.400 22.700 22.300 22.700 22.500 2,12 (-)
Grande Lisboa 20.300 21.300 22.300 22.800 23.800 24.600 25.200 26.500 26.900 26.500 27.000 26.700 2,31 (-)
Pennsula de Setbal 9.900 10.100 10.400 10.100 10.200 10.300 11.300 11.700 11.900 11.400 11.600 11.700 1,40 (-)
Alentejo 11.400 11.900 12.200 12.700 13.200 13.500 14.300 14.800 14.800 14.300 15.000 14.700 2,14 (-)
Alentejo Litoral 15.400 15.600 16.100 17.500 17.500 20.100 21.900 22.700 23.200 19.400 22.600 22.500 3,21 +
Alto Alentejo 10.000 10.500 11.000 11.700 12.300 12.300 12.300 12.800 12.800 13.000 13.100 12.800 2,08 (-)
Alentejo Central 12.000 12.600 12.100 12.300 12.600 12.700 12.900 13.300 13.600 13.100 13.700 13.500 0,99 (-)
Baixo Alentejo 9.600 10.100 10.700 10.800 11.800 12.300 14.400 15.000 14.100 14.900 15.600 15.300 3,96 +
Lezria do Tejo 11.100 11.500 12.100 12.400 13.000 12.600 13.100 13.700 13.800 13.500 13.500 13.200 1,45 (-)
Algarve 13.500 14.500 15.000 15.500 15.800 16.300 16.900 17.800 17.800 16.800 16.800 16.400 1,63 (-)
Algarve 13.500 14.500 15.000 15.500 15.800 16.300 16.900 17.800 17.800 16.800 16.800 16.400 1,63 (-)
Ilhas
A Experincia de Portugal no mbito da Poltica Regional Europeia
RA dos Aores 10.400 11.400 12.100 12.500 12.900 13.400 14.000 14.600 15.100 14.900 15.200 15.100 3,16 +
RA da Madeira 13.900 13.800 16.700 16.600 17.700 18.200 20.100 20.500 21.400 20.800 21.000 20.800 3,42 +
Fonte: Eurostat. Acesso em: 20 abr. 2015.

Obs.: Dados brutos.
| 287
Quando se considera a taxa mdia de crescimento no perodo, percebe-se

uma diviso quase que proporcional entre as regies que tiveram taxas superiores
s da Unio Europeia e as que tiveram taxas inferiores. A Grande Lisboa e o
Grande Porto, regies que abrigam as maiores concentraes urbanas, cresce-
ram abaixo da taxa europeia; em especial, o Porto. Por outro lado, as regies
em que a atividade turstica intensa como as ilhas, a Serra da Estrela e o
Alentejo Litoral tiveram taxas muito superiores mdia europeia, ficando
a exceo por conta do Algarve. Tendo em conta a mdia nacional para o
PIB per capita em 2011 ( 16.110,00) e para a taxa mdia de crescimento no
perodo (2,13%), possvel fazer uma tipologia para as regies continentais
(tabela 5, grfico 5 e quadro 1). Essa tipologia mantida mesmo quando se
considera a taxa mdia de crescimento europeu, bastando alterar a classificao
da Grande Lisboa. Um ponto que se destaca a situao do Grande Porto.
A est grande parte da capacidade produtiva industrial do pas, mas que j vinha
em decadncia, o que foi agravado com a atual crise. Muitas das regies mais
pobres do pas se encontram entre aquelas que apresentaram as mais altas taxas
de crescimento. Um nmero equivalente das regies mais pobres est entre
as que tiveram as menores taxas. O primeiro grupo predomina no Norte e o
segundo, no Centro e no Alentejo. Tanto um grupo como o outro tendem a
formar conglomerados territoriais.
GRFICO 5
Regies Nuts 3: PIB per capita 2011 versus crescimento (2000-2011)
6,00
Mdia nacional do PIB per capita 2011 (%)
5,00
4,00
3,00
2,13%
2,00
1,00
16.100
0,00
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000
Taxa mdia de crescimento no perodo
Elaborao do autor a partir da tabela 5.

Obs.: 1. Taxa mdia de crescimento = 2,13%
2. PIB per capita = 16.100,00.
QUADRO 1
Tipologia das regies portuguesas Nuts 3 segundo o PIB per capita e a taxa mdia
de crescimento (2000-2011)
Baixa renda e alto crescimento (BA) Alta renda e alto crescimento (AA)
Pinhal Interior Sul, Baixo Alentejo, Douro, Alto Trs-os-Montes,
Serra da Estrela, Alto Minho, Pinhal Interior Norte, Tmega, Alentejo Litoral, Baixo Mondego e Grande Lisboa.
Beira Interior Sul, Cvado e Cova da Beira.
Baixa renda e baixo crescimento (BB) Alta renda e baixo crescimento (AB)
Alto Alentejo, Do-Lafes, Beira Interior Norte, Ave, Pinhal
Litoral, Baixo Vouga, Mdio Tejo, Lezria do Tejo, Pennsula de Grande Porto e Algarve.
Setubal, Oeste e Alentejo Central.
Elaborao do autor a partir da tabela 5.

Obs.: Mdia nacional.
O que foi visto anteriormente tem a sua sntese no grfico 6 e no mapa 3,

que apresentam os resultados do ndice Sinttico de Desenvolvimento Regional
(ISDR) para 2011 (INE-PT, 2014b). Esse um ndice composto que mede trs
das condies consideradas essenciais para o desenvolvimento regional:
competitividade, coeso e qualidade ambiental. O ndice calculado a partir de
65 indicadores medidos para as trinta regies Nuts 3 de Portugal. Na sua essncia,
a dimenso competitividade busca avaliar as condies potenciais de desempenho
econmico das regies; j a dimenso coeso busca captar o acesso a bens pblicos
pela populao. Finalmente, para a dimenso ambiental, considera-se o impacto,
sobre o meio ambiente, da atividade humana. Essas dimenses so medidas
isoladamente para ento formar o ndice composto. Nos resultados para 2011, a
correlao entre o ISDR e as dimenses competitividade e coeso superou 70% e
foi praticamente nula para a ambiental.
A competitividade pretende captar o potencial de cada sub-regio para um bom
desempenho (seja em termos de recursos humanos, seja no que respeita a infraestruturas
fsicas), o grau de eficincia na trajetria seguida (medido pelos perfis educacional,
profissional, empresarial e produtivo) e, finalmente, a eficcia na gerao e atrao
de riqueza e na capacidade demonstrada pelo tecido empresarial para competir no
contexto internacional. A coeso est associada ao grau de acesso da populao a
equipamentos e servios coletivos bsicos de qualidade, aos perfis conducentes a uma
maior incluso social e eficcia das polticas pblicas, traduzida no aumento da
qualidade de vida e na reduo das respetivas disparidades. Na qualidade ambiental,
captam-se as presses exercidas pelas atividades econmicas e pelas prticas sociais
sobre o meio ambiente numa perspectiva vasta que se estende qualificao e ao
ordenamento do territrio , os respetivos efeitos sobre o estado do mesmo e as
consequentes respostas econmicas e sociais, seja em termos de comportamentos
individuais, seja ao nvel da definio de polticas pblicas (INE-PT, 2014a, p. 6).
Os resultados confirmam a predominncia da Grande Lisboa, ao sul, e do
Grande Porto, ao norte. Este ltimo se situa no centro de um grande eixo, que
vai de Aveiro a Braga e Guimares. Ainda que em crise, como visto com outros
indicadores, a rea com potencial acumulado ao longo do tempo. Da mesma
forma que em Lisboa, as economias de aglomerao demonstram o seu potencial.
O aparente paradoxo de a Serra da Estrela, regio com o menor PIB per capita
do pas, estar entre os seis maiores ISDRs deve-se s demais dimenses do ndice.
A regio a ltima colocada em termos de competitividade; porm, a primeira
em termos ambientais e a segunda em termos de coeso.
Os resultados referentes coeso trazem uma imagem de um pas mais igualitrio
no que se refere s condies de vida, ainda que a dimenso competitividade aponte
para a concentrao.
O que foi visto nesta sesso inevitavelmente conduz uma questo que
essencial para os formuladores de poltica regional: foi positivo o ingresso de
Portugal Unio Europeia?
GRFICO 6
ndice Sinttico de Desenvolvimento Regional (2011)
Grande Lisboa
Grande Porto
Cvado
Baixo Vouga
Minho-Lima
Serra da Estrela
Cova da Beira
Ave
Baixo Mondego
Pinhal Litoral
Beira Interior Sul
Alto Alentejo
Entre Douro e Vouga
Pennsula de Setbal
Alentejo Central
Mdio Tejo
Beira Interior Norte
Baixo Alentejo
Oeste
Do-Lafes
Algarve
Douro
Pinhal Interior Norte
Lezria do Tejo
Alto Trs-os-Montes
Alentejo Litoral
Pinhal Interior Sul
RA da Madeira
Tmega
RA dos Aores
80 90 100 110 120
Fonte: INE-PT (2014a).

Obs.: Portugal = 100.
Foi visto que, entre 1993 e 2010, o PIB per capita s convergiu com o PIB
per capita da Unio Europeia em sete anos. A convergncia foi maior em termos
de consumo que de criao de riqueza. A disparidade entre as regies portuguesas
praticamente no se alterou. Esses dados parecem no ser muito positivos.
No entanto, se for considerado que o PIB per capita portugus em 1986 era 65%
do europeu e em 2010 j era 86%, o avano considervel. Mais que isso, os

resultados do ISDR na dimenso coeso mostram que, no que se refere a acesso
aos bens pblicos, incluso social e eficcia das polticas pblicas, o pas est se
tornando mais igualitrio (INE-PT, 2014b). Se, por um lado, o fato de o indicador
das disparidades regionais ter se mantido relativamente estvel no demonstrou
grandes redues nas disparidades, por outro, tambm no demonstrou grandes
agravamentos, como foi o caso da Bulgria e da Irlanda.
MAPA 3
Nuts 3
Frequncias
3 3 12 12
101,2 > Mediana

PT=100 < Mediana
97,3 > Mediana
< Mediana
0 50 Km
Fonte: INE-PT (2014b).
Tudo indica que a resposta pergunta colocada, ainda que com vrias
condicionalidades e crticas, sim. A grande maioria das anlises do perodo aponta
para isso (Mateus, 2013; Mamede et al., 2013; Mamede, 2011; Quaternaire
Portugal e Iese, 2010). De maneira geral, entende-se que, ao ingressar na Unio
Europeia, Portugal deixou de ser um pas agrrio, atrasado, com uma populao
com baixssimos nveis de qualificao, para gradativamente ir tornando-se, de fato,
um pas europeu. A melhoria da qualidade de vida da populao foi inequvoca,
expressiva e generalizada (Mateus, 2013, p. 520). A grande nfase no investimento
em infraestrutura dos primeiros perodos de programao, muito criticada, foi
fundamental para equiparar o pas ao resto dos estados-membros.
Na perspectiva regional, as transformaes, ainda que mantivessem a

diferenciao entre o litoral e o interior, deram a essa dicotomia uma qualificao
diferenciada. Nem todas as expectativas foram alcanadas, nem foram os progressos
suficientes para igualdade e convergncia com a mdia europeia, como sintetiza
a citao a seguir.
Do ponto de vista da coeso territorial, os 25 anos de Portugal europeu evidenciam
um pas que se afastou progressivamente da oposio tradicional, global e genrica,
entre litoral e interior, tornando-se muito mais complexo e diferenciado nos mecanismos
de criao e distribuio da riqueza. O desenvolvimento das regies portuguesas
gerou formas suficientemente diferenciadas de litoral e de interior e transformou
o pas numa espcie de grande arquiplago: algumas ilhas (o nmero limitado de
polos mais dinmicos) destacam-se num mar de dificuldades (as regies que perdem
populao, riqueza relativa e dinamismo econmico) (Mateus, 2013, p. 545).
4 A POLTICA REGIONAL
4.1 Os perodos de programao

A poltica regional no uma coisa nova em Portugal. J estava presente nas
preocupaes de governo salazarista por volta de 1964. O III Plano de Fomento
(1967) j estabelecia diretrizes ao planejamento regional, e um decreto-lei em
1969 definia a composio das comisses de planejamento regional para as seis
regies de planejamento ento definidas: Norte, Centro, Lisboa, Sul, Aores e
Madeira. A atuao seguia o estado da arte da poltica regional, e os projetos,
em linha geral, concentravam investimentos em alguns polos, na expectativa da
sua difuso no entorno. Ainda que a atuao governamental fosse, na essncia,
setorial, a avaliao do impacto regional desses investimentos mostra mais sucessos
que fracassos (Costa, 2013).
Somente com a entrada do pas na Unio Europeia (1986) e com a neces-
sidade de adequar-se aos ciclos de programao dos fundos estruturais que vai
ocorrer uma mudana radical nas estruturas e concepes de poltica regional em
Portugal. Essa mudana j vinha ocorrendo na fase preparatria adeso. Assim,
criada, em 1983, a Direo Geral de Desenvolvimento Regional para coordenar
os estudos e as propostas desenvolvidas pelas comisses de coordenao regional.
Os programas iniciados logo aps a adeso j se destacavam pela preocupao
regional, ainda que na maioria fossem programas setoriais por exemplo, o I
Programa Especfico de Desenvolvimento da Indstria (Pedip1).
As mudanas organizativas mais amplas ocorreram por ocasio da implantao
do I Quadro Comunitrio de Apoio (I QCA), visando ao perodo de programao
1989-1993. Nesse momento, as mudanas organizativas eram para atender s
exigncias da Unio Europeia, no sentido de um alinhamento com a sua poltica
de coeso. Eram necessrios, para elaborar as Grandes Opes do Plano (GOPs)

em consonncia com a Unio Europeia, o Plano de Desenvolvimento Regional
(PDR) e os programas operacionais regionais (PORs).15 Como o PDR foi desen-
volvido para o pas como um todo, as estratgias regionais eram praticamente as
mesmas. A execuo do I QCA apresentou as eternas dificuldades de conciliao
entre os enfoques de programao setorial e a aplicao nas regies. Isso foi
particularmente agravado pela maneira nica com que as estratgias regionais foram
concebidas, o que, dada a necessidade de acelerar a competitividade da economia
portuguesa, privilegiou a concentrao de investimentos na regio de Lisboa e em
algumas regies do litoral continental (Costa, 2013, p. 6-7). Segundo Figueiredo
(2009, p. 703), o investimento previsto para Lisboa e Vale do Tejo era 29% do
total, e o percentual realmente aplicado terminou por ser 38%, em detrimento
das regies Norte e Centro.
O II QCA (1994-1999) acentua a vinculao da poltica regional s diretrizes
da Unio Europeia. Tambm um perodo de aumento de recursos devido ao reforo
dos fundos estruturais. o momento de grandes investimentos em infraestrutura.
A avaliao desse perodo considera que a grande nfase aos planos operacionais
trouxe grandes prejuzos coordenao territorial das polticas.
O perodo de programao (2000-2006) j foi elaborado sob a influncia dos
novos rumos da Unio Europeia com a Estratgia de Lisboa, elaborada em 1997
e adotada em uma reunio de chefes de governo realizada em Lisboa (2000), que
ficou famosa pela perspectiva de transformar a economia europeia na economia
do conhecimento mais competitiva do mundo at 2010. Era o contexto de uma
grande ampliao da Unio Europeia, com a incluso dos pases do Leste Europeu
recm-sados da dissoluo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS).
Ela se baseava em trs princpios bsicos: i) o econmico, que deveria preparar a
transio para uma economia competitiva, dinmica e baseada no conhecimento a
nfase estava na ampliao da capacidade de investigao e desenvolvimento;
ii) o social, que deveria permitir modernizar o modelo social europeu com investimentos
em recursos humanos e com a incluso social os pases deveriam investir em
educao e desenvolver polticas de emprego, de modo a facilitar a transio para
a economia do conhecimento; e iii) o ambiental (European Commission, 1997).
Em Portugal, o III QCA (2000-2006) foi bastante ambicioso. Os PORs eram
organizados em trs eixos:
num primeiro eixo, integram-se os investimentos de mbito municipal e intermunicipal,
enunciando-se o objetivo de uma maior seletividade de apoios; num segundo eixo,
so includas as aes integradas de base territorial, tendo como objetivo a concentrao
e intensificao do investimento, tendo em conta a estratgia de desenvolvimento
15. Esses documentos eram exigncias da Unio Europeia para todos os pases usurios dos fundos estruturais.
definida para os territrios selecionados; num terceiro eixo, so integrados os

investimentos e aes de desenvolvimento desconcentradas, transferindo uma
parte dos investimentos e aes usualmente includos em programas operacionais
setoriais (Costa, 2013, p. 8).
No entanto, como a parcela dos investimentos desconcentrados nas mos do
governo central era muito elevada, a convergncia entre os eixos dos PORs no foi
a esperada. Embora muitos analistas acentuem o impacto regional das polticas
setoriais em Portugal, preciso levar em conta que, em funo das dimenses do
pas, muito difcil que isso no ocorra. Da mesma forma, os planos e os docu-
mentos setoriais da poca, como os da poltica industrial e da poltica de inovao,
necessariamente tinham em si componentes territoriais. Novamente, Lisboa e Vale
do Tejo foram privilegiados (Figueiredo, 2009).
O prximo perodo de programao, 2007-2013, dos mais importantes.
Foi preparado sob a orientao do relanamento da Estratgia de Lisboa. Os vrios
problemas na implementao dessa estratgia, relatados no chamado Relatrio Kok
(Kok, 2004), levaram proposio de relanamento da estratgia, agora concentrada
na vertente econmica. Tambm se propunha a reformulao da poltica de coeso
e da gesto de vrios fundos. O objetivo principal dessa reforma era introduzir
um enfoque mais estratgico para atingir as prioridades da Unio Europeia,
colocadas na Estratgia de Lisboa, e tambm uma nova estrutura de planejamento.
Os objetivos estratgicos eram encontrados na Community Strategic Guidelines
(CSG),16 enquanto os Estados-membros teriam uma estratgia nacional em
consonncia com a CSG, delineada no QREN.17 Esses dois documentos seriam a
base para a elaborao de programas operacionais (Manzella, 2009).
Foram estabelecidos trs novos objetivos principais, em substituio aos do
perodo anterior, para a poltica de coeso: convergncia; competitividade regional
e emprego; e cooperao territorial europeia. O objetivo de convergncia continuou
recebendo a maioria dos recursos (80%) e tambm continuou centrado nas regies
com PIB per capita inferior a 75% da mdia comunitria. A principal mudana
quanto definio das regies ficou por conta do objetivo competitividade regional
e emprego. Todas as regies que no pertencessem s elegveis para o objetivo 1
poderiam ser consideradas, e os Estados-membros tinham plena autonomia para
decidir quais regies seriam includas no nvel Nuts 1 ou 2. Paralelamente, foi
aumentada a responsabilidade dos Estados-membros no que se refere ao controle
e auditoria dos programas.
16. Orientaes Estratgicas Comunitrias (OECs).

17. No original: National Strategic Reference Frameworks (NSRFs).
O IV QREN (2007-2013) em Portugal apontado como um marco na

mudana de paradigma, passando de uma nfase setorial para outra predominan-
temente multissetorial. Agora era dada s regies a possibilidade de promoverem
suas potencialidades e desenvolverem as suas competitividades. Para isso, era
necessria uma maior coordenao entre os nveis de gesto central, regional e local.
As prioridades desse QREN eram a competitividade e o crescimento
sustentado e sustentvel da economia portuguesa. Para isso, considerou-se necessria
a qualificao da atividade econmica, dos recursos humanos, do territrio e da
administrao pblica. Cinco princpios o estruturaram:
concentrao de recursos e de tipologias de aes estruturais;
seletividade na escolha das aes a apoiar;
viabilidade econmico-financeira dos projetos de investimento;
coeso e valorizao territoriais, potenciando os fatores de progresso
especficos de cada regio; e
gesto e monitorizao estratgica das intervenes.
Cada regio (Nuts 2), atravs da sua comisso de coordenao regional,
desenvolveu uma estratgia especfica, em parceria com os atores locais e com os
organismos regionais do governo central. A pretenso era que essas estratgias
fossem mais do que simples bases de enquadramento nas qualificaes para uso
dos fundos estruturais. Tais estratgias, por sua vez, estavam articuladas com outras
polticas de cunho nacional, como o Plano Nacional de Emprego e o Programa
Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio (Pnot).
Em mbito nacional, o grupo de coordenao do QREN procurava exercer
essa tarefa entre os planos das CCRs. A base do seu trabalho alinhava-se a trs
agendas operacionais: potencial humano, fatores de competitividade e valorizao
do territrio (QREN, [s.d.]).
A sua governana para esse perodo tinha a seguinte estrutura orgnica:
um rgo de direo poltica (Comisso Ministerial de Coordenao
do QREN);
um rgo tcnico responsvel pela respectiva coordenao e monitorizao
estratgica (Comisso Tcnica de Coordenao do QREN); e
dois rgos tcnicos de coordenao e monitorizao financeira do Fundo
de Coeso e dos fundos estruturais (FSE e Feder) IFDR e IGFSE ,
que, com a Inspeo Geral de Finanas (IGF), exercem tambm
responsabilidades de controle e auditoria.
Os recursos da Unio Europeia utilizados no perodo somavam cerca de

21,5 bilhes, e a sua utilizao deveria respeitar trs grandes orientaes, tendo em
conta os objetivos da poltica de coeso (convergncia; competitividade regional
e emprego; e cooperao territorial europeia):
reforo das dotaes destinadas qualificao dos recursos humanos;
reforo dos financiamentos dirigidos promoo do crescimento
sustentado da economia portuguesa; e
reforo da relevncia financeira dos programas operacionais regionais
do continente.
Por sua vez, as trs agendas operacionais cumpriam-se atravs de programas
operacionais:
programas operacionais temticos;
programas operacionais regionais do continente;
programas operacionais das regies autnomas;
programas operacionais de cooperao territorial; e
programas operacionais de assistncia tcnica.
O perodo que se encerrou em 2013 foi um dos que mais avanou em termos
de maior consistncia entre as polticas setoriais e a poltica regional em Portugal.
4.2 A Programao atual: 2014-2020
4.2.1 Portugal 2020

Para melhor entender o atual perodo de programao em Portugal, preciso
entender as mudanas ocorridas no mbito europeu com a chamada estratgia
Europa 2020.18 Essa estratgia foi aprovada em 2010 e, na sua essncia, diz que
a Europa deve seguir, at 2020, uma trajetria de crescimento inteligente baseado
no conhecimento e na inovao, socialmente inclusivo e ambientalmente
sustentvel (Comisso Europeia, 2010). Para ser inteligente, o crescimento deve
criar condies para a inovao e a pesquisa e aumentar o nvel geral de educao.
A incluso social implica a ampliao dos nveis de emprego e da incluso de
pessoas em uma vida digna, enfatizando a reduo da pobreza. Finalmente, a
sustentabilidade ambiental vir com o redirecionamento no uso de energia e na
preveno de mudanas climticas.
18. Para um tratamento mais aprofundado da poltica regional europeia, ver Rolim (2015).
Essas ideias no so totalmente novas. Consistem em um aperfeioamento

e na correo de rumos em ideias j presentes em 2000 na Estratgia de Lisboa
e no seu relanamento em 2005, atendendo s recomendaes do Relatrio Kok
(Kok, 2004).
Uma das novidades foi o crescente reconhecimento de que, para atingir os
propsitos da Europa 2020, a poltica de coeso um dos principais instrumentos
em um conjunto de pases cuja disparidade em renda per capita, produtividade e
padro de vida superava as disparidades existentes em muitos pases emergentes,
entre eles o Brasil (McCann, 2015). Isso porque as condies para obter um
crescimento inteligente, inclusivo e ambientalmente sustentvel difere, e muito,
entre as regies da Europa.
Por sua vez, a crise financeira de 2008 teve um forte impacto na Europa e,
evidentemente, se fez sentir de maneira muito diversa entre as diversas regies europeias.
Segundo McCann (2015), os efeitos da crise, particularmente no mbito de
regies e reas urbanas, podem ser vistos a partir de quatro dimenses: i) setoriais;
ii) sobre o investimento estrangeiro direto; iii) sobre os nveis de pobreza; e
iv) sobre as finanas pblicas. Em termos setoriais, o setor de construo foi o mais
atingido. Como um dos setores que mais gera empregos, aqueles pases e aquelas
regies em que ele era um dos motores do crescimento foram particularmente
prejudicados. Por outro lado, grande parte dos processos de convergncia entre as
regies europeias, nos vinte anos anteriores a 2008, era fortemente influenciada
pelo fluxo de investimentos que ocorria entre os pases europeus, os quais traziam
embutidas massivas doses de transferncia tecnolgica. O investimento oriundo
da prpria Unio Europeia chegou a representar, no auge, mais de 60%. Com a
crise, esse percentual foi reduzido, assim como o volume total do investimento.
Isso, evidentemente, no impactou de forma homognea as diversas partes do territrio
da Unio Europeia. Embora o desemprego j estivesse em alta anteriormente a
2008, aps a crise, os nveis elevaram-se em muito e tambm aumentou a parcela
de pessoas em situao de pobreza e com condies de vida muito difceis.
A estratgia Europa 2020 foi concebida para enfrentar esse contexto, como
est explcito na introduo do documento, elaborada pelo ento presidente da
Comisso Europeia, Duro Barroso (Comisso Europeia, 2010, p. 2-3). Isso tambm
implicou uma reforma radical na conduo da poltica de coeso. Basicamente,
foram introduzidos alguns melhoramentos para tornar mais eficaz a aplicao dos
fundos, com maior nfase nos resultados: estabelecimento de objetivos claros,
transparentes e mensurveis; introduo de condies prvias ao investimento
dos fundos; reduo da burocracia e simplificao das regras; afetao de recursos
para o desenvolvimento urbano; e reforo da cooperao entre regies em mbito
nacional e internacional (European Commision, 2013).
Dentro da estratgia, um ponto-chave a chamada especializao inteligente

(smart specialization).19 Como j foi dito, desde a Agenda Lisboa, em 2000, a Europa
busca o seu futuro na economia do conhecimento. Apesar das vrias correes de
rota, o objetivo continua o mesmo. O investimento em inovao representa cerca
de um tero dos recursos da poltica de coeso para esse perodo ( 110 bilhes).
No entanto, a grande novidade no apenas o montante de recursos, mas a obriga-
toriedade de que cada pas e regio construa a sua prpria estratgia de especializao
inteligente para poder candidatar-se aos Feeis, particularmente ao Feder (quadro 2).
Cada regio, independentemente do seu poderio econmico ou da sofisticao do
seu sistema regional de inovao, deve construir a sua estratgia de inovao, tendo
em conta os seguintes passos: i) o desenvolvimento de uma perspectiva para o seu
futuro; ii) a identificao das suas vantagens competitivas; iii) o estabelecimento
das suas prioridades estratgicas; e iv) a utilizao de polticas e aes inteligentes.
Cada pas/regio ter a sua particular estratgia, que ser centrada em um conjunto
limitado de reas prioritrias nas quais j se possui uma vantagem competitiva.
A sua elaborao ter que ser um processo de construo coletiva dos atores regionais,
que envolva as principais partes interessadas, empresas, universidades, centros de
investigao e autoridades pblicas, na identificao das reais necessidades da
economia local. Em ltima anlise, ela ir estabelecer prioridades para a construo
de vantagens competitivas atravs de um esforo prprio de pesquisa e inovao, para
reforar os setores produtivos na busca de novas oportunidades e mercados, evitando
duplicao de esforos e desperdcio de recursos (Foray, et al., 2013; Regulamento
(UE) no 1.301/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho).
Em Portugal, o quinto perodo de programao (2014-2020) est em fase
adiantada de elaborao e iniciando a implementao. A expectativa que as atuais
crises econmica e fiscal que o pas atravessa tornem os Feeis da Unio Europeia
um dos recursos mais valiosos para a continuidade da poltica regional no pas.
Em junho de 2014, o governo portugus firmou o AP20 com a Unio Europeia,
pelo qual o pas vai receber, no perodo 2014-2020, a maior soma de recursos j
recebida desde a sua adeso, cerca de 25 bilhes. Esse acordo est em sintonia
com a Estratgia Europeia 2020, vista nos pargrafos anteriores, que prioriza um
crescimento inteligente baseado no conhecimento e na inovao, socialmente
inclusivo e ambientalmente sustentvel (Comisso Europeia, 2010).
Nesse AP, que rene a atuao dos cinco Feeis (Feder, FC, FSE, Feader e
Feamp), se definem os princpios de programao que consagram a poltica de
desenvolvimento econmico, social e territorial a ser implementada no pas entre
2014 e 2020; princpios estes alinhados com a Estratgia Europeia 2020.
19. O leitor interessado pode obter mais informaes no site disponvel em: <http://s3platform.jrc.ec.europa.eu/home>.
20. Uma nova figura no relacionamento da Unio Europeia com os Estados-membros.
QUADRO 2
Fundos europeus estruturais e de investimento (2014-2020)
Fundos Objetivo Concentrao temtica mbito territorial
Fundos da Poltica de Coeso
Inovao e pesquisa; agenda
Reforar a coeso econmica e social
digital; apoio s pequenas e mdias Todas as regies Nuts 2 segundo a
Feder na Unio Europeia atravs da correo
empresas (PMEs); reduo no uso de tipologia definida
do desequilbrio entre as regies.
carbono; e cooperao territorial.
Investir em capital humano, Emprego e mobilidade; incluso social
melhorando as condies de e reduo da pobreza; educao,
Todas as regies Nuts 2 segundo a
FSE emprego e educao; e melhorar as educao continuada e capacitaes;
tipologia definida
condies de vida das pessoas com capacidade institucional e eficincia
maior risco de pobreza. na administrao pblica.
Redes de transporte de interesse
Reduzir as disparidades econmicas Pases com renda per capita inferior
FC transnacional; infraestrutura; e meio
e sociais e proteger o meio ambiente. a 90% da mdia europeia
ambiente.
Fundos da Poltica Agrcola e de Explorao do Mar
Competitividade da agricultura;
gerenciamento sustentvel dos
Financiar os programas europeus de
Feader recursos naturais e ao climtica; Pases
desenvolvimento agrcola.
e obteno de um desenvolvimento
equilibrado das comunidades rurais.
Apoio transio para uma
pesca sustentvel; diversificao das
Financiar os programas europeus economias de comunidades litorneas;
Feamp Pases
dedicados ao mar e pesca. criao de novos empregos; e
melhoria da qualidade de vida de
comunidades litorneas
Fonte: Comisso Europeia. Acesso em: 15 mar. 2015.
A programao e a implementao do Portugal 2020 tm como prioridades

de uso dos fundos comunitrios quatro domnios temticos: competitividade e
internacionalizao; incluso social e emprego; capital humano; e sustentabilidade e
eficincia no uso de recursos. Consideram, ainda, os domnios transversais relativos
reforma da administrao pblica e territorializao das intervenes.
Em termos de elegibilidade das regies para o recebimento dos fundos
europeus, tem-se o seguinte cenrio, sintetizado no quadro 3, para as sete regies
Nuts 2 de Portugal:
regies menos desenvolvidas (PIB per capita menor que 75% da mdia
da Unio Europeia): Norte, Centro, Alentejo e RA dos Aores. Taxa de
cofinanciamento21 dos fundos: 85%;
regies em transio (PIB per capita entre 75% e 90%): Algarve.
Taxa de cofinanciamento dos fundos: 80%; e
21. O pas deve complementar com recursos prprios o investimento para atingir 100%.
regies mais desenvolvidas (PIB per capita > 90%): Lisboa e Madeira. Taxa
de cofinanciamento dos fundos: 50% (Lisboa) e 85% (RA da Madeira).
Esses recursos sero operacionalizados por dezesseis programas operacionais,
alm de outros programas em cooperao com outros pases:
quatro programas operacionais temticos no continente Competitividade
e Internacionalizao; Incluso Social e Emprego; Capital Humano; e
Sustentabilidade e Eficincia no Uso dos Recursos;
cinco programas operacionais regionais no continente Norte, Centro,
Lisboa, Alentejo e Algarve;
dois programas regionais nas regies autnomas Aores e Madeira; e
programas operacionais de cooperao territorial europeia Espanha-
-Portugal; Madeira-Aores-Canrias; Espao Atlntico; Sudoeste Europeu;
Mediterrneo; e Espon, Urbact, Interact e Interreg C.22
QUADRO 3
Portugal 2020: abrangncia territorial dos programas operacionais
Natureza Programa operacional Territrio de aplicao
Competitividade e internacionalizao Norte, Centro e Alentejo (FC); e Portugal
Norte, Centro e Alentejo (Iniciativa Emprego Jovem IEJ);
Incluso social e emprego
e Portugal
Temticos
Capital humano Norte, Centro e Alentejo
Sustentabilidade e eficincia no uso
Portugal
de recursos
Norte Norte
Centro Centro
Alentejo Alentejo
Regionais Lisboa Lisboa
Algarve Algarve
Aores Aores
Madeira Madeira
Continente Continente
Desenvolvimento rural Aores Aores
Madeira Madeira
Assuntos martimos e pesca Assuntos martimos e pesca Portugal
Assistncia tcnica Assistncia tcnica Portugal
Fonte: CIC-Portugal 2020 (Portugal, [s.d.]).
22. Para mais informaes sobre esses programas, acessar o site disponvel: <http://goo.gl/8fxlWs>.
A tabela 6 mostra a distribuio dos recursos europeus por programas operacionais

e o nvel de governo que os aplica. Dois fatos se destacam nesse contexto. Em primeiro
lugar, o peso da poltica de coeso no total dos Feeis: ela representa mais de 82%.
O segundo fato o volume de recursos gerenciados pelo governo nacional: mais de 62%
dos Feeis. Mesmo na poltica de coeso, a parcela controlada pelo governo central supera
em 10 pontos percentuais (p.p.) a controlada pelas CCDRs e comunidades autnomas.
TABELA 6
Portugal 2020: destino e controle dos Feeis por programas operacionais
(Em milhes e %)
Fundos da Poltica de Coeso
Competitividade e internacionalizao 4.414,00 17,1
Incluso social e emprego 2.130,00 8,3
Capital humano 3.096,00 12,0
Eficincia de recursos e sustentabilidade 2.253,00 8,7
Aplicao nacional 11.893,00 46,1
PO Norte 3.379,00 13,1
PO Centro 2.155,00 8,4
PO Alentejo 1.085,00 4,2
PO Lisboa 833,00 3,2
PO Algarve 319,00 1,2
Aplicao regional pelas CCDRs no continente 7.771,00 30,1
PO Aores 1.140,00 4,4
PO Madeira 403,00 1,6
Aplicao regional pelas RAs 1.543,00 6,0
Total da aplicao nacional 11.893,00 46,1
Total da aplicao regional 9.314,00 36,1
Total dos fundos da Poltica de Coeso 21.207,00 82,2
Fundos da Poltica de Desenvolvimento Rural e da Poltica do Mar e da Pesca
PDR continente Feader 3.583,00 13,9
Aplicao nacional 3.583,00 13,9
PDR RA dos Aores Feader 295,00 1,1
PDR RA da Madeira Feader 179,00 0,7
Aplicao regional pelas RAs 474,00 1,8
PO Feamp 392,00 1,5
Aplicao nacional 392,00 1,5
Total da aplicao regional 474,00 1,8
Total dos fundos da Poltica de Desenvolvimento Rural
4.449,00 17,2
e da Poltica do Mar e da Pesca
Assistncia tcnica (aplicao nacional) 138,00 0,5
Total dos Feeis
Total da aplicao regional 9.788,00 37,9
Total 25.794,00 100,0
QUADRO 4
Portugal 2020: estruturao estratgica
Domnios transversais
Domnios
Abordagem territorial Reforma da administrao pblica
OT 1 Reforar a investigao, o desenvolvimento tecnolgico e a inovao.
OT 2 Melhorar o acesso s tecnologias da informao e comunicao, bem como a sua utilizao

e qualidade.
OT 3 Reforar a competitividade das pequenas e mdias empresas e dos setores agrcola, das
pescas e da aquicultura.
Competitividade e
internacionalizao OT 7 Promover transportes sustentveis e eliminar os estrangulamentos nas principais redes de
infraestrutura.
OT 11 Reforar a capacidade institucional e estimular uma administrao pblica eficiente.
Outros objetivos temticos

Domnios temticos
OT 8 Promover o emprego e apoiar a mobilidade laboral.
Objetivos temticos centrais (OTCs)

Incluso social e
OTC 8 Promover o emprego e apoiar a mobilidade laboral.
emprego
OTC 9 Promover a incluso social e combater a pobreza.
Objetivo temtico central

Capital humano
OTC 10 Investir no ensino, nas competncias e na aprendizagem ao longo da vida.
Objetivos temticos centrais
Sustentabilidade e OTC 4 Apoiar a transio para uma economia com baixas emisses de carbono em todos os
eficincia no uso setores.
de recursos OTC 5 Promover a adaptao s alteraes climticas e a preveno e gesto de riscos.
OTC 6 Proteger o ambiente e promover a eficincia dos recursos.

Nota: OT = objetivo temtico.
4.3 O modelo de governana para o Portugal 2020

O conjunto de polticas de desenvolvimento que decorrem do AP, tanto nos POs
como nos programas de desenvolvimento regional, no continente e nas ilhas, com
a utilizao dos Feeis, para o perodo 2014-2020, tem a denominao geral de
Portugal 2020.23 A sua estrutura de governana, na realidade, o resultado da
evoluo ocorrida ao longo dos perodos de programao anteriores. Para o atual
perodo, os rgos que compem essa estrutura de governana classificam-se,
segundo suas especializaes, em onze categorias: coordenao poltica; coordenao
tcnica; gesto; certificao; pagamento; auditoria e controle; monitoriza-
o e avaliao; acompanhamento; acompanhamento das dinmicas regionais;
articulao funcional; e curador do beneficirio. A figura 3 sintetiza essa estrutura.
23. Os pargrafos seguintes esto baseados na interpretao do Decreto-Lei no 137/2014.

FIGURA 3
Portugal 2020: modelo de governana
Comisso Interministerial de Coordenao do
Nvel de coordenao poltica
Acordo de Parceria Portugal 2020 (CIC Portugal 2020)
Agncia para o Desenvolvimento CCN Feader
Nvel de coordenao tcnica
e Coeso, I.P. (Feder + FSE + FC) CC Feamp
Autoridade de auditoria Inspeo geral de finanas
POs regionais POs temticos Programas do Feader
Autoridades de gesto PO das RAs PO de assistncia tcnica Programas do Feamp
Organismos intermedirios Organismos intermdios

Instituto de Financiamento da
Autoridade de certificao Agncia para o Desenvolvimento e Coeso, I.P.
Agricultura e Pescas, I.P. (Ifap)
Acompanhamento Comisses de acompanhamento
No topo da hierarquia, esto os rgos de coordenao. A coordenao poltica

dada pela Comisso Interministerial de Coordenao do Acordo de Parceria
Portugal 2020 (CIC Portugal 2020). Ela integrada por um membro do governo de
cada rea ministerial e coordenada pelo ministro responsvel pelo desenvolvimento
regional. A coordenao tcnica exercida em dois nveis de atuao: o geral, do
Portugal 2020, e o nvel de cada Feei. No nvel geral, est a Agncia, I.P. Entre os
Feeis, os fundos da poltica de coeso e o Fundo Europeu de Apoio aos Carenciados
(Feac) so coordenados pela agncia e os demais, respectivamente, pela Comisso
de Coordenao Nacional do Fundo Europeu Agrcola de Desenvolvimento Rural,
para o Feader, e pela Comisso de Coordenao do Fundo Europeu dos Assuntos
Martimos e das Pescas, para o Feamp.
A estrutura de governana para a gesto dos planos operacionais temticos
regionais do continente e de assistncia tcnica comum: uma comisso diretiva
e um secretariado tcnico. No caso dos planos operacionais temticos, a comisso
diretiva proposta pelo ministro da rea e designada pelo Conselho de Ministros.
Por exemplo, no caso do Plano Operacional de Capital Humano, a proposio
vem da rea da educao, em conjunto com as autoridades das reas de desenvolvi-
mento regional, de ensino superior e de emprego. No caso dos planos operacionais
regionais do continente, a presidncia da comisso diretiva do presidente da
CCDR respectiva. Finalmente, para o Plano Operacional de Assistncia Tcnica, a
comisso diretiva composta pelo presidente e pelo vice-presidente da Agncia, I.P.
Por outro lado, as governanas para a gesto dos planos de desenvolvimento
rural e do Plano Operacional do Mar 2020 tm alguma diferena. A primeira est
ligada ao ministro responsvel pela rea de agricultura e a segunda, ao ministro
encarregado da rea do mar. Alm disso, como as ilhas esto envolvidas, alm do
presidente da comisso diretiva, tambm existem dois coordenadores regionais,

respectivamente designados pelos rgos de governo prprio das RAs dos Aores
e da Madeira.
As autoridades de gesto podem delegar parte das suas funes para os chamados
organismos intermedirios. Por outro lado, importante salientar que neste nvel
de governana que acontecem as chamadas para os concursos de atividades a serem
financiadas pelos planos operacionais.
Outra importante funo na estrutura de governana a certificao.
Ela exercida pelos rgos encarregados de apresentar Comisso Europeia as
declaraes de despesa e os pedidos de pagamento, responsabilizando-se para
que eles sejam originados de sistemas contabilsticos seguros e confiveis. As suas
responsabilidades no so delegveis, e essa autoridade dividida entre a Agncia,
I.P para os fundos Feder, FSE, FC e Feac e o Instituto de Financiamento da
Agricultura e Pescas (Ifap, I.P.) para o Feamp. O fundo Feader tem uma
sistemtica prpria, uma vez que o rgo pagador o prprio Ifap. A autoridade
de certificao para esse fundo a IGF.
Finalmente, o acompanhamento e a auditoria. A monitorizao e a avaliao
de todos os Feeis responsabilidade da Agncia, I.P. J a autoridade de auditoria
atribuio exclusiva da IGF, ainda que tanto a Agncia, I.P. como o Ifap, I.P. tenham
os seus servios de auditoria. A sua misso assegurar que os procedimentos de gesto
e controle funcionem a contento com as regulamentaes da Unio Europeia no
mbito dos Feeis e do Feac.
Este captulo, como foi dito na introduo, tem a finalidade de servir como uma
primeira abordagem para quem pretenda analisar a experincia de planejamento
regional em Portugal. Como j foi dito, a dimenso do pas e a grande importncia
que os fundos europeus tm para o montante de investimento pblico e privado
em Portugal possibilitam um olhar privilegiado a respeito do impacto e da atuao
da poltica de coeso da Unio Europeia.
Foi visto que a tradio portuguesa a centralizao poltica no governo
nacional e, de certa forma, tambm territorial, em que predominam as regies
metropolitanas de Lisboa e do Porto, com uma tendncia geral de esvaziamento
do interior em direo ao litoral e uma nova tendncia direcionada do Norte
para o Sul. A tradio de governos autnomos locais recente. Veio com a
Constituio de 1976. No entanto, um referendo dessa mesma Constituio
no aceitou a existncia de um nvel de governo intermedirio, que seria o
governo regional.
A estrutura administrativa do pas : governo central, distritos, municpios e

freguesias. Os ltimos constituem o nvel de governo local. As comisses de coor-
denao e desenvolvimento regional vm gradativamente assumindo as funes
previstas para o nvel de governo intermedirio; no entanto, basicamente continuam
como rgos de representao do governo central. Dois pontos so importantes
com relao s CCDRs. Em primeiro lugar, preciso destacar que seus dirigentes
no so nomeados diretamente pelo governo central. Eles tm que se candidatar
ao cargo e passar por um processo seletivo, com critrios objetivos; entre eles, o
tempo mnimo de graduao no ensino superior. Em segundo lugar, salienta-se o
fato de que, embora estejam subordinadas ao governo central, tambm so o espao
de atuao dos atores regionais, particularmente representados no seu conselho
deliberativo. Em mbito nacional, a Agncia para o Desenvolvimento e Coeso,
I.P. a coordenadora nacional da poltica regional e da aplicao dos fundos europeus,
confundindo-se cada vez mais com a poltica de coeso da Unio Europeia.
Por outro lado, a poltica regional praticada em Portugal em especial, aps
a entrada do pas na Unio Europeia veio adequando-se no que se refere aos
objetivos dos e, principalmente, administrativamente aos padres europeus.
A integrao do pas Europa trouxe grandes melhorias de infraestrutura e nas
condies de vida; no entanto, no conseguiu reduzir as disparidades regionais
internamente nem em relao mdia europeia. Nos primeiros anos, houve uma
grande convergncia, mas, aps 2000, ela arrefeceu. Considerando todo o perodo,
o indicador das divergncias regionais manteve-se relativamente estvel. Mesmo
assim, embora se mantenha a dicotomia litoral-interior, o teor dessa diferenciao
diferente do existente previamente adeso Unio Europeia.
No atual ciclo de planificao 2014-2020, Portugal recebe a maior dotao
de recursos de sempre da Unio Europeia (mais de 25 bilhes). Neste perodo,
a poltica de coeso europeia passa por uma das suas maiores mudanas, buscando
mais efetividade. Todas as apostas foram feitas em um crescimento econmico
baseado na economia do conhecimento, na incluso social e na adequabilidade
ambiental. Todos os pases e regies devem traar suas prprias estratgias
inteligentes para ajudar, atravs do fortalecimento do setor produtivo, o aumento
da competitividade regional. Os sistemas regionais de inovao, independentemente
do grau de desenvolvimento e maturao, sero fortalecidos. No caso portugus,
as universidades e os institutos politcnicos esto desempenhando um papel-
-chave no processo (CCDR-N, 2014). Uma das novidades desta programao
a necessidade de elaborao prvia pelas regies de uma estratgia regional de
especializao inteligente. Cada regio, sob o comando da respectiva CCDR e
com o apoio do sistema de ensino superior presente e dos demais atores regionais,
elaborou essas estratgias.
Por sua vez, mesmo em um ciclo de planejamento como o atual, em que o

papel dos atores regionais foi particularmente reforado, o volume de recursos sob
o controle do governo central representa mais de 60%. Ainda que o mbito terri-
torial para os investimentos esteja direcionado para as regies mais pobres (Norte,
Centro e Alentejo), grande parte do processo est nas mos do governo central.
Se, por um lado, isso evita disputas regionais por recursos, por outro, afasta os atores
regionais de etapas importantes do processo. Um exemplo dessa disputa a presso
do presidente do Conselho do Porto cujo equivalente brasileiro seria um prefeito ,
que sempre reclama de perda de representatividade regional na disponibilidade e na
utilizao dos fundos europeus. No obstante a importncia econmica e poltica
da cidade na regio, a instncia consultiva e de apoio s decises est no conselho
regional, onde ele apenas mais um membro.
O volume de recursos do Portugal 2020 oriundo da poltica europeia de
coeso representa mais de 82%. O volume de recursos para o Plano Operacional
de Competitividade e Internacionalizao o maior, com 17%. Esse plano
operacional um dos mais importantes na perspectiva da especializao inteligente,
vindo em seguida o Plano Operacional de Capital Humano, com 12%.
No entanto, o segundo plano operacional em total de recursos para o perodo
o Plano de Desenvolvimento Rural para o Continente, com cerca de 14% dos
recursos. O impacto deste ltimo sobre as regies forte, porm indireto, e est
totalmente nas mos do governo central.
Nesse momento, o sistema todo se prepara para atender aos beneficirios
finais. quando comeam a ser lanados os editais para a realizao de projetos
dentro dos parmetros estabelecidos em cada plano operacional. Os interessados
elaboram seus projetos e os submetem a um processo seletivo. Assim, comea a ser
cumprido o novo ciclo de planejamento e execuo da poltica.
Finalmente, possvel questionar o que cabe aos brasileiros para que aprendam
com a experincia portuguesa. Inicialmente, a continuidade das polticas e o
processo de aprendizado e reformulao que os portugueses foram tendo ao longo
do perodo. Outro aspecto importante a estruturao administrativa tanto para
a elaborao como para a execuo e o controle dos planos. Dentro dela, o avano
da programao multissetorial e da territorial sobre o espao das programaes
setoriais. Percebe-se a unicidade da poltica regional, tendo como dirigente superior
o governo central. Mas, por outro lado, essa unicidade no implica o engessamento
dos atores regionais, particularmente no ciclo atual, em que eles so praticamente
obrigados a construir suas prprias estratgias regionais, afinadas com as instncias
superiores. Nesse processo, assumiram particular importncia o sistema de ensino
superior, que foi obrigado a readequar suas prticas nos ltimos quinze anos para
ser pea-chave nas estratgias de especializao inteligente. Por ltimo, importante
salientar a existncia de uma fonte de recursos importante, disponvel aos que se
alinhem tecnicamente ao projeto.
Mesmo reconhecendo o mrito portugus, a maioria desses avanos

em razo da necessidade de atender s regulamentaes da Unio Europeia.
No entanto, talvez a maior lio que os brasileiros podero tirar desse processo
se dever somente aos portugueses e ao seu processo de seleo dos principais
condutores da poltica regional.
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PARTE IV
Propostas de Monitoramento
e avaliao da Poltica
Regional (PNDR)
CAPTULO 8
UMA PROPOSTA DE UM PAINEL DE INDICADORES

DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL PARA O MONITORAMENTO
DA POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR)
Tlio Antonio Cravo
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma proposta para o aperfeioamento do painel de indicadores
do sistema de monitoramento e avaliao da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR) e do Observatrio do Desenvolvimento Regional (ODR). Este estudo
apresenta os elementos tericos e estatsticos que visam contribuir para o estabelecimen-
to do encadeamento lgico desde os insumos (recursos financeiros) da PNDR at os
resultados finais esperados das polticas regionais. importante salientar, inicialmente,
que a sugesto de indicadores versa sobre a nova Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional, que est sendo proposta pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI), chamada
aqui de PNDR II. A utilizao do painel de indicadores fundamental para auxiliar no
processo de monitoramento e avaliao dessa poltica.
O encadeamento lgico entre as polticas e/ou programas de desenvolvimento
regional e a construo dos indicadores apresentados neste relatrio seguem principal-
mente as orientaes de ECG (2012), IEG (2012) e OECD (1991), que fornecem
diretrizes sobre as boas prticas e procedimentos relacionados ao monitoramento e
avaliao de projetos de desenvolvimento utilizados em organismos multilaterais,
tais como a Organizao das Naes Unidas (ONU), o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID). A utilizao dessas referncias importante,
pois permite o encadeamento das polticas aos indicadores desenhados para captar o
efeito de tais polticas.
Alm do referencial terico que estabelece a estrutura da matriz de indicadores,
este captulo sugere um conjunto de indicadores simples e compostos para monitorar as
polticas de desenvolvimento regional e serem utilizados em avaliaes de impacto destas.
2 ODR E O PAINEL DE INDICADORES

O ODR, na sua atual forma, j ferramenta importante que organiza e permite
visualizar uma lista de indicadores regionais, que podem estar relacionados com
as polticas de desenvolvimento regional no Brasil.
Contudo, o painel de indicadores no estabelece uma possvel cadeia lgica

de eventos que esteja em linha com as iniciativas da PNDR. Na literatura de
monitoramento e avaliao, essa relao lgica chamada de teoria da mudana.
A falta do estabelecimento dessa teoria e da relao lgica no permite atribuir a
uma determinada poltica responsabilidade, mesmo que parcial, pela melhoria ou
piora de um indicador. importante notar que tal como descrito no Manual de
monitoramento e avalio da Direo-Geral de Polticas Regionais e Urbanas (DG-
-Regio) da Unio Europeia (UE) (EU, 2014) essa teoria busca estabelecer possvel
relao lgica entre a interveno e os efeitos intencionais e no intencionais desta.
Contudo, o manual deixa claro que essa teoria no consegue sozinha responder se a
interveno em questo funciona. Para avaliar a efetividade das polticas regionais
com maior segurana, os indicadores criados que utilizam a teoria da mudana
devem ser utilizados em conjunto com tcnicas estatsticas capazes de responder
sobre a efetividade de uma interveno.
Portanto, este estudo busca contribuir para o estabelecimento de um sistema
de monitoramento e avaliao que auxilie principalmente no estabelecimento de
um painel de indicadores que utilize a teoria da mudana, para que esta possa ser
utilizada em avaliaes complementares.1 Nesse sentido, este estudo discute a
importncia do plano de avaliao das polticas regionais desde a anlise da ava-
liabilidade at a estruturao das avaliaes de impacto. O desenvolvimento da
matriz de indicadores relacionados aos objetivos de desenvolvimento das polticas
regionais do MI e do governo federal permitir o acompanhamento da evoluo
das polticas. O objetivo de um sistema de monitoramento e avaliao completo
que as informaes do painel de indicadores sejam tambm utilizadas no desenho
das avaliaes de impacto que possam atestar a efetividade das polticas regionais.
O painel de indicadores construdo neste captulo beneficia-se da experincia de
organismos multilaterais e de manuais de orientaes que fornecem diretrizes sobre
as boas prticas e os procedimentos relacionados ao monitoramento e avaliao de
projetos. Por exemplo, manuais de procedimentos produzidos pelo Banco Mundial,
pela ONU, pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE) e pela UE (ECG, 2012; IEG, 2012; OECD, 1991) foram utilizados
neste estudo. Alm disso, o Manual de monitoramento e avalio, da DG-Regio/
UE (EU, 2014), e o Guia metodolgico para construo de indicadores, do Ministrio
do Planejamento Oramento e Gesto (MP) (Brasil, 2012), foram utilizados para
complementar a discusso.2
1. Existe outro relatrio com a proposta de avaliaes continuadas, com o ttulo Proposta de avaliao continuada
dos instrumentos da PNDR II: definio de metodologia para avaliao dos fundos regionais e dos incentivos fiscais.
2. O relatrio TC 037.079/2012-3 do Tribunal de Contas da Unio (TCU), por exemplo, utiliza o Guia metodolgico
para construo de indicadores, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) (Brasil, 2012), para tecer
comentrios sobre os indicadores relacionados Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
Uma Proposta de um Painel de Indicadores de Desenvolvimento Regional para | 315
o Monitoramento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)
Portanto, espera-se que essa matriz de indicadores, que est logicamente

relacionada com os objetivos das polticas de desenvolvimento regional, possa ser
instrumento mais efetivo para monitorar as polticas regionais, uma vez que alte-
raes nos valores dos indicadores, pelo menos em parte, podem ser interpretadas
no mbito da existncia de determinada poltica. Entretanto, deve-se ter cautela
na atribuio de impacto causal entre a poltica e os indicadores, que somente
pode ser constatada de maneira rigorosa atravs de tcnicas complementares de
avaliao de impacto.
2.1 ODR, painel de indicadores e diferentes escalas geogrficas

Um aspecto muito importante que o ODR e os indicadores de monitoramento
sero ferramentas que podero ser definidas e utilizadas em diferentes recortes
geogrficos. Assim, o monitoramento das polticas regionais pode ser feito desde
o nvel municipal at o nvel de pas. Essa flexibilidade fornece a possibilidade de
verificar se o avano dos indicadores segue dinmicas distintas dependendo do
nvel de agregao regional. A figura 1 ilustra essa questo, ao apresentar diferentes
recortes regionais. A partir da observao dessa figura, intuitivo perceber que
um mesmo estudo, ao utilizar agregaes territoriais distintas, pode gerar resul-
tados diferentes. Apenas se considerando o nmero de unidades territoriais, uma
anlise no nvel de estados fornece 27 observaes, enquanto a mesma anlise
para municpios fornece 5.565 observaes. Uma nota importante que, para
efeitos de monitoramento e avaliao, o painel de indicadores deve especificar
diferentes metas para cada nvel de agregao territorial. Portanto, todo o docu-
mento deve ser entendido em um contexto geogrfico multiescalar.3 Alm desse
contexto, a ferramenta ODR tambm pode ser utilizada com foco especfico em
um municpio ou regio.
FIGURA 1
Escalas geogrficas Brasil
Municpios (n = 5565) Microrregies (n = 558) Mesorregies (n = 137) Estados (n = 27)
3. Para mais detalhes sobre a relao entre relaes econmicas e recortes geogrficos, ver Resende (2011).
3 DOCUMENTOS RELATIVOS PNDR

Os documentos principais relativos PNDR foram importantes para identificar
os principais objetivos finais e intermedirios de cada vertente das polticas de
mbito regional existentes no pas e relacion-las com indicadores que possam
captar o efeito dessas polticas.
Para o aperfeioamento do ODR e a estruturao do painel de indicadores uti-
lizando a teoria da mudana, foram empregados os principais documentos relativos
s diversas iniciativas de polticas de desenvolvimento regional no Brasil (box 1).
BOX 1
Principais documentos
BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Desenvolvimento Regional. Documento de referncia.
In: CONFERNCIA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL, 1. Braslia: SDR/MI, 2012.
. Ministrio da Integrao Nacional. Fundos regionais e incentivos fiscais: resultados e principais mudanas.
Braslia: MI, 2012.
. Ministrio da Integrao Nacional. Relatrio de avaliao dos fundos fiscais de investimento (Finam e
Finor). Braslia: MI, 2013.
. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado no 375, de 2015. Institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional e d outras providncias. Braslia, 2015. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/
getPDF.asp?t=169159&tp=1>.
TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. TC 037.079/2012-3. Braslia: TCU, 2012.
A leitura desses documentos em especial, aproposta do projeto de lei que

instituia nova PNDR fundamental para identificar os objetivos das polticas
de desenvolvimento regional e organizar indicadores que sejam capazes de medir
os avanos dessas polticas em direo aos seus objetivos.
A prxima seo apresenta os elementos da chamada teoria da mudana
e discute as propriedades ideais dos indicadores; elementos importantes para
descrever a cadeia lgica de possveis efeitos das polticas regionais e definir
ndices relacionados.
4 ASPECTOS TERICOS DO SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO
4.1 Orientaes para a construo do painel de indicadores para

o monitoramento e a avaliao
Esta subseo descreve as diretrizes baseadas na literatura internacional de
referncia sobre as orientaes e as anlises produzidas pelas organizaes
multilaterais, tais como o Banco Mundial, a ONU, o BID (ECG, 2012; IEG,
2012; UNDP, 2009; OECD, 1991), a UE Guia de monitoramento e avalio
da DG-Regio/UE (EU, 2014) e o MP Guia metodolgico para construo
de indicadores (Brasil, 2012) , e que foram utilizadas para o aperfeioamento
do painel de indicadores e a construo de matriz de resultados do desenvol-

vimento regional.
Para o aperfeioamento do painel de indicadores, foi apresentada uma
discusso sobre as orientaes para a elaborao de matriz de indicadores de
desenvolvimento. Por exemplo, o documento do Evaluation Cooperation
Group (ECG, 2012) fornece o manual de melhores prticas para a avaliao
de operaes de instituies multilaterais com o setor pblico. O documento
mostra, por exemplo, que o desenho de projetos deve incluir indicadores de
desempenho que sejam claramente definidos e mensurveis. Complementarmen-
te, as melhores prticas sobre tcnicas de avaliao e metodologia tm relao
com o princpio de que avaliaes so baseadas em objetivos. Por exemplo,
projetos so avaliados no que concerne aos seus resultados desejveis e relacio-
nados teoria da mudana, que indica o elo entre a cadeia lgica de eventos
e os resultados dos projetos. Outros manuais de referncia, produzidos por
outras instituies, tambm sero utilizados para discutir sobre e orientar a
montagem da matriz de indicadores de desenvolvimento.
Embora esses documentos sejam elaborados por organizaes com ca-
ractersticas distintas, os elementos principais relacionados aos nveis e s
propriedades dos indicadores so similares. O box 2 apresenta as referncias
utilizadas para o desenvolvimento do painel de indicadores, que inclui a teoria
da mudana.
BOX 2
Principais referncias sobre indicadores
BRASIL. Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. Guia metodolgico para construo de indicadores.
Braslia: MP, 2012.
ECG EVALUATION COOPERATION GROUP. Good practice standards for the evaluation of public sector operations.
Revised edition. New York: ECG, 2012.
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Washington: IEG, 2012.
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of development assistance. OECD: Paris, 1991.
UN UNITED NATIONS. United Nations Development Programme. Handbook on planning, monitoring and evalu-
ating for development results. New York: UN, 2009.
Cada referncia especfica apresenta um foco distinto. Por exemplo, o Guia

metodolgico para construo de indicadores (Brasil, 2012) bastante detalhado
em relao aos conceitos e s propriedades dos indicadores, enquanto o IEG
(2012) apresenta uma seo mais pormenorizada em relao teoria da mudana.
Contudo, todas as referncias apresentam tipos e caractersticas semelhantes para
os ndices e apontam para a necessidade do estabelecimento da lgica dos efeitos
das intervenes, com vistas definio dos indicadores.
4.1.1 Teoria da mudana

Como mencionado anteriormente, o ODR possui um rico painel de indicadores
que, contudo, ainda no organiza a possvel cadeia lgica de eventos desses indica-
dores com as polticas de desenvolvimento regional. Um dos objetivos principais
do trabalho ser identificar a relao lgica que os indicadores possam ter com as
polticas regionais. A chamada teoria da mudana surge como elemento fundamental
para auxiliar nesse processo.
Essa teoria auxilia na elaborao de matriz de resultados que estabelece arti-
culao explcita da cadeia lgica de eventos com os resultados esperados de uma
poltica ou interveno particular. Uma vez que essa relao logica estabelecida, o
foco passa a ser selecionar indicadores apropriados que possam medir os resultados
esperados. A teoria da mudana permite visualizar a lgica de uma interveno e
identifica possvel relao lgica entre insumos, atividades, produtos e resultados
intermedirios e finais.
A figura 2 indica a forma padro que representa a teoria da mudana. Seguindo
o manual do UNDP (2009), indicadores de insumo so os recursos financeiros,
humanos e materiais utilizados para realizar as intervenes. J os ndices de ativi-
dades se relacionam com as aes levadas a cabo para mobilizar os insumos, com
o objetivo de produzir um resultado especfico. Esse resultado relacionado com
os produtos ou servios gerados a partir do desenvolvimento das intervenes.
Os indicadores de resultados medem os efeitos intermedirios e finais (impacto)
dos produtos das intervenes, sendo que os ltimos mensuram as mudanas
observadas em termos de desenvolvimento humano e bem-estar das pessoas.
Uma matriz de resultados deve, portanto, focar-se na efetividade das intervenes
e exige indicadores de resultado e impacto de curto e longo prazo.
A figura 2 representa como os insumos levam aos resultados por conta de
um possvel efeito de causa e efeito. importante notar que os indicadores so
definidos durante o processo de planejamento e so acompanhados durante
todo o processo de implementao. Por sua vez, os resultados gerados durante
esse ltimo processo alimentam com informaes o novo ciclo de planejamento.
Esse processo fundamental para incorporar novas informaes ao seguinte ciclo

de planejamento, que pode contribuir para melhorias nos programas de polticas
de desenvolvimento.
FIGURA 2
Teoria da mudana
Fonte: UNDP (2009).

Elaborao do autor.
Depois de estabelecida a teoria da mudana, importante verificar as proprie-

dades dos ndices sugeridos, com vistas a estruturar painel de indicadores que seja
efetivo para monitorar e avaliar a PNDR II. Assim, a prxima subseo discute as
caractersticas desejveis dos indicadores.
4.1.2 Descrio das propriedades ideais dos indicadores do ODR

Esta subseo tem o objetivo de descrever as caractersticas ideais dos indicadores,
para que estes possam ser relacionados com as polticas que pretendem mensurar.
IEG (2012) fornece indicaes sobre caractersticas desejveis dos ndices. Segundo
essa instituio, objetivos estratgicos e resultados intermedirios precisam ser tra-
duzidos em um conjunto de indicadores mensurveis, para acompanhar o avano de
um projeto. Como mencionado anteriormente, indicadores podem ser de insumo,
atividade, produto e resultados intermedirios e finais (impacto) e devem possuir
caractersticas que permitam sua mensurao efetiva nos conceitos da teoria da

mudana proposta.
A literatura internacional de referncia (UN, 2009; IEG, 2012) sugere que
os indicadores podem ser avaliados pelo critrio SMART. Esse critrio expressa se
o ndice tem as propriedades desejveis (box 3). Assim, este captulo observa essas
propriedades, para que os indicadores propostos possam captar adequadamente
os objetivos das aes da PNDR.
BOX 3
Caractersticas de indicadores SMART
Specific (especfico) Indicadores devem caracterizar informaes simples que sejam comunicveis e facilmente
entendidas.
Measurable (mensurvel) Devem ser realisticamente mensurveis.
Achievable/attributable (alcanvel/atribuvel) Os indicadores e suas unidades de medida devem ser alcanveis,
sensveis a mudanas durante o ciclo de vida do projeto e capazes de serem atribudos ao projeto.
Relevante (relevante) Os indicadores devem refletir informaes que sejam importantes para o gerenciamento do
projeto e anlises relativas a este.
Time bound (delimitado no tempo) O progresso do indicador deve ser monitorado a uma frequncia desejada por
um perodo de tempo. de suma importncia que todos os indicadores estabeleam o horizonte temporal no qual
devem ser atingidos. O progresso pode ser medido em termos absolutos ou percentuais, mas sempre com a definio
do valor na linha de base e o horizonte de tempo para atingir as metas.
Fonte: UNDP (2009), IEG (2012) e IDB (2012).
Como mencionado anteriormente, o painel de indicadores concebido de

maneira flexvel em relao escala regional, e importante que as propriedades
sejam observadas separedamente para cada escala. Seguindo o exemplo apresen-
tado anteriormente, os objetivos especficos e geral da PNDR II e as intervenes
para os eixos setoriais e prioritrios devem estar relacionados com os indicadores
sustentados por uma argumentao de possvel cadeia de eventos lgica, expressa
pela teoria da mudana.
5 PAINEL DE INDICADORES E TEORIA DA MUDANA

Esta seo faz uma anlise dos objetivos e dos eixos setoriais elencados na nova
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, que est sendo proposta pelo
MI, chamada aqui de PNDR II. A seguir, sugere-se um painel de indicadores
relacionados aos objetivos especficos e gerais dessa poltica e dos eixos setoriais.
5.1 Objetivos especficos e geral da PNDR II

A PNDR II tem como objetivo geral reduzir as desigualdades regionais e fortalecer
a coeso social, econmica, poltica e territorial do Brasil (Brasil, 2015, art. 2).
Esse objetivo geral seria obtido a partir do alcance dos seguintes objetivos especficos:
1) Promover a convergncia do nvel de desenvolvimento e qualidade de

vida entre e intra as regies brasileiras, e a equidade no acesso a oportu-
nidades de desenvolvimento.
2) Garantir a competitividade regional e a gerao de emprego e renda em ter-
ritrios que apresentam declnio populacional e elevadas taxas de emigrao.
3) Promover agregao de valor e diversificao econmica em territrios
com forte especializao na produo de commodities agrcolas ou minerais.
4) Consolidar uma rede de cidades policntrica, que contribua para a
desconcentrao e a interiorizao do desenvolvimento das regies e do
pas, ao fortalecer polos em diferentes escalas geogrficas.
A figura 3 apresenta a teoria da mudana de maneira simplificada sem
os indicadores. A hiptese geral para a justificativa desses instrumentos que
existem disparidades regionais, econmicas e sociais que continuaro caso o
governo federal no intervenha. A interveno atravs da PNDR II tem quatro
principais instrumentos: i) fundos constitucionais de financiamento; ii) fun-
dos de desenvolvimento; iii) fundos de investimentos fiscais; e iv) incentivos
fiscais. Entretanto, a proposta de construo de indicadores destinar-se-,
preponderantemente, ao Fundo Constitucional do Nordeste (FNE), ao Fundo
Constitucional do Norte (FNO) e ao Fundo Constitucional do Centro-Oeste
(FCO), bem como ao Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), ao
Fundo de Desenvolvimento do Norte (FDA) e ao Fundo de Desenvolvimento
do Centro-Oeste (FDCO), visto que os fundos fiscais (Fundo de Investimentos
da Amaznia Finam e Fundo de Investimentos do Nordeste Finor) esto em
processo de extino4 e os incentivos fiscais5 ainda carecem de dados padroni-
zados e na forma apropriada para construo de indicadores.
De modo geral, esses instrumentos podem ser considerados os insumos
da PNDR II. As atividades desenvolvidas no mbito de tais instrumentos
contribuem para o alcance dos quatro objetivos especficos dessa poltica.
4. Os fundos fiscais de investimentos foram criados pela Lei no 1.376, de 12 de dezembro de 1974, que alm de
instituir o Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor) e o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) altera a
legislao do imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais. Os fundos de investimento so alterados pela Lei no
8.167, de 16 de janeiro de 1991, que estabelece novas condies operacionais para os fundos e altera, novamente,
a legislao do imposto sobre a renda concernente a incentivos fiscais. importante ressaltar que o Finam e o Finor
foram extintos em 2001, e no houve, pois, admisso de novos projetos. Entretanto, permanece a possibilidade de os
investidores continuarem fazendo opes para esses fundos, at sua concluso.
5. Os incentivos fiscais estimulam a formao de capital fixo e social, com o objetivo de gerar emprego e renda, e
incentivam o desenvolvimento das regies da Amaznia e do Nordeste. H cinco modalidades recentes de incentivos
fiscais a pessoas jurdicas que operem nas reas de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene) e da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e que se enquadrem nos setores da economia
considerados prioritrios para o desenvolvimento regional. Tais modalidades so: i) iseno de at 75% do Imposto de
Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) para novos empreendimentos; ii) iseno de at 12% do IRPJ para empreendimentos
existentes; iii) reinvestimento desse imposto; iv) iseno do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante
(AFRMM); e v) depreciao acelerada.
importante notar que todos os instrumentos podem contribuir, em maior ou

menor medida, para o alcance de todos os objetivos especficos da PNDR II
descritos anteriormente. Por sua vez, os objetivos especficos contribuem para o
objetivo geral definido nessa poltica, que reduzir as desigualdades regionais
e fortalecer a coeso social, econmica, poltica e territorial do Brasil (Brasil,
2015, art. 2).
FIGURA 3
Teoria da mudana simplificada

Complementando a figura 3, o quadro 1 apresenta a teoria de mudana de

maneira mais detalhada, com os indicadores e as hipteses relacionadas possvel
relao lgica da poltica. A partir dos objetivos geral e especficos da PNDR
II descritos anteriormente , utilizamos a teoria da mudana e a descrio das
propriedades ideais dos indicadores para construir o quadro.6
6. interessante notar que a PNDR II j define indicadores relacionados aos critrios de elegibilidade que esto
relacionados aos objetivos especficos no projeto de lei. Esses indicadores esto listados na subseo 5.2 e tambm
devem ser monitorados e avaliados.
QUADRO 1
Teoria da mudana geral da PNDR II
Meta no ano
Linha 201X (ano Fonte e
Hipteses Meio de
Indicadores de base posterior ao periodici-
(teoria da mudana) verificao
(2015) ano da linha dade
de base)
1) Indicadores de insumos
1.1) Recursos alocados ao MI em milhes de reais
a preos constantes
1.2) Recursos alocados a projetos relacionados ao
desenvolvimento da rede de cidades policntricas
Os recursos financeiros alocados aos
em milhes de reais a preos constantes
principais instrumentos de desenvolvi-
Fundos constitucionais
mento regional e ao MI possibilitaro
1.3) Recursos financeiros alocados aos fundos consti-
o desenvolvimento das atividades da
tucionais em milhes de reais a preos constantes
interveno, que iro gerar os produtos
Fundos de desenvolvimento - - - -
e os servios especficos. Os recursos
1.4) Recursos financeiros alocados aos fundos de
mensurados pelos indicadores de insumos
desenvolvimento regional (em milhes de reais a
de 1.1 a 1.6 possibilitam as atividades
preos constantes)
que so medidas com os indicadores de
Fundos fiscais de investimento
atividades de 2.1 a 2.6.
1.5) Recursos do Finam e do Finor em milhes de
reais a preos constantes
Incentivos fiscais
1.6) Valor dos incentivos fiscais especificar
incentivos fiscais
2) Indicadores de atividades
2.1) Plano anual de aes do MI
2.2) Relatrio com a definio da metodologia
utilizada para determinar a rede de cidades
policntricas (MI)
2.3) Relatrio com a definio das linhas de crdito
dos fundos constitucionais (Banco do Nordeste BNB,
Banco da Amaznia Basa e Banco do Brasil BB)
As atividades realizadas para mobilizar
Fundos de desenvolvimento
os insumos dos instrumentos da poltica
2.4) Relatrio com as regras e as prioridades de finan-
regional geram os produtos especficos - - - -
ciamento dos fundos de desenvolvimento regional
listados a seguir (indicadores de produto
(Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
de 3.1 a 3.7).
Sudene, Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia Sudam e Superintendncia do Desenvol-
vimento do Centro-Oeste Sudeco)
2.5) Relatrio de planejamento das aes dos fundos
de investimentos do Nordeste e do Norte (BNB e Basa)
Incentivos fiscais
2.6) Relatrio com a definio das isenes fiscais
aplicveis (Sudam e Sudene)
Os produtos, por sua vez, tm o objetivo
de gerar os resultados intermedirios
3) Indicadores de produto todos os valores mone-
desejveis relacionados aos objetivos es-
trios em milhes de reais a preos constantes
pecficos da PNDR II. O volume e o nmero
3.1) Recursos executados pelo MI
de operaes dos fundos constitucionais
fornecem crdito subsidiado ao setor pro-
3.2) Nmero de concesso de emprstimos com
dutivo das regies originalmente me-
recursos dos fundos constitucionais.
nos desenvolvidas do Brasil, com o objetivo
3.3) Volume de concesso de emprstimos com
de contribuir para o desenvolvimento e a
recursos dos fundos constitucionais
reduo das desigualdades econmicas e
Fundos de desenvolvimento
sociais das regies Centro-Oeste, Nordeste
3.4) Nmero de projetos financiados pelos fundos de - - - -
e Norte. Os fundos de desenvolvimento
desenvolvimento regional
visam assegurar recursos para a realizao
3.5) Volume financiado pelos fundos de desenvolvi-
de investimentos nas reas de atuao da
mento regional
Sudam, Sudene e Sudeco em infraestrutu-
ra, servios pblicos e empreendimentos
3.6) Nmero de empreendimentos participantes do
produtivos. Complementarmente, os fun-
Finam e do Finor
dos de investimento e as isenes fiscais
Incentivos fiscais
tambm buscam dinamizar a economia
3.7) Nmero de empreendimentos beneficiados por
em regies menos desenvolvidas, para
isenes fiscais
promover a convergncia dos indicadores
econmicos e sociais.
(Continua)
(Continuao)
Meta no ano
Linha 201X (ano Fonte e
Hipteses Meio de
Indicadores de base posterior ao periodici-
(teoria da mudana) verificao
(2015) ano da linha dade
de base)
4) Indicadores de resultado intermedirio relacio-
nados aos quatro objetivos especficos da PNDR II
Objetivo I
4.1) ndice de Gini da renda domiciliar per capita
Objetivo II
4.3) Nmero de empregados em territrios com
declnio populacional
4.4) Nmero de estabelecimentos formais Os resultados intermedirios gerados
Objetivo III pelos produtos contribuiriam para o
4.5) Valor do ndice de diversificao absoluta objetivo global da PNDR II, descrito no seu
(Duranton e Puga, 2000). A fmula do indicador de art. 2o, que estabelece que A PNDR tem
Duranton e Puga (2000) apresentada no apndice o propsito de reduzir as desigualdades
4.6) Nmero de empregos nas atividades de regionais e fortalecer a coeso social,
acordo com a Classificao Nacional de Atividades econmica, poltica e territorial do Brasil. - - - -
Econmicas (CNAE) que no sejam diretamente (Brasil, 2015, art. 2) Assim, espera-se a
ligadas produo de commodities ou produo diminuio no valor do ndice de Gini, que
extrativa mineral, nas regies com forte especializa- indicaria reduo da desigualdade regio-
o a definir nesses setores nal. Alm disso, espera-se o aumento no
4.7) Exportaes em reais de produtos que no valor dos outros indicadores relacionados
sejam diretamente ligados a commodities agrcolas s dinmicas econmica e social.
ou minerais
Objetivo IV
4.8) Indicadores relacionados ao objetivo IV se-
gundo a descrio no incio da subseo 5.1 sero
definidos aps a elaborao de estudos sobre as
regies policntricas
5) Indicadores de resultado final relacionados aos

objetivos gerais da PNDR II
5.1) Produto interno bruto (PIB) per capita valores
em reais
5.2) PIB valores em reais
5.3) Indicador de pobreza a definir qual medida
ser utilizada - - - -
5.4) ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDH-M)
5.5) Produtividade do trabalho: valor adicionado(VA)/
populao economicamente ativa (PEA)
5.6) Reduo da disperso dos indicadores referidos
anteriormente
Os indicadores de insumos representam os recursos financeiros alocados aos

principais instrumentos de desenvolvimento regional e ao principal rgo de gesto
da PNDR II, que o MI. Esses recursos permitem a organizao das atividades rela-
cionadas a cada instrumento dessa poltica e que orientaro a gerao dos produtos
que sero mensurados por indicadores especficos.7 Espera-se que os produtos gerados
contribuam para o alcance dos objetivos especficos da PNDR II, que sero acom-
panhados atravs dos indicadores de resultados intermedirios. Em ltima instncia,
espera-se que objetivos especficos contribuam para a reduo das desigualdades
regionais e fortalecimento da coeso social, econmica, poltica e territorial do Brasil.
7. interessante notar que tanto os indicadores de insumo e produto esto espressos em valores monetrios. Contudo,
importante ter clara a diferena na natureza destes indicadores. Tal como referido na figura 1, indicadores de insumo
so os recursos financeiros, humanos e materiais utilizados para o desenvolvimento da interveno. J os indicado-
res de produto se relacionam com os produtos ou servios gerados a partir do desenvolvimento das intervenes.
No caso dos fundos constitucionais de financiamento, os produtos gerados tambm so medidos em valores monetrios.
interessante notar que o ndice de Gini da renda domiciliar per capita e o indicador
de produtividade (valor adicionado VA/populao economicamente ativa PEA)
j fazem parte do painel de indicadores do ODR. Contudo, muitos indicadores, tais
como o indicador de diversificao de Duranton e Puga (2000), so novas sugestes
feitas a partir da elaborao da teoria da mudana.
5.2 Indicadores de elegibilidade e prioridade

importante notar que a PNDR define na lei alguns critrios de elegibilidade e
prioridade que esto relacionados com indicadores tambm definidos na lei. Esses
critrios so importantes, pois condicionam a aplicao dos recursos da poltica
regional e, consequentemente, todo o sistema de monitoramento e avaliao.
O quadro 2 organiza os objetivos especficos da PNDR e seus respectivos
indicadores definidos na proposta de lei. Por exemplo, os arts. 8o e 9o da proposta
de lei da PNDR II definem indicadores relacionados aos objetivos I e II dessa
poltica. O art. 8o define critrios de elegibilidade para as microrregies, baseados
nos nveis e na variao do rendimento domiciliar per capita. J o art. 9o utiliza
indicadores relacionados a taxas de crescimento da populao para definir a elegi-
bilidade das microrregies relacionadas s aes concernenentes ao objetivo II da
PNDR. Nas prximas sees, alm desses indicadores, este captulo tambm vai
buscar identificar outras medidas complementares relacionadas aos objetivos I e II
da poltica. Esses indicadores complementares so mais relevantes para o objetivo
II, que engloba outros aspectos alm da taxa de crescimento isto , competitivi-
dade regional e gerao de emprego e renda em territrios que apresentam elevadas
taxas de emigrao.
O art. 10 fornece uma indicao para um ndice relacionado ao objetivo espec-
fico III. Contudo, a lei ainda no definiu o que ser considerado elevado percentual
de participao de commodities agrcolas e minerais em sua produo total ou em
suas exportaes. Assim, a proposta de trabalho apresentar nas prximas sees
sugestes para medio de especializao e diversificao, que podem ser utilizadas
tambm como indicadores de elegibilidade no contexto do objetivo especifico III.
Por fim, o art. 11 fornece uma indicao para um ndice que estabelece cri-
trios de prioridade relacionados a rede de cidades-polo. O desafio ser criar uma
medida especfica que indique qual cidade dever ser priorizada. Por exemplo,
essa medida poder ser baseada nos indicadores compostos relacionados aos eixos
temticos tambm definidos na PNDR e que so apresentados na subseo 5.4.
importante ressaltar que esses indicadores tm duplo papel para o sistema de
monitoramento, definem critrios de elegibilidade e prioridade e tambm devem ser
utilizados como instrumento de monitoramento. Nesse sentido, seria ideal indicar
critrios para revises peridicas desses indicadores de elegibilidade e prioridade.
QUADRO 2
Indicadores definidos na PNDR II
Objetivo especfico Indicador previsto na lei da PNDR II
Art. 8o. Em relao ao Objetivo I, so elegveis as microrregies MRGs cujo Rendimento Domiciliar Per Capita
RDPc mdio se encontra abaixo de 75% do RDPc mdio do Pas.
I Promover a convergncia
Pargrafo nico. As prioridades de atuao nessa classificao so definidas pelo indicador de dinamismo
do nvel de desenvolvimento e
econmico, medido pela Variao do Produto Interno Bruto PIB na MRG considerado em relao mediana da
qualidade de vida entre e intra as
variao do PIB nacional, sendo:
regies brasileiras, e a equidade
I Prioridade I: Espaos com RDPc abaixo de 50% da mdia nacional e entre 50% e 75% da mdia, de baixo
no acesso a oportunidades de
dinamismo, sendo a variao do PIB menor que mediana da variao do PIB nacional;
desenvolvimento
II Prioridade II: Espaos com RDPc entre 50% e 75% da mdia nacional e com alto dinamismo, sendo a variao
do PIB maior que a mediana da variao do PIB nacional.
II Garantir a competitividade
regional e a gerao de emprego
Art. 9o. Em relao ao Objetivo II, so elegveis as MRGs que apresentaram crescimento populacional negativo e
e renda em territrios que
aquelas que cresceram a taxas inferiores a 50% da mdia nacional, medidas pela Taxa de Crescimento Populacio-
apresentam declnio populacional
nal da MRG em relao mdia nacional do ltimo Censo Demogrfico do IBGE.
e elevadas taxas de emigrao
III Promover agregao de va-

Art. 10o. Em relao ao Objetivo III, so elegveis as MRGs que apresentam elevado percentual de participao de
lor e diversificao econmica em
commodities agrcolas e minerais em sua produo total ou em suas exportaes.
territrios com forte especializa-
Pargrafo nico. O Ministro de Estado da Integrao Nacional publicar Portaria Ministerial definindo as MRGs
o na produo de commodities
elegveis para este objetivo.
agrcolas ou minerais
Art. 11. Em relao ao Objetivo IV, ser publicada Portaria Interministerial dos Ministros de Estado da Integrao
Nacional, das Cidades e do Planejamento Oramento e Gesto, definindo a Rede de Cidades-Polo prioritria.
1o Estudo tcnico ser realizado para subsidiar a definio da Rede de Cidades-Polo prioritria, devendo:
I Considerar a caracterizao e propostas da pesquisa Regies de Influncia de Cidades, do IBGE, e do estudo
IV Consolidar uma rede de ci-
Dimenso Territorial para o Planejamento, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG, e
dades policntrica, que contribua
atualizaes;
para a desconcentrao e interio-
II Incluir consulta a especialistas, formuladores de polticas, agentes pblicos e lideranas regionais e locais;
rizao do desenvolvimento das
III Tratar a Rede de Cidades-Polo em mltiplas escalas geogrficas;
regies e do Pas, fortalecendo
IV Dar tratamento diferenciado s Redes de Cidades do Semirido Brasileiro, da Amaznia Legal e da Faixa de
centralidades em diferentes
Fronteira.
escalas geogrficas
2o Ser elaborado o Plano de Desenvolvimento da Rede de Cidades, com definio de metas concretas de forta-
lecimento dos polos, especialmente no que se refere infraestrutura logstica, rede de banda larga e oferta de
servios bsicos, que ampliem sua capacidade em termos de polarizao, comando e organizao do territrio.
Fonte: Proposta da PNDR II.

5.3 Fundos constitucionais de financiamento e fundos de desenvolvimento

Depois de apresentar a teoria da mudana de forma mais geral para a PNDR II, esta
subseo apresenta essa teoria separadamente para os fundos constitucionais e de
desenvolvimento. Embora os indicadores possam repetir-se, uma anlise particular
para esses fundos pode detalhar a relao do instrumento desde os insumos at o
objetivo final de desenvolvimento.
O FNE, o FNO e o FCO foram criados originalmente para promover o
setor produtivo das regies menos favorecidas do Brasil. A definio da teoria
da mudana no caso dos fundos constitucionais passa pela questo da restrio
de crdito. Nas regies menos desenvolvidas do Brasil, os problemas de crdito
restrito que afetam, principalmente, o pequeno empreendedor, podem ser ainda
mais severos e limitar o potencial de crescimento econmico. A seleo adversa e
o risco moral nos mercados de crdito geram restries financeiras, e os potenciais
credores atribuem maior risco de inadimplncia a regies com menor dinmica
econmica. Essa restrio de crdito afeta a capacidade de investimento dos em-

preendedores dessas regies, assim como sua sobrevivncia no decorrer do ciclo
de negcios. Assim, as operaes dos fundos constitucionais de financiamento
podem ser entendidas como interveno que pode contribuir para o desenvolvi-
mento regional, a partir da diminuio das restries de crdito, ao proporcionar
ao empreendedor recursos atravs dos crditos subsidiados dos fundos constitu-
cionais de financiamento.
A teoria da mudana para o Fundo Constitucional de Financiamento do
Centro-Oeste apresenta uma particularidade, pois essa regio experimentou um
grande salto de crescimento da renda desde o estabelecimento da Constituio
Federal de 1988 (CF/1988) e deixou de ser uma das regies menos favorecidas
do pas. Contudo, esse salto foi liderado por setores relacionados s commodities
agrcolas e de extrao mineral, o que gerou territrios com forte especializao na
produo e na exportao nesses setores. Assim, o problema nessa regio passou
a ser a desigualdade intrarregional, pois parcela considervel da populao no
se beneficia da renda gerada por esses setores. Alm disso, a especializao em
setores ligados s commodities pode ocasionar limitaes em termos de gerao de
oportunidades econmicas e competitividade. A literatura econmica apresenta
uma grande discusso sobre diversificao setorial, e diversos autores argumentam
que economia diversificada gera mais oportunidades (Duranton e Puga, 2000).
Portanto, a teoria da mudana para o FCO tem tambm o objetivo intermedi-
rio de promover agregao de valor e diversificao econmica em territrios
com forte especializao na produo ou exportao de commodities agrcolas
ou minerais (Brasil, 2015, art. 2). Isso esta intrinsicamente relacionado com o
objetivo III da PNDR II e seu art. 10.
O quadro 3 ilustra a teoria da mudana relacionada aos fundos constitucionais
utilizando o critrio SMART para a definio de indicadores. Como menciona-
do anteriormente, essa teoria, quando especfica para os fundos constitucionais,
avana principalmente na definio das relaes causais, desde os insumos at o
objetivo de desenvolvimento final. Portanto, muitos dos indicadores do quadro
3 fazem parte do quadro 1.
J o FDA e o FDNE foram criados em 2001, tendo iniciado efetivamente
suas operaes somente em 2006. Com a recriao da Sudeco, em 2011, criou-
-se tambm o FDCO. Esses fundos foram criados com o objetivo de assegurar a
realizao de investimentos nas reas de atuao da Sudam, Sudene e Sudeco em
infraestrutura, servios pblicos e empreendimentos produtivos, que possuam
capacidade de gerar novos negcios e novas atividades produtivas. A definio
da teoria da mudana, portanto, foca na questo de como infraestrutura estaria
relacionada com a gerao de crescimento e desenvolvimento regional.
O quadro 3 apresenta a teoria da mudana sugerida para os fundos de desen-

volvimento. Novamente, essa teoria, quando especfica, avana principalmente na
definio das relaes causais, desde os insumos at o objetivo de desenvolvimento
final. No caso dos fundos de desenvolvimento, espera-se que investimentos em
infraestrutura, servios pblicos e empreendimentos produtivos possam contribuir
para a dinamizao da dinmica econmica regional. Por exemplo, a definio
estratgica de intervenes a serem financiadas pode ajudar o desenvolvimento da
infraestrutura das cidades policntricas.8
QUADRO 3
Teoria da mudana e indicadores simples sugeridos: fundos constitucionais
Linha Meta do Fonte e Meio de
Instrumento Fundos constitucionais Hiptese
de base ano 201X periodicidade verificao
Os repasses dos recursos que compem es-
ses fundos correspondem a 3% do produto
da arrecadao do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) e do Imposto de Ren-
da (IR). Desse total, cabe ao FNO 0,6%, ao
FCO, 0,6% e ao FNE, 1,8%. Esses recursos
FCO, FNO e FNE so utilizados para desenvolver atividades
1.1) Repasses totais para o FCO, que iro gerar produtos na forma de
o FNO e o FNE (anual) crdito subsidiado para o setor produtivo
1) Indicador
1.2) Repasses para o FCO, o das regies menos desenvolvidas do Brasil - - - -
de insumo
FNO e o FNE por linha de finan- (Nordeste e Norte) e para a regio Centro-
ciamento especfica para cada -Oeste, que possui grande especializao
fundo constitucional (anual) produtiva. Com a diminuio da restrio
de crdito, o objetivo final contribuir
para a diminuio das desigualdades
regionais nas regies mais pobres e reduzir
desigualdades intrarregionais em regies
especializadas em atividades agrcolas e/
ou de extrao.
FCO, FNO e FNE

O MI define a estratgia e as linhas de cr-
2) Indicador 2.1) Documento de estratgia
dito disponveis para cada fundo constitu-
de ativi- com a definio das linhas de
cional, com vistas ao desenho de produtos - - - -
dades credito disponveis para cada
que possam contribuir para a reduo das
fundo constitucional
disparidades inter e intrarregionais.
FNO, FNE e FCO

3.1) Nmero total de concesso
de emprstimos por fundo
constitucional
3.2) Volume total de concesso
de emprstimos por fundo Volume e quantidade de operaes de
constitucional crdito subsidiadas podem contribuir para
3.3) Nmero de concesso de o desenvolvimento do setor produtivo nas
emprstimos para cada linha de regies menos desenvolvidas do Brasil,
3) Indicador
crdito por fundo constitucional o que ajuda a reduo das disparidades
de produto - - - -
3.4) Volume de concesso de econmicas e sociais. Alm disso, as
emprstimos para cada linha de operaes de crdito subsidiadas podem
crdito por fundo constitucional contribuir para a diversificao produtiva
Especifico para o FCO do Centro-Oeste do Brasil e a reduo das
3.5) Nmero de operaes de desigualdades intrarregionais.
crditos do FCO, com vistas
diversificao produtiva (anual)
3.6) Volume de concesso de
emprstimos do FCO, com vistas
diversificao produtiva (anual)
(Continua)
8. Uma clara definio de cidades policntricas e suas implicaes deve ser fornecida para orientar a elaborao das
polticas de desenvolvimento regional.
(Continuao)
Linha Meta do Fonte e Meio de
Instrumento Fundos constitucionais Hiptese
de base ano 201X periodicidade verificao
Os fundos constitucionais alocados
ao setor produtivo de regies menos
FNO, FNE e FCO desenvolvidas e com grandes desigual-
4.1) Massa salarial dades econmica e social estimulariam
4.2) Salrio mdio o setor produtivo, ao gerar emprego e
4.3) Nmero de empregados renda. Assim, espera-se o aumento do
em territrios com declnio emprego, do salrio mdio, d nmero de
populacional estabelecimentos e da massa salarial. A
4.4) Nmero de estabelecimen- gerao de emprego e renda pelos extratos
tos formais do setor produtivo de menor escala em
4.5) Valor dos fundos constitu- regies menos favorecidas contribuiria
cionais em relao ao PIB para dinamizar a economia local e reduzir
4.6) Valor dos fundos consti- as disparidades regionais. Com o aumento
tucionais em relao ao PIB no nmero e no volume de concesses,
per capita h a expectativa de aumento do valor
dos fundos constitucionais em relao ao
4) Indicador 4.7) Desagregao setorial
PIB e ao PIB per capita. Alm disso, em
de resultado dos indicadores referidos
regies com concentrao de emprego e
intermedi- anteriormente - - - -
renda em poucos setores, emprstimos
rio Especifico para o FCO
que incentivam setores menos expressivos
4.8) ndice de diversificao ab-
nessas economias contribuiriam para a
soluta (Duranton e Puga, 2000) diversificao dessas economias locais; por
4.9) Nmero de empregos nas exemplo, espera-se o aumento do emprego
atividades (CNAE) que no e de exportaes em atividades no direta-
sejam diretamente ligadas mente ligadas produo de commodities.
produo de commodities ou A reduo das desigualdades regionais e
produo extrativa mineral nas a diversificao econmica ajudariam a
regies com forte especializao dinamizar as regies, ao gerarem ganhos
a definir nesses setores de produtividade e avanos sociais. A
4.10) Exportaes em reais diversificao econmica pode ser medida,
de produtos que no sejam por exemplo, pelo ndice de diversificao
diretamente ligados a commodi- absoluta (Duranton e Puga, 2000);1 se
ties agrcolas ou minerais maior nmero de regies passa a ter um
ndice de diversificao acima da mdia
nacional, significa que essas regies se
tornaram relativamente mais diversificadas.
5.1) PIB per capita valores

em reais
5.3) Indicador de pobreza a
5) Indicador
definir qual medida ser utilizada
de resultado
5.4) IDH-M - - - -
final
5.5) Produtividade do trabalho:
VA/PEA
5.6) Reduo da disperso
dos indicadores referidos
anteriormente

Nota: 1 O ndice de diversificao de Duranton e Puga (2000) apresentado no apndice.
QUADRO 4
Teoria da mudana e indicadores simples sugeridos: fundos de desenvolvimento
Fundos de Linha de Meta do Fonte e pe- Meio de
Instrumento Hiptese
desenvolvimento base ano 201X riodicidade verificao
O governo federal aloca recursos dos fundos
oramentrios para financiar empresas de grande
porte, constitudas na forma de sociedade por
FDA, FDNE e FDCO aes (S.A.) e que sejam aptas a emitir debntu-
1.1) Recursos financeiros res. Os fundos visam assegurar a realizao de
1) Indicador alocados aos fundos de investimentos nas reas de atuao da Sudam,
de input desenvolvimento regional Sudene e Sudeco em infraestrutura, servios - - - -
em milhes de reais a preos pblicos e empreendimentos produtivos. Espera-se
constantes que grandes projetos nessas reas sejam promoto-
res de desenvolvimento regional. Por exemplo, a
literatura sobre os fundos estruturais europeus
indica que fundos aplicados em infraestrutura
podem geram crescimento regional
(Continua)
(Continuao)
Fundos de Linha de Meta do Fonte e pe- Meio de
Instrumento Hiptese
desenvolvimento base ano 201X riodicidade verificao
FDA, FDNE e FDCO
2.1) Relatrio com as regras
e as prioridades de financia-
mento dos fundos de desen-
volvimento regional (Sudene, A definio estratgica de projetos e setores
2) Indicador Sudam, Sudecoe MI) prioritrios, que visam ao apoio a programas
de atividades 2.2) Relatrio com a que possam contribuir para o desenvolvimento - - - -
definio da metodologia regional e a reduo das disparidades inter e
utilizada para determinar a intrarregionais
rede de cidades policntricas
(MI) prioritrias para receber
recursos
FDA, FDNE e FDCO

3.1) Nmero de projetos
O volume de financiamentos para intervenes
financiados pelos fundos de
3) Indicador estratgicas pode contribuir para o desenvol-
de produto vimento do setor produtivo nas regies menos - - - -
3.2) Volume total de
desenvolvidas do Brasil, o que ajuda a reduo das
concesso de resursos para
disparidades econmicas e sociais
projetos
FDA, FDNE e FDCO Os investimentos dos fundos de desenvolvimento

4.1) ndice de Gini da renda alocados de maneira estratgica estimulariam
domiciliar per capita o setor produtivo, ao gerarem investimentos,
4.2) Nmero de empregados emprego e renda. Assim, espera-se o aumento
4) Indicador em territrios com declnio no nmero de estabelecimentos e no nvel de
de resultado populacional emprego. A reduo das desigualdades regionais
- - - -
intermedirio 4.3) Nmero de estabeleci- e a dinamizao de uma rede de cidades mdias
mentos formais nas regies por exemplo contribuiriam para a gerao de
prioritrias de interveno ganhos de produtividade e avanos sociais. Em
4.4) Nmero de empregos linha com o quadro 1, espera-se diminuio no
formais nas regies priorit- valor do ndice de Gini, que indicaria reduo da
rias de interveno desigualdade da renda domiciliar per capita
5.1) PIB per capita valores
em reais
5.3) Indicador de pobreza
5) Indicador a definir qual medida ser
de resultado utilizada
- - - -
final 5.4) IDH-M
5.5) Produtividade do
trabalho: VA/PEA
5.6) Reduo da disperso
dos indicadores referidos
anteriormente
5.4 Eixos setoriais
5.4.1 Indicadores simples

As sees anteriores apresentaram a teoria da mudana geral da PNDR II e espe-
cficas dos fundos constitucionais e de desenvolvimento. Contudo, essa poltica
orientada por eixos de interveno prioritria e estabelece seis eixos de interveno
prioritria no seu art. 4o. Os eixos prioritrios so os seguintes:
educao e capacitao profissional;
cincia, tecnologia e inovao (CT&I);
desenvolvimento produtivo;
infraestrutura;
desenvolvimento social e acesso a servios; e
sustentabilidade.
Assim, a proposta de aperfeioamento do painel de indicadores da PNDR II
fornece uma sugesto para a organizao dos indicadores no tocante a cada eixo
setorial, para objetivos de monitoramento e avaliao dos eixos. Os quadros 5 a
10 apresentam a lista de indicadores relacionando o possvel encadeamento lgico
desde os insumos de cada eixo setorial at os resultados finais perseguidos pela
poltica. importante mencionar que os indicadores so apenas sugestes que tm
o objetivo principal de iniciar a discusso com os gestores dos rgos responsveis
pela implementao das aes regionais de cada eixo.
O painel de indicadores dos quadros 5 a 10 foram sugeridos levando-se em
considerao as diretrizes relacionadas a cada eixo prioritrio, que esto listadas
no anexo I da proposta de lei da PNDR II. Para simplificar, adotou-se estratgia
de apresentao da informao diferente. Em vez de representar toda a informa-
o da teoria da mudana (quadros 2 a 4), os quadros 5 a 10 revelam somente os
indicadores, e a teoria apresentada, a seguir, em forma de texto. importante
notar que os indicadores devem ser validados juntamente com os valores iniciais,
as metas intermedirias e finais e o meio de verificao dos indicadores. Ou seja,
o horizonte temporal dos valores dos ndices deve sempre estar claramente indi-
cado. Alm disso, importante mencionar que, embora alguns eixos estratgicos
apresentem metas decenais, de suma importncia que o monitoramento desses
indicadores seja feito de maneira mais peridica.
Teoria da mudana: educao e capacitao profissional

A hiptese bsica que a educao um insumo fundamental no processo de cres-
cimento e desenvolvimento econmico. Assim, fomentar educao instrumento
importante para a PNDR II. Os indicadores de insumo esto relacionados com
os recursos oramentrios, fsicos e humanos necessrios para fazer funcionar o
sistema de educao. A partir dos recursos disponveis, as atividades de estratgia
e programao so realizadas com vistas a obter os produtos educacionais que
podem contribuir para os resultados intermedirios educacionais e da poltica,
caso a maior formao de capital humano encontre oportunidades de trabalho
que exijam melhor formao. Por exemplo, maior nvel de capital humano pode
contribuir para melhoria da produtividade de competitividade regional. O quadro
5 fornece uma sugesto inicial de indicadores para a teoria da mudana relacionada
ao eixo de educao e capacitao profissional. O quadro ilustrativo utiliza alguns
indicadores que foram retirados do mdulo pblico do painel de indicadores (Sis-
tema Integrado de Monitoramento Execuo e Controle Simec) do Ministrio
da Educao MEC).9 Em ltima instncia, espera-se que alteraes positivas

medidas pelos indicadores intermedirios possam contribuir para o alcance do
objetivo geral da PNDR II. importante salientar que, embora o pacto de metas
indicado nas diretrizes seja decenal, importante que as metas decenais pactuadas
sejam monitoradas durante esse perodo.
QUADRO 5
Teoria da mudana e indicadores simples por eixo setorial (lista exemplificativa de
indicadores)
Instrumento Educao e capacitao profissional
1.1) Recursos financeiros alocados a educao e capacitao profissional.

1.2) Quantidade de professores por alunos em cada nvel da educao (ensino bsico, fundamental, mdio
e superior)
1.3) Recursos repassados pela extenso do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) educao infantil
1.4) Recursos repassados pela extenso do PDDE ao ensino mdio
1) Indicador de input
1.5) Parcela extra do PDDE para as escolas urbanas
1.6) Parcela extra do PDDE para as escolas rurais
1.7) Recursos repassados pelo PDDE para a educao integral (Mais Educao)
1.8) Meta 20B: percentual de investimento pblico total em educao em relao ao PIB
2.1) Elaborar plano estratgico da educao bsica, que tambm ir auxiliar no pacto de metas
2.2) Planejar plano estratgico do ensino mdio
2) Indicador de atividades
2.3) Elaborar plano estratgico do ensino superior
2.2) Planejar plano estratgico dos ensinos profissional e tecnolgico
3.1) Cursos tecnolgicos

3.2) Vagas em cursos de engenharia
3) Indicador de produto 3.3) Nmero de estudantes participantes do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes) (Enade)
3.4) Alunos que realizaram a Prova Brasil
4.1) Evaso escolar no ensino mdio

4.2) Nmeros de alunos formados em cursos tecnolgicos
4) Indicador de resultado intermedirio 4.3) Nmeros de alunos formados em cursos de engenharia
4.4) Disperso regional dos resultados do Enade
4.5) Disperso regional dos resultados da Prova Brasil
5.1) PIB per capita valores em reais

5.3) Indicador de pobreza a definir qual medida ser utilizada
5) Indicador de resultado final 5.4) IDH-M.
5.5) Produtividade do trabalho: VA/PEA
5.6) Reduo da disperso dos indicadores referidos anteriormente
5.7) As metas anteriores devero ser atingidas mediante observao das condicionantes ambientais

Obs.: Os indicadores em itlico foram retirados do painel de indicadores (Simec) do MEC (mdulo pblico). Tais indicadores so
apenas uma seleo para ilustrar como estes podem ser classificados na teoria da mudana.
Teoria da mudana: CT&I

A inovao tratada como elemento-chave no processo de aumento de produtividade
e gerao de crescimento econmico. Investimentos em estrutura fsica, equipamen-
tos e capital humano so insumos necessrios para a atividade de inovao. Estes so
necessrios para que a ao de construo de agendas estratgicas regionais e estaduais
de cincia, tecnologia e inovao possa ser traduzida em resultados. Por exemplo, a
9. A definio dos indicadores de produto relacionados aos cursos tecnolgicos e de engenharia est em linha com a
nfase dada a esses cursos no eixo estratgico de educao e capacitao ver anexo da proposta de lei da PNDR II.
atividade estratgica no eixo de CT&I pode contribuir para a gerao de parques tecno-
lgicos e a interiorizao das instituies de ensino superior e de extenso tecnolgica.
Uma melhor infraestrutura cientfica e tecnolgica pode ajudar o desenvolvimento de
inovaes no mbito regional, promover a competitividade regional e contribuir para
a convergncia no nvel de desenvolvimento (quadro 5). Uma melhor infraestrutura de
cincia, tecnologia e inovao tambm pode auxiliar na consolidao de servios tecno-
lgicos no interior, o que contribui para a consolidao de rede de cidades policntricas.
QUADRO 6
Teoria da mudana e indicadores simples por eixo setorial (lista exemplificativa de indicadores)
Instrumento CT&I
1.1) Recursos financeiros alocados a cincia e tecnologia (C&T)

1.2) Quantidade de professores doutores por alunos no ensino superior
1) Indicador de input 1.3) Dispndio nacional em C&T
1.4) Pesquisadores e pessoal de apoio envolvidos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), em nmero de pessoas, por
setor institucional e categoria 2000-2010
2.) Elaborar plano estratgico de CT&I

2.2) Construir agendas estratgicas regionais e estaduais de CT&I alinhadas com a Estratgia Nacional de Cincia,
2) Indicador de atividades Tecnologia e Inovao (ENCTI).
2.3) Elaborar estratgia de estmulo inovao, ao integrar instrumentos de superintendncias, fundos e bancos de
3.1) Nmero de novos institutos e universidades federais no interior no Brasil

3.2) Nmero de mestres e doutores nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
3.3) Brasil: Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) Total de bolsas-ano (concedidas
3) Indicador de produto
no pas e no exterior, 1990-2013)
3.4) Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) Total de bolsas de ps-graduao concedi-
das no pas e total de bolsistas de ps-graduao no exterior, 1995-2012
4.1) Nmero de publicaes cientificas indexadas em peridicos internacionais

4.2) Nmero de pedidos de marcas e patentes
4.3) Citaes de artigos brasileiros publicados em peridicos cientficos indexados pela Scopus, 1996-2012
4) Indicador de resultado
4.4) Percentual de empresas que implementaram inovaes de produto e/ou processo, segundo as atividades
intermedirio
selecionadas da indstria, do setor de eletricidade e gs e dos servios.
4.5) Pedidos de patentes depositados no Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI), segundo tipos de
patentes e origem do depositante, 2000-2012

5) Indicador de resultado final 5.4) IDH-M
5.7) As metas anteriores devero ser atingindas mediante observao das condicionantes ambientais

Obs.: Indicadores em itlico foram retirados do painel de indicadores do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) (mdulo
pblico). Tais indicadores so apenas uma seleo para ilustrar como estes podem ser classificados na teoria da mudana.
Teoria da mudana: desenvolvimento produtivo

O Brasil possui um grande histrico recente de apoio ao desenvolvimento do setor
produtivo, que passa, para exemplificar, pela estruturao e explorao de possibilidades
econmicas dos chamados arranjos produtivos locais (APLs). A hiptese que justifica o
apoio aos APLs que estes possam reduzir falhas de coordenao e explorar economias
de aglomerao que gerariam crescimento econmico, garantiriam a competitividade
das regies e tambm contribuiriam para a consolidao da interiorizao do desenvol-
vimento. A temtica de APLs est relacionada ao e incorporada no texto da nova
PNDR e tambm a outras aes do governo, como o Plano Brasil Maior. Assim, a
definio do quadro final de indicadores no contexto da teoria da mudana deve levar

em conta aes institucionais de vrios ministrios. O quadro 7 fornece um exemplo
inicial sobre indicadores relacionados ao desenvolvimento produtivo e utiliza tambm
ndices listados pelos rgos de governo. Espera-se que esses resultados contribuam
para o objetivo geral relacionado reduo das desigualdades regionais e sociais.
QUADRO 7
Teoria da mudana e indicadores simples: desenvolvimento produtivo (lista exemplificativa
de indicadores)
Instrumento Desenvolvimento produtivo
1.1) Recursos financeiros alocados a programas de apoio ao desenvolvimento produtivo

1.2) Ampliar o investimento fixo em porectagem do PIB
2.1) Avanar na regionalizao do Plano Brasil Maior

2) Indicador de atividades 2.2) Identificao e explorao de oportunidades e potencialidades locais e regionais
2.3) Identificao rigorosa de potenciais APLs.
3.1) Nmero de concesso de financiamentos no mbito da PNDR

3.2) Nmero de empreendimentos beneficiados por incentivos fiscais
3.3) Nmero de APLs que receberam apoio
3.4) Nmero de pequenas e medias empresas que participaram de programas de apoio a APLs
4.1) Nmero de empregados formais

4.2) Nvel de salrios
4.3) Nvel de salrios das empresas que participaram de programas de apoio a APLs em porcentagem
4) Indicador de resultado 4.4) Nvel de emprego nas empresas que participaram de programas de apoio a APLs
intermedirio 4.5) Elevar a participao da indstria intensiva em conhecimento: valor da transformaco industrial (VTI) da indstria
de alta e mdia-alta tecnologia/VTI total da indstria
4.6) Diversificar as exportaes brasileiras, ao ampliar a participao do pas no comrcio internacional
4.7) Porcentagem de empregados em setores industriais de media e alta tecnologia

5) Indicador de resultado
5.4) IDH-M
final

Obs.: Os indicadores em itlico foram retirados do painel de indicadores do stio na internet do Plano Brasil Maior, que refe-
rido no texto da proposta de lei da nova PNDR, na discusso desse eixo temtico. Outra fonte de painel de indicadores
relacionado ao eixo setorial pode ser encontrada no painel de indicadores do ODR. A ttulo de exemplo, esse indicador
em itlico e negrito foi retido deste observatrio. Tais indicadores so apenas uma seleo para ilustrar como estes podem
ser classificados na teoria da mudana.
Teoria da mudana: infraestrutura

As diretrizes desse eixo esto relacionadas com a hiptese de que infraestrutura
fator que pode ajudar a reduzir custos das relaes econmicas ao aumentar a
eficincia e elevar a atividade econmica, com a possibilidade da viabilizao de
maior nmero de empreendimentos e investimento, gerando-se assim crescimento
econmico. Os recursos destinados a infraestrutura devem ser mobilizados atravs
da elaborao de prioridades, com vistas a produzir resultados que possibilitem
maior contribuio para a ampliao das atividades econmicas. Por exemplo, o
Plano Nacional de Banda Larga (PNBL) e as agendas de desenvolvimento territorial
(ADTs) e estruturao das cidades policntricas so atividades essenciais, que visam

impactar a gerao de produtos de infraestrutura. A partir de linhas estratgicas
como estas, so definidas, por exemplo, intervenes em diferentes modais de
transporte e ampliao dos servios de comunicao, que pretendem garantir a
competitividade das regies e contribuir para a consolidao de rede de cidades
policntricas. O quadro 8 apresenta indicadores de monitoramento e avaliao
relacionados teoria da mudana sugerida.
QUADRO 8
Teoria da mudana e indicadores simples: infraestrutura (lista exemplificativa
de indicadores)
Instrumento Infraestrutura
Recursos destinados a obras de infraestrutura

Valor total dosrecursos do PAC 2 em obras de transporte
Valor total destinado ao PNBL
Valor total destinado ao Plano Nacional do Saneamento Bsico (Plansab)
2.1) Elaborar os projetos demandados pela estruturao da Rede Policntrica de Cidades

2.2) Planejar projetos de infraestrutura estratgicos nas regies-programa
2) Indicador de atividades 2.3) Elaborar estratgia para a diversificao dos modais de transporte, priorizando-se o ferrovirio
e o hidrovirio
2.4) Elaborao de relatrios de gesto do Plansab
3.1) Nmero de obras executadas

3.2) Valor das obras executadas
3.3) Nmero de intervenes executadas na Rede Policntrica de Cidades
3.4) Valor das intervenes executadas na Rede Policntrica de Cidades
3.5) Valor de intervenes executadas no modal ferrovirio
3.6) Valor de intervenes executadas no modal hidrovirio
3.7) Valor de intervenes executadas no modal hidrovirio
3.8) Municpios atendidos pelo PNBL
3.9) Nmero de obras executadas no mbito do Plansab
3.10) Valor das obras executadas no mbito do Plansab
4.1) Extenso da rede de banda larga na Rede Policntrica de Cidades

4.2) Extenso da rede hidroviria
4.3) Extenso da rede ferroviria
4) Indicador de resultado intermedirio 4.4) Custo mdio de transporte
4.5) Extenso da rede de gua e esgoto
4.6) Nmero de internaces relacionadas deficincia no acesso ao saneamento bsico


Obs: Indicadores em itlico foram retirados do painel de indicadores do stio na internet do PAC 2, que referido no texto da
proposta de lei da nova PNDR, na discuso desse eixo temtico. Outro indicador relacionado ao eixo temtico referente
ao PNBL, sob responsabilidade do Ministrio das Comunicaes, e que tambm considerado nos esforos de melhoria
de infraestrutura pelo MI em itlico e sublinhado. Indicadores referentes ao programa podem ser encontrados no stio
do Ministrio das Comunicaes. A Rede Policntrica de Cidades ser definida posteriormente em estudos especficos.
Teoria da mudana: desenvolvimento social e acesso a servios

O eixo de acesso a servios est intrinsicamente relacionado ao eixo temtico de
infraestrutura. No entanto, as diretrizes relacionadas ao eixo de desenvolvimento
social e acesso a servios focam na infraestrutura de servios pblicos bsicos.
A hiptese, acompanhada dos respesctivos indicadores da teoria da mudana no

quadro 9, que esses servios so fundamentais para o bem-estar da populao e
para atrair investimentos. Espera-se que os resultados da melhoria desse tipo de
infraestrutura contribuam ativamente para o aprimoramento do nvel de qualidade
de vida da populao. Melhores condies de infraestrutura de servios bsicos
tambm estimulam investimentos e podem contribuir para o desenvolvimento
econmico das regies.
QUADRO 9
Teoria da mudana e indicadores: desenvolvimento social e acesso a servios
(lista exemplificativa de indicadores)
Instrumento Desenvolvimento social e acesso a servios
1) Indicador de input 1.1) Recursos destinados a obras de infraestrutura de servios pblicos bsicos
2.1) Definir pactos de metas entre o governo e a sociedade na universalizao de servios pblicos bsicos
2.2) Elaborar projetos prioritrios estratgicos de desenvolvimento e integrao regional voltados infraestrutura ao
saneamento bsico
2.2) Planejar projetos prioritrios estratgicos de desenvolvimento e integrao regional para a infraestrutura de sade
3.1) Nmero de obras para fornecimento de acesso gua tratada

3.2) Nmero de centros de sade construdos
3.3) Nmero de mdicos contratados
3.4) Nmero de mdicos contratados
4.1) Nmero de internaes devido a enfermidades relacionadas falta de saneamento bsico

4.2) Nmero de hospitais especializados no interior
4) Indicador de resultado 4.3) Quantidade de pessoas com acesso a servios de saneamento bsico
intermedirio 4.4) Quantidade de pessoas com acesso gua tratada
4.5) Quantidade de pessoas com acesso a servios de sade
4.6) Tempo de espera de consulta de especialista mdico

5.7) As metas anteriores devero ser atingidas mediante observao das condicionantes ambientais
Teoria da mudana: sustentabilidade

A hiptese bsica desse eixo valorizar e defender a biodiversidade de territrios e
regies, buscando-se garantir que o desenvolvimento regional observe as condicionan-
tes ambientais. Esse eixo busca promover aes para polticas especficas e estimular
a sustentabilidade nos municpios brasileiros, de forma que os produtos gerados na
forma de adoo de parmetros de sustentabilidade garantam a convergncia dos
objetivos de sustentabilidade e desenvolvimento regional. Esse eixo por definio
intrinsicamente relacionado aos programas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Por exemplo, a PNDR menciona que leva em conta considerar referncia para a
definio de estratgias, projetos e aes nas regies objeto da PNDR o Programa de
Zoneamento Ecolgico Econmico (PZEE). Assim, a elaborao da teoria da mu-
dana e de indicadores relacionados deve ser construda em colaborao com o MMA.
O quadro 10 apresenta uma breve indicao sobre essa teoria, quando relacionada
ao eixo temtico da sustentabilidade no contexto da PNDR II.
QUADRO 10
Teoria da mudana e indicadores: sustentabilidade (lista exemplificativa de indicadores)
Instrumento Sustentabilidade
1.1) Recursos financeiros alocados para aes de sustentabilidade

1.2) Quantidade de profissionais na atividade-fim dos rgos de controle ambiental
2.1) Estabelecer polticas especficas para regies suscetveis desertificao e aquelas mais vulnerveis s
mudanas climticas
2.2) Elaborar referncia para a definio de estratgias, projetos e aes nas regies-objeto da PNDR, como
o zoneamento ecolgico econmico, nos estados onde estes j esto institudos
2.3) Planejar plano de salvaguardas e condicionantes ambientais
2.4) Elaborar plano de apoio a energia renovvel
3.1) Adotar parmetros de sustentabilidade como critrios condicionantes para o apoio financeiro a projetos
e iniciativas voltados para o desenvolvimento regional
3.2) Utilizar parmetros de salvaguardas ambientais em projetos voltados para o desenvolvimento regional
4.1) rea desmatada

4) Indicador de resultado intermedirio 4.2) Emisses de gases poluentes
4.3) Produo de energia renovvel

5.6) Reduo da disperso dos indicadores referidos anteriormentes
A discusso j referida apresentou a metodologia e uma sugesto sobre a

estrutura para aperfeioar o sistema de monitoramento e avaliao das polticas
regionais, nomeadamente no mbito da PNDR II. importante ressaltar, mais
uma vez, que todos os indicadores devem ter linha de base temporal e horizonte
temporal definido, para o progresso na implementao das polticas (box 3, com
o critrio SMART). O objetivo deste captulo apresentar proposta medolgica
de estrutura de monitoramento clara; contudo, a definio dos valores especficos
que precisam ser monitorados deve ser objeto de negociao com as unidades e os
ministrios responsvis pelos programas relacionados poltica.
5.4.2 Indicadores compostos
Indicador de desempenho dos eixos setoriais

A subseo anterior apresentou vrios indicadores no quadro 5 que so relaciona-
dos com a teoria da mudana dos seis eixos setoriais estabelecidos na PNDR II.
Os ndices apresentados so chamados de indicadores simples, pois so construdos
a partir de estatstica especfica, que se refere a uma dimenso social/econmica
elegida. Entretanto, a mensurao do conceito abstrato multidimensional de
desenvolvimento regional, convertendo-o em medida escalar, pode ser feita, por
exemplo, com o uso dos indicadores compostos (Barros, Carvalho e Franco, 2003).
Caso contrrio, um fenmeno multidimensional como o abordado resultaria em
dificuldades de anlise, como o caso da ordenao de reas geogrficas para priori-
zao poltica. Os indicadores compostos, ou ndices, so a juno dos indicadores
simples obtidos por meio de diferentes formas de agregao e ponderao.
Um argumento possvel seria dizer que as regies no so ordenveis e, assim,
seria admissvel apenas utilizar um painel de indicadores que informasse a situao de
cada rea em relao a um conjunto de temas. O problema, no caso do painel, que
no existe hierarquizao de importncia entre os prprios indicadores e, por isso, se
torna mais difcil premiar (penalizar) as regies que obtiveram maior xito (perdas)
nos temas mais caros para o desenvolvimento regional. Alm disso, as ordenaes so
usuais no cotidiano dos gestores, embora ocorram de forma subjetiva no momento
da tomada de deciso (Barros, Carvalho e Franco, 2003). A utilizao de uma tcnica
que traduza tais escolhas pode gerar polticas mais transparentes e robustas.
O exemplo clssico que ilustra a discusso de indicadores simples e compos-
tos no tema de desenvolvimento econmico relacionado utilizao do produto
interno bruto (PIB) per capita para mensurar qualidade de vida. O PIB per capita
um indicador simples que se refere dimenso econmica da renda e que, at a
dcada de 1970, era utilizado como proxy para o nvel de vida dos pases. Entretanto,
em meados da dcada de 1960, percebeu-se que apenas a dimenso econmica era
insuficiente para mensurar a qualidade de vida da populao. Com isso, iniciou-se
o chamado movimento dos indicadores sociais, que, em sua maioria, resulta da
combinao de vrios indicadores simples com o objetivo de expressar mais de uma
dimenso de determinado tema. Por exemplo, a criao do ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) pela ONU, no incio da dcada de 1990, foi um esforo na busca
de quantificar o nvel de desenvolvimento de um pas a partir de ampla perspectiva,
incluindo-se as dimenses de longevidade, educao e renda em apenas um indicador
sinttico (Guimares e Jannuzzi, 2005). O IDH teve excelente repercusso e boa
aceitao na mdia; com isso, popularizou a ideia dos indicadores sintticos. Desde
ento, o nmero de indicadores compostos existentes no mundo vem crescendo, e
Bandura (2006) cita mais de 160 exemplos desses indicadores. Por exemplo, o sucesso
do IDH, no Brasil, levou adaptao e ao desenvolvimento de vrios outros, com
o objetivo de comparar entes subnacionais, como estados e municpios (Cruz et al.,
2011). Foram desenvolvidos ndices, tais quais o ndice Firjan de Desenvolvimento
(Firjan e Sebrae-RJ, 2008), o ndice de Condies de Vida (ICV) (Ipea, FJP, IBGE
e Pnud, 1998), o ndice de Qualidade de Vida (IQV) (Almeida, 1997) e o ndice
de Qualidade dos Municpios (IQM) (Ceperj, 1998). Alm disso, no Brasil, desde
1998, calcula-se o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), que
possui as mesmas dimenses do IDH, considerando-se, entretanto, a disponibilida-
de de indicadores nacionais e o contexto brasileiro. O apndice complementa essa
discusso, ao fornecer exemplos detalhados sobre indicadores compostos.
Nessa linha, este trabalho prope a utilizao de indicadores compostos para

sintetizar as diversas dimenses de cada eixo temtico da PNDR II. O objetivo foi
apresentar indicador composto que fosse simples e semelhante ao IDH na forma de
ser construdo. OECD (2008) fornece um manual bastante til, que serviu de base
para a construo de indicadores compostos para polticas pblicas relacionadas
aos eixos de interveno da poltica.
A tabela 1 indica a frmula para o indicador composto calculado a partir
das N variveis originais utilizadas para a construo dos indicadores simples de
resultado de cada eixo de interveno i da PNDR II (quadro 6). Um desafio de
qualquer indicador composto escolher as ponderaes adequadas para cada ele-
mento individual do ndice. O manual da OECD (2008) sugere a utilizao da
anlise de componentes principais (ACP) para auxiliar na atribuio dos pesos dos
indicadores compostos W. A ACP fornece indicao de quanto cada ndice simples
explica a variabilidade dos dados em cada eixo temtico. Assim, esta anlise permite
escolher pesos mais adequados para os indicadores compostos. Uma discusso mais
detalhada sobre ACP fornecida no apndice.
O clculo do indicador composto utiliza apenas as variveis em nvel dos
indicadores de resultado intermedirio do quadro 7 para cada eixo temtico.
Isso porque apenas esses indicadores esto relacionados com os resultados especficos
para cada eixo de interveno. Os pesos atribudos a cada elemento individual de
cada eixo temtico definido atravs da ACP.10
TABELA 1
Teoria da mudana e indicadores simples por eixo setorial
Educao e Desenvolvimento
Desenvolvimento
Instrumento capacitao CT&I Infraestrutura social e acesso a Sustentabilidade
produtivo
profissional servios
Indicador composto
Indicador de competitividade regional

Alm do indicador sinttico sobre o desempenho dos eixos setoriais, este trabalho
sugere a construo do indicador de competitividade regional (ICR). O objeti-
vo desse indicador utilizar variveis que estejam disponveis, com periodicida-
de anual, para que o ICR possa ser atualizado constantemente, com o objetivo
de acompanhar aspectos relacionados a evoluo da competitividade regional.
Alm disso, diferentemente do indicador composto descrito na subseo
10. Uma anlise de robustez pode ser feita atrves de simulaes dos pesos atribudos a cada componente do indicador,
para verificar a sensibilidade do resultado final atribuio de diferentes pesos (OECD, 2008).
anterior, esse ndice construdo de maneira independente dos eixos de

interveno sugeridos na PNDR II, no sentido em que foi concebido para
captar aspectos de competitividade regional, e no aspectos especficos de
cada eixo setorial. Assim, o indicador continua sendo comparvel at mesmo
com alteraes na estratgia dos eixos de interveno.
Apesar de ser construdo de maneira independente dos eixos determinados pela
PNDR II, o ICR est diretamente relacionado com as disposices gerais, princpios
da referida poltica e seus eixos setoriais. Por exemplo, a PNDR II tem como objetivo
II a garantia da competitividade regional e tem como um dos seus princpios a
competitividade e equidade no desenvolvimento produtivo. Alm disso, as quatro
dimenses do indicador possuem interrelaes com os eixos setoriais da poltica.
Assim, o ICR pode ser entendido com um complemento ao painel de indicadores
diretamente relacionado a estratgia da PNDR II de implantao do sistema de
informaes do desenvolvimento regional, que assegure o monitoramento e avaliao
da PNDR e da dinmica regional brasileira (Brasil, 2015, art. 17).
A literatura internacional possui alguns indicadores de competitividade
consagrados, mas que em geral so calculados para o nvel de pas. Por exemplo, o
Global Competitiveness Index (GCI) calculado pelo World Economic Forum e,
em alguma medida, o ease of doing business calculado pelo Banco Mundial so
exemplos de indicadores reconhecidos internacionalmente e que fornecem extensa
cobertura, que permite comparao entre pases. Contudo, exemplos de ndices de
competitividade regional para um pas e/ou rea econmica comum so raros. Uma
iniciativa interessante nesse sentido o EU Regional Competitiveness Index (RCI,
2013), que calcula o indicador de competitividade regional para anomenclatura
das unidades territoriais estatsticas (Nuts) 2 da UE. O ICR proposto para o Brasil
utiliza aspectos metodolgicos utilizados por esses ndices. Nomeadamente, esse
indicador segue bem de perto a metodologia e a lgica de construco do RCI da UE.
Contudo, existem diferencas significativas, uma vez que o indicador construdo
levando-se em conta a realidade brasilieira e tem como objetivo ser baseado em
variveis que sejam disponivis anualmente. Alm disso, importante salientar que,
idealmente, deve ser feito um esforo para verificar se os indicadores propostos
esto sendo alcanados cumprindo as exigncias ambientais legais.
Tal como o RCI, o ICR baseado em grupos temticos principais e cada um
desses grupos temticos engloba diversos pilares. Por sua vez, cada pilar possui uma
lista de indicadores que so utilizados para calcular o RCI. Esse ndice possui trs
grupos temticos principais: dimenso bsica (engloba instituices e infraestrutura,
por exemplo), dimenso de eficincia (abrange educaco e dimenses do mercado
de trabalho) e dimenso de inovao (engloba atividade de inovaco e sofisticaco
de mercado). O ICR proposto para o Brasil tambm utiliza esses trs pilares bsicos.
No entanto, os grupos temticos propostos provavelmente influenciam a

competitividade das regies, com diferentes nveis de desenvolvimento de maneira
distinta. Por exemplo, a dimenso de inovaco provavelmente afeta a competitivi-
dade das regies avancadas de maneira diferente das regies menos desenvolvidas.
Assim, seguindo o RCI (2013), as microregies brasileiras so divididas em dois
grupos de acordo com o nvel de renda per capita. O limiar sugerido de 75% da
renda per capita nacional; esse valor coincide com o critrio de elegibilidade da
PNDR II.11 Seguindo essa diferenciaco, pesos diferenciados so atribudos aos
quatro grupos temticos, de acordo com a tabela 2.
TABELA 2
Categorias de desenvolvimento e pesos para as dimenses de competitividade regional
Estgio de desenvolvimento
Dimenses temticas
Menos desenvolvidas (PIB per capita < 75%) Mais desenvolvidas (PIB per capita > 75%)
Bsica P = 0,4 P = 0,3
Eficincia P = 0,5 P = 0,5
Inovaco P = 0,1 P = 0,2
Como mencionado anteriormente, cada um desses grupos temticos engloba

diversos pilares, que possuem uma lista de indicadores que so utilizados para calcular
o RCI. O quadro 11 relaciona os grupos temticos, pilares e os respectivos indicadores.
QUADRO 11
Grupos temticos, pilares e indicadores
Grupos temtico Pilar Indicadores Unidade de medida Fonte
Porcentagem de estradas Departamento Nacional
Porcentagem de estradas em bom
Dimenso bsica Infraestrutura em bom estado de con- de Infraestrutura de
estado de conservacao
servacao Transportes (DNIT)1
Datasus e Instituto
Taxa de fatalidades nas Nmero de bitos em acidentes
Infraestrutura Brasileiro de Geografia e
estradas dividido pela populao
Estatstica (IBGE)
Nmero de bitos infantis dividido
Sade Taxa de bitos infantis Datasus e IBGE
pela populao
Diretoria de Estatsticas
Educacionais (DEED)/Insti-
Nmero de alunos por Mdia de alunos por turma na
Educao tuto Nacional de Estudos
turma na educao infantil educao infantil
e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira(Inep)/MEC
(Continua)
11. O EU Regional Competitiveness Index (RCI, 2013) divide as regies da Unio Europeia (UE) em trs grupos, de
acordo com o produto interno bruto (PIB) per capita: estgio de desenvolvimento mdio, intermedirio e alto; este ltimo
com atribuio de peso maior para a dimenso de inovao. O primeiro limiar corresponde ao nvel de renda utilizado
pela Comisso Europia para identificar regies elegveis para acessar fundos da poltica de coeso. O segundo o PIB
per capita das regies da Europa, mas no possui relaco direta com as polticas de coeso. J para o caso do Brasil,
optou-se por considerar apenas dois estagios de desenvolvimento, uma vez que o pas possui sistema de inovaco
imaturo e ainda pouco desenvolvido (Albuquerque et al., 2001). Assim, o limiar de PIB per capita sugerido cria duas
categorias de regimes de desenvolvimento: regies mais desenvolvidas e menos desenvolvidas.
(Continuao)
Grupos temtico Pilar Indicadores Unidade de medida Fonte
Nmero de alunos por Mdia de alunos por turma no ensino
Educao CSI/DEED/Inep/MEC
turma no ensino mdio mdio
Nmero de alunos por tur- Mdia de alunos por turma no ensino
Educao CSI/DEED/Inep/MEC
ma no ensino fundamental fundamental
Percentual de docentes na
Percentual de docentes na educao
Educao educao fundamental com Inep/MEC
fundamental com curso superior
curso superior
Taxa de docentes da Nmero de docentes da educao
Educao comple-
Dimenso eficincia educaco superior com superior com doutorado que possuem Inep/MEC
mentar
doutorado funo dividido pela populacao
Nmero de concluintes de ensino
Taxa de concluintes do
Educao comple- superior dividido pela PEA ou
ensino superior pela Inep/MEC
mentar populao
populao
Relao Anual de
Nmero de empregados formais
Mercado de trabalho Taxa de emprego formal Informaes Sociais(Rais)
dividido pela PEA ou populao
e IBGE
Igualdade de genro no Total de empregados do sexo masculi-
Mercado de trabalho Rais e IBGE
mercado formal no/feminino
Tamanho de mercado Populao Populao IBGE
Massa salarial do setor
Tamanho de mercado Massa salarial do setor formal Rais
formal
Prontido tecnolgica Taxa de conexes internet Nmero de conexes com internet de Ministrio das Comunica-
Dimenso inovao
e acesso a servicos com banda larga banda larga dividido pela populao ces e IBGE
Prontido tecnolgica Taxa de bancos por Nmero de agncias bancrias Banco Central do Brasil
e acesso a servicos habitantes dividido pela populao (BCB) e IBGE
Nmero de agncias da Empresa
Prontido tecnolgica Taxa de Correios por Ministrio das comunica-
Brasileira de Correios e Telgrafos
e acesso a servicos habitantes ces e IBGE
(ECT) dividido pela populao
Taxa de patentes por Nmero de depsitos de patentes
Inovaco Inpi
milho de habitantes dividido pela populao2
Taxa de marcas por Nmero de registro de marcas
Inovaco Inpi
milho de habitantes dividido pela populao2
Scientific Electronic Library
Taxa de artigos por milho Nmero de publicacoes cientficas
Inovaco Online (SciELO) ou Web of
de habitantes dividido pela populao
Science/ ThomsonReuters3
Porcentagem de trabalhadores for-
Porcentagem de trabalhado- mais com doutorado excluindo-se
Inovaco Rais
res com doutorado universidades e governo dividida
pela populao
Ministrio do Desen-
Sofisticaco Razo exportaes-PIB Volume de exportacoes dividido volvimento, Indstria e
empresarial pelo PIB Comrcio Exterior(MDIC)
e IBGE
Emprego formal das seces K e L
Sofisticaco Emprego formal nas ativida-
da CNAE 2.0 dividido pelo emprego Rais
empresarial des financeira e imobiliria
formal

Notas: 1 O DNIT tem esse tipo de informao; contudo, no disponvel online em nvel de municpio e no se pode verificar
se seria possvel utilizar esse indicador desagregado por municpio.
2
O Inpi possui a informaco dos Cadastros Nacionais da Pessoa Jurdica(CNPJs) e de municpios; contudo, esses dados
no esto disponveis no stio na internet e precisam ser negociados com a instituio. Alternativamente, pode-se utilizar
os dados do Diretrio dos Grupos de Pesquisa do CNPq, que so produzidos a cada dois anos.
3
Como alternativa, pode-se utilizar os dados do Diretrio dos Grupos de Pesquisa do CNPq, a diferena que esses
dados so produzidos a cada dois anos.
O clculo do indicador composto de competitividade utiliza os ndices apre-

sentados no quadro 11, levando-se em consideraco os diferentes pesos atribudos
aos distintos grupos temticos. O clculo do ICR feito em trs passos, tal como
proposto em RCI (2013).
O primeiro passo o clculo da mdia aritmtica simples dos valores norma-
lizados dos indicadores para cada pilar separadamente. Esse primeiro passo gera
trs valores para o primeiro grupo temtico, trs para o segundo grupo temtico,
trs para o terceiro grupo e W para o quarto.
Utilizando-se os valores calculados no primeiro passo, o segundo passo calcula
um indicador para cada grupo temtico. Para cada microrregio (i), o ndice para
cada grupo temtico expresso pelas seguintes expresses:
em que o score (i,j) calculado para todas as microrregies (i), utilizando-se os

resultados de todos os pilares (j) apresentados no quadro 11.
Finalmente, o ICR final calculado utilizando-se os resultados dos subndices
e os pesos mostrados no quadro 7:
O ICR final, portanto, um ndice composto baseado em quatro dimenses

que possuem pesos distintos, de acordo com o nvel de desenvolvimento das regies.12
6 PAINEL DE INDICADORES E A AVALIABILIDADE DA PNDR II

A construo do painel de indicadores apenas parte do sistema de monitoramento
e avaliao, que deve ser complementado com a validao desse painel, para garantir
a possibilidade de avaliao das polticas. O processo de construo do painel de
indicadores pode incluir a participao das estruturas de gesto e execuo da PNDR
II. Contudo, aconselhvel que se faa uma anlise de avaliabilidade ex ante dos
painis de indicadores. Ou seja, depois da elaborao do painel dos indicadores e
antes da implementao das aes da poltica, aconselha-se a produo de um rela-
trio sobre a possibilidade de avaliao dos programas de desenvolvimento regional,
baseado nos critrios da teoria da mudana e anlise da propriedade dos indicadores.
12. Ser feita uma anlise de robustez atrves de simulaes dos pesos atribudos a cada componente do indicador
para verificar a sensibilidade do resultado final atribuio de diferentes pesos. Para detalhes sobre o procedimento,
ver RCI (2013) e OECD (2008).
Essa avaliao fundamental para assegurar que os programas possam ser avaliados
depois de cada ciclo destes. Organismos multilaterais utilizam esse princpio de
avaliabilidade de forma padro, como descrito em EGC (2012) e IDB (2012).
Alm disso, exerccios de avaliabilidade ex-post devem ser realizados periodica-
mente, para que o painel de indicadores se torne instrumento efetivo de monito-
ramento e avaliao.13
Relatrios de monitoramento devem ser elaborados durante a fase de imple-
mentao das polticas regionais, para corrigir eventuais dificuldades na execuo.
Por fim, o monitoramento e o painel de indicadores devem ser complementados
por outras metodologias de avaliao de impacto, para atribuir efeito causal s aes
da PNDR II. importante ressaltar que o aprendizado registrado nos relatrios
de monitoramento e avaliao de impacto precisa ser utilizado para aperfeioar o
prximo ciclo de execuo dessa poltica.
Alm disso, o Manual de monitoramento e avalio da DG-Regio/UE (EU,
2014) fornece uma lista de elementos que devem constar a cada ciclo no plano
de avaliaes:
indicativo da lista de avaliaes que sero realizadas, seus temas e a ra-
cionalidade para a avaliao;
mtodos que sero utilizados em cada avaliao individual e requerimentos
de dados;
recursos previstos para coleta de dados para avaliaes especficas;
cronograma;
estratgia para assegurar o uso e comunicar os resultados das avaliaes;
garantia do oramento para o plano de implementao das polticas; e
recursos humanos e possibilidade de plano de treinamento em monito-
ramento e avaliao.
Uma nota importante feita no manual da UE que quanto antes o planejamen-
to para avaliaes for feito, maior a probabilidade de que os resultados das avaliaes
sejam mais precisos. Alm disso, algumas tcnicas de avaliao requerem coleta de
dados antes da interveno e, portanto, o planejamento de suma importncia
para permitir monitoramento e avaliao adequados. Os pontos listados por EU
(2014) esto considerados em grande medida no plano de avaliao continuada
dos instrumentos da PNDR II; documento de referncia importante e que ser
13. importante lembrar que o exerccio de avaliabilidade ex post deve tambm observar as propriedades dos
indicadores apresentados no box 3.
extremamente relevante para a estruturao e o planejamento de todo o sistema

de monitoramento e avaliao dessa poltica.14
Este captulo apresenta uma proposta de aperfeioamento do painel de indicadores
da PNDR e do ODR atravs da utilizao da teoria da mudana e de propriedades
ideais dos ndices. O objetivo relacionar os indicadores aos objetivos intermedirios
e finais, aes prioritrias e setoriais da poltica, de maneira tal que os resultados
dos ndices possam ser efetivos para o monitoramento das aes relacionadas
PNDR e possam ser utilizados em avaliaes de impacto, que possibilitem atribuir
causalidade s polticas regionais. Portanto, no caminho at o objetivo de desenvol-
vimento regional final, os indicadores devem estar relacionados de maneira lgica
com o objetivo da referida poltica. Isso fundamental para que estes contribuam
efetivamente para o monitoramento, a avaliao e a implementao da poltica.
Alm de propor a estrutura de monitoramento e indicadores diretamente
relacionados nova PNDR, este trabalho prope a construco de um indicador
composto de competitividade regional, para complementar o sistema de monitora-
mento. O clculo peridico desse indicador ser importante para observar avanos
da competitividade regional e forncecer alternativa de monitoramento contnua.
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APNDICE
1 INDICADORES DE ESPECIALIZAO E DIVERSIFICAO (DURANTON E PUGA 2000)

Duranton e Puga (2000) apresentam ndices simples que podem ser utilizados para
analisar o grau de especializao e diversificao absoluta das regies. Uma vez que
diferentes cidades so especializadas em variados setores, uma medida til de espe-
cializao para comparao entre regies dada pela participao de emprego do
maior setor de cada cidade. O ndice de especializao absoluta divide a participao
de cada setor no emprego local pela parcela daquele setor no emprego nacional:
ZIi = max (Sij ),
j
em que ZI o ndice absoluto de especializao da microrregio i e Sij a parti-
cipao da indstria j na microrregio i.
Por sua vez, a medida de diversificao absoluta utilizada por Duranton e
Puga (2000) baseada no inverso do ndice de Hirshman-Herfindah. O indicador
de diversificao absoluta dado pela seguinte frmula:
DIi = 1/ (Sij)2 ,
j
na qual DI o ndice absoluto de diversificao da microrregio i e Sij a partici-
pao da indstria j na regio i. Quando a atividade econmica est concentrada
em um setor, o ndice tem valor igual a 1; medida que este aumenta, evidencia-se
que as atividades na regio so mais diversificadas.
2 REDE POLICNTRICA E INDICADORES DE POTENCIAIS AGLOMERAES

PRODUTIVAS
A PNDR II tem como um dos objetivos especficos a consolidao de rede de cidades
policntrica, que contribua para a desconcentrao e a interiorizao do desenvol-
vimento das regies e do pas, ao fortalecer polos em diferentes escalas geogrficas.
Assim, a definio dessa rede de cidades tem implicaes muito importantes
para toda a estratgia de implementao da PNDR II. Essa definio da rede de
cidades-polo prioritrias ser definida em portaria interministerial do MI, do Minis-
trio das Cidades (MCidades) e do MP (art. 11 da PNDR II). Estudos especficos
sero elaborados para subsidiar a conceituao dessa rede. Essa definio se torna
ainda mais importante em contexto de surgimento de uma rede policntrica de
cidades. Assim, a consolidao da estratgia da poltica no que toca consolidao
de uma rede de cidades policntricas tem de estar em sintonia com as intervenes
de infraestrutura levadas a cabo por outros rgos federais. Contudo, o painel de

indicadores da PNDR relacionado ao objetivo especfico de consolidar uma rede
de cidades policntricas deve estruturar a lgica de interveno e metas prprias.
Isso permite acompanhamento da contribuio da politica nesse processo.
Contudo, o desafio construir um ndice que indique potencial de com-
petitividade que seja simples e consiga capturar adequadamente a potencialidade
dos municpios. De acordo com a nova geografia econmica, regies que possuem
elementos que favoream a aglomerao de foras produtivas por exemplo, popu-
lao, mo de obra especializada, presena de transbordamento de conhecimento,
rede de fornecedores especializados e infraestrutura de transportes possuem
vantagens competitivas. Por exemplo, a identificao de potenciais aglomeraes
produtivas entre as cidades intermedirias listadas por Simes e Amaral (2011)
poderia ser critrio adicional para as intervenes da PNDR II.1
Contudo, a mensurao de potenciais aglomeraes produtivas tambm no
tarefa simples. Este estudo sugere a utilizao da combinao do quociente loca-
cional que indica especializao produtiva e do indicador de autocorreo espacial
local (Lisa), para identificar o nmero de aglomeraes produtivas potenciais, tal
como em Carrol, Reid e Smith (2008) e Pires et al. (2013). As aglomeraes pro-
dutivas potenciais seriam identificadas naquelas regies que possuem especializao
produtiva e que sejam similares as regies vizinhas.
Assim, o nmero de aglomeraes produtivas potenciais de uma regio poderia
ser utilizado como critrio adicional para selecionar intervenes que busque reforar
uma rede policntrica de municpios. Pires et al. (2013) fornecem esses resultados
para os setores industriais no Brasil no nvel municipal, e os clculos anuais para
esse indicador poderiam ser feitos sem grandes dificuldades, dada a simplicidade
dos ndices e a utilizao apenas dos dados de emprego formal da Relao Anual
de Informaes Sociais(Rais) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).2
Abaixo, os indicadores utilizados para a identificao de aglomeraes pro-
dutivas potenciais so apresentados.
O quociente locacional calculado da seguinte forma:
(1)
1. Alm disso, esse critrio adicional poderia ser utilizado para selecionar intervenes apenas nos locais que j
estivessem sendo objeto de outros grandes projetos de infraestrutura.
2. A metodologia aqui apresentada uma sugesto de ferramenta que pode auxiliar no trabalho de identificao de
arranjos produtivos locais (APLs); contudo, importante mencionar que identifica apenas APLs potenciais e deve ser
complementada por outras metodologias.
Em que:
= emprego no setor k na regio i;
= emprego na regio i;
= emprego no setor k; e
= emprego em todo o pas.
O Lisa para uma varivel y padronizada observada na regio i toma a se-
guinte forma:
Em que:
Ii s abrange os vizinhos da observao i, definidos conforme matriz de
peso espaciais w.
3 EXEMPLOS DE INDICADORES COMPOSTOS E GUIA PARA CONSTRUO

DE INDICADORES COMPOSTOS
3.1 Exemplos de indicadores compostos

O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), como mencionado neste estudo,
o indicador sinttico mais difundido e tem o objetivo de mensurar o desenvol-
vimento humano dos pases, tendo trs pressupostos como base: oportunidade de
levar uma vida longa e saudvel (sade), ter acesso ao conhecimento (educao e
poder desfrutar de padro de vida digno) e renda. Para operacionalizar o conceito,
utiliza-se a expectativa de vida como indicador de sade e o logaritmo da renda
nacional bruta per capita, expressa em poder de paridade de compra em dlares de
2011 como indicador de renda. Os indicadores de acesso educao so: a mdia
de anos de educao recebidos por pessoas a partir de 25 anos e a expectativa de
anos de escolaridade para as crianas na idade inicial do ciclo escolar. Mnimos
e mximos so utilizados respectivamente como zeros naturais e metas para cada
um dos indicadores originais, que so transformados de acordo com esses mon-
tantes. Os valores mnimos e mximos estabelecidos so 20 e 85 para expectativa
de vida, 0 e 15 para o nmero mdio de anos de educao recebidos, 0 e 18 para
o nmero de anos esperados de educao, 10 e 75.000 para o indicador de renda
antes da transformao logartmica. O IDH, por fim, a mdia geomtrica dos
trs subndices calculados, sendo que o ndice de educao obtido como a mdia
aritmtica dos dois indicadores padronizados pelos valores mximos e mnimos
(UNPD, 2014).
A adaptao do IDH para os nveis subnacionais j foi feita por vrios pases,
como Gmbia, Argentina, China e ndia. No Brasil, desde 1998, calcula-se o ndice
de Desenvolvimento Humano Municipal, que possui as mesmas dimenses do
IDH, considerando-se, entretanto, a disponibilidade de indicadores nacionais e o
contexto brasileiro. No IDH-M, a principal diferena est no clculo do indicador
de educao, que corresponde media geomtrica da escolaridade da populao
adulta que possui peso 1 e o fluxo escolar da populao jovem com peso 2.
A escolaridade da populao adulta calculada por meio do percentual da popu-
lao com 18 anos ou mais que concluiu o ensino fundamental. J o fluxo escolar
estimado por intermdio da mdia aritmtica do percentual da populao de 5
a 6 anos que frequenta a escola, de 11 a 13 anos que est nos anos finais do ensino
fundamental, de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo e de 18 a 20
anos com ensino mdio completo. A renda, por sua vez, estimada pelo logaritmo
da renda mensal mdia per capita em reais. Os valores mnimos e mximos do
IDH-M so 25 e 85 para o indicador de longevidade, 0 e 100 para os indicadores
de educao e R$ 8,00 e R$ 4.033,00 para o indicador de renda (Ipea, FJP, IBGE
e Pnud, 2013).
Um dos indicadores compostos inspirados no IDH foi o ndice de Desempe-
nho do Sistema nico de Sade (Idsus), que realiza a avaliao pretrita do Sistema
nico de Sade (SUS) e foi desenvolvido com o objetivo de subsidiar aes dos
gestores pblicos nas diferentes esferas de governo. Definir um indicador de sade
que contemple todo o territrio brasileiro exige extenso processo de discusso entre
as partes. Por esse motivo, o Idsus foi o resultado de um conjunto de consultas e
pactuaes estabelecidas entre servidores, usurios e pesquisadores (Brasil, 2011).
Diante da complexidade do tema de sade, um passo importante da avaliao
a restrio dos aspectos a serem englobados pelo indicador. Nesse caso, optou-se
por avaliar o acesso tanto potencial quanto objetivo e a efetividade dos servios
disponibilizados no SUS. O acesso potencial refere-se s caractersticas estruturais,
vinculadas capacidade de atendimento, enquanto o acesso objetivo mensura, de
fato, o percentual de pessoas que utilizaram o recurso. A efetividade, por sua vez,
um ndice de resultados, que avalia o grau de sucesso alcanado em relao aos
objetivos esperados. As variveis so reparametrizadas tendo o cenrio ideal de sade
como referncia. Logo, os dados empregados representam a distncia entre a reali-
dade atual e a esperada, sendo a ltima expressa por meio de parmetros concretos.
Em pequenos municpios, os dados so pouco robustos, pois apresentam grande
variabilidade. Para suavizar esse problema, o Idsus utiliza o chamado Bayes Emprico,
que pondera os resultados de um municpio por aqueles encontrados em regies
semelhantes e pelo total de pessoas no prprio municpio. Somando-se a esse recurso,
uma janela temporal estendida capaz de aumentar a qualidade das informaes.
Por isso, calcula-se a mdia dos valores observados em perodo de trs anos, como
meio de diminuir a variabilidade dos dados em pequenas reas. Um ajuste adicional
aplicado aos indicadores simples a padronizao indireta por faixa etria e sexo.
Esse clculo importante, pois diminui a influncia causada pela composio dife-
renciada das faixas etrias e de sexo nos vrios municpios do pas.
Depois de trabalhados os dados iniciais, o Idusus construdo da seguinte
forma:
1) Calcula-se a proporo do objetivo j atingido para cada varivel, dividin-
do-se o valor observado pelo parmetro ideal e multiplicando-se por 10.
Logo, uma pontuao igual a 10 indica que 100% da meta foi alcanada.
2) Faz-se, separadamente, o clculo dos subindicadores de acesso poten-
cial, acesso obtido e efetividade via modelos de componentes principais
distintos. Aps isso, uma nova ACP utilizada para obteno do Idsus
global, tendo os subindicadores como dados de origem.
3) Obtm-se o indicador dos estados e do pas, ponderando-se o valor
encontrado em cada municpio por sua respectiva populao.
Diante da magnitude e da diversidade do territrio brasileiro, sabe-se que
concluses so vlidas apenas quando municpios com caractersticas semelhantes
so comparados entre si. Para tanto, os municpios so classificados em grupos
homogneos, sendo, inicialmente, classificados de acordo com os seguintes critrios:
ndice de Estrutura do Sistema de Sade do Municpio (IESSM) maior
que 0,01; e
presena de sistema hospitalar com capacidade para duas ou mais
internaes/dia.
Nos dois subconjuntos resultantes, foi aplicada a anlise de cluster, via m-
todo k-means, obtendo-se, ento, seis grupos homogneos, tendo-se como base
os seguintes ndices:
ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDSE);
ndice de Condies de Sade (ICS); e
IESSM.
Aps o lanamento do Idsus, uma grande repercusso negativa surgiu por
parte da academia. Segundo os pesquisadores, o marco terico utilizado nesse
ndice (Projeto de Avaliao de Desempenho do Sistema de Sade Proadess) era
exatamente uma contraproposta a um indicador sinttico criado anteriormente
pela Organizao Mundial da Sade (OMS). O Proadess considera que por ser
multidimensional a sade deve ser avaliada de forma matricial, e no por meio de

indicador sinttico, j que os 27 indicadores utilizados dificilmente poderiam ser
includos em apenas um. Alm disso, por meio do Proadess, desejava-se formular
polticas para superao de dificuldades em municpios singulares, e no ranque-los
ou compar-los. Ainda segundo os pesquisadores, o ranqueamento de municpios
com populaes e realidades muito diferentes leva a inconsistncias observadas no
Idsus. Outra crtica elencada que o ranqueamento de grande apelo na mdia
e tende a levar a discusses superficiais, no apenas porque o indicador simplifica
demais a realidade, mas tambm porque se desconsidera que as tcnicas utilizadas
so subjetivas e diferentes metodologias podem levar a ranqueamentos variados.
Assim, o processo de pontuao no isento de contaminao ideolgica, embora
se pretenda imparcial. Por fim, em termos de gesto, os pesquisadores citaram que
o Idsus insuficiente, pois informa pouco ao gestor sobre os problemas enfrentados
pelo SUS.
Com os exemplos apresentados, nesta subseo, importante ressaltar que
os indicadores no apenas captam uma dimenso da realidade, mas tambm so
capazes de modific-la, direcionando a gesto. Considerando-se ainda a grande
repercusso que geram, a responsabilidade associada criao de tais medidas
enorme.
3.1.1 Vantagens
Os indicadores sintticos permitem reduzir a dimensionalidade de um problema
e garantir a perda mnima possvel de informao. Com isso, simplificam a anlise
e, se bem construdos, facilitam a avaliao do pblico em geral com relao a um
determinado fenmeno multidimensional. Assim, os indicadores sintticos per-
mitem a popularizao de um termo ou do prprio indicador e possuem grande
apelo na mdia. A avaliao de tendncias, por exemplo, simplificada por meio
de indicador composto em relao avaliao, atravs de sistema de indicadores
individuais. Assim, pode ser uma forma til de atrair a ateno dos gestores para
um tema, como um passo inicial de discusso poltica (OECD, 2008).
Alm disso, os indicadores sintticos so uma das melhores formas de
abordar a dimensionalidade de um problema que, de outra forma, no poderia
ser capturado por apenas um ndice. Assim, a definio de metas multidimen-
sionais torna-se mais concreta. O uso de coeficientes de ponderao, por sua
vez, necessrios em tais ndices, so uma forma de explicitao das priorida-
des polticas, minimizando a subjetividade no processo de avaliao (Barros,
Carvalho e Franco, 2003).
3.1.2 Desvantagens
Os indicadores so sempre uma expresso viesada e valorativa da realidade e, se
o indicador feito sobre pressupostos ruins, pode levar a decises equivocadas.
Dessa forma, papel do analista garantir que todas as etapas de construo sejam
transparentes para que os vieses se tornem mais claros (Cruz et al., 2011). A no
transparncia ou a escolha de metodologias muito complexas pode dificultar o
controle social das polticas e, alm disso, beneficiar as manobras para melhoria
do ndice e, no necessariamente do fenmeno em si.
Alm disso, uma das facetas da simplicidade da anlise por meio desses indi-
cadores o risco de superficialidade, uma vez que parte da informao perdida.
Outra forma de superficialidade na anlise o superdimensionamento do ndice,
esquecendo-se que este apenas uma medida operacional de um conceito, e no o
prprio conceito em si. Isso ocorre principalmente quando o fenmeno analisado
complexo, como ocorre com o desenvolvimento regional. Assim, a avaliao do
desenvolvimento das regies do pas no pode ser reduzida avaliao de um indice,
j que o conceito abarca realidade mais ampla. O avano em determinado fenmeno
no pode se reduzir s evolues quantitativas dos indicadores, desconsiderando-se
com isso os ganhos qualitativos (Guimares e Jannuzzi, 2005).
No possvel ainda considerar que o indicador sinttico construdo, devi-
do utilizao de metodologias estatsticas, est isento de valores ideolgicos, j
que at mesmo os mtodos mais rigorosos em algum momento estaro sujeitos
escolha de seus proponentes. Os indicadores compostos tambm muitas vezes
esto associados a escolhas arbitrrias, raramente apoiados em alguma teoria ou
marco metodolgico. ndices em que o mtodo de agregao aditivo, por exem-
plo, levam compensabilidade dos indicadores individuais ou seja, o declnio
em uma das dimenses pode ser contrabalanceado pelo aumento em outras. Essa
compensabilidade, entretanto, muitas vezes no se sustenta teoricamente. Por fim,
importante considerar as caractersticas dos indicadores, para verificar a viabilidade
de comparaes temporais (Guimares e Jannuzzi, 2005).
3.2 Guia para construo de indicadores compostos

Uma das metodologias utilizadas para obteno dos ndices a anlise de
componentes principais. A ACP um mtodo estatstico prprio para obten-
o de combinaes lineares de um grupo de variveis, com perda mnima da
variabilidade dos dados. Existe, entretanto, um amplo conjunto de frmulas
para o desenvolvimento de tais indicadores. Por isso, foi feito o levantamento
bibliogrfico das principais tcnicas, atentando-se para as vantagens e as desvan-
tagens associadas utilizao de cada uma destas. Considerando-se os exemplos
de ndices j utilizados na gesto pblica, e observando-se os motivos para seu
insucesso, foi possvel compreender que as melhores metodologias so as mais

transparentes e simples. Logo, consideraram-se os passos definidos em OECD
(2008), como o principal guia de obteno de indicadores, uma vez que, nesse
caso, a anlise multivariada vista como uma forma de sustentar a escolha de
pesos e formas de agregao, e no como um recurso nico e absoluto. Assim,
buscou-se evitar o tecnicismo por vezes envolvido na construo de ndices e
considerar que as escolhas associadas ao processo analtico, alm de tcnicas, so
tambm polticas. As prximas subsees contm o resumo e a traduo do guia
de desenvolvimento de indicadores compostos encontrado em OECD (2008).
3.2.1 Imputao de dados faltantes

A imputao de dados faltantes til para a obteno de base de dados completa,
prpria para uso em metodologias e softwares que necessitam desse pressuposto.
Existem dois tipos de imputao: nica e mltipla, ambas abordadas nesta sub-
seo. Entretanto, antes de definir o melhor mtodo de imputao, necessrio
conhecer os mecanismos associados no resposta, que podero ser os seguintes.
1) Faltante completamente aleatrio (MCAR, em ingls missing completely
at random): os valores faltantes no dependem da varivel de interesse e,
tampouco, das demais variveis presentes na base de dados.
2) Faltante aleatrio (MAR, em ingls missing at random): os valores faltantes
no dependem da varivel de interesse, mas so condicionais a outras
variveis observadas.
3) Faltante no aleatrio (NMAR, em ingls missing not at random): os
dados faltantes esto associados aos seus prprios valores.
Para cada mecanismo, um diferente conjunto de abordagens ser necessrio.
A fim de evitar a utilizao de referncias errneas, necessrio examinar ainda a
presena de valores extremos ou outliers na base de dados.
3.2.2 Imputao nica

Utiliza-se um modelo preditivo para estimar os valores faltantes, baseado nos pr-
prios dados ou em modelos explcitos ou implcitos. A principal limitao desse
mtodo que a varincia das estimativas subestimada.
Nos modelos implcitos, os algoritmos possuem suposies subjacentes que devem
ser verificadas. O risco dessa abordagem a leitura da base de dados resultante como
completa, desconsiderando-se que a imputao foi utilizada. Entre os implcitos, esto
os mtodos hot deck e cold deck. No primeiro, as clulas em branco so substitudas
pelos dados de um municpio similar segundo alguma caracterstica pr-definida; no
segundo, por valores obtidos de fonte externa. Para os indicadores de desenvolvimento

regional, entretanto, essa abordagem pouco til.
Os modelos explcitos baseiam-se em ajuste estatstico formal; exemplo de
imputaes desse tipo so: mdia/mediana/moda no condicional e regresso e
estimativa de mxima verossimilhana. No primeiro mtodo, a medida escolhida
calculada para os valores observados e substituda pelo valor faltante. J no segundo,
os valores faltantes so substitudos pelos preditos, por meio de modelo de regresso.
A principal desvantagem da mdia no condicional que utilizando-se
a mdia amostral para a estimativa o dado faltante se torna estimador viciado
da mdia populacional e a varincia amostral subestima a verdadeira varincia,
subestimando-se tambm a incerteza do indicador composto gerada pela impu-
tao. Esse problema de subestimao da varincia ocorre no caso da imputao
via regresso. Com isso, os testes tendero a apresentar p-valores e intervalos de
confiana pequenos. Essa correo poder ser feita por meio de mtodos de repli-
cao e imputao mltipla.
A tcnica de estimativa de mxima verossimilhana, por sua vez, feita
por meio do algoritmo EM (Dempster, Laird e Rubin, 1977). Primeiramente,
supe-se que os dados provm de funo de distribuio sendo um parmetro
desconhecido. Assim, utilizam-se os dados completos para estimar e, com este,
prever os dados faltantes. Os valores previstos, por seu turno, so utilizados junto
base de dados para estimar um novo , que permitir antecipar novamente os
valores faltantes, e assim sucessivamente. Esse mtodo assume que o mecanismo
de no resposta MAR ou MCAR e possui a vantagem de ser mais abrangente
que os demais, bem como permite, inclusive, estimar componentes de varincia.
Por sua vez, a convergncia poder ser lenta em caso de grande nmero de valores
faltantes. Por fim, deve-se estar atento se o valor estimado o mximo global da
funo de verossimilhana ou apenas um mximo local.
3.2.3 Imputao mltipla

A imputao feita N vezes, e, com isso, os valores faltantes podem ser estimados
juntamente com seu desvio-padro. Embora qualquer dos mtodos de imputao
possa ser escolhido, o mais geral o Markov chain Monte Carlo (MCMC). Esse
mtodo requer que o mecanismo de no resposta seja MAR ou MCAR e pode ser
melhor compreendido no contexto bayesiano (OHagan, 1994).
Supondo-se que os valores observados provm de uma distribuio normal
multivariada, calcula-se o vetor de mdias e a matriz de covarincia dessa distribuio
a partir dos dados observados. Essas estimativas so utilizadas na distribuio
normal, por sua vez, para amostrar os valores faltantes. Uma vez que esses valores
foram estimados, a nova base de dados pode ser usada para estimar os parmetros
da distribuio normal, por meio do vetor de mdias e matriz de covarincias, e

assim sucessivamente.
Devido abordagem bayesiana, as estimativas obtidas para os dados faltan-
tes, o vetor de mdias e a matriz de covarincia em todos os passos constituem
a distribuio a posteriori desses parmetros e, por isso, representam a incerteza
presente na imputao de dados. As N verses das bases de dados so analisadas por
mtodos padres de anlise de dados completos, e os resultados so combinados
para produzir estimativas nicas.
Logo, para definir a melhor forma de imputao de dados necessrio con-
siderar o tipo de dado analisado por exemplo, nmeros ordinais no podero
ser estimados via MCMC , o percentual de valores faltantes na base poucos
valores no requerem utilizao de mtodos sofisticados e o mecanismo gerador
de dados faltantes na varivel analisada.
3.2.4 Anlise multivariada

Muitas vezes, os indicadores individuais so escolhidos de forma arbitrria, sem
ateno nas inter-relaes observadas entre si. Assim, um passo preliminar a
anlise multivariada, que avalia o agrupamento das informaes em relao a duas
dimenses: a dos municpios e a dos indicadores.
Com relao aos indicadores, tcnicas analticas como a anlise de compo-
nentes principais podem ser utilizadas para verificar se as dimenses do fenmeno
esto estatisticamente bem representadas no indicador composto. O objetivo da
ACP mostrar como diferentes variveis mudam em relao a outras e como estas
se relacionam, transformando variveis correlacionadas em um outro conjunto de
variveis no correlacionadas. A anlise fatorial (AF) similar a essa tcnica, mas
possu modelagem estatstica mais ampla. Essas tcnicas so teis para compreender
a estrutura dos dados do indicador composto.
O agrupamento de municpios, por sua vez, pode ser feito por meio da an-
lise de cluster. Essa anlise tambm utilizada no desenvolvimento de indicadores
compostos, para agrupar informaes dos municpios baseado em suas similaridades
em diferentes ndices individuais. Um mtodo que combina a anlise de cluster
via algoritmo k-means com aspectos da AF e da ACP foi proposto por Vichi e
Kiers (2001). Alm de funcionar como mtodo de agregao de indicadores, essa
anlise pode ser usada como ferramenta de diagnstico para explorar o impacto
das preferncias metodolgicas feitas durante a fase de construo e mtodo de
escolha de municpios utilizados durante a fase de imputao. Quando o nmero
de variveis muito grande ou se acredita que algum dos indicadores no contribui
para a identificao de municpios similares, a anlise de cluster pode ser usada
aps a AF ou a ACP.
Uma forma alternativa de avaliar a correlao entre os indicadores individuais

o coeficiente alfa de Cronbach (C-Alfa), que verifica quo bem o conjunto de
indicadores descreve um objeto unidimensional um fenmeno, por exemplo.
O C-Alfa mensura a poro da variabilidade total da amostra de indicadores in-
dividuais, que ocorre devido correlao entre estes. Esse coeficiente se eleva com
o nmero de indicadores e o aumento da covarincia em cada par. Se no existe
correlao e os indicadores individuais so independentes, o C-Alfa ser igual a
0. Por sua vez, se os indicadores forem perfeitamente correlacionados, o C-Alfa
ser igual a 1. Alguns autores definem como alto um C-Alfa maior que 0,6 a 0,8.
As principais vantagens e desvantagens de cada mtodo so apresentados no
quadro A.1. Em relao ACP e AF, um dos problemas que podem ser elencados
que no estimada a preciso estatstica dos resultados, o que importante prin-
cipalmente em pequenas amostras. Alm disso, a ACP possui alguns pressupostos
como: nmero suficiente de municpios e dados sem outliers do tipo intervalares
que sigam distribuio normal multivariada para testes de significncia. Por fim,
na anlise de cluster, as escolhas so bastante subjetivas por exemplo, durante a
definio do nmero timo de agrupamentos.
QUADRO A.1
Vantagens e desvantagens dos mtodos de anlise multivariada
Mtodo Vantagens Desvantagens
As correlaes no necessariamente representam a influ-

Pode sumarizar um conjunto de indicadores enquanto ncia real dos indicadores sobre o fenmeno mensurado.
preserva a proporo da varincia total. Sensvel a modificaes na base de dados por exemplo,
ACP/AF Maiores pesos so associados aos indicadores indivi- revises.
duais, que possuem a maior variao nos municpios, Sensvel presena de outliers, que podem incluir
propriedade desejvel para comparao de municpios. correlao espria nos dados.
Sensvel a problemas de pequenas amostras.
As correlaes no necessariamente representam a influ-

ncia real dos indicadores sobre o fenmeno mensurado.
Mensura a consistncia interna no conjunto de indica-
C-Alfa S faz sentido quando os indicadores compostos so
dores individuais.
computados como escala por exemplo, a soma de
indicadores individuais.
Oferece uma forma de agrupar municpios e permite Ferramenta puramente descritiva, pode no ser transpa-
Anlise de cluster
maior compreenso da estrutura da base de dados. rente se as escolhas metodolgicas no forem claras.
Outras tcnicas multivariadas que podem ser teis so a anlise de cor-

respondncia, a anlise de correlao cannica e as medidas de associao.
A anlise de correspondncia permite analisar variveis discretas com muitas cate-
gorias e agrupar informaes relevantes, reduzindo-se a dimensionalidade da base.
A anlise cannica permite calcular a correlao entre dois grupos de variveis,
encontrando-se a combinao linear de cada grupo que maximiza essa correlao.
As medidas de associao mais conhecidas so a correlao de Pearson, que su-
pem que os dados possuem distribuio normal multivariada, e a correlao de
Spearman, que no paramtrica. Alm do relatrio da OCDE (2008), uma boa

referncia para o estudo da estatstica multivariada Mingoti (2005).
Logo, nessa fase o objetivo melhor compreender a base de dados, e, portanto,
os mtodos no so concorrentes entre si. O ideal que diferentes tcnicas sejam
utilizadas para que a estrutura e as relaes entre os indicadores possam ser conhecidas.
4 NORMALIZAO DOS DADOS

O objetivo identificar o melhor mtodo de normalizao aplicvel ao problema
estudado, levando-se em conta suas propriedades com relao s unidades de me-
dida dos indicadores individuais e sua robustez na presena de outliers. Em alguns
casos, no necessrio normalizar as variveis quando, por exemplo, todas j esto
expressas no mesmo padro.
4.1 Transformao escalar antes da normalizao

Antes de apresentar os mtodos de normalizao, importante destacar que alguns
destes variam segundo a unidade de medida da varivel. Suponha, por exemplo,
a temperatura, que pode ser expressa em graus Celsius ou Fahrenheit. De acordo
com a unidade de medida escolhida, a descrio da varivel no tempo poder
mudar completamente em alguns dos mtodos de normalizao por exemplo, a
de diviso do valor observado pelo valor do municpio lder.
Um tipo de transformao muito utilizado a logartmica, prpria para
os casos em que o intervalo de valores de um indicador muito grande ou h
assimetria positiva. Os mtodos de normalizao apresentados nesta subseo so
invariveis a essa transformao, e cabe ao usurio decidir se deve ou no utilizar a
transformao logartmica antes da normalizao. Por meio desta, os valores muito
prximos de 0 so penalizados, transformando-se em nmeros negativos grandes.
Alm disso, o logaritmo implica a atribuio de um peso maior para aumento de
unidade de medida, comeando de um valor mais baixo at um mais alto. Expressar
as variveis ponderadas em agregao linear quando utilizada essa transformao
equivalente a empregar a agregao geomtrica nas variveis originais.
aconselhvel testar a presena de outliers e remov-los, de acordo com as
circunstncias, antes de fazer a normalizao, j que alguns procedimentos so
mais sensveis presena desse tipo de dado.
4.2 Padronizao
Uma tcnica bastante utilizada a padronizao do indicador, diminuindo-o pelo
valor de sua mdia e dividindo-o pelo desvio padro. Dessa forma, todos os ndices
tero mdia 0 e varincia igual a 1, embora o mximo e o mnimo dependam do
indicador de origem. A principal desvantagem desse mtodo que os ndices com

valores extremos tero um grande efeito sobre o indicador composto.
4.3 Min-max
Com essa tcnica de normalizao, o indicador simples diminudo do seu valor
mnimo e dividido pela diferena entre o mximo e o mnimo observado. Logo, o
indicador resultante ir variar entre 0 (mnimo) e 1 (mximo). Valores extremos
ou outliers podero distorcer o indicador transformado. Por sua vez, a normali-
zao min-max pode ampliar o intervalo dos ndices, que variam em um limite
pequeno, o que aumenta o efeito sobre o indicador composto mais que o mtodo
de padronizao.
4.4 Distncia at uma referncia

Nesse caso, utiliza-se a razo entre o valor observado para o indicador I em um
municpio c (Ic) e o valor observado para o indicador I no municpio de referncia
( Ir). Uma forma alternativa encontrar a razo entre Ic-Ir e Ir. Em ambos os casos, a
referncia poder ser a mdia dos municpios, o municpio lder ou uma referncia
externa. Esse mtodo, entretanto, se baseia em valores extremos que podem ser
outliers pouco confiveis.
4.5 Indicadores acima e abaixo da mdia

Nessa normalizao, agrupam-se os valores que esto abaixo e acima de um limite
arbitrrio p em torno da mdia, criando-se um indicador categrico:
Sendo w o indicador original dividido pela mdia dos municpios. Como

pode ser visto, p cria uma regio neutra em torno da mdia. Um nmero maior de
limites pode ser criado a diferentes distncias da mdia. Esse mtodo de norma-
lizao simples e no afetado por outliers, embora a arbitrariedade na definio
de p e a perda dos valores absolutos sejam desvantagens.
4.6 Percentual da diferena anual em anos consecutivos

Cada indicador transformado se utilizando a frmula:
Os indicadores transformados no possuem dimenso. Essa transformao,

portanto, s pode ser utilizada quando os ndices esto disponveis para pelo
menos dois anos.
4.7 Ranking
O ranqueamento a tcnica de normalizao mais simples, no afetada por
outliers e permite acompanhar a performance dos municpios ao longo do tempo.
A informao do valor absoluto do municpio, entretanto, perdida.
4.8 Escala categrica

Geralmente, os escores so baseados nos percentis da distribuio do indicador
simples. Uma vez que a mesma transformao percentlica usada em anos di-
ferentes, qualquer mudana na definio do ndice ao longo do tempo no ir
afetar a varivel transformada. Entretanto, difcil acompanhar o crescimento
ao longo do tempo, uma vez que escalas categricas excluem grande quantidade
de informao sobre a varincia do indicador transformado. Alm disso, quando
existe apenas uma pequena variao nos escores originais, os limites percentlicos
foram a categorizao de dados similares.
5 DEFINIO DE PESOS
Os pesos podero ser definidos de acordo com uma das tcnicas apresentadas
nesta seo.
5.1 ACP/AF
As tcnicas de ACP/AF agrupam indicadores individuais colineares para formar um
indicador composto que captura tanto quanto possvel a informao que comum
aos indicadores primrios. Estes devem possuir a mesma unidade de medida.
Uma vantagem que a ACP/AF permitem encontrar indicadores compostos
intermedirios. Entretanto, preciso estar atento utilizao de tais tcnicas, pois
por meio destas os pesos possibilitam apenas corrigir informaes sobrepostas
em dois ou mais ndices, e no mensurar a importncia terica do indicador as-
sociado. Se nenhuma correlao for encontrada entre os ndices, ento os pesos
no podero ser estimados por meio desse mtodo. Por fim, destaca-se que, na
AF, diferentes mtodos de extrao dos indicadores compostos por exemplo,
mxima verossimilhana ou componentes principais implicam a obteno de

pesos diferentes e, portanto, de escores dessemelhantes.
5.2 Anlise por envoltria de dados

A anlise por envoltria de dados calcula os escores de cada municpio como
medida de desempenho em relao a uma referncia, sendo que esta obtida
por meio dos municpios que obtiveram maiores pontuaes nos indicadores
primrios. Logo, os pesos de cada municpio sero definidos de acordo com sua
posio em relao referncia, e, por isso, esses pesos variam por municpio.
Os municpios com melhor performance tero um indicador igual a 1. enquanto
os demais obtero valores entre 0 e 1. Para utilizar essa tcnica, necessrio supor
pesos positivos ou seja, quanto maior o valor do indicador individual, melhor o
desempenho dos municpios.
5.3 Abordagem benefcio da dvida

A aplicao da anlise por envoltria de dados chamada abordagem benefcio da
dvida; nesta, o indicador composto definido como a razo entre a performance
atual do municpio e a da referncia. Nesse caso, o ndice deve antes ser norma-
lizado por meio do mtodo max-min, e, como dito, os pesos sero especficos de
cada municpio. A especificao da referncia poder ser encontrada por meio dos
valores I do municpio que otimiza a combinao linear , sendo Q o
nmero total de indicadores primrios ou por referncia externa. A definio dos
pesos, por sua vez, ser o conjunto timo de pesos, se existir, que garante a melhor
posio para o municpio, considerando-se os demais municpios da amostra. O
indicador composto resultante ir variar de 0 (pior performance) a 1 (referncia).
Logo, uma das desvantagens desse mtodo que os pesos podem no ser unica-
mente determinados, e a multiplicidade de solues ir depender do nmero de
condies impostas para os pesos.
5.4 Modelo de componentes no observados

Nesse modelo, assume-se que os indicadores individuais dependem de uma vari-
vel no observada somada a um termo de erro. Os pesos obtidos tero o objetivo
de minimizar este erro. Esse mtodo se assemelha anlise de regresso embora
a varivel dependente seja no observvel. Os indicadores individuais podem ser
reescritos da seguinte forma:
Sendo a varivel no observada com mdia 0 e varincia unitria, I (c, q), os

indicadores normalizados utilizando o mtodo Min-Max e (c,q), o termo de erro
que possui mdia 0 e a mesma varincia entre municpios, mas varincias diferentes
entre indicadores. Com essas especificaes, os pesos sero definidos como:
Em que w(c,q) decresce em funo da varincia do indicador q e aumenta em

razo da varincia dos outros indicadores. Uma vez que nem todos os municpios
possuem valores para todos os ndices, os pesos podero ser especficos por municpios.
Logo, os valores do indicador composto sero comparveis apenas se os dados forem
completos. Por fim, a varincia de ph(c) condicional aos indicadores individuais
pode ser calculada e utilizada como medida de preciso do indicador composto.
5.5 Budget allocation process

Nesse mtodo, especialistas so convidados a distribuir um total de 100 pontos
entre o conjunto de indicadores, e os pesos so calculados como a mdia dos valores
atribudos por cada especialista. crucial que os profissionais selecionados no
sejam peritos apenas em um dos indicadores individuais. A principal vantagem
desse mtodo sua transparncia, simplicidade e pequena durao.
5.6 Opinio pblica

Nesse mtodo, as pessoas so questionadas sobre sua preocupao por exemplo,
grande ou pequena sobre vrios assuntos.
5.7 Processo analtico hierrquico

O processo hierrquico anlitico uma tcnica utilizada para tomada de decises no
caso de mltiplos atributos e permite incorporar tanto aspectos qualitativos quanto
quantitativos do problema. Para tanto, os indicadores so comparados em duplas,
para os quais necessrio informar qual dos ndices mais importante em escala
sistemtica que varia de 1 a 9, sendo 1 a informao que os indicadores possuem
igual importncia e 9 a informao de que 1 9 vezes mais importante que o outro.
Os pesos, nesse caso, so calculados como autovetores da matriz de preferncias.
A desvantagem desse mtodo que nem sempre os julgamentos sero consistentes,
e, por isso, possvel calcular medida de inconsistncia da matriz de preferncias.
Para determinar o melhor mtodo, observe o quadro A.2 com as principais
vantagens e desvantagens de cada um destes.
QUADRO A.2
Vantagens e desvantagens dos mtodos de ponderao
Vantagens Desvantagens
Benefcio da dvida
Sensvel s prioridades polticas municipais, pois os pesos so determina-

dos pela performance observada.
possvel que muitos municpios recebam coeficiente igual a 1.
A referncia no baseada em limites tericos, mas em combinao
Podem haver mltiplas solues.
linear das performances observadas.
Tende a privilegiar o status quo.
til na arena poltica, j que os pesos encontrados so os melhores
O municpio referncia no ver seu progresso refletido no indicador.
possveis.
Pode ajudar a definir metas.
Componentes no observados
A robustez dos resultados depende da disponibilidade de dados

suficientes.
Os pesos no dependem de restries ah hoc. Com indicadores individuais muito correlacionados, podem haver
problemas de identificao.
Os pesos podem ser especficos por municpio.
Budget allocation
Os pesos no podem ser transferidos de uma rea geogrfica para outra,

pois podem no refletir condies locais.
Pesos baseados em escolhas de especialistas, e no em manipulaes
H a possibilidade de produzir inconsistncias para nmero de indicado-
tcnicas.
res maior que 10.
A opinio dos especialistas aumenta a legitimao do indicador.
Os pesos podem no refletir a importncia do indicador individual, e sim a
urgncia de intervenes polticas.
Opinio pblica
Lida com assuntos da agenda pblica. Implica em medida de preocupao.

Gera consenso nas aes polticas. Com grande nmero de indicadores, pode produzir inconsistncias.
Processo hierrquico analtico
Pode ser usado tanto com dados qualitativos quanto com quantitativos.
Grande transparncia.
Requer grande nmero de comparaes por pares e, por isso, pode ser
Pesos baseados em escolhas de especialistas, e no manipulaes
computacionalmente intensivo.
tcnicas.
Os resultados dependem do conjunto de avaliadores escolhidos.
Maior legitimidade devido participao de especialistas.
Permite o clculo de medida da inconsistncia das respostas.
6 MTODOS DE AGREGAO
Entre os mtodos de agregao de indicadores, os trs mais usados so: agregao
aditiva, agregao geomtrica e abordagem multicritrio no compensatria. As
vantagens e as desvantagens de cada um desses mtodos sero explicadas a seguir.
6.1 Mtodos de agregao aditiva

O mtodo mais simples de agregao aditiva calcula o ranking de cada pas, de
acordo com a soma dos rankings em cada indicador individual. Esse mtodo
baseado em informaes ordinais, simples e no influencivel por outliers, em-
bora o valor absoluto dos indicadores originais seja perdido. Uma alternativa
avaliar o nmero de ndices que esto acima e abaixo de determinada referncia.
A agregao linear mais utilizada, entretanto, a soma de indicadores normalizados,
ponderados da seguinte forma:
Sendo q = 1, ..., Q, o total de indicadores individuais, c=1,...M o total de

municpios na amostra e wq o peso do indicador normalizado I. A obteno de
um ndice significativo depende da qualidade dos indicadores individuais e da
unidade de medida destes.
Utilizando-se agregao linear aditiva, uma condio necessria e suficiente
para a existncia de um indicador composto apropriado a independncia de pre-
ferncia, o que significa que a escolha entre duas variveis independente do valor
de todas as demais. Essa condio, entretanto, nem sempre observvel na prtica.
Os tipos de agregaes empregadas esto fortemente relacionados com os m-
todos utilizados para normalizar os indicadores. Em particular, Ebert e Welsh (2004)
mostraram que as agregaes lineares apenas produzem indicadores compostos com
significado se os dados forem expressos em escala intervalar parcialmente compa-
rvel do tipo , ou completamente comparvel ( constante).
Os mtodos de normalizao podem ser utilizados para remover o efeito da escala.
6.2 Agregao geomtrica

Uma caracterstica indesejvel da agregao aditiva a compensabilidade entre os
indicadores ou seja, uma performance ruim em um destes pode ser compensa-
da por um valor suficientemente alto em outro. O uso de agregao geomtrica
uma soluo. Por sua vez, com essa tcnica, o aumento no escore
pode ser muito maior quando o indicador simples possui valor absoluto pequeno.
Logo, os municpios tero maior incentivo de direcionar esforos para aqueles
setores com escores mais baixos, devido ao maior impacto no indicador composto.
6.3 Abordagem multicritrio no compensatria

Para que os pesos sejam interpretados como coeficientes de importncia, mtodos
de agregao no compensatria podem ser usados. Dado um conjunto de indi-
cadores individuais G={xq}, q=1,...Q e um conjunto finito de municpios M={c},
c=1,..., M, a avaliao de cada municpio c com respeito a um indicador individual
xq baseado em unidade de medida do tipo intervalo ou razo. Assumindo-se a
existncia de conjunto de pesos w = {wq}, q = 1, 2, ..., Q, com
interpretado como coeficientes de importncia, uma regra no compensatria para
ranquear municpios pode ser construda pelo procedimento C-K-Y-L. A agregao
matemtica pode ser dividida em duas etapas:
comparao par a par entre os municpios, de acordo com o conjunto
de indicadores individuais; e
ranqueamento dos municpios.
O primeiro passo resulta em matriz E de dimenses MxM, na qual ejk a soma

dos pesos dos indicadores individuais, em que o municpio j melhor do que k,
mais metade dos pesos dos indicadores individuais nos quais os dois municpios
tiveram o mesmo resultado.
De acordo com o C-K-Y-L, o ranqueamento dos municpios com a maior
verossimilhana, entre todos os possveis ranquamentos r, ser aquele com maior
nmero de indicadores individuais favorveis na comparao par a par. Logo, o
ranqueamento r* escolhido ser:
Assim, todas as permutaes com escore mximo sero consideradas como
os melhores rankings.
O mtodo de agregao apresentado possui a vantagem de superar alguns dos
problemas observados na agregao aditiva e multiplicativa, tais como a dependncia
de preferncia e a compensabilidade, alm de comportar tanto informaes quanti-
tativas quanto qualitativas e no necessitar de normalizao dos dados. Por sua vez,
a intensidade de preferncia nunca utilizada nesse mtodo.
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CAPTULO 9
UMA PROPOSTA DE AVALIAO CONTINUADA

DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA NACIONAL
Joo Carlos Magalhes
1 INTRODUO
Em 2014, completaram-se dez anos do lanamento da proposta da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR) pelo Ministrio da Integrao Nacional
(MI), somente institucionalizada em 2007, pelo Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro
de 2007.1 Ressalte-se que Arajo (1999), uma das pessoas mentoras e frente da
criao dessa poltica, iniciou a discusso sobre a necessidade, a possibilidade e a
pertinncia de formular e implementar a PNDR no Brasil j na dcada de 1990.
Tal poltica tem sido aprimorada tanto do ponto de vista da maior disponibilida-
de de recursos quanto do de termos institucionais/legais. Avaliaes recentes tm
indicado como lacuna a inexistncia de processo contnuo de monitoramento e
avaliao da PNDR. A discusso realizada neste captulo direciona-se para isso e
tem o objetivo de apresentar, inicialmente, proposta de avaliao continuada dos
instrumentos dessa poltica.
Para esse fim, foi realizada parceria tcnica entre o Ipea e o MI em 2013, por
meio do Acordo de Cooperao Tcnica no 19/2013 e do Termo de Cooperao
para Descentralizao de Crditos no 31/2013. Entre as aes a serem realizadas
at o fim de 2014, constam o desenvolvimento de metodologia de avaliao
continuada dos instrumentos da PNDR e o aperfeioamento do Observatrio
1. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) pode ser dividida em duas fases. A I PNDR que vigorou
entre 2003 e 2011 e uma nova verso, denominada de II PNDR de 2012 at o momento , que inclui melhorias
advindas da experincia anterior. A II PNDR ainda est em processo de institucionalizao via projeto de lei. Ressalte-se
que este captulo no tem a inteno de fazer balano exaustivo da PNDR desde 2003. Isso pode ser encontrado em
outros documentos (Brasil, 2012; IICA e Brasil, 2003).
do Desenvolvimento Regional (ODR).2 Portanto, este captulo tem o intuito

de discutir a proposta de avaliao continuada dos instrumentos explcitos da
poltica, a ser apresentada pelo Ipea.
Na segunda seo, sero apresentados os instrumentos que buscam opera-
cionalizar a PNDR e tm como objetivo atrair e incentivar investimentos do setor
produtivo para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, a fim de dinamizar
suas economias, gerar novos postos de trabalho e incrementar a renda. Alguns dos
instrumentos vigentes na poltica, contudo, foram criados em perodo anterior
ainda sob o signo das polticas regionais de desenvolvimento e vm tendo seu
marco legal modificado e aprimorado desde a dcada de 1970, para que possam
cumprir seus objetivos e estimular empreendimentos nas regies especificadas e
nos setores da economia considerados prioritrios para o desenvolvimento regional.
Na terceira seo, feita breve anlise do montante de recursos disponveis
para cada um desses instrumentos da PNDR. A quarta seo apresenta resenha dos
resultados de avaliaes de impacto dos fundos constitucionais de desenvolvimento.
Essa apresentao organizada inicialmente pela data de publicao das avaliaes
e pelos mtodos utilizados nestas. O extenso nmero de trabalhos apresentados
ao longo da exposio demanda agrupamento ainda mais fino pelo ambiente
institucional de origem dos trabalhos: academia, Ipea, Banco do Nordeste (BNB)
e Banco da Amaznia (Basa). A organizao dos resultados por regio e perodo
de anlise revela coerncias entre diversos trabalhos e incoerncias que podero
se tornar objetos de estudo em avaliaes futuras. A quinta seo deste captulo
detalha a proposta de avaliao continuada da referida poltica. A ltima seo
conclui o captulo, ao fazer um breve resumo da proposta.
2 O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

A economia brasileira caracteriza-se pela existncia de marcantes diferenas regio-
nais, oriundas de trajetrias e estruturas especficas concernentes formao de
cada regio. Nesse sentido, o Estado brasileiro constituiu uma srie de polticas
de desenvolvimento regional desde o incio do sculo XX, para amenizar crises
nas regies menos dinmicas do pas, como as secas do Nordeste por meio
do Departamento Nacional de Obras contra as Secas (Dnocs) e o declnio do
ciclo da borracha na Amaznia com atuao da Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA). Posteriormente, em fins da dcada
2. O projeto do Observatrio do Desenvolvimento Regional (ODR) tambm desenvolvido pelo Ipea junto ao Mi-
nistrio da Integrao Nacional (MI) tem o intuito de formular indicadores sintticos para o monitoramento das
estratgias mais amplas da PNDR, que possui seis eixos setoriais de interveno prioritria: i) educao e capaci-
tao profissional; ii) cincia, tecnologia e inovao; iii) desenvolvimento produtivo; iv) infraestrutura; v) desenvol-
vimento social e acesso a servios; e vi) sustentabilidade. Entretanto, a discusso do monitoramento dessas estra-
tgias de articulao setorial da PNDR no o foco deste captulo. Para mais informaes sobre o ODR, ver o site:
<http://www.mi.gov.br/observatorio-do-desenvolvimento-regional>.
Uma Proposta de Avaliao Continuada dos Instrumentos da Poltica Nacional | 371
de Desenvolvimento Regional
de 1950 sob forte inspirao das proposies de poltica do Grupo de Trabalho para
o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), as quais tinham por objetivo primordial
acelerar processos de industrializao em regies retardatrias, de maneira a elevar
a renda per capita e os nveis gerais de bem-estar , vrios rgos e polticas foram
implantados com o objetivo de modernizar e industrializar as regies em declnio e
contribuir para a reduo das disparidades nos nveis de desenvolvimento: o BNB; o
Basa, em 1966; a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em
1959; a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), em 1966;
a Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), em 1967; e a
Superintendncia do Desenvolvimento da Zona Franca de Manaus, em 1967.
Os instrumentos de operacionalizao das polticas das instituies regionais esti-
veram consubstanciados no Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) e no
Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor), a partir dos anos 1970.
Durante os anos 1980, em face da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro,
as polticas de planejamento em geral e as de desenvolvimento regional em
particular enfraqueceram-se e, na maioria dos casos, perderam efetividade.
Naquele momento, as polticas regionais sofreram retrao e perderam importncia
no contexto das polticas nacionais de desenvolvimento. O processo de descon-
centrao industrial que estava em curso no territrio nacional consubstanciado
na diminuio relativa da produo industrial na regio metropolitana (RM) de
So Paulo vis--vis outras regies foi interrompido, impondo-se tendncias de
reconcentrao (Diniz, 1995; Pacheco,1998).
Na dcada de 1990, com a permanncia do quadro de forte restrio fiscal
aliada s novas diretrizes das polticas macroeconmicas nacionais de abertura
comercial e financeira, reforma do Estado e privatizao de empresas pblicas, a
questo regional continuou tendo pouca ateno das polticas federais. perodo
de paralisia institucional no mbito da poltica regional as instituies Sudam e
Sudene foram extintas e retransformadas em verses minimalistas de agncias de
desenvolvimento (Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADA e Agncia de
Desenvolvimento do Nordeste Adene) e de recrudescimento da guerra fiscal
entre estados por investimentos privados.
Somente na dcada de 2000, com os passos dados em direo I PNDR
elaborada pelo MI a partir de 2003 e institucionalizada em 2007 , que se visou
retomar a ao planejada e de carter nacional do Estado brasileiro, para reduzir as
desigualdades regionais e explorar os potenciais da diversa base regional brasileira,
mediante a ativao do desenvolvimento em locais do territrio nacional estagnados.
Para o alcance desses objetivos, a poltica visava articular polticas setoriais entre os
ministrios, ao instituir o territrio como foco central das polticas pblicas federais.
A PNDR trabalha sobre o territrio nacional recortado em microrregies

geogrficas conforme definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) e as classifica em quatro tipos: alta renda, dinmicas, estagnadas e baixa
renda, pelo cruzamento das variveis rendimento domiciliar mdio por habitante
e variao dos produtos internos brutos (PIBs) microrregionais entre 1990 e 1998.
As microrregies alta renda so aquelas cuja renda familiar mdia por habitante
maior que a mdia brasileira, independentemente da variao no PIB, e no so
alvos de interveno da poltica. As microrregies dinmicas possuem baixa renda
familiar, mas crescimento significativo do PIB em perodos recentes. As estagnadas
tm rendimento domiciliar mdio, mas baixo crescimento econmico, e as de
baixa renda possuem baixa renda familiar mdia e baixo crescimento econmico.
No entanto, encontraram-se dificuldades, como a no implantao do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)3 e as aes pontuais e difusas, com
baixa organizao e coordenao com os governos subnacionais e pouca capacidade
de transformar a dinmica regional. Com isso, a PNDR foi reformulada, com o
objetivo de agregar e coordenar os tradicionais instrumentos da poltica regional
(fundos constitucionais de financiamento e de desenvolvimento e incentivos fiscais
e de investimento) com outras polticas setoriais estratgicas.
2.1 Instrumentos explcitos de financiamento da PNDR

Os atuais instrumentos explcitos de financiamento da PNDR esto divididos nos
seguintes fundos: o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), o
Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e o Fundo Constitu-
cional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), operados pelo Basa, pelo BNB
e pelo Banco do Brasil (BB), respectivamente; o Fundo de Desenvolvimento da
Amaznia (FDA), o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e o Fundo
de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO), operados, respectivamente, pela
Sudam, pela Sudene e pela Sudeco; incentivos fiscais, principalmente do Imposto de
Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), que decidam investir nas regies Norte e Nordeste;
e fundos fiscais de investimentos (Finam e Finor), criados a partir de isenes fiscais,
operados pelo Basa e pelo BNB. Entretanto, a proposta de avaliao continuada
destinar-se-, preponderantemente, aos fundos constitucionais de financiamento
(FNE, FNO e FCO) e aos fundos de desenvolvimento (FDNE, FDA e FDCO),
3. Segundo um balano da PNDR realizado pelo prprio MI (Brasil, 2012), a criao do Fundo Nacional de Desenvolvi-
mento Regional (FNDR) era importante, pois permitiria poltica contar com fonte mais expressiva de recursos e capaz
de financiar territrios alm das macrorregies tradicionalmente apoiadas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), dispor de
recursos no reembolsveis para apoiar aes estratgicas como pequenas infraestruturas, promoo da inovao,
capacitao de recursos humanos, assistncia tcnica e outras necessrias transformao das dinmicas regionais,
bem como ser instrumento de integrao das polticas federais com as dos estados. Tal proposta de criao da PNDR
includa no bojo da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 233/2008, da Reforma Tributria, aps uma srie de
emendas e recortes se perdeu e se inviabilizou no quadro de impasses da prpria PEC. Com a inviabilizao do FNDR,
a poltica teve de contar apenas com os instrumentos tradicionais vigentes antes de sua aprovao.
visto que os fundos fiscais (Finam e Finor) esto em processo de extino4 e os

incentivos fiscais5 ainda carecem de dados padronizados e na forma apropriada
para as avaliaes propostas.6 A figura 1 apresenta os instrumentos da PNDR com
seus desdobramentos. Os fundos constitucionais de financiamento e os fundos de
desenvolvimento so brevemente descritos nas sees seguintes.
FIGURA 1
Instrumentos de financiamento da PNDR
Fundos constitucionais de financiamento Fundos de desenvolvimento

FNE; FNO; FCO Fone; FDA; Foco
Incentivos fiscais
Fundos fiscais de investimento Reduo e reinvestimento do IRPJ
Finam; Finor Iseno do AFRMM
Depreciao acelerada

Obs.: 1. IRPJ = Imposto de Renda Pessoa Jurdica.
2. AFRMM = Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante.
2.1.1 Fundos constitucionais de financiamento

O art. 159, inciso I, alnea c da Constituio Federal (CF) de 1988 determina que
a Unio destine 3% do produto da arrecadao do Imposto sobre Renda e Provento
de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
em programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, e assegura
ao semirido do Nordeste a metade dos recursos destinados regio.
O referido artigo regulamentado pela Lei no 7.827, de 27 de setembro
de 1989, que cria o FNO, o FNE e o FCO, com o objetivo de contribuir para
4. Os fundos fiscais de investimentos foram criados pela Lei no 1.376, de 12 de dezembro de 1974, que alm de instituir
o Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor) e o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) altera a legislao do
imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais. Os fundos de investimento foram alterados pela Lei no 8.167, de 16
de janeiro de 1991, que estabelece novas condies operacionais para os fundos e muda, novamente, a legislao do
imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais. importante ressaltar que o Finam e o Finor foram extintos em 2001,
e no houve, pois, admisso de novos projetos. Entretanto, permanece a possibilidade de os investidores continuarem
fazendo opes para o Finam e o Finor, at sua concluso.
5. Os incentivos fiscais estimulam a formao de capital fixo e social, com o objetivo de gerar emprego e renda, e
promovem o desenvolvimento das regies da Amaznia e do Nordeste (Brasil, [s.d.]). H cinco modalidades recentes
de incentivos fiscais a pessoas jurdicas que operam nas reas de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene) e da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e que se enquadram nos
setores da economia considerados prioritrios para o desenvolvimento regional. Tais modalidades so: i) iseno de
at 75% do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) para novos empreendimentos; ii) iseno de at 12% do IRPJ
para empreendimentos existentes; iii) reinvestimento desse imposto; iv) iseno do Adicional ao Frete para Renovao
da Marinha Mercante (AFRMM); e v) depreciao acelerada.
6. Anlises exploratrias sero executadas ao longo do processo de avaliao continuada, quando no existirem in-
formaes necessrias para realizar as anlises propostas dos referidos instrumentos: Finam, Finor e incentivos fiscais.
o desenvolvimento das regies, por meio da concesso de crdito diferenciado, pelas

instituies financeiras federais de carter regional, para a execuo de programas
de financiamento aos setores produtivos, em consonncia com os respectivos planos
regionais de desenvolvimento.
O art. 6o da Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, dispe sobre as fontes
de recursos que constituem os fundos constitucionais de financiamento. A prin-
cipal fonte de recursos desses fundos so os 3% do produto da arrecadao do IR
e do IPI, observando-se a distribuio: 0,6% para o FNO; 0,6% para o FCO; e
1,8% para o FNE.
Alm da parcela do produto da arrecadao entregue pela Unio, tm-se como
fontes de tais fundos os retornos e os resultados de suas aplicaes; a consequncia
da remunerao dos recursos momentaneamente no aplicados; as contribuies e
as doaes de financiamentos e recursos de outras origens, concedidos por entidades
de direito pblico ou privado, nacionais ou estrangeiras; e as dotaes oramentrias
ou outros recursos previstos em lei.
2.1.2 Fundos de desenvolvimento regional

De acordo com o MI (Brasil, [s.d]), o FDA, o FDNE e o FDCO esto entre os
principais instrumentos de promoo do desenvolvimento regional no Brasil.
Tais fundos tm por finalidade assegurar recursos para a realizao de investimentos
nas reas de atuao da Sudene, da Sudam e da Sudeco em infraestrutura, servios
pblicos e empreendimentos produtivos, com grande capacidade germinativa de
novos negcios e novas atividades produtivas.
Os fundos de desenvolvimento regional so viabilizados pelo art. 13 da Lei
no 12.712, de 30 de agosto de 2012, que autoriza a Unio a conceder subveno
econmica s instituies financeiras oficiais federais sob a forma de equalizao
de taxa de juros nas operaes de crdito para investimentos, no mbito do FDA,
do FDNE e do FDCO.
Os fundos de desenvolvimento tm grande marco evolutivo com a Lei no
12.712, de 30 de agosto de 2012, e com a Resoluo no 4.171, de 20 de dezembro
de 2012, do Banco Central do Brasil (BCB), que permitiram que os recursos no
aplicados ao final do exerccio permanecessem na subconta da Unio, que com
os retornos dos financiamentos passaram a integrar o patrimnio destes fundos
(Brasil, [s.d.]).
A Resoluo no 4.265, de 30 de setembro de 2013, do BCB estabelece crit-
rios, condies e prazos necessrios concesso de financiamentos ao amparo de
recurso do FDA, do FDNE e do FDCO.
O art. 1o determina como projetos financiveis empreendimentos de interesse

de pessoas jurdicas que venham a ser implantados, ampliados, modernizados e
diversificados na regio de atuao da Sudam, da Sudene e da Sudeco, conforme
disposto no regulamento do FDA, do FDNE e do FDCO, respectivamente; e
que a participao dos fundos de desenvolvimento em projeto aprovado poder
ser de at 60% do investimento total do projeto, limitada no mximo em 80%
do investimento fixo.
O art. 2o trata da remunerao dos agentes operadores. Permite-se a cobrana
de at 0,2% do valor da operao de financiamento, limitada a R$ 500 mil, para
os servios de anlise de viabilidade econmico-financeira dos projetos.
3 INSTRUMENTOS DA PNDR: CARACTERSTICAS E TENDNCIAS OBSERVADAS

NA DISPONIBILIDADE E NA APLICAO DOS RECURSOS
Nesta seo, so comentadas algumas caractersticas observadas na aplicao dos
recursos mais representativos da poltica regional. Seu objetivo evidenciar ten-
dncias cristalizadas quer seja na distribuio territorial dos recursos, quer seja
na distribuio setorial , em desacordo com alguns dos objetivos norteadores da
atual PNDR e, portanto, passveis de reavaliao e mudana.
3.1 Fundos constitucionais de financiamento (FNE, FNO e FCO)7

No perodo 1995-2012 que concerne aos anos imediatamente subsequentes
instituio da estabilizao macroeconmica , os recursos aplicados pelos fundos
constitucionais de financiamento das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste soma-
ram, de maneira acumulada, o montante de R$ 146,5 bilhes valores constantes
de 2010. Ao FNE, corresponderam 58,5% do total, enquanto para o FNO e o
FCO os percentuais foram de 27,0% e 14,5%, respectivamente.8
A evoluo dos recursos realizados pelo sistema revelou-se muito consistente
no perodo e indicou nvel crescente de desembolsos. Em 1995, o conjunto dos
fundos constitucionais de financiamento desembolsou nas trs regies o montante
de R$ 2,4 bilhes; valor que foi multiplicado quase por dez e atingiu, em 2012,
o montante de R$ 20,0 bilhes em reais de 2010.
7. Os fundos constitucionais de financiamento comearam a ser operados em 1989. Para efeitos deste trabalho, en-
tretanto, a base de dados mais confivel obtida da srie histrica de desembolsos comea a partir de 1995. Os dados
anteriores a essa data esto sendo devidamente trabalhados, para serem incorporados pesquisa. A ausncia dessas
informaes para o perodo 1989-1994 no se constitui, contudo, em perda irreparvel da trajetria da srie histrica,
pois, na fase inicial de implementao dos recursos, os montantes transacionados com relao s economias regio-
nais eram de pequena dimenso.
8. Os montantes destinados pelo Tesouro aos fundos constitucionais de financiamento podem, eventualmente, a depender
da demanda regional por recursos, ser ou no inteiramente aplicados (emprestados) entre 1995 e 2012. Os recursos
remanescentes e mais os devolvidos pelas empresas na forma de pagamento do principal e dos juros pagos so
integralizados de volta aos referidos fundos, para serem reaplicados em momento posterior.
O impacto potencial sobre a atividade econmica tambm tem se intensi-

ficado, uma vez que no apenas os recursos se expandem em termos numricos,
como tambm aumentam em relao aos PIBs regionais. Os desembolsos passam de
0,6% do produto regional, em 1995, para 2,3%, em 2012, na regio Nordeste; de
0,2% para 1,0%, na regio Norte; e de 0,2% para 1,6%, na regio Centro-Oeste.
3.1.1 Composio estadual das aplicaes nos fundos constitucionais de financiamento

(FNE, FNO e FCO)
Uma avaliao inicial da distribuio dos recursos por estado em cada grande regio
em que se aplica os recursos dos fundos constitucionais de financiamento indica
o fato de que a demanda por recursos, ao longo do tempo, tem guardado grande
proximidade com o tamanho relativo da economia estadual no produto regional.
Ou seja, quanto maior o tamanho da economia estadual no PIB regional, maior
na mdia a frao de recursos captados pela economia regional (tabelas A. 1, A.
2 e A. 3). No caso da aplicao do FNE, destinada aos estados da regio Nordeste
e aos municpios dos estados de Minas Gerais e Esprito Santo, no Polgono das
Secas, destacam-se os percentuais de recursos demandados pelos trs estados de
maior economia na regio, Bahia, Cear e Pernambuco. Em subperodos sucessivos
analisados, o percentual de desembolsos nesses estados manteve patamar estvel
e superior ao dos demais. O estado da Bahia captou o equivalente a 25,3% dos
desembolsos regionais, ao longo do perodo 1995-2012. Em seguida, vem o Cear,
com 15,3% do total, e Pernambuco, com 14%. Esses trs estados juntos captaram,
em mdia, 54,6% do total dos desembolsos do fundo no perodo citado. Nos anos
mais recentes, de 2010 a 2012, a demanda conjunta desses estados continuou ro-
busta, no patamar de 55,4% do total regional: a Bahia com 23,4%, o Cear com
15,9% e Pernambuco com 17,1%.
Contanto seja verdade que a participao conjunta desses trs estados na
captao de recursos do FNE tenha sido inferior sua participao no PIB regio-
nal (63,4%, em 2011), essas trs economias tm sistematicamente se apropriado
de pouco mais de metade dos montantes disponibilizados para o conjunto dos
estados da regio.
Na regio Norte do pas, semelhante padro alocativo tambm se verifica.
As duas economias estaduais de maior peso com 68,4% do PIB regional em
2011 , Par e Amazonas, demandaram no perodo 1995-2012 a mdia de 51,8%
do total regional.
Outros dois estados, Rondnia e Tocantins de baixa populao e com
economias centradas em atividades agropecurias tiveram presena expressiva na
captao de recursos. Rondnia captou, ao longo do perodo 1995-2012, 18,9%
do total, enquanto Tocantins estado recente e criado em 1989 chegou a 20,7%
dos recursos. Juntos, captaram 39,6% dos recursos regionais do FNO no perodo
1995-2012, ensejando, assim, que o conjunto dos recursos apresentasse melhor
distribuio regional.
Estados com economias e populao pequenas da regio, como Acre,
Amap e Roraima, tiveram baixa participao na captao geral de recursos.
No perodo 2010-2012, entretanto, a utilizao de recursos foi ampliada com relao
ao seu histrico pregresso exceto para Roraima: a participao do Acre no ltimo
perodo chegou a 6,8% do total regional, enquanto sua mdia geral foi de 5,4%.
O Amap apresentou mdia geral de captao de 1,9%, e, para o perodo 2010-2012,
sua participao chegou a 3,8%. Os movimentos de desconcentrao do ltimo
perodo, no entanto, no podem ser classificados, ainda, como provenientes de
efeitos duradouros.
De maneira mais conclusiva, na regio Norte, a destinao de recursos do
FNO tem seguido padro de apropriao ora na dcada de 1990, ora nos anos
posteriores estvel, sem a percepo de variao regional relevante. Nesse caso,
efeito inercial exercido pelo tamanho da economia tem sido presente na utilizao
de recursos de poltica regional, os quais deveriam exercer efeito contrrio e mais
obstinado de promoo da convergncia regional das rendas.
Na regio Centro-Oeste, por sua vez, destacam-se na utilizao de recursos
do FCO, no perodo 1995-2012, os estados com economias de forte expanso
dos agronegcios: Gois, com 45,6% do total; Mato Grosso, com 27,5%; e Mato
Grosso do Sul, com 21,0%. O Distrito Federal (DF), com sua economia de ser-
vios, captou, em mdia, apenas 5,8%. Nessa regio, a distribuio estadual dos
recursos mostra-se em consonncia com o carter distributivo sobre o estmulo
produo que a poltica de desenvolvimento deseja: O DF que tem o maior PIB
estadual da regio (41,5%, em 2011), caracterizado por suas funes administra-
tivas de capital da Repblica no , como se deveria esperar, o maior tomador
de recursos; os trs demais estados, com 59,8% do produto regional, captam mais
de 90% do total. De maneira similar ao constatado em demais regies, a demanda
mdia observada para cada estado da regio com exceo do DF , em vrios
subperodos, tem sido muito estvel e tido correspondncia muito prxima com
o tamanho do PIB estadual na economia regional.
3.1.2 Interiorizao dos recursos de financiamento

A orientao mais geral da poltica de desenvolvimento regional em prol de melhor
distribuio espacial da atividade produtiva tem sido seguida na gesto no FNE,
pelo que se observa da anlise do recorte capital-interior dos dados. No conjunto da
regio, as microrregies das nove capitais responderam por 28,7% dos desembolsos
do perodo 1995-2012. Isoladamente em cada estado da regio, tambm se verifica
esse padro de desconcentrao da demanda de desembolsos, com a microrregio

da capital permanecendo sempre em contexto prximo ou abaixo dos 30% dos
recursos totais no perodo.
Esse padro se altera um pouco na dcada de 2000, quando microrregies
das capitais em Sergipe, em Alagoas, na Bahia, no Cear e na Paraba superaram
por pequena margem o nvel de 30%. Nos anos mais recentes do perodo 2010-
2012, apenas as capitais de Alagoas e Pernambuco apresentaram percentual acima
de 40% do total estadual. Nos demais estados da regio, as capitais demandaram
fraes de investimentos abaixo de 30% do total estadual.
Uma preocupao que sempre se exps para a poltica regional no Nordeste
foi a da excessiva concentrao da atividade produtiva e das fontes de financiamento
do investimento nas trs grandes RMs nordestinas: Salvador, Recife inclusive
Suape e Fortaleza. Os dados para o FNE, entretanto, no confirmam essa preo-
cupao. A participao dessas trs no conjunto das nove capitais nordestinas foi
de 64,4%, na mdia do perodo 1995-2012; frao que corresponde, por sua vez,
a 18,5% (64,4% de 28,7%) do total geral regional.
Na regio Norte do pas, a situao apresenta-se tambm com baixa concen-
trao de recursos do FNO, nas capitais dos sete estados. A mdia geral do perodo
1995-2012 foi de 14,2% para o conjunto das microrregies das capitais. Foi apenas
no Amap que a capital se revelou a principal demandadora de recursos destinados
ao estado e permaneceu com 70,4% do total no perodo. No Par, pelo contrrio,
onde a microrregio da capital demandou menos recursos: apenas 5,8% do total,
no perodo 1995-2012.
No Norte, duas so as metrpoles regionais historicamente consolidadas:
Belm e Manaus; estas capturaram 35,8% do total dos desembolsos destinados ao
conjunto das capitais, o que representa 5,1% do total regional inclusive interior ,
entre 1995 e 2012.
Baixo nvel de concentrao tambm se encontra nos dados para a regio
Centro-Oeste. Apenas 16% a participao das capitais nos recursos regionais
do FCO no perodo 1995-2012. Majoritariamente, os recursos destinam-se a
municpios fora da esfera metropolitana das capitais. Apenas na capital federal,
Braslia, os recursos demandados pelo ncleo central exceto os municpios do
entorno tiveram participao mais elevada de 41,2% no total, o que razovel,
em se tratando de Unidade Federativa (UF) de reduzido tamanho territorial.
3.1.3 A distribuio setorial dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento

Na regio Nordeste, os recursos do FNE estiveram voltados entre 1995 e 2012 para
o setor primrio da economia (agricultura e pecuria), que permaneceu em mdia
com 44,9% do total dos recursos do perodo. Ao setor secundrio, couberam 38,3%
dos recursos nesse perodo; ao tercirio, foram destinados 16,8%. O peso do setor
primrio, entretanto, foi mais forte ainda na dcada de 1990, quando entre 1995
e 1999 esse setor captou cerca de 80% do total. Somente a pecuria nordestina foi
responsvel pela demanda de desembolsos do fundo na ordem de 50,4% do total na
segunda metade da dcada de 1990. Por seu turno, o setor secundrio da economia
obteve apenas 20% do total dos desembolsos realizados.
Na dcada de 2000 (de 2000 a 2009), a destinao dos recursos entre setores
produtivos tomou rumo diferente, com a ampliao dos recursos para os setores
secundrio e tercirio da economia regional. Nessa etapa, a participao do setor
primrio foi reduzida para 42,7%, enquanto a do setor secundrio passou para
39,6%, sendo impulsionada pela infraestrutura, que obteve 14,6% dos recursos
totais. Ao tercirio nordestino, foram alocados 17,7% dos recursos da dcada
sendo que, dessa frao, a parcela de 10% (mais de 50%) foi demandada pelo
ramo de comrcio.
Se, nos anos da dcada de 1990, houve predomnio da alocao de recursos
no setor primrio da economia regional, nos anos posteriores, os setores secundrio
e tercirio passaram a ter maior relevncia. Em particular, a indstria que rece-
bera apenas 18,1% dos recursos, no perodo 1995-1999 atinge novo patamar,
no perodo 2010-2012, com 27,3% do total.
Na regio Norte, a composio setorial mostra mais destaque para o setor
primrio da economia. Na mdia geral do perodo 1995-2012, 82,5% do total
foram destinados ao setor agropecurio e apenas 17,5%, indstria. Ao longo
do tempo, nota-se mudana no podendo ser ainda considerada marcante ,
que a de aumento da participao do setor industrial na captao de recursos.
Este ltimo passou de apenas 8,4% dos desembolsos, entre 1995 e 1999, para
15,6%, no perodo 2000-2009, e atingiu 24,3%, entre 2010 e 2012. Paulatina-
mente, os recursos do FNO passam a ter maior presena no financiamento de
atividades no primrias na economia da regio Norte do pas.
As escolhas setoriais levadas a efeito nessa regio com uso mais intenso de
recursos para a agropecuria , em primeira anlise, parecem ter tido pouco efeito
sobre a evoluo do setor, comparativamente ao total nacional. Se, em 1995, o valor
adicionado bruto (VAB) da agropecuria regional foi de 8,8% do total nacional
do setor; em 2011, essa participao correspondia a pouco mais de 9,5% dados
das Contas Regionais do IBGE.9 A alocao de recursos no teria surtido o efeito

esperado sobre sua posio nacional no setor. Por sua vez, at mesmo com menor
parcela de recursos do FNO para as atividades industriais, a participao regional
no VAB da indstria nacional passou de 4,4%, em 1995, para 6,9%, em 2011.
Na regio Centro-Oeste, os recursos que inicialmente estiveram muito mais
concentrados nas atividades agropecurias, nas dcadas de 1990 e 2000, passaram
nos anos mais recentes a observar crescente destinao para o setor industrial.
A agropecuria que demandou 75,2% ao longo do perodo 1995-2012 mos-
trou arrefecimento no subperodo 2010-2012, com a alocao de 55,2% do total.
O setor secundrio de sua economia captou 3,3% dos desembolsos do perodo
1995-1999, passando para 14,6% do total, de 2000 a 2009, para 44,8%, de 2010
a 2012. Na mdia geral do perodo 1995-2012, esse setor de atividade demandou
24,8% do total dos financiamentos do FCO. Nessa regio, os recursos desse fundo
contribuem para significativa expanso da participao relativa da regio no VAB
da agropecuria e da indstria no total nacional: no caso da primeira, de 11,3%,
em 1995, para 17,7%, em 2011; e no caso da segunda, de 3,8%, em 1995, para
5,8%, em 2011.
Sem dvida, avaliao mais criteriosa, do ponto de vista tanto intrassetorial
como territorial comparando-se as trs experincias macrorregionais: do Norte,
do Nordeste e do Centro-Oeste , precisa ser levada adiante, de maneira a entender
como as escolhas feitas para aplicao de recursos influenciam os encadeamentos
setoriais, bem como contribuem para o fortalecimento de cadeias produtivas e a
convergncia territorial do desenvolvimento.
3.2 Fundos de desenvolvimento (FDNE, FDCO e FDA)

Os fundos de desenvolvimento atuam complementarmente, em termos de recursos
mobilizveis, aos fundos constitucionais de financiamento (FNO, FNE e FCO).
Entretanto, segundo a tabela 1, com estimativas do MI, seu papel poder ganhar
reforo nos prximos anos. Em exerccio prospectivo para a trajetria dos recursos
dos fundos constitucionais de financiamento e dos fundos de desenvolvimento,
o citado ministrio indica disponibilidade conjunta de R$ 5,7 bilhes, em 2015,
para o FDNE, o FDCO e o FDA; os quais se somaro a R$ 24,3 bilhes para o
FCO, o FNO e o FNE. Portanto, os primeiros sero responsveis por 19,1% do
total dos fundos regionais.10
9. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2011/default.shtm>.

10. Dados estimados pela Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais (SFRI) do MI.
TABELA 1
Projees dos fundos de desenvolvimento e dos fundos constitucionais de financia-
mento (2015-2025)
(Em R$ bilhes)
Total (FDCO, Total (FCO,
Ano/fundo FDCO FDNE FDA FCO FNE FNO Total geral
FDNE e FDA) FNE e FNO)
2015 1,10 2,71 1,91 5,71 5,13 13,56 5,59 24,28 30,00
2016 1,10 2,92 2,05 6,07 5,34 14,10 5,81 25,25 31,32
2017 1,29 3,11 2,17 6,57 5,55 14,66 6,05 26,26 32,83
2018 1,42 3,28 2,28 6,97 5,78 15,25 6,29 27,31 34,28
2019 1,54 3,51 2,44 7,49 6,01 15,86 6,54 28,41 35,90
2020 1,66 3,74 2,59 8,00 6,25 16,50 6,80 29,54 37,54
2021 1,78 3,97 2,75 8,50 6,50 17,16 7,07 30,72 39,22
2022 1,91 4,18 2,90 8,99 6,76 17,84 7,35 31,95 40,94
2023 2,03 4,40 3,04 9,46 7,03 18,56 7,65 33,23 42,69
2024 2,15 4,60 3,18 9,93 7,31 19,30 7,95 34,56 44,49
2025 2,27 4,80 3,31 10,38 7,60 20,07 8,27 35,94 46,32
Total 18,23 41,23 28,60 88,06 69,25 182,85 75,38 327,48 415,54
Fonte: Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais (SFRI) do MI.

Os recursos de todas as fontes devero sofrer expanso contnua at, pelo

menos, 2025, quando o montante previsto para o FDNE, o FDCO e o FDA ser
de R$ 10,4 bilhes (22,4% do total) e o montante estabelecido para o FNO, o
FNE e o FCO ser de R$ 35,9 (77,6% do total). De maneira cumulativa, entre
2015 e 2025, prev-se a ordem de R$ 88 bilhes para o FDNE, o FDCO e o
FDA, enquanto tambm cumulativamente para o FNO, o FNE e o FCO, a
previso durante esse perodo de R$ 327,5 bilhes.
na regio Nordeste que tradicionalmente os instrumentos de poltica regional
apresentam maior evidncia em termos de recursos. Algumas evidncias da trajetria
dos recursos do FDNE, sucessores do antigo Finor, podem ser ilustrativas para o
propsito de avaliao de polticas. Segundo documento da Sudene, o objetivo
primordial deste fundo : Assegurar recursos para investimento na rea de atuao
da Sudene, em infraestrutura e servios pblicos e em empreendimentos produ-
tivos com grande capacidade germinativa de novos negcios e novas atividades
produtivas (Sudene, [s.d.]).11
Inicialmente, considere-se que o porte mnimo do empreendimento can-
didatvel aos recursos do FDNE de R$ 50 milhes para o investimento total
projetado, ou, alternativamente, deve-se considerar que a receita operacional bruta
11. Disponvel em: <http://www.sudene.gov.br/incentivos-fiscais-e-fundos/fundo-de-desenvolvimento-do-nordeste-fdne>.

anual dever ser superior a R$ 35 milhes. Isso significa que pequenas e mdias
empresas da regio Nordeste permanecem impossibilitadas de utilizaram esse tipo
de recurso pblico para investimento.
A demanda por recursos do FDNE pode ser direcionada indistintamente para
implantao, diversificao, modernizao e/ou ampliao de unidade produtiva,
limitado a que essa fonte no ultrapasse 60% do total do investimento pleiteado.
Em termos setoriais, os recursos parecem ter ordem de prioridade de aplicao
muito elstica, como pode ser observado a seguir.
1) Infraestrutura (sete ramos: energia; transportes; telecomunicaes; portos
e terminais; instalao de gasodutos e produo de gs; produo, refino
e/ou distribuio de petrleo e seus derivados e de biocombustveis; e
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio).
2) Servios (dois ramos: turismo inclusive hotelaria e centros de con-
venes; e logstica rodoviria, ferroviria, hidroviria e multimodais,
inclusas).
3) Inovao tecnolgica (cinco ramos: indstria de instrumentos de preciso;
indstria farmacutica inclusive frmacos e hemoderivados; biotecno-
logia, mecatrnica e nanotecnologia; informtica (hardware e software);
e eletroeletrnico, microeletrnica e semicondutores).
4) Setores tradicionais entre os quais se incluem : i) agricultura (agricultura
e fruticultura irrigada em rea de vocao agropastoril; e agroinds-
tria voltada para reas irrigadas e/ou polos agrcolas e de aquicultura);
ii) indstria extrativa de minerais metlicos e no metlicos; iii) inds-
tria de transformao so nove os ramos beneficiados: a) couro, peles,
calados e artefatos; b) plsticos e seus derivados; c) txtil e confeces;
d) fabricao de mquinas e equipamentos; e) qumicos excludos os
explosivos , petroqumicos e materiais plsticos inclusive produo
de refino de petrleo e seus derivados; f ) papel e celulose, desde que in-
tegrados a projetos de reflorestamento; g) mveis e artefatos de madeira;
h) alimentos e bebidas; e i) indstrias de veculos pesados, automotiva e
de material de transporte.
So, portanto, mais de 25 ramos de atividade, na rea de atuao da
Sudene, em que o FDNE pode aplicar-se. Esses ramos podem ser ora tradicionais
ora modernos e estar nos servios, na agricultura ou na indstria, indistintamente.
Pela lista extensa de ramos a serem acolhidos, muito difcil captar quais so real-
mente as prioridades da poltica que orienta tais aplicaes de recursos. razovel
imaginar que padro de alocao similar pode estar ocorrendo nas regies Norte
e Centro-Oeste, com os recursos do FDA e do FDCO.
Significativo que no documento Mapa de previso de desembolso financeiro

(MDF), de 2014,12 realizado pela Sudene ainda em 2013 se previu o montante
de recursos na ordem de R$ 3,1 bilhes para 2014 para dezoito projetos de inves-
timento, sendo que apenas trs destes capturariam o equivalente a R$ 2,2 bilhes,
ou 68,9% do total. Por sua vez, entre estes, um grande projeto de investimento
na rea automobilstica passaria a demandar R$ 1,4 bilho, ou 47,2% do total
previsto para esse ano.
4 BREVE RESENHA DAS AVALIAES DOS INSTRUMENTOS DA PNDR

Esta seo est organizada pela data de publicao e pelos mtodos utilizados nos
trabalhos citados. Devido ao grande nmero de trabalhos apresentados, tambm
organizamos esta apresentao pelo ambiente institucional de origem destes: aca-
demia, Ipea, BNB e Basa. Essa disposio por regies e perodos facilita o encontro
de resultados robustos a mudanas metodolgicas e de incoerncias, que podero
servir de objeto de estudo para avaliaes futuras.
Uma das primeiras avaliaes de impacto dos fundos constitucionais de
financiamento que so um dos principais instrumentos atualmente utilizados
pela PNDR foi realizada por Barbosa (2005), a partir de anlise descritiva de
dados para o perodo 1994-2002. Esta enfatiza a importncia do FNE para a regio
Nordeste, ao mostrar que essa regio concentra a maior proporo de agricultores
familiares do pas e estes tm o menor acesso ao Sistema Nacional de Crdito
Rural (SNCR), ao mesmo tempo questiona a necessidade do FCO na regio
Centro-Oeste, em que ocorre justamente o contrrio. O trabalho tambm revela
que, naquele perodo avaliado, os bancos retinham parte dos recursos pois estes
eram corrigidos e acoplados a seu patrimnio lquido e inseriam produtores de
maior porte na definio dos microprodutores para reduzir seus riscos de crdito.
Essa prtica, no entanto, no mais executada pelo BB no final do perodo
analisado, quando o fundo passa a assumir o risco de crdito.
Seguiram-se a essas, vrias anlises descritivas que abordaram a dificuldade
dos fundos constitucionais de desenvolvimento em reduzir as desigualdades
intrarregionais. Jayme Jnior e Crocco (2005) mostram que o crdito ofertado pelos
fundos entre 1989 e 2004 se concentrava em locais mais desenvolvidos, devido
maior preferncia por liquidez, tanto dos bancos como do pblico. Cintra (2007)
revela que os recursos emprestados entre 1994 e 2006 se direcionavam na maior
parte para os municpios mais desenvolvidos.
Esses resultados tambm foram encontrados em trabalhos economtricos.
Por meio de econometria em corte espacial para 895 municpios das regies Norte
12. Documento obtido no seguinte endereo eletrnico: <http://migre.me/vU23s>.

e Centro-Oeste, Oliveira e Domingues (2005) concluem que, apesar dos recursos

do FNO e do FCO ofertados entre 1991 e 2000 estarem positivamente correlacio-
nados atividade econmica (renda per capita), expectativa de vida, ao nvel de
escolaridade e ao ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), estes foram pouco
significativos para o crescimento da renda per capita dos municpios. Almeida, Silva
e Resende (2006) utilizam clculos de correlao por mnimos quadrados ordin-
rios (MQO), para o perodo 1994-2004, e concluem que os emprstimos dos trs
fundos constitucionais de financiamento no se direcionam de forma prioritria
para os estados ou os municpios mais pobres.
Macedo e Mattos (2008) indicam tendncia concentrao dos emprstimos,
no perodo 1989-2005, em reas mais dinmicas e adjacncias, como o caso, por
exemplo, do turismo nas capitais nordestinas, da agricultura irrigada em Petrolina e
da agricultura e da agroindstria da soja na regio Centro-Oeste, em Barreiras, no
sudoeste maranhense e no piauiense e em atividades normalmente j consolidadas
e com boas perspectivas econmicas, pois o montante dos recursos emprestados
s cooperativas, aos mini, micro e pequenos produtores e s empresas representou
41,6%, 45,8% e 47,1% do valor contratado por todos os tomadores do FCO, do
FNO e do FNE, respectivamente.13
Essa interpretao de Macedo e Mattos (2008) merece, no entanto, algumas
crticas. No se pode concluir que esses percentuais so de fato concentradores sem
compar-los participao dessas empresas e desses produtores na produo total
da regio. E, no que diz respeito concentrao espacial dos recursos, os autores
tambm revelam que o volume de recursos emprestados ao grupo de municpios com
populao menor que 50 mil habitantes foi proporcionalmente maior que a parti-
cipao de suas economias no produto regional e de suas populaes na populao
total da regio.14 Outro ponto a salientar a trajetria do impacto intertemporal das
polticas pblicas. Aplicaes dos recursos dos fundos que acentuem o dinamismo
de locais em que as condies necessrias para um ciclo de crescimento j existam
e que conduzam no curto prazo a uma concentrao econmica intrarregional,
aliada a uma desconcentrao inter-regional, podem no longo prazo reduzir
a concentrao intrarregional, caso esse dinamismo e adensamento econmicos
transbordem, ao longo do tempo, para regies adjacentes menos desenvolvidas, que
podem se tornar mais atraentes ao investimento mediante a execuo coordenada
de polticas pblicas por exemplo, por meio de investimentos em infraestrutura
e educao.
13. Acrescente-se que o total dessas operaes representa, no entanto, 88,6%, 94% e 98,6% das operaes do Fundo
Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e
do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), respectivamente.
14. O grupo de municpios com populaes abaixo de 50 mil habitantes que representava, em 2004, 46,2% da
populao total da rea de abrangncia dos fundos e 33% de seu produto interno bruto (PIB) recebeu 56,5% de
todo o valor financiado no perodo 1989-2005.
Importante contribuio para a anlise dos instrumentos financeiros de

desenvolvimento regional oferecida pelo BNB, a partir da formulao, que se
iniciou em 2005, de matriz de estrutura lgica que pauta todos os instrumentos
de avaliao e descreve em valores absolutos e por periodicidade, atividade,
produto e local diversos dados sobre a execuo, a efetividade e os resultados de
suas aplicaes. Os relatrios do BNB (2009a; 2009b) enfatizam que os recursos
do FNE influenciaram a gerao de empregos nos setores de pecuria, indstria
e agricultura, em grau decrescente de importncia. O relatrio do BNB (2009c)
conclui que o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Agroindstria do
Nordeste (Agrin) contribuiu para a gerao de emprego e renda, para a elevao
do valor agregado da produo agrcola e para a modernizao tecnolgica dos
empreendimentos agroindustriais entre 1998 e 2006 , mesmo que ainda de
forma pouco significativa, por necessitar de expanso no volume dos emprstimos.
Os resultados diversos apresentados anteriormente so melhor compreendidos
e compatibilizados pelas estimativas publicadas no trabalho de Silva, Resende e
Silveira Neto (2006), que mostram que os recursos do FNE e do FNO no afeta-
ram a taxa de variao do salrio mdio pago pelas firmas, mas elevaram a taxa de
variao do nmero de empregados das micro e pequenas empresas beneficiadas,
entre 1995 e 1998, pelo FNE e em menor nvel , entre 2000 e 2003, pelo
FNO. Isso pode ser explicado por maior importncia relativa dos financiamentos
em meados da dcada de 1990, ou por possvel menor acesso a financiamentos
alternativos das firmas no beneficiadas no Nordeste e/ou, finalmente, por melhor
gerncia na aplicao dos recursos do FNE. Esse trabalho tambm inovou metodo-
logicamente pelo uso do pareamento por escore de propenso (PSM propensity
score matching)15 e proporcionou espao para uma extensa literatura, que utilizou
o PSM em anos seguintes.
Silva, Resende e Silveira Neto (2007b) demonstraram que os recursos do
FNE no mais influenciam a gerao de empregos quando a amostra de dados
expandida do perodo 1995-1998 para o perodo 1995-2000. Os trabalhos de
Silva, Resende e Silveira Neto (2007a; 2009) obtm resultados similares para o
Norte e o Nordeste e ao acrescentarem dados para a regio Centro-Oeste, no
perodo 2000-2003 mostram que os emprstimos do FCO no tiveram influn-
cia no crescimento do emprego e do salrio mdio. Por sua vez, Soares, Sousa
e Pereira Neto (2009) revelam tambm por clculos de PSM que o fundo
aumentou o crescimento do emprego nas empresas beneficiadas, mas no afetou
o do salrio mdio, entre 1999 e 2005; resultado que no confirmado por BNB
(2009d). Este, ao utilizar o mtodo do PSM para esse perodo, encontrou impactos
15. O pareamento por escore de propenso (PSM) e os demais mtodos que sero foco da proposta de avaliao
continuada da PNDR sero mais bem detalhados na seo 5 deste captulo.
estatisticamente significantes no emprego e na renda das empresas que recebem

benefcios do FNE. Os resultados de estimaes por PSM para a regio Norte
obtidos por Basa (2013e) para o perodo 2000-2010 foram bem distintos dos
conseguidos para a regio Nordeste, pois demonstraram que o impacto do FNO
foi bastante expressivo e estatisticamente significativo sobre a massa salarial, mas
quase irrelevante para o nvel de emprego. Esses clculos tambm mostraram que
empresas do setor industrial e com empregados mais experientes tinham maior
probabilidade de obter financiamento, e esta probabilidade no dependia do
valor do PIB municipal.
Em anlise para os perodos 2000-2003 e 2000-2006, Resende (2012a)
revela que os emprstimos do FNE-industrial elevaram o aumento do emprego
no nvel das firmas, mas no foram suficientes para gerar crescimento no PIB per
capita em nvel macro (dos municpios). Por sua vez, no caso do estado do Cear,
Resende (2012b) encontra, pelo mtodo de primeira diferena, impactos positivos
da aplicao de recursos do FNE-industrial sobre a gerao de empregos no nvel
da empresa e em nvel municipal durante os perodos 2000-2003 e 2000-2006.
Ao estenderem o perodo para 2000-2008, Galeano e Feij (2012) evidenciam
tambm pelo mtodo PSM que os crditos dos fundos constitucionais de finan-
ciamento e doBanco Nacionalde Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
apenas foram positivos e estatisticamente significativos sobre o PIB per capita e a
produtividade do trabalho na regio Norte.
Trabalhos mais recentes para a regio Norte, com focos mais abrangentes
sobre os impactos da PNDR, passaram a ser publicados pelo Basa a partir de
2013. Tendo-se por base estimativas de modelos de dados em painel,16 o Basa
(2013a) mostra que a taxa de crescimento do capital fsico foi baixa, de 1995 a
2009. Como o capital natural abundante na regio e as empresas no conseguem
incorporar em suas planilhas de custo os danos causados pelo uso dos recursos na-
turais, os retornos proporcionados pelo capital fsico passam a ser preponderantes.
Esse resultado coerente com a concluso do relatrio seguinte (Basa, 2013b) para
o perodo 1990-2010 , de que no houve mudanas na relao capital-trabalho
e na intensidade de uso do solo nas atividades agropecurias amazonenses, mas
que, por sua vez, ocorreram avanos do acesso aos servios de assistncia tcnica
e s prticas de manejo e conservao do solo.
O prximo relatrio do Basa (2013c) tambm se ateve dinmica da pro-
dutividade na regio Norte e a partir de resultados coerentes entre diversas
16. Modelos de efeitos fixos, efeitos aleatrios, mnimos quadrados generalizados factveis (MQGF) e efeitos fixos com
variveis instrumentais (mnimos quadrados de dois estgios MQ2E, mtodo dos momentos generalizados MMG
e painel dinmico).
metodologias17 para os perodos 1975-1985 e 1996-2006 demonstrou ter

existido um processo de convergncia em direo a classes inferiores de produ-
tividade da terra e da mo de obra nas reas mnimas comparveis (AMCs) da
regio Norte, bem como um processo menos representativo de convergncia em
direo s classes superiores; esses processos no esto estatisticamente relacio-
nados ao crdito ofertado. No entanto a partir de simulaes de modelo de
equilbrio geral computvel (EGC), que conseguem absorver as substituies
entre os bens de consumo resultantes de mudanas nos preos relativos, com
a base de dados da matriz insumo-produto (MIP) de 1999 , o Basa (2013d)
concluiu que existem efeitos multiplicadores positivos do crdito sobre o pro-
duto, a renda e o salrio de todos os estados do Norte. Todavia, o fato de a
oferta de crdito estar concentrada nos estados do Tocantins e do Par que
so justamente os estados com economias mais expressivas e atividades mais
concentradas em poucos setores fez com que no se conseguisse reduo dos
desequilbrios regionais por meio do crdito.
O relatrio seguinte (Basa, 2013f ) organizou entrevistas coletadas em 234
empreendimentos de todos os estados da regio Norte, entre 2006 e 2011, e con-
firmou a partir das respostas da maioria dos entrevistados que a poltica de
crdito foi conduzida com eficcia e contribuiu para a economia local; e regresses
multivariadas pelo mtodo dos momentos generalizados (MMG) concluram
que o FNO ajudou a elevar o faturamento bruto, a ocupao de mo de obra,
a produtividade do trabalho, a margem de lucro e a insero dos produtos nos
mercados. Outro ponto interessante levantado pelo relatrio se refere concluso
de que os impactos do fundo sobre indicadores econmicos, sociais, tecnolgicos
e ambientais atingiram nveis fortemente assimtricos entre os empreendimentos,
o que fortalece a estratgia de crescimento desequilibrado e divergente entre os
setores da economia e os estados na regio Norte.
Para finalizar, citam-se neste pargrafo trs importantes estudos publicados
pelo Ipea, em 2014, que obtm novas concluses ao tratar com dados em pai-
nel de perodo mais recente: de 2004 a 2010. Resende (2014a) concluiu que os
recursos do FNE-total apresentaram impactos positivos sobre o crescimento do PIB
per capita nos municpios e nas microrregies, e que estes foram majoritariamente
influenciados pelo desempenho dos emprstimos do FNE para o setor agropecurio.
Resende, Cravo e Pires (2014) concluem que o FCO impacta positivamente o
crescimento do PIB per capita de municpios e influenciado principalmente
pela sua modalidade empresarial. Para Resende (2014b), enquanto os recursos
do FNO-total apresentaram relao inversa com o crescimento do PIB per capita
17. -convergncia e -convergncia, densidades de distribuio, matrizes de transio de Markov, ncleo estocstico
e clubes de convergncia com modelo thresholds.
em nvel municipal, a avaliao do FNO-setorial sugere impactos positivos sobre

o aumento do crescimento econmico, possivelmente resultado dos emprstimos
concedidos aos setores rural e de comrcio/servios, no nvel municipal.
O impacto positivo do crdito sobre o crescimento econmico municipal
que passa a ser encontrado nos artigos que avaliam perodos mais recentes sugere
a importncia do crescimento no volume de crdito ofertado nos ltimos anos para
a observao desses efeitos positivos e indica a necessidade de utilizar, de forma
mais eficaz, esse maior montante de recursos disponveis atualmente, para que o
crdito passe a ser capaz de estimular de modo mais significativo tanto as empresas
e os municpios quanto as micro e mesorregies em que operam.18
Apesar de existirem diversas avaliaes de impacto para os trs fundos de
financiamento (FNO, FCO e FNE), a diversidade de metodologias e os perodos
de anlise nesses trabalhos demandam comparaes cuidadosas entre suas con-
cluses na busca por resultados contraditrios, que mereceriam novas avaliaes
e anlises baseadas em metodologia e no lapso no tempo em comum para os trs
fundos e que inclua os demais instrumentos da PNDR , de forma a expandir o
conhecimento sobre a atual poltica de crdito desenvolvido no mbito da PNDR
e a tornar mais simples a comparao entre os efeitos dos instrumentos existentes.
A criao dessa metodologia deve considerar futuras avaliaes peridicas, que
facilitem a tomada de deciso dos rumos dos instrumentos de financiamento da
poltica. Essa proposta de avaliao continuada discutida a seguir.
5 METODOLOGIA PARA AVALIAO CONTINUADA DOS FUNDOS REGIONAIS

E DOS INCENTIVOS FISCAIS
Nesta seo, discute-se a metodologia proposta para a avaliao continuada dos
instrumentos da PNDR isto , os fundos constitucionais de financiamento e
os fundos de desenvolvimento apresentados anteriormente. A seguir, justifica-se
a necessidade de avaliao continuada, discute-se a ideia de ciclo de avaliao e
detalha-se a proposta de avaliao continuada.
5.1 Por que uma avaliao continuada dos instrumentos da PNDR?

Os vrios instrumentos da PNDR apresentados nas sees anteriores aplicam
bilhes de reais a cada ano, a fim de cumprir seus objetivos. A necessidade de
avaliao de cada um desses instrumentos clara. Entretanto, tendo-se em vista os
vrios instrumentos de poltica, os diversos tipos de avaliao possveis e o tempo
de maturao para observar os efeitos de cada poltica implementada, importante
que se faam avaliaes de forma continuada e sistematizada. Portanto, a seguir,
18. Para uma discusso detalhada sobre os micro e macroimpactos dos fundos constitucionais de financiamento, ver
Resende (2012a) e Resende (2012b).
detalha-se proposta para avaliao continuada dos instrumentos da poltica que

tem a ambio de congregar experincias passadas pontuais e no coordenadas
em ciclo de avaliao sistematizado, em que se poder comparar os resultados das
avaliaes com periodicidade predefinida, a fim de melhor informar as decises
dos gestores da poltica regional brasileira.
A metodologia de avaliao continuada aplicao sistemtica de mtodos
de avaliao, com o intuito de verificar os impactos econmicos e sociais, acom-
panhar a implementao e averiguar a utilidade de cada instrumento da PNDR.
Especificamente, essa metodologia envolve a utilizao de vrios mtodos de ava-
liao para um mesmo perodo de tempo, com o intuito de analisar e promover
melhorias no planejamento, no monitoramento, na eficcia e na eficincia dos
instrumentos da PNDR.
Tomando-se por base os objetivos e as atribuies legais e institucionais dos
fundos e dos demais incentivos fiscais, uma proposta de avaliao deve orientar-se
pelos seguintes eixos, que podem ser enquadrados esquematicamente nos seguintes
nveis de avaliao.
FIGURA 2
Eixos de avaliao dos instrumentos da poltica regional
Avaliao do
Avaliao de Avaliao de Avaliao
impacto sobre o
eficcia eficincia qualitativa
problema
A. Avaliao da B. Avaliar a eficincia C. Pesquisa D. Avaliao ex ante

eficcia dos dos empreendedores qualitativa para e ex post do
fundos sobre o beneficiados. E traar esclarecer pontos impacto dos fundos
emprego e a quais estratgias ou resultados sobre a reduo
produtividade poderiam ser seguidas obscuros em das disparidades
dos beneficirios para reduzir a pesquisa regionais
ineficincia de tais qualitativa econmicas e
empreendedores anterior sociais
5.2 Proposta de avaliao continuada: a ideia de ciclo de avaliao

Os quatro blocos de avaliaes apresentados anteriormente podem acontecer em
ciclos durante um perodo de quatro anos, discriminados na figura 3. Esse perodo
se encaixa no mesmo perodo de planejamento do Plano Plurianual (PPA) isto , a
cada ciclo de avaliao, possvel melhor informar o PPA seguinte. Ressalte-se que,
existindo dados disponveis, todos os instrumentos podem utilizar e seguir a mesma
estrutura de avaliao a cada ano. Se para determinado instrumento da PNDR
no existirem dados no formato necessrio para realizar as avaliaes propostas a
seguir, ser efetuada uma anlise descritiva e exploratria dos dados disponveis, que
busque avaliar seu desempenho. Ademais, a proposio dessa metodologia de avaliao
continuada no impede que outros estudos sobre a poltica sejam desenvolvidos de

maneira complementar, ao longo dos anos.
O processo de avaliao iniciar-se- no primeiro ano, com avaliaes de
eficcia pelo mtodo PSM. No segundo ano, empreender-se- estudo de efici-
ncia, por meio do mtodo anlise envoltria de dados (DEA em ingls, data
envelopment analysis). No ano seguinte, avaliao qualitativa dos instrumentos da
PNDR realizar-se- por meio do mtodo de grupo focal. Por fim, no quarto e ltimo
ano do ciclo, efetuar-se-o anlises de impacto dos instrumentos da PNDR sobre a
evoluo das desigualdades regionais por mtodos ex ante (modelos inter-regionais
de equilbrio geral computvel IEGC) e ex post (regresses economtricas com
dados em painel). Esse cronograma de execuo se justifica, principalmente, por trs
razes: i) o ciclo de quatro anos adere-se ao perodo do PPA e fornecer subsdios aos
formuladores da referida poltica, tanto ao final de cada ano de avaliao quanto ao
final de cada ciclo; ii) as avaliaes so complexas e necessitam de tempo para suas
anlises serem realizadas, e, por isso, optou-se por fazer uma avaliao a cada ano;
iii) a ordem das anlises foi definida pela disponibilidade de dados e pelo objetivo
de obter ao final do ciclo de quatro anos avaliaes que compreendam o mesmo
perodo temporal.19 A seguir, realizada breve discusso das escalas espaciais em
que as avaliaes sero empreendidas, de cada um dos mtodos utilizados e sobre
o que estes objetivam responder e analisar.
FIGURA 3
Ciclo de avaliao (quatro anos)
1 ano
Avaliao de eficcia
(propensy score)
4 ano 2 ano
Avaliao de impacto Avaliao de eficincia
sobre o problema (DEA)
(ex ante e ex post)
3 ano
Avaliao de qualitativa
(grupo focal)
19. Esclarea-se que os dados de PIB municipal, por exemplo, so publicados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), com defasagem temporal de cerca de trs anos. Nesse sentido, as avaliaes dos macroimpactos
utilizando tais informaes sero realizadas no ltimo ano do ciclo. Por exemplo, tal avaliao para o perodo 2006-
2014 ser realizada apenas em 2018, visto que os dados do PIB municipal para 2014 somente estaro disponveis
em 2017. Por sua vez, as informaes das empresas (microdados) so disponibilizadas de forma mais clere tanto
pelos bancos administradores dos fundos quanto pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), que disponibiliza os
dados com no mximo um ano de defasagem, o que possibilita iniciar a avaliao no perodo 2006-2014 e utilizar
o mtodo PSM j em 2015.
5.3 As escalas de avaliao: micro e macroavaliaes

Uma questo importante nas avaliaes discutidas nessa proposta est na distino
dos resultados no nvel micro e macro ou seja, entre o nvel da empresa ou do
empreendedor e o de alguma escala geogrfica mais ampla, como o municpio
e a microrregio.
Resende (2012a) afirma que os resultados da avaliao de impacto de
determinada poltica pode mudar de acordo com a escala espacial utilizada na
unidade observacional. Essa variabilidade seria causada pela existncia do que
conhecido na literatura como problema da unidade de rea modificvel (Maup
modifiable areal unit problem), que ocorre quando a mesma base de dados produz
diferentes resultados que variam com o nvel de agregao dos dados. Sugere-se,
ento, que ao avaliarem-se os instrumentos da PNDR se utilizem escalas
diferentes para indicar concluses dos efeitos da poltica ao longo das diferentes
escalas geogrficas, tendo-se em vista, tambm, que a abordagem dessa poltica
multiescalar. Ademais, os resultados das avaliaes sero analisados pelas diferentes
tipologias da PNDR (regies classificadas por alta renda, baixa renda, dinmica
ou estagnada).
As avaliaes em escalas espaciais diversas so, portanto, cruciais para
verificar se os diferentes resultados entre as diversas escalas seriam provocados por
fenmenos econmicos tais como transbordamentos de conhecimento, enca-
deamentos de insumo-produto e efeitos da fora de trabalho disponvel sobre a
produtividade , ou se refletem apenas os diferentes sistemas de zoneamento (Briant,
Combes e Lafourcade, 2010). A seguir, so discutidos, resumidamente para mais
detalhes, consultem-se as referncias indicadas , os mtodos de anlise que sero
utilizados na avaliao continuada dos instrumentos da PNDR.
5.3.1 Avaliao de eficcia: PSM 1o ano

Como Peixoto et al. (2012) explicam de maneira bastante clara, o mtodo de
pareamento (matching) objetiva construir grupo de controle semelhante ao grupo
de tratamento, em termos de determinadas caractersticas observveis. De acordo
com as hipteses desse mtodo, cada membro do grupo de tratamento teria um
par no grupo de controle, que representaria o resultado que este teria obtido, caso
no houvesse sido tratado.
O PSM uma evoluo dos mtodos descritivos de avaliao e j vem sendo
realizado pelo BNB, pelo Basa e pelo Ipea para medir o impacto sobre o estoque
de emprego, salrio mdio e massa salarial. Este consiste em comparar os indiv-
duos que recebem (grupo de tratamento) com os que no recebem desembolsos
do fundo (grupo de controle). Os indivduos so separados pela probabilidade
em obter financiamento, dadas suas caractersticas (propensity scores) realizadas por
meio de modelo logit, no qual avaliam se cada varivel selecionada significativa

formando os grupos. Em seguida, so utilizados os mtodos de matching parea-
mento estratificao ou Kernel so os mais empregados para separar e comparar
as caractersticas mdias dos grupos e verificar aquele que sofre maior impacto.
A anlise da eficcia torna-se til para verificar se as metas do programa fo-
ram alcanadas no nvel das empresas beneficiadas. Essa anlise procura responder
questes tais como: O que teria acontecido se o programa no fosse aplicado? e
O programa funciona?. As respostas para essas perguntas devero ser respondidas
pela anlise de eficcia por meio de relaes de causa e efeito estabelecidas entre
o programa e os resultados.
5.3.2 Avaliao de eficincia: DEA 2o ano

A DEA procura responder quais unidades produtivas so eficientes e, em seguida,
ordenar todas as empresas, de acordo com seu nvel de eficincia. Em seguida, seria
possvel traar quais estratgias poderiam ser seguidas para reduzir a ineficincia
das unidades produtivas.
O mtodo DEA uma tcnica de programao linear desenvolvida por
Charnes, Cooper e Rhodes (1978) para a estimao no paramtrica de funes
de produo e para estabelecer a eficincia de unidades produtivas. De acordo com
Soares de Mello et al. (2005), a DEA otimiza cada observao individual, com o
objetivo de calcular fronteira de eficincia determinada pelo critrio de Pareto ,
em contraste com as aproximaes paramtricas, que otimizam plano de regresso
a partir das observaes.
Na literatura da DEA, as unidades observacionais ou produtivas so co-
nhecidas como decision maker unit (DMU), uma vez que esse modelo de anlise
proporciona medida para avaliar a eficincia relativa das unidades tomadoras de
deciso. O objetivo gerar um conjunto de referncia convexo fechado e, a partir
disso, classificar as DMUs em eficientes ou ineficientes, tendo-se como base a
superfcie formada.
A anlise de DEA procura comparar uma amostra de DMUs que realizam
determinada tarefa e se distinguem nas quantidades de insumos que utilizam e na
quantidade de produtos resultantes. A partir da identificao das unidades mais
eficientes, a fronteira de produo traada, e, assim, tem-se o benchmark para as
DMUs ineficientes.
A partir de ento, possvel determinar a eficincia de cada DMU concer-
nente a todas as demais unidades observacionais da amostra, criando-se ordenao
das unidades, de acordo com sua eficincia relativa. Dessa forma de acordo com
Gomes (2001) , seria possvel, por exemplo, subsidiar estratgias de produo
que maximizem a eficincia das DMUs avaliadas, corrigindo-se as ineficientes.

Nesse sentido, a contribuio dessa avaliao seria definir setores mais estratgi-
cos e eficientes quanto ao recebimento do crdito, alm de buscar investigar
o porqu da maior e da menor eficcia de certar empresas, no intuito de corrigir
as ineficincias. Essa ltima questo poderia continuar a ser investigada com mais
detalhes, a partir de avaliao qualitativa que ser o foco da prxima subseo.
5.3.3 Avaliao qualitativa: grupo focal 3o ano

Esse mtodo apesar de ser pouco comum nos trabalhos de economistas por no
lidar com estatsticas capaz de adicionar informaes importantes e comple-
xas, acerca dos instrumentos e dos impactos da PNDR. As pesquisas qualitativas
caracterizam-se pela avaliao de percepes dos atores acerca de vrias questes
por exemplo, ambiente institucional da poltica, da aplicao dos recursos, da
relao banco/cliente, das dificuldades de acesso aos recursos etc e pela identifi-
cao das caractersticas subjetivas do tema estudado. Entre as tcnicas utilizadas
na pesquisa qualitativa, o grupo focal uma das mais empregadas e de acordo
com Dias (2000) atualmente tem alcanado altos ndices de popularidade, prin-
cipalmente, pela sua adaptabilidade a qualquer tipo de abordagem (exploratria,
fenolgica ou clnica).
De acordo com Krueger e Casey (2009), o grupo focal definido por uma srie
de discusses destinadas a obter percepes sobre rea definida de interesse e
entrevistado em ambiente permissivo, no ameaador e cuidadosamente planejado.
Em outras palavras, seriam grupos de pessoas reunidas para avaliar e identificar
problemas. Especificamente, o objetivo do grupo focal para avaliar os instrumen-
tos da PNDR seria o de aprofundar os conhecimentos sobre as necessidades, as
percepes, as atitudes e as ideias do pblico-alvo desse programa.
Na prtica, o grupo focal inicia-se com uma reunio entre os pesquisados e
um moderador, com ampla participao de todos os participantes. Porm, antes
das reunies, algumas etapas so necessrias. A primeira o planejamento, em
que os objetivos da pesquisa so definidos para a produo do questionrio e a
escolha dos entrevistados que comporo o grupo a ser entrevistado. Em seguida,
os moderadores so escolhidos, e uma lista de perguntas selecionada para insti-
gar o debate e servir como guia para o moderador. De acordo com Dias (2000),
em geral, o moderador responsvel pela elaborao do guia de entrevista, pela
conduo da discusso, bem como pela anlise e pelo relato de seus resultados.
As prximas etapas alm do planejamento e da escolha do moderador incluem
a escolha do local e dos participantes, respectivamente. A escolha dos participantes
pode ser de forma a montar grupo homogneo ou heterogneo, a depender do
objetivo da pesquisa. Em seguida, a discusso do grupo focal deve ser iniciada, e
espera-se que ocorra interao no grupo para que os espectros das respostas sejam
ampliados e acarretem riquezas de informao para a pesquisa. Adicionalmente, os

resultados da pesquisa so analisados de acordo com os objetivos propostos ainda
no planejamento. Esses resultados devem conter segundo Dias (2000) resumo
dos comentrios mais importantes, concluses e recomendaes do moderador.
A pesquisa qualitativa insere-se no contexto de que avaliar a poltica e seus
instrumentos apenas pela mensurao dos volumes de recursos utilizados no
esclarece adequadamente ou at mesmo indica questes institucionais fun-
damentais para a existncia de sistema de avaliao de fundos e incentivos fiscais
amplo e sistemtico, temporalmente falando.
Ser necessrio avaliar, ademais, entre outras variveis e questes:
a percepo dos demandantes (empresas e pessoas) acerca das facilidades/
dificuldades para a tomada de recursos;
se os montantes de recursos disponveis pelo sistema, a despeito de sua
expanso recente, se mostram suficientes para a demanda real dos pro-
dutores nas regies;
se a aplicao dos recursos guarda, em cada regio, alguma correspondncia
com orientaes estratgicas de fortalecimento setorial;
o grau de adeso da aplicao dos recursos aos objetivos da PNDR; e
o grau de complementaridade que esses recursos guardam com outras
fontes de recursos pblicas por exemplo, com os investimentos finan-
ciados pelo BNDES ou privadas.
O grupo focal pode ser ferramenta til na coleta de informaes em situaes
distintas do processo de avaliao, ao servir tanto para a elaborao das pesquisas
quantitativas posteriores, quanto para o esclarecimento de pontos ou resultados
obscuros das pesquisas quantitativas anteriores. Nesse ltimo caso, a pesquisa por
meio do grupo focal realizar trabalho investigativo, com o objetivo de obter dos
participantes explicaes para os problemas encontrados anteriormente.
5.3.4 Avaliao de impacto sobre o problema: ex ante e ex post 4o ano

Enquanto as avaliaes anteriores tiveram perspectiva no nvel das empresas ou
micro , a avaliao de impacto realizada nessa fase apresenta perspectiva macro,
com o intuito de investigar os impactos dos instrumentos da PNDR sobre a evolu-
o das disparidades regionais, tendo-se em vista que os principais objetivos dessa
poltica so definidos no nvel macro por exemplo, reduo das desigualdades
regionais. Nesse sentido, no quarto ano do processo de avaliaes, propem-se dois
tipos de avaliaes (ex ante e ex post) nas escalas geogrficas agregadas: municipal,
microrregional, mesorregional e estadual.
A avaliaoex ante ou inicial essencial na fase de planejamento, no que

tange a avaliar sua pertinncia, sua viabilidade e sua eficcia potencial, com a fina-
lidade de proporcionar critrios objetivos da distribuio dos recursos da PNDR
nos anos seguintes e no incio de novo ciclo de avaliao. Por sua vez, a avaliaoex
post a anlise de impacto, realizada para mensurar os efeitos dos instrumentos
dessa poltica, ao final do ciclo de avaliao de quatro anos. Nesse sentido, nessa
fase da avaliao, objetiva-se avaliar o passado e vislumbrar o futuro, com o intuito
de planejar a alocao dos recursos da PNDR nos prximos quatro anos.
Em relao avaliao ex ante, ser feito o uso de modelos inter-regionais de
equilbrio geral computvel. De acordo com Santos (2010), a partir da crtica aos
mtodos tradicionais de modelagem regional, modelo insumo-produto e modelos de
base econmica, surgiram os IEGC. Nestes, a economia alcana o equilbrio entre
oferta e demanda por intermdio de preos flexveis, ao contrrio dos preos fixos
dos modelos tradicionais; consequentemente, os impactos dos choques exgenos
sobre as economias regionais dependem das elasticidades de oferta e demanda.
Diante dessa caracterstica, os IEGC apresentam-se para os estudos regionais como
ferramenta bastante importante na avaliao de polticas. Com esse instrumental,
objetiva-se simular os efeitos futuros (mdio e longo prazo) da alocao espacial
da carteira de investimentos dos instrumentos da PNDR.
Especificamente, os IEGC utilizam o princpio de que os resultados encon-
trados na economia regional derivam do comportamento dos agentes econmicos
no mbito regional. Nesse sentido, uma das metodologias mais utilizadas na
modelagem IEGC a bottom-up, na qual as regies so consideradas economias
individuais e interdependentes, de forma que os resultados nacionais so obtidos
por meio da agregao dos resultados regionais.20 De acordo com Liew (1984),
uma das principais vantagens da abordagem bottom-up a possibilidade de verifi-
cao dos efeitos feedback, que possibilitam a avaliao dos impactos regionais na
economia nacional, bem como dos impactos nacionais sobre a economia regional.
Por sua vez, a avaliao de impacto ex post far uso de regresses economtricas
com dados em painel. Estes so caracterizados pelo acompanhamento ao longo do
tempo das unidades observacionais. Em termos prticos, a riqueza de informaes
desse tipo de dados permite que os pesquisadores examinem questes que no
podem ser estudadas separadamente por dados em cross-section ou sries temporais,
ou que at mesmo no esto disponveis em escala micro. Ademais, ser possvel
a construo de diversos indicadores em nveis municipal, microrregional, mesor-
regional e estadual, para averiguar os impactos dos instrumentos da PNDR sobre
a evoluo desses ndices. Alm disso, a utilizao de modelos de dados em painel
20. A formalizao do modelo inter-regional de equilbrio geral computvel (IEGC), por intermdio de abordagem
bottom-up, pode ser encontrada em Haddad (1999).
com efeitos fixos permite incluir tanto as caractersticas observveis quanto as no

observveis invariantes no tempo por exemplo, as caractersticas institucionais,
se forem consideradas relativamente constantes durante o perodo analisado , que
so representadas pelo efeito fixo (Resende, 2014a). Essas anlises tm como obje-
tivo responder s seguintes questes: Que mudanas so evidentes no problema
(disparidades regionais)? e Ser que tais disparidades regionais foram reduzidas,
como resultado do programa?.
6 CONCLUSES
Desde sua criao, no mbito da CF/1988, que os fundos constitucionais de
financiamento das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste vm expandindo seus
volumes de recursos disposio para o financiamento de atividades produtivas.
Em 1995, os trs fundos totalizavam R$ 2,5 bilhes valores de 2010 , ao passo
que, em 2012, o volume conjunto chegou a R$ 20 bilhes valores de 2010.
Sua dimenso conjunta dos fundos com relao s economias regionais
tambm ganhou mais expresso. Em cada uma das trs regies, os recursos repre-
sentavam menos de 0,6% do respectivo PIB regional em 1995 (no Norte, 0,2%
do PIB; no Nordeste, 0,6%; e no Centro-Oeste, 0,2%). Esse patamar mudou e
atingiu, em 2012, 1,0% do PIB na regio Norte, 2,3% no Nordeste e 1,6% no
Centro-Oeste.
Pensados e estruturados como mecanismos de fortalecimento das economias
regionais, os fundos constitucionais de financiamento, j com 25 anos de funciona-
mento, evidenciam caractersticas das aplicaes de recursos condizentes embora
passveis de reformulao com as premissas de reduo de desigualdades terri-
toriais. Verificou-se a distribuio estadual, bem como o recorte capital-interior
em cada estado das trs regies, e constatou-se que ocorreu baixa concentrao de
recursos no seu aspecto espacial. Raramente, somente uma UF capturou mais de
30% do conjunto dos recursos de sua regio no conjunto do perodo considerado
(1995-2012). Essa situao se verificou apenas no Par, com 37,7% dos recursos
regionais do FNO, e em Gois, com 45,6% dos recursos desse fundo.
O tamanho econmico das capitais dos estados no tem se constitudo em
elemento de concentrao de recursos dos fundos constitucionais de financiamen-
to. No Nordeste, o conjunto das microrregies das suas nove capitais reteve para
si ao longo do perodo 1995-2012 apenas 28,7% do total regional acumula-
do no perodo; o restante dirigiu-se para microrregies do interior dos estados.
Na regio Norte, esse percentual retido por suas seis capitais foi ainda menor, de
apenas 14,2% do total nesse perodo. Na regio Centro-Oeste, por fim, as quatro
capitais capturaram apenas 16,0% do total regional acumulado no perodo.
Parece, portanto, que as preocupaes relacionadas com as aplicaes dos

recursos dessas fontes pblicas de financiamento da atividade econmica esto mais
prximas aos usos setoriais dos recursos que propriamente distribuio territorial.
De fato, os dados mostram forte destinao de recursos para atividades
primrias (agricultura e pecuria) nas trs grandes regies. No Nordeste, essas
atividades capturaram 44,9% do total, no perodo 1995-2012; na regio Norte, a
frao utilizada por tais atividades foi bem maior: de 82,5%, nesse perodo; e na
regio Centro-Oeste, a participao dessas atividades no total do uso dos recursos
tambm foi elevada (75,2%).
verdade que se nota tendncia de reduo da concentrao setorial das
aplicaes, pelo menos no perodo 2010-2012. No Nordeste, ocorre reduo
para 36,6% do total; no Norte, para 75,7%; e no Centro-Oeste, para 55,2%.
Entretanto, cabe se perguntar qual o sentido estratgico de elevado nvel de apli-
cao de recursos em setores produtivos de baixo valor agregado. Por que razes o
setor industrial no tem merecido nvel de aplicao mais elevado que o presente,
se se sabe que nos ramos industriais que o valor agregado tende a ser maior e a
expandir-se mais fortemente?
O conjunto de recursos que a poltica regional mobiliza no pas j apresenta
volume invejvel, e sua trajetria no apresenta sinais de reduo nas prximas
dcadas. O conjunto dos fundos constitucionais de financiamento e dos fundos
de desenvolvimento regional tem R$ 30,18 bilhes, para 2015, e previso de atin-
gir R$ 47,7 bilhes, em 2025. Nesse perodo que se estende de 2015 a 2025, o
montante acumulado chegar a R$ 423,1 bilhes, o que representa cifra relevante
para ser bem utilizada pela PNDR.
Em funo dessa constatao, de igual modo importante que as funes
de planejamento, execuo, monitoramento e avaliao das polticas e dos ins-
trumentos de polticas regionais estejam preparadas para dar conta do uso desse
grande volume de recursos. Sabe-se que so muitos os problemas decorrentes da
aplicao dos recursos, bem como de suas limitaes quer sejam do perfil setorial,
quer sejam do perfil espacial das aplicaes e que, necessariamente, demandaro
monitoramento mais qualificado e permanente que o existente.
A figura 4 tem o intuito de resumir de forma esquemtica a proposta de
avaliao continuada dos instrumentos da PNDR, que est sendo desenvolvida
pelo Ipea e tambm tem o intuito de agregar os esforos j realizados pelo prprio
instituto e pelos bancos operadores; em especial, o BNB e o Basa. Como discutido
anteriormente, o processo de avaliao continuada seria feito por meio de ciclos
temporais de quatro anos, iniciando-se no perodo 2015-2018 o perodo avalia-
do ser 2006-2014 e continuando nos ciclos seguintes: 2019-2022 o perodo
avaliado ser 2010-2018 , 2023-2026 o perodo avaliado ser 2014-2022 etc.
O perodo temporal de avaliao compreende oito anos e vrios subperodos ,

tendo-se em vista a necessidade da maturao de certos investimentos para que
se possa mensurar seus impactos no territrio. Ademais, vrios subperodos sero
analisados para avaliar a existncia de impactos tambm em perodo mais curto de
tempo; por exemplo, em quarto anos, vis--vis os oito anos avaliados.
FIGURA 4
Resumo do processo de avaliao continuada dos instrumentos da PNDR
Atualmente, apenas a
Avaliao do
valiaes dos Fundos Avaliao do FNO
Constitucionais (FNE, FNO, FCO Resende Avaliao do Basa (2013e)
FCO) so realizadas. et al. FNE
Elas so realizadas de (2014) Soares et al.
forma pontual e sem (2009)
planejamento integrado.
Demais instrumentos no
so avaliados
Necessidade de sistematizao das avaliaes
Mtodo: Propensity Score Matching

Resultado: as metas do programa foram alcanadas no nvel dos beneficirios?
Todos instrumentos da PNDR que apresentem dados disponveis
1ano (2015) Perodo: 2006-2014*
Avaliao de Microdados (no nvel individual)
eficcia
Mtodo: Data Envelopment Analysis* (DEA) ou Anlise Envoltria de Dados

Resultado: avaliar a eficincia dos empreendedores beneficiados
2ano (2016) Perodo: 2006-2014*
Avaliao de Microdados (no nvel individual)
eficincia
Proposta da
avaliao continuada Mtodo: grupo focal
dos instrumentos da Resultado: avaliar qualitativamente e percepo dos beneficirios e bancos operadores
PNDR Todos instrumentos da PNDR que apresentem dados disponveis
3ano (2017) Perodo: 2006-2014*
Avaliao Micro e macrodados (no nvel individual e em escala municipal, microrregional, estadual
qualitativa e macrorregional)
Mtodo ex ante: modelo Interregionais de Equilbrio Geral Computvel (IEGC) -> Impactos futuros
Resultado ex post: modelos de regresso em painel de efeitos fixos -> impactos passados
4ano (2018)
Perodo: 2006-2014* (ex post), 2018-2026* (ex ante)
Avaliao de
Macrodados (em escala municipal, microrregional, estadual e mocrorregional)
impacto sobre
o problema
Ao final de cada ciclo de 4 anos, tem-se resultados de avaliao de todos os instrumentos da PNDR que so
comparveis e podem subsidiar nas decises de aprimoramento da poltica

Obs: O perodo analisado no primeiro ciclo de avaliao ser 2006-2014, incluindo-se vrios subperodos. As avaliaes sero
realizadas por tipologia da PNDR, setor e porte dos beneficirios.
Em resumo, a proposta apresentada para discusso visa sistematizar as ava-

liaes que so realizadas, at o momento, de forma pontual e no concomitante,
alm de compartilhar e agregar esforos de avaliao que j esto em curso pelos
bancos operadores. Nesse sentido, a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea teria a funo de criar sinergias entre os
esforos de avaliao, ao coordenar e executar as anlises anuais propostas no ciclo

de avaliao aqui discutido.
Por fim, importante reafirmar algumas consideraes colocadas ao longo deste
captulo. A proposta de avaliao continuada destinar-se-, preponderantemente,
aos fundos constitucionais de financiamentos (FNE, FNO e FCO) e aos fundos
de desenvolvimento (FDNE, FDA e FDCO), visto que os fundos fiscais (Finam e
Finor) esto em processo de extino e os incentivos fiscais ainda carecem de dados
padronizados e na forma apropriada para as anlises propostas. A implementao
dessa avaliao continuada, se for realizada pelo Ipea, ainda depende de renovao
da parceria MI-Ipea, por meio de termo de cooperao. Os perodos temporais por
exemplo, 2006-2014 e seus subperodos em que as avalies sero empreendidas
ainda podem ser ajustados, devido disponibilidade dos dados.
O esforo que ora vem sendo desenvolvido pela Dirur/Ipea sob demanda
explcita do MI , portanto, este de contribuir para ampliar o escopo e o alcance
da avaliao do conjunto de instrumentos devotados poltica regional. Ao longo
de sua execuo, persegue-se o objetivo de produzir um conjunto sistemtico de
insumos crticos e elementos de apoio modelagem de sistema integrado de moni-
toramento e avaliao permanente de tais instrumentos, com carter ininterrupto
no tempo e passvel de comparabilidade entre as distintas experincias de aplicao
nas instituies regionais envolvidas.
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APNDICE
TABELA A.1
FNO: composio estadual dos desembolsos mdios de perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012 1995-1999 2000-2009 2010-2012
AC 5,4 4,3 4,8 6,8

AM 13,9 6,4 13,3 18,0
AP 1,9 1,8 0,9 3,8
PA 37,7 52,0 38,5 30,8
RO 18,9 13,6 17,1 24,3
RR 1,5 2,4 1,7 0,7
TO 20,7 19,4 23,6 15,6
100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MI.
TABELA A.2
FNE: composio estadual dos desembolsos mdios de perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012 1995-1999 2000-2009 2010-2012
AL 4,8 6,6 4,9 4,2

BA 25,3 23,9 27,0 23,4
CE 15,3 15,1 14,9 15,9
ES 1,1 0,1 1,5 0,9
MA 11,3 8,1 12,7 10,4
MG 4,7 6,7 4,0 4,9
PB 5,5 6,7 5,9 4,8
PE 14,0 12,0 12,2 17,1
PI 6,9 9,5 5,7 7,7
RN 6,4 6,0 6,2 6,8
SE 4,6 5,4 5,0 3,8
100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MI.
TABELA A.3
FCO: composio estadual dos desembolsos mdios de perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012 1995-1999 2000-2009 2010-2012
DF 5,8 4,8 4,6 7,9

GO 45,6 39,6 48,9 42,2
MS 21,0 23,0 19,4 22,9
MT 27,5 32,6 27,1 27,0
100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MI.
NOTAS BIOGRFICAS

Graduado em engenharia de alimentos, mestre em agronegcio pela Universidade
Federal de Gois (UFG), doutor em economia aplicada pela Universidade Federal de
Viosa (UFV) e, desde 2009, tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea. Atua nas
reas de organizao industrial e agricultura.
Endereo eletrnico: <alexandre.gervasio@ipea.gov.br>.

Graduado e mestre pelo Departamento de Economia da Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE), doutor em economia aplicada pela Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp). Especialista em desenvolvimento regional e urbano e polticas
pblicas, atualmente tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea. Foi secretrio de
Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do governo de Pernambuco (2007-2009) e
chefe da Assessoria de Planejamento da presidncia do Ipea (2011-2012).
Endereo eletrnico: <aristides.monteiro@ipea.gov.br>.

Graduado em economia pela Universidade de So Paulo (USP), mestre em pla-
nejamento urbano pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e doutor
em economia tambm pela USP. Professor titular snior do Programa de Ps-
-Graduao em Desenvolvimento Econmico da Universidade Federal do Paran
(UFP), foi pesquisador visitante no Laboratoire Techniques, Territoires et Socits/
cole Nationale des Ponts et Chausses (LATTS/ENPC) e professor visitante
junto ao Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Salamanca. Atuou
como membro da equipe de coordenao do Plano de Reduo da Pobreza em
Moambique 2000-2005 (Parpa), enquanto coordenador regional do projeto
Supporting the Contribution of Higher Education Institutions to Regional Development
(Institutional Management in Higher Education IHME/OECD). Ex-presidente
da Associao Brasileira de Estudos Regionais (Aber) e ex-diretor da Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (Anpur),
tem experincia em planejamento e desenvolvimento regional; polticas pblicas,
nas reas de inovao, ensino superior e desenvolvimento regional; e polticas de
reduo da pobreza. Possui vrios trabalhos publicados em revistas acadmicas
nacionais e internacionais.
Endereo eletrnico: <cassio.rolim@terra.com.br>.

Professor adjunto da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes). Doutor em
desenvolvimento econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)
e mestre pelo mesmo programa. Graduado em cincias econmicas pela Ufes. Foi
assistente de pesquisa nvel III do Ipea em 2014 no projeto Avaliao da Poltica
Regional Brasileira.
Endereo eletrnico: <danielpereirasampaio@gmail.com>.

Graduado em economia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) em
2007, mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Economia (Pimes) da UFPE
em 2010 e doutor tambm pelo Pimes/UFPE em 2014, com doutorado-sanduche
junto University of Groningen, Pases Baixos, em 2014. Atualmente professor
adjunto na Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE) e assistente de
pesquisa no Ipea.
Endereo eletrnico: <diegofirmino@gmail.com>.

Graduado em cincias econmicas pela Universidade Federal do Esprito Santo
(Ufes) em 1992, mestre em economia pela mesma universidade em 1997, doutor
em economia aplicada pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (IE/Unicamp) em 2002 e, tambm no IE/Unicamp, livre-docncia em
economia brasileira em 2010, na rea de poltica econmica e desenvolvimento
regional. Atualmente professor MS5 da Unicamp. Foi diretor tcnico-cientfico
do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) em 2001 e 2002, perodo durante o
qual foi membro do Conselho da TecVitria - Incubadora de Empresas de Base
Tecnolgica, e coordenador da poltica de cincia e tecnologia (C&T) do Esprito
Santo. Entre 2000 e 2002 atuou como membro do Conselho Municipal de Cincia
e Tecnologia da Prefeitura Municipal de Vitria. Coordena, junto com o professor
Aristides Moyss, da Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC-Gois), o
Programa Nacional de Cooperao Acadmica - Ao Novas Fronteiras (Procad-NF),
com o projeto intitulado Urbanizao dos Cerrados do Centro-Oeste: desafios e
perspectiva para a sustentabilidade, com vigncia de 2009 a 2012; coordena, ainda,
o Grupo de Estudos sobre Transformaes Econmicas e Territoriais (Getete).
Tem experincia na rea de economia, com nfase em economia regional e urbana,
atuando principalmente nos seguintes temas: economia brasileira, desenvolvimento
regional, economia capixaba, economia regional, desenvolvimento econmico e
desenvolvimento urbano.
Endereo eletrnico: <fernando.cezar.macedo@gmail.com>.
Notas Biogrficas | 409

Com os ttulos de bacharel em estatstica, obtido em 2009, e mestre em estatstica,
em 2011, ambos pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), atualmente
doutoranda do curso de sade coletiva da Universidade de Braslia (UnB), na linha
de pesquisa epidemiologia. Possui experincia em anlise espacial e modelos de re-
gresso aplicados sade e economia. Foi especialista em estatstica no Ministrio
da Integrao Nacional em 2012 e 2013 e, no Ipea, bolsista de pesquisa entre 2010
e 2012, e consultora entre 2013 e 2015.
Endereo eletrnico: <gabidrum@yahoo.com.br>.

Graduado em cincias econmicas pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais (PUC-MG), em administrao de empresas pela Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG) e em direito pelo Centro Universitrio Euroamericano
(Unieuro), obteve o ttulo de mestre economia em 2005 pelo Centro de Desen-
volvimento e Planejamento Regional da Faculdade de Cincias Econmicas da
UFMG, e o de Ph.D. em economia regional pela London School of Economics
and Political Science (LSE), em 2011. Tcnico de planejamento e pesquisa do
Ipea desde 2004. Em junho de 2016, assumiu o cargo de economista-chefe do
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). Foi diretor adjunto da
Diretoria de Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais (Dirur/Ipea) de 2015 a
maio de 2016. Foi ainda coordenador de estudos regionais na mesma diretoria
entre 2013 e 2014. Tem experincia na rea de avaliao de polticas pblicas,
mtodos quantitativos, crescimento econmico e planejamento e desenvolvimen-
to regional e urbano, com diversos trabalhos publicados em revistas acadmicas
nacionais e internacionais. tambm detentor de vrios prmios nacionais e
internacionais, entre eles o Prmio Infi-FEbraban de Economia Bancria de
2015, o Prmio BNB de Economia Regional 2015, o Prmio SBE Finanas 2015
(2o lugar), uma meno honrosa no XVIII Prmio Tesouro Nacional (2013), o
Prmio Paulo Haddad da Associao Brasileira de Estudos Regionais e Urbanos
(Aber) em 2011, e o Prmio Epainos (2009), da European Regional Science
Association (Ersa). membro do Conselho Editorial da Revista Econmica
do Nordeste (REN).
Endereo eletrnico: <guilherme.resende@ipea.gov.br>.

Graduado em cincias econmicas pela Universidade de Braslia (UnB) em 1994, e
com mestrado tambm em cincias econmicas obtido na Escola de Ps-Graduao
em Economia da Fundao Getulio Vargas (EPGE/FGV) em 2000, atualmente
tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Publicou trabalhos nas reas de macroeconomia
aberta, desenvolvimento econmico e economia regional, tendo sido professor nos
departamentos de economia e administrao da Faculdade Integrada do Planalto
Central (Fiplac) e na Universidade Catlica de Braslia em 1999, e de 1999 a
2002, respectivamente.
Endereo eletrnico: <joao.magalhaes@ipea.gov.br>.

Bacharel em cincias econmicas pela Universidade Regional do Cariri (Urca).
Mestre em economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
Doutorando em cincias econmicas pelo Instituto de Economia da Unicamp.
Professor do Departamento de Economia da Urca. Foi bolsista assistente de pesquisa
III do Ipea (pesquisador visitante de fevereiro de 2014 a fevereiro de 2015). lder
do Laboratrio de Estudos Avanados em Economia Contempornea Aplicada do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (Laec/CNPq).
Possui vrias publicaes em peridicos relevantes nacionais e internacionais
(Qulis Capes); tem vrios artigos publicados em anais de congressos nacionais e
internacionais; desenvolve pesquisas em economia do trabalho, economia regional,
economia agrcola, economia internacional e economia do setor pblico, sendo
que em todas essas reas constam trabalhos publicados em peridicos conceitua-
dos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes).
Endereo eletrnico: <abeleconomia@hotmail.com>.

Graduado em cincias econmicas pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU)
em 1997, concluiu o mestrado, em 2000, e o doutorado, em 2008, em desenvolvi-
mento econmico, pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Atualmente
tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur/Ipea). Tem experincia na rea de economia, atuando
principalmente nos seguintes temas: desenvolvimento econmico, desenvolvimento
rural e territrio. Foi professor substituto na UFU em 1997, conselheiro efetivo no
Conselho Regional de Economia de Gois de 2008 a 2012, e professor na Pontifcia
Universidade Catlica de Gois (PUC-Gois) de 2005 a 2008.
Endereo eletrnico: <murilo.pires@ipea.gov.br>.
Notas Biogrficas | 411

Graduado e mestre em economia pela Universidade Federal do Par (UFPA) em 2012
e 2014, respectivamente, tem formao em direito na Universidade da Amaznia
(Unama) e foi bolsista Erasmus Mundus na Technische Universitt Dresden, Ale-
manha, em 2010. Sua pesquisa voltada para finanas pblicas e desenvolvimento
regional, mais especificamente federalismo fiscal, estados subnacionais e avaliao e
monitoramento de polticas pblicas. Foi economista do Banco da Amaznia S.A.
e atualmente economista da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) e pesquisador bolsista do Ipea.
Endereo eletrnico: <rodrigo.p.costa@ipea.gov.br>.
Tlio Antonio Cravo

Graduado em cincias econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG) em 2003, obteve o ttulo de mestre em economia pela Universidade de
Coimbra, Portugal, em 2006, e o de Ph.D. em economia pela Loughborough
University, Reino Unido, em 2011. Tem experincia na rea de avaliao de polticas
pblicas, crescimento econmico regional, mercado de trabalho e empreendedorismo,
e possui vrios trabalhos publicados em revistas acadmicas internacionais.
Endereo eletrnico: <tacravo@yahoo.com.br>.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Alessandra Farias da Silva (estagiria)
Lilian de Lima Gonalves (estagiria)
Luiz Gustavo Campos de Arajo Souza (estagirio)
Paulo Ubiratan Araujo Sobrinho (estagirio)
Pedro Henrique Ximendes Arago (estagirio)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Capa
Aline Cristine Torres da Silva Martins
The manuscripts in languages other than Portuguese

published herein have not been proofread.
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Braslia-DF
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo
e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
Este terceiro volume da obra Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil: uma anlise da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR ) corresponde consolidao de vrios estudos
sobre esta poltica, realizados por meio de uma parceria tcnica entre a Diretoria de Estudos
e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea e o Ministrio da Integrao
Nacional (MI).
Tal iniciativa nasceu do reconhecimento da necessidade de se intensificarem as
avaliaes dos instrumentos da poltica regional brasileira para a aplicao cada vez mais
eficaz e eficiente dos recursos a ela destinados. As avaliaes quantitativas e qualitativas re-
alizadas no livro lanam luz sobre a necessidade de uma sistematizao e continuidade das
avaliaes, visando verificar os impactos econmicos e sociais, acompanhar a implementao,
e averiguar a utilidade de cada instrumento da PNDR. Portanto, compreender como se d
seu funcionamento fundamental para um melhor planejamento e uma eficiente aplicao
dos recursos pblicos, bem como para a otimizao dos resultados alcanados. Nesse sentido,
os estudos aqui contidos representam um passo inicial para que futuras avaliaes sejam
realizadas de forma peridica e sistemtica.
Toda a equipe deste livro deseja estar, de fato, contribuindo para um debate que possa
gerar melhorias e aperfeioamentos na PNDR.
Boa leitura e tima reflexo a todos!
Autores
Alexandre Gervsio de Sousa Guilherme Mendes Resende
Aristides Monteiro Neto Joo Carlos Ramos Magalhes
Cssio Frederico Camargo Rolim Lus Abel da Silva Filho
Daniel Pereira Sampaio Murilo Jos de Souza Pires
Diego Firmino Costa da Silva Rodrigo Portugal da Costa
Fernando Czar de Macedo Tlio Antonio Cravo

Livro Avalicao Politicas Publicas Brasil Vol3 PDF

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Volume 3

A Dirur/Ipea e o MI cumprem o papel de salientar para os gestores pblicos e to-

Compreender como a PNDR funciona fundamental para um melhor planeja-

Guilherme Mendes Resende, editor desta obra, tcnico de planejamento e

(Cedeplar/UFMG (2005), graduao em cincias econmicas pela Pontifcia

Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Avaliao de polticas pblicas no Brasil : uma anlise da Poltica

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,

PARTE I AVALIAO QUANTITATIVA DA POLTICA NACIONAL

PARTE II AVALIAO QUALITATIVA DA POLTICA NACIONAL

PARTE III AVALIAO DE EXPERINCIAS INTERNACIONAIS

PARTE IV PROPOSTAS DE MONITORAMENTO E AVALIAO DA POLTICA

NOTAS BIOGRFICAS ................................................................................407

O terceiro volume do livro Avaliao de polticas pblicas no Brasil refora a im-

A superao das desigualdades e o desenvolvimento econmico so temas centrais

Os estudos inovaram ao demonstrar a importncia de uma anlise regional

Equipes da Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais

Guilherme Mendes Resende

O terceiro volume do livro Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil corresponde

1 NOVAS DIRETRIZES E EIXOS TEMTICOS DA PNDR II

s desigualdades regionais. Para tanto, demanda o estabelecimento de

2 FINANCIAMENTO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

2. Uma descrio detalhada da proposta da nova PNDR encontra-se disponvel em:

atendem apenas os projetos que j foram aprovados. Alm dos instrumentos de

Fundos fiscais de Incentivos fiscais

Fonte: Observatrio do Desenvolvimento Regional/Ministrio da Integrao Nacional (ODR/MI).

3 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A PNDR NOS PRXIMOS ANOS

melhor executar tal poltica. Colocar em prtica esse arranjo institucional no

i) utilizao de um perodo mais longo na anlise; ii) possibilidade de interao

A parte III do livro traz o captulo 7, A experincia de Portugal no mbito

esforos de avaliao j em curso pelos bancos operadores. Nesse sentido, a Dirur/

RESENDE, G. M.; MAGALHES, J. C. Disparidades do produto interno bruto

AVALIAO DOS EFEITOS ECONMICOS DOS FUNDOS

Portanto, este trabalho tem como objetivo responder s seguintes questes:

2 REVISO DA LITERATURA SOBRE AVALIAES DOS FUNDOS

levando-se em conta maior diversidade de aspectos, tais como infraestrutura e

encontram resultados que indicam que os fundos apesar de estarem alcanando

variveis como referncias: a taxa de variao do nmero de empregados e a taxa

Utilizando-se regresses com dados em painel como mtodo de estimao, os

significativos; j para os dois grupos intermedirios de PIB per capita, os resultados

3 DESCRIO DO FNE, FNO E FCO ENTRE 1999 E 2011

Fonte: Informaes do MI.

rendimento domiciliar mdio e crescimento do PIB per capita. Utilizando-se as

Elaborao dos autores.

Conforme pode ser observado na tabela 1, a partir de 1999 (ano inicial da

as empresas nas regies de atuao. Os montantes financiados no ano foram de

Elaborao dos autores.

No que se refere participao relativa das aplicaes totais, observa-se que,

Elaborao dos autores.

Conforme pode ser observado na tabela 2, em 2001 (57,9%) e 2002 (64,9%), o

Elaborao dos autores.

Elaborao dos autores.

Elaborao dos autores.

As microrregies dinmicas e de alta renda foram contempladas com

1999 12,3 29,5 29,5 28,7 100

Elaborao dos autores.

Elaborao dos autores.

Em relao aos dados da tabela 6, importante destacar as elevadas participaes

Elaborao dos autores.

As regies dinmicas tambm so destaque no repasse de recursos, sendo

Elaborao dos autores.

No que se refere distribuio relativa dos valores contratados entre