TEMA 2

CUERPO AUXILIAR ADMINISTRATIVO

PROMOCIN INTERNA

DISPOSICIONES Y ACTOS
ADMINISTRATIVOS. DISPOSICIONES
ADMINISTRATIVAS; REQUISITOS DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS; EFICACIA DE
LOS ACTOS; NULIDAD Y ANULABILIDAD.

JULIO 2005
 ESCUELA DE ADMINISTRACIN PBLICA

CUERPO AUXILIAR ADMINISTRATIVO TEMA 2

NDICE:

I. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS. .........................................................3

II. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. ........................................................................4
III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ..................................................6
1. Produccin y contenido. ....................................................................................................6
2. Motivacin. ......................................................................................................................7
3. Forma. .............................................................................................................................9
IV EFICACIA DE LOS ACTOS. ..........................................................................................9
1. Notificacin. ..................................................................................................................10
2. La publicacin. ...............................................................................................................13
V NULIDAD Y ANULABILIDAD.....................................................................................14
1. Nulidad. .........................................................................................................................16
2. Anulabilidad. ..................................................................................................................19

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I. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La exposicin del tema ha de partir de la identificacin de cada concepto y de

las diferencias existentes entre ambos.

Cabe equiparar el concepto de disposicin administrativa al de reglamento,

entendido como norma jurdica emanada de la Administracin, susceptible de producir
efectos generales (erga omnes) y de rango inferior a la Ley. El reglamento forma parte
del ordenamiento jurdico, tiene vocacin de permanencia en el mismo mientras no
sea derogado, siendo susceptible de ser aplicado en mltiples ocasiones.

Frente a la disposicin, de carcter general, el acto administrativo es particular,

en tanto que dirigido a una o varias personas; no se integra en el ordenamiento
jurdico, sino que se limita a aplicarlo; carece de vocacin de permanencia, pues se
agota con su cumplimiento o ejecucin. Es clsica la definicin doctrinal -no hay norma
jurdica alguna que lo defina- del acto administrativo como toda manifestacin de
voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por la Administracin pblica en
ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI), a la que habra que aadir el
inciso diferente de la reglamentaria, para distinguirlo de la disposicin administrativa.

Adems, la diferencia se traduce en otras peculiaridades que afectan tanto al

rgimen de invalidez de unas y otros (la nulidad con carcter general para las
disposiciones, mientras que la anulabilidad es la regla ordinaria para los actos,
quedando su nulidad reducida a las causas tasadas fijadas por el artculo 62.1 LPAC);
tambin es diferente el rgimen de revocacin, pues mientras los actos vienen
sometidos a diversos condicionamientos y requisitos (artculos 102 a 106 LPAC), los
reglamentos pueden ser libremente derogados por otro posterior; es diferente,
asimismo el procedimiento tendente a su produccin, pues mientras que el de los
actos administrativos se regula en la LPAC (Ttulo VI), el de los reglamentos se
contiene, para nuestra Administracin regional en el artculo 53 de la Ley 6/2004;
asimismo, frente a la regla general de la exigencia de notificacin a los interesados,
propia de los actos, los reglamentos, atendidos sus plurales destinatarios, han de ser
publicados.

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II. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS.

Tomando como punto de partida estas diferencias, el artculo 52 LPAC dispone

que para que produzcan efectos jurdicos las disposiciones administrativas habrn de
publicarse en el diario oficial que corresponda. Alude, pues a una de las notas
distintivas de las disposiciones administrativas como es su publicacin. sta viene
impuesta por el hecho de dirigirse la norma a los ciudadanos en general, de forma que
su conocimiento por todos slo es posible a travs de la publicacin, pero tambin por
el artculo 9.3 CE, segn el cual la Constitucin garantiza la publicidad de las normas.

Asimismo, con base en el principio de legalidad (artculo 9.3 y 103.1 CE) que
somete a la Administracin a la Ley y al Derecho, dispone que las resoluciones
administrativas de carcter particular (lo que hemos llamado actos administrativos) no
podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque
aqullas tengan igual o superior rango a stas. Supone la consagracin en la Ley del
principio de inderogabilidad singular de las disposiciones por meros actos
administrativos, aun cuando stos procedan del mismo rgano o del superior
jerrquico, sealando de forma clara la supremaca de la norma sobre el mero acto.
Un ejemplo de lo expuesto sera una Orden de la Consejera de Economa y Hacienda
por la que se dictan normas en materia de gestin presupuestaria. Esta Orden habr
de ser aplicada por todos los rganos de la Administracin regional, no pudiendo ser
desconocida ni por la propia Consejera cuando dicte actos de aplicacin de la misma,
ni tan siquiera por el Consejo de Gobierno al dictar actos que se encuentren bajo la
regulacin contenida en esa Orden. Qu duda cabe que, con posterioridad a aquella
norma, tanto la Consejera como el Consejo de Gobierno podrn dejar sin efecto
aquella norma por otra posterior, pero en este caso ya ser una cuestin de sucesin
cronolgica de reglamentos, no de indebida derogacin de la norma por un acto
singular de aplicacin.

Del mismo modo que las relaciones entre disposicin y acto se rigen por el
principio de inderogabilidad singular, entre las normas tambin existen relaciones de
superioridad y dependencia. Es lo que plasma el artculo 51 LPAC cuando establece
que las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las leyes ni
regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma reconocen

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de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las

Comunidades Autnomas.

Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de

rango superior.

Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que

establezcan las leyes.

El principio de jerarqua normativa en que ese basa este artculo est ya

recogido en el artculo 9.3 CE. Consiste en clasificar a las normas en una escala de
rangos, de tal forma que unas tienen ms valor o fuerza de obligar que otras, de lo que
deriva que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que ha de
respetar estrictamente el contenido de las de nivel superior. Siguiendo a
SANTAMARA PASTOR, el principio de jerarqua normativa tiene dos tipos de
consecuencias. Unas positivas, en cuya virtud, la colocacin de una norma en un
determinado nivel de la escala jerrquica, dota a la norma de capacidad innovadora
respecto de las dems, pues puede modificar o derogar vlidamente todas las que se
encuentren en los niveles inferiores. Del mismo modo, slo puede ser modificada o
derogada por las de rango superior. Todo ello sin perjuicio que las normas posteriores
del mismo nivel puedan modificar o derogar los anteriores, pero ello no se basa en el
principio de jerarqua normativa. Asimismo, la disposicin que contradice los preceptos
de otra superior es nula, lo que podr ser declarado por el tribunal competente en cada
caso.

Ahora bien, no todas las normas se relacionan entre s conforme al principio de

jerarqua, pues una Ley estatal no tiene relacin de jerarqua con una autonmica, ni
siquiera con un reglamento regional, aunque ste s lo tendr con una Ley emanada
de su parlamento autonmico. De hecho, la nica norma que guarda un vnculo
jerrquico con todas las dems es la Constitucin, superior a todas ellas, cualquiera
que sea su tipo, contenido o naturaleza.

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Esto es as porque el principio de jerarqua slo opera dentro de cada sistema

normativo (el estatal, por un lado, el autonmico, por otro), viniendo las relaciones
entre normas de diferentes sistemas regidas por otro principio, el de competencia.

En cualquier caso, dentro de cada sistema, la jerarqua se establece por razn

del rgano del que procede la norma, de tal forma que todas las leyes de la
Comunidad Autnoma son iguales entre s y superiores a cualquier reglamento
emanado de su Administracin. Los reglamentos estn jerarquizados en funcin del
nivel del rgano del que emanen, de forma que todos los Decretos del Consejo de
Gobierno son iguales entre s y superiores a las rdenes de cada Consejero y las de
ste, a su vez, sern superiores a las resoluciones emanadas de los rganos de l
1
dependientes .

III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los artculos 53 a 55 de la Ley 30/92 establecen los requisitos o elementos

bsicos de los actos administrativos, aludiendo a su produccin, contenido, necesidad
de motivacin y forma.

1. Produccin y contenido.

El artculo 53.1 LPAC establece que los actos administrativos que dicten las
Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn
por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido. Dos son las
cuestiones apuntadas: competencia del rgano y procedimiento. La primera ya fue
estudiada en el Tema 1 y a l nos remitimos, aadiendo ahora que la produccin de
actos por rganos incompetentes vicia de invalidez el acto. Esa invalidez puede ser
una mera anulabilidad, o bien la nulidad radical, cuando el acto procede de un rgano
manifiestamente incompetente por razn de la materia o el territorio (artculo 62.1, b).

1
El artculo 25 de la Ley 7/2004, es un buen exponente de las diferentes formas que pueden adoptar las
disposiciones administrativas en nuestra Comunidad Autnoma, al tiempo que, en su apartado 2, plasma
la diferencia formal existente entre las disposiciones normativas del Consejo de Gobierno, que adoptarn
la forma de Decreto y los meros actos de aplicacin del Derecho, para los que se reserva la denominacin
de Acuerdos.

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Las diferencias entre el alcance de ambas formas o grados de invalidez sern objeto
de anlisis en el apartado IV de este mismo tema y a l nos remitimos.

La necesidad de que todo acto sea producto de un previo procedimiento

administrativo es una consecuencia de la finalidad garantista del procedimiento,
consistente en la necesidad de que la Administracin ajuste su actuacin a unos
cauces formales predeterminados por la norma, que la dirigen y en los cuales se
garantiza la participacin de los interesados. El incumplimiento de las normas
procesales puede derivar en la invalidez del acto, bien la nulidad si la vulneracin del
procedimiento es tan intensa que se prescindo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido (art. 62.1, e LPAC), bien la anulabilidad si el acto carece de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensin de
los interesados (artculo 63.2 LPAC).

El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico

y ser determinado y adecuado a los fines de aqullos. Nueva manifestacin del
principio de legalidad y del sometimiento pleno de la Administracin a la Ley y el
Derecho, impone el deber de que los actos administrativos sean lcitos, determinados
y posibles.

2. Motivacin.

La motivacin consiste en la exposicin, en el mismo acto, de las causas que

han llevado a dictarlo. El artculo 54 de la Ley 30/92 establece una relacin de los
actos que habrn de ser motivados, sealando que tal motivacin consistir en una
sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, no bastando, sin embargo
cualquier referencia, sino que los hechos y fundamentos de derecho han de ser
concretos y suficientes para poder deducir que la resolucin adoptada era la
2
procedente y no otra . Junto a la motivacin que debe constar en el propio acto, el
artculo 89.5 LPAC admite que la aceptacin de informes o dictmenes servir de
motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma.

2
Segn el Tribunal Supremo, los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser sucintos, pero
suficientes, de suerte que expliciten la razn del proceso lgico y jurdico que determin la decisin
administrativa o, en otras palabras, debe tener la suficiente amplitud para que los interesados tengan el
debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses.

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As, dispone el artculo 54 que sern motivados los siguientes actos:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.

b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial
y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de rganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta,
as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de la
Ley 30/92
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los
que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.

Esta relacin no es excluyente, en el sentido de que no puedan ser motivados

aquellos actos que no se encuentren entre los enumerados. Al contrario, el espritu de
todo el Derecho Administrativo actual tiende a facilitar al interesado todos los medios
necesarios para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses,
garantizando su participacin en el procedimiento. Dentro de estas medidas de
garanta una de las principales es conocer las razones por las que la Administracin
ha actuado de una determinada manera, pues ser la base de cualquier impugnacin
contra el acto desfavorable para el interesado. Por ello, la regla prctica general debe
ser la de motivar siempre, aunque en puridad y de conformidad con la literalidad del
precepto trascrito no exista obligacin de hacerlo salvo en los casos expuestos.

Respecto de la motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos

selectivos y de concurrencia competitiva (oposiciones, concursos, expedientes de
contratacin, etc.), la Ley es consciente de las peculiaridades que cada unos de estos
procedimientos conlleva, por lo que deja a las normas reguladoras de sus
correspondientes convocatorias la determinacin de la forma de efectuar la

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motivacin, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los

fundamentos de la resolucin que se adopte.

3. Forma.

Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza

exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia.

En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia de

forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y
firmar por el titular del rgano inferior o funcionario que la reciba oralmente,
expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara
de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar una relacin de las que
haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido.

Advirtase que, aunque el precepto admite la forma no escrita, en la prctica

toda resolucin administrativa deber reconducirse a esta forma, consignndose por
escrito para dejar constancia de la misma, bien para su notificacin al interesado, para
su incorporacin al expediente administrativo y, en general, para conseguir la
necesaria certeza acerca del contenido mismo del acto que su eficacia exige.

Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma

naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en
un nico acto, acordado por el rgano competente, que especificar las personas u
otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

IV EFICACIA DE LOS ACTOS.

Los artculos 56 y 57 LPAC responden a lo que se ha denominado facultades

de autotutela de la Administracin, cuyo fundamento principal se encuentra en la
finalidad de inters pblico que persigue toda actuacin administrativa. Estas
facultades suponen que la Administracin puede crear, extinguir o modificar por s
misma, a travs del acto administrativo, situaciones jurdicas en las que ella es parte

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(esto es lo que quiere decir el artculo 56 LPAC al establecer que los actos de las
Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern ejecutivos con
arreglo a lo dispuesto en la Ley), presumiendo adems que ese acto es vlido y,
consecuentemente, otorgndole efectos desde el momento en que se dicta, salvo que
en l se disponga otra cosa (artculo 57 LPAC). Pero esas potestades de autotutela
van todava ms all y, junto a la posibilidad de declarar aquellas situaciones jurdicas
(ejecutividad del acto), se inviste a la Administracin del poder para imponer, por s
misma y de forma coactiva, forzosa, al destinatario del acto, su cumplimiento efectivo,
incluso frente a la eventual resistencia de aqul (ejecutoriedad, artculo 94 LPAC).

Centrando nuestra atencin en los efectos del acto, ya hemos visto que ste
los producir desde la fecha en que se dicte, salvo que:

??en ellos se disponga otra cosa, lo que ocurrir por ejemplo cuando se concede
una autorizacin para abrir un establecimiento a partir de una determinada
fecha;

??cuando as lo exija el contenido del acto, por ejemplo, en el nombramiento de

un funcionario, que no produce efectos hasta su toma de posesin;

??cuando su eficacia quede supeditada a su aprobacin superior;

??cuando su eficacia est supeditada a su notificacin o publicacin, lo que como

veremos es la verdadera regla general, pues han de notificarse a los
interesados todos los actos y resoluciones que afecten a sus derechos e
intereses, no produciendo sus efectos hasta que se produce la efectiva
notificacin.

1. Notificacin.

Los actos administrativos necesitan ser dados a conocer para producir efectos
jurdicos, demorando hasta entonces su eficacia. Las modalidades a travs de las
cuales los actos administrativos se ponen en conocimiento de sus destinatarios son la
notificacin y la publicacin.

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En trminos generales, puede decirse que la notificacin se corresponde con la

puesta en conocimiento de los actos administrativos singulares, mientras que la
publicacin se refiere a la publicidad de los actos administrativos de destinatario
general (determinables o no). En ambos casos, condicionan la eficacia del acto, pues
si los actos administrativos no son notificados o publicados, debiendo serlo, no sern
eficaces, no produciendo efecto alguno.

Segn el artculo 58 LPAC, se notificarn a los interesados las resoluciones y

actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los trminos
previstos en el artculo 59 (forma de practicar la notificacin). En principio, la doctrina
considera que deben ser notificados todos los actos que ponen fin al procedimiento
(resoluciones), as como los actos de trmite cualificados (los que son susceptibles de
recurso independiente de la resolucin final) y aquellos actos que llamen a la
actuacin de los interesados (por ejemplo, la apertura del perodo de prueba o del
trmite de audiencia).

Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la
fecha en que el acto haya sido dictado, y deber contener el texto ntegro de la
resolucin (no basta un mero resumen), con indicacin de si es o no definitivo en la va
administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran
de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno
de los dems requisitos previstos en el apartado anterior (notificaciones defectuosas)
surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la
notificacin o resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda.

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de

entender cumplida la obligacin de notificar dentro del plazo mximo de duracin de

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los procedimientos, ser suficiente la notificacin que contenga cuando menos el texto
ntegro de la resolucin, as como el intento de notificacin debidamente acreditado.

Sobre la forma de practicar la notificacin, el artculo 59 dice que Las

notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado. En la prctica el medio ms utilizado es el del correo
certificado.

La acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se

practicar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello
no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que
permita tener constancia de las circunstancias antes expresadas.

Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no

hallarse presente ste en el momento de entregarse la notificacin podr hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar
su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que se intent la
notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de
los tres das siguientes.

Para que la notificacin se practique utilizando medios telemticos se requerir

que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o consentido
expresamente su utilizacin, identificando adems la direccin electrnica
correspondiente, que deber cumplir con los requisitos reglamentariamente
establecidos. En estos casos, la notificacin se entender practicada a todos los
efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido en la
direccin electrnica. Cuando, existiendo constancia de la recepcin de la notificacin
en la direccin electrnica, transcurrieran diez das naturales sin que se acceda a su
contenido, se entender que la notificacin ha sido rechazada con los efectos

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previstos en el siguiente apartado, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se

compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso.

Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una

actuacin administrativa, se har constar en el expediente, especificndose las
circunstancias del intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite
siguindose el procedimiento.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el

lugar de la notificacin o el medio para hacerla, o bien, intentada la notificacin, no se
hubiese podido practicar, la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de
edictos del Ayuntamiento de su ltimo domicilio, en el "Boletn Oficial del Estado", de la
Comunidad Autnoma o de la Provincia, segn cual sea la Administracin de la que
proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del rgano que lo dict.

En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en un pas extranjero, la

notificacin se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios del
Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones pblicas podrn establecer otras formas de notificacin

complementarias a travs de los restantes medios de difusin, que no excluirn la
obligacin de notificar conforme a los dos prrafos anteriores.

2. La publicacin.

El artculo 59.6 establece que la publicacin, sustituir a la notificacin

surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de

personas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este ltimo
caso, adicional a la notificacin efectuada.

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b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin donde
se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a
cabo en lugares distintos.

Por otra parte, los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as
lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen
razones de inters pblico apreciadas por el rgano competente.

La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que las

notificaciones, es decir, texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no
definitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Ser tambin aplicable
a la publicacin lo establecido para las notificaciones defectuosas.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos

comunes, podrn publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes,
especificndose solamente los aspectos individuales de cada acto.

Asimismo, si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de

anuncios o la publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar
a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del contenido del
acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo que se
establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y constancia
de tal conocimiento.

V NULIDAD Y ANULABILIDAD.

Estas dos figuras son las formas que puede adoptar la invalidez del acto
administrativo. En general, es invlido el acto que infringe el ordenamiento jurdico. La
regla general es que los actos invlidos sern anulables, alcanzando la condicin de

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nulos nicamente cuando concurran en ellos las circunstancias o causas tasadas

relacionadas en el artculo 62.1 LPAC.

Para GALLEGO ANABITARTE y MENNDEZ REXACH, Las principales

diferencias que pueden distinguirse entre el rgimen de la nulidad de pleno derecho y
el de la anulabilidad son las siguientes:

??La nulidad radical o de pleno derecho es la regla para la invalidez de las

disposiciones generales (art. 62.2 LRJPAC), mientras que para los actos
administrativos -como consecuencia de la preeminencia del principio de
seguridad jurdica (que postula el mantenimiento o conservacin del acto)-
constituye la excepcin. En el caso de los actos administrativos, los vicios
determinantes de la nulidad de pleno derecho son tasados y de interpretacin
restrictiva (art. 62.1 LRJPAC), siendo la regla general la anulabilidad, que se
encuentra definida genricamente en el art. 63 LRJPAC como cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico incluida la desviacin de poder.

??La nulidad de pleno derecho puede ser instada en cualquier momento por
cualquier particular interesado o de oficio por la propia Administracin, puesto
que la revisin de oficio se configura como una verdadera accin de nulidad
(art. 102.1 LRJPAC), mientras que la invocacin de la anulabilidad slo puede
realizarse por el sujeto afectado por el acto viciado y est sometida a plazos
preclusivos, tanto para la Administracin (cuatro aos desde que se dict el
acto para declarar su lesividad, art. 103.2 LRJPAC) como para los particulares,
los cuales deben cumplir los plazos del recurso de alzada (art. 116 LRJPAC,
tras la reforma por Ley 4/1999) y/o del recurso contencioso-administrativo (art.
46.1 LJCA), de forma que transcurrido el plazo legalmente establecido sin la
impugnacin del acto, ste deviene consentido y, por tanto, firme.

??Los efectos de la nulidad de pleno derecho se producen ex tunc (como si el

acto nulo nunca hubiera existido); y los de la anulabilidad son ex nunc (desde
el momento en que se declare por el rgano competente, por lo tanto, carece
de efectos retroactivos).

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??El acto nulo de pleno derecho no se puede sanar por convalidacin; s puede
sanarse, sin embargo, el que adolece de un vicio de anulabilidad (art. 67.1
LRJPAC).

1. Nulidad.

De conformidad con el artculo 62.1 LPAC, sern actos nulos de pleno derecho:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional.

Es decir, los derechos y libertades reconocidos en los artculos 14 a 29 CE:

igualdad ante la Ley de todos los espaoles; derecho a la vida; libertad ideolgica y
religiosa; libertad personal; intimidad e inviolabilidad del domicilio, residencia y
circulacin; libertad de expresin; derecho a la reunin, asociacin y participacin en
asuntos pblicos; tutela judicial efectiva; principio de legalidad penal; libertad de
enseanza; derecho a la educacin; libertad de sindicacin; derecho de peticin. A
ellos ha de aadirse el derecho a la objecin de conciencia reconocido en el artculo
30.

b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la

materia o del territorio.

Advirtase que en ella no tiene cabida la incompetencia funcional o jerrquica,

es decir, en la que incurre un Director General cuando dicta un acto que
correspondera al Consejero. En este supuesto, no estaramos ante un acto nulo, sino
meramente anulable, pues la incompetencia puede ser convalidada por el Consejero.

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c) Los que tengan un contenido imposible.

La doctrina y la jurisprudencia, afirman que la imposibilidad ha de ser material,

fsica, a la que suman tambin la imposibilidad lgica (por ejemplo, un acto
3
contradictorio consigo mismo) o impreciso e ininteligible .

d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como

consecuencia de sta.

Por infraccin penal hay que entender tanto los delitos como las meras faltas.
Advirtase que el acto nulo lo puede ser por constituir l mismo una infraccin penal,
como aquellos que se dictan como consecuencia de sta. Imagnese, en este segundo
caso, la resolucin administrativa adoptada como consecuencia de un previo delito de
cohecho.

En cualquier caso, como la determinacin de qu conductas son constitutivas

de delito o falta corresponde a los jueces y tribunales de lo penal, para poder apreciar
esta causa de nulidad, ser preciso contar previamente con una sentencia
condenatoria firme que declare la existencia de delito o falta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para
la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.

En realidad, son dos causas diferentes aunque relacionadas entre s. La

primera, segn la jurisprudencia, engloba los siguientes tipos de actos:

??Los dictados omitiendo un trmite esencial del procedimiento, que tenga una
funcin decisiva o determinante en el procedimiento, de forma que su ausencia
se pueda equiparar a la inexistencia de procedimiento.

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STS de 19 de mayo de 2.000

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??Los dictados tras la tramitacin de un procedimiento diferente al que seala el

ordenamiento jurdico. Supuesto tpico es el de la revocacin de un acto
declarativo de derechos o favorable para el interesado, al amparo del artculo
105 LPAC, cuando en realidad el procedimiento adecuado sera el ms
complicado y rodeado de garantas, diseado por los artculos 102 (revisin de
acto nulo) 103 (declaracin de lesividad de actos anulables) LPAC, segn los
casos.

Respecto a las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin
de la voluntad de los rganos colegiados, la jurisprudencia ha considerado como tales,
entre otras, aqullas que se refieren a la existencia de qurum de constitucin y de
votacin para la adopcin de acuerdos, o la necesidad de que los asuntos a tratar
consten en el orden del da, salvo justificada urgencia.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por

los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisicin.

La configuracin de los actos presuntos obtenidos por silencio administrativo

positivo como verdaderos actos administrativos, productores de efectos, lleva al
establecimiento de esta causa de nulidad como garanta de la legalidad, pues es
posible que por el mero transcurso del plazo mximo para resolver y notificar un
procedimiento el interesado pueda adquirir facultades a las que, de conformidad con el
ordenamiento jurdico no tendra derecho.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de

rango legal.

Es una clusula residual que permite establecer nuevas causas de nulidad por
las leyes, estatales o autonmicas. Un ejemplo sera el contenido en el artculo 103.4
de la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, que establece que
sern nulos de pleno derecho los actos y las disposiciones administrativas contrarios a

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los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su

cumplimiento.

El apartado 2 del artculo 62 establece la nulidad de las disposiciones

administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.

Los supuestos contemplados por el precepto aluden a la vulneracin de los

principios de jerarqua normativa, de legalidad en su vertiente de reserva de ley (el
ordenamiento reserva a la Ley la regulacin de determinadas materias, vedando al
reglamento la posibilidad de normar sobre ellas, salvo como complemento
indispensable de la propia Ley), y de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, sancionados
todos ellos por el artculo 9.3 CE.

2. Anulabilidad.

Dispone el artculo 63.1 LPAC que son anulables los actos de la Administracin
que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de
poder.

La desviacin de poder a que se refiere el precepto es el ejercicio de

potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento
jurdico (art. 70.2 Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa). Baste ahora
sealar que no es ms que un ejemplo de infraccin del ordenamiento que exige, para
su apreciacin, una actuacin administrativa que, en apariencia se ajuste a la
legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto del inters pblico querido por el
legislador. La dificultad de probar la intencin del autor del acto hace que no se exija
una prueba plena, siendo suficiente acreditar aquellas circunstancias que puedan
llevar a la conviccin de que existi la actuacin desviada.

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En cuanto al defecto de forma, prescribe el artculo 63.2 LPAC que slo

determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados. Es
un supuesto de infracccin del ordenamiento jurdico que, sin embargo, no conlleva la
invalidez del acto. Sera una mera irregularidad no invalidante. Consagra de esta
manera la tendencia jurisprudencial ms antiformalista, que sostiene la improcedencia
de declarar la anulabilidad cuando el nuevo acto que habra de dictarse si se
considerara anulable aqul en que concurre el vicio de forma, una vez subsanado
ste, tendra que ser idntico en sentido material al anulado. El principio de economa
procesal lleva a mantener la validez del acto.

Ahora bien, cuando el defecto de forma trascienda lo meramente procesal y

afecte a los interesados de manera sustancial ya s que puede producir la anulabilidad.
Es el caso del acto que, debido a los defectos formales que presenta no puede llegar a
alcanzar su fin, lo que lo convertira en un acto intil. Son supuestos de actos
anulables por esta causa aqullos en los que el vicio de forma impide valorar la
correccin del acto tanto desde la perspectiva de la legalidad (adecuacin del acto al
ordenamiento jurdico) como de la oportunidad (beneficios que se derivan para el
inters pblico del acto adoptado). Normalmente los trmites en cuya omisin se
basar la apreciacin de esta causa sern informes tcnicos y de oportunidad.

Tambin se produce la anulabilidad del acto cuando la ausencia de

determinados trmites puede generar indefensin al interesado. La indefensin se
produce cuando ha existido una disminucin efectiva, real y trascendente de las
garantas, es decir, cuando el titular del derecho o inters discutido, a causa del vicio
formal en que ha incurrido la Administracin, se ve imposibilitado para su defensa
(GALLEGO ANABITARTE Y MENNDEZ REXACH). Por ello, se entiende que no hay
indefensin cuando el particular, a travs de los recursos administrativos y
contencioso-administrativo, ha podido formular las alegaciones y aportar las pruebas
que hubiera podido presentar o acreditar en el trmite omitido. Entre los trmites cuya
omisin puede dar lugar a indefensin y, en consecuencia, a la anulabilidad del acto,
se encuentra el trmite de audiencia.

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Finalmente, el artculo 63.3 dispone que la realizacin de actuaciones

administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad
del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo. Consagra por tanto
la idea de que los actos dictados fuera de plazo no son anulables, salvo que el plazo
tenga un carcter esencial, de forma que la norma imponga forzosamente su
cumplimiento en un determinado plazo, tras el cual ya no admita su realizacin, bien
por generar indefensin o porque ya no pueda alcanzar su fin una vez transcurrido el
plazo otorgado para su cumplimiento.

Con carcter general, por tanto, puede afirmarse que el vicio de forma, salvo en
los casos en que se prescinde totalmente del procedimiento establecido o se vulneran
las reglas esenciales para la formacin de voluntad de los rganos colegiados,
(nulidad), y al margen de aquellos defectos que generan indefensin o que impiden al
acto alcanzar su fin (anulabilidad), no conlleva la invalidez del acto, sino una mera
irregularidad no invalidante.

Ello es plasmacin del principio antiformalista que rige la teora del acto
administrativo una de cuyas expresiones ms claras es otro principio, el denominado
favor acti, es decir, aquel que pretende salvar la validez y eficacia del acto, siempre
que ello sea posible. Manifestaciones concretas de este principio las encontramos en
los artculos 64 a 67 de la Ley 30/92, que tratan, por este orden, de la
intransmisibilidad de la invalidez, de la conversin de los actos viciados, de la
conservacin de actos y trmites y de la convalidacin. Veamos cada uno de estos
supuestos.

Dispone el artculo 64 que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la

de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La
independencia entre actos de un mismo procedimiento se ha interpretado como
ausencia de relacin de causalidad entre ellos, es decir, que uno puede dictarse sin
necesidad del otro.

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La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las

partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Segn el artculo 65, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan
los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste. Supone la
conversin o transformacin de un acto nulo o anulable en uno de otro tipo, cuyos
requisitos, tanto materiales como formales, cumple. BOCANEGRA SIERRA cita un
ejemplo real de conversin decretado por el Tribunal Supremo (STS de 22 de abril de
1999). El supuesto es el de una Comunidad Autnoma que impone una sancin, ya
prescrita, consistente en la repoblacin de un terreno roturado ilegalmente. El Tribunal
confirma la ilegalidad de la sancin por prescripcin de la infraccin, pero declara la
conversin del acto que impone la medida de repoblacin, que constituira, en
realidad, no una sancin, sino una medida de polica forestal, independiente, por tanto,
de la legalidad o ilegalidad de la conducta del propietario del terreno.

El artculo 66 establece que el rgano que declare la nulidad o anule las

actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infraccin. En
definitiva, ordena conservar los actos y trmites no afectados por la invalidez. En la
prctica se suele dar esta conservacin en supuestos en que se anula el acto y se
retrotraen las actuaciones hasta un determinado trmite, por ejemplo el de audiencia,
que se hubiera omitido. Al declarar esa retroaccin de actuaciones, el rgano
conservar todos los trmites anteriores (informes, pruebas, alegaciones previas, etc.),
evitando as tener que reproducir la instruccin completa del expediente.

Finalmente, el artculo 67 recoge la convalidacin de los actos administrativos,

operacin con la que la Administracin subsana un acto invlido dictando un nuevo
acto que corrige los vicios del anterior ilegal. Slo cabe respecto de los actos
anulables, porque el acto nulo de pleno derecho es inconvalidable.

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Prev el precepto dos supuestos:

??Acto anulable por incompetencia no determinante de nulidad. Alude a la

incompetencia jerrquica, que se produce cuando un rgano dicta un
acto respecto del que no es competente, sino que lo es su superior
jerrquico. El acto del rgano inferior puede ser convalidado por el
superior por dos vas: dictando ste un acto expreso de convalidacin o
bien, de forma tcita, mediante la desestimacin del recurso de alzada
contra el acto dictado por el inferior.

??Acto anulable por carecer de una autorizacin. Podr ser convalidado el

acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

Los efectos de la convalidacin se producirn no desde que se dict el acto

precisado de convalidacin, sino desde que se produce sta, sin perjuicio de la
posibilidad de otorgarle efectos retroactivos de conformidad con lo dispuesto en el
4
artculo 57.3 LPAC .

4
El precepto, tras establecer la regla general de que los actos administrativos producen efectos
desde la fecha en que dicten, prev que Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, y, asimismo, cuando
produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o
intereses legtimos de otras personas.

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