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Autonoma municipal

Roberto Dromi

Seccion: La organizacin local

Ciudad y municipio. Gerenciamiento y gobernabilidad local (Enero 2007)

Id. vLex: VLEX-458026

http://vlex.com/vid/458026

Resumen

1. Qu es el Municipio?. a. Entidad historicista o racionalista?. b. Entidad natural o de

creacin normativa?. c. Entidad autnoma o autrquica?. d. Poder municipal originario o
delegado?. 2. Democracia municipal. 3. Subsidiariedad municipal.

Texto

atinente a la organizacin de la comunidad

[Pgina 319]
1. Qu es el Municipio?
Cul es la ubicacin del Municipio en la
organizacin poltica de nuestro pas?
Cul es su naturaleza? Las respuestas
varan, conforme las distintas concepciones.
a. Entidad historicista o racionalista?
El criterio histrico entiende que en materia
poltica, los pueblos presentan procesos
histricos con caractersticas propias. no se
puede, o al menos no se debera, en lo
referente a la determinacin de la forma de
Estado, adaptar ni adoptar modelos
abstractos. La administracin de los intereses
locales debe, por el contrario, pensarse
conforme a los datos de la historia "propia" y
"nuestra". La concepcin histrica ubica al
Municipio como entidad poltica autnoma
con poder originario. donde hay un grupo de
hombres reunidos, se forma
espontneamente una Ciudad que en forma
asociativa va a generar sus propias

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instituciones locales.
En la Ciudad convergen los intereses y
sentimientos de los hombres. Esa asociacin
natural en forma ciudadana no es una
creacin normativa o racional sino fruto
espontneo de la naturaleza social del
hombre.
[Pgina 320]
Precisamente por ello junto a la Ciudad nacen
instituciones propias que rigen su vida local. A
menudo se identifica la Ciudad con sus
instituciones y se habla de la Ciudad o del
Municipio indistintamente, como si fueran lo
mismo y no hubiera diferencias entre la
realidad social de la Ciudad y la realidad
institucional del Municipio[1].
La Ciudad y el distrito municipal son la escuela
donde el pueblo aprende a realizar sus
intereses, conocer sus derechos y convivir
bajo costumbres cvicas. En esa realidad, los
hombres de la Ciudad se dan "el gobierno de
si mismo", como indica Esteban Echeverra
generando la realizacin de la democracia a
escala local y construyendo los cimientos
indestructibles de la organizacin de la
Repblica.
Esa energa natural, originaria y propia de la
asociacin de vecinos conforma la
autonoma como atribucin para darse sus
propias instituciones y organizar la Ciudad a la
medida de sus intereses y esperanzas.
Es la autonoma una propiedad ontolgica
de la misma ciudad. Es una especie de
soberana local. Es una manifestacin del
poder constituyente originario de la sociedad
para darse las instituciones y las
organizaciones de la comunidad poltica a
medida de sus requerimientos bsicos y
necesidades.
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Por la autonoma la Ciudad se provee de
equipamiento institucional, y organiza, a los
sujetos de la autoridad comunal. por ello las
instituciones de la ciudad son las ms
antiguas instituciones de la organizacin
social. y es la autonoma como poder de
autodeterminacin la que levanta las
banderas de la libertad y de la democracia
contra los modelos anacrnicos del
feudalismo y del absolutismo[2].
[Pgina 321]
Es la autonoma la que le da el inexorable
decurso histrico a la Ciudad y al
desenvolvimiento tradicional de cada pueblo.
En ese sentido la autonoma es una
categora jurdica de la historicidad primaria
como organizacin poltica de mxima
inmediatez en la relacin ciudadano-Estado.
Es la autonoma la que define la prioridad
histrica del tejido social construido en una
Ciudad y sus instituciones.
La concepcin historicista defiende al
Municipio como "entidad poltica" que tiene
asignada por misin el "gobierno local". El
Municipio no es slo entidad de
"administracin local", prestataria de servicios
y ejecutora de obras de intereses comunitarios
inmediatos, locales, sino que se ubica en la
estructura del nivel estatal con cometidos
polticos de trascendencia finalista en vista de
la provisin de las condiciones y medios
necesarios para el logro del bien comn.
En tanto que la concepcin racionalista
considera al Municipio como entidad
administrativa, de creacin normativa,
autrquica con poder delegado.
b. Entidad natural o de creacin normativa?
Para la concepcin historicista, el Municipio
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es una entidad "natural", surgida de un
proceso histrico de organizacin de una
comunidad poltica, como "requerimiento
bsico" de conformidad cvica y como
"equipamiento institucional" mnimo,
definitorio del Estado en su nivel ms
prximo al individuo [3].
[Pgina 322]
Los sujetos de la libertad, es decir los
habitantes, ciudadanos, administrados -y estos
ltimos en su carcter de contribuyente,
vecino, usuario, oferente, contratista, afectado,
interesado, expropiado, consumidor- y los
sujetos de la autoridad o sea el "Estado"
municipal, sus organizaciones y delegaciones
se aproximan a lmites ms estrechos en el
mbito municipal, precisamente por la
inmediatez propia y especfica del obrar
comunal[4].
[Pgina 323]
Para la corriente racionalista el Municipio es
una entidad de creacin normativa. El
ordenamiento positivo ha creado la institucin
asignndole una proporcin de competencias
estatales. La legislacin fija discrecionalmente
una forma de administracin de los intereses
locales, sin necesidad de sujetarse a la
realidad histrica que puede servirle de marco
vinculante o derecho que impere pre-
existentemente.
c. Entidad autnoma o autrquica?
En tanto se considera al Municipio como
entidad poltica de origen natural con poderes
originarios, se define su naturaleza como
"sujeto autnomo" [5] en la estructura
estadual. por el contrario, si el Municipio es
meramente una entidad administrativa de
origen o creacin normativa con poderes
delegados por el Estado mayor ya sea la
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nacin o la provincia, su naturaleza se define
como "sujeto autrquico".
El Municipio deriva de un inexorable decurso
histrico y es resultado del desenvolvimiento
tradicional de cada pueblo. Es, adems, un
requerimiento impuesto por la propia
naturaleza social del hombre. Reviste,
entonces, calidad de entidad autnoma en un
sentido integral, por ser entidad histrica
primaria en el orden fundante de la
organizacin poltica y por ser entidad
vigente con mayor grado de inmediatez en la
relacin ciudadano-Estado. no obstante,
cuando se desvincula al Municipio de su
prioridad histrica y su primario papel
vinculante en el tejido social, la suerte de su
naturaleza
[Pgina 324]
jurdica depende de la voluntad legislativa
que en el caso concreto el ordenamiento
positivo determine. por eso, la contradiccin
existente en el derecho pblico provincial
argentino, que a veces le da carcter de
"autnomo" y a veces de "autrquico" [6].
[Pgina 325]
La Corte Suprema interpret expresamente
que los Municipios "tienen atribuciones que
superan largamente a las de los entes
autrquicos. por ejemplo, el dictado de
normas de sustancia legislativa (ordenanzas
municipales) en el mbito de su
competencia".
As la procuradora Fiscal ha manifestado
que: "Las municipalidades son organismos de
gobierno de carcter esencial, que tienen un
mbito propio a administrar.
Aun prescindiendo de las prescripciones
concretas de las constituciones provinciales
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vigentes, debe reconocerse que mal se
avienen con el concepto de autarqua
diversos caracteres de los municipios, tales
como su origen constitucional frente al
meramente legal de las entidades
autrquicas; la existencia de una base
sociolgica constituida por la poblacin de la
comuna, ausente en tales entidades; la
imposibilidad de su supresin o desaparicin,
dado que la Constitucin asegura su
existencia, lo que tampoco ocurre con los
entes autrquicos; el carcter de legislacin
local de las ordenanzas municipales frente al
de resoluciones administrativas de las
emanadas de las autoridades de las entidades
autrquicas; el carcter de personas
jurdicas de derecho pblico y de carcter
necesario de los municipios frente al carcter
posible o contingente de los entes
autrquicos; el alcance de sus resoluciones
que comprende a todos los habitantes de su
circunscripcin territorial, y no slo a las
personas vinculadas, como en las entidades
autrquicas; la posibilidad de creacin de
entidades autrquicas en los municipios, ya
que no parece posible que una entidad
autrquica cree a otra entidad au-
[Pgina 326]
trquica dependiente de ella; y la eleccin
popular de sus autoridades inconcebible en las
entidades autrquicas.
Las municipalidades no son una mera
reparticin administrativa del gobierno central,
pues poseen autoridad en su territorio y poder
para designar y remover a sus empleados".
Por su parte los ministros del Superior tribunal
nacional han sostenido: "1) Que un nuevo y
ms detenido examen de la cuestin
aconseja, en el momento actual, revisar esa
doctrina que se ha mantenido casi
invariablemente en la jurisprudencia de esta
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Corte. En primer lugar, como bien seala la
procuradora Fiscal en su dictamen, ella de
ningn modo podra ser afirmada con
carcter uniforme para todo el territorio de la
nacin, ya que a partir de 1951 diversas
constituciones provinciales han consagrado el
criterio de la autonoma de los municipios,
que puede ser plena, cuando se los faculta a
dictar sus propias cartas orgnicas, o
semiplena, cuando no alcanza a esa
atribucin. por otra parte, aun prescindiendo
de las prescripciones concretas de las
constituciones provinciales vigentes, debe
reconocerse que mal se avienen con el
concepto de autarqua diversos caracteres de
los municipios, tales como su origen
constitucional frente al meramente legal de las
entidades autrquicas; la existencia de una
base sociolgica constituida por la poblacin
de la comuna, ausente en tales entidades; la
imposibilidad de su supresin o desaparicin,
dado que la Constitucin asegura su
existencia, lo que tampoco ocurre con los
entes autrquicos; el carcter de legislacin
local de las ordenanzas municipales frente al
de resoluciones administrativas de las
emanadas de las autoridades de las entidades
autrquicas; el carcter de personas
jurdicas de derecho pblico y de carcter
necesario de los municipios (art. 33, Cd.
Civil, y especialmente la distincin hecha en el
texto originario de Vlez Srsfield), frente al
carcter posible o contingente de los entes
autrquicos; el alcance de sus resoluciones,
que comprende a todos los habitantes de su
circunscripcin territorial, y no slo a las
personas vinculadas, como en las entidades
autrquicas; la posibilidad de creacin de
[Pgina 327]
entidades autrquicas en los municipios, ya
que no parece posible que una entidad
autrquica cree a otra entidad autrquica
dependiente de ella; y la eleccin popular de
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sus autoridades, inconcebible en las entidades
autrquicas.
9) Que, sin embargo, aun cuando no se
reconozca que la autonoma de los
municipios cuenta con base constitucional,
tampoco puede prescindirse de que la
necesaria existencia de un rgimen municipal
impuesta por el art. 5 de la Constitucin
determina que las leyes provinciales no slo
no puedan legtimamente omitir establecerlos
sino que tampoco puedan privarlos de las
atribuciones mnimas necesarias para el
desempeo de su cometido, entre las cuales
resulta esencial la de fijar la planta de su
personal, designarlo y removerlo. Fcil es
advertir que si se encontraran sujetos en esos
aspectos a las decisiones de una autoridad
extraa -aunque se trate de la provincial- sta
podra impedirles el cumplimiento de sus
funciones negndoles el personal necesario
para llevarlas a cabo, o causar el desorden
administrativo o la ruina econmica
imponindoles un nmero excesivo de
empleados o remuneraciones que sus
recursos no permitiesen afrontar.
10) Que tal conclusin tiene tambin sus
races en la propia jurisprudencia de esta
Corte, que... reconoci que la Municipalidad
de la Capital Federal, a la cual los propios
constituyentes entendieron atribuir carcter
de modelo para las provincias, no es una mera
reparticin administrativa nacional. Es que si
son rganos de gobierno -aun cuando no se
trate del gobierno poltico, que es del resorte
de las autoridades provinciales, sino del
gobierno municipal- resulta inconcebible que
ese gobierno, bien que se ejerza en un
mbito limitado territorial y funcionalmente,
est desprovisto del poder de designar y
remover a sus empleados.
11) Que, en tal virtud, ha de concluirse que la
norma impugnada, en tanto impone a la
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municipalidad rosarina admitir con carcter
permanente a personal que slo haba sido
contratado, y al que, por esa va, se hara
entrar irregularmente en categoras
superiores en desmedro de la carrera
administrativa, est en pugna con el art.
[Pgina 328]
5 de la Constitucin por implicar una
desnaturalizacin del rgimen municipal que
pone en riesgo su subsistencia.
12) Que, por otra parte, tanto la decisin del
Consejo que autoriz al intendente municipal
a revisar las designaciones efectuadas en los
cargos superiores del escalafn para las
autoridades defacto, cuando la del intendente
municipal que revoc nombramientos
comprendidos en esas categoras por violar
las normas vigentes para el ingreso de
empleados municipales, resultan claramente
adecuadas al criterio reiteradamente
establecido por esta Corte en su actual
composicin en el sentido de que la validez
de las normas y actos emanados del poder
Ejecutivo defacto est condicionada a que,
explcita o implcitamente, el gobierno
constitucionalmente elegido que lo suceda, la
reconozca, y que la restitucin del orden
constitucional en el pas requiere que los
poderes del Estado nacional o los de las
provincias, en su caso, ratifiquen o desechen
explcita o implcitamente los actos del
gobierno de facto... A la luz de esa doctrina,
resulta evidente la legitimidad de que las
autoridades municipales constitucionales
revisasen los nombramientos efectuados por
las defacto, mxime cuando limitaron esa
revisin a las realizadas en los cargos ms
altos del escalafn y prescindiendo de las
normas que organizaban la carrera
administrativa, a la vez que inadmisible que el
propio gobierno defacto, mediante una ley de
alcances generales, convalidase las
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transgresiones cometidas por l mismo
mediante el arbitrio de imponer a las
autoridades constitucionales futuras la validez
de tales designaciones, como pretendi la
norma impugnada. La ratificacin de ese acto
por la Legislatura -posterior en el tiempo al
decreto municipal que motiva este proceso- no
desvirta ese razonamiento, pues fue dictada
cuando ya el gobierno municipal haba
ejercitado su facultad de desconocer la
imposicin pretendida por los gobernantes de
facto"[7].
[Pgina 329]
Esta evolucin jurisprudencial del mximo
tribunal fue posible en el marco brindado por
las constituciones provinciales, sancionadas a
partir de 1951[8].
Lo afirmado no obsta a reconocer que en los
Municipios no existen poderes originarios ni
reservados y que con acierto se hace un
reenvo a las Constituciones provinciales
para que cada provincia adapte la medida de
la autonoma municipal a su propia realidad.
El art. 123, incorporado a la Constitucin
nacional con la reforma de 1991 ha explicitado
la naturaleza del Municipio, asegurando su
"autonoma" y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, poltico,
administrativo, econmico y financiero. En tal
sentido le corresponde a cada Constitucin
provincial reestructurar la medida de tal
alcance y contenido en relacin a los
requerimientos de su propia realidad tales
como la dimensin territorial, la poblacin, los
recursos econmico-financieros, etctera [9] .
[Pgina 330]
No obstante, las normas constitucionales
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provinciales distinguen en algunos casos
diferentes tipos de Municipios y a estos de las
comunas, que son regidas en su
administracin y gobierno por una ley
orgnica dictada por la Legislatura provincial.
Esta caracterstica permite diferenciar entre
los llamados "municipios de delegacin" que
slo gozan de autonoma administrativa,
econmica y financiera (autonoma relativa),
y los "municipios de convencin", que
adems gozan de autonoma institucional y
poltica (autonoma plena) y que, por ende,
pueden dictarse sus propias cartas orgnicas
mediante una convencin convocada al
efecto. En este ltimo caso, los contenidos
mnimos de tales cartas orgnicas estn
establecidos en la misma Constitucin
provincial y generalmente se refieren a: 1)
sistema representativo, republicano y social,
con un gobierno compuesto por un
departamento ejecutivo y otro deliberativo; 2)
eleccin directa de las autoridades mediante
el voto universal, igual, secreto y obligatorio y
de extranjeros; 3) eleccin a simple pluralidad
de sufragios para el rgano ejecutivo y
proporcional para el cuerpo deliberativo; 1)
mecanismos de democracia semidirecta, tales
como el derecho de iniciativa, el referndum y
la consulta popular; 5) reconocimiento de las
organizaciones vecinales, y 6) un sistema de
contralor de las cuentas municipales o control
de legalidad del gasto, por ejemplo a travs
de un tribunal de Cuentas con eleccin directa
y representacin de la minora.
Se ha sealado que los grandes principios
que instituyen las modernas Constituciones
provinciales en cuanto al rgimen municipal,
por lo menos en la letra, son la
autonoma [10], la unin de la de-
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mocracia con la eficacia y un Municipio con
plena participacin ciudadana [11].
Muchas constituciones provinciales reservan la
autonoma para los denominados "municipios
de primera categora", calificados as en
razn del nmero de habitantes. Los
"municipios de segunda y tercera categoras"
se rigen, en cambio, por una ley orgnica,
que al efecto dicta la Legislatura provincial.
Estos ltimos seran los municipios por
delegacin [12].
En sntesis, la autonoma no es tan solo un
conjunto de poderes ms o menos extensos,
sino fundamentalmente una cualidad
especfica de la corporacin vecinal y
ciudadana para organizarse
institucionalmente. Es la capacidad de
gobierno propio. Es una energa para definir
cmo gobernarse con prescindencia de todo
otro poder[13].
La autonoma como atributo de organizacin
local propia, es una "autonormatividad
constituyente", por la que la Ciudad se da su
propia norma fundante y prev la eleccin de
sus autoridades; a la vez que se autoconfiere
la suficiencia econmica y financiera con
recursos propios. Este conjunto de potestades
cvicas de la comunidad vecinal traduce la
autodeterminacin poltica de la Ciudad sin
dependencia ni contralor de otro poder.
[Pgina 332]
La autonoma de la Ciudad y de su Municipio
es una categora poltica determinativa de
su identidad y de la especificidad de su
organizacin. Es la condicin por la que los
pueblos se dan el libre juego de sus
instituciones y fijan el rol de su administracin
domstica sin molestar ni herir a la
nacin [14].
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d. Poder municipal originario o delegado?
Las competencias municipales, como conjunto
de atribuciones propias que la entidad ejerce
dentro del marco normativo, son "originarias"
del Municipio en tanto se lo considera como
entidad de carcter poltico, de origen
natural y de naturaleza autnoma. por el
contrario, se estima que sus competencias son
simplemente "delegadas", para la vertiente
racionalista, al considerar que el poder
municipal le viene dado por la normatividad, en
razn de ser entidad simplemente
administrativa y de naturaleza autrquica.
Creemos que las potestades que definen al
poder municipal como reflejos cualificados de
su entidad propia, son "originarias", le vienen
dadas "per se", por inherencia natural al
Municipio, no por simple adherencia
normativa.
En rigor, comprende, adems de las
facultades o atribuciones y deberes
enumerados, que son las regularmente
consideradas "inherentes", la mencin de
otras no enumeradas, pero consideradas
necesarias derivadas o indispensables"[15].
No obstante, los dos criterios que aparecen
como antagnicos y opuestos no son
incompatibles por un excluyente absoluto. La
llamada concepcin histrica, si se desarrolla
en una instancia institucionalizada necesita de
una instrumentacin: el derecho. de all pues
que en el orden existencial a la entidad
municipal se le adscriben
[Pgina 333]
misiones de naturaleza "administrativa" de
carcter autrquico con poderes que el
Estado superior le delega
complementariamente.
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En otros trminos, la llamada concepcin
histrica define al Estado en el plano de la
"sociedad" y se integra con la racionalista que
formula un marco normativo complementario
en el plano del "derecho".
El Municipio es "gobierno local", y
"administracin local", es entidad poltica que
impone su entidad administrativa. El Municipio
es realidad poltica y realidad
administrativa[16] . no se trata de una opcin
antinmica si no de que el Municipio, como
entidad poltica local, comprende tambin
una determinada solucin normativa, que
traduce la forma concreta, "el rgimen
municipal", en trminos constitucionales,
conformndose as el cuadro de la
normatividad municipal, que en nuestro
derecho positivo tiene por punto de partida el
art. 5 de la Constitucin nacional. y cuya
consagracin de la autonoma est prevista
en el art. 123 del mismo texto[17].
[Pgina 334]
2. Democracia municipal
Juan Bautista Alberdi nos refiere que el pueblo
"delega otra parte de la soberana en el
poder municipal, que la ejercita en la
administracin de ciertos intereses locales e
inmediatos, referentes a la justicia inferior, a la
instruccin, a la polica judicial y
administrativa, a la beneficencia, a los caminos
y puentes, a la poblacin o al aumento de las
ciudades, y a sus mejoras locales de todo
gnero.
He aqu el origen de la divisin del gobierno
en los poderes legislativo, judicial, ejecutivo y
municipal. no son poderes diferentes, sino
modos diferentes de poner en ejercicio la
soberana del pueblo, que es una
misma"[18].
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La democracia municipal es autocefala,
porque se da sus propias autoridades; es
autarqua, porque tiene o busca su
autosuficiencia econmico-financiera y
manejo de sus propios recursos; es
autonoma, porque tiene materia, funciones,
atribuciones y competencias propias, con
facultades ejecutivas, reglamentarias y aun
jurisdiccionales; es autodeterminacin
poltica y administrativa, porque se autodirige
sin dependencia poltica de otro poder y
gestiona servicios sin sujecin a otra
organizacin administrativa; es
subsidiariedad[19] , pues permite a las
organizaciones sociales resolver aquellos
asuntos y cuidados pblicos del quehacer
social concreto para el logro libre, duradero y
eficaz de todas las actividades que son de
sus
[Pgina 335]
propias competencias[20] . Estos son los
principios de la organizacin municipal
democrtica. Autonoma, descentralizacin,
electividad, representatividad, subsidiariedad,
participacin y control son los presupuestos
de la democracia federal y, como indica
Alberdi, "sin injerencia del poder poltico o
gobierno general de la provincia"[21].
3. Subsidiariedad municipal
Si bien la Constitucin nacional no introduce
expresamente el principio de subsidiariedad, la
incorporacin de la autonoma municipal lo
profundiza, puesto que lo inserta dentro de la
organizacin institucional provincial. Ahora
bien, este principio de subsidiariedad puede
verse desde dos pticas: en la relacin
provincia-Municipio y en la relacin Municipio-
organizaciones vecinales, nombre genrico,
abarcativo, tambin, de las iniciativas
privadas[22].
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[Pgina 336]
El orden de competencia no es
necesariamente un orden de exclusiones, ya
que la realidad comunitaria se funda en una
necesidad de suplencias complementarias y
no de reemplazos monopolistas. nada
obstaculiza la complementacin de esfuerzos
ni la colaboracin de los administrados. As,
las competencias se complementan en
funcin de las necesidades de suplencias y el
principio de subsidiaridad[23] se realiza a
travs del instrumento de la participacin.
Los alcances de la subsidiaridad se
manifiestan desde una doble perspectiva:
negativa-positiva. La primera, como lmite a
la intervencin municipal; la segunda, como
justificacin de la intervencin pblica
municipal.
El lmite a la intervencin municipal aparece
como lmite del poder pblico al reconocer el
derecho de los pequeos rganos y entes a
darse su propia autoridad y autogobierno, y
genera el deber de ayudar y suplir a tales
entidades cuando no son capaces de cumplir,
por s mismas, la misin que les incumbe.
La justificacin de la intervencin municipal
est basada en el bien comn.
La primera consecuencia de la funcin
subsidiaria del Municipio radica en el deber de
reconocer la funcin de otras sociedades, a
quienes corresponde por naturaleza una
esfera de competencias propias. La familia es
una de ellas.
Los miembros de la comunidad deben
participar de manera activa en la gestin de
los asuntos municipales, no slo a travs de
organizaciones de vecinos sino tambin por
iniciativa propia.
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Las organizaciones de vecinos, constituidas
con el objeto de prestar un servicio o realizar
una obra de inters propio, como tcnicas de
participacin, siguen teniendo legitimidad y
validez.
[Pgina 337]
Con respecto a la iniciativa particular, es
necesario activarla para alcanzar una
participacin de la gestin municipal en todos
los niveles, desde la conduccin hasta la
fiscalizacin, como un recto camino hacia la
democracia local, con el concurso entusiasta
de los sujetos que habrn de ser destinatarios
-a la postre- de los logros y resultados.
La implementacin es cuestin tcnica, que
para ser vlida debe resguardar el fin de la
participacin integral ya sea directa e
individual, como clsicamente se propone, o
de modo funcional o sectorial, como a veces
se sugiere. Lo importante es que sea integral y
total para revitalizar la democracia autntica.
La democracia municipal responde, entre otros
principios, a la participacin pero tambin a la
descentralizacin.
El Municipio, reiteramos, cierra la trada
federal con la nacin y la provincia. Viene
exigido, institucionalmente, para asegurar la
existencia de las autonomas provinciales y
poltica y socialmente por ser lo ms
inmediato al ciudadano[24].
La calidad de vida urbana[25] define la
fortaleza de una Ciudad.
[Pgina 338]
Creemos que la realidad ha superado, por
insuficientes, los criterios hasta ahora
aplicados como base para la constitucin del
Municipio.
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Cada provincia debe, entonces, arbitrar los
medios para establecer un rgimen municipal
que considere la composicin orgnica, la
dimensin territorial, la cantidad de poblacin,
la estructura con la cuenta, los recursos
econmico-financieros y tcnicos, el conjunto
de necesidades a fin de determinar la
composicin de la demanda en obras de
infraestructura, vivienda, educacin,
actividades culturales, recreacin, etctera. y,
por supuesto, debe rescatar el barrio como
unidad-urbana, como identidad y soporte de la
relacin de vecindad. no debe determinarse
cul es la medida institucional ideal, pero
deben buscarse tipologas alternativas. Lo
cierto es que sobre o infradimensionado, el
Municipio no presta servicios ni en la cantidad,
ni en la calidad, ni con la eficiencia, ni con la
eficacia deseadas. por ello creemos que es
posible, a partir de la concertacin provincial,
establecer una tipologa bsica municipal
que, respetando las particularidades, sirva de
marco de referencia teniendo en cuenta que
debe abarcar todos los aspectos que hacen a
la calidad de vida. no obstante lo manifestado,
creemos que en los casos de municipios
pequeos la solucin pasara por la
mancomunidad, una asociacin intermunicipal
de cooperacin, una alianza de municipios
que haciendo uso de su capacidad asociativa
se unen voluntariamente para dar solucin a
temas comunes. no es otra cosa que un
instrumento de cooperacin horizontal donde
cada Municipio conserva su status poltico-
jurdico, pero a travs de la mancomunidad
gestiona servicios eficientes en materia de
recoleccin de residuos, agua potable,
alumbrado pblico, transporte, cementerios,
salud, educacin, turismo, deportes, medio
ambiente, monumentos y lugares histricos,
obras pblicas, registros pblicos, polica
de la economa, de la seguridad, polica de
trnsito, ornato, recreacin, urbanismo,
vivienda, etc., con la consiguiente economa
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de costo, menor estructura administrativa y
ms y mejores prestaciones.
[Pgina 339]
Otro modelo organizacional es el que
comprende reas metropolitanas para
aquellos municipios que atienden grandes
conglomerados urbanos. Los procesos de
urbanizacin exigen cierto margen de
previsibilidad mayor merced a un
planeamiento cuyo objetivo es la organizacin
del espacio urbano, tendiente a lograr el
bienestar colectivo a travs del desempeo
armnico de las funciones urbanas
elementales, de la vivienda, el trabajo, la
recreacin, los transportes, etctera. de all
que proponemos este modelo de
gerenciamiento asociativo a fin de superar la
ineptitud organizativa y funcional de los
grandes municipios.
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[1] Ver Alexis de tocqueville, La democracia en
Amrica, t. 1, Madrid, Alianza, 1910, pp. 51-
59; Echeverra, Esteban, "Cartas a don pedro
de Angelis", en Obras completas, t. 1, Buenos
Aires, imprenta y librera de Mayo, 1110-
1113, p. 311.
[2] Mouchet, Carlos, Pasado y restauracin
del rgimen municipal, Buenos Aires, perrot,
1951, pp. 16-20, dice en ese sentido "...es un
derecho innato el que tienen los vecinos de
cada villa, ciudad y pueblo de gobernarse y
administrarse as mismos...".
[3] "Todo lo que se liga a la sociedad en que
vivimos es municipal", Mouchet, Carlos,
Pasado y restauracin del rgimen municipal,
ob. cit., p. 16. En p. 11 cita a Sarmiento, El
poder municipal, 1156: "La municipalidad es la
ms antigua y persistente de las
organizaciones sociales".... El poder municipal
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es poder primordial, el nico que han
conocido las sociedades antiguas, el nico de
los derechos romanos que se salv de la
barbarie de la conquista, el primero que se
levant en la Edad Media contra el
Feudalismo, hasta producir las libertades
modernas...".
En Conflictos y armonas de las razas en
Amrica, 1112, afirma Sarmiento: "...es un
derecho innato el que tienen los vecinos de
cada villa, Ciudad y pueblo de gobernarse y
administrarse a s mismos...".
"El Municipio es una comunidad natural que
surge espontneamente del proceso
sociolgico de la agregacin social; es en el
Municipio donde las familias, por tener
caractersticas culturales similares y por
coincidir en la misma tierra, anan sus
recursos para lograr una mejor satisfaccin de
sus necesidades y poder as vivir y
trascender; el Municipio no solo es clula
social y poltica sino unidad de produccin,
centro de convivencia humana, de cultura y de
superacin espiritual", Hernndez Barbosa,
Jos de Jess, "El Municipio y la
globalizacin", en XXV Congreso
Iberoamericano de Municipios. El Municipio
como parte del Estado, Madrid, FEMp, 2003,
p. 115.
[4] Alexis de tocqueville seala: "El Municipio
es la nica asociacin tan identificada con la
naturaleza, que all donde hay hombres
reunidos se forma espontneamente un
Municipio. La sociedad municipal existe en
todos los pueblos, cualesquiera que sean sus
costumbres y leyes ... Las instituciones
municipales son a la libertad lo que las
escuelas primarias a la ciencia. Sin
instituciones municipales, una nacin puede
darse un gobierno libre, pero carecer del
espritu de la libertad ... El Municipio es el
centro donde convergen intereses y
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sentimientos de los hombres...", La
democracia en Amrica, t. 1, Madrid, Alianza,
1910, pp., 51-59 y 16.
"Los Municipios representan la realizacin de
la democracia a escala local. una repblica
democrtica es algo articulado que se
constituye de abajo hacia arriba",
Gonnenwein, Otto, Derecho municipal
alemn, Madrid, instituto de Estudios de
Administracin Local, 1961, p. 51 y ss.
"El distrito municipal ser la escuela donde el
pueblo aprenda a conocer sus intereses y sus
derechos, donde adquiera costumbres
cvicas y sociales, donde se eduque
paulatinamente para el gobierno de s mismo
o de la democracia, bajo el ojo vigilante de los
patriotas ilustrados: -en l se derramarn los
grmenes del orden, de la paz, de la libertad,
del trabajo comn encaminado al bienestar
comn, se cimentar la educacin de la
niez, se difundir el espritu de
asociacin, se desarrollarn los sentimientos
de patria y se echarn los nicos
indestructibles fundamentos de la
organizacin futura de la Repblica",
Echeverra, Esteban, "Cartas a don pedro de
Angelis", [Editor del Archivo Americano] en
Obras, t. 1, p. 311.
[5] Al respecto ver San Martino, Ma. Laura,
"La autonoma: una variable histrica de las
ciudades", en Ordua Rebollo, Enrique
(coord.), Valladolid en Amrica: el
municipalismo y su proyeccin
iberoamericana, Buenos Aires - Madrid,
Ciudad Argentina, 2001.
[6] En ese sentido, Horacio daniel Rosatti
seala cinco condiciones para definir el
carcter autnomo del Municipio: "1)
Autonormatividad constituyente por lo que se
da su propia norma fundante, por ejemplo, la
carta convencin habilitada por la
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Constitucin de Santa Fe, 1921 (art. 119) para
los Municipios de 1 categora; 2)
Autoacefala, por lo que elige sus propias
autoridades; 3) Autarqua, por lo que tiene
autosuficiencia econmico-financiera, a
travs de recursos propios y sin dependencia
externa alguna; 1) Materia o contenido propio
o autonoma como tal, que se traduce en
facultades legislativas, ejecutivas y deben ser, segn aconseja la doctrina la
jurisdiccionales, aunque stas no sean
exclusivas; 5) Autodeterminacin poltica,
por la que se autodirige, sin dependencia
poltica de 'todo otro poder', sin contralor
administrativo alguno y con fiscalizacin
judicial solamente de sus actos y decisiones".
Rosatti, Horacio daniel, "El rgimen municipal
en la Constitucin santafesina del ao 1921",
en ED, 96-911 y ss. y, del mismo autor ver su
Tratado de derecho municipal, t. ii, Santa Fe,
Rubinzal-Culzoni, 2006, pp. 105-113. para una
visin de los alcances y efectos de la
autonoma en el derecho comparado, puede
verse Losa, nstor Osvaldo, El derecho
municipal en la Constitucin vigente, Buenos
Aires, Abaco, 1995, pp. 35-11.
En palabras de Salvador dana Montao, "La
autonoma como nosotros la concebimos no
es tan slo un conjunto ms o menos grande
de poderes ms o menos extensos; es una
cualidad especfica de la corporacin, que la
distingue de las dems: su capacidad de
gobierno propio y, con ms precisin, su
facultad de organizarse dentro de las
condiciones de la ley fundamental (en el orden
nacional, de acuerdo a lo prescripto por los
arts. 5 y 106 [hoy art. 123]) o poder
constituyente de darse sus instituciones o
poder legislativo (en el orden federal, arts. 101
y 105 [actualmente arts. 121 y 122,
respectivamente]) y de gobernarse con ellas
con prescindencia de todo otro poder", La
autonoma municipal, La plata, instituto de
derecho Municipal y urbanismo, Serie
Monografas, n 1, 1912, pp. 21-25.
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"Consagrar en la Constitucin nacional, el
principio de la 'autonoma municipal',
elevndolo a la categora de condicin para
el libre juego de las instituciones provinciales
no sera suficiente si no se fijasen al mismo
tiempo, las bases mnimas que aseguren la
efectividad de esa 'autonoma'. tales bases
efectividad de sus autoridades, la gestin de
intereses locales y la suficiente capacidad
financiera", Vinelli, Vctor S. y otros, El
rgimen municipal en la Constitucin, Buenos
Aires, Abeledo-perrot, 1959, p. 11.
"Y si su rol es de administracin econmica y
domstica y en su ejercicio no hiere ni
molesta al Estado, sera lo ms injusto
negarle su autonoma an prescindiendo de
las inmensas ventajas que se ha comprobado
que obtiene con ella, sacrificndolo a ideales
polticos mezquinos, en los que los asomos
de la libertad son pesadillas tan terribles que
se la desfigura con todas las sospechas para
evitar su propagacin y preparar su ruina", de
la torre, Lisandro, Rgimen municipal,
Honorable Concejo deliberante de la Ciudad
de Buenos Aires, Oficina de informacin
Municipal, 1939, p. 11.
[7] CSJn, Fallos 21/03/19, "Rivademar, Angla
d. B. Martnez Galvn de c/Municipalidad de
Rosario", LL 1919-C-19. Ver tambin
Hernndez, Antonio M., La Corte Suprema,
garante de la autonoma municipal. Anlisis
de los casos "Municipalidad de la Ciudad de
San Luis v. Provincia de San Luis y otro" y
"Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia
de", en www.acader.unc.edu.ar. Estos dos
casos estn vinculados al conflicto poltico-
institucional entre la Municipalidad de San Luis
y la provincia de San Luis, hasta que
finalmente la CSJn resolviera el segundo caso
a favor del gobierno municipal. Ambos casos
son de los aos 2001 y 2005,
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respectivamente.
[8] "Resulta verdaderamente reconfortante,
como signo de reverdecimiento federalista,
como lo seala Bidart Campos, que haya sido
el acicate del constitucionalismo provincial el
que fecundice la interpretacin de la
Constitucin nacional en orden a una
institucin tan cara al federalismo, como es el
Municipio. La Corte, al cambiar su tradicional
doctrina sobre la naturaleza de los Municipios,
ha superado la disyuntiva suscitada entre la
onticidad y la caracterizacin que de los
Municipios traen determinadas normas
legales, al reconocer la autonoma
municipal", Spisso, Rodolfo, Derecho
constitucional tributario, Buenos Aires,
depalma, 1993, p. 13.
[9] En tal sentido, la autonoma municipal y el
poder constituyente de tercer grado, que les
permite el dictado de sus propias cartas
orgnicas, estn expresamente previstos en
las Constituciones de Catamarca, Crdoba,
Chaco, Chubut, Jujuy, La pampa, La Rioja,
Misiones, neuqun, Salta, San Luis, San
Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Ro
negro, tierra del Fuego. Asimismo, en el caso
de la Constitucin de la provincia de
Mendoza, si bien no hace ninguna referencia a
la autonoma municipal, la administracin de
los intereses y servicios que estn a cargo de
las municipalidades, estn sometidos al
deslinde de atribuciones y responsabilidades
que establece la ley orgnica respectiva (arts.
191 y 199).
[10] "Los municipios no son sujetos de la
relacin federal, pero participan de ella a
travs de las provincias y no puede dudarse
de su autonoma poltica. Sin embargo,
tampoco estas diferencias normativas han
impedido en la realidad de las cosas el
vaciamiento de las competencias municipales,
y la situacin de fragilidad de la autonoma
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local...", Garca Roca, Javier, "prlogo" a la
obra de de la Vega de daz Ricci, Ana M., La
autonoma municipal y el bloque
constitucional local, Buenos Aires - Madrid,
Ciudad Argentina, 2006, p. 13.
[11] Hernndez, Antonio Mara, "Rgimen
municipal", en Las nuevas Constituciones
provinciales, Buenos Aires, depalma, 1919, p.
210.
[12] En tal sentido cabe sealar que la
Constitucin de San Juan (art. 211 in fine)
declara que en todos los casos los municipios
ejercen sus funciones con independencia de
todo otro poder, frmula que se reitera en
otras Constituciones, como la de Crdoba
(art. 110).
[13] Dana Montaa, Salvador M., La
autonoma Municipal, La plata, instituto de
derecho Municipal y urbanismo, Serie de
Monografas, 1912, n 1, pp. 21-25. Rosatti,
Horacio daniel, "El rgimen municipal en la
Constitucin Santafesina del ao 1921", en
ED, pp. 96-911 y ss.
[14] De La torre, Lisandro, Rgimen
Municipal, Honorable Concejo deliberante de
la Ciudad de Buenos Aires, 1939, p. 11.
[15] Dana Montao, Salvador, La autonoma
municipal, ob. cit., p. 11 y ss.
[16] Bidart Campos dice: "...es imposible
considerarlo como pura administracin, sin
esencia poltica. para nosotros, la politicidad
del Municipio es constitutiva de su realidad,
cualquiera sea el tipo de organizacin positiva
que se le atribuya, porque aun reducido
fcticamente a lo administrativo, el
ingrediente poltico queda implcito en la
efectividad del 'gobierno comunal'", Bidart
Campos, Germn, Derecho constitucional, t. i,
Buenos Aires, Ediar, 1963, p. 513 y ss.. Cfr.
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CSn, Fallos, 191:111; 111:212; 123:313.
"Como una garanta del recto ejercicio de la
soberana popular en el poder Ejecutivo, la
ciencia ha subdividido este poder en poltico
y administrativo, entregando el primero como
ms general, ms arduo y comprensivo, al
gobierno o Poder Ejecutivo propiamente dicho,
y el segundo a los cabildos o representaciones
departamentales del pueblo, como ms
inteligentes y capaces de administrar los
asuntos locales...", Alberdi, Juan B., Derecho
pblico provincial argentino, Buenos Aires,
Ciudad Argentina, 1991, pp. 11-19.
[17] Puede ampliarse y tener una visin
comparada sobre la autonoma municipal en
Argullol Murgadas, Enric (dir.), Federalismo y
autonoma, Barcelona, Ariel, 2001, pp. 211-
216.
[18] Alberdi, Juan Bautista, Derecho pblico
provincial argentino, ob. cit., p. 11.
[19] "Debe garantizarse frente al poder del
Estado la esfera familiar y municipal y el
mbito que salvaguarda la dignidad y vida de
los ciudadanos" Len Xiii, Inmortale Dei, 19.
La Encclica Centesimus Annus, de Juan
pablo ii, reitera el concepto del principio de
subsidiaridad ya enunciado en Cuadragesimo
Anno, de po Xi: "una estructura social de
orden superior no debe interferir en la vida
interna de un grupo social de orden inferior,
privndola de sus competencias, sino que
ms bien debe sostenerla en caso de
necesidad y ayudarla a coordinar su accin
con la de los dems componentes sociales,
con miras al bien comn" ( 11).
[20] La funcin subsidiaria del Municipio debe
manifestarse en dos grados. por un lado la
"ayuda", mediante la creacin de las
condiciones necesarias para hacer posible y
dejar garantizada la accin de las
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organizaciones sociales.
Por el otro lado, suple la misin de esas
organizaciones, cuando no pueden realizar de
manera satisfactoria y adecuada su funcin.
La Carta Encclica Centesimus Annus, en el
pargrafo 11, seala que: "las funciones de
suplencia son reconocidas en general al
Estado en situaciones excepcionales, por
razones urgentes de bien comn, cuando los
llamados naturalmente a cumplir las
competencias de que se trate no estn en
condiciones de hacerlo. por lo mismo, deben
ser limitadas temporalmente, para no privar
establemente de sus competencias a dichos
sectores sociales".
[21] Alberdi, Juan Bautista, Derecho pblico
provincial argentino, ob. cit., p. 19.
[22] En tal sentido, la Constitucin de la
provincia del neuqun dispone en su art. 11
que: "La provincia adopta para su gobierno el
principio de descentralizacin de los poderes
y reconoce las ms amplias facultades a los
Municipios, en forma tal que sean stos
quienes ejerzan la mayor suma de funciones
del gobierno autnomo en cada jurisdiccin,
equivalente a poner en manos de los
respectivos vecindarios. Lo que exceda la
rbita local corresponder a las autoridades
provinciales, las que decidirn tambin
cundo las obras o medidas a resolver
involucren a varias comunas".
[23] El principio de subsidiariedad hace al
federalismo y a la descentralizacin poltica.
por medio de l se impide que "una entidad
superior desempee funciones que pueden
realizarse con igual eficacia por el ente inferior
en la medida de su capacidad de gestin", de
la Vega de daz Ricci, Ana M., La autonoma
municipal y el bloque constitucional local, ob.
cit. pp. 151-152.
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[24] "La Ciudad de hoy es obra de paz y de

ciencia y, adems, de democracia ... ste es
el otro aspecto caracterstico de la Ciudad
moderna: es de todos y para todos, o sea
profunda y esencialmente democrtica, es la
democracia poco a poco triunfante, impuesta,
no por virtud de una aspiracin ideolgica o
de movimientos revolucionarios, sino bajo la
accin de la necesidad, como consecuencia
de la solidaridad que se impone en el contacto
de las gentes que forman el medio urbano, en
el cual la diferenciacin jerrquica social,
cultural y poltica se produce sobre la base de
un disfrute mnimo de los goces de la
comunidad, de los beneficios que sta
reporta, y de los servicios que supone la
existencia de la comunidad misma ... son las
ciudades verdaderos laboratorios de la vida
colectiva, donde se resuelve la gran duda
sobre si las ideas que entraan las
aspiraciones humanas al mejoramiento
ntimo y cultural, mediante la accin reflexiva
del hombre, son realizables o eternas
utopas," posada, Adolfo, El rgimen
municipal, Madrid, Librera General de
Victoriano Surez, 1916, pp. 2-3.

[25] La calidad es el punto hasta el cual el

Municipio cumple con lo que se pretende que
haga y de manera confiable. Ver Certo,
Samuel C., Administracin moderna, 1 ed.,
Bogot, prentice Hall, 2001, p. 115.

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