FUNCIN PBLICA

Y RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIN

- Propuesta para sustituir la sumisin por la misin del servidor pblico en materia
disciplinaria - 1

Por:
PEDRO ALFONSO HERNNDEZ 2 1
21 de noviembre de 2013

1
Ponencia presentada en el 3er Congreso Internacional de Derecho Disciplinario hacia la comprensin de
las teoras que fundamentan el derecho disciplinario -, organizado por el Instituto de Estudios del Ministerio
Pblico Procuradura General de la Nacin. Bogot, D.C., 21 y 22 de noviembre de 2013. La temtica
desarrollada en esta conferencia corresponde a avances de la investigacin sobre Empleo Pblico y
Responsabilidad Disciplinaria que el autor lleva a cabo en el Programa de doctorado en Derecho en la
Universidad Externado de Colombia.
2
Presidente de la Corporacin Funcin Pblica. Vicepresidente del Colegio de Abogados en Derecho
Disciplinario CADD-. Profesor del Departamento de Posgrados en Derecho Administrativa de la Universidad
Externado de Colombia, en las ctedras de Funcin Pblica, Derecho Disciplinario y Derecho Administrativo
Sancionador. Abogado litigante, Asesor y Consultor en temas de Funcin Pblica, Estructura del Estado,
organizacin de Entidades pblicas y Responsabilidad Fiscal y Disciplinaria de los Servidores Pblicos.
Se ha desempeado como Magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional, Comisionado y Presidente de la
Comisin Nacional del Servicio -CNSC, Jefe de Contratos de TELECOM y Conjuez del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Autor de varios libros y
artculos en temas de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo.
Temas:

Presentacin
1. FUNCIN PBLICA: Fundamento y finalidad del derecho
disciplinario.
2. RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIN: Categora dogmtica
superior del derecho disciplinario en Colombia
3. LAS INCONSISTENCIAS DE LAS RELACIONES ESPECIALES DE 2
SUJECIN: por la plena vigencia del Estado social y democrtico de
derecho
4. PROPUESTA PARA SUSTITUIR LAS RELACIONES ESPECIALES
DE SUJECIN: la misin en cambio de la sumisin del servidor
pblico
Conclusiones
 Un especial reconocimiento a CARLOS ARTURO GMEZ
PAVAJEAU. Su monumental obra ha logrado consolidarse de tal
manera, que en el pas no ser posible escribir sobre DERECHO
DISCIPLINARIO sin tenerlo como referencia, ya sea por compartir
su lnea de pensamiento o para disentir de sus propuestas.

Presentacin

La ponencia responde a la invitacin acadmica hecha por el Instituto de

Estudios del Ministerio Pblico para que en este Congreso Internacional se
evalen los fundamentos del derecho disciplinario. En ese sentido, las 3
siguientes apreciaciones estn relacionadas con las caractersticas y las
dimensiones de la categora dogmtica superior del derecho disciplinario: las
Relaciones Especiales de Sujecin o, tambin, Relaciones de Sujecin
Especial.

El ttulo de la ponencia integra dos componentes. De un lado, la funcin

pblica y, de otro, las relaciones especiales de sujecin, con lo cual se pretende
resaltar la ntima relacin que existe entre la Funcin Pblica y el Derecho
Disciplinario.

Con tal propsito, la exposicin est dividida en cuatro partes. En la primera,

se presentan algunos comentarios generales en relacin con las acepciones
constitucionales de la expresin Funcin Pblica. Se tendr en cuenta el
artculo publicado en este tema en el volumen IV de la Coleccin Lecciones de
Derecho Disciplinario del IEMP.3 En la segunda parte, se expondrn los
fundamentos de las Relaciones Especiales de Sujecin en materia
disciplinaria. Se tendrn en cuenta los textos de los autores nacionales que han
promovido el uso de esta figura para fundamentar y legitimar las
determinaciones que se adopten en materia disciplinaria. En la tercera parte, se
alude a ciertas inconsistencias que presentan los cimientos de las relaciones
especiales de sujecin y, en la ltima parte, se expone una propuesta para
reemplazar la categora de las relaciones especiales de sujecin, promovida por
la dogmtica disciplinaria, por una figura constitucional diferente, que hace
parte del rgimen jurdico de los servidores pblicos.

As mismo, esta exposicin parte de dos presupuestos. El primero, segn el

cual el Derecho Disciplinario es un componente del Derecho de la Funcin
Pblica. Es decir, que el rgimen disciplinario de los servidores pblicos hace
parte integrante del rgimen constitucional de los servidores pblicos, en el
Estado social y democrtico de derecho. Este es el enfoque que se expone y se
promueve en los diferentes escenarios acadmicos, laborales y profesionales en 4
los que se acta.4

El segundo presupuesto se refiere a la naturaleza administrativa del derecho

disciplinario. Con ello se resalta su marcada distincin con las actuaciones de
naturaleza judicial. Esta caracterstica se relaciona con el hecho de considerar
que el derecho disciplinario es una de las expresiones del ius puniendi.

La potestad sancionadora o punitiva del Estado, ius puniendi, comprende

cuatro campos, a saber: i) el derecho disciplinario; ii) el derecho administrativo
sancionador; iii) el derecho penal y, iv) el derecho correccional. Los dos

3
Pedro Alfonso Hernndez. Acepciones Constitucionales de la Expresin Funcin Pblica. Lecciones de
Derecho Disciplinario, vol. IV. Instituto de Estudios del Ministerio Pblico IEMP - PGN. Bogot, 2007, pp. 27-
38.
4
Los escritos, la ctedra, el cumplimiento de funciones y el ejercicio profesional, de mi parte, han tenido como
comn denominador la comprensin del rgimen disciplinario de los servidores pblicos como uno de los
componentes del rgimen jurdico de los servidores pblicos, en el marco del Estado social y democrtico de
derecho.
primeros son de naturaleza administrativa y los dos restantes de naturaleza
judicial.

La naturaleza administrativa del derecho disciplinario no se opone a su rango

constitucional, de manera semejante al mbito constitucional de las actuaciones 5
judiciales, como las del derecho penal.5

Por consiguiente, desde esta perspectiva sera una impropiedad sugerir o

establecer que existe algn grado de jerarqua, prevalencia o dependencia de
una expresin del ius puniendi frente a otra, en cuanto todas ellas, en igualdad
de condiciones, tienen fundamento constitucional y su desarrollo hace parte
del mbito de configuracin del legislador.

5
En el artculo sobre la Ilicitud Sustancial, en el cual se aludi a la manera como se halla desaparecida esta
categora jurdica en buena parte de la aplicacin prctica del derecho disciplinario, se hizo referencia a la
naturaleza administrativa y a la pertenencia al Derecho de la Funcin Pblica que identifica al derecho
disciplinario. En esa ocasin se dijo que, En mi caso, por ejemplo, entiendo el derecho disciplinario como un
asunto inherente al vnculo jurdico de los servidores pblicos con el Estado y considero que el fundamento y los
propsitos de esta disciplina se halla en la articulacin del contenido y la finalidad del empleo pblico con las
caractersticas que la Constitucin Poltica asigna a los servidores pblicos estar al servicio del Estado y al
servicio de la comunidad- (C.P., art. 123) en el contexto del Estado social de derecho (C.P., arts. 1 y 2). Pedro
Alfonso Hernndez. La Ilicitud Sustancial es una Categora Autnoma en el Rgimen Disciplinario. Algo
ms que conductas tpicamente antijurdicas de los servidores pblicos. En: Colegio de Abogados en
Derecho Disciplinario. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo I. Ediciones Nueva jurdica. Bogot D.C.,
2010, pp. 41-74.
Es decir, cada expresin del ius puniendi tiene fundamento constitucional y, por
separado, es desarrollada por la ley y el reglamento. Adems, las autoridades
disciplinarias y sus decisiones son de naturaleza administrativa mientras que 6
las autoridades penales y sus decisiones son de carcter judicial.

De acuerdo con lo sealado, a partir de la Constitucin Poltica el derecho

disciplinario dej de depender de los principios orientadores del derecho penal
pues los principios rectores de la potestad sancionadora del Estado adquirieron
rango constitucional y se consolidaron como derroteros de los diferentes
mbitos de responsabilidad de carcter judicial o administrativa, sin que est
previsto ningn tipo de jerarqua o de dependencia entre las diferentes
expresiones del ius puniendi. Por lo anterior, a partir de 1991 resultara
contrario al orden constitucional sostener que el derecho disciplinario depende de
los principios del derecho penal o que en el derecho disciplinario aplican de manera
matizada o flexible los principios del derecho penal. Asunto diferente son las
relaciones materiales de integracin normativa que se presenten entre las
expresiones del ius puniendi, pero ellas no generan jerarqua o subordinacin
entre las diferentes disciplinas.
De manera independiente a las apreciaciones que puedan generar estos
asuntos, tal vez lo que evidencian es que no hay temas totalmente elaborados,
que las relaciones y los mbitos de actuacin de las diferentes expresiones del
ius puniendi son asuntos en permanente ajuste o movimiento y que, en
consecuencia, las verdades cientficas que en ocasiones se promueven en el
medio acadmico o institucional son, en buena medida, aproximaciones
valorativas, que, ante la ausencia de universalizacin, no cuentan an con los
requisitos para adquirir la calidad de cientificidad.

I. FUNCIN PBLICA: Fundamento y finalidad del derecho

disciplinario.

La Constitucin Poltica emplea la expresin Funcin Pblica con dos

significados diferentes. Uno de ellos para aludir a las actividades cuya
titularidad corresponde con carcter exclusivo al Estado. El segundo
significado es para referirse al conjunto de las relaciones jurdicas entre el 7
Estado y los servidores pblicos. Se trata, por lo tanto, de una expresin
homfona en derecho pblico colombiano.
1. Funcin Pblica: actividad cuya titularidad corresponde al Estado

Se entiende por funciones pblicas aquellas actividades o potestades de inters

general cuya titularidad corresponde al Estado, como expresin de la soberana
y que estn directamente relacionadas con el cumplimiento de sus fines
esenciales como sistema de organizacin poltica y democrtica.

Las funciones pblicas pueden ser clasificadas a partir de diferentes criterios.

Uno de ellos corresponde al principio clsico de separacin de poderes y otro,
al papel del Estado frente a la actividad econmica. De conformidad con el
primero, son funciones pblicas: la funcin constitucional, la funcin
legislativa, la funcin administrativa, la funcin judicial o la funcin de control
fiscal. De acuerdo con la modalidad de actuacin del Estado en la economa, de
manera independiente al modelo econmico de Estado, son funciones pblicas,
entre otras, las de planeacin de la economa, la direccin general de la
economa la regulacin econmica o la inspeccin, vigilancia y control de la 8
actividad econmica.

Desde ambas perspectivas, las funciones pblicas resultantes de esas

clasificaciones tienen sustento y referente constitucional expreso. As, por
ejemplo, el artculo 150.23 asigna al Congreso de la Repblica la misin de
expedir las leyes que regirn el ejercicio de las funciones pblicas y la
prestacin de los servicios pblicos; el artculo 209 seala que la funcin
administrativa est al servicio de los intereses generales y que se desarrolla con
fundamento en los principios teleolgicos, funcionales y orgnicos all
previstos; el artculo 228 puntualiza que la administracin de justicia es una
funcin pblica; en el mismo sentido, el artculo 267 establece que el control
fiscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la
Repblica.

Para la sentencia C-631/96:

 La funcin pblica implica el conjunto de tareas y de actividades que deben
cumplir los diferentes rganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones
y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realizacin de
sus fines. Se dirige a la atencin y satisfaccin de los intereses generales de la
comunidad, en sus diferentes rdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se
desarrolle con arreglo a unos principios mnimos que garanticen la igualdad, la
moralidad, la eficacia, la economa, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad,
que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la
legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad.6

As, entonces, en la Constitucin Poltica se usa la expresin funcin pblica o

su plural funciones pblicas para denotar aquellas actividades de inters
general cuya titularidad corresponde al Estado soberano y que tienen como
finalidad el cumplimiento de sus fines esenciales.

Adems del anterior, est previsto otro alcance constitucional para la misma 9
expresin, atinente al rgimen jurdico de los servidores pblicos.

2. Funcin Pblica: Relaciones laborales en el sector pblico

La expresin funcin pblica es empleada igualmente en la Constitucin

colombiana para denominar el conjunto de principios y disposiciones que
rigen las relaciones jurdicas entre el Estado y los servidores pblicos. Este es el
mbito de regulacin del Captulo 2 del Ttulo V, cuya denominacin
constitucional es precisamente sa: De la Funcin Pblica.

Es tan privilegiado el trato que la Constitucin dispensa al Rgimen de

Funcin Pblica que algo ms de la mitad de los 380 artculos que la

6
Corte Constitucional. Sentencia C-631/96. M.P.: Antonio Barrera Carbonell.
conforman contienen disposiciones sobre relaciones laborales en el sector
pblico.7

Esta segunda acepcin de funcin pblica corresponde tambin a lo que se

asigna a dicha expresin en otros mbitos de actuacin o de regulacin interna, 10
internacional o extranjera. En Colombia existe, por ejemplo, el Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica8, cuyo objetivo misional es el de
formular polticas generales de administracin pblica, en especial en materias
relacionadas con empleo pblico, organizacin administrativa, control interno y
racionalizacin de trmites de la rama ejecutiva del poder pblico. As mismo, y con
el fin de atender actividades de naturaleza semejante o complementaria se
vienen conformando las Secretaras de la Funcin Pblica en algunos
departamentos, distritos y municipios del pas. Por su parte, en la V
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado, celebrada el 26 y 27 de junio de 2003 en Santa Cruz de la
Sierra Bolivia, se aprob la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica,
7
Ver: Pedro Alfonso Hernndez. Bases Constitucionales de Funcin Pblica Empleo pblico. Ed. Jurdica
Gustavo Ibez, Bogot, 2004. Las normas constitucionales se refieren a derechos y deberes de los servidores
pblicos, calidades, inhabilidades, incompatibilidades, requisitos, funciones, elementos del empleo pblico,
perodos institucionales, condiciones para el ingreso, la permanencia, el ascenso o el retiro del servicio pblico,
situaciones administrativas, rgimen salarial y prestacional para los servidores pblicos, taxonomas de los
sistemas de carrera y autoridades que los administran y vigilan, entre otros asuntos.
documento en el cual se seala que La Funcin Pblica est constituida por el
conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo
pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional determinada.9

La Constitucin Poltica contiene, entonces, una segunda acepcin de la

expresin funcin pblica, con la cual se alude a las relaciones laborales en el
sector pblico colombiano.

Si bien es factible aludir a los dos escenarios en que hace presencia la expresin
Funcin Pblica, estas materias no resultan tan separables como pareciera, en
la medida en que las funciones pblicas, cuya titularidad corresponde al
Estado, se atienden, en buena medida, a travs del actuar de los servidores
pblicos.

Es ms, de conformidad con los postulados generales del rgimen de funcin

pblica, el empleo pblico no solo constituye el ncleo bsico para el
cumplimiento de las funciones pblicas, en el entendido que las funciones del 11
Estado se distribuyen entre niveles y entidades pblicas y las de stas se
desagregan a travs de sus dependencias hasta llegar a los manuales de
funciones, requisitos y competencias laborales por cargo si no que, en sentido
contrario, al empleo le corresponde atender un propsito o finalidad: el
cumplimiento de los fines del Estado y de los planes de desarrollo. Esta es la
esencia del modelo funcional, del que es palmaria su presencia en el mbito
constitucional (artculos 6, 121, 122, 123, 150, 300 y 313, entre otros).

3. La nocin de Funcin Pblica ofrece una ptica del Derecho Disciplinario

De acuerdo con lo sealado, dado que la expresin Funcin Pblica tiene dos
acepciones constitucionales diferentes, una relacionada con las funciones
exclusivas y el papel del Estado y otra relacionada con el rgimen jurdico de
los servidores pblicos, desde esta ptica, el Derecho Disciplinario es un
9
Centro Latinoamericano de Administracin y Desarrollo -CLAD. Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
Caracas, 2004.
componente del rgimen jurdico del servidor pblico, cuya finalidad es el
cumplimiento de las funciones y los fines del Estado.

En otras palabras, una de las acepciones de Funcin Pblica constituye el

fundamento y, la otra, expresa la finalidad del rgimen disciplinario de los
servidores pblicos.

El artculo 22 del Cdigo Disciplinario nico -CDU, aunque no representa la

integracin constitucional de funcin pblica a la que se alude, s constituye
una aproximacin legislativa de distincin entre los lmites de la labor a cargo
de los servidores pblicos y la finalidad que se persigue con su actuacin.

Segn esa norma del CDU, lo que le corresponde al servidor pblico es: ejercer
los derechos, cumplir los deberes, respetar las prohibiciones y estar sometido al rgimen
de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
establecidos en la Constitucin Poltica y en las leyes.10 Y, la finalidad que se
persigue cuando el servidor pblico atiende esos mandatos es la de: 12
salvaguardar la moralidad pblica, transparencia, objetividad, legalidad, honradez,
lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economa, neutralidad, eficacia y
eficiencia que debe observar en el desempeo de su empleo, cargo o funcin.

De esta manera, segn lo bosquejado en esta primera parte, el rgimen

disciplinario de los servidores pblicos es un componente del Derecho de la
Funcin Pblica, razn por la cual se evidencia una estrecha relacin entre
estos dos mbitos constitucionales. Este es el enfoque del derecho disciplinario
que se ha venido proponiendo y es el que orienta los comentarios que se hacen
en esta ocasin.

10
Asumo que el conjunto de derechos, deberes, prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de
inters de los servidores pblicos es una materia de su rgimen jurdico, relacionada de manera directa con el
empleo, cargo o funcin que desempea, que bien podran hacer parte del estatuto del servidor pblico y, desde
all, servir de insumo para verificar la eventual comisin de las faltas disciplinarias. Esta apreciacin corresponde
a la misma ptica, por ejemplo, de las faltas disciplinarias con ocasin de la contratacin estatal, cuyas reglas no
estn en el CDU sino en las leyes que desarrollan esa materia.
II. RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIN: Categora dogmtica
superior del derecho disciplinario en Colombia

Si bien no cuenta con una incorporacin constitucional o legislativa expresa,

hay consenso en la doctrina y la jurisprudencia constitucional en cuanto a la
presencia de las relaciones especiales de sujecin como una categora
inherente al ordenamiento disciplinario. No hay texto, ctedra o fallo que no
parta de la necesaria presencia de esta figura jurdica en derecho disciplinario.

Recibe tambin otras denominaciones, segn el nfasis que quiera hacerse en

alguno de los tres elementos de la expresin. La expresin ms usual parece ser
relaciones especiales de sujecin. Algunos se refieren a las Relaciones de
especial sujecin y, otros, aluden a las relaciones de sujecin especial. Para
los fines de esta exposicin, se asumen como expresiones equivalentes.

A continuacin se trascriben extractos de las publicaciones nacionales ms

representativas en este tema especfico, en las cuales se sealan las 13
caractersticas bsicas de las Relaciones Especiales de Sujecin RES,
catalogadas por la dogmtica disciplinaria como la categora dogmtica superior
del derecho disciplinario.11

Lo subrayado en cada caso es ajeno a los textos trascritos y tiene como objetivo
resaltar los apartes de inters para ser comentados en apartes posteriores.

1) Se trata de la categora jurdica que sirvi de fundamento para la

estructuracin de la Dogmtica Disciplinaria en el pas a comienzos de los
aos 80 y, desde entonces, es la figura que simboliza y representa la razn de
ser del derecho disciplinario:

11
No hay referencias a textos extranjeros porque las pretensiones de un estudio comparado superan, por ahora,
los propsitos de esta aproximacin a este tema.
 Desde la primera edicin de nuestra Dogmtica del Derecho
Disciplinario, publicada en el ao 2001, venimos insistiendo en que la
relacin especial de sujecin es la categora dogmtica superior del Derecho
Disciplinario.12

En la gnesis de la figura de las relaciones especiales de sujecin, el funcionario

no tena derechos y los que llegare a tener, los entregaba todos al Estado y este
poda hacer con el funcionario lo que a bien tuviera en cuanto a su relacin
laboral. Esas dimensiones de las relaciones Estado-funcionario han sido
puestas de presente desde los inicios de la dogmtica disciplinaria en el pas:

Las Relaciones Especiales de Sujecin son unos vnculos especialmente

estrechos entre una persona y el Estado, y que implicaron, en una poca, que el
individuo quedara a merced del poder; es decir, prcticamente el individuo no
tena derechos o entregaba todos sus derechos y el Estado poda hacer con l lo
que a bien tuviere en cuanto a su relacin laboral. Es un vnculo estrecho que
hoy todava subsiste y seguir subsistiendo, slo que no con el contenido de 14
arbitrariedad que tuvo en pocas pasadas.13

2) Las relaciones especiales de sujecin constituyen el criterio principal de

imputacin de la conducta disciplinable de los servidores pblicos y demarca
tambin el mbito de persecucin del derecho disciplinario:

1.1.1. Las relaciones de especial sujecin

El sentido clsico de la expresin, ubicado en lo que se ha denominado la

modernidad, surge a mediados del siglo XIX en Alemania, sin desconocer que
histricamente la doctrina ha encontrado algunos antecedentes que se suelen
situar en una poca mucho anterior. Ese origen remoto de la institucin es

12
Carlos Arturo Gmez Pavajeau. Jurisprudencia y Dogmtica Disciplinaria. Ediciones Nueva Jurdica,
Bogot, D.C., 2013, pg. 102.
13
Carlos Arturo Gmez Pavajeau. Dogmtica del Derecho Disciplinario. Universidad Externado de Colombia.
2 edicin, Bogot, D.C., 2002, pgs. 132-133.
 identificado con la relacin de vasallaje de la antigua Germania, en la que el
seor, o patrono y el vasallo se vinculaban mediante relaciones de tipo personal
y familiar que encontraba en el principio de lealtad su principal fuente de
solidez. Esa vinculacin se concretaba en una relacin de servicio del vasallo
hacia el seor, en la que el primero pona a disposicin del segundo, su fuerza
laboral.

En el absolutismo, aquella relacin que era esencialmente privada muta su

naturaleza de forma plena y se transforma en pblica, de esta manera el vasallo
queda sometido al poder del Estado. []

En la actualidad las relaciones de especial sujecin son fundamento del derecho

disciplinario y se constituyen en el principal criterio de imputacin de la
conducta disciplinable, pues no solo determinan desde lo formal el vnculo
existente entre el servidor pblico, el particular que cumple una funcin pblica
y el Estado, lo que implica la existencia de importantes compromisos, sino que
adems garantiza que slo es pertinente formular una imputacin en lo 15
disciplinario cuando el comportamiento del agente entra en interferencia con la
funcin, el servicio o cargo. []

En concreto, la relacin de sujecin especial demarca tambin el mbito de

persecucin del Derecho Disciplinario y determina la posibilidad de que un
individuo sea sujeto pasivo de esa persecucin. Esa relacin de sujecin especial,
diferencia en un alto margen el Derecho disciplinario del Derecho penal, [].
En sede disciplinaria funciona como principio rector, en cuanto los servidores
pblicos y los particulares que cumplen funcin pblica estn comprometidos de
forma particular y especial para con el Estado y con los ciudadanos, pues a ellos
compete garantizar y hacer efectivos los derechos fundamentales de los
ltimos.14 (Subrayado fuera de texto)

14
Esiquio Manuel Snchez Herrera. Dogmtica Practicable del Derecho Disciplinario. Preguntas y respuestas.
Ediciones Nueva Jurdica. Tercera edicin. Bogot D.C., 2012. Pgs. 125-127. Ediciones Jurdicas Gustavo
Ibez, Bogot D.C., 2005, p. 24.
En una edicin anterior de la misma obra, se asimilaba la categora de las
relaciones especiales de sujecin con la vinculacin formal del servidor pblico
o del particular, como sujeto disciplinable, con el Estado: Para la atribucin de
responsabilidad, para hacer la imputacin de una conducta como falta a una persona, lo
primero que tiene que establecerse es si existe el primer criterio jurdico de imputacin
en sede disciplinaria, esto es, la existencia de una previa relacin de especial sujecin
del imputado para con el Estado. Hay que determinar, previo a cualquier anlisis, si el
agente es sujeto activo de la falta, es decir, si es sujeto del derecho disciplinario. 15

Si bien las relaciones especiales de sujecin tienen su origen en la poca

medieval, tienen su auge en el imperio germnico, hacen trnsito al Estado
absolutista y luego al Estado liberal de derecho. Hoy estn presentes en el
derecho disciplinario en Colombia y, para que armonicen con los postulados
de la Constitucin Poltica de 1991, deben corresponder con un criterio de
relacin de sujecin especial flexibilizado:

Esta categora de relacin de sujecin especial, algunos la manejan con un 16

criterio peyorativo propia del Estado Absolutista, hasta el punto de considerarla
como propia de los regmenes de ultra derecha, pero en realidad, hay que
enmarcarla, materializarla, desarrollarla y llevarla a la prctica, bajo los
parmetros en los que se aplica el Derecho Disciplinario en Colombia, que es la
Constitucin Poltica del 91 y el modelo de Estado dominante. Es decir, es un
criterio de relacin de sujecin especial flexibilizado, pero que apunta a la
concesin de garantas en favor de la persona que es sometida al proceso
disciplinario.16

3) Para otros, las relaciones especiales de sujecin tienen amplio respaldo en los
textos constitucionales tanto de Colombia como de Espaa. As lo estima, por
unanimidad, la doctrina de ambos pases:

15
Esiquio Manuel Snchez Herrera. Dogmtica Practicable del Derecho Disciplinario. Preguntas y respuestas.
Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez, Bogot D.C., 2005, p. 24.
16
Esiquio Manuel Snchez Herrera. Dogmtica Practicable del Derecho Disciplinario. Preguntas y respuestas.
Ediciones Nueva Jurdica. Tercera edicin. Bogot D.C., 2012. Pg. 127.
 5. La Categora Dogmtica de las Relaciones Especiales de Sujecin en
las Constituciones Espaola de 1978 y Colombiana de 1991

por unanimidad, la doctrina espaola y colombiana consideran que la base

de los instrumentos normativos a travs de los cuales se exterioriza el Derecho
disciplinario y que sirven de fundamento para que se generen este tipo de
relaciones especiales, se encuentra en la Constitucin,.

Vale la pena sealar que el Derecho disciplinario, su potestad y las relaciones

especiales de sujecin, tienen claro respaldo supra legal (sic)

Los fundamento constitucionales del derecho disciplinario, su potestad en

cuanto conecta con la teora, se derivan del contenido de los siguientes artculos:
1, 2.1., 4, 6, 13, 16, 29, 89, 95, 116.3, 118, 123.2, 124, 125.4, 152, 237.2.5.,
209, 238, 256.3, 277.6 de la Constitucin colombiana de 1991.

Representa esta disposicin [art. 6 C.P.] la base normativa para distinguir, 17

entre relaciones generales y especiales de sujecin desde la ptica de la
responsabilidad de los ciudadanos y los servidores pblicos, respectivamente.17

Adems de la presencia en varios artculos de la Constitucin, las relaciones

especiales de sujecin tienen respaldo en un amplio nmero de sentencias de la
Corte Constitucional y los desarrollos de la doctrina han servido a esa alta
corporacin judicial para fundamentar sus decisiones de exequibilidad de las
normas del Cdigo nico Disciplinario:

() la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la

temtica a propsito de los funcionarios, pero principalmente en el caso de los
reclusos, as en las sentencias T-596/92, T-705/96, T-153/98, T-1108/02, T-
1190/03, T-490/04, T-134/05, T-577/05, T-578/05, T-572/05, T-1145/05, T-
133/06, T-361/06, T-983A /06, T-963/06 ().

17
Jos Rori Forero Salcedo. Fundamentos Constitucionales de la Potestad Disciplinaria del Estado
Colombiano. Universidad Libre, Bogot, 2011, pp. 172 y 181.
 () la Corte Constitucional, que a pesar del medio centenar de demandas de
inconstitucionalidad que ha soportado la ley disciplinaria, la ha encontrado
ajustada en casi su totalidad a la Constitucin de 1991, gracias en gran medida
a la manera como la Doctrina ha venido perfilando la teora de la Autonoma del
Derecho Disciplinario, derivada de las relaciones especiales de sujecin.18

La teora alemana de las relaciones especiales de sujecin justifica la limitacin

de derechos, libertades y garantas fundamentales tanto en el rgimen
disciplinario de los reclusos como en el de los servidores pblicos:

() la teora alemana de las relaciones especiales de sujecin explica no solo

la relacin de subordinacin que existe entre el servidor pblico en el mbito de
la funcin pblica asignada sino que justifica la potestad disciplinaria del Estado
a travs de esta nueva parcela jurdica, capaz de establecer y limitar derechos e
imponer deberes, prohibiciones, ().
18
La teora de las relaciones especiales de sujecin proporcionan un insumo
dogmtico importante para entender el fenmeno, en tanto explica el porqu de
la limitacin de los derechos fundamentales de los funcionarios pblicos.

la relacin especial de sujecin en que se encuentran inmersos los

funcionarios pblicos y los deberes funcionales reforzados que tienen que
soportar, limita ciertas libertades, derechos y garantas fundamentales.19

La limitacin de derechos y garantas fundamentales en materia disciplinaria, a

diferencia de la plenitud con la que rigen en derecho penal, tiene como
finalidad evitar un exagerado garantismo a favor del sujeto disciplinable, lo
cual conducira a la impunidad:

18
Jos Rori Forero Salcedo. Estado Constitucional: potestad disciplinaria y relaciones especiales de
sujecin. Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. IEMP PGN. Bogot, 2007, p. 18.
19
Jos Rori Forero Salcedo. Estado Constitucional: potestad disciplinaria y relaciones especiales de
sujecin. Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. IEMP PGN. Bogot, 2007, pp. 22, 31 y 32.
 Si el Derecho disciplinario se apoyara exclusivamente en los principios que
informan el Derecho penal, trasladando categoras jurdicas como la tipicidad,
antijuridicidad, culpabilidad, derecho de defensa, entre otros, sin ningn tipo
de matizacin ni modulacin, podra caer en un exagerado garantismo ante las
pretensiones del inculpado y dilacin de la actuacin disciplinaria, no distante
de la impunidad.20

Las relaciones especiales de sujecin se soportan en un criterio de tradicin

pues han permanecido por ms de dos siglos en las relaciones jurdicas entre el
Estado y los servidores pblicos:

lo cierto es que existen y no solamente han perdurado por ms de dos siglos

[las RES], sino que han servido de fundamento para explicar en cierta forma la
dinmica de la Administracin Pblica respecto de sus funcionarios .21

4) Algunos consideran que no se percibe la razn para que los servidores 19

pblicos gocen de una proteccin reforzada constitucionalmente y que nada
justifica la exigencia de un proceso disciplinario garante en el grado ms
extremo:

, no se ve la razn para que los servidores pblicos gocen de una proteccin

reforzada constitucionalmente, cuando deben enfrentar una investigacin por la
posible comisin de una falta. Su situacin no es igual a la de quien va a ser reo
de una pena corporal, por lo que nada justifica la exigencia de un juicio garante
en el grado ms extremo. ().

En los procesos disciplinarios debe anteponerse, en todo tiempo y

circunstancia, el derecho que asiste a todos los habitantes a contar con servidores

20
Jos Rori Forero Salcedo. Estado Constitucional: potestad disciplinaria y relaciones especiales de
sujecin. Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. IEMP PGN. Bogot, 2007, p. 32.
21
Jos Rori Forero Salcedo. Estado Constitucional: potestad disciplinaria y relaciones especiales de
sujecin. Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. IEMP PGN. Bogot, 2007, p. 50.
 pblicos realmente empeados en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones,
lo que permite asegurar que debe primar este inters general sobre el particular
del servidor pblico cuestionado. ().

A veces, cuando se pretende defender los intereses de los investigados, resulta

que lo que se logra es mantener privilegios y prerrogativas que solo favorecen a
los servidores pblicos, o se mantienen en el cargo o se ordena que se mantengan
en l, con desmedro del buen servicio pblico, bajo un equivocado criterio de
defensa de sus derechos laborales.22

Agrega este autor que la especial relacin de sujecin de los servidores

pblicos con el Estado y su deber con el inters general ms que con el pleno
ejercicio de sus derechos y garantas constitucionales, indica que la destitucin
de un funcionario es una medida nicamente de carcter laboral y el
destinatario de la sancin no resulta tan afectado como pareciera por cuanto
bien podr dedicarse durante el tiempo de la inhabilidad general a sus
negocios particulares y a sus propias empresas: 20

Con todo y pese a lo drstico de esta medida, la destitucin, ella sigue siendo de
carcter laboral, porque lo que hace es retirar de un empleo pblico a un
funcionario que no debe pertenecer al mismo. Sin embargo, es obligado hacer
notar que ello no significa la muerte, civil o laboral de la persona, quien podr
desempearse en otras reas laborales econmicas particulares, o en sus propias
empresas o actividades profesionales.23

5) Las relaciones especiales de sujecin permiten la distincin del derecho

disciplinario con el derecho penal, explican su autonoma e independencia y
son el fundamento para la aplicacin matizada de los principios propios del
derecho penal y la flexibilizacin de las garantas a los servidores investigados.
Es la figura que hace posible predicar la aplicacin de la potestad disciplinaria
del Estado:
22
Fernando Brito Ruz. Rgimen Disciplinario. 4 ed. Legis. Bogot, 2012, pp. 4, 5, 69.
23
Fernando Brito Ruz. Rgimen Disciplinario. 4 ed. Legis. Bogot, 2012, p. 3.
 Las relaciones especiales de sujecin se constituyen en el fundamento
dogmtico sobre el cual descansa el derecho disciplinario, como forma de explicar
su autonoma e independencia del derecho penal. En cuanto a la aplicacin
matizada de los mismos principios que operan en esta materia, esto es, la
flexibilizacin de las garantas formales (reserva de ley) y materiales (tipicidad)
del principio de legalidad.

Esta nocin es la que permite deducir con precisin, cuando un individuo tiene
la calidad de sujeto disciplinable, y en que eventos es posible predicar la
aplicacin de la potestad disciplinaria del Estado. Pues esta entrelaza la
vinculacin del sujeto con el Estado, en sus diversas modalidades; la limitacin
de sus garantas fundamentales debido a esta relacin; y, el cumplimiento de los
deberes funcionales inspirados en los principios constitucionales de la funcin
administrativa.24

6) Con una apreciacin diferente a las tres anteriores, las relaciones especiales 21
de sujecin no pueden ser usadas para morigerar o flexibilizar derechos
fundamentales de los investigados mientras no quede ejecutoriada la sancin
disciplinaria.

En materia disciplinaria, mientras no se encuentre ejecutoriada una sancin, la

tesis emblemtica del derecho alemn imperial conocida como relaciones
especiales de sujecin, no puede servir de pretexto para morigerar o flexibilizar
los derechos fundamentales del investigado, dado que en estos casos en la misma
Constitucin Poltica y la Ley la que seala este tipo de limitaciones y
restricciones a las garantas y derechos fundamentales. ().

el hecho de que las Relaciones Especiales de Sujecin hayan tenido en el

pasado una significacin importante en la restriccin del principio de legalidad y
en la de los derechos fundamentales de la persona, hoy no puede aceptarse la

24
Nelson Hernndez Mesa. Nociones del Concepto Relaciones de Sujecin Especial. En: Colegio de Abogados
en Derecho Disciplinario CADD. Tomo II. Ediciones Nueva jurdica, Bogot D.C., 2011, p. 135.
 misma posicin, porque la misma irrespetara la dignidad humana, establecida
como condicin prioritaria para la existencia del Estado social de Derecho,
conforme a las previsiones contenidas en el artculo 1 de la Constitucin
Poltica de 1991.25

7) Las relaciones especiales de sujecin adquieren su dimensin en el marco

constitucional y legislativo del rgimen disciplinario y, la nocin presente de la
figura, est desligada de su concepcin original, razn por la cual resultan
innecesarias las referencias a las circunstancias en que la figura tuvo origen en
la Alemania imperial. Desde esta ptica, no constituye categora superior,
como lo sostiene la dogmtica disciplinaria, en cuanto corresponde slo a una
de las categoras regulares del rgimen disciplinario de los servidores pblicos.

En suma, de los trminos y condiciones como la Constitucin y la ley

organizan la funcin pblica se desprende una relacin laboral o contractual que
sujeta con mayor intensidad a los destinatarios de estas a la forma como deben
realizar sus funciones, atendidos los fines del servicio al que acceden. La 22
doctrina y la jurisprudencia denominan a los efectos jurdicos y materiales de
estos trminos y condiciones relaciones especiales de sujecin; sin embargo, se
debe aclarar que estas no son una categora superior y mucho menos autnoma,
que explique de por s la existencia del derecho disciplinario, sino que junto a
este, integran el complejo entramado de la funcin pblica con objetivos
diferentes aunque entrecruzados. El fundamento que explica uno y otro concepto
es entonces constitucional, y sus desarrollos son legales.

Es obvio entonces que las relaciones especiales de sujecin son un derivado

doctrinal de las regulaciones existentes sobre el ejercicio de las funciones
pblicas; es decir, son, desde la perspectiva del Estado, la forma como este ata a
quien ejerce funciones pblicas, para que las realice de la forma diseada por
aquel y no otra, y desde la otra perspectiva, a la forma como es condicionado su
destinatario a hacer sus tareas pblicas.

25
Jaime Meja Ossman y David Alonso Roa Salguero. Las Relaciones Especiales de Sujecin en el Derecho.
Coleccin Asuntos Disciplinarios IV. Ediciones Jurdicas Axel. Bogot, D.C., 201. pp. 20-21.
 no es equivocado concluir que esta expresin [relaciones especiales de
sujecin] se halla desligada de su significacin original, lo cual constituye un
motivo ms que suficiente para que no siga siendo objeto del uso desmedido que
circunstancialmente le vienen dando algunos autores, que casi deja de lado el
nuevo contexto y razn de ser de ella. So pretexto de abundar con falsa erudicin
en los orgenes de dicha figura creyendo que con ella se ha descifrado la clave de
bveda de la legitimidad e identidad del derecho disciplinario, cuando esta se
encuentra sin discusin alguna radicada en la Constitucin Poltica y la ley, y
salvo la coincidencia nominal que entre el antiguo y el moderno uso de la
expresin existe, no hay otro elemento de conocimiento que permita apelar a su
explicacin histrica como abrebocas o introduccin del estudio del derecho
disciplinario.26

8) Las relaciones especiales de sujecin comprenden distintos tipos de

relaciones, lo que impide tener una nocin nica de la figura.
23
No es posible entregar un concepto nico de relaciones de sujecin especial en
tanto la pluralidad de relaciones que concurren en su seno. Sin embargo, se
pueden determinar ciertos criterios que permiten predecir que nos encontramos
ante esta situacin. Ellos se refieren a: relacin, voluntaria o no, entre una
persona natural o jurdica y la Administracin o entre aquel y un particular que
cumpla una funcin pblica; entre los que exista una relacin de subordinacin
funcionarial, tica o de cumplimiento de una obligacin que sea necesaria para el
desarrollo del Estado.

El principal motivo por lo que es necesario definir si estamos en presencia de

una relacin de sujecin especial es el de precisar el modo de aplicar los
postulados que presiden el poder disciplinario, ya que es aceptado que algunos
postulados sean modulados; mientras que otros deben aplicarse sin ninguna
matizacin. As, los principios de culpabilidad y tipicidad permiten una

26
Carlos Mario Isaza Serrano. Teora General del Derecho Disciplinario. Aspectos histricos, sustanciales y
procesales. 2 ed. Bogot, Temis, 2009, pgs. 53-54.
 relajacin de su contenido, al aceptar el empleo de los numerus apertus y la
responsabilidad objetiva respectivamente; mientras el principio de reserva
de ley y proporcionalidad no aceptan que se rebajen sus garantas.27

En resumen, entre los autores nacionales, hay consenso que las relaciones
especiales de sujecin constituyen una categora jurdica que no slo hace parte
integrante del derecho disciplinario sino que constituye su identidad frente al
derecho penal, en el cual hacen presencia las relaciones generales de sujecin.

Se reconoce que si bien se trata de una figura jurdica que no est incorporada
de manera expresa en el ordenamiento constitucional ni legislativo, s tiene
fundamento implcito en la Constitucin Poltica, ante todo en el artculo 6
Superior.

En cambio, lo que se percibe de la revisin de los textos es que, en el medio

acadmico, existe una amplia dispersin en cuanto a la nocin y propsitos de
esta figura jurdica. La siguiente es una sntesis de lo expuesto por los autores 24
antes citados:

- Las relaciones especiales de sujecin constituyen la piedra angular o la

categora dogmtica superior del derecho disciplinario. 28

- Hacen parte del derecho disciplinario pero no constituyen una categora

especial, sino una figura jurdica comn del ordenamiento
constitucional.29

- Tienen pleno respaldo en las normas constitucionales en Colombia y en

Espaa. Adems, han sido expuestas en un amplio nmero de fallos de
la Corte Constitucional.30
27
Mara Lourdes Ramrez Torrado. Las Relaciones de Sujecin Especial en Colombia. En: Colegio de
Abogados en Derecho Disciplinario - CADD. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo III. Ediciones Nueva
jurdica. Bogot D.C., 2013, pp. 123-124.
28
Carlos Arturo Gmez Pavajeau
29
Carlos Mario Isaza Gmez
 - Para algunos, el fundamento est en los artculos 1 y 2 de la
Constitucin, para otros en el artculo 6 Superior.31

- Corresponden nicamente al vnculo entre el servidor pblico y la

Administracin, pero solo para efectos de la declaratoria de la
responsabilidad disciplinaria. Si bien no hacen parte del ordenamiento
constitucional, las relaciones de sujecin especial tienen aceptacin
constitucional en nuestro Estado social de derecho, pero nica y exclusivamente
como un vnculo entre el servidor pblico y la Administracin para efectos de la
declaratoria de responsabilidad disciplinaria.32

- Permiten la restriccin o limitacin de derechos y garantas

constitucionales siempre y cuando est de por medio una sancin, previa
garanta del derecho fundamental al debido proceso.33

- Permiten determinar si el agente es sujeto activo de la falta disciplinaria, 25

es decir, si es sujeto del derecho disciplinario.34

- Corresponden a un criterio de relacin de sujecin especial

flexibilizado.35

- Explica el porqu de la limitacin o restriccin de libertades, derechos y

garantas a los disciplinados tanto a los internos en los centros
carcelarios como a los servidores pblicos en las entidades oficiales.36

30
Jos Rori Forero
31
Jos Rori Forero Salcedo
32
David Alonso Roa Salguero. La Relacin de Especial Sujecin en el Derecho Disciplinario Colombiano.
En: Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario CADD. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo I.
Ediciones Nueva Jurdica. Bogot, D.C., 2010, pp. 108-109.
33
David Alonso Roa Salguero. La Relacin de Especial Sujecin en el Derecho Disciplinario Colombiano.
En: Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario CADD. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo I.
Ediciones Nueva Jurdica. Bogot, D.C., 2010, p. 106.
34
Esiquio Manuel Snchez
35
Esiquio Manuel Snchez
36
Jos Rori Forero
 - Sin matizacin o modulacin en derecho disciplinario de los principios
del derecho penal, se podra caer en un exagerado garantismo, no
distante de la impunidad.37

- No se percibe la razn para que los servidores pblicos gocen de una

proteccin constitucional reforzada.38

- La destitucin es una medida de carcter laboral que no impide que el

exfuncionario se dedique a sus negocios o empresas particulares.39

- Impide morigerar o flexibilizar los derechos fundamentales del

investigado porque slo la Constitucin y las leyes estn legitimadas
para sealar este tipo de limitaciones o restricciones a las garantas y
derechos fundamentales.40

Esta dispersin tan grande entre los textos ms autorizados muestra que hay
26
tantas nociones de la categora dogmtica superior del derecho disciplinario,
como autores hay en el mercado. En otras palabras, que todos hablan de las
relaciones especiales de sujecin pero cada uno tiene su propio idea de lo que
ellas representan. Es decir, Las relaciones de sujecin especial no tienen un
panorama muy claro, ni en la doctrina como tampoco en la legislacin, aun cuando esta
figura sea el ncleo duro del derecho disciplinario.41

En mi caso, como un aporte al caos, en ocasin anterior expuse que a partir del
vnculo jurdico entre los servidores pblicos y el Estado no existe una relacin
especial de sujecin:

37
Jos Rori Forero
38
Fernando Brito Ruz
39
Fernando Brito Ruz
40
Jaime Meja Ossman y David Alonso Roa Salguero.
41
Mara Lourdes Ramrez Torrado. Las Relaciones de Sujecin Especial en Colombia. En: Colegio de
Abogados en Derecho Disciplinario - CADD. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo III. Ediciones Nueva
jurdica. Bogot D.C., 2013, p. 101.
 Desde esta perspectiva estimo que a partir del vnculo jurdico entre el servidor
pblico y el Estado no existe una relacin de especial sujecin que imprima una
connotacin especial al rgimen disciplinario que les aplica. En otras palabras,
en el mbito de los deberes funcionales no juegan un papel relevante las
relaciones especiales de sujecin de los servidores pblicos con el Estado.42

As, entonces, para un sector de la doctrina y a manera de recapitulacin se

tiene que, lo instituido y comnmente admitido en materia disciplinaria, las
relaciones especiales de sujecin constituyen la categora dogmtica superior,
que representan el fundamento del rgimen disciplinario de los servidores
pblicos y faculta a las autoridades administrativas disciplinarias para que, en
aras de la prevalencia del inters pblico, restrinja, limite o suspenda el
ejercicio de derechos, libertades y garantas fundamentales que asistan a los
sujetos disciplinables.

Los sujetos disciplinables no son destinatarios de plenas garantas, libertades y

derechos fundamentales, a diferencia de los investigados en las actuaciones de 27
carcter penal, debido a que en los procesos disciplinarios no est en juego la
libertad personal de los funcionarios. Para que esa concepcin armonice con la
Constitucin Poltica, hoy en da, a diferencia de lo instituido en el Estado
absolutista, estn previstas unas relaciones de especial sujecin pero flexibles.

As mismo, la actuacin disciplinaria conduce nicamente a la adopcin de

medidas de carcter laboral administrativo que, como en el caso ms grave, la
destitucin, lo nico que hace es retirar al servidor pblico de un empleo
pblico y ese empleado, durante el lapso de la consecuente inhabilidad
general, bien podr dedicarse a sus actividades personales o a sus negocios y
empresas particulares. Adems, las relaciones especiales de sujecin
constituyen un muro de contencin contra las pretensiones de excesivo

42
Pedro Alfonso Hernndez. La Ilicitud Sustancial es una Categora Autnoma en el Rgimen Disciplinario.
Algo ms que conductas tpicamente antijurdicas de los servidores pblicos. En: Colegio de Abogados en
Derecho Disciplinario. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo I. Ediciones Nueva jurdica. Bogot D.C.,
2010, pp. 41-74.
garantismo o de un exagerado ritualismo en desarrollo de los procesos
disciplinarios, lo cual podra conducir a la impunidad. Nada justifica el
reconocimiento de plenos derechos y garantas a favor de los investigados en
un proceso disciplinario.

Se sostiene, igualmente, que las relaciones especiales de sujecin cuentan con

fundamento especfico en la Constitucin Poltica, en la jurisprudencia
constitucional y administrativa, en el derecho extranjero, en razones histricas
por su presencia por ms de dos siglos en Alemania y en los textos nacionales
ms autorizados en la materia. Adems, corresponde a desarrollos cientficos
propios de la dogmtica disciplinaria, que la hallan como la piedra angular del
derecho disciplinario, con vocacin universal.43

Por consiguiente, todo enunciado en materia disciplinaria que desvirte, se

separe o controvierta los sealamientos trazados por la dogmtica
disciplinaria, deber asumirse como manifestacin contraria a la ciencia y, de
paso, ajeno a lo cientfico y ser merecedor de advertencias, reproches o 28
comentarios como el siguiente:

Tal afirmacin tiene como soporte la ya aceptada posicin de la necesidad del

estudio dogmtico del Derecho Disciplinario, esto es, la aplicacin de aquel
mtodo de interpretacin que le otorga rango cientfico al estudio del derecho,
toda vez que evita en mayor medida que los resultados de la aplicacin de la ley
se vean afectados por la subjetividad, la poltica, la coyuntura y el azar, pero de
manera especial supone sustraerla de la subsuncin casustica de hechos en
normas y del seudo mtodo vergonzante del empirismo intuitivo, personalista y
acomodaticio, muy generalizado en nuestro medio.44

43
Ver: Carlos Arturo Gmez Pavajeau. Jurisprudencia y Dogmtica Disciplinarias. Ediciones Nueva Jurdica.
Bogot, 2013.
44
Carlos Arturo Gmez Pavajeau. El Derecho Disciplinario en Colombia estado del arte. Ponencia
presentada en el Congreso de Derecho Disciplinario organizado por el Colegio de Derecho Disciplinario, Mxico,
2010. En: http//www.colegioderechodisciplinario.com/a_gomez.html
A pesar de las reacciones que se puedan generar, al igual que las que se
suscitaron en ocasin anterior en la cual expuse algunas consideraciones en
torno a la improcedencia de las conductas tpicamente antijurdicas, que
impregnaron la aplicacin prctica del CDU en sus primeros aos y que en la
actualidad en ocasiones siguen haciendo presencia en materia disciplinaria,45
sealo a continuacin las razones por las cuales considero que las relaciones
especiales de sujecin, como categora dogmtica superior del derecho
disciplinario, rien con los postulados del Estado social y democrtico de
derecho previsto en la Constitucin Poltica de 1991.

III. LAS INCONSISTENCIAS DE LAS RELACIONES ESPECIALES DE

SUJECIN: por la plena vigencia del Estado social y democrtico de
derecho

La estructura descrita sobre las relaciones especiales de sujecin admite tres

cuestionamientos. Uno de ellos, relacionado con los alcances que los textos 29
citados dan a los fallos de la Corte Constitucional para sustentar esa categora
dogmtica; otro, en la interpretacin que se hace del artculo 6 de la
Constitucin Poltica para presentarlo como el fundamento constitucional de
las relaciones especiales de sujecin en el rgimen disciplinario de los
servidores pblicos y, el tercero, para sealar que la pretensin de matizacin,
restriccin o limitacin de libertades, derechos y garantas fundamentales a los
servidores pblicos investigados disciplinariamente rie con los postulados de
la Constitucin Poltica de 1991.

En complemento de las inconsistencias que reflejan las relaciones especiales de

sujecin en el rgimen disciplinario de los servidores pblicos, se mencionan
algunos escenarios en los cuales tal vez s aplique esta categora jurdica.

45
Ver: Pedro Alfonso Hernndez. La Ilicitud Sustancial es una Categora Autnoma en el Rgimen
Disciplinario. Algo ms que conductas tpicamente antijurdicas de los servidores pblicos. En: Colegio de
Abogados en Derecho Disciplinario. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo I. Ediciones Nueva jurdica.
Bogot D.C., 2010, pp. 41-74.
 1. Las sentencias de la Corte Constitucional y las relaciones especiales de
sujecin

Segn lo resaltan algunas de las publicaciones citadas en el apartado anterior,

las relaciones especiales de sujecin, como categora dogmtica superior del
Derecho Disciplinario, tienen su fundamento en mltiples fallos de la Corte
Constitucional y en algunas sentencias del Consejo de Estado. Los fallos
judiciales ms citados son los siguientes: T-596/92, T-705/96, T-153/98, T-
1108/02, T-1190/03, T-490/04, T-134/05, T-577/05, T-578/05, T-572/05, T-1145/05,
T-133/06, T-361/06, T-983A /06, T-963/0646

Al revisar esas sentencias de la Corte Constitucional que sirven de fundamento

a las relaciones especiales de sujecin, se tiene que ellas hacen parte de dos
grupos diferentes. De una parte, estn las que aluden a la relacin de
subordinacin laboral de carcter especial de los servidores pblicos frente al
Estado. De otra parte, estn los fallos judiciales que se refieren a la suspensin, 30
restriccin o limitacin de derechos y garantas fundamentales, por razones
disciplinarias, de internos o reclusos en centros carcelarios.

Al exponer la categora dogmtica de las relaciones especiales de sujecin los

textos fusionan esos dos componentes de la jurisprudencia constitucional para
elaborar la siguiente estructura en derecho disciplinario: si, de una parte, en
materia disciplinaria resulta legtima la restriccin de libertades y garantas y la
suspensin o limitacin de derechos fundamentales a los reclusos debido a la
relacin de especial sujecin que tienen frente al centro carcelario y si, de la
otra, a los servidores pblicos los ata una relacin de especial sujecin con el
Estado, entonces, en materia disciplinaria, resulta procedente tambin la
restriccin de libertades y garantas y la limitacin de derechos fundamentales
a los servidores pblicos en los procesos administrativos disciplinarios. Por

46
Jos Rori Forero Salcedo. Estado Constitucional: potestad disciplinaria y relaciones especiales de
sujecin. Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. IEMP PGN. Bogot, 2007, p. 18.
supuesto, -se agrega-, dicha restriccin, atenuacin, flexibilidad o matizacin se
da dentro del marco democrtico de la Constitucin de 1991.

De manera diferente a lo expuesto, en mi criterio, cuando la condicin de un

servidor pblico investigado en un proceso disciplinario se asimila con la
condicin de un recluso como sujeto disciplinable en un centro carcelario, es
del caso expresar que esa apreciacin rie con el modelo democrtico y con el
respeto de la dignidad humana previstos en la Constitucin Poltica de 1991.

Es decir, que constitucionalmente resulta improcedente que se asimile la lgica

disciplinaria de los servidores pblicos con los requerimientos disciplinarios en
un centro cancelario. Desde el principio de la libertad individual y del derecho
a la igualdad de trato, corresponden a dos escenarios completamente
diferentes que exigen una aproximacin distinta pues la finalidad que persigue
el rgimen disciplinario en un centro carcelario, relacionada con asuntos de
seguridad personal, higiene, convivencia y de orden interno, no coincide con la
finalidad en procura de la consecucin de los fines y objetivos del Estado que 31
le es propio al rgimen disciplinario de los servidores pblicos.

Por ello, como la Constitucin Poltica no prev la modulacin, morigeracin,

atenuacin, flexibilidad, reduccin, matizacin o relativizacin de derechos
fundamentales sino slo a travs de la ley, con rigurosos criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, jams por autoridades administrativas,
entonces las relaciones especiales de sujecin, como categora dogmtica
superior del derecho disciplinario, con gnesis en la Alemania Imperial, rie,
desde su concepcin, con un derecho disciplinario democrtico, en que primen
y sean irreductibles la libertad y los derechos fundamentales que asisten a la
persona que tenga la calidad de servidor pblico investigado.

Adems, si todas las expresiones del ius puniendi tienen fundamento

constitucional, corresponde aplicar, de manera directa, esos mandatos
superiores y abandonar el relativismo, modulacin o flexibilidad de garantas,
libertades y derechos fundamentales de los servidores pblicos disciplinados
que promulgan las relaciones especiales de sujecin, porque la Constitucin no
separa unos derechos y garantas para el juicio penal y otros para el debido
proceso administrativo disciplinario.

Por el contrario, la Constitucin prev, en igualdad de condiciones, el debido

proceso, el derecho a la defensa, la presuncin de inocencia, la duda razonable
a favor del investigado, la dignidad humana, la favorabilidad y la
interpretacin ms favorable, entre otros, en toda actuacin judicial o
administrativa. Ello rige, por supuesto, de manera plena en el derecho
disciplinario.

De esta manera, los fallos de la Corte Constitucional invocados por dichos

textos disciplinarios no representan la fuente jurisprudencial para
fundamentar las relaciones especiales de sujecin pues la mayora de los fallos
citados aluden a la legtima y admisible limitacin o restriccin de la libertad
individual y de los derechos fundamentales de los internos de los centros 32
carcelarios. Adems, si el legislador no establece ninguna limitacin a tales
derechos y garantas fundamentales, no le corresponde hacerlo a las
autoridades administrativas disciplinarias.

2. El artculo 6 de la Constitucin Poltica y las relaciones especiales de

sujecin

Es usual que se afirme que mientras los particulares se vinculan por relaciones
generales de sujecin con el Estado, los servidores pblicos lo estn por
relaciones especiales de sujecin. Se invoca el artculo 6 de la Constitucin
Poltica como el fundamento normativo superior de tal apreciacin.

Considero que el artculo 6 de la Constitucin no contiene los dos enunciados

normativos que le suelen dar: uno de ellos, que los servidores pblicos lo
tienen todo prohibido, excepto lo permitido, y el otro, que all se prev la
distincin entre las relaciones generales de sujecin de los particulares y las
relaciones especiales de sujecin de los servidores pblicos.47 Por el tema de la
ponencia, voy a referirme slo al segundo aspecto.

El contenido del artculo 6 es distinto al que se le asigna en derecho

disciplinario. Dice la norma: Art. 6. Los particulares slo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por
la misma causa y por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones.

Es decir, el artculo 6 establece dos mbitos de responsabilidad de los

servidores pblicos. El primero, en el que, al igual que los particulares,
responden por la infraccin de la Constitucin y de las leyes. Este aspecto
armoniza con lo previsto en el artculo 95 Superior, segn el cual, Toda persona
est obligada a cumplir la Constitucin y las leyes y en ello estn incluidos los
servidores pblicos. El segundo, que corresponde a aspectos especficos de su
actuacin laboral como servidor pblico, en el que responden por la omisin o
la extralimitacin en el ejercicio de sus funciones. 33

Por consiguiente, en materia de responsabilidad la distincin que hace el

artculo 6 de la Constitucin entre los particulares y los servidores pblicos
corresponde a la omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones, la cual
incumbe nicamente a los servidores pblicos, porque el otro componente es
comn para ambos.

47
Por ejemplo, Jos Rory Forero Salcedo, al comentar el artculo 6 de la Constitucin, seala que Representa
esta disposicin la base normativa para distinguir entre relaciones generales y especiales de sujecin desde la
ptica de la responsabilidad de los ciudadanos y los servidores pblicos, respectivamente. En: Fundamentos
Constitucionales de la Potestad Disciplinaria del Estado Colombiano. Universidad Libre, Bogot, 2011, p.
181.
De esta manera, si se tienen en cuenta las inferencias de algunos textos de
derecho disciplinario, segn las cuales en el artculo 6 de la Constitucin estn
previstas las relaciones generales de sujecin para los particulares y las
34
relaciones especiales de sujecin para los servidores pblicos, se concluira
entonces lo siguiente: i) Que las relaciones generales de sujecin estn
relacionadas con la infraccin de la Constitucin y de las leyes, en cuanto de
ello es por lo que son llamados a responder los particulares; y, ii) Que las
relaciones especiales de sujecin estn relacionadas tanto con la infraccin de
la Constitucin y de las leyes como con la omisin o extralimitacin en el
ejercicio de las funciones a cargo de los servidores pblicos, porque de ambos
aspectos es que ellos son llamados a responder.

Es decir, que la infraccin de la Constitucin y de las leyes es referente tanto de

las relaciones generales de sujecin como de las relaciones especiales de
sujecin o que la omisin y extralimitacin en el ejercicio de las funciones a
cargo de los servidores pblicos es lo que, en esencia, identifica a las relaciones
especiales de sujecin.
Como esas conclusiones carecen de contenido por cuanto la fuente de
responsabilidad disciplinaria de los servidores pblicos est en uno y otro
componente del artculo 6 de la Constitucin, me parece, entonces, que esta
norma Superior no sirve de soporte constitucional para la presencia de las
relaciones especiales de sujecin en el derecho disciplinario.

Es decir, que el artculo 6 de la Constitucin no permite deslindar la

naturaleza de la responsabilidad disciplinaria de los servidores pblicos al
compararlos con el mbito general de responsabilidad de los particulares, por
cuanto, en este tema, no resultan ser elementos correspondientes dado que
tanto los unos como los otros son destinatarios de la misma fuente de
responsabilidad, es decir la infraccin de la Constitucin y de las leyes. En
otras palabras, no puede hacerse la distincin a partir de los aspectos que le
son comunes.

Por consiguiente, as como resulta inapropiado establecer el contraste entre la

descentralizacin y el carcter unitario de Estado cuando se abordan los 35
elementos del artculo 1 de la Constitucin Poltica,48 de la misma manera
resulta inapropiado pretender fundar la categora dogmtica de las relaciones
especiales de sujecin en la distincin que el artculo 6 hace en materia de
responsabilidad entre los particulares y los servidores pblicos, por cuanto, en
este mbito, no son elementos correspondientes entre s.

3. Dos interpretaciones del artculo 6 de la Constitucin

El artculo 6 de la Constitucin admite dos interpretaciones frente a la

responsabilidad disciplinaria de los servidores pblicos.

48
Ver: Pedro Alfonso Hernndez. Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia. Legis,
Bogot, 1999.
Segn una lectura gramatical, el artculo 6 establece una separacin de
acuerdo con la fuente normativa en la que se establezcan las conductas que
sean objeto de reproche disciplinario a los servidores pblicos. De un lado, son
responsables por la infraccin de las normas constitucionales y legislativas y,
de otro lado, son responsables por la omisin o la extralimitacin en el ejercicio
de sus funciones, las que estn establecidas en normas de rango inferior a la
Constitucin o la ley, porque si se trata de funciones sealadas en la
Constitucin o en la ley, harn parte del grupo anterior. Pero, cmo proceder
cuando se trata de la omisin o extralimitacin de funciones sealadas en la
Constitucin o la ley? A cul de los dos mbitos de responsabilidad
corresponder esa conducta? A la infraccin de la Constitucin y las leyes o a
la omisin o extralimitacin de las funciones a su cargo?

Una lectura sistemtica trascendera la separacin gramatical de los

componentes del artculo 6 e indicara que la Constitucin establece dos
mbitos materiales de responsabilidad de los servidores pblicos. Uno de ellos,
conformado por aquellos tipos de conductas que le son igualmente 36
reprochables a los particulares y, el otro, por las conductas relacionadas con el
contenido funcional del empleo, cargo o condicin que le otorga la calidad de
servidor pblico.

Es decir, si el criterio de distincin fuera el tipo de norma infringida (lectura

literal), perdera toda eficacia la separacin que hace el artculo 6 porque las
funciones de los empleos, en desarrollo de lo previsto en el artculo 122 de la
Constitucin, estn sealadas en la Constitucin o en la ley. En efecto, de una
parte, las funciones de varios empleos y cargos pblicos estn sealadas en la
Constitucin;49 de otra parte, es significativo el nmero de empleos y cargos
pblicos cuyas funciones estn sealadas en la ley50 y, finalmente, la ley

49
Es el caso, por ejemplo, de los empleos y cargos del presidente de la repblica, magistrados de las altas
corporaciones judiciales, fiscal general de la nacin, contralor general de la repblica, procurador general de la
nacin, defensor del pueblo, registrador nacional del estado civil, contralores territoriales, gobernadores,
diputados, gobernadores, concejales, alcaldes, entre otros.
50
Por ejemplo, los representantes legales de las entidades y organismos pblicos del nivel nacional o territorial,
directores de control interno y personero municipal.
establece, tanto para empleos del orden nacional como para los del nivel
territorial, las funciones generales en consideracin al nivel jerrquico al que
pertenezcan.51 Por ende, todos los empleos y cargos pblicos, sin excepcin,
tienen funciones sealadas en la Constitucin o en la ley.

Entonces, desde la segunda lectura del artculo 6, lo trascendente no es el tipo

de norma que establezca las conductas objeto de reproche disciplinario sino el
contenido material de las mismas. Por consiguiente, si las funciones a cargo del
servidor pblico estn sealadas en la Constitucin o en la ley, el referente del
reproche correspondiente har parte del segundo componente del artculo 6
por cuanto el ejercicio de funciones constituye el elemento diferenciador de los
servidores pblicos frente a los particulares, a menos que, con ocasin de tales
funciones, se trate de conductas que le seran igualmente reprochables a los
particulares. Por ejemplo, las que, con ocasin de la omisin o extralimitacin
de sus funciones, puedan corresponder a conductas sealadas en el numeral 1
del artculo 48 del Cdigo disciplinario nico.
37
En consecuencia, si la Constitucin separa estos dos mbitos de
responsabilidad de los servidores pblicos, el legislador debera igualmente
separar tanto las conductas como las consecuencias de las faltas disciplinarias
en que incurra el servidor pblico, segn correspondan a uno u otro campo. Y
sera esperable que as fuera, en tanto no deberan generar las mismas
consecuencias aquellas conductas que, en lo correspondiente, seran
igualmente reprochables a los particulares, que aquellas inherentes nicamente
al ejercicio de las funciones propias su cargo o condicin.

Este criterio adicional de interpretacin previsto en el artculo 6 Superior se

torna vinculante para las autoridades administrativas disciplinarias en
aplicacin de lo dispuesto por los artculos 4 y 5 de la Constitucin.

51
Entre otros, los decretos ley 770, 785 y 2772 de 2005.
 4. La suspensin o limitacin de libertades, garantas y derechos
fundamentales del investigado y las relaciones especiales de sujecin

En la segunda parte se describe cmo, en derecho disciplinario, se admite por

algunos que las relaciones especiales de sujecin cimenten la potestad del
Estado de limitar derechos fundamentales de los servidores pblicos;
justifiquen el por qu los servidores pblicos tengan que soportar limitaciones
de ciertos derechos, libertades y garantas y admitan la matizacin o
modulacin de los principios del derecho penal en el derecho disciplinario y la
ausencia de una proteccin constitucional plena a favor de los sujetos
disciplinables.

De manera diferente a lo anterior, estimo que resulta contraria al principio

democrtico la estructuracin del derecho disciplinario que se funde en la
modulacin, matizacin o flexibilizacin de libertades y garantas
constitucionales y de derechos fundamentales de los servidores pblicos por
parte de las autoridades administrativas disciplinarias. 38

Adems, lo que resulta de inters para el Estado social de derecho no es que se

menos vale a sus servidores pblicos sino, por el contario, que se les ubique
en el sitio de privilegio que ellos representan dentro de la sociedad. Es de la
esencia del Estado social de derecho el posicionamiento de sus servidores
pblicos por cuanto la valorizacin de stos se reporta, de manera directa, en la
valoracin y la legitimidad del propio Estado.

Con base en las relaciones especiales de sujecin, resulta ser paradjico que
quien acte como autoridad disciplinaria, parta del presupuesto que l mismo,
como servidor pblico, tampoco sea destinatario de plenas libertades,
garantas y de derechos fundamentales que en su favor tambin consagra la
Constitucin Poltica.
Por ello, desde la ptica de las relaciones de especial sujecin no deja de ser
una irona que sean los propios servidores pblicos los que, cuando actan
como autoridades disciplinarias, vean a sus congneres disciplinados como
seres de menor valor y condicin que los que ellos ostentan como
representantes del Estado en ejercicio de la accin disciplinaria.

Toda sancin disciplinaria que se imponga a un servidor pblico, por pequea

que parezca, es invasiva de su intimidad, dignidad y condicin humana. Por lo
tanto, la autoridad disciplinaria debe ser muy cuidadosa en el respeto de los
derechos, libertades y garantas propias de cada juicio y debe tener siempre
presente que la Constitucin Poltica le impone cautela al tomar sus
determinaciones, pues en aras de las polticas contra las malas prcticas y la
corrupcin no podrn incurrir en daos colaterales, en sanciones eventuales,
es decir, por el solo hecho de estar ah, en el momento y en el sitio inapropiado.

Si bien parecieran consistentes y armnicas con el ordenamiento jurdico las

consideraciones de quienes estiman que a un servidor pblico no le asisten 39
plenos derechos ni plenas garantas constitucionales en el proceso disciplinario
y que se le puede retirar del empleo pblico e impedir que interacte
laboralmente con el Estado por un lapso superior a 10 aos, dado que se trata
solamente de medidas de carcter laboral en un ambiente de especial sujecin
frente al Estado, que no impiden que se dediquen a sus actividades personales
o a sus negocios o empresas particulares, desde el enfoque constitucional del
Derecho de la Funcin Pblica resulta imperativo decirles a quienes as
promulgan y difunden su pensamiento, que se equivocan de manera grave y
que su lectura del derecho disciplinario infringe caros mandatos superiores
como los referidos en prrafos precedentes.

Para quienes han resuelto ser funcionarios como opcin de vida, la destitucin
e inhabilidad general no es un asunto laboral de menor impacto. Se trata de la
alteracin irreparable de su proyecto de vida y el de los que de l dependen.
Pngase usted, quien funja como autoridad disciplinaria o como servidor
pblico por vocacin, en el escenario personal de asumir su proyecto de vida y
el de los suyos sin tener contacto alguno con el Estado a travs de un empleo
pblico o de un contrato estatal por un trmino de 10 a 20 aos, para que
dimensione si la destitucin es o no un asunto solamente de carcter laboral,
que resulta intrascendente al orden constitucional. Este asunto fctico no es
cientfico, por carecer de mtodo universal, pero representa una realidad
incuestionable en estas economas.

Contrario a lo difundido en el texto citado, la destitucin tiene relevancia

constitucional, con la potencialidad de alterar, de manera radical, la calidad de
vida digna del disciplinado y la de su ncleo familiar, la libertad de profesin
u oficio, el derecho fundamental al trabajo, el libre desarrollo de la
personalidad, los derechos polticos y los derechos prevalentes de los menores.
Por ello, la destitucin slo puede imponerse a quien amerite dicha sancin
pero con el respeto pleno de las formalidades, los derechos fundamentales y
las garantas constitucionales propias del proceso disciplinario. Se debe tener
en cuenta siempre que las autoridades administrativas disciplinarias no son las 40
llamadas a limitar o condicionar el pleno ejercicio de los derechos y las
garantas fundamentales que asisten a los servidores pblicos, por
corresponder a mbitos de proteccin constitucional a favor de la dignidad que
asiste a todas las personas.

Los artculos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 40, 53, 85, 93, 122, 123, 125 y 130 de la
Constitucin, entre otros, contienen la expresin democrtica en las relaciones
laborales en el sector pblico. Se desconoce ese andamiaje, en el cual, por un
lado, el ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro del servicio constituyen
una de las ms claras evidencias del principio democrtico, justamente en las
relaciones laborales de los servidores pblicos pero, por el otro lado, con
figuras importadas de manera acrtica y ajenas al modelo democrtico, no solo
en su gnesis sino en su concepcin y comprensin, se busca preservar unas
relaciones de sujecin en las cuales se resta valor a la persona y se altera la
integridad de su dignidad como ser humano. Las relaciones especiales de
sujecin son una figura jurdica extraa al principio democrtico y resulta
insuficiente para acogerlas, que se proponga que la restriccin de derechos y
garantas de los servidores pblicos se lleve a cabo de manera flexible dentro
de los postulados que determina la Constitucin de 1991.

Se acoge lo expuesto por Carlos Mario Isaza,52 quien seala que los
fundamentos que dieron origen a las relaciones especiales de sujecin resultan
ajenos al modelo de Estado previsto en la Constitucin de 1991, razn por la
cual es inviable la postura en el tema, segn la cual las relaciones especiales de
sujecin son las que permiten matizar, modular o morigerar los derechos y
garantas que asisten a los servidores pblicos investigados en una actuacin
disciplinaria. La invocacin del marco constitucional actual para adecuar las
relaciones especiales de sujecin no es suficiente para legitimar la figura ni
para garantizarle su vigencia.

Si la presencia por ms de dos siglos en Alemania y luego en Francia, Italia y

Espaa se esgrimiera como argumento para invocar la legitimidad y la 41
vigencia de las relaciones especiales de sujecin en el derecho disciplinario
colombiano, desde esta ptica se respondera que las instituciones o los
modelos polticos o econmicos no resultan vigentes per se en consideracin a
su antigedad. La edad media dur cerca de 13 siglos y ello no fue obstculo
para superarla. En tiempos modernos, igual pas con el comunismo, el modelo
interventor, la poltica de sustitucin de importaciones o el neoliberalismo, por
ejemplo, en los que sus aos de presencia no fueron suficientes para evitar
dejarlos atrs.

En sntesis, desde esta perspectiva, no se asume que las relaciones especiales de

sujecin sean la piedra angular ni la categora dogmtica superior del derecho
disciplinario por reir con el Estado social y democrtico previsto en la
Constitucin de 1991.

52
Carlos Mario Isaza Serrano. Teora General del Derecho Disciplinario. Aspectos histricos, sustanciales y
procesales. 2 ed. Bogot, Temis, 2009.
 5. La subordinacin laboral de los servidores pblicos y las relaciones
especiales de sujecin

Subordinacin es diferente de sujecin. La subordinacin es un elemento de la

relacin laboral, en el sector pblico o en la empresa privada. El servidor
pblico no est sujeto al Estado ni est sujeto por el Estado, menos an por una
Relacin de Sujecin Especial, sino que, frente al Estado, se establece una
relacin de subordinacin, de jerarqua, de orientacin o de dependencia.

La sujecin, por el contrario, es, como lo define el Diccionario de la Lengua

Espaola, la accin de sujetar, es Someter al dominio, seoro o disposicin de
alguien, es Afirmar o contener algo con la fuerza.

Los centros carcelarios o los manicomios s podran constituir escenarios en los

que hagan presencia unas relaciones de especial sujecin entre lo internos y el
respectivo establecimiento. 42

Para mantener el orden y la disciplina en esos particulares escenarios en donde

hacen presencia las relaciones de sujecin especial de los disciplinados frente
a la autoridad que los vigila, controla o asegura la convivencia interna, el
ordenamiento constitucional admite el uso legtimo de tranquilizantes,
medidas de aislamiento, decomisos, requisas, camisas de fuerza, esposas o el
uso de la fuerza fsica. Pero, todas ellas, son expresiones ajenas al rgimen
disciplinario de los servidores pblicos.

As, entonces, la relacin de subordinacin laboral a que aluden las sentencias

de la Corte Constitucional citadas en algunos de los textos en referencia, no son
comparables con las relaciones de sujecin especial de los internos en los
centros carcelarios o en los manicomios. La subordinacin del servidor pblico
es, por el contrario, un elemento propio de la relacin laboral con el Estado. No
es la sujecin especial frente al Estado, cualidad que le dio origen a las
relaciones especiales de sujecin.

Por ello, no me parece apropiado que algunos de los textos que desarrollan la
figura jurdica de las relaciones especiales de sujecin, sin hacer ninguna
distincin o aclaracin, trascriban indistintamente apartes de fallos de la Corte
sobre aspectos disciplinarios en centros carcelarios y sobre temas de la
subordinacin laboral de los servidores pblicos, con el slo elemento literal
comn de tener, en cada caso, una relacin especial con el centro carcelario o
con la entidad pblica, siendo ellos espacios tan dismiles entre s.

Por lo anterior, la subordinacin laboral del servidor pblico hay que

compararla con su elemento correspondiente y ese referente no es la sujecin
especial de los internos en centros carcelarios, sino la subordinacin de las
relaciones de trabajo en el sector privado, por ser, estos s, elementos
correspondientes. Desde esta ptica, el rgimen disciplinario de los servidores
pblicos, al igual que las reglas disciplinarias en la empresa, tendrn como 43
comn denominador que las legitima, la subordinacin laboral frente a su
empleador. La diferencia para el servidor pblico frente al trabajador del sector
privado, la dispensa la misin de servir a la comunidad que le asigna el
artculo 123 de la Constitucin, en el marco del Estado social de derecho.

A partir de este criterio, se esbozan a continuacin los lineamientos que

identifican la categora constitucional que postulo en reemplazo de las
relaciones especiales de sujecin. Con dicha categora propongo sustituir la
sumisin por la misin de los servidores pblicos en el Estado social y
democrtico de derecho.
IV. PROPUESTA PARA ABANDONAR LAS RELACIONES ESPECIALES
DE SUJECIN EN DERECHO DISCIPLINARIO: promover la misin
ms que la sumisin de los servidores pblicos

La propuesta es abandonar la categora dogmtica de las relaciones especiales

de sujecin en derecho disciplinario y reemplazarla por una figura diferente,
prevista en la Constitucin Poltica, para valorar el papel del servidor pblico
en el Estado social y democrtico de derecho.

Esa categora est prevista en el artculo 123 de la Constitucin y resalta el

papel del servidor pblico en el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado. Esa norma Superior establece que el servidor pblico tiene una doble
condicin, en tanto est al servicio del Estado y al servicio de la comunidad.

44

En relacin con estas dos dimensiones del servidor pblico, en ocasin anterior
se expuso lo siguiente:
 1.2. Caractersticas de los servidores pblicos: actuacin con doble
papel en el libreto

El artculo 123 de la Constitucin seala las dos caractersticas que identifican a

los servidores pblicos: estn al servicio del Estado y al servicio de la
comunidad. En mi criterio, estas son las principales caractersticas de cada
dimensin.

El Servidor Pblico est al servicio del Estado. Denota la vinculacin

jurdica del servidor pblico con el Estado, a travs de nombramiento, eleccin o
contrato de trabajo. Expresa su condicin de miembro de corporacin pblica,
empleado o trabajador del Estado, que labora para ste y hace parte de la planta
de personal o de la nmina oficial. Constituye el fundamento de los elementos de
su relacin laboral: prestacin personal del servicio, remuneracin y
subordinacin o del rgimen de ingreso, permanencia y retiro del servicio, entre
otros aspectos.
45
El Servidor Pblico est al servicio de la comunidad. Expresa la
connotacin poltica del servidor pblico. Corresponde a la personificacin del
Estado en tanto la actuacin de ste se presenta a travs de las actuaciones de
sus agentes. Cuando el servidor pblico acta en cumplimiento de sus
funciones, quien acta es el Estado.

Las mencionadas caractersticas constitucionales del servidor pblico, junto con

las caractersticas del empleo o cargo pblico, sirven de referente para
estructurar la siguiente propuesta de distincin entre deber funcional y deberes
funcionales en el derecho disciplinario.53

53
Pedro Alfonso Hernndez. La Ilicitud Sustancial es una Categora Autnoma en el Rgimen Disciplinario.
Algo ms que conductas tpicamente antijurdicas de los servidores pblicos. En: Colegio de Abogados en
Derecho Disciplinario. Ensayos sobre Derecho Disciplinario. Tomo I. Ediciones Nueva jurdica. Bogot D.C.,
2010, pp. 41-74.
El servidor pblico es un integrante de la comunidad que, por sus calidades y
sus mritos especiales, es vinculado con el Estado para servir a la propia
comunidad de la cual hace parte.

En concreto, la categora constitucional que propongo para soportar el

andamiaje disciplinario en el Estado social de derecho es la calidad del
servidor pblico al servicio de la comunidad.

De esta manera, si se articula el carcter de Estado social de derecho y de sus

fines (arts. 1 y 2 de la Constitucin), por un lado, y la calidad del servidor
pblico que est al servicio de la comunidad, que es la razn de ser de su
oficio, (art. 123 de la Constitucin), por el otro, entonces podra tenerse ah la
categora que reemplace a las relaciones especiales de sujecin en el derecho
disciplinario puesto que lo que identifica al derecho disciplinario de los
servidores pblicos- de otros ordenamientos disciplinarios -como los de la
empresa privada, los colegios de profesionales, la escuela o la universidad-, es
garantizar la efectividad y la realizacin de los fines esenciales del Estado 46
social de derecho.

De esta manera, al destacar que los servidores pblicos estn al servicio de la

comunidad se exalta su papel en el cumplimiento de los fines del Estado pues,
al fin de cuentas, es a travs de su actuacin como el Estado, en buena medida,
busca el cumplimiento de su papel y de sus fines.

En cambio, al estar fundado el derecho disciplinario en la sujecin especial del

servidor pblico, el reproche disciplinario se legitima, desde esa ptica, en el
sometimiento que le impone unilateralmente su vinculacin con el Estado, mas
no por la finalidad de la actuacin a su cargo.

Adems, para la dignidad del servidor pblico es ms relevante inculcarle la

trascendencia de su misin al servicio de la comunidad, que sealarle que la
legitimidad del reproche o de la censura a sus conductas se funda en la
sumisin, sometimiento o sujecin especial que lo ata al Estado, por haber
optado ser un servidor pblico.

En una repblica democrtica es distinto considerar que la correccin

disciplinaria del servidor pblico se sustenta en el incumplimiento o en la
afectacin de su noble misin al servicio de los conciudadanos, que respaldar
el reproche disciplinario en el sometimiento o en la sujecin especial que le
genera su vinculacin laboral con el Estado.

Reconozco que el asunto es de criterio: mientras que lo usual es comparar el

derecho disciplinario con el derecho penal, en mi caso estimo que no son
elementos correspondientes y que lo que correspondera sera hacer la
evaluacin respectiva entre la subordinacin del servidor pblico con el Estado
y la subordinacin laboral del trabajador en la empresa privada y, en esa labor,
la diferencia ms relevante la fija el carcter de servidor pblico al servicio de
la comunidad, en el Estado social de derecho.
47
Un elemento comn en los espacios en que estn presentes las relaciones
especiales de sujecin son las restricciones a la libertad del individuo. Libertad
que est ausente en el ingreso, en la permanencia y en el retiro del respectivo
escenario: las crceles, los manicomios, tal vez el servicio militar obligatorio.
Por el contrario, el servidor pblico y el particular que cumple funciones
pblicas tiene plena libertad para ingresar al servicio pblico, permanecer en l
o retirarse cuando lo quiera. En el rgimen de la funcin pblica existe la
mxima segn la cual todo empleo pblico es de libre aceptacin y de libre
renuncia. Es decir, no armonizan las relaciones especiales de sujecin con la
libertad de vinculacin o de retiro del servidor pblico. (C.P., art. 17).

Entonces, el ejercicio de la libertad individual es el criterio que me permite

sealar que los mbitos penales y disciplinarios no resultan ser elementos
correspondientes, que permitan su contrastacin, y que las relaciones
especiales de sujecin o, si se quiere ser ms enftico, las relaciones de sujecin
especial, son ajenas al mbito disciplinario de los servidores pblicos; en
cambio ellas s estn presentes en el mbito de la disciplina que demanda el
mantenimiento del orden y la seguridad en los centros carcelarios o los
manicomios. En uno y otro lado, los individuos no entran por su propia
voluntad ni se retiran libremente segn su querer.

De esta forma, si se abandonaran las relaciones especiales de sujecin, que es la

propuesta, el derecho disciplinario se fundara en la finalidad o en la razn de
ser de la labor del servidor pblico y no en la sujecin especial que lo ata al
Estado. Parto del presupuesto que el ordenamiento disciplinario se legitimara
de mejor manera en la misin del servidor pblico, al servicio de la
comunidad, y no en el sometimiento o sujecin especial que lo somete al
Estado.

El mensaje para la autoridad disciplinaria y para el servidor pblico en

general ser diferente!
48

CONCLUSIONES

La autonoma del derecho disciplinario no se conseguir si se sigue asumiendo

que sus categoras, principios, garantas y derechos son un asunto relativo,
modulado, flexible, mnimo, morigerado o atenuado porque en este mbito
jurdico resulta innecesaria la presencia plena que tienen esas categoras en
otras expresiones del ius puniendi. Tampoco se lograr tal cometido si se
conservan las tradicionales ataduras al derecho penal y no se estructura de
manera exclusiva a partir del orden constitucional.

Si el servidor pblico es el llamado a garantizar los derechos de las personas y

a hacer efectiva la realizacin de los fines esenciales del Estado social de
derecho, entonces tambin l mismo debe ser merecedor de los derechos y
garantas que asegura a los dems, porque el servidor pblico es una persona,
que goza de las plenas atribuciones que otorga la Constitucin.

La calidad y la dimensin de ser servidor pblico al servicio de la comunidad,

establecida en el artculo 123 de la Constitucin Poltica, constituye la razn de
ser del derecho disciplinario en el Estado social y democrtico de derecho
previsto en la Constitucin. En mi caso, estimo que esta debera ser la categora
constitucional que gue el rgimen disciplinario de los servidores pblicos.

Agradezco inmensamente al Instituto de Estudios del Ministerio Pblico la

invitacin para participar en este importante escenario acadmico.

49

Bogot D.C., 21 de noviembre de 2013