ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE EN PAISES EN DESARROLLO:

INSTRUMENTOS NO TRADICIONALES DE POLITICA AMBIENTAL

PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES

Carlos Galperín

Departamento de Investigación - Universidad de Belgrano. [
Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos
Aires/ Argentina/  788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/
e-mail: cgalpe@yahoo.com].

Publicado en Anales de la XXXIII Reunión de la Asociación Argentina de Economía Política, Cd-

rom, Noviembre 1998. Disponible en www.aaep.org.ar.
 ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE EN PAISES EN DESARROLLO:
INSTRUMENTOS NO TRADICIONALES DE POLITICA AMBIENTAL
PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES (*)

Carlos Galperín (**)

RESUMEN

En este documento se presentan y discuten instrumentos de política ambiental que se podrían

emplear para tratar la contaminación de aguas superficiales, con especial referencia a los países
en desarrollo. En primer lugar se presentan y comparan los instrumentos regulatorios y los
económicos, con el complemento de nuevos mecanismos de "enforcement" e instrumentos
disuasivos. Luego se describen instrumentos económicos relacionados con la contaminación de
aguas superficiales y se discuten algunas condiciones que hacen a la aplicabilidad de los mismos.
A continuación, se analizan conflictos en la implementación de estas medidas en los países en
desarrollo. Por último, en las conclusiones se plantea el cambio en la asignación de derechos de
propiedad sobre los ríos como una posible alternativa.

ABSTRACT

In this paper we present different alternative instruments applicable to water pollution in developing
countries. We start with a summary of the main regulatory and economic instruments,
complemented with new enforcement mechanisms and dissuasion instruments, and discuss their
weaknesses and strengths. Afterwards, we describe economic instruments employed to deal with
water pollution, and examine conditions related to the applicability of such instruments. We then
analyze policy implementation conflicts of developing countries, and we end with a conclusion
where we propose the definition of private property rights as an alternative.

Campo temático JEL: Q2

(*)
Este es un trabajo realizado en el marco del proyecto “Alternativas No Tradicionales para Promover el Progreso
Económico en Armonía con la Naturaleza” llevado a cabo en el Departamento de Investigación de la Universidad de
Belgrano. El proyecto cuenta como consejero externo a Graciela Chichilnisky (Columbia University) y como
coordinador general a Jorge Rabinovich (UB).
(**)
Departamento de Investigación - Universidad de Belgrano. [
Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos Aires/ Argentina/
 788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/ e-mail: cgalpe@mecon.ar]. Agradezco los comentarios de Víctor Beker
y de Osvaldo Baccino a una versión previa y parcial del presente trabajo. Muchas de las ideas aquí desarrolladas deben su
origen a los debates que tuvieron lugar entre los integrantes del proyecto de “Alternativas no tradicionales...”. Por
supuesto, los errores son de mi exclusiva responsabilidad.
 ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE EN PAISES EN DESARROLLO:
INSTRUMENTOS NO TRADICIONALES DE POLITICA AMBIENTAL
PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES (*)

Carlos Galperín (**)

I. INTRODUCCION

Cualquiera sea el tipo de problema ambiental de que se trate, se puede convenir que el objetivo de
la política ambiental es mejorar la calidad del medio ambiente, evitando que el mismo se degrade y
promoviendo una recuperación de los recursos afectados. Para lo segundo, los gobiernos pueden
actuar motu propio vía gasto público en, por ejemplo, tareas de saneamiento de los recursos
contaminados. Pero para frenar la degradación se debe apuntar a las actividades que generan los
residuos que son causa de las externalidades ambientales negativas.

El punto de vista económico sobre los problemas de contaminación no es nuevo: el tratamiento de

las externalidades es de larga data. Sin embargo, el diseño de las políticas ambientales comenzó a
tomar en cuenta sus recomendaciones hace no más de un par de décadas (Cropper and Oates,
1992). El análisis económico plantea que la manera de lograr que los agentes económicos
modifiquen su comportamiento es que tengan en cuenta las externalidades ambientales en la toma
de decisiones. Mientras la información que brindan las ciencias exactas y naturales es esencial
para identificar la extensión y magnitud del problema, los interrogantes de política corresponden a
las ciencias sociales, pues "sólo pueden ser corregidos a través de un cambio en el
comportamiento de las personas, alterando la demanda de servicios ambientales y cambiando y
controlando su oferta" (Helm and Pearce, 1990, p.2). En este marco se ubica el debate sobre los
instrumentos de política ambiental.

Entre los instrumentos alternativos se encuentran las regulaciones directas, los instrumentos
económicos, los instrumentos disuasivos y diferentes mecanismos de "enforcement". Estos
instrumentos fueron originalmente pensados para su aplicación en los países desarrollados. ¿Son
aplicables en países en desarrollo?

En primer lugar no hay que olvidar que las políticas ambientales en los países en desarrollo (PED)
se enfrentan con diversos problemas, como la debilidad institucional de los entes reguladores, el
escaso presupuesto disponible para la política ambiental, la falta de información sobre la situación
del medio ambiente, la superposición de instituciones y niveles de gobierno en relación con un
mismo recurso ambiental, normas obsoletas dados los cambios tecnológicos ocurridos y el nuevo
contexto de apertura económica y desregulación, una limitada participación pública en torno a
estos problemas y un nivel de "enforcement" pobre e inadecuado (Eskeland and Jimenez, 1992;
Margulis, 1993; Bruce and Ellis, 1993). En líneas generales, la situación argentina no difiere
significativamente de la recién descripta (World Bank, 1995).

El objetivo de este documento es presentar y discutir instrumentos de política ambiental que se

podrían emplear para tratar la contaminación de aguas superficiales, con especial referencia a los
países en desarrollo. Con este propósito, en primer lugar se presentan y comparan los
instrumentos regulatorios y los económicos, con el complemento de nuevos mecanismos de
"enforcement" e instrumentos disuasivos. Luego se describen instrumentos económicos
relacionados con la contaminación de aguas superficiales y se discuten algunas condiciones que
hacen a la aplicabilidad de los mismos. A continuación, se analizan los conflictos en la
implementación de estas medidas, conflictos que son habituales en los países en desarrollo. Por
último, en las conclusiones se plantea el cambio en la asignación de derechos de propiedad sobre
los ríos como una posible alternativa.
 2

II. LOS INSTRUMENTOS DE POLITICA AMBIENTAL

Para solucionar el problema de la externalidades se han propuesto en la literatura teórica una

variedad de alternativas que tienen en común el objetivo de lograr la internalización de los efectos
externos. Sin embargo, en esta sección se dejan de lado las alternativas teóricas para repasar
exclusivamente las principales soluciones que se han implementado, siendo los instrumentos
regulatorios y los económicos los más comunes para tratar el problema de la contaminación.

II.1. Instrumentos Regulatorios

Los instrumentos regulatorios son "medidas institucionales que apuntan directamente a influir
sobre el desempeño ambiental mediante el establecimiento y el control de leyes y regulaciones
que prescriben objetivos, estándares y tecnologías que deben ser cumplidos por las actividades
contaminantes" (OECD, 1993, p.3). Esto es, el contaminador puede elegir o cumplir la regulación,
o sufrir las penas —multas, suspensiones, prisión— por no hacerlo. Su eficacia depende de la
presencia de un ente regulador que controle y verifique el cumplimiento de la regulación. Por estas
características, han recibido la denominación de "command and control measures" (medidas de
orden y control). Aquí entran tres grupos de instrumentos: las normas, los permisos y licencias y
los controles sobre el uso de la tierra (Bernstein, 1992).

Su principal ventaja consiste en que son los instrumentos más usados, por lo que cuentan con el
respaldo de la experiencia: como dice el dicho, "más vale malo conocido que bueno por conocer".
También permiten regular con mayor precisión la cantidad a emitir, algo muy importante en caso
de daños que son muy peligrosos o irreversibles, donde un ajuste por precios puede llevar a
producir una cantidad mayor de contaminantes que la tolerada por el medio.

Las debilidades de este enfoque son: i) se enfrenta con los clásicos problemas de riesgo moral y
de selección adversa que surgen en presencia de asimetrías en la informacióni; ii) como la norma
es dictada por el gobierno, la fijación del estándar y el desempeño del ente regulador están sujetos
a presiones políticas que no siempre aseguran su calidadii; iii) desde un punto de vista dinámico,
las regulaciones proveen pocos incentivos para incorporar mejoras tecnológicas porque
usualmente sólo exigen que no se sobrepase cierto límite; y iv) son costosas, tanto por los
recursos necesarios para su "enforcement" como porque no permiten que las empresas elijan la
forma más eficiente para resolver cierta situación.

Estos instrumentos son los que más se emplean en los países en desarrollo, pero lentamente se
están buscando alternativas, en consonancia con el crecimiento de las dudas sobre su eficacia y
eficiencia y a que las fuertes restricciones presupuestarias de los gobiernos los incentivan a
encontrar métodos que requieran menos fondos del erario público y que, llegado el caso, los
incrementen. Los instrumentos económicos constituyen una alternativa.

II.2. Instrumentos Económicos

Estos instrumentos "proveen señales de mercado en la forma de una modificación de los precios
relativos y/o de una transferencia financiera" (Barde, 1994, p.17), con la intención de influir sobre el
comportamiento de los agentes económicos al modificar los costos y beneficios asociados a las
alternativas que aquéllos disponen. Su rasgo básico es que dejan libertad de acción para elegir
cómo responder al estímulo económico. Ejemplos de estos instrumentos son los impuestos, los
subsidios, los sistemas de depósito y reembolso y los permisos negociables de contaminación. De
estos, a continuación se describen en particular los impuestos y los permisos negociables por ser
los más utilizados para el cuidado de los ríos.
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iii
Los impuestos son pagos por realizar actividades que contaminan . Pueden interpretarse como
un precio por la contaminación. Asumen diferentes formas. i) impuesto a la emisión; ii) cargos por
uso; iii) impuestos a productos; y iv) cargos administrativos. Estos impuestos y tarifas pueden tener
dos objetivos no excluyentes entre sí: a) ser un incentivo para influir sobre la asignación de
recursos, y b) aumentar la recaudación impositiva.

Por su parte, los sistemas de permisos negociables recrean mercados donde los agentes
económicos pueden comprar o vender derechos a emitir contaminantes. El sistema presenta dos
variantes: i) el ente regulador fija la emisión máxima permitida de cierta sustancia y asigna a las
empresas —por ejemplo, mediante un proceso de licitación— permisos individuales de emisión de
dicho contaminante, de modo que una empresa podrá generar una cierta cantidad de ese efluente
sólo si dispone de la cantidad suficiente de permisos y, si emite menos efluentes, puede vender los
permisos no utilizados a las firmas que sí los necesitan; ii) la agencia reguladora estipula la
emisión máxima admitida por empresa y permite que las firmas que emitan menos generen
créditos que pueden ser vendidos a terceras empresas. En la práctica, estos intercambios pueden
darse dentro de una misma planta —para compensar emisiones de diferentes fuentes—, dentro de
una misma firma —compensación entre varias plantas— o entre empresas.

Los instrumentos económicos tienen varios puntos a favor: i) una mayor eficiencia estática, ya que
dado el impuesto o el permiso negociable, cada agente económico puede diseñar la solución
menos costosa de acuerdo a su estructura productiva —v.g., en el caso de los impuestos a la
emisión, unas empresas reducirán más la emisión que otras según sus respectivos costos de
control de la contaminación, mientras que en el caso de los permisos negociables, las empresas
menos eficientes pueden comprarles permisos a las más eficientes—; ii) proveen un incentivo para
el desarrollo e incorporación de cambios tecnológicos en los productos y en los procesos
productivos (eficiencia dinámica), porque un incremento de la eficiencia reduce el costo de evitar la
contaminación y disminuye el pago de los impuestos; iii) la agencia reguladora se enfrenta con
menores costos de información que la regulación directa en lo que respecta a las características
de los contaminadoresiv; iv) una política basada en estos instrumentos es menos vulnerable a la
captura regulatoria, porque son más transparentes (OECD, 1996); v) son más flexibles que las
normas, debido a que es más fácil ajustar la tasa de un impuesto que el estándar de una
regulación directa; y vi) salvo los subsidios, son una fuente de recursos, que pueden aplicarse al
cuidado ambiental y a la investigación y desarrollo de alternativas tecnológicas.

Por otro lado, tienen algunos flancos débiles: i) el cálculo de la tasa impositiva correcta no es tan
sencillo; ii) los subsidios están limitados por la restricción presupuestaria de los gobiernos; iii) no
funcionan muy bien si los agentes no reaccionan de manera significativa ante estos incentivos
económicos, como suele ser el caso de las empresas estatales; iv) ante efluentes y residuos muy
peligrosos, da mayor certeza la implementación de un control directo de la cantidad —siempre y
cuando exista un "enforcement" adecuado—; v) proveen menos posibilidades de predecir la
cantidad de sustancias que se van a emitir o de residuos que se van a generar; y vi) suelen ser
resistidos porque en cierta medida otorgan a la empresa un derecho a elegir cuánto contaminar.

Tal como lo afirman Pearce y Warford (1993), los gobiernos se han resistido a utilizar incentivos
basados en el mercado. Pero el clima en los países desarrollados está cambiando, al igual que en
los países en desarrollo. Esto se puede deber a dos motivos: primero, su aplicación con relativo
éxito en otros países facilita su imitación; segundo, las bases que definen las políticas públicas se
fueron modificando, apuntando hacia una mayor desregulación, la integración de instrumentos de
distintas áreas del gobierno que apuntan al mismo objetivo y un mayor énfasis en las políticas
preventivas (OECD, 1989 a).

A su vez, los instrumentos económicos pueden ser útiles ante varios de los problemas que
presenta la política ambiental en los PED. Por ejemplo, i) en relación al bajo presupuesto
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disponible, los impuestos pueden proveer de recursos si los mismos se asignan específicamente al
área ambiental; ii) respecto a la poca información con que cuentan los entes reguladores, estos
instrumentos suelen requerir menos información que las regulaciones directas hoy en vigencia; iii)
al ser más flexibles, facilitan la adopción de nuevas tecnologías disponibles gracias a la apertura
económica; iv) como la implementación y el control de los impuestos se puede llevar a cabo a
través de organismos de administración tributaria con mayor experiencia y capacidad
administrativa, disminuye la importancia de la debilidad institucional de la agencia ambiental.

Sin embargo, la elección entre instrumentos regulatorios y económicos no es tan sencilla como un
análisis teórico abstracto podría indicar. La decisión de los instrumentos de política ambiental a
utilizar se basa en otros criterios además de la eficacia y la eficiencia, como ser la facilidad de
implementación, capacidad de "enforcement", factibilidad administrativa, equidad, factibilidad
política y grado de aceptación de la opinión pública (OECD, 1991 a; Hahn and Stavins, 1992). El
diseño de los mecanismos adecuados debe tener en cuenta todos estos factores y llegar muchas
veces a soluciones de compromiso.

II.3. Enforcement: mecanismos alternativos e instrumentos disuasivos

Este es un punto importante para la política ambiental porque, no importa si el instrumento

utilizado es uno económico o una regulación directa, esta política se enfrenta con empresas que
no siempre actúan de buena fe o tienen pleno control sobre sus procesos productivos y su nivel de
descarga de efluentes. Por lo tanto, el gobierno debe, además de determinar los parámetros del
instrumento elegido, diseñar mecanismos de control y fijar penalidades para el caso de que las
empresas evadan el cumplimiento de los instrumentos de política ambiental (Cropper and Oates,
1992).

El enfoque económico del "enforcement" plantea que una persona comete un delito si "la utilidad
esperada para él excede la utilidad que podría obtener usando su tiempo y los otros recursos en
otras actividades" (Becker, 1968, p.176). Esto implica que una persona no cumplirá una norma en
función de la probabilidad de ser condenado, de la pena a recibir y de otras variables como el
beneficio al seguir la norma en comparación con el beneficio de no hacerlo y su voluntad de llevar
a cabo acciones opuestas a la ley. Si aumenta la pena y/o la probabilidad de ser condenado, la
utilidad esperada por cometer el delito se reducirá y así el número de los actos ilegales. También
sucederá esto si, como argumenta Becker (1968), se incrementa el grado de acatamiento a la ley
debido a la educación.

Un empresario decidirá respetar la norma ambiental si el costo por hacerlo es inferior al valor
esperado de no hacerlo. Entre los factores que hacen al cumplimiento, se encuentran: i) nivel de la
penalidad —multa, cierre del establecimiento, prisión—; ii) grado de aplicación efectivo de la pena;
iii) solidez y eficacia del sistema de auditoría; iv) deterioro de la imagen corporativa por ser
descubierto "in fraganti"; v) variación de las ventas por no respetar la norma; vi) actitud frente al
riesgo de ser descubierto; vii) nivel de "conciencia ecológica" del potencial emisor.

Es habitual resaltar las acciones estatales que actúan sobre los tres primeros factores, aunque su
suerte es bien diversa. En este marco, las alternativas no tradicionales apuntan al accionar del
sector privado y a los restantes factores. Por ejemplo, la probabilidad de ser descubierto aumenta
cuando se permiten las acciones privadas, tanto judiciales como extrajudiciales, conocidas como
mecanismos de "enforcement" privado (Tietenberg, 1996). Esto implica diseñar un marco legal
para que actores privados, sean individuos u organizaciones, puedan denunciar ante la agencia
reguladora violaciones por parte de empresas, accionar contra la autoridad por no cumplir
adecuadamente su función de control o demandar directamente a los contaminadores, aun cuando
no sean damnificados directos de la contaminación —las tradicionales acciones por
responsabilidad civil—.
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Las acciones privadas complementan la auditoría estatal, aumentan la probabilidad de hallar a los
infractores y, de este modo, se incrementa el "costo de no cumplir" para las empresas. Otro
atractivo de estos mecanismos es la naturaleza de la motivación de las organizaciones que suelen
llevar a cabo estas medidas, que las hace más resistentes ante la falta de recursos económicos
suficientes o menos pasibles de ser alcanzadas por cohechos o de ser capturadas por el
contaminador.

Pero un contrapeso es el costo de información que enfrentan estas acciones privadas: para iniciar
una demanda se debe contar con pruebas sobre la violación de una norma, lo que requiere de
cierta capacidad técnica y posibilidad práctica y legal de "monitoreo". La obligación de hacer
públicos en tiempo y forma los informes sobre las emisiones de las empresas que preparan los
entes reguladores o las propias firmas, reduce sustancialmente este costo de información.
Superado este problema, otra limitación no menos importante es la lentitud e ineficiencia del
sistema judicial, que puede salvarse en parte mediante procedimientos alternativos como
mediaciones y arbitrajes, mecanismos que se están implementando en América Latina.

Por su parte, los factores iv) y v) dependen fundamentalmente de las normas morales y sociales
prevalecientes en los mercados donde los potenciales contaminadores desarrollan sus actividades.
Si el hecho de contaminar es mal visto por los consumidores, las empresas se van a preocupar por
mejorar su comportamiento ambiental, pues pueden perder ventas tanto en el mercado local como
en el externo. Ahora bien: las normas morales y sociales pueden modificarse con la educación —
"latu sensu"—, que en el área ambiental es realizada de manera descentralizada por, entre otros,
las escuelas estatales y privadas, los medios de comunicación y las organizaciones no
gubernamentalesv.

Los instrumentos disuasivos guardan una relación estrecha con este aspecto del mejoramiento
del nivel de cumplimiento. Estos instrumentos buscan "internalizar la preocupación y la
responsabilidad ambiental en el proceso de toma de decisiones de los individuos, presionándolos
y/o persuadiéndolos directa o indirectamente" (OECD, 1993, p.3). En esta categoría entran
instrumentos que pretenden lograr que los agentes económicos decidan voluntariamente no
comportarse como "free riders” (ver Galperín, 1995 b).

En primer lugar se encuentran los planes de educación ambiental en las escuelas; las
propagandas y publicidades sobre la necesidad y los beneficios de cuidar el medio ambiente que
hacen los gobiernos, las organizaciones ecologistas y las cámaras empresarias; y la continua
difusión de los casos donde no se respetaron las regulaciones ambientales. De este modo se está
influyendo sobre las normas de uso social —que la sociedad impone sobre sus miembros, pero
sujetas solamente a sanción social— y las normas morales de los individuos —que requieren
necesariamente la adhesión de cada persona—, para que los agentes económicos busquen
autónomamente las alternativas que menos dañan al entorno, sin fijarse en la existencia de
penalidades por no respetar normas y regulaciones emanadas de la autoridad legal. Es una forma
de reducir los costos del control de las disposiciones legales, cuya importancia crece en aquellos
países donde es pobre la capacidad de supervisión de los organismos gubernamentales de
control.

Dentro de este grupo se podría incluir al sello verde, que para ser un instrumento de marketing
exitoso precisa, necesariamente, de un consumidor convencido de que no debe adquirir bienes
que afecten negativamente a la naturaleza, convencimiento que se va modelando a partir de las
normas sociales o morales imperantes. Este instrumento va a crecer en importancia a medida que
la generación que hoy está recibiendo una mayor educación ambiental comience a influir en los
patrones de demanda. En los PED esto puede provenir tanto de la demanda interna como de las
exigencias de los mercados de exportación.
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Además, el desarrollo de estas normas puede reducir el costo del "enforcement" al influir sobre los
factores vi) y vii). Por un lado modifican la actitud frente al riesgo de los potenciales
contaminadoresvi; por el otro, inducen a que los potenciales emisores decidan de manera
autónoma no contaminarvii. Esto también beneficia a los PED a través del comportamiento que
deben seguir las sucursales de empresas extranjeras con casas matrices en países desarrollados
donde es importante la presión por seguir una gestión ambiental correcta.

La ventaja de estos mecanismos es que un "enforcement" más efectivo facilita elegir el

instrumento de política en función de criterios de eficiencia y de equidad, disminuyendo la
importancia que se le asigna a la factibilidad del control. Son instrumentos con una gran
potencialidad para colaborar en la solución del problema de la contaminación. Sin embargo la
experiencia indicaría que no alcanzan por sí solos, pero pueden actuar complementando a los
instrumentos regulatorios y económicos que se adopten.

III. INSTRUMENTOS ECONOMICOS DE POLITICA AMBIENTAL RELACIONADOS CON LA

CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES

Vistas las características generales de los instrumentos económicos de política ambiental y sus
ventajas en términos de eficiencia, en esta sección se analizan en particular aquellos relacionados
con la contaminación de aguas superficiales. Pero primero es conveniente una somera descripción
de algunos aspectos básicos de la contaminación de los recursos hídricos.

Los cursos de agua sirven para diferentes usos: consumo doméstico, generación de energía, uso
industrial, riego para el agro, pesca, recreación, sumidero de residuos domiciliarios e industriales,
etc. En este marco, la contaminación del agua se puede definir como "la alteración de las
características de un cuerpo de agua de manera que lo torne inapropiado para uno o más de los
usos especificados" (Palange and Zavala, 1987, p.2). Las principales fuentes son los sistemas
urbanos de disposición de efluentes, las industrias que descargan directamente en los cursos de
agua y las fuentes difusas ("non-point sources"viii), que incluyen al agro y a las zonas urbanizadas
que, por carecer de cloacas, disponen sus residuos en los ríos o en pozos mal aislados que vía la
contaminación de las aguas subterráneas impactan en las aguas superficiales.

Los cambios que generan las descargas de los efluentes, afectan los usos que del agua pueden
hacer aquellos que se encuentran aguas abajo del punto de descarga. Por eso el objetivo central
del control de esta contaminación es reducir la concentración de contaminantes a un nivel tal que
no impida utilizar el agua a quienes se ubican aguas abajo. De allí el establecimiento de
estándares respecto de la calidad de las aguas y/o de los efluentes que se pueden emitir,
estándares que varían con los usos deseados y las condiciones particulares del lugar (Palange
and Zavala, 1987).

La política de aguas, uno de cuyos objetivos es cuidar la calidad del recurso hídrico, es una de las
áreas donde los instrumentos económicos han jugado últimamente un papel relativamente
importante, en particular en los países desarrollados (OECD, 1991 b). Por eso a continuación se
presenta una evaluación de casos donde se aplicaron estos instrumentos, para extraer de ellos
algunas lecciones. Los mecanismos analizados son los impuestos por contaminante emitido y los
mercados de permisos de contaminaciónix.

III.1. Impuesto por Contaminante Emitido

En general, las tasas por descarga de efluentes se aplican conjuntamente con las regulaciones
directas, que fijan estándares sobre la cantidad y calidad de los efluentes y el medio receptor. El
propósito de esta medida no es unívoco: i) en Francia el objetivo es recaudar fondos para
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sostener al ente regulador y brindar ayuda financiera para construir sistemas de recolección y
tratamiento y mejoras en instalaciones del sector privado; ii) en Alemania se combinan el propósito
de actuar como incentivo —porque la alícuota disminuye si el nivel de emisión coincide con el
estándar federal o si aún es menor y si se instalan equipos de tratamiento y además se puede
compensar el impuesto a pagar con el costo de las inversiones para control de la contaminación—
con el motivo recaudatorio —cubrir costos de administración del sistema y brindar asistencia
financiera—; iii) en Holanda también se verifican ambos propósitos: incentivo —la tasa se reduce si
se efectúa pre-tratamiento— y recaudatorio —para financiar el funcionamiento del ente regulador,
el tratamiento colectivo y el otorgamiento de subsidios—.

La eficacia del instrumento depende mucho de la magnitud de la tasa y del propósito de la

medida. Por ejemplo en Francia, donde el objetivo es recaudatorio y donde, salvo los últimos años,
el impacto no fue importante debido a que la alícuota era baja. En cambio en Alemania ha tenido
cierta efectividad que no fue mayor porque, al haberse fijado una tasa inferior al costo de
tratamiento, en muchos hizo más atractivo el pago en vez de encarar la reducción sistemática de la
contaminación. Además, como la tasa es similar para todo el país, no refleja las diferencias
regionales en el grado de vulnerabilidad ecológica. Por último, al aplicarse conjuntamente con la
regulación directa, es difícil distinguir cuánto de la efectividad se ha debido exclusivamente al
impuesto. Donde ha tenido una mayor efectividad es en Holanda, principalmente en materias
orgánicas. Aquí la tasa varía a nivel provincial para emisiones a ríos provinciales, pero no por
diferencias en las condiciones ecológicas sino porque cada ente regulador provincial debe igualar
su recaudación con sus egresos, con lo que debe reducir la alícuota si presenta superávit.
También aquí aparece el problema de delimitar cuánto de los efectos corresponden al impuesto y
cuánto a la mayor exigencia del permiso para descargar efluentes.

La evaluación de los aspectos referidos a la eficiencia económica para el caso de Alemania,

muestra que a nivel estático el impuesto habría llevado a una selección más cuidadosa de las
soluciones a nivel de la firma, mientras que en el aspecto dinámico habría tenido influencia en el
progreso en tecnología para agua, según el desarrollo de este mercado. Sin embargo, al aplicarse
conjuntamente con la regulación directa, se limitó la libertad de elección de los agentes
económicos. Además, la reducción de la alícuota a medida que mejora el grado de cumplimiento
del estándar, disminuye el incentivo a reducir aún más las descargas.

Por último, el nivel de eficiencia administrativa en el caso del sistema francés es bueno, con un
sistema simplificado, manejado por entes reguladores independientes —las "agences financières
de bassin"—, con representación de todas las partes involucradas. Similar es el caso holandés,
donde los costos administrativos no superan el 5% de los ingresos. Lo contrario ocurre en el
sistema alemán, ya que para costos administrativos se destina más de la mitad de lo recaudado.

III.2. Mercados de Permisos de Contaminación

Como en los dos instrumentos anteriores, los permisos negociables de contaminación se aplican
como una solución más eficiente en un marco de medidas de regulación directa, las cuales fijan los
límites a la emisión permitida por cada fuente. Aquí se van a presentar dos casos, uno que
involucra solamente a fuentes puntuales y otro que busca el intercambio entre fuentes difusas y
puntuales.

El primer caso corresponde al establecido en 1981 en el río Fox, en el estado de Wisconsin -

EE.UU. Consiste en un sistema de permisos de descarga negociables para fuentes puntuales,
permisos que se entregan cuando se emite menos del límite establecido para cada fuente. Las
transacciones deben ser externas a las empresas, esto es, no se admiten intercambios entre
diferentes fuentes de descarga que corresponden a la misma planta. La vigencia de cada permiso
es de 5 años.
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El propósito de la medida es generar un incentivo para mejorar la calidad del curso de agua de
una manera más eficiente. La base de medición es la magnitud de contaminantes orgánicos
emitidos en relación a la capacidad de asimilación del río. Tiene como grupo objetivo a las
plantas municipales de tratamiento de efluentes y las papeleras de la región.

La evaluación ex post muestra que el mecanismo no ha resultado en un fluido proceso de

intercambios entre empresas, debido a:

i) la falta de motivación de las empresas por: a) el posible ingreso por venta de permisos era muy
pequeño comparado con la facturación global de las empresas; b) las papeleras involucradas eran
competidoras, por lo que se guardaban los permisos para posibles expansiones futuras y para no
ayudar a la competencia.

ii) las restricciones impuestas al intercambio de permisos: a) las transacciones se permiten sólo si
la empresa desea expandirse o si es nueva, no si el objetivo es solamente ahorrar costos; b) una
vez adquirido un permiso, no se puede revender antes de transcurrido un año; c) el permiso pierde
vigencia cuando se cumplan los cinco años desde la fecha de emisión, independientemente de la
fecha de transacción; d) el intercambio tiene límites geográficos para evitar la concentración de
fuentes emisoras en ciertas áreas; e) se requiere la aprobación previa del ente de control, con la
consiguiente demora en la operación.

El segundo caso es el aplicado para la laguna Dillon en Colorado - EE.UU., donde se busca
disminuir la cantidad de fósforo que recibe el agua. Las principales fuentes emisoras son las
plantas de tratamiento municipales —fuentes puntuales— y las actividades agrícolas y recreativas
—fuentes difusas—. El objetivo es reducir la descarga de fuentes difusas, que son más difíciles de
controlar. Para ello se estableció un sistema donde las fuentes puntuales pueden emitir más
fósforo si a cambio reducen la descarga de las fuentes difusas en una proporción de 2 a 1.

Una evaluación ex ante indicaba que el costo marginal de reducir la emisión de las fuentes
difusas era alrededor de la cuarta parte del costo de disminuir la carga de fósforo en los efluentes
de las plantas municipales. Sin embargo las transacciones han sido escasas porque: i) las plantas
municipales redujeron mucho la descarga de fósforo mediante pequeños cambios tecnológicos y
mejoras en la operación, y ii) como las fuentes dispersas no crecieron tanto como se estimaba en
un principio, las fuentes puntuales no necesitaron disminuir aún más la emisión.

III.3. Aplicabilidad de los instrumentos económicos

En base a las características del problema ambiental que se quiera solucionar, se van a elegir el o
los instrumentos más apropiados y se seleccionará la estrategia de implementación que maximice
su factibilidad. El objetivo de este punto es resumir la información sobre las principales
circunstancias donde los instrumentos económicos para aguas superficiales son más aplicables y
recoger algunas lecciones de los casos vistos, en especial los impuestos por contaminante emitido
y los permisos negociables.

Antes de presentar estas condiciones específicas a cada instrumento, hay un criterio común que
tiene que ver con los atributos de la sustancia contaminante y del medio receptor: si lo importante
es la magnitud de la emisión, el instrumento debe apuntar a ésta; pero si no sólo importa la
magnitud sino también el lugar en que se efectúa, el instrumento debe controlar la concentración
en el medio receptor, esto es, el grado de contaminación (Tietenberg, 1990).

Por ejemplo, si el receptor es un lago donde las sustancias contaminantes se dispersan de modo
uniforme, el impacto sobre la calidad del agua del lago no variará significativamente con la
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ubicación del emisor y el impuesto o el permiso buscarán regular la magnitud de la emisión. En
cambio, si el medio es un río, el impacto dependerá de la localización de la emisión —la
concentración en el tramo inferior es función de las descargas en el tramo superior e inferior—, y el
impuesto o el permiso se fijarán en la contaminación generada. Sin embargo, podrán apuntar a la
cantidad emitida si se cuenta con una función de transformación que relacione la magnitud y
ubicación de la descarga con la calidad del medio receptor (ver Montgomery, 1972).

III.3.1. Impuesto por Contaminante Emitido

Entre las condiciones generales que tornan apto al impuesto para formar parte de la solución de
la contaminación de aguas superficiales, hay tres principales:

i) los agentes económicos emisores responden positivamente al impuesto

Se pueden indicar diferentes situaciones:

a) si el emisor es una empresa estatal donde el nivel de beneficios no importa, el impuesto

difícilmente sea efectivo. Lo mismo si puede obviar el pago del impuesto valiéndose de su
condición de empresa pública;

b) las empresas deben tener dificultad para trasladar el impuesto al precio, sea por la
elasticidad-precio del producto que elaboran o la presión competitiva que enfrentan en el mercado
destino de sus bienes;

c) las empresas tenderán a responder mejor si se encuentran en un sector en crecimiento,

donde cuentan con un nivel de ventas que les permite destinar parte de su ingreso al pago del
tributo y tienen más facilidades para acceder a financiamiento para modificar su proceso
productivo. Además, como las industrias en crecimiento son polos de atracción de capital, las
nuevas firmas se pueden instalar con equipos de mejor desempeño ambiental. En suma, hay un
mayor potencial para la innovación tecnológica.

Puede ocurrir que en una cuenca haya empresas con diferente grado de respuesta, en
cuyo caso la efectividad del instrumento dependerá de la importancia relativa en la contaminación
de las firmas que sí responden frente a las que no.

ii) los costos de reducción de la emisión varían entre las empresas

El impuesto presenta mayor potencial en lo que respecta a la eficiencia si los costos

marginales de reducción de la emisión difieren entre las firmas contaminadoras, de modo que cada
una elija la alternativa más apropiada según su estructura productiva, en vez de que todas tengan
que cumplir el mismo estándar.

iii) las fuentes emisoras son de fácil control

Esto implica que:

a) son preferibles en contextos de fuentes puntuales cuya cantidad y ubicación no exceda

la capacidad de inspección de la agencia ambientalx,

b) en función del objetivo de eficiencia es teóricamente deseable fijar la base imponible por
empresa, pero puede ser muy costoso administrativamente. Por eso se puede establecer, como en
el caso de Holanda, que los grandes emisores paguen según su nivel real de descarga mientras
que los medianos y pequeños lo hagan en función de un coeficiente de descarga presunta
 10
promedio de la industria a la que pertenecen.

Si el control es difícil, el costo del "enforcement" crece y hace que disminuya su eficiencia,
lo que torna atractiva la búsqueda de instrumentos sustitutos, como un impuesto al producto que
en su etapa de elaboración genera la externalidad negativa, siempre que exista una relación
estable entre la descarga de efluentes y el nivel de producción y que sea identificable el bien que
causa esa emisión.

Vale recordar que a igualdad en el costo del control, el impuesto guarda ventajas en
términos de eficiencia y flexibilidad sobre la regulación directa tradicional. Por lo tanto, esta
condición apunta a buscar el tipo de impuesto más eficiente. Las alternativas vistas para reducir
los costos de inspección son útiles para ambas categorías de instrumentos.

Por su parte, de la aplicación del impuesto en los casos comentados más arriba, se pueden extraer
algunas lecciones respecto a su eficacia, eficiencia económica, eficiencia administrativa y
aceptación.

A) en relación a su eficacia

i) es mayor cuanto más alta es la alícuota del impuesto y cuando se practican reducciones en la
alícuota a medida que crece el grado de cumplimiento de los estándares y se incorpora tecnología
limpia o "end-of-pipe". Sin embargo, esto último reduce el incentivo para actuar sobre las
descargas residuales;

ii) en general, este impuesto no ha eliminado el problema de la emisión porque no cubre todo el
costo de la contaminación (internalización parcial);

iii) no siempre las tasas toman en cuenta la diferente importancia relativa de las emisiones según
la región donde se encuentra cada empresa. De ahí que es conveniente la descentralización no
sólo en la fase de implementación y control sino también en el cálculo de la tasa óptima por región;

iv) la eficacia es menor si la alícuota se fija en el grado de concentración de los efluentes en vez de
la cantidad de sustancias emitidas, porque incentiva a diluir las descargas. Esto se potencia si el
consumo de agua es subsidiado o no se paga por la cantidad consumida.

B) en relación a su eficiencia económica

i) los valores predeterminados por sector industrial disminuyen la eficiencia desde el punto de vista
de las empresas, al tratar a todas por igual. Pero el tratamiento diferenciado según el nivel de la
emisión implica, en general, altos costos de "monitoreo".

C) en relación a su eficiencia administrativa

i) los costos de administración crecen si se cobra a todas las empresas en función de su emisión
real. Se presenta así un conflicto entre efectividad y eficiencia económica, por un lado, y eficiencia
administrativa por el otro.

D) en relación a su aceptación

i) su aceptación se debió a la importancia que adquirió el problema de contaminación de aguas en

Europa;

ii) cuando el propósito era recaudar, se lo aceptó porque esos fondos estaban asignados
 11
específicamente al tratamiento colectivo de la contaminación y a brindar subvenciones a la
industriaxi;

iii) no reemplazaron al esquema regulatorio sino actuaron como un complemento para mejorar su
"enforcement" y su eficiencia.

III.3.2. Mercados de Permisos de Contaminación

Para el sistema de permisos negociables, de la literatura teórica y empírica se pueden extraer

algunas condiciones generales que hacen al éxito de su aplicación.

i) los costos de reducción de la emisión difieren entre las empresas

Los permisos negociables son particularmente adecuados si el costo de cumplir con el

estándar no es uniforme para el conjunto de empresas involucradas. Cuanto mayor sea la
diferencia, mayor la ventaja de intercambiar permisos.

ii) situaciones donde no se puede incrementar el nivel global de emisiones

En situaciones donde el nivel global de emisiones de un área ha llegado al límite máximo,

la regulación directa suele no permitir la instalación de ninguna nueva empresa ni la ampliación de
las existentes. En esto casos, los permisos negociables pueden facilitar el crecimiento de la
producción industrial sin afectar el nivel global de emisiones.

iii) cantidad de fuentes suficientes que no sean competidoras en la misma industria

Para que se pueda desarrollar el mercado de permisos, se precisa que haya una cantidad
suficiente de fuentes para incrementar la probabilidad de que existan empresas que encuentren
ventajoso el intercambio. Por otro lado, si las fuentes son competidoras en la misma industria, las
transacciones se verán limitadas por el poco incentivo de una firma para colaborar con otra en la
búsqueda de soluciones de menor costo. En cambio, la existencia de relaciones de cooperación
efectivas o potencialesxii tiende a favorecer los intercambios. Sin embargo, no hay que perder de
vista que el objetivo primario no es que se realicen muchas transacciones, sino que se incentive la
búsqueda de soluciones más eficientes para cumplir con el estándar (Tietenberg, 1990).

v) aplicable cuando el contaminante es un sólo tipo de sustancia

El permiso marca la cantidad que se puede emitir de un sólo tipo de sustancia. Para
situaciones donde se busca controlar la descarga de diferentes contaminantes, se requiere un
permiso por cada uno, salvo que se pueda establecer una relación de sustitución entre los
diferentes efluentes en función del impacto en el medio receptor —v.g., sustancias que modifican
la demanda química y bioquímica de oxígeno—.

Por su parte, los casos vistos en materia de aguas como otros referidos a la contaminación del aire
sugieren algunas lecciones para tener en cuenta al momento de diseñar este sistema.

i) los requisitos administrativos para el intercambio no deben constituirse en trabas para el mismo

La efectividad del instrumento depende mucho de estas reglas, porque cuanto más
complejo sea el procedimiento para poder efectuar un intercambio, mayores serán los costos de
transacción, menor el beneficio de cada intercambio y, en consecuencia, menor el número de
transacciones. Como dice Hahn (1989), las reglas pueden hacer que la flexibilidad que brinda el
 12
sistema de permisos negociables sea más imaginaria que real.

ii) que las empresas tengan conocimiento del funcionamiento del sistema y cuenten con una
estructura administrativa acorde

El éxito del instrumento depende también de que las empresas conozcan cómo funciona el
sistema. Además, se requiere que las firmas puedan sostener una estructura administrativa acorde
y que sepan con cierto grado de detalle su costo de reducción de las emisiones, para evaluar la
conveniencia de un intercambio. Estas condiciones son más difíciles de alcanzar por las empresas
pequeñas que por las grandes.

iii) sirve tanto para áreas donde sólo hay fuentes puntuales como para zonas con fuentes
puntuales y difusas

Si sólo hay fuentes puntuales, el intercambio permite que algunas empresas puedan
aumentar su producción. Si se dan los dos tipos de fuentes, la puntuales pueden obtener derecho
a emitir más si reducen la descarga de las difusas, por ejemplo, financiando un cambio en las
prácticas agrícolas o proveyendo de instalaciones para centralizar y tratar los efluentes.

iv) cuando se trata de sustancias que no se dispersan uniformemente, el éxito del instrumento
también depende de factores vinculados con los límites geográficos y estacionales de las
transacciones

En estos casos donde la importancia está en controlar la magnitud del impacto más que el
nivel de la emisión, el sistema debe atender a factores vinculados con la definición de zonas —que
se pueden llamar áreas de dispersión uniforme— donde las emisiones de diferentes fuentes
ubicadas en la misma puedan sustituirse entre sí sin afectar el grado de concentración del
contaminante en el medio receptor:

a) cantidad de firmas en un área de dispersión uniforme: si en un área existen muchas

fuentes emisoras, hay lugar para transacciones entre las empresas ubicadas en la zona sin que se
incremente la concentración de la sustancia contaminante. En cambio, la existencia de una sola
fuente no la habilita para comprar permisos, aunque sí para venderlos.

b) fuentes ubicadas en diferentes áreas de dispersión uniforme: la transacción de permisos

entre firmas ubicadas en distintas áreas depende de que la concentración no sobrepase el límite
para cada zona. Por ejemplo, en el supuesto de un río que se divide en dos áreas, una empresa
localizada en el tramo inferior puede comprar un permiso a otra ubicada en el tramo superior si la
concentración en el inferior no supera el límite establecido. En este caso, el intercambio requiere
de una autorización previa sujeta a la prueba de un modelo de dispersión de contaminantesxiii. Esto
muestra que es menos complicado y costoso el intercambio entre firmas de la misma área que
entre empresas de áreas distintas (Tietenberg, 1990).

c) límites estacionales para el uso de los permisos: si el impacto de los contaminantes

sobre el medio varía según la época del año en que se emiten, los intercambios tendrán que
hacerse en el período en que el permiso es válido o, si se hace entre licencias aptas para
diferentes períodos, fijarse la proporción en que se pueden intercambiar sin que se supere el grado
de contaminación aceptado.

v) al estudiarse la asignación inicial de los permisos, hay que atender a la oposición de las
empresas afectadas y a la eficiencia del instrumento

Las licencias se pueden distribuir inicialmente mediante un sistema de remate o pueden ser
 13
generadas por las propias empresas ubicadas en la cuenca cuando reducen la emisión por debajo
del estándar establecido. El segundo procedimiento —conocido como “grandfathering” y que es el
aplicado en los dos casos vistos— disminuye la oposición de las empresas preexistentes al
permiso pero coloca en desventaja a las nuevas que se quieren instalarxiv. Además, si en la
distribución inicial algunas firmas están en condiciones de ejercer una influencia significativa en el
mercado, la eficiencia del sistema de permisos puede disminuir pues la solución que logra el
mercado no es necesariamente la de menor costo. Sin embargo, algunos estudios muestran que,
aunque esto reduce la eficiencia del sistema, es un problema menor en comparación con los
beneficios estáticos y dinámicos del instrumentoxv.

IV. ACERCA DE LA IMPLEMENTACION

Luego de la selección del instrumento de política ambiental más apropiado al contexto en cuestión,
el siguiente punto a considerar es el relativo a la implementación, pues no importa cuán buena
haya sido la elección ni el diseño, un proceso de implementación defectuoso puede echar por
tierra todo el proyecto de emplear los instrumentos económicos como herramientas de la política
ambiental.

Para la implementación es útil tener en cuenta varios aspectos (OECD, 1991 a): claridad de
objetivos, haber definido con precisión el campo de acción, simplicidad, buscar mejorar el grado de
aceptación y, por último, evaluar el impacto económico sobre las empresas y los hogares, lo que
requiere comparar las ventajas de largo plazo en términos de eficiencia económica con los
problemas de corto plazo para afrontar el ajuste necesario, problemas que a veces llevan a
incorporar medidas compensatorias.

Dada la importancia de la aceptabilidad y del impacto económico, en esta sección se profundizan

estos dos elementos, prestando atención a los diversos conflictos que pueden surgir: entre el
gobierno y el sector privado objeto de los nuevos instrumentos; entre los sectores privados que se
perjudican y benefician; y dentro del propio gobierno, ya sea entre diferentes áreas del mismo
nivel, entre distintos niveles y entre diferentes jurisdicciones.

IV.1. Conflictos entre el sector privado y el gobierno

La estrategia de implementación debe ser concebida no sólo como un medio para mejorar la
efectividad de la política ambiental, sino también para cuidar que la introducción del nuevo
instrumento tenga el menor impacto negativo sobre el desenvolvimiento de la actividad económica,
tanto por motivos de eficiencia como por razones de aceptabilidad. Por caso, el diseñar un
instrumento estable y predecible y anunciando su introducción con cierta anticipación, afecta
menos la planificación de las inversiones de las firmas y tiende a minimizar la oposición
empresaria y sindical a la implementación del nuevo instrumento.

Con este objetivo en vista, a continuación se presenta un modelo donde en primer lugar se
plantean algunos problemas que puede acarrear la introducción de un impuesto a la emisión de
contaminantes, modelo que luego se lo va modificando para dar lugar a soluciones alternativas. Se
lo presenta para un impuesto por ser el instrumento más aplicado en contaminación de aguas
superficiales, aunque con ciertos ajustes puede ser adaptado para un sistema de permisos
negociables.

Este impuesto no está diseñado para alcanzar un óptimo paretiano sino el máximo nivel aceptado
de contaminación; esto es, este impuesto es más cercano a la propuesta de Baumol (1972) que a
la aproximación pigouvianaxvi.

Modelo I
 14

Se parte de un cuadro inicial donde una cuenca hídrica presenta un río que se contamina por los
efluentes industriales que recibe, problema que la política ambiental vigente no logra solucionar. Al
principio se cuenta con sólo dos actores: el gobierno (G), que como representante de la población
busca una solución al problema ambiental con la implantación de un impuesto a la contaminación,
y los sectores económicos que contaminan (A). La única forma que tiene (A) de pagar menos
impuesto es disminuyendo la producción para reducir la emisión de contaminantes. La visión
tradicional plantea el siguiente razonamiento: el impuesto "verde" incrementará los costos de
producción, reducirá la competitividad de los sectores afectados y, al verse menguada su
rentabilidad, disminuirá la producción y el empleo en estos sectores. Esto a su vez genera: a) la
resistencia de las empresas; b) el fantasma del desempleo lleva a la oposición de los sindicatos,
que pueden aliarse con los sectores empresarios; y c) en un contexto donde el empleo es un tema
prioritario en la agenda política, a la oposición empresaria y sindical se puede sumar la de los
votantes. Estos tres factores pueden tornar políticamente inviable la implementación del impuesto.

Modelo II

El modelo anterior se puede ampliar incorporando dos nuevos actores: los sectores económicos
que ofrecen productos y servicios ambientales (B)xvii y aquellos cuyos negocios se ven afectados
negativamente por la actividad de las empresas que contaminan (C)xviii. Para el caso de una
cuenca hídrica, el sector (A) se encontraría aguas arriba y el (C) aguas abajo. En esta nueva
situación, las consecuencias sobre el sector (A) son las mismas: menor rentabilidad, menor
producción y menor nivel de empleo. Pero si para pagar menos impuestos decide reducir la
emisión de contaminantes, ahora puede demandar los bienes y servicios del sector (B), con lo cual
los costos de (A) no se incrementan por el monto de los impuestos sino por la adquisición de estos
equipos y serviciosxix. A su vez, la reducción en la contaminación disminuye las externalidades
negativas que soporta el sector (C).

En este modelo el gobierno (G) se encuentra con un sector privado dividido entre los que se
oponen al impuesto (A) y los que lo apoyan porque se benefician con su introducción (B y C). Se
está en presencia de un conflicto de intereses y el peso relativo de cada grupo es importante para
encarar su resolución. ¿Pero debe el gobierno intervenir de una manera especial? Hay
argumentos a favor y en contra de intervenir para balancear, aunque sea en parte, una situación
donde aparecen ganadores y perdedores (OECD, 1996). A favor: i) los perdedores pueden tener
una capacidad de influencia tal que frenen la implementación del impuesto; ii) si entre los
perjudicados hay población pobre o en situación de vulnerabilidad social, los principios de equidad
social presentes en las políticas públicas llevan a intervenir. En contra: i) da la imagen de un
gobierno sensible ante los reclamos de los grupos de presión; ii) la presencia de ganadores y
perdedores es algo habitual en las medidas de política, por lo menos en el corto plazo: la solución
paretiana es la excepción antes que la regla; iii) como la contaminación es mal vista socialmente,
los que se perjudican no tendrían derecho a recibir ayuda por dañar el ambiente.

Sin embargo, como la presión política es una realidad en muchos países, es conveniente que en la
estrategia de implementación del impuesto se contemplen medidas que balanceen la situación.
Estas medidas son de dos tipos: a) de mitigación, si ajustan la estructura del tributo para que los
impactos negativos no ocurran o sean menores; o b) de compensación, si consisten en ayudas a
los sectores que se han perjudicado. La primera es tomada ex ante mientras la segunda ex post.
La compensación aventaja a la mitigación pues no tiende a reducir la efectividad del impuesto. Si
se incluyen estas medidas, el modelo se modifica nuevamente, lo que lleva al modelo III.

Modelo III

En primer lugar, la introducción del tributo no tiene por qué disminuir la competitividad relativa de
 15
xx
(A), si en compensación se reducen otros impuestos y se brinda asistencia técnica y económica
para disminuir las emisiones y así pagar menos. Esta asistencia puede consistir en asesoramiento
técnico gratuito pero vinculado a la obligación de implementar alguna de las soluciones sugeridas,
y en subsidios del gobierno vía redistribución de la recaudación de los impuestos y/o créditos
preferenciales. Como un elemento complementario, el anuncio anticipado y la implementación
gradual permiten que las empresas planifiquen con tiempo sus inversiones y las modificaciones en
su estructura productiva, con el consiguiente menor costo de ajuste. Asimismo, cumple una función
similar la combinación de impuestos con acuerdos voluntarios de reducción de la contaminación
donde las empresas ganan tiempo al comprometerse a efectuar cambios en su comportamiento
ambiental y el gobierno incrementa la probabilidad de éxito de su política.

Por otro lado, los costos de control de la contaminación se pueden compartir entre los que
contaminan (A), los que se benefician con su control (C) y el gobierno (G). Hay cuatro alternativas:
i) el cargo sólo lo pagan los emisores; ii) se cobra un impuesto a los que se benefician y lo
recaudado se redistribuye entre los que reducen la contaminación; iii) una combinación de las dos
anteriores: impuesto a emisores y a beneficiarios; iv) cualquiera de las tres anteriores con el
gobierno otorgando subvenciones a partir de fuentes de financiamiento.

Si para esto se sigue el criterio de Pigou —donde el impuesto debe guardar relación con el valor
de la externalidad—, se requiere un cálculo del valor del daño (alternativa i), del valor que los
beneficiarios le asignan a la reducción de la externalidad negativa (alternativa ii), o de ambos
(alternativa iii). Pero el principal problema es la valoración de la externalidad, es decir de la base
imponible. Para intentar salvar este inconveniente se han desarrollado diversas técnicas de
valoración de costos y beneficios ambientales (ver OECD, 1989 b), aunque como no se trata de
precios que surgen del intercambio de bienes en un mercado, los cálculos no dejan de ser
estimaciones y aproximaciones.

Comparación y situación final

El primer modelo muestra la visión tradicional del gobierno (G) enfrentado con los sectores que
contaminan (A), que incluyen a las empresas y a los sindicatos de las industrias relacionadas. El
segundo modelo presenta al gobierno (G) frente a un sector privado dividido entre los que se
perjudican con la nueva política ambiental (A) y lo que se benefician (B y C), donde éstos se
transforman en un contrapeso de los primeros. La resolución de este conflicto de intereses
depende de la influencia de cada grupo. Por último, el tercer modelo reduce el conflicto al disminuir
la oposición de (A), lo que aumenta el grado de aceptación de los nuevos instrumentos de política.

Este último modelo se puede ampliar de dos maneras. En primer lugar, la colaboración de (B) y (C)
con (A) se puede dar voluntariamente mediante negociaciones a la Coase cuando los que
contaminan tienen un poder similar al de veto, porque si los potenciales beneficiarios no consiguen
que los contaminadores actuales reduzcan su oposición, los nuevos negocios no se desarrollarán.
En segundo lugar, la relación entre los platillos de la balanza se modifica si entran a jugar
organizaciones no gubernamentales ecologistas (ONG) que suman su presión para solucionar el
problema.

En resumen, el cuadro queda como sigue: el gobierno (G) busca solucionar el problema mediante
cambios en la política ambiental —impuestos o permisos negociables más mejoras en el
"enforcement", tal como se desarrolló en puntos anteriores— presionado por los votantes, los
sectores económicos que se benefician con la medida (B y C) y los grupos ecologistas (ONG). En
contra se ubican los actuales contaminadores (A), que presionan a (G) para, en principio, trabar la
nueva política y, si no es posible, ajustarla para que el perjuicio sea el menor posible. También
entre (A), (B) y (C) se puede dar una negociación para lograr un acuerdo de cooperación que
beneficie a los tres. Entonces, la oposición de (A) es factible de ser "vencida" por la presión de (B),
 16
(C) y (ONG) sobre (G) como a través de acuerdos voluntarios de (A) con (B) y/o (C).

Si (G) es capaz de administrar adecuadamente estos conflictos, habrá una mayor probabilidad de
implementar con éxito la nueva política y luego de un período de transición, la situación final
quedará con: i) (A) contaminando menos; ii) (B) vendiendo servicios a (A); iii) (C) desarrollando sus
negocios —viejos o nuevos— sin el perjuicio que (A) le ocasionaba; iv) (G) vigilando el
cumplimiento de los nuevos instrumentos; v) las (ONG) vigilando el cumplimiento a través de los
mecanismos de "enforcement" privado, campañas públicas, etc.

En un solución socialmente óptima, los contaminantes deben internalizar en su totalidad las

externalidades ambientales que generan. Pero conflictos de intereses, como los que se analizaron
aquí, pueden impedir que se alcance este tipo de solución. Por lo tanto, esto justifica explorar
alternativas de implementación, aun cuando impliquen un alejamiento del óptimo. Por supuesto, no
es lo mejor desde un punto de vista teórico, mas puede ser bastante apropiado en función de la
efectividad de la política ambiental, porque "si permitimos que la búsqueda de la perfección nos
paralice, tendremos aún más motivos para arrepentirnos" (Baumol, 1972, p. 320). Como dice el
conocido dicho, lo perfecto puede ser enemigo de lo bueno.

IV.2. Conflictos en el gobierno

En la descripción de los tres modelos se consideró al gobierno como un único actor, cuando en
realidad es un agregado que tiene "vida interior", con divisiones que no siempre coinciden en sus
objetivos y decisiones. Por ejemplo, el gobierno se divide en áreas según funciones y en niveles
según el ámbito geográfico. Y estas divisiones pueden presentar diferencias relativas al diseño e
implementación de la política ambiental, que suelen redundar en perjuicio del medio ambiente.
Aquí se van a tratar tres tipos de conflictos muy comunes en países en desarrollo: dentro de un
mismo nivel de gobierno, entre distintos niveles y entre gobiernos de igual nivel.

IV.2.1. Conflictos dentro de un nivel de gobierno

El caso típico es el conflicto entre el área ambiental y el área de hacienda. El objetivo del
departamento ambiental es que se reduzca la contaminación del curso de agua, por lo que busca
que el impuesto actúe como un incentivo para las empresas y, si es efectivo, las emisiones
disminuirán y bajará la recaudación del impuesto. Por otro lado, el objetivo del departamento de
hacienda es recaudar y mantener un flujo de ingresos públicos acorde con el presupuesto de
erogaciones, con lo cual la baja en la recaudación no es generalmente bienvenida. Entonces, al
área ambiental le conviene una alícuota alta mientras a hacienda le conviene una alícuota más
baja. En esta clase de conflictos en los países en desarrollo, el departamento ambiental es el que
generalmente tiene menos peso político.

Ahora bien, esta diferencia en la tasa del impuesto depende del horizonte del objetivo ambiental: si
es de corto plazo, la tasa debe ser alta para que surta rápidamente el efecto deseado; en cambio,
si es de largo plazo, una tasa más baja puede ser efectiva si se atiende a los efectos dinámicos
(OCDE, 1996).

Sin embargo, también son necesarias acciones cooperativas entre estas áreas, con el
departamento ambiental especializándose en el registro y control de las emisiones —la base
imponible— y el departamento de hacienda aprovechando sus ventajas en el cobro del tributo.
Claro, si lo recaudado no tiene una asignación específica para la política ambiental y se destina al
tesoro general, el área ambiental tendrá menos incentivos para cooperar.

IV.2.2. Conflictos entre gobiernos de distinto nivel

 17
Esta clase de conflictos se da en un sistema federal con gobiernos locales y uno central, por
ejemplo, los municipios y la provincia. Como en el punto anterior, la delimitación de atribuciones
generará conflictos o facilitará la acción complementaria. Por caso, si ambos tiene potestades
tributarias, determinar quién puede establecer el impuesto a las emisiones y quién fija la alícuota.
Y si los dos niveles tienen atribuciones en la política ambiental, se requerirá precisar qué aspectos
de la contaminación del curso hídrico corresponden a cada nivel gubernamental.

La superposición de atribuciones lleva a que pierda efectividad el “enforcement” de la política. Esta

es una de las debilidades de la política ambiental argentina en relación a la contaminación de
aguas: es difícil identificar qué agencia es la que debe ejercer el control y cuál es la responsable
en cada caso.

Ahora bien: el nivel óptimo de la alícuota variará según las características de cada lugar, como la
densidad poblacional, las actividades económicas, las condiciones climáticas, la topografía y las
preferencias de los habitantes. Y si las autoridades locales pueden evaluar mejor el nivel de
calidad ambiental deseado localmente debido a, por ejemplo, el menor costo de obtención de
información y el mayor conocimiento del área y sus habitantes, las tasas deben ser fijadas por el
nivel de gobierno local (Kneese, 1972; Peltzman and Tideman, 1972). Pero aun cuando la alícuota
la determine la autoridad local, no siempre ésta dispone de la capacidad técnica para fijarla ni de la
estructura administrativa para controlar su cumplimiento. En estos casos se necesita la
participación de la autoridad central (Hahn, 1989).

Una objeción al establecimiento descentralizado del impuesto y de su alícuota se refiere a las

externalidades interjurisdiccionales —si el río atraviesa diferentes municipios— y a la competencia
entre gobiernos locales por mejorar la competitividad relativa de los bienes elaborados en su área
y por atraer inversiones. Esto se trata en el siguiente punto.

IV.2.3. Conflictos entre gobiernos de igual nivel

Si el río cruza diferentes municipios, en cada uno debería fijarse el nivel óptimo según las
características locales respectivas y su impacto sobre las jurisdicciones ubicadas aguas abajo. Sin
embargo, puede haber trabas legales para esta decisión descentralizada con el objeto de evitar la
ya mencionada competencia entre jurisdicciones.

La significatividad de la influencia de la política ambiental sobre la competitividad es relativa:

depende del nivel de la alícuota, de la magnitud de las emisiones, de la capacidad para reducir la
contaminación y de la estructura de costos de las empresas. En relación a que la localización de
inversiones se guía por las diferencias en la política ambiental, la evidencia empírica no es en
general favorable a esta hipótesis: el aspecto ambiental es un factor, y no el más importante, entre
los múltiples elementos que toma en cuenta una empresa al decidir su ubicaciónxxi. Pero si la
política ambiental incrementa su rigor, no se puede descartar que en el futuro crezca su
importancia en la estructura de costos y en las decisiones de localización.

Por otro lado, se argumenta que si cada municipio establece el impuesto descentralizadamente, no
tendrá en cuenta las externalidades interjurisdiccionales sino solamente los impactos locales. La
solución a este problema no es única: la decisión puede ser de la autoridad central —que se
supone que sí se fija en estas externalidades— o surgir de una cooperación entre las
jurisdicciones ribereñas. Los comités de cuenca se pueden aprovechar para acordar las
características del instrumento a aplicar y su plazo de implementación y, por qué no, para negociar
soluciones a la Coase, donde el municipio de aguas abajo colabora con el de aguas arriba (ver
OECD, 1991 b). Por supuesto, establecer un comité de cuenca es más fácil que hacerlo operativo.

V. CONCLUSIONES
 18

Los cursos de agua superficiales son considerados bienes públicos, esto es, bienes que no
presentan rivalidad en el consumo ni exclusión para acceder a ellos. Este libre acceso no limita los
usos que del mismo se quieren hacer, como consumo doméstico, consumo industrial, recreación y
sumidero de residuos domiciliarios e industriales. Pero estos usos no son independientes entre sí,
sino que pueden llegar a oponerse: un mayor uso como sumidero de residuos reduce el consumo
doméstico e industrial y el uso recreativo. Por este motivo es que se establece un orden de
prioridades de los usos del río y se fijan estándares y permisos para controlar la generación de
estas externalidades negativas.

La contaminación se transforma en un problema cuando reduce los otros usos por debajo del
límite mínimo estipulado y/o cuando la protesta de los perjudicados es significativa para el
gobierno. En estos casos, se toman medidas de política para corregir esta situación donde el
orden actual no coincide con el deseado. En primer lugar se fijan estándares sobre la calidad del
río y las características de las sustancias que se pueden descargar. Luego se busca el mecanismo
más adecuado para alcanzar ese estándar.

Los instrumentos de política ambiental se pueden dividir en regulatorios, económicos y disuasivos.

En este trabajo se planteó que el empleo de los económicos complementados por los disuasivos
más nuevos mecanismos de “enforcement” puede mejorar la efectividad y eficiencia de la política
ambiental, incluso en los países en desarrollo. De los instrumentos económicos para aguas
superficiales se analizaron los más utilizados, como los impuestos por contaminante emitido y los
permisos de contaminación negociables, cuya grado de aplicabilidad varía según las
circunstancias.

Al buscar el cambio en la intensidad de los usos actuales, la aplicación de estos instrumentos

implica que algunos sectores pierdan y otros ganen. Si la capacidad de presión de los ganadores
supera la de los perdedores, aumentará la factibilidad política de su implementación. Este conflicto
de intereses también se puede resolver ayudando a los que se perjudican con el cambio a través
de subsidios y asistencia técnica, financiada con diversas fuentes.

A su vez, en la implementación también importan los conflictos internos del actor social gobierno,
sea dentro de un mismo nivel jurisdiccional, entre jurisdicciones de distinto nivel o entre
jurisdicciones de igual nivel. La atención adecuada de los conflictos entre los diversos actores
sociales privados y gubernamentales es indispensable para mejorar la probabilidad de éxito de los
cambios en la política ambiental.

De las alternativas no tradicionales para tratar este tipo de problemas no ha sido explorada la
correspondiente a la redefinición de los derechos de propiedad, por no ser el objetivo del trabajo.
Sin embargo se puede, llegado a este punto, plantear una primera aproximación a cómo la
reasignación de los derechos de propiedad sobre el río puede modificar las conclusiones de este
trabajo.

Hasta aquí se supuso que el dueño del río es el Estado, el cual determina los usos del curso de
agua y diseña e implementa instrumentos para que los usos determinados se verifiquen en la
práctica. Tal como se vió, aun cuando las alternativas a los instrumentos regulatorios presentan
ciertas ventajas que podrían mejorar la situación actual, no están exentas de problemas
relacionados con el "enforcement" y la implementación. Esto es, el actual dueño tiene muchas
dificultades para lograr que se use el recurso de la manera que él quiere.

¿Qué pasaría si el río se "privatizara"? Esta transferencia de derechos de propiedad puede asumir
dos formas: i) la entrega en concesión, donde el privado cuenta con el uso pero no con la
disposición del río, y con un Estado que puede fijar condiciones para la utilización del recurso; ii) la
 19
venta, con lo cual el nuevo dueño puede también disponer del río sin ninguna restricción, más allá
de las genéricas para cualquier tipo de bienxxii. Se analizará brevemente esta última alternativa,
que es un caso polar respecto de la situación actual.

En primer lugar, los usos del río los establecería el dueño en función de las demandas que
recibiera, de modo que los usos y su orden de prioridad surgirían del mercado de usos del río. En
algunos tramos prevalecería la utilización como sumidero, mientras que en otros tendrían prioridad
los fines recreativos y de consumo industrial y doméstico. Pero este orden provendrá del peso
relativo de los diferentes demandantes que revelan sus preferencias en un mercado real y no de
hipótesis sobre las necesidades de los usuarios.

En este caso el dueño tenderá a ofrecer aquella combinación de usos que maximice sus
beneficios. Claro, se enfrentará con demandas que son potencialmente incompatibles: por
ejemplo, la descarga de efluentes puede deteriorar la calidad del agua haciendo que ésta
disminuya por debajo del nivel aceptable para quienes quieren el agua para fines recreativos y de
consumo. Por eso, deberá arbitrar mecanismos para que las emisiones de contaminantes cumplan
con ciertos estándares de calidad. Aquí puede negociar contratos con cada emisor en particular,
vendiéndole permisos de descarga que luego se pueden revender respetando las limitaciones
temporales y geográficas acordes con la preservación del recurso según los objetivos de su dueño.

¿Qué sucederá si una empresa descarga efluentes que deterioran el agua más allá de lo
convenido? En esta caso cabrían dos acciones litigiosas por no cumplir con los contratos: el dueño
del río demandaría a la empresa y quienes aguas abajo acordaron utilizar un recurso de mejor
calidad, demandarían al oferente del recurso. Esto es, lo que pasa en cualquier mercado cuando
una de las partes no cumple lo convenido. Por otro lado, si el agua transportara contaminantes que
ocasionan daños en la salud y en las propiedades de las personas que viven en las orillas, éstas le
podrían iniciar al dueño demandas por daños y perjuiciosxxiii. En consecuencia, el propietario del río
tendrá diversos incentivos para mantener la calidad de su bien en el nivel óptimo, el cual surge de
la combinación de los usos que se hagan del mismo y de los daños que el río puede ocasionar a
terceros.

Por lo tanto, la reasignación de los derechos de propiedad sobre el río hace que alguien asuma los
costos y los beneficios de su manejo y sea responsable por los problemas que ocasione,
incentivándolo a cuidar el río, lo que no ocurre ahora en que el Estado es el dueño. Respecto al
problema del free-rider, no hay que olvidar que el mismo depende del progreso tecnológico
alcanzado: recursos que ahora son bienes privados porque se puede limitar el acceso, en una
época se los consideraba públicos pues no era técnica ni económicamente factible hacerlo —v.g.,
el ganado vacuno—. En este sentido, la propiedad privada incentiva la búsqueda de mecanismos
para mejorar el "enforcement" de los contratos. Además conlleva otros dos beneficios: primero, los
problemas de implementación de los instrumentos de política ambiental, debidos a los conflictos
entre los diferentes actores relacionados con el río, se solucionan ahora a través del mercado,
mediante negociaciones entre las partes o a través del sistema judicial; segundo, los conflictos a
nivel del actor gobierno pierden su relevancia, pues el gobierno interviene en este proceso sólo
como oferente de un marco para resolver diferendos y proteger los derechos de propiedad.

En los países en desarrollo esta alternativa suma otros puntos a favor: i) el Estado no suele contar
con fondos suficientes para cuidar los recursos naturales; ii) la venta y la entrega en concesión de
bienes del dominio público, genera recursos financieros a fiscos con fuertes restricciones
presupuestarias; iii) favorece la filantropía privada, donde organizaciones ecologistas nacionales o
extranjeras pueden transformarse en dueños de estos bienes o participar en su cuidado mediante
mecanismos financieros —v.g., el caso de los canjes de deuda externa por conservación de la
naturaleza—; y iv) el progreso técnico actual está reduciendo los costos para controlar el acceso a
los recursos naturales. También hay varios puntos débiles, como: i) el tema de la seguridad
 20
jurídica, presente en la posibilidad de expropiaciones y de regulaciones discrecionales que limiten
el uso de la propiedad; y ii) un "enforcement" judicial débil, aunque la mediación y el arbitraje y
nuevos mecanismos de "enforcement" pueden compensar esta deficiencia.

Si se estableciera un orden de las diferentes alternativas a la regulación directa planteadas en el

trabajo de acuerdo a su factibilidad política, es muy probable que los instrumentos disuasivos y los
nuevos mecanismos de "enforcement" se ubicarían en primer lugar, seguidos por los instrumentos
económicos y, por último, la reasignación de derechos de propiedad. Pero la presión por
implementar soluciones efectivas y eficientes puede cambiar este orden. Una modificación de
envergadura de los instrumentos de política y del sistema de derechos de propiedad tiene lugar si
los beneficios para el que lo lleva a cabo superan los costos de hacerlo cumplir. La demanda social
por solucionar estos problemas de contaminación es un elemento central para el desbalance en
favor de los beneficios. Al decir de North y Thomas (1989, p.31), en ciertos momentos de la
historia de las sociedades se generan circunstancias que requieren la implementación de
"instituciones y derechos de propiedad que aseguren que los factores de producción reciban
directamente su adecuado valor económico". El actual bien puede ser uno de esos momentos.

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(*)
Este es un trabajo realizado en el marco del proyecto “Alternativas No Tradicionales para Promover el Progreso
Económico en Armonía con la Naturaleza” llevado a cabo en el Departamento de Investigación de la Universidad de
Belgrano. El proyecto cuenta como consejero externo a Graciela Chichilnisky (Columbia University) y como
coordinador general a Jorge Rabinovich (UB).
 23

(**)
Departamento de Investigación - Universidad de Belgrano. [
Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos Aires/ Argentina/
 788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/ e-mail: cgalpe@mecon.ar]. Agradezco los comentarios de Víctor Beker
y de Osvaldo Baccino a una versión previa y parcial del presente trabajo. Muchas de las ideas aquí desarrolladas deben
su origen a los debates que tuvieron lugar entre los integrantes del proyecto de “Alternativas no tradicionales...”. Por
supuesto, los errores son de mi exclusiva responsabilidad.
i
El riesgo moral se refiere a una situación donde algunas variables endógenas nos son observadas por el regulador. Por
ejemplo, al ignorar el regulador el esfuerzo de que es capaz la empresa para disminuir sus emisiones de efluentes, no fija
un estándar tan estricto como pudiera. La selección adversa surge cuando el regulador cuenta con menos información
que la empresas respecto de variables exógenas, problema que se nota en las discusiones sobre la factibilidad técnica y
económica de implementar cierta tecnología menos contaminante.
ii
Es el conocido problema de la captura de la agencia reguladora, donde sus decisiones y hasta las reglas que la guían —
los estándares— pueden recibir la influencia de la industria regulada. Sin embargo, el cambio en variables exógenas a la
agencia y a su relación con las industrias puede modificar la influencia relativa de los grupos de interés: un mayor grado
de preocupación ambiental en la sociedad llevaría a incrementar el peso relativo de la opinión pública y ONG
ecologistas sobre las normas y el desempeño de la agencia (Laffont and Tirole, 1993).
iii
Los impuestos que se han venido aplicando no se asemejan al impuesto "a la Pigou" —porque no buscan el nivel de
producción socialmente óptimo fijando una tasa igual al daño marginal—, sino más bien a la propuesta de Baumol
(1972), donde primero se fija el nivel de emisión y/o de calidad del ambiente deseado y luego se recurre al impuesto
para alcanzar ese objetivo.
iv
En el diseño, implementación y control de los instrumentos económicos lo importante es la reducción de la
contaminación (el qué) y no tanto las soluciones que adoptan las empresas (el cómo). En conjunto con la mayor
eficiencia estática (punto i), este aspecto refleja la mayor capacidad del mercado en procesar la información dispersa y
proceder a una mejor asignación de recursos.
v
Respecto de la relación entre el cambio en los valores morales y sociales y la reducción en el costo del enforcement,
ver North (1984).
vi
La variación de la actitud frente al riesgo de ser descubierto y castigado tiende a influir sobre la magnitud de la sanción
y del sistema de auditoría y control, que a su vez se relaciona de manera directa con la probabilidad de hallar infractores.
Por ejemplo, una actitud más adversa al riesgo permitiría un sistema de control menos costoso (ver Becker, 1968, y
Polinsky and Shavell, 1979).
vii
La Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (USEPA) señala, como uno de los incentivos naturales al
cumplimiento de las normas ambientales, a los factores sociales y morales, "como el sentido fundamental de la
responsabilidad social en lo que respecta a obedecer las leyes, y la concepción de que la protección del ambiente es un
deber cívico y personal. Ambos ejemplos reflejan los valores ampliamente sustentados hoy en día en los Estados
Unidos" (USEPA, 1990, p.24). En un sentido similar, Cropper y Oates (1992, p.697) afirman que "quizás el oprobio
público es un fuerza disciplinadora más fuerte de lo que los economistas están típicamente inclinados a creer".
viii
Las fuentes puntuales o "point sources", son aquellas que utilizan algún vehículo centralizado y fácilmente discernible
y localizable, como caños, conductos o canales, para descargar los efluentes al medio receptor. Las plantas industriales
son el principal ejemplo. Por el contrario, la fuentes difusas o "non-point sources" se definen por no presentar las
características de las puntuales.
ix
Para este punto se ha empleado la información presentada en OECD (1989 a), Bernstein (1992) y OECD (1997).
x
El control no tiene que efectuarse necesariamente al final del ducto que descarga los efluentes, siempre que la
tecnología disponible permita determinar el origen de cierta sustancia que se encuentra en el curso de agua.
xi
Según Hahn (1989), las industrias quieren estar seguras de que sus aportes sean utilizados para atender problemas por
los que se las pueda hacer responsables. Es decir, buscan obtener algún beneficio.
xii
Por ejemplo, entre empresas de un mismo sector industrial donde existen relaciones de proveedor y cliente, o entre
firmas de sectores distintos.
xiii
Montgomery (1972) sostiene que en estos casos las licencias para emitir en diferentes lugares no son equivalentes;
por lo tanto, el derecho a descargar cierta sustancia en la zona A no autoriza a descargar la misma cantidad en la zona B.
Como solución plantea una regla para el intercambio donde la firma ubicada en B debe adquirir tantos permisos a la
localizada en A de modo que la contaminación generada en el medio sea la misma. Por eso considera superiores a las
licencias para contaminar en vez de las licencias para emitir.
xiv
Esto ayuda a mantener el statu quo, pues las nuevas fuentes no votan mientras que las existentes sí (Hahn, 1989).
xv
Para un planteo teórico donde se muestra que las diferentes asignaciones iniciales de permisos no sólo hacen a la
equidad sino también a la eficiencia, ver Hahn (1984). Tietenberg (1990) es quien sostiene que es poca la relevancia
práctica del problema.
xvi
Respecto de las limitaciones operativas del enfoque piguoviano, ver Baumol (1972).
xvii
Este sector comprende a la empresas que proveen equipos para la mitigación de la contaminación y otros bienes y
 24

servicios útiles para la gestión ambiental y la protección del entorno. Para un tratamiento detallado de esta industria, ver
OECD (1992).
xviii
Por caso, actividades recreativas —clubes náuticos, recreos, parques de diversiones—, sectores inmobiliarios y de la
construcción y empresas de potabilización de agua.
xix
Está dividida la opinión respecto de si la incorporación de la gestión de los problemas ambientales lleva a un aumento
en los costos de producción y a una menor competitividad o, por el contrario, mejora la eficiencia de las empresas. A
nivel teórico, la primera afirmación es sostenida por Palmer, Oates and Portney (1995) mientras la segunda se encuentra
en Porter y van der Linde (1995). En un estudio empírico, Jaffe, Peterson, Portney and Stavins (1995) concluyen que no
hay evidencia suficiente para apoyar ninguna de las dos hipótesis.
xx
Esta compensación o rebalanceo impositivo sirve para neutralizar el impacto sobre los costos de las empresas y
mantener constante el ingreso fiscal del Tesoro, evitando las críticas respecto a un aumento de la presión tributaria. Pero
enfrenta algunos problemas: i) si con el impuesto "verde" disminuye la contaminación y cae la recaudación, ¿se termina
la compensación impositiva?; ii) como no todos los sectores se ven afectados por igual ni todas las empresas emiten lo
mismo, la consiguiente discriminación por sector y empresa hace que los costos de administración y “enforcement” del
rebalanceo se eleven. En síntesis, la aplicación de este tipo de compensación vía reducción de otros impuestos es difícil
y costosa.
xxi
Cropper and Oates (1992) señalan que el costo del cumplimiento de las normas ambientales no es significativo y Jaffe
et al. (1995) presentan resultados de trabajos para Estados Unidos que concluyen que la instalación de nuevas plantas no
seguía un patrón determinado por las diferencias en la rigurosidad de la política ambiental. Similares conclusiones para
India sacan Mani et al. (1997). Para un resumen de este tema pero relacionado con las inversiones extranjeras, ver
Galperín (1995 a).
xxii
Respecto de la aplicación de estas alternativas para Argentina, se puede ver Irrera et al. (1998) para el tema de la
concesión y Benegas Lynch (h) y Krause (1992) para el tema de la venta. Para el análisis de casos donde la propiedad
privada de ríos y otros recursos naturales redundó en un manejo sustentable, ver Anderson (1990).
xxiii
Esto no implica ignorar ciertas falencias del sistema de responsabilidad civil objetiva, como la dificultad de
identificar la fuente emisora de la contaminación, de demostrar que el daño a la salud fue causado por la sustancia
emitida y de que iniciar una demanda es costoso y no todos disponen de los recursos suficientes para ello (ver Menell,
1991). Sin embargo, los dos primeros problemas son circunstanciales pues dependen del grado de avance tecnológico,
mientras que el último es solucionable mediante ciertas precisiones sobre quién soporta los costos judiciales (para esto
último, ver Tietenberg, 1996).