Série DRS Vol 13 Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial PDF

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
Representao do IICA no Brasil
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
Polticas de Desenvolvimento Rural

Territorial:
Desafios para Construo de um
Marco Jurdico Normativo
VOLUME 13
Organizadores da Srie
Carlos Miranda e Breno Tibrcio
Maio/2011
dos autores
1 edio: 2011
Direitos reservados desta edio:

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA. 2011
Distribuio:
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA
SHIS Qi 3, Lote A, Bloco F, - Centro Empresarial Terracota - Lago Sul
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O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao.
Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no stio Web
institucional: http://www.iica.int
Coordenao editorial: Carlos Miranda

Reviso: Estao Grfica
Diagramao: Estao Grfica
Capa: Estao Grfica
Impresso: xito Grfica e Editora

Polticas de desenvolvimento rural territorial: desafios para construo de um marco
jurdico-normativo / Rafael Echeverri Perico [et.al.] (autores); Carlos
Miranda e Breno Tiburcio (organizadores). -- Braslia: IICA, 2011. (Srie
desenvolvimento rural sustentvel; v.13)
244 p., 15 x 23 cm
ISBN 13: 978-92-9248-343-2
1. Desenvolvimento rural - politicas 2. Legislao 3. Normas 4. Polticas

I. IICA II. Ttulo
AGRIS DEWEYE
E50 307.1412
Braslia, Brasil 2011

APRESENTAO
O IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, por

meio do Frum DRS, apresenta o 13 Volume da Srie Desenvolvimento Rural
Sustentvel com o ttulo Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios
para Construo de um Marco Jurdico-Normativo.
Este Livro um dos produtos do acordo de cooperao celebrado em 2008

entre o IICA e o OPPA Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura, que
rene professores do CPDA/UFRRJ e da Universidade Federal de Santa Catarina. O
propsito desse acordo foi apoiar o CONDRAF e a Secretaria de Desenvolvimento
Territorial do MDA na formulao de polticas de desenvolvimento rural com
enfoque territorial, a partir de estudos realizados em cinco eixos temticos, entre
os quais, o marco jurdico-normativo para polticas de desenvolvimento territorial,
objeto desta publicao.
A obra se compe em duas partes. A primeira contm uma anlise

comparativa das experincias legislativas de polticas pblicas em desenvolvimento
dos territrios rurais na Colmbia, Espanha, Mxico e Guatemala. Contempla
aspectos de cada pas como contexto poltico-institucional e scio-econmico;
legislao e polticas de desenvolvimento rural; gesto territorial. Finaliza com um
captulo contendo as lies aprendidas na prtica das experincias para aperfeioar
as iniciativas de uma nova gerao de polticas para o desenvolvimento territorial,
que possam ser teis para o caso brasileiro.
Na segunda parte so analisados os elementos centrais que incidem

construo de um marco jurdico-normativo para o desenvolvimento
territorial, especificamente no Brasil. Alm do captulo introdutrio que mostra
a importncia do marco legal e a questo territorial e as polticas pblicas no
Brasil; o esforo analtico se concentra nos atuais marcos legais envolvendo a
poltica de desenvolvimento territorial e, em seguida, detalha um conjunto de
consideraes sobre o marco jurdico normativo criado para estimular as polticas
de desenvolvimento rural.
Carlos Miranda e Breno Tiburcio

Organizadores da Srie DRS
PREFCIO
Com quase 70 anos de trajetria institucional, o IICA renova periodicamente

seu compromisso a nvel hemisfrico com o Desenvolvimento Rural, adaptando
seus programas e linhas de ao evoluo no contexto poltico institucional
dos pases em diferentes momentos histricos. Nesse sentido, os pases membros
acabam de aprovar o Plano de Mdio Prazo 2010-2014 que prioriza a importncia
do Desenvolvimento Rural, por meio do programa de Agricultura, Territrios e Bem
Estar Rural, o qual reconhece que o IICA deve contribuir para o desenvolvimento
de instrumentos que potencializem a contribuio da agricultura nos territrios
rurais, assim como estabeleam as relaes de carter intersetorial entre as polticas
pblicas e as iniciativas que impactam sobre o territrio. Com isso pretende-se
otimizar a contribuio da agricultura ao desenvolvimento dos territrios rurais e,
desta forma, maximizar as rendas sociais geradas na atividade produtiva.
Desde sua criao h 47 anos, a Representao do IICA no Brasil tem uma

longa tradio de apoiar os programas de desenvolvimento Rural. Nos ltimos anos,
esse respaldo tem se concentrado em responder a deciso poltica de promover a
agricultura familiar, buscando a coeso social e um novo protagonismo dos atores
sociais e organizaes de base que operam nos territrios.
O caminho percorrido pelo Brasil, em matria de gesto dos territrios, no

e uma experincia isolada na America Latina. Outros pases, durante a primeira
dcada deste sculo, tm desenhado e executado polticas em apoio aos territrios
rurais, como so os casos do Mxico, Colmbia e Guatemala, sem esquecer o exitoso
caminho percorrido pela Espanha na Europa.
A ideia de fazer uma anlise comparativa dos marcos normativos, poltico

e institucional desses 4 pases a razo principal desta publicao da qual surgem
uma srie de lies aprendidas em matria de legislao, modelos institucionais,
papel do Estado, articulao entre polticas a nvel federal, estadual e municipal.
Esses aportes constituem contribuies muito valiosas para fortalecer o sistema
brasileiro.
Esta modalidade de cooperao tcnica, de comparar trajetrias e

experincias de pases comprometidos com o longo caminho do desenvolvimento
territorial, permite gerar elementos valiosos para o fortalecimento da
poltica de gesto territorial no Brasil, pas que tem feito avanos significativos
nos ltimos 10 anos, destacando-se o carter inovador e experimental de suas
polticas.
Tenho a expectativa bem fundamentada que esta publicao, fruto de um

esforo consorciado do IICA e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, com
um conjunto de Universidades Brasileiras, constitua uma efetiva contribuio ao
objetivo final de melhorar as condies de vida das famlias que habitam no meio
rural.
Manuel Rodolfo Otero

Representante do IICA no Brasil
RESUMO
O livro Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios para

Construo de um Marco Jurdico-Normativo o 13 volume da Srie de
Desenvolvimento Rural Sustentvel, editada e publicada pelo IICA/Frum DRS.
A obra se compe de duas partes: na primeira feita uma anlise comparativa
da legislao pertinente ao tema na Colmbia, Espanha, Mxico e Guatemala,
com vistas a colher lies teis para o caso brasileiro. A segunda trs uma anlise
dos elementos centrais que incidem e condicionam a construo de um marco
jurdico-normativo para o desenvolvimento territorial no Brasil.
Palavras chaves: polticas de desenvolvimento rural territorial e marco

jurdico-normativo
RESUMEN
El libro Polticas de Desarrollo Rural Territorial: Retos para la Construccin

de un Marco Jurdico Normativo es el 13 volumen de la Serie de Desarrollo Rural
Sostenible, editada y publicada por el IICA/Frum DRS. La obra est compuesta
por dos partes: en la primera se hace un anlisis comparativo de la legislacin
pertinente al tema en Colombia, Espaa, Mxico y Guatemala, con miras a servirse
de aquellas lecciones que sean tiles para el caso brasileo. La segunda aporta un
anlisis de los elementos centrales que inciden y condicionan la construccin de
un marco jurdico normativo para el desarrollo territorial en Brasil.
Palabras clave: polticas de desarrollo rural territorial y marco jurdico

normativo
ABSTRACT
The book Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios para

Construo de um Marco Jurdico-Normativo is the 13th volume of the Sustainable
Rural Development Series, edited and published by IICA / DRS Forum. The work
consists of two parts: the first presents a comparative analysis of the legislation
related to the subject in Colombia, Spain, Mexico and Guatemala, in order to
gather useful lessons for the Brazilian case. The second part is an analysis of the
key elements that influence and condition the construction of a legal-normative
framework for the territorial development in Brazil.
Keywords: policies on territorial rural development and normative legal

framework.
SUMRIO
PARTE 1 EXPERINCIAS LEGISLATIVAS DE POLTICA PBLICA EM

DESENVOLVIMENTO DOS TERRITRIOS RURAIS 15
Rafael Echeverri Perico, Mireya Valencia Perafn, Ana Maria Echeverri Pinilla 15
1. Introduo
15
1.1 Enfoque da Anlise 18

1.2 Pases Analisados 19
1.2.1 Particularidades dos Indicadores de Desenvolvimento
Rural nos Pases em Estudo 20
1.2.2 Marco Normativo dos Pases do Estudo 21
2. Legislao e Polticas em Desenvolvimento Rural 22
Mudanas nas Estratgias de Desenvolvimento Rural com
Enfoque Territorial 23
2.1 Legislao de Desenvolvimento Rural 24
2.1.1 Marco Constitucional para Legislao de
Desenvolvimento Rural 24
2.1.2 Contexto do Desenvolvimento Rural na Colmbia 26
2.1.3 Fundamentos de uma Legislao Integrada 32
a) Sistema Nacional Setorial Agropecurio e de
Desenvolvimento Rural 33
b) Legislao de Reforma Agrria 35
c) Legislao de Adequao de Terra 36
2.2. Legislao para uma Viso Integral de Desenvolvimento
Rural no Mxico 37
2.2.1 Fundamentos da Poltica Expressos na Lei 37
a) O Rural como parte de um Projeto Nacional 37
b) Viso no Economicista 37
c) Soberania e Segurana Alimentar 38
d) Integrao Rural e do Urbano 38
e) Equilbrios Regionais 39
f ) Equidade Social 39
g) A Economia Rural alm da Agricultura 39
h) A Agricultura mais que um Setor Produtivol 40
i) Eficincia Econmica 40
j) Novas reas de Reconverso 40
k) Uma Poltica Integral para a Agricultura 41
l) Instituies para a Agricultura e o Meio Rural 41
m) Descentralizao e Participao 41
n) Confluncia 42
2.2.2 Modelo Institucional 42
a) Sistemas 43
b) Fundos 44
c) Confluncia Intersecretarial 44
d) Federalismo e Descentralizao 44
e) Conselhos Colegiados e Territoriais para o
Desenvolvimento Rural Sustentvel 45
f ) Comits Sistema Produto 45
2.3. Legislao em Desenvolvimento Rural no Marco
Territorial da Espanha 45
2.3.1 Eixos de Ao 46
2.3.2 Plano Nacional 47
3. Legislao e Polticas em Gesto Territorial 48

3.1 Polticas de Carter Territorial que Determinam
o Desenvolvimento Rural 50
3.1.1 Municipalizao 50
3.1.2 Federalizao e Regionalizao 51
3.1.3 Usos do Solo 52
3.1.4 Riscos 52
3.1.5 Aspectos Territoriais de Polticas Setoriais 53
3.1.6 Poltica Social 53
3.1.7 Poltica de Desenvolvimento Sustentvel 54
3.1.8 Polticas de Desenvolvimento Econmico 55
3.1.9 Outras Polticas 57
3.1.10 Desenvolvimento Regional Urbano 58
3.2 Ordenamento Territorial na Colmbia, seus Marcos
Legislativos e Resultados da Implementao 59
3.2.1 Ordenamento Territorial e Descentralizao 60
3.2.2 Desenvolvimento de Planejamento Regional 64
3.2.3 Ordenamento Fsico Espacial 68
a) Legislao de Ordenamento Territorial Local 68
b) Legislao para o Ordenamento Ambiental 72
c) Processos de Construo da Legislao
em Ordenamento e Desenvolvimento Regional 75
3.3 Marco Setorial e Territorial no Mxico 75
3.3.1 Marco Jurdico de Ordenamento Territorial 75
3.3.2 Leis Transversais 76
3.3.3 Estrutura do Sistema Estatal 77
3.3.4 Leis Complementares 78
3.4 Estratgia Territorial Europeia 78
3.4.1 Desenvolvimento Territorial Policntrico 81
3.4.2 Acesso Equilibrado Infraestruturas e Conhecimento 82
3.4.3 Gesto Prudente dos Recursos Naturais e Culturais 82
3.5 O Desenvolvimento Rural Fusionado em uma
Estratgia Territorial na Guatemala 83
3.5.1 Estrutura Colegiada: os Conselhos de
Desenvolvimento Urbano e Rural 85
3.5.2 Nveis: Nacional, Regional, Departamental,
Municipal, Comunitrio 86
3.5.3 Conselho Nacional de Acordos de Paz 88
3.5.4 Participativo Pblico-Privados 89
3.5.5 Sistemas 89
3.5.6 Gesto Descentralizada 90
3.5.6.1 Articulao entre Governadores e Prefeitos 91
3.5.6.2 Rede de Oficinas Municipais de Planejamento (OMPs) 91
3.5.6.3 Desenvolvimento Rural Dentro de uma Estratgia Territorial 91
3.5.7 Processos de Planejamento que Contemplam o
Planejamento Territorial 93
3.5.8 Poltica de Desenvolvimento Urbano e Rural 93
3.5.9 Processo de Planejamento Integral Territorial 96
4 Lies para uma Nova Gerao de Polticas para o Desenvolvimento Rural 98

4.1 nfase do Enfoque Territorial 98
4.1.1 Concorrncia e Articulao 99
4.1.2 Descentralizao 99
4.1.3 Participao 101
4.2 Esferas das Estratgias Territoriais 102
4.2.1 Esfera Poltica 102
4.2.2 Esfera Administrativa 103
4.2.3 Esfera Tcnica 104
4.3 Tendncias Comuns s Polticas de Desenvolvimento Rural 104
4.4 Mudanas Tendenciais nas Estratgias de
Desenvolvimento sob o Enfoque Territorial 106
4.3.1 Objeto de Poltica 107
4.3.2 Viso 107
4.3.3 Definio de Ruralidade 107
4.3.4 nfase de Economia 108
4.3.5 Tipo de Poltica 109
4.3.6 Instituies Pblicas 110
4.3.7 nfase de Investimento 115
4.3.10Modelos de Planejamento 116
4.4 Pistas para a Consolidao do Processo
Territorial de Desenvolvimento Rural no Brasil 117
4.4.1 Viso do Estado 119
4.4.2 Estrutura dos Marcos Legislativos 123
4.4.3 Estruturas das Organizaes Pblicas 125
PARTE 2 - BASES PARA A CONSTRUO DE UM MARCO JURDICO-

NORMATIVO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL 127
Leonilde Servolo de Medeiros e Marcelo Min Dias 127
INTRODUO 127
A Importncia do Marco Legal 128
Territrios e Polticas Pblicas no Brasil 130
Capitulo i - MARCO LEGAL DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO

TERRITORIAL RURAL NO BRASIL 138
1. Delimitaes Legais e Administrativas do Rural e do Urbano

e suas Implicaes para a Poltica de Desenvolvimento Territorial 138
2. Desenvolvimento Territorial e Tradio Municipalista Brasileira 141
3. Participao Social e Desenvolvimento Territorial 146
4. Agricultura Familiar e a Instituio de um Novo Marco Jurdico 150
5. Legislao Agrria e suas Relaes com o Desenvolvimento Territorial 155
6. Legislao Sindical 160
7. A legislao que Rege o Cooperativismo 164
8. Marco Normativo da Educao do Campo 171
CAPTULO II - MARCOS JURDICO-NORMATIVOS CRIADOS PARA

A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL 175
1. Marco Institucional criado pelas Resolues do Conselho Nacional de

Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ) 175
2. Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio; e seu Papel na
Criao de Novas Institucionalidades para o Desenvolvimento Rural 188
3. Normatizao que Instrui o Pronat e suas Relaes com o Marco Jurdico

Vigente 194
3.1 Descrio das Aes Oramentrias do Pronat 198
3.2 Caractersticas Gerais da Normatizao que Instrui o Pronat 205
3.3 Anlise das Normas Criadas pelo Pronat face ao
Marco Legal Vigente 208
4. Municpios e a Execuo de Recursos Pblicos Oriundos do Pronat 213

4.1 Instrumentos de Transferncia de Recursos da Unio aos Municpios 213
4.2 Implicaes do Arranjo Institucional Existente 216
5. Terceiro Setor e a Execuo de Recursos Pblicos 220

5.1 Qualificao das Entidades Privadas do Terceiro Setor 221
5.2 Marco Jurdico para o Repasse e Execuo dos Recursos 223
5.3 Implicaes do Arranjo Institucional Criado 225
CONSIDERAES FINAIS 228
BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA 231

ANEXOS 238
Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial:
Desafios para Construo de um Marco Jurdico-Normativo.
PARTE 1
EXPERINCIAS LEGISLATIVAS
DE POLTICAS PBLICA EM
DESENVOLVIMENTO DOS Rafael Echeverri Perico
TERRITRIOS RURAIS Mireya Valencia Perafn
Ana Maria Echeverri Pinilla
Caso da Colmbia, Espanha, Mxico e Guatemala Consultores independentes
1. Introduo
As estratgias de desenvolvimento rural apontam, com mais frequncia,

a enfoques territoriais, nos quais os modelos de gesto rompem com as vises
tradicionais do rural e do seu desenvolvimento. A priorizao do territrio, o
multissetorial e multidimensional, a equidade e a coeso, assim como a relao
entre o urbano e o rural se constituem suportes sobre os quais se definem os
eixos estratgicos de desenvolvimento rural em concordncia com os sistemas
territoriais. Estes modelos vm se fortalecendo por meio de experincias como a
da Europa, a dos Estados Unidos ou, inclusive, as do Mxico e Brasil; que oferecem
importantes aprendizagens para os demais pases da regio.
Devido s grandes dificuldades e parcos resultados da aplicao das

polticas pblicas em nossos pases, a preocupao atual dos diversos atores (locais,
regionais, nacionais e internacionais) gira em torno da eficincia das estratgias
de desenvolvimento. Polticos, tcnicos e lderes sociais enfrentam importantes
desafios na gesto das polticas relacionadas ao custo-benefcio dos programas e
projetos propostos; credibilidade das instituies, qualidade do gasto pblico
e confiana da sociedade no Estado. Fatores que mostram uma importante
carncia de mecanismos de competncia, articulao, sinergia e valor agregado,
o que se traduz, por sua vez, na reduo dos impactos das polticas e no aumento
de seus custos de transao.
Deste planejamento, importante destacar, pelo menos, cinco aspectos

fundamentais que podem claramente identificar as tendncias que os modelos
tradicionais de base devero enfrentar. Estes so: o territrio como objeto de
poltica, a multidimensionalidade, a multissetorialidade, os rendimentos sociais
territoriais e a nova relao urbano-rural.
15
O territrio se converte, devido a este enfoque, no objeto do foco das

estratgias econmicas, sociais e polticas; sendo por sua vez e em consequncia,
a unidade de gesto bsica da poltica pblica. O territrio, neste contexto,
entendido como uma construo social, historicamente determinada, que
incorpora dimenses ambientais, econmicas, sociais, polticas e culturais.
Esta condio, portanto, gera a ideia de multidimensionalidade ao

reconhecer que o territrio no uma nica coisa, pelo contrrio espao, meio
ambiente, institucionalidade, poltica, sociedade, economia e cultura com todas
essas peculiaridades dinmicas e em permanente construo e interdependncia.
A multidimensionalidade introduz por sua vez um importante conceito no
desenvolvimento do enfoque, a ideia de sistemas complexos que devem ser
atendidos por polticas capazes de gerir mais de um cenrio e que requeiram
grande coordenao intersetorial.
O terceiro aspecto a incorporao da multissetorialidade na economia

rural. Este conceito reconhece que mais da metade dos empregos rurais se
encontram em reas no agrcolas, portanto, abrindo alternativas para a busca de
estratgias econmicas mais integradas ao territrio. A multissetorialidade anseia
pela incluso na agenda produtiva econmica de setores chaves como os servios
ambientais, o comrcio, a agroindstria, o artesanato, o turismo e a construo,
dando grande potencialidade de desenvolvimento aos territrios rurais.
Outro aspecto importante em relao economia do territrio a prio-

rizao do sentido da coeso social, em vez do da compensao, reconhecen-
do a produo das rendas sociais territoriais, como efeitos multifuncionais das
atividades econmicas privadas. A realidade do territrio mostra uma relao
entre empresas e sociedade, que d oportunidade construo de esquemas
de maximizao das contribuies sociais provenientes de atividades econ-
micas prprias do mercado, como a gerao de emprego, a preservao do
meio ambiente, a ocupao territorial, e o fomento da cultura, entre outros. O
objetivo central, deste aspecto, favorecer aqueles setores e modelos no sen-
tido de maximizar os efeitos positivos de sua atividade produtiva, rompendo
assim com dois preconceitos perversos da maioria de nossas polticas. De um
lado a diviso entre a economia de empresas ricas e rentveis; e os programas
assistenciais ou de desenvolvimento social para a precariedade empresarial da
populao mais pobre; e, de outro lado, a ideia de um desenvolvimento medi-
do pelo crescimento econmico da produo e rendimentos privados.
Tradicionalmente predominaram as limitadas definies do rural,

centralizadas em uma segmentao entre o urbano e o rural. A mudana de
foco na poltica que prope este enfoque rompe essa dicotomia, evitando que
se percam importantes interdependncias funcionais existentes ente os centros
16
de concentrao populacional e os servios e espaos de baixa densidade que os

rodeiam. A estratgia favorece concepo de um espao contnuo, onde deve
primar a integrao de mercados e a existncia de redes sociais, institucionais
e culturais, entre o urbano e o rural, principalmente, em territrios em que as
economias primrias ou de servio so explicadas pelas economias de localizao,
definidas pelos recursos naturais como agricultura, pesca, desenvolvimento
florestal, minerao, ecoturismo e os servios ambientais, que geram diferentes
estruturas de populao, dispersas ou concentradas.
A evoluo do desenvolvimento rural aponta a conceitos de

desenvolvimento territorial, como uma estratgia para territrios e no como uma
estratgia para a agricultura ou grupos sociais vulnerveis residentes no campo.
Esta importante mudana focaliza a poltica no territrio; deixando de ser uma
poltica setorial produtiva ou uma poltica setorial social, para transformar-se em
uma poltica transversal que engloba e inclui o setorial. Ainda, que o conceito de
desenvolvimento rural implique integralidade e realidade; a prtica poltica e
social que conduzem a um imaginrio dominante, o qual no pode desvincular-
se do estigma que o faz sinnimo de agrrio, pobreza e poltica social. Chegou
o momento de destituir a terminologia e substitu-la por uma mais precisa de
Desenvolvimento Territorial.
H sinais de profundas transformaes nas tendncias das polticas e

instituies do meio rural, mudanas para ajustes que envolvem entidades
territoriais em modelos de federalizao ou descentralizao, superando o mbito
dos ministrios da agricultura. Alm disso, est se apresentando a necessidade de
especializao das instituies, evidenciando a dicotomia existente nos ministrios
da agricultura, para enfrentar, por um lado como ministrio da produo, a
responsabilidade da agricultura, e por outro, como ministrio de desenvolvimento
a responsabilidade do desenvolvimento rural.
Esta viso territorial abre espao para discusso do mesmo conceito de

ruralidade colocando em questionamento as definies tradicionais baseadas em
densidade populacional ou predominncia da agricultura. Incorporam-se a este
enfoque consideraes regionais que reconhecem o ambiente urbano-rural, e
consideraes mais integrais acerca das funes rurais dos centros urbanos e as
dinmicas espaciais de interao entre estes mbitos. O que est se apresentando
a imposio de uma viso de tipologias de territrios integralmente considerados,
reconhecendo os territrios com predomnio de dependncias de recursos
naturais como estratgia de desenvolvimento.
Estas transformaes institucionais e das polticas setoriais no so

exclusivas do meio rural, mas compem importantes tendncias de uma transio
institucional que vem transformando as relaes territoriais em processos de
17
globalizao (mundial), integrao (regional), reforma (nacional), e descentralizao

(local). Estes processos geraram novas instituies e competncias e redefiniram
os esquemas de poder, restabelecendo a relao Estado-Sociedade por meio da
participao e da privatizao, a cogesto, as autonomias e o crescimento das
organizaes no governamentais. H um cenrio em evoluo que conduz a
uma necessria reflexo sobre o papel de cada um dos atores. Em particular, para
as instituies internacionais, que so afetadas pelas mesmas tendncias, e que
necessitam redefinir seu papel a luz de novas realidades institucionais.
1.1 Enfoque da Anlise
O ponto de partida deste estudo foi o reconhecimento das tendncias

de transformao dos fundamentos e estratgias das polticas pblicas de
desenvolvimento rural; ao incluir o enfoque territorial, como uma viso integral,
sistmica, mais compreensiva das mltiplas dimenses do desenvolvimento, que
deve ser assumido por meio de uma perspectiva multissetorial e multidisciplinar.
A abordagem territorial implica a adoo do territrio, como objeto de

desenvolvimento poltico, incorporando a dimenso espacial e geogrfica, como
forma de superar ou complementar as estratgias setoriais focadas em atores
sociais ou em setores econmicos. Isto implica, necessariamente, na articulao
das diferentes estratgias ou polticas pblicas; que convergem, simultaneamente,
para os espaos territoriais, sobre os quais integram as polticas de desenvolvimento
rural. J que se reconhece que os instrumentos tradicionais de desenvolvimento
rural operados pela institucionalidade responsvel, normalmente a cargo do
ministrio da agricultura, so apenas um componente setorial de todas as
dimenses que impe a viso territorial.
Neste campo, modelos de inovaes institucionais do nfase aos

processos de delimitao territorial e aos processos da gerao de planejamento
integral, os quais convocam os atores sociais e agentes pblicos, do territrio rural,
a encontrarem consenso e mecanismos de negociaes que se traduzam em
planos de gesto territorial; na definio de projetos estratgicos ou estruturantes
do territrio e em uma gesto intersetorial e interinstitucional.
O propsito do estudo de realizar inventrio e classificao das

estratgias e polticas que venham a convergir no desenvolvimento rural com
enfoque territorial. Para isso busca-se indagar sobre a estrutura de polticas que
determinam, integralmente, a viabilidade de um territrio, na procura de suas
metas econmicas, sociais, institucionais, ambientais e culturais.
Como enfoque desse trabalho partiu-se de algumas perguntas bsicas:

Quais so as polticas pblicas, que, por conter estratgias explcitas de gesto
territorializada tm que ser consideradas como um modelo integral de
18
interveno em um territrio rural? Quais so as estruturas institucionais que

suportam estas polticas? Quais so os mecanismos existentes para garantir
um processo eficiente de articulao, coordenao ou convergncia destas
polticas sobre um espao rural determinado? Como est estruturado o
investimento pblico que se pretende articular dentro do modelo territorial de
desenvolvimento rural?
Sobre esta base se desenvolveu uma primeira parte da investigao e se

estabeleceu um conjunto de hipteses que se apresenta no presente documento.
Em primeira instncia se relaciona e se classifica as principais polticas pblicas
que tm ingerncia determinante sobre os territrios rurais e que so objeto de
processos que buscam sua articulao dentro dos modelos de desenvolvimento
rural com enfoque territorial, identificando alguns casos emblemticos e bem
sucedidos nos pases. Em uma segunda parte analisam-se as nfases mais
destacadas das estratgias com enfoque territorial a partir de trs aspectos que
englobam suas caractersticas fundamentais a descentralizao, a articulao
de polticas e a participao. E, na terceira parte se analisam as esferas nas quais
se devem considerar a anlise das polticas com enfoque territorial, o poltico, o
administrativo e o tcnico, o qual deve permitir ordenar a anlise das implicaes
desta reflexo.
Esta estrutura orienta a recopilao de informao a ser levantada nos

pases, focalizando individualmente os componentes mais significativos ou onde
exista um maior grau de desenvolvimento e implementao.
1.2 Pases Analisados
Diferentes pases foram desenhando e implementando, em escala

nacional, polticas de desenvolvimento territorial rural com uma viso integral do
territrio, como um espao geogrfico formado no somente por caractersticas
fsicas, mas tambm por componentes sociais, culturais e dinmicos de interao
poltica, econmica e produtiva. As condies particulares dos territrios rurais
na Colmbia, Mxico, Guatemala e Espanha; proporcionaram um importante
marco para a implementao de novos enfoques, sem estar livre das inmeras
complexidades de adaptao tanto por parte do Estado como das populaes
rurais.
Para a elaborao deste estudo buscou-se desenvolver uma anlise de

sequencialidade a partir da reviso bibliogrfica dos estudos dos casos. Esta
reviso geral se condensa no marco geral da descrio da situao legislativa dos
pases selecionados.
19
1.2.1 Particularidades dos Indicadores de Desenvolvimento Rural

nos Pases em Estudo
20
1.2.2 Marco Normativo dos Pases do Estudo
21
2. Legislao e Polticas em Desenvolvimento Rural
As polticas de desenvolvimento rural tm uma clara focalizao de carter

espacial, quando o seu objeto se refere a um espao especfico definido a partir
de seu atributo de ruralidade e de uma condio particular, que necessrio
considerar e precisar; j que ao revisar a sua essncia, observa-se que possui
componentes setoriais e componentes transversais setoriais. Ao examinar temas
tpicos das polticas de desenvolvimento rural, encontra-se um alto contedo
setorial orientado, especialmente, aos componentes econmicos produtivos de
atores especficos; tais como pequenos produtores agrcolas, agricultura familiar,
colonos, lavradores, beneficirios de processos da reforma agrria, trabalhadores
rurais sem terra, ou trabalhadores e empreendimentos no agrcolas de moradores
da zona rural. Em alguns casos, dentro do desenvolvimento rural se incluem
objetivos muito mais amplos que no se restringem a economia da pequena
agricultura, mas que incluem estratgias para o agronegcio e a agricultura
comercial exportadora.
Entretanto, a este componente econmico se agregam objetivos sociais,

como ateno pobreza, desenvolvimento humano, coeso social e incluso ou
preveno da expulso da populao. Tambm so atribudas responsabilidades
de carter ambiental, associadas ao desenvolvimento sustentvel. Desta forma, as
polticas de desenvolvimento rural podem ser consideradas como estratgias que
focalizam, ordenam ou priorizam as diferentes polticas setoriais.
Pela perspectiva territorial transversal, as polticas de desenvolvimento

rural definem seu marco de focalizao em um espao definido em condio de
atributos demogrficos de densidade, ou econmicos necessrios economia
agrcola, o que leva a definio de um objetivo de espao poltico, e a uma poltica
territorial particular. No menos importante a forma de classificao das polticas
de desenvolvimento rural, j que este atributo gera sobreposies de diversas
naturezas com as esferas de polticas acima definidas.
O desenvolvimento rural caminhou nos ltimos anos para uma nova

gerao de polticas que foram definidas como de enfoque territorial. Algumas
das caractersticas mais importantes destas estratgias podem ser sintetizadas na
tabela abaixo, que demonstra a evoluo das prioridades estratgicas desta nova
gerao de polticas para o desenvolvimento rural, as quais alm da definio de
territrio como objeto, reconhecem seus diferentes nveis de gesto (desde o local
ao nacional), assumem uma viso alm do econmico produtivo, assumem o
espao em uma concepo integral urbano-rural, integram o sentido multissetorial
das dinmicas econmicas territoriais, reconhecem o ordenamento territorial
como um componente estratgico, redefinem as interdependncias institucionais
para a gesto da poltica com novos atores pblicos, introduzem o avano na
22
participao para modelos de negociao territorial e consensos pblico-privados,

enfatizam bens pblicos territoriais e projetos estratgicos intersetoriais e avanam
para novos modelos de planejamento espacial, participativo e integral.
Mudanas nas Estratgias de Desenvolvimento Rural com Enfoque

Territorial
Fonte: Echeverri, Rafael, Echeverri, Aba Maria, O enfo redefine o Desenvolvimento Rural, 2009
2.1 Legislao de Desenvolvimento Rural1
Um dos pases que oferece elementos para anlise sobre o desenvolvimento

rural a Colmbia cujas lies e aprendizagens em matria de desenvolvimento
regional e ordenamento territorial so referncia para a formulao de polticas de
desenvolvimento rural.
1 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seo foram retiradas da tese de doutorado O Territrio do
Desenvolvimento e Desenvolvimento dos Territrios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colmbia,
Valencia , Mireya, 2006.
23
Para estudar o caso colombiano se analisou o marco normativo que, a

partir da Constituio Poltica de 1991, orienta os processos de desenvolvimento
rural, ordenamento territorial e desenvolvimento regional nesse pas. Tambm
se realizaram entrevistas com atores chaves nos processos de formulao e
implementao de tais normas. Estas informaes possibilitaram a estruturao
do documento que se apresenta a seguir; no qual descrita, depois de uma
nota metodolgica, a institucionalidade vigente para o desenvolvimento rural
na Colmbia, as normas selecionadas como mais relevantes sobre a matria em
questo e as lies e aprendizagens possveis de serem utilizadas no caso brasileiro.
Toda a informao aqui apresentada foi enriquecida com os valiosos aportes das
pessoas entrevistadas, s quais agradecemos a participao nesse estudo.
2.1.1 Marco Constitucional para Legislao de Desenvolvimento Rural
A Constituio Poltica da Colmbia introduz um conjunto de conceitos e

princpios que definem um marco geral para o desenvolvimento normativo e de
poltica pblica com um elevado sentido ambiental. Este marco geral permitiu
introduzir um conjunto de importantes aes, de peso constitucional, no que se
refere aos direitos ambientais e ao reconhecimento da sustentabilidade como
uma dimenso inerente ao desenvolvimento.
No tocante s condies de acesso a terra por parte dos pequenos produtores

e populaes rurais, a Constituio estabelece um sentido de privilgio para a sua
distribuio equitativa e racional. A nfase constitucional revela a importncia
atribuda a terra como um fator chave do desenvolvimento, da equidade e
da sustentabilidade; com expressas responsabilidades por parte do Estado no
tocante a gesto de processos econmicos e sociais que permitam a correo das
grandes desigualdades que imperam no meio rural, expressas particularmente, na
concentrao improdutiva ou especulativa do solo e na decomposio da economia
do campo produto da atomizao da pequena parcela ou do parcelamento. Da
mesma forma estabelece a obrigatoriedade de objetivar processos de atendimento
prioritrio s populaes rurais em estado de pobreza, por meio dos quais se
estabelecem as bases para a ateno do Estado junto a uma parte importante dos
processos estruturais que geram presses perversas sobre o recurso do solo.
Art. 64 dever de o Estado promover o acesso progressivo propriedade

da terra aos trabalhadores agrrios, de forma individual ou associativa, e aos
servios de educao, sade, habitao, segurana social, recreao, crdito,
comunicaes, comercializao dos produtos, assistncia tcnica e empresarial;
com o intuito de melhorar a renda e a qualidade de vida dos agricultores.
A Constituio estabelece tambm um princpio de regime especial para a

posse de terras que por razes ecolgicas ou culturais devam ser protegidas em
seus sistemas de transao e acesso. Este aspecto permite o estabelecimento de
24
sistemas de propriedade e posse que viabilizam aes de proteo, no sentido de

respaldar os sistemas de reas protegidas e as condies especiais para a proteo das
comunidades autoctnes que cumprem uma importante funo de conservao
e administrao dos recursos naturais.
Art. 63. Os bens de uso pblico, os parques naturais, as terras de

comunidades de grupos tnicos, as reas de preservao, o patrimnio
arqueolgico da Nao e demais bens que determine a lei, so inalienveis,
imprescritveis e sem possibilidade de embargo.
A definio de Estado, sobre as bases de descentralizao e autonomia

regional, um suporte significativo dos modelos de autogesto territorial, que
beneficiam os modelos de ao local e regional para a gesto dos processos de
desenvolvimento sustentvel e, por tanto, de ao coletiva para o planejamento
e gesto de planos de gerncia e administrao de recursos, como o do solo. Da
mesma forma, estabelece sua participao como eixo central das decises pblicas,
atribuindo gesto do Estado um profundo sentido democrtico. Esta mudana
da democracia colombiana tem ampla repercusso nos diferentes modelos de
organizao do Estado, suas instituies e do sentido do planejamento. Igualmente,
estabelece um novo critrio de relao entre o Estado e a sociedade civil, facilitando
os princpios de empoderamento dos mais pobres e o controle social sobre a gesto
dos bens pblicos.
Art. 1 A Colmbia um Estado social de direito, organizado sob a

forma de Repblica unitria, descentralizada, com autonomia de suas
entidades territoriais, democrtica e participativa...
Dentro dos deveres da conservao dos recursos naturais, estabelecidos

na Constituio, destaca-se a definio da responsabilidade dos cidados de
forma individual ou coletiva, de proteger e defender o meio ambiente, os recursos
naturais e a gesto sustentvel sobre eles. Este princpio refora a ideia de que a
participao um ato constitucional e que seu desenvolvimento obrigatrio
para o Estado, no qual se encontra claramente incorporado o princpio enfatizado
nas convenes sobre maior gesto social do meio ambiente.
Art. 95 O exerccio das liberdades e direitos reconhecidos nesta

Constituio implica responsabilidades. So deveres da pessoa e do cidado...
As definies constitucionais sobre a importncia do meio ambiente e a

proteo dos recursos naturais se encontram claramente estipuladas, atribuindo
ao Estado explcitas responsabilidades pela proteo e conservao dos recursos,
a partir da perspectiva de entend-los como bens comuns a toda a sociedade.
Art. 8 obrigao do Estado e das pessoas protegerem as riquezas

culturais e naturais da Nao.
25
Art. 79. Todas as pessoas tm direito de usufruir de um ambiente

saudvel. A lei garantir a participao da comunidade nas decises que
possam afet-las.
dever de o Estado proteger a diversidade e integridade do ambiente,

conservar as reas de importncia ecolgica e fomentar a educao para a
execuo desses fins.
Art. 80. O Estado planejar a gesto e o aproveitamento dos recursos

naturais, para garantir seu desenvolvimento sustentvel, sua conservao,
restaurao ou substituio.
Alm disso, dever prevenir e controlar os fatores da degradao ambiental,

impor sanes legais e exigir a reparao dos danos causados.
Tambm, cooperar com outras naes na proteo dos ecossistemas

situados em zonas fronteirias.
Da mesma forma, se estabelece um dos princpios constitucionais mais

poderosos para a gesto dos recursos naturais e a democratizao da economia;
atribuindo ao patrimnio uma responsabilidade com a sociedade, que se traduzir
no estabelecimento de exigncias a posse de bens, entre os quais a terra tem um
amplo sentido poltico e social. Este princpio a base, ainda que no plenamente
desenvolvida, para estabelecer compromissos com o uso dos bens, especialmente
os referentes a recursos naturais. A introduo do conceito de funo ecolgica
da propriedade d origem ao desenvolvimento de uma poderosa legislao e
regulamentao sobre as prticas do uso da propriedade em benefcio do social e
com sentido de proteo ambiental.
Art. 58 A propriedade privada garantida e os demais direitos

adquiridos ao abrigo das leis civis...
A propriedade uma funo social que implica em obrigaes. Como

tal, lhe inerente uma funo ecolgica.
2.1.2 Contexto do Desenvolvimento Rural na Colmbia2
Na Colmbia importante diferenciar polticas para o desenvolvimento rural

e polticas para o desenvolvimento regional. Paradoxalmente, as duas polticas so
vistas em mbitos diferentes, mas se aproximam por preocupaes e fenmenos
2 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seo foram retiradas da tese de doutorado O Territrio do
Desenvolvimento e Desenvolvimento dos Territrios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colmbia,
Valencia Mireya, 2006.
26
polticos comuns. Dentro das preocupaes est a marginalizao de regies do

pas frente aos processos de desenvolvimento e as cifras, nada alentadoras da
pobreza, indigncia e desigualdade. Por outro lado, processos polticos como
a descentralizao, aproximam o regional e o rural no marco das reformas do
Estado de segunda gerao. Nesse marco se busca a eficincia no gasto pblico,
a articulao dos nveis nacionais com os locais e a mobilizao, qualificada, da
participao do cidado.
O ttulo I da Constituio de 1991 declara a Colmbia como uma repblica

Unitria, mas descentralizada e com autonomia das entidades territoriais.
Formada por 32 Estados e 1.119 municpios habitada por 41.468.384 pessoas,
das quais 31.510.379 se encontram nas capitais dos municpios e 9.958.005 so
contabilizados como resto ou zonas rurais (DANE, 2005).
Para apoiar o desenvolvimento dessas entidades mencionadas na

Constituio, o Governo Nacional prope em seu Plano de Desenvolvimento, 2002-
2006, a formulao de uma poltica de desenvolvimento territorial: que articule e
complemente a descentralizao e o ordenamento territorial, com o objetivo de
promover a criao de capacidades internas nos territrios para que gerenciem
automaticamente o seu prprio desenvolvimento.
Essa estratgia se apresenta como uma das alternativas para superar ndices
que situavam a Colmbia, na dcada de 90, dentro do grupo de pases com alto
nvel de desigualdade (ndice de Gini em 1999 de 0, 575). Na Colmbia dos anos 90,
20% dos mais ricos recebiam 65,4% da renda total, situao que no se modificou
significativamente, com se demonstrar mais adiante. Segundo dados apresentados
pelo DNP, a partir de 2003, a tendncia da pobreza e indigncia decresceu, mas, em
setembro de 2005 ainda se contabilizavam 20,3 milhes de pobres, dos quais seis
milhes em pobreza extrema (Colmbia, DNP, MERPD3, 2005).
Segundo dados publicados em agosto de 2009 pela MESEP4 entre 2002 e

2008 houve uma reduo sistemtica da pobreza e da indigncia, de 53 a 46% e
de 19,7 a 17,8% respectivamente, mas a desigualdade em 2008 se manteve igual
registrada em 2002 (0,59).
Nas capitais dos municpios a pobreza, indigncia e desigualdade

diminuram de 48,3% para 39,8%; de 15,2 a 13,1% e de 0,57 a 0,56; respectivamente.
3 Misso para o desenvolvimento de uma estratgia para a reduo da pobreza e da desigualdade.

4 Misso para a emenda das sries de emprego, pobreza e desigualdade. Em 2006 o Departamento
Administrativo Nacional de Estatstica-DANE modificou a fonte utilizada para calcular as cifras sobre a pobreza
e desigualdade. Por esta razo, foi formado um grupo de especialistas para construir uma srie histrica
comparativa dos indicadores de mercado de trabalho, pobreza e desigualdade entre os anos 2002 /2008.
27
Nas treze reas metropolitanas tambm se registrou uma reduo nos ndices (10
pontos percentuais na pobreza; 2,6 na indigncia) e o ndice de Gini passou de
0,56 a 0,55 entre 2002 e 2008.
Embora, na zona remanescente as cifras de pobreza passaram de 69,3%

em 2002 a 65,2% em 2008, as cifras de indigncia se mantiveram iguais nos dois
anos devido ao aumento significativo de indigentes no perodo de 2005 a 2008
(27,4 a 32,6%). O coeficiente de Gini diminuiu de 0,54 para 0,51.
Frente a essa realidade se prope, entre outras coisas, uma forte reforma
institucional que torne eficiente os gastos pblicos e, que os servios prestados
pelo Estado cheguem de forma efetiva a populao. Uma das reformas
implementadas a perspectiva territorial para o desenvolvimento rural. Tal reforma
obedeceu principalmente a dois fatores. O primeiro foi a reforma administrativa
empreendida pelo governo federal para a reduo do gasto pblico, fazendo com
que as organizaes tornassem a ser eficientes e, encaminhando suas aes
para o fortalecimento da descentralizao, tanto do ponto de vista administrativo,
fiscal e operativo. Para isso reduziu-se o nmero de organizaes que, no plano
nacional, direcionavam os programas para o desenvolvimento rural, agrupando-
os em uma nica organizao.
O planejamento e a implementao da reforma administrativa ocorreram

em um ambiente de discusso da nova ruralidade, que no incio do sculo XXI,
imprimiu uma pauta de seminrios, encontros e reflexes sobre o que fazer
para deixar de fazer a mesma coisa em relao ao desenvolvimento rural. Esse
contexto converteu-se no segundo fator que orientou os princpios propostos
para a orientao da gesto no mbito rural.
A Diretiva Presidencial, n 10, de agosto de 2002, programou o ritmo das

reformas na administrao pblica colombiana que seriam realizadas durante
o perodo presidencial de 2002 a 2006. A justificativa para tais reformas foi
baseada em fatos concretos, evidenciados na realidade social, econmica
e poltica do Pas. Em primeiro lugar, existia uma deteriorao contnua dos
indicadores sociais, situao difcil de entender diante do aumento dos
gastos do governo e do significativo aumento dos rgos governamentais,
assim como das finanas pblicas em consequncia do aumento do gasto
pblico. Em segundo lugar, dentro dos elementos destacados nessa
Diretiva e retomados no Plano Nacional de Desenvolvimento 2002-2006,
estava a situao de corrupo, de clientelismo e de politicagem danosa
a legitimidade do Estado, ao que se somava a confuso de competncias
entre os nveis de governo, com uma estrutura administrativa dispersa e
ausncia de prioridades (COLMBIA, DNP, 2003), o que dificultava ainda mais
o resultado dos objetivos sociais.
28
Diante desse panorama o governo decidiu implementar o Programa de

renovao da administrao pblica: para um Estado comunitrio. Dessa forma, os
ministros, diretores de departamentos administrativos, superintendentes, diretores
de unidades administrativas, diretores, gerentes e presidentes, de associaes
centralizadas de nvel nacional foram orientados a respeito dos princpios ticos
que deveriam ser seguidos nessa nova cultura pblica, assim como com o
relacionado s aes para reduzir os gastos nessa esfera.
Em consequncia dessa Diretiva e, seguindo os princpios estabelecidos pela

constituio de 1991, especialmente o disposto no artigo 209, o Senado aprovou
a Lei 790 de 2002 (COLMBIA, 2002), na qual se estabeleceram disposies para
levar a cabo o programa mencionado, outorgando-se poderes extraordinrios
ao Presidente da Repblica. Tais poderes lhe permitiram renovar a estrutura
da administrao pblica nacional com dois propsitos principais: primeiro,
racionalizar a organizao e funcionamento da administrao pblica; e segundo,
garantir a sustentabilidade financeira da nao (COLMBIA, 2002).
Nesse contexto, mediante o Decreto 1.300 de maio de 2003 (COLMBIA,

2003) foi criado o Instituto Colombiano de Desenvolvimento Rural (INCODER),
organizao vinculada ao Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural,
que absorve as organizaes pblicas que cumpriam funes relacionadas com
o desenvolvimento rural: o Instituto Nacional de Reforma Agrria (INCORA), o
Instituto Nacional de Adequao de Terras (INAT), o Fundo de Cofinanciamento
para Investimento Rural (DRI) e o Instituto Nacional de Pesca e Aquicultura (INPA).
Com o INCODER o governo Colombiano esperava prestar um servio eficiente

aos agricultores colombianos, apoiando-os, assessorando-os em matria tcnica e
financeira para promover um crescimento mais gil da produo agrcola no Pas.
Alm de assumir as funes de todos os organismos extintos que se agregaram
ao INCODER, este Instituto deveria identificar as reas de desenvolvimento rural
(ADR), nas quais, mediante investimento de capital pblico e privado ou misto,
seriam desenvolvidos projetos agropecurios, de propsito comuns. Segundo os
textos que orientaram a criao do Instituto, essas reas deveriam ser o farol que
guiaria suas aes e eram definidas como regies ou territrios rurais ocupados
por comunidades, que dividem caractersticas scio-econmicas, geoprodutivas
e culturais similares; que lhes imprimem uma relativa homogeneidade ou
identidade em sua rea de atuao, permitindo diferenci-las de outras limtrofes
ou separadas especialmente (COLMBIA, MADR, INCODER, 2004, p.10).
Os principais fatores que so levados em conta pelo INCODER para definir

as reas de desenvolvimento rural so a base de recursos naturais, a organizao
econmica que se estrutura pelo aproveitamento de tal oferta de recursos, as
condies scio-econmicas dessas reas e o tipo de assentamentos humanos.
29
Segundo o INCODER, este ltimo fator deve servir para identificar as relaes de
dependncia ou intercmbio, estabelecidas entre os assentamentos urbanos e
rurais (COLMBIA, MADR, INCODER, 2004).
Por outro lado, esta proposta de apoio s reas de desenvolvimento rural

buscava o fortalecimento da descentralizao, da articulao de polticas pblicas
e da participao. A esses espaos deveriam incorporar-se variveis de ordem
poltica, social, econmica, ambiental cultural ou tnica, tudo isso concretizado
em planos de desenvolvimento que priorizassem aes para atender aos setores
presentes em tais reas.
Em 2003, o Instituto definiu 15 reas de desenvolvimento rural em 15

Estados do Pas, atingindo 31 reas no perodo de 2004 a 2005. Foram indicadas
organizaes como Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA), Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) e o Centro de Estudos
Especializados em Temas de Desenvolvimento Econmico e Social da Colmbia
e da Amrica Latina (CEGA), para a elaborao de Planos, que utilizassem
diferentes propostas metodolgicas que deveriam estar definidas segundo as
particularidades de cada regio.
Posteriormente, como pode ser evidenciado nos diferentes Informes de

Gesto do INCODER, o trabalho sobre as reas de Desenvolvimento Rural foi
paulatinamente abandonado e a ao do Instituto se concentrou nos setores que
atendiam s organizaes absorvidas pelo Instituto. Inicialmente se registraram
algumas aes relacionadas com as Zonas de Desenvolvimento Rural. Por
exemplo, a estruturao de dois Projetos Regio com uma lista de perfil de diversos
projetos.
Os informes das organizaes contratadas para a elaborao dos chamados

Projetos Regio relatam dentre as dificuldades para sua implementao nas reas
de Desenvolvimento Rural, a baixa capacidade e ou a instabilidade dos tcnicos
encarregados das dependncias do INCODER em cada um dos Estados do Pas e,
a baixa coordenao do Instituto com instncias como os Centros Provinciais de
Gesto Empresarial5, outro dos arranjos institucionais criado no marco de ajuste
fiscal empreendido pelo Estado.
Por outro lado, foi delegada ao Instituto ateno prioritria s famlias

removidas pela violncia ou os desmobilizados dos grupos armados ilegais,
mediante projetos de reforma agrria, de assessoria e produtivos. O conflito armado
5 Os Centros Provinciais foram criados para complementar a gesto do Instituto com a assessoria tcnica
agroempresarial e, por intermdio, deles, fortalecer a coordenao com outras entidades do setor rural pre-
sentes nas regies.
30
na Colmbia produziu mais de trs milhes de marginalizados nos ltimos quinze

anos (COLMBIA, 2009), sendo que 75% deles trabalhavam em atividades agrcolas
antes do xodo. Esta nova funo foi um dos fatores que levou o Instituto a afastar-
se da proposta formulada nos documentos que orientaram sua constituio.
Outro fator que tambm dificultou o cumprimento dos objetivos no marco das
reas de Desenvolvimento Rural foi originado de um ajuste organizacional que
no conseguiu ir mais alm de congregar em uma nica organizao quatro
entidades que executavam a poltica de desenvolvimento rural.
Dessa forma, o INCODER e sua perspectiva inicial de promover um

desenvolvimento rural com enfoque territorial obedeceu a um processo de reforma
do Estado em um contexto de ajuste fiscal onde o Estado que se organiza em
sua relao com o territrio e no o contrrio.
Depois de um balano dos primeiros quatro anos do Instituto algumas

pessoas concluram que o INCODER deveria ser fechado no somente por deficincia
oramentria, como tambm por falta de viso pblica sobre a ruralidade e suas
potencialidades e limitaes que se expressasse em projetos estratgicos para o futuro.
Uma concluso que se evidencia deste processo de ajuste institucional para

o desenvolvimento rural que a Colmbia viveu desde 2002 que a operacionalidade
de uma nova organizao no depende do organismo. necessrio criar novas
lideranas e avanar na construo de outras referncias conceituais que permitam
aproximar os discursos prtica.
O Instituto no fechou as portas e em 2007 foi aprovado o Estatuto Geral

de Desenvolvimento Rural que teve como um de seus objetivos a reestruturao
do INCODER e a criao de novas instncias para assumir certas funes a ele
delegadas. Mas, como se mencionou anteriormente tal Estatuto (Lei 1.152 de
2007) declarado inexequvel pela Corte Constitucional em maro de 2009.
A poltica setorial, em matria de desenvolvimento rural, focalizou o

fundamental: os apoios ao setor moderno da economia, representados pelos
cultivos comerciais, alguns deles, cultivos exportveis, cuja caracterstica principal
uma organizao de tipo empresarial, uma associao sindicalista importante e
uma grande capacidade de influncia nas polticas pblicas.
Para esses setores h um marco legislativo adequado e em caso de

problemas, como os enfrentados, por exemplo, pela Associao dos Floricultores
ou pelos Produtores de Banana, com as taxas de cmbio, existem programas com o
Agro Renda Seguro que desde 2008, sob a direo do Ministrio da Agricultura, serviu
como um mecanismo de ajuda e apoio a setores com problemas e, que obviamente
foi utilizado por estes setores com maior grau de organizao.
31
A poltica atual para o desenvolvimento rural na Colmbia de cunho

setorial e, apesar dos pilares que suportam o ajuste institucional que cria o
INCODER, na prtica, no conseguem avanar em prol de uma nova ruralidade
para o pas. Nesse sentido, a atual poltica, alm de centrar-se na produo do
setor agropecurio, atende s grandes associaes de produtores; afastando-se
da ampla perspectiva do rural que vincula o urbano e o rural, o setor empresarial e a
economia do campo e o setor agrcola entrelaado com outras atividades econmicas
que dependem fortemente dele.
2.1.3 Fundamentos de uma Legislao no Integrada
O desenvolvimento rural na Colmbia complexo em matria de trmites

legislativos. O Estatuto de Desenvolvimento Rural, depois de dois anos de
processo de elaborao e dois anos de vigncia, foi declarado inexequvel pela
Corte Constitucional.
De iniciativa do Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural, a Lei

1.152 sancionada em 25 de julho de 2007, tinha como principais objetivos ditar
o estatuto de desenvolvimento rural e reformar o INCODER, criado em 2003. O
que realmente se buscava era recopilar e unificar em uma s as diferentes leis
e decretos sobre o desenvolvimento rural, buscando implementar o modelo de
oferta institucional respondendo demanda das comunidades, reestruturar o
INCODER e estabelecer comits nacionais e regionais que orientem o investimento
no agrcola s reas estratgicas.
Esse processo iniciado com a criao de um documento que analisa a

estrutura organizacional do INCODER, diagnostica os principais problemas do
Instituto, recopila as normas que regem a matria de desenvolvimento rural
no pas, que totalizam 7 Leis e mais de 40 decretos. O documento seria a base
para organizar a oferta institucional do Ministrio orientando a demanda, isto ,
gerando um modelo de relao entre privados, onde o produtor rural especifica
que terra necessita para desenvolver seu prprio projeto produtivo e o Estado o
ajuda nessa compra.
Depois de sancionada a Lei 1.152 (Estatuto Rural), se inicia a reestruturao

do INCODER, a distribuio de competncias e a delegao de funes para o
desenvolvimento rural. Mas, em 18 de maro de 2009, a Corte Constitucional
declara inexequvel o Estatuto Rural, mediante sentena C-175/09. Segundo a
Corte as razes para essa e inexequibilidade se deve a falta de cumprimento com
o dever de consulta as comunidades indgenas e afro-descendentes, toda vez que:
(i) independentemente do valor material dos processos de participao efetuados,
estes foram levados a cabo de forma inoportuna e, portanto, contrariando
o princpio de boa f previsto no artigo 6 do Convnio 169 da Organizao
Internacional do Trabalho OIT ratificado pela Colmbia; e (ii) no existe evidncia
32
alguma do cumprimento de procedimentos de consulta prvia, por meio dos

quais as autoridades governamentais e as comunidades tradicionais acordaram as
regras do trmite de consulta prvia (COLMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL).
Alm das razes citadas, importante ressaltar que a Corte o considerou

pelo carter integral da norma, objetivando uma relao intrnseca e direta com
os interesses dessas comunidades, e que no se restringe somente aos artigos que
fazem referncia a esses povos, mas que se estenda a totalidade do texto da Lei
(COLMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL, 2009).
Um dos destaques na reestruturao organizacional do INCODER era

centralizar a ateno em populaes campesinas e desconsiderar a funo de
atender as populaes marginalizadas, delegando essa funo ao Ministrio
do Interior. Entretanto, o texto do Estatuto ressalta o tema da integralidade
do desenvolvimento rural, sua viso multissetorial e alguns itens referentes a
comunidades indgenas e afro-descendentes, ainda que no atendam ao disposto
na Lei 21, como o sentencia a Corte Constitucional.
Nesse sentido, vale fazer referncia a um dos 12 princpios enquadrados

pelo Estatuto: O desenvolvimento rural reconhece e protege a diversidade que se
expressa nas diferenas geogrficas, institucionais, econmicas, tnicas, culturais,
e de gnero do Pas (Lei 1.152, COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 2007).
Uma vez declarada esta norma inexequvel, recobram a vigncia as normas

anteriores e, em consequncia, as funes delegadas ao INCODER desde sua
criao.
a) Sistema Nacional Setorial Agropecurio e de Desenvolvimento Rural
Este sistema diretamente relacionado s aes de explotao e

aproveitamento do solo. Tem como responsabilidade a promoo das atividades
agropecurias e a economia rural, assim como a de desenvolvimento do territrio
rural. Isto implica em uma dupla funo, de ordem setorial e de ordem territorial.
Sua estrutura uma das mais amplas e complexas das divises do poder
executivo, tanto em instituies de ordem central como em programas e fundos
espaciais. Nesse momento se encontra em uma profunda reestruturao, produto
da crise de governabilidade e ineficincia a que foi exposta nos ltimos anos.
O pilar do sistema o Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural, que

foi reestruturado no final de 1999. Possui unidades administrativas que permitem a
coordenao do componente setorial (Direo de Cadeias Produtivas) e territorial
(Direo de Desenvolvimento Territorial Rural). Dirige, tambm os sistemas de
comercializao, financiamento, sanidade e desenvolvimento tecnolgico. O
33
Ministrio gerencia de forma centralizada, por meio de gestores com a atribuio

de executar as polticas.
O sistema possui uma estrutura colegiada para discusso e aprovao de

polticas gerais no Conselho Nacional de Poltica Agropecuria, que possibilita a
participao intersetorial, j que rene outros ministrios setoriais, representantes
de entidades territoriais, associaes e organizaes campensinas.
O setor conta com um conjunto de sub-setores com estruturas de direo

colegiadas e organismos executores que cobrem os temas de (1) sub-sistema de
reforma agrria, (2) sub-sistema de adequao de terras, (3) sub-sistema de crdito
e financiamento; (4) sub-sistema de sanidade, (5) sub-sistema de cincia e tecno-
logia, e (6) sub-sistema de transferncia de tecnologia. Esta estrutura favoreceu
uma grande atomizao institucional que significou disperso, redundncia e bai-
xo controle social.
A entidade mais vinculada gesto de terras o INCODER, que tem a

responsabilidade global de racionalizar o uso da terra; gerindo os instrumentos para
redistribuio de terras, fomento economia rural, controle de colonizao, criao de
zonas de reservas campesina ou empresarial, ordenamento territorial, especialmente,
com relao a comunidades indgenas e quilombolas, e a administrao de terras
pblicas da nao que no fazem parte do sistema de reas protegidas.
O sub-sistema de adequao de terras um dos mais importantes no

processo de conservao e proteo do solo. Sua estrutura est formada por
um Conselho Superior de Adequao de Terras, que tem a responsabilidade de
aglutinar a poltica do setor e determinar os planos que so apresentados pela
entidade executora. Este conselho de formao pluralista com uma ampla
participao de associaes e organizaes campesinas e de beneficirios.
O rgo executor da poltica do INCODER, que tem a funo de

desenvolver os programas de risco, drenagem e controle de inundaes. Conta
para isso com o Fundo de Adequao de Terras, do qual administrador e executor
de recursos pblicos, particularmente de emprstimos externos, de acordo
com a programao aprovada pelo Conselho. A execuo tem uma concepo
participativa, mas sua aplicao essencialmente centralizada.
O outro campo institucional do INCODER est dirigido gesto dos

sistemas produtivos, pobreza e economia campesina, est associado s redes de
desenvolvimento rural que cobrem aspectos da infraestrutura social e produtiva
e o trabalho conjunto de programas cofinanciados com as instituies territoriais.
O setor agropecurio tem uma institucionalidade em cincia e tecnologia

que assumiu responsabilidades no desenvolvimento de pacotes tecnolgicos mais
34
adequados s condies do solo. A Corporao para a Investigao Agropecuria,

Corpoica, entidade mista de direito privado e integrante do sistema nacional de
cincia e tecnologia; adianta programas de investigao na rea de solo e gesto
integrada de pragas que apresentam resultados promissores no sentido de
encontrar alternativas mais amigveis para o manejo do solo.
O sistema de cincia e tecnologia est complementado por um sistema de

transferncia de tecnologia que possui um fundo para transferncia, PRONATTA,
que administra recursos de crdito externo e um sistema municipal de Unidades
de Assistncia Tcnica, UMATAS, de natureza pblica municipal. Este esquema de
transferncia se encontra altamente limitado; j que os links e conexes entre a
investigao e a transferncia de tecnologia no operam de forma sistmica e, na
prtica, grande parte das inovaes tecnolgicas esta nas mos de vendedores e
representantes comerciais dos produtores agroqumicos, com as consequncias
bvias de aumento da intensidade do uso destes produtos.
b) Legislao de Reforma Agrria
A principal ferramenta de gerenciamento de terras na Colmbia a

regulamentao para Reforma Agrria, que se encontra na Lei 160 de 1994 que
estabelece os princpios da aplicao da poltica de redistribuio de terras,
democratizao da propriedade e racionalizao do uso do solo. Esta Lei marca
o desenvolvimento normativo de uma longa tradio de normas que buscaram,
com pouco xito, o ordenamento da propriedade de terras na Colmbia.
Os objetivos bsicos desta legislao so os de fortalecer o sistema nacional

de reforma agrria no que se refere integralidade da mesma, alm do acesso a
terra, inclui os elementos que devem permitir um desenvolvimento integral das
comunidades rurais beneficirias.
Igualmente estabelece mecanismos para desestimular a ampliao da

fronteira agrcola e prevenir os processos caticos de colonizao, para o qual cria
as figuras das reservas camponesas e reservas empresariais que devem servir de
freio aos processos de colonizao para as zonas de fragilidade ambiental.
O mecanismo econmico que se privilegia o mercado assistido e

subsidiado de terras, que deve gerar uma dinmica de acesso voluntrio a
compradores e vendedores pela via de um mercado aberto e transparente. A
adjudicao direta fica restringida a casos particulares. Da mesma forma estabelece
os mecanismos para a formalizao e proteo das comunidades indgenas e
negras, sob regimes especiais. O mesmo ocorre com as regulamentaes sobre a
propriedade e atividade produtiva nas reas protegidas e reas pblicas da nao.
Sem dvida este deveria ser o principal instrumento para o controle de

processos de ocupao irracional do solo, e, portanto, o instrumento de ordem
35
social e econmica, mais importante para o controle e preveno dos processos

de degradao e ocupao do solo.
Um dos destaques desse regulamento a estrutura institucional participativa

e descentralizada que oferece para sua gesto, que tem sido extraordinariamente
limitada pelos processos polticos que tolhem a ao participativa e democrtica
das comunidades.
Em sntese, pode se afirmar que o corpo normativo da reforma agrria

oferece uma legislao de ampla cobertura que foi desenvolvida como parte de
um longo processo histrico de frustraes e desacertos.
De acordo com os fatos analisados sobre o impacto da lei (aps seis anos
de vigncia), identificou-se um grande vazio legal, no tocante a carncia de um
regulamento impositivo sobre o solo; que se expressa no fato de que na terra
tributada marginalmente, no existem incentivos tributrios para o uso eficiente
do solo e, em consequncia os sistemas de mercado de terras se encontram
altamente distorcidos por estruturas de preos provenientes de mercados mal
estruturados, monoplicos e segmentados.
c) Legislao de Adequao de Terra
A Lei 41 de 1993 contm o marco geral do sistema nacional de adequao de

terras que define as responsabilidades e instrumentos para o fomento e promoo de
processos de irrigao, drenagens e preveno de inundaes com fins produtivos.
A Lei estabelece os princpios de acesso a subvenes pblicas para

execuo de obras de adequao, especialmente orientadas a regulamentar os
recursos hdricos para a explotao agropecuria.
Este marco legal regulamenta os aspectos referentes aos sistemas de

distritos de irrigao ou distritos de gesto integrada; que constituem opes
produtivas e tecnolgicas ideais para o manejo do solo e das situaes de
risco pela seca ou aridez, igualmente para atender os processos gerados por
sazonalidade nos sistemas hdricos que afetam as terras nos processos produtivos.
A legislao sobre a adequao de terras estabelece os mecanismos de

subveno e subsdio, assim como mecanismos de acesso a eles, promovendo
condies otimizadas no sentido de que as comunidades mais vulnerveis possam
criar solues econmica e ambientalmente sustentveis.
Esta legislao introduz os mecanismos de ao integral por meio da

definio de um sistema institucional de adequao de terras que inclui esquemas
participativos da oferta pblica que concorrem para seu desenvolvimento.
36
Igualmente prev a criao de instncias institucionais que possibilitem o trabalho

interinstitucional e a coordenao com as entidades territoriais.
2.2 Legislao para uma Viso Integral de Desenvolvimento Rural

no Mxico
A Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel do Mxico (LDRS), resultado de

um complexo processo poltico, que passou pelo veto presidencial, foi aprovada pelo
Congresso da Unio no ano de 2000, e uniu foras polticas e organizaes sociais
no intuito de alcanar um consenso que se refletiu no texto aprovado em 2001. A
LDRS uma guia para o desenvolvimento rural em longo prazo e estabelece uma
pausa na forma tradicional de poltica pblica modificando profundos conceitos de
enorme fora. O primeiro deles o conceito de desenvolvimento rural sustentvel que
entendido na LDRS como uma estratgia integral para os territrios rurais do Mxico
e, no somente uma estratgia para atender aos pequenos produtores e populaes
marginalizadas, como tem sido a tradio do desenvolvimento rural no Mxico e na
Amrica Latina. Este conceito de integralidade faz desse instrumento uma expresso
do que chamamos hoje de nova gerao de polticas para os territrios rurais.
2.2.1 Fundamentos da Poltica Expressos na Lei
Abaixo se destacam alguns dos elementos caractersticos da Lei, que

estabelece a magnitude das mudanas e demonstra os profundos desafios que
enfrenta a institucionalidade para dar cabal aplicao ao teor, e ao esprito, da Lei:
a) O Rural como Parte de um Projeto Nacional
Considera-se que o desenvolvimento das comunidades no espao rural

prioritrio para o desenvolvimento do pas. Apesar de no haver uma previso
a esse respeito, se torna evidente que o sentido do desenvolvimento rural no
compensatrio ou assistencialista para as comunidades marginalizadas, pelo
contrrio, considera-se que o espao rural, tem uma funo central e estratgica
no desenvolvimento geral do pas6.
b) Viso No Economicista
O bem estar social deve ser considerado em suas dimenses sociais e

culturais, observando-se o sentido multidimensional do desenvolvimento rural
que, alm disso, envolve explicitamente a gesto dos recursos naturais e inclui
6 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5.
37
como um setor fundamental, os servios ambientais7. As dimenses consideradas

nos objetivos da Lei incluem de forma explcita as diferentes esferas do territrio:
produo, sade, educao, demografia, habitao, infraestrutura social e
produtiva, meio ambiente, equidade, desenvolvimento poltico, convivncia,
cultura, direitos, emprego, entre outras8.
Estabelece que os servios ambientais so o aproveitamento dos recursos

naturais em benefcio da sociedade, incluindo funes de abastecimento de gua,
solo, biodiversidade e de florestas9.
c) Soberania e Segurana Alimentar
Dois dos cinco objetivos estratgicos da Lei so alcanar a soberania

alimentar, entendida como10 A livre determinao do pas em matria de
produo, fornecimento e acesso dos alimentos a toda a populao, baseada
fundamentalmente na produo nacional; e a segurana alimentar entendida
como O fornecimento oportuno, suficiente e inclusivo de alimentos populao.
A Lei estabelece um conjunto de aes de apoio e promoo a agricultura
buscando o abastecimento, dando prioridade a produo nacional, ordenando
que os acordos internacionais e as estratgias de reativao produtiva sigam
estes dois princpios fundamentais, antepondo-os de maneira clara a objetivos
simples de rentabilidade11.
d) Integrao do Rural e do Urbano
A ruralidade definida em termos oficiais de excluso dos centros urbanos,

de acordo com a considerao do INEGI, definida basicamente a partir de
indicadores de concentrao e densidade12. Isto mantm a estrutura tradicional de
definio de ruralidade empregada nas polticas setoriais. Entretanto, os alcances
da Lei, em uma viso de grande integralidade de desenvolvimento rural, deixam
implcito que eixos centrais da realidade do espao rural existem em muitos
desses centros oficialmente denominados urbanos. O mandato da Lei inclui temas
que dificilmente poderiam ser abordados se esses centros fossem excludos do
mbito de competncia da Lei. Como se ver adiante, a incluso de dimenses e
setores que vo alm do agrcola desenvolvida com investimentos realizados em
centros urbanos que prestam servios aos espaos rurais.

11 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Captulo XVII, Artigos 178 a 183.
38
e) Equilbrios Regionais
Enfatiza a importncia das lacunas territoriais em um mandato expresso

com a finalidade de reduzir os obstculos e defasagens que existem em algumas
regies particulares da repblica. uma declarao que coloca claramente o
tema da coeso territorial como um objetivo prioritrio de desenvolvimento rural.
Este objetivo se antepe s lacunas de grupos ou atores sociais os quais esto
circunscritos em sua condio de integrantes de espaos rurais especficos13.
Define como estratgia central de reduo da desigualdade, em um conceito
fundamental de integralidade da ateno dos territrios, frente ateno
tradicional, focalizada em grupos populacionais ou cadeias produtivas14. Entende-
se a necessidade de reconhecer, alm das diferenas regionais ou territoriais, as
diferenas que surgem da enorme heterogeneidade da realidade rural, mediante
a construo de tipologias de produtores15. Se bem que, no seja igualmente
explcito na definio de categorias territoriais, mostra que a heterogeneidade
tem duas dimenses complementares, por territrios e por condies individuais
de comunidades ou produtores.
f) Equidade Social
A Lei considera a participao dos setores sociais e privados como atores

chaves, com os quais o Estado pode contrair compromissos que devem ser
considerados nas estruturas de planejamento e oramento, abrindo caminho para
uma forma de participao mais ampla e ativa16. Esta participao se materializa
na constituio de instncias formais de participao colegiadas, formadas por
conselhos municipais, estaduais e federais de desenvolvimento rural, aos quais
so atribudas competncias e responsabilidades que determinam mudanas
significativas que, afetam o critrio na aplicao da poltica pblica nos nveis
centrais e setoriais. Esta institucionalidade introduz um ator chave na gesto do
desenvolvimento que condiciona a forma de definio de prioridades, as relaes
entre a oferta e a demanda de poltica pblica, relaes Estado-sociedade civil,
estruturas de prestao de contas, entre outros aspectos determinantes da gesto
pblica17.
g) A Economia Rural alm da Agricultura
Declara de interesse pblico o desenvolvimento econmico e o bem estar

da populao do meio rural independentemente do setor econmico ao qual

17 Lei de Desenvolvimento Rural sustentvel, Artigo 24.
39
est vinculado18. As atividades rurais se definem como qualquer tipo de atividade

realizada no meio rural19. Define as atividades agropecurias sobre a base de
qualquer aproveitamento dos recursos naturais, ampliando sua cobertura mais
alm da agricultura e atividade agropecuria.
h) A Agricultura mais que um Setor Produtivo
Estabelece o conceito de objetivos estratgicos nacionais para a produo

de alimentos de interesse significativo para a populao, instituindo o sentido da
multifuncionalidade e externalidade da produo agrcola, em reas especficas.
Tambm, inclui o conceito de soberania alimentar baseado na produo nacional,
o qual lhe imprime um sentido de valorizao adicional de externalidades da
produo agrcola do pas20.
Reconhece o princpio de vulnerabilidade da economia rural, introduzindo

um critrio adicional a multifuncionalidade e papel estratgico, em termos
polticos, no somente econmicos da economia do territrio rural21. Ainda
mais, estabelece a necessidade de valorizar as diferentes funes que cumpre a
agricultura em seu desenvolvimento22.
i) Eficincia Econmica
Tudo isso em um marco que reafirma a necessidade de que estes objetivos

estratgicos se cumpram em um marco de produtividade, competitividade,
rentabilidade e gerao de emprego e renda no mbito rural, buscando a eficincia
da economia rural em seu conjunto, no somente em unidades econmicas
individuais23.
j) Novas reas de Reconverso
Estabelece com clareza a necessidade de processos de transio para

uma diversificao econmica, tanto na agrcola, como em atividades no
agrcolas, as quais fazem expressa meno. Isto tem implicaes nas tendncias
setoriais das estratgias de desenvolvimento rural e prope um amplo espectro
de reconverso produtiva que incluiria o no agrcola, como tambm servios
ambientais24.

40
k) Uma Poltica Integral para a Agricultura
A Lei estabelece uma estrutura operativa por meio da definio de sistemas,

que em primeira instncia podem parecer extenses do que tradicionalmente
vinha se fazendo no meio rural e no setor agropecurio.25 Sistemas de tecnologia,
capacitao, fomento empresarial, desenvolvimento social, informao e
financiamento renem os programas que o Estado vem aplicando, entretanto,
como consequncia dos decretos bsicos expostos, se deduz que a natureza das
estratgias, s populaes objeto da poltica e os arranjos institucionais para sua
execuo, so radicalmente diferentes dos que tradicionalmente se tem abordado
nestes tipos de programas.
l) Instituies para a Agricultura e o Meio Rural
A concepo de integralidade do desenvolvimento dos espaos rurais se

expressa na estrutura institucional que determina a Lei. Foram estabelecidos dois
tipos de estrutura nas aes direcionadas ao desenvolvimento rural. A primeira
em termos setoriais, ao criar uma instncia intersecretarial e atribuir-lhe funo e
responsabilidade de coordenar e participar em aes setoriais sobre os espaos
territoriais26. Esta estrutura reformula a viso setorial predominante, determinando
um novo cenrio de planejamento, gesto e oramento. Por outro lado, estabelece
que a poltica de desenvolvimento rural dever ser exercida mediante uma relao
entre as instncias federais e as territoriais, mediante convnios de execuo em
uma estrutura de subsidiariedade territorial27.
m) Descentralizao e Participao
Concomitantemente com os princpios constitucionais e legais da

democratizao do planejamento e desenvolvimento; cria-se uma estrutura de
planejamento para o desenvolvimento rural que privilegia a participao ativa das
organizaes da sociedade civil e o mbito empresarial e, o princpio fundamental
do ordenamento territorial que, obriga a coerncia entre o planejamento federal e
a que ocorre com as associaes territoriais. uma expresso clara de um modelo
de baixo para cima no planejamento, que define uma das caractersticas e desafios
mais destacveis da norma28. A descentralizao o fundamento da programao
institucional que deve resultar em um plano integrado desde o federal, o estadual
e o municipal29.

41
Um dos elementos mais significativos em termos de gesto territorial a

definio, ou redefinio, dos distritos de desenvolvimento rural. Esta instncia
existente na estrutura tradicional de execuo da poltica federal, central e setorial,
adquire uma nova dimenso. Ao ser definida por critrios de integralidade territorial,
ecossistmica ou bacias, adquire um alto valor de ordenamento ambiental. Mas,
possivelmente o mais significativo se deve a criao de um Conselho Distrital
de Desenvolvimento Rural, com a participao de delegados dos Conselhos
Municipais. Isto implica que o distrito venha a se transformar de uma instncia de
desconcentrao, desde o nvel central, para uma instncia de descentralizao
desde o nvel municipal30. Nas funes dos distritos, se reconhece a existncia de
nveis regionais intermedirios, com responsabilidades definidas que do fora a
gesto territorial31.
n) Confluncia
A definio da estratgia de operao por meio de convnios entre o nvel

federal e as associaes territoriais, principalmente no nvel estadual, e, por meio
deles, no nvel municipal; estabelece um princpio de gesto de programas que
favorece a confluncia territorial de recursos, com estratgias de cofinanciamento
e corresponsabilidade que permite a gesto combinada de recursos dos diferentes
nveis territoriais, abrindo fissuras nas estruturas locais de investimento pblico32.
O estabelecimento de um Programa Especial de Confluncia a expresso

concreta destes princpios de planejamento e gesto de polticas. Destaca o sentido
territorial da aplicao de aes setoriais de forma coordenada, complementar,
sinergtica e coerente em uma unidade territorial, particularmente no municpio.
Isto indica uma profunda inovao e reforo concreto da viso territorial, j que
para sua aplicao se faz necessrio estabelecer planos e programas territoriais,
que convoquem no espao os diferentes agentes setoriais em novas formas de
negociao pblica intersetorial e outorga, tacitamente, um papel privilegiado s
instncias locais na formao integral de prioridades que afetam as inrcias do
planejamento setorial33.
2.2.2 Modelo Institucional
A estrutura institucional delineada no marco da LDRS garantida nos

municpios mediante a constituio dos Conselhos de Desenvolvimento Rural
Sustentvel, como uma unidade bsica do quadro institucional. A estrutura destes

42
Conselhos em seus diferentes nveis hierrquicos incorpora outras instncias

territoriais (prefeituras, escritrios estaduais, programas federais, organizaes
locais etc.). Tambm considera as relaes intersetoriais destas instncias, que
formam o sentido de integrao e congruncia que abrange a estratgia geral de
desenvolvimento rural prevista na LDRS.
A Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel estabelece a criao de um

rgo especfico para a coordenao horizontal no nvel federal, em matria de
poltica rural (a Comisso Intersecretarial para o Desenvolvimento Rural Sustentvel
(CIDRS), a criao de rgos participativos para a sociedade civil (Conselhos para
o Desenvolvimento Rural Sustentvel) e a elaborao de um Programa Especial
Confluente (PEC) que evoluiu para a integrao de um oramento rural que
figura anualmente como anexo do oramento federal. Ressalta, tambm, o Acordo
Nacional pelo Campo (ANC), que busca dar legitimidade participativa a todo o
processo.
a) Sistemas
Mas alm, a integralidade das polticas de Desenvolvimento Rural

Sustentvel expressa na Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS) por
meio da constituio de Sistemas, Servios e Fundos para apoiar a operao
dos preceitos que enuncia esta Lei. Paralelamente, a Comisso Intersecretarial
do Desenvolvimento Rural Sustentvel (CIDRS), com base na LDRS criou: 9
sistemas e 6 servios especializados; aprovou, tambm, as diretrizes operacionais
desenvolvidas e apresentadas para aprovao pelo Grupo Jurdico da Comisso.
Desde sua constituio, as Secretarias responsveis vm realizando aes para a
instalao e implementao desses sistemas e servios.
Foram criados arranjos institucionais e operacionais para a gesto das

polticas, constitudos por seis servios, que integram as instituies e agendas
envolvidas nas reas de Normatizao e Inspeo de Produtos Agropecurios e
Armazenamento, Sanidade, Inocuidade e Qualidade Agropecuria e Agroalimentar,
Inspeo e Certificao de Sementes, Registro Agropecurio, Arbitragem do Setor
Rural e Capacitao e Assistncia Tcnica Rural Integral.
Os sistemas so nove, seis coordenados pela SAGARPA: (1) Sistema Nacional

de Investigao e Transferncia Tecnolgica para o Desenvolvimento Rural
Sustentvel (SNITT); (2) Sistema Nacional de Informao Estatstica e Geogrfica
para o Desenvolvimento Rural Sustentvel (SNIDRUS); (3) Sistema Nacional
de Sanidade, Inocuidade e Qualidade Agroalimentar; (4) Sistema Nacional de
Capacitao e Assistncia Tcnica Rural Integral (SINACATRI); (5) Sistema Nacional
de Fomento a Empresa Social Rural; e (6) Sistema Nacional de Apoio aos Programas
Inerentes a Poltica de Fomento ao Desenvolvimento Rural Sustentvel. Um
coordenado pelo SEDESOL: Sistema Nacional de Bem-estar Social Rural, outro pelo
43
SEMARNAT: Sistema Nacional de Luta Contra a Desertificao e Degradao dos

Recursos Naturais, e um coordenado pela Secretaria de Fazenda e Crdito Pblico:
Sistema Nacional de Financiamento Rural.
b) Fundos
Dos quatro fundos da LDRS operam, de certa maneira, trs: o Fundo para o
Apoio a Investigao; o Fundo Nacional de Capacitao Rural Integral e o Fundo
para Atender a Populao Rural afetada por contingncias climticas. Praticamente,
estes fundos foram operados com recursos da SAGARPA, dessa forma as tarefas de
coordenao para facilitar a convergncia de recursos de outras secretarias, no
registraram maiores avanos.
c) Confluncia Intersecretarial
A Lei determina que Com o objetivo de que a gesto pblica seja realizada
para fazer cumprir essa Lei e, constitua uma ao integral do Estado para apoiar
o desenvolvimento rural sustentvel, o Poder Executivo, por meio da Comisso
Intersecretarial coordenar as aes e programas dos rgos e associaes relacionados
com o desenvolvimento rural sustentvel. O Poder Executivo, mediante os convnios
que venham a ser celebrados com os governos dos rgos governamentais e os
municpios, propiciar a coordenao e promover a corresponsabilidade dos distintos
rgos do governo, no marco do federalismo e a descentralizao como critrios
orientadores da ao do Estado naquelas matrias34.
A Comisso Intersecretarial tem como propsito atender, coordenar e dar

seguimento aos programas que tenham a finalidade de impulsionar o desenvol-
vimento rural sustentvel. Assinala-se que a Comisso ser integrada pelas titulares
das seguintes Secretarias: Agricultura, Pecuria, Desenvolvimento Rural, Pesca e Ali-
mentao, cujo titular a presidir, Economia, Meio Ambiente e Recursos Naturais,
Fazenda e Crdito Pblico, Comunicaes e Transportes, Sade, Desenvolvimento
Social, Reforma Agrria e Educao Pblica e os rgos e secretarias do Poder Execu-
tivo, consideradas necessrias, de acordo com os temas tratados35.
d) Federalismo e Descentralizao
A Lei estabelece explicitamente o princpio de federalizao e descentralizao

como o marco para a gesto da poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel.
Estabelece que O federalismo e a descentralizao da gesto pblica sero critrios
orientadores para se colocar em prtica os programas de apoio para o desenvolvimento
rural sustentvel. Os convnios a serem celebrados entre o Governo Federal, os governos

44
dos Estados e dos municpios, se ajustaro a esses critrios e de acordo com os mesmos
determinaro sua corespo nsablidade sobre a execuo das aes vinculadas ao
desenvolvimento rural sustentvel. O Plano Nacional de Desenvolvimento constituir o
marco de referncia das trs esferas de governo a fim de que os critrios do federalismo
e a descentralizao nele estabelecidos orientem suas aes e programas para o
desenvolvimento rural sustentvel 36.
Este princpio o orientador da transferncia de responsabilidades da

SAGARPA s Secretarias de Desenvolvimento Agropecurio, SEDAGRO dos estados
ao envolvimento das prefeituras na gesto de uma estratgia de poltica local.
e) Conselhos Colegiados e Territoriais para o Desenvolvimento Rural

Sustentvel
A rede de Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel forma uma

estrutura institucional que considera os seguintes nveis: Nacional, Estadual,
Distrital e Municipal. No nvel nacional, se constituiu um Conselho Mexicano de
Desenvolvimento Rural Sustentvel, nos estados foram constitudos 32 Conselhos
federais, nas prefeituras entraram em operao 109 Conselhos Distritais, restando
trs para serem operacionalizados; finalmente esto em funcionamento mais ou
menos 2114 Conselhos Municipais, que cobrem 87% dos municpios do pas.
f) Comits Sistema Produto
Como parte da estrutura institucional, com a participao dos agentes

econmicos, as organizaes e associaes de produtores instituem a formao
dos Comits de Sistema Produto, que tm a funo de se converterem em
interlocutores do Estado; para a gesto das polticas orientadas ao fortalecimento
da produtividade, rentabilidade e competitividade das cadeias de valor. So
atribudos a eles poderes para participar nos processos de planejamento
e negociao dos instrumentos de poltica e, o compromisso de apoiar a
recuperao econmica37.
2.3. Legislao em Desenvolvimento Rural no Marco Territorial da

Espanha
Neste marco geral de poltica foi formulada e promulgada a lei de

Desenvolvimento Rural, que estabelece um novo marco de gesto territorial dentro
da viso territorial que caracteriza o Estado espanhol como um dos mais avanados na
configurao de espaos autnomos, descentralizao e de ordenamento territorial.

37 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigos 106 e stimo transitrio.
45
No final de 2007, foi promulgada a Lei que regulamenta o esprito e enfoque de

suas estratgias pblicas, a qual complementada por meio do Plano Nacional de
Desenvolvimento Rural 2007-2013.
Os eixos formadores dessa poltica coincidem com os lineamentos

estabelecidos na Declarao de Cork, da Europa, que define o enfoque da poltica
que orientou a estratgia europeia com relao ao territrio. Neles se estabelece
um declogo que parte do reconhecimento do valor do territrio como
estruturante de uma sociedade europeia, ao longo prazo, assumindo um enfoque
integral que reflete o sentido multissetorial e multidisciplinar que supera a viso
agrcola e econmica do desenvolvimento, promove a diversificao em um
marco de sustentabilidade. Isto implicou uma poltica baseada na subsidiariedade,
que atribuiu um papel significativo ao local e ao desenvolvimento endgeno,
simplificao das polticas e incorporao de princpios de planejamento e
financiamento articulado; nos diferentes nveis territoriais, com modelos que
enfatizam o desenvolvimento das capacidades locais e sociais; para a gesto do
territrio, e o seguimento, avaliao e controle social.
2.3.1 Eixos de Ao
Da estratgia territorial da Espanha podem ser destacados os seguintes

eixos de ao:
nfase na produtividade primria rural, que implica a integrao das

estratgias de fomento ao valor agregado de produo bsica rural; com destaque
na gesto de recurso hdrico, nos sistemas de inovao territorial, com sistemas
de prestao de servios tcnicos de assessoramento a produo e a garantia de
um modelo de relevo gerencial nas explotaes rurais. Tudo isso dentro de uma
nfase no privilgio do aproveitamento das vantagens territoriais.
Sustentabilidade do desenvolvimento territorial que integra os objetivos

e enfoques do desenvolvimento sustentvel com relao ao desenvolvimento
rural com nfase na preservao e avaliao do patrimnio natural dos territrios,
solo, gua e florestas. Este segundo componente estabelece a integralidade dos
objetivos das polticas setoriais agrcolas com as de meio ambiente.
Qualidade de vida e diversificao do territrio rural com especial

ateno aos componentes prprios das estratgias de desenvolvimento social
e da abertura de maiores oportunidades, que determinem o reconhecimento
dos direitos de seus moradores e a reteno ou atrao da populao para os
territrios rurais. Nesse sentido se destaca o efeito concomitante de diferentes
polticas setoriais que chegam ao meio rural, as quais devem ser articuladas em
torno de planos rurais, locais e regionais. Neste eixo se reconhece a importncia
do impulso a economias localizadas, cluster de servios e outras formas de
46
desenvolvimento econmico baseado na localizao e no aproveitamento dos

patrimnios territoriais.
Fortalecimento dos modelos de gesto local que foram criados por

meio da estratgia LEADER, que desenvolveu grupos de redes de ao local
baseados na participao direta dos atores territoriais na criao de iniciativas
de desenvolvimento prprias. O modelo se caracteriza pela participao,
planejamento e gesto; o seguimento alcanou a articulao do investimento
pblico comunitrio, nacional, autnomo e local, ao mesmo tempo, que obteve a
participao do investimento privado.
Estrutura institucional para a gesto territorial baseada nos novos

desenvolvimentos normativos com a Lei de Desenvolvimento Sustentvel do
Meio Rural e a formulao de um Programa Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel; a responsabilidade das Autonomias para a sua gesto; a criao de
instncias de coordenao nacional, com a Comisso Interministerial; e o Conselho
para o Meio Rural com a participao do governo nacional e das associaes
territoriais e, com a constituio da Mesa de Associaes para o Desenvolvimento
Rural, com a participao das organizaes ligadas ao meio. A aplicao e execuo
do Programa nos territrios se embasam na construo de planos territoriais que
contam com o apoio dos instrumentos da poltica.
Mecanismos de compromisso entre a administrao pblica e o territrio,

por meio dos Contratos Territoriais do Espao Rural, que estabelecem normas
obrigatrias s administraes territoriais e aos receptores de apoios pblicos;
para a gesto sustentvel do meio rural, e das estruturas dos Grupos de Ao Local
servindo como interlocutores entre comunidades de produtores ou moradores de
zonas rurais com as administraes. Vale destacar que estes modelos institucionais
tm complementos diversos nas estruturas autnomas.
2.3.2 Plano Nacional
Sob essas orientaes se estabeleceu no Plano Nacional de Desenvolvimento

Rural, os eixos de atuao da poltica com objetivos estratgicos e mecanismos de
execuo. Os propsitos nacionais so classificados por meio de um conjunto de
aes ou nfases estratgicas:
Quanto ao aumento da competitividade setorial, o primeiro eixo, se define

na gesto dos recursos hdricos, o aumento do valor agregado produo agrcola,
a implementao de um sistema de assistncia tcnica, e assessoramento e, o
suporte a empreendimentos rurais para a populao jovem.
Os objetivos do segundo eixo focados na gua, solo, biodiversidade e

mudanas climticas so encarados como um conjunto de estratgias que se
47
centralizam no tema dos incndios florestais e na manuteno da Rede Natura

para conservao.
O terceiro eixo, qualidade de vida, combina estratgias de prestao de

servios, diversificao da economia e a promoo do emprego.
O quarto eixo, programa LEADER, se considera transversal e a modalidade

de Grupos de Ao Local se estende como uma estrutura institucional, que dever
se expandir e atuar como suporte dos eixos 1 e 2, mas, especialmente, no que
diz respeito qualidade de vida rural e diversificao; quer dizer no tema de
A partir da definio destes objetivos nacionais e das estratgias, se abre

um espao fundamental de articulao da poltica que existe entre o Governo
Espanhol e os Governos Autnomos; que por sua vez estabelecem planos regionais
de desenvolvimento rural, seguindo as orientaes do nacional, que por sua vez,
segue as orientaes comunitrias.
As autonomias promulgam leis de desenvolvimento rural e estabelecem

diversas institucionalidades para atend-lo, no marco das quais realizam aplicao
de recursos pblicos que se articulam com os recursos provenientes dos fundos
estruturais europeus e espanhis.
3. Legislao e Polticas em Gesto Territorial
Existe uma categorizao mais ou menos clara de estratgias polticas,

particularmente de carter institucional, que formam um conjunto de polticas
pblicas dentro deste mesmo marco descentralizador, em correspondncia com
os diferentes nveis territoriais.
A gesto dos territrios est determinada por um amplo conjunto de polticas

pblicas que convergem, condicionam e oferecem diferentes instrumentos
de interveno sujeitos a sua prpria natureza, regras e enfoques. Quando se
enfrenta o objetivo de desenvolvimento integral de um espao particular, ou seja,
um municpio, uma micro-regio, uma bacia, um estado ou uma regio, se conta
com um contexto de polticas, programas, projetos, investimento, regulamentos e
omplementares, algumas vezes redundantes, mas sempre com possibilidades de
criar sinergias.
As polticas que intervm nos territrios podem ser consideradas em quatro

esferas diferentes, em funo da matria, objeto, detalhamento institucional e
mecanismos de gesto. Se bem, que cada uma delas tem seu prprio espao
de formulao, execuo e aplicao; todas elas intervm no modelo da gesto
48
territorial, aportando desde sua prpria natureza elementos que determinam as

possibilidades das instituies pblicas e dos atores sociais na modificao do
estado do territrio, conduzindo-o para condies de desenvolvimento, criando
espaos de consulta e negociao de conflitos e definindo um futuro territorial.
Estratgias de desenvolvimento integral, cujo foco o espao, seja local,

rural , urbano ou regional, quer dizer, sejam espaos ou territrios, se encontraro
com este marco de polticas e se vero obrigados a consider-las e tomar decises
sobre a forma como se incorporam aos diferentes processos sobre os quais se
apiam suas aes.
Na tabela seguinte se descreve esta estrutura.
Polticas com Interveno e Alcance Territorial
49
3.1 Polticas de Carter Territorial que Determinam o Desenvolvimento Rural
Quando o foco explcito da poltica o territrio, como sistema complexo,

ou quando a gesto e implementao das estratgias setoriais se definem
como especfica organizao territorial se estabelece dimenses legais, fiscais,
institucionais e de organizao social dos atores territoriais que definem o mapa
do contexto de atuao de uma poltica de desenvolvimento rural. A seguir se
destacam as principais polticas que intervm nos territrios, incluindo aquelas
que tenham caractersticas rurais.
3.1.1 Municipalizao38
As tendncias para o fortalecimento das capacidades dos municpios

para o exerccio de responsabilidades em temas tais como servios pblicos,
saneamento ambiental, educao e sade. Como j mencionado, estas tendncias
descentralizadoras esto includas nas respectivas polticas setoriais, embora
vinculadas s estratgias e aes que possuem marcos legislativo e institucional e,
que promovem o fortalecimento da democracia e da administrao local, sob os
princpios de subsidiariedade que estabelecem fluidez desde as responsabilidades
nacionais at modelos autnomos locais.
O regulamento municipal define a natureza poltica desta unidade

territorial bsica. Define os mecanismos polticos de sua formao de sua estrutura
institucional, representao, competncias pblicas, responsabilidades e funes,
assim como os sistemas tributrios de transferncia de recursos pblicos e
atribuies gerais.
Em termos das responsabilidades especficas associadas aos objetivos de

desenvolvimento territorial e rural, o papel do municpio crucial, para entender
os diversos modelos de gesto de polticas orientadas a estes objetivos. Os planos
de desenvolvimento municipal coincidem e se confundem, com os planos de
desenvolvimento rural, naqueles municpios onde prevalece este carter, quer
dizer, na imensa maioria dos municpios da regio.
O papel das autoridades locais e dos conselhos ou cabildo de aconselhamento

definitivo no estabelecimento de uma poltica de desenvolvimento territorial;
entretanto, so poucas as experincias de polticas pblicas nacionais de
desenvolvimento rural, que tenham um dilogo claro e uma definio explcita de
competncias, com a instncia municipal, que supere a viso do municpio como
um cliente da poltica de desenvolvimento rural.
38 Casos emblemticos e exemplares: Lei de Municpio Livre e processo de municipalizao da estratgia

de desenvolvimento rural sustentvel do Mxico. Regime Municipal da Colmbia.
50
3.1.2 Federalizao e Regionalizao39
Nveis intermedirios entre a unidade municipal e a nacional formam as estruturas

de diversas regies. Umas tm status de entidades territoriais de carter poltico
definido como base do ordenamento territorial de cada pas, outras tm um carter
de gesto orientado por metas especficas, como reas de planejamento e gesto.
O significado destas unidades varia de acordo com as normas do estado de

cada pas. Nos estados federais, se compreende a nao como um conjunto de
estados unidos, mas so unidades territoriais com capacidades para estabelecer
constituies prprias, legislao e autonomia em vrios campos. Algo similar
ocorre no caso das autonomias prprias do regime espanhol. O sentido poltico de
representao para cima, onde a federao uma representao dos estados unidos.
Nos pases de regime unitrio, os estados realmente so competncias do

estado nacional, com uma funo mais administrativa que poltica, sem capacidade
legislativa, e h algumas dcadas, seus governos eram nomeados como simples
representaes de nvel nacional, situao que ainda prevalece em alguns pases.
As competncias, funes e responsabilidades deste nvel regional, variam

de um a outro pas, e determinam condies especficas para a gesto de polticas
de desenvolvimento territorial. Entretanto, necessrio considerar que em
alguns pases federalistas se mantm altos nveis de centralizao, com restries
importantes ao exerccio autnomo dos estados, principalmente explicados pela
realidade das estruturas fiscais que concentram os impostos a nvel federal.
Mas existem outros nveis, no necessariamente definidos como entidades

territoriais, que foram adquirindo uma enorme importncia na gesto de
polticas pblicas especficas. Este esquema se embasa na criao de conjuntos
de unidades territoriais bsicas, quer dizer, unies de municpios ou estados ou
cidades, que se organizam explicitamente com propsitos definidos. Os exemplos
desses conjuntos so as bacias como unidades de gesto de desenvolvimento
sustentvel, as regies para projetos estratgicos, as associaes municipais,
corporaes ou a intermunicipalidade. Estas estruturas so comuns para polticas
especficas e so flexveis de acordo aos propsitos buscados.
Polticas territoriais, como o caso de polticas de desenvolvimento rural, vm

usando este tipo de organizaes para a gesto de processos de planejamento e
formulao de projetos territoriais em vrios pases da regio.
39 Casos emblemticos e exemplares: Legislao e institucionalidade para o desenvolvimento rural nos

governos Autnomos da Espanha. Territrios de identidade e Territrios de Cidadania no Brasil. Poltica de
Bacias Hidrogrficas da Colmbia. Gesto Territorial Indgena da Bolvia.
51
3.1.3 Usos do Solo40
As estruturas de planejamento e ordenamento do solo uma das

polticas que provocam maiores impactos na gesto dos territrios, uma vez que
estabelecem sistemas de interveno nas decises dos atores econmicos e sociais
sobre as atividades que podem ser realizadas no espao. H diversas modalidades
de regulamentao do solo, associadas s vocaes e potencialidades do solo, s
exigncias e presso da demanda pelo uso, particularmente no caso do crescimento
urbano e a competncia entre diferentes tipos de atividades econmicas.
As regras do uso do solo esto associadas a vises prospectivas de

desenvolvimento territorial que determinam o modelo de ocupao e especializao
dos territrios, definindo zoneamento de usos, permetros legais a expanso urbana,
tipos de atividades produtivas em reas determinadas e reas especiais no interior
das instituies territoriais. So particularmente importantes as definies de uso do
solo que realizam os municpios, regulamentando as condies necessrias para o
desenvolvimento de certas atividades, as restries que se aplicam aos projetos de
infraestrutura, as orientaes para a instalao de servios ou a definio de zonas
de desenvolvimento, investimento e crescimento municipal.
Um atributo dos processos de definio de uso do solo o correspondente

ao do planejamento territorial, que conduz as definies de prioridades do uso do
solo, que integra o resultado de planos de ordenamento do solo. Sua caracterstica
essencial a prospeco, quer dizer a viso no longo prazo, que corresponde a
uma imagem de futuro que incluiu os elementos essenciais que um territrio
define como metas e direes das rotas de desenvolvimento. Este planejamento
significa um marco de enorme importncia para outros planejamentos localizados
ou setoriais. Em muitos pases da regio, essas definies se realizam com a
colaborao e participao dos atores sociais, tendendo, ao menos pretendendo
constituir-se em pactos ou acordos negociados e de deciso comum.
Os atores chaves institucionais destas polticas so as municipalidades,

adquirindo um sentido orientador chave para o desenvolvimento local, urbano e rural.
3.1.4. Riscos41
Outro tipo de polticas pblicas que vm adquirindo enorme importncia

o de gesto de risco, produto de processos naturais ou de vulnerabilidade
ecossistmica. Tradicionalmente formaram parte natural das estratgias de
40 Casos emblemticos e exemplares: Planos de Ordenamento Territorial, Lei 388 da Colmbia.

41 Casos emblemticos e exemplares: Poltica de Risco da Guatemala. Estratgia de ateno e preveno
de risco do Peru.
52
ordenamento do uso do solo, mas agora adquiriram enorme importncia

influindo de forma significativa em si mesma, influenciadas significativamente
pela preocupao com os efeitos da mudana climtica.
Os denominados mapas de risco so expresses da identificao das condi-

es de vulnerabilidade e geram requisitos de gesto que alteram decisivamente
as possibilidades e as modalidades que pode adquirir o desenvolvimento de um
determinado territrio.
Mas, as estratgias de cuidado e preveno de riscos no se limitam a es-

pecializao da vulnerabilidade, estabelecem tambm as estratgias de desen-
volvimento particulares que respondem e se ajustam s condies particulares
das reas afetadas, oferecendo alternativas de acordo com o grau dos efeitos e as
perspectivas de comportamento natural.
Estas polticas tm responsveis institucionais nos nveis nacionais em

todos os pases, entretanto uma poltica gerenciada por meio de acordos com
as entidades territoriais, particularmente nos nveis locais e municipais.
3.1.5 Aspectos Territoriais de Polticas Setoriais
Uma das caractersticas das polticas pblicas setoriais , justamente, sua

especificidade e focalizao. Em geral difcil encontrar estratgias explcitas
que imponham a necessidade de interao com outras polticas. Isto vem sendo
enfrentado com mecanismos que procuram sua intersetorialidade como um
propsito das polticas de desenvolvimento rural, social, sustentvel ou urbano,
quer dizer das polticas de carter transversal. Esta estratgia muito explcita
em alguns pases, com mecanismos institucionais concretos, porm mais uma
declarao de vontade da maioria.
3.1.6 Poltica Social42
As polticas sociais, sobre as quais se busca gerar articulao, esto

relacionadas com o fornecimento de servios e garantia dos direitos fundamentais
da populao. Existem diferentes enfoques de abordagem dos objetivos, entretanto,
predomina na regio as estratgias de ateno pobreza e a busca de maior
equidade na distribuio das oportunidades e realizaes do desenvolvimento.
O conceito de coeso social abriu espao, como uma estratgia geral para
alcanar a convergncia dos resultados da poltica social na diminuio das lacunas
que afetam alguns grupos populacionais. Em particular, se orienta a polticas que
42 Casos emblemticos e exemplares: Poltica de Desenvolvimento Social em microregies SEDESOL, Mxico.
53
buscam aumentar as capacidades da populao em estado de marginalizao ou

excluso e o aumento das oportunidades, nos modelos de incluso.
O investimento social corresponde a um componente significativo do

investimento pblico total, especialmente em setores como sade, educao
e previdncia social, complementado com outras polticas como habitao e
prestao de servios.
Estas polticas tm um sentido geral, quer dizer no respondem a

condies territoriais particulares, apenas se definem de acordo com os objetivos
de abrangncia e alcance de acordo com grupos populacionais, definidos por
mecanismos de estratificao socioeconmica e de processos de focalizao.
Entretanto, cada vez so maiores as estratgias de gesto territorial destas

polticas que partem da hiptese de que no suficiente a prestao de servios
sociais ou conhecimentos, para a realizao dos objetivos integrais e sustentveis
de coeso social. A territorializao das polticas sociais se expressa na introduo de
processos de planejamento e execuo da poltica embasada em uma viso integral
de desenvolvimento territorial, em entidades territoriais ou em microrregies.
A importncia das vises de conjunto da institucionalidade local e regional

so cada vez mais evidentes. No por casualidade que estas polticas so as que
mostram maiores graus de descentralizao na maioria dos pases, ao mesmo
tempo em que se expressa um mandato explicito de articulao com outras
polticas pblicas. Isso significa que as polticas sociais, chaves do desenvolvimento
territorial, local ou rural, tm seu prprio enfoque territorial, complementar e
convergente com o expressado por estas estratgias transversais.
O mapa institucional da poltica social incluiu um conjunto de ministrios

com os quais as estratgias de enfoque territorial devem buscar a coordenao e
simultaneidade. Destacam-se por sua importncia, tanto em objetivos como em
investimentos, os ministrios da educao, sade, previdncia social e habitao.
Mas, estes ministrios tm avanados esquemas de execuo e territorializao,
muito fortes, com a participao e corresponsabilidade de entidades territoriais
regionais (estados, cidades ou prefeituras) e com as municipalidades.
3.1.7 Poltica de Desenvolvimento Sustentvel43
O desenvolvimento sustentvel adquiriu um sentido integral, substituindo,

h pouco menos de duas dcadas, s estratgias conservacionistas em relao ao
meio ambiente. O desenvolvimento sustentvel se define a partir de um modelo
43 Casos emblemticos e exemplares: Polticas de guas, Florestas, Biodiversidade do Brasil.
54
integral que incorpora um amplo leque de objetivos e componentes, convertendo-

se, inclusive em muitos pases, em um conceito envolvente e ltimo que engloba
as polticas de desenvolvimento.
A sustentabilidade um atributo de todas as polticas, determinando posies

que advogam pela necessidade de sua incorporao a todas as estratgias, embora
existam estratgias explcitas de desenvolvimento sustentvel, que traduzem os
objetivos de preservao da equidade nas oportunidades intergerenciais, em modelos
de gesto dos territrios, superpondo-se a outras polticas de carter territorial.
Um enfoque comum nas estratgias de desenvolvimento sustentvel, que

possuem objetivos explcitos relativos conservao, proteo e uso sustentvel
dos recursos naturais, que a nica forma para alcan-lo apoi-lo por meio
de modelos de desenvolvimento urbano, regional, rural ou local, compatveis
com os critrios de sustentabilidade. Manifesta-se claramente que o centro de
desenvolvimento sustentvel no a natureza em si mesma, e sim o ser humano
e sua relao e integrao com ela.
Esta famlia de estratgias amparadas sob o genrico de desenvolvimento

sustentvel se superpe e coincidem em muitos pases, com as de desenvolvimento
rural com enfoque territorial. No fcil diferenciar umas das outras, apesar das
estruturas institucionais das mesmas no coincidirem se superpem e, em muitos
casos resultam redundantes.
Os ministrios de desenvolvimento sustentvel e do meio ambiente

adquiriram uma crescente importncia no desenvolvimento territorial. Com
responsabilidade relativa s metas de conservao e preservao do patrimnio
ambiental; e com ateno a temas cruciais como a mudana climtica ou preveno
de desastres; introduziram estratgias territorializadas de desenvolvimento
integral, convocando os diversos mecanismos e objetivos de articulao de
polticas setoriais, de modelos de gesto descentralizada e de participao social,
que se aproximam enormemente das estratgias transversais promulgadas pelos
responsveis pelo desenvolvimento social ou desenvolvimento rural.
3.1.8 Polticas de Desenvolvimento Econmico44
Os objetivos de desenvolvimento econmico se centralizam na obteno das

metas de gerao de riqueza, com altos nveis de produtividade e competitividade
da economia, no sentido de garantir a incluso, a equidade e o emprego. Sem
dvida, os componentes mais importantes destas estratgias se aglutinam ao
44 Casos emblemticos e exemplares: Polticas de desenvolvimento econmico de cluster produtivos de

Mendoza, Argentina, sistemas insumo produto do Mxico.
55
redor da poltica macroeconmica, onde se evidenciam as realizaes da regio nas

ltimas dcadas, que permitiram superar crises macro de profundas implicaes
sobre o crescimento, a equidade e a pobreza.
As estratgias para melhorar as condies de produtividade, rentabilidade

e competitividade, se voltam para a melhoria das condies do entorno para o
desenvolvimento empresarial, desde as grandes corporaes, com incentivos
ao investimento, particularmente o internacional, at o desenvolvimento de
microempresa e os pequenos empreendimentos associativos. Estas polticas tm
um componente geral, setorial, semelhante s polticas sociais e outro componente
que reconhece e d nfase a aspectos de localizao e gesto territorializada.
O primeiro componente est ligado a estratgias de poltica macro de

um lado, e a polticas gerais de competitividade ou eficincia produtiva; com
intervenes pblicas quanto a regulamento, investimento ou direo da
economia, permitindo a existncia de bens pblicos que proporcionem ambientes
favorveis ao investimento privado, adequadas condies de livre concorrncia e
acesso aos mercados. Os ministrios da indstria, desenvolvimento econmico,
turismo, produo ou agricultura, so alguns dos responsveis por este tipo de
estratgia, com uma especializao setorial muito marcada.
A dimenso espacial ou territorial destas polticas vem se reforando

por meio de diversas estratgias que reconhecem a diversidade das estruturas
produtivas, as vantagens competitivas, o potencial endgeno de territrios e as
dinmicas espaciais de especializao regional. As estratgias de economias de
aglomerao, encadeamentos intersetoriais e cadeias de valor locais ou regionais,
so elementos constitutivos destas.
Estas polticas econmicas setoriais as agrcolas, por exemplo, incorporaram

seus mecanismos de interveno as vises de espao utilizando cadeias produtivas
que integram a produo primria, a agroindstria e os servios; dando-lhes um
grande peso s especificidades territoriais que possuem estas cadeias. Para sua
aplicao, isto se traduz na existncia de uma abordagem territorial.
O desafio da articulao de polticas no territrio, prprio do desenvolvi-

mento rural e local, encontra nestas estratgias econmicas um espao propcio
para estabelecer mecanismos de gesto compartilhada. Os objetivos de desen-
volvimento rural incorporam tanto a dimenso setorial de carter econmico,
particularmente relativo economia agrcola dos pequenos produtores, como as
estratgias transversais de desenvolvimento da populao que reside nos terri-
trios classificados como rurais. Esta dualidade de objetivos setoriais (agrcolas) e
transversais faz com que o desafio da articulao adquira uma dimenso especial-
mente complexa.
56
As instituies responsveis pelo desenvolvimento rural esto vinculadas, na

grande maioria dos pases, aos ministrios da agricultura. Ainda que, nas ltimas
dcadas, tenham sido criados ministrios especializados no desenvolvimento
rural que so vistos como uma diviso setorial, que fracione a agricultura
em empresarial, de grande porte, ligada ao Ministrio da Agricultura; e a de
pequenos produtores e da agricultura familiar, que assumida pelas estratgias
de desenvolvimento rural.
Algo similar poderia ser dito de outros setores econmicos, como do turismo,
da indstria ou, inclusive do prprio desenvolvimento empresarial. As estratgias
de desenvolvimento produtivo marcam, no mbito da institucionalidade do
desenvolvimento rural, os pequenos empreendimentos e pouco dos grandes
investimentos produtivos que estes setores realizam nas reas rurais.
3.1.9 Outras Polticas45
Outros conjuntos de polticas setoriais exercem uma especial influncia no

desenvolvimento dos territrios, no somente em virtude de suas intervenes
sobre seus moradores, situao que ocorre com qualquer das polticas pblicas,
como tambm pelas significativas consideraes de carter territorial contidas
nessas estratgias. So vises que privilegiam os aspectos espaciais na conformao
de instrumentos ou estratgias de interveno.
Um bom exemplo disso so as relacionadas com a investigao e o

desenvolvimento que englobam os aspectos de cincia e tecnologia, nos quais
se enfatiza os sistemas territoriais de inovao, que levam em considerao as
especificidades diferenciadas e, as qualidades dos processos de disseminao
de conhecimentos em mbitos regionais ou locais. Os processos de gesto do
conhecimento tm um componente significativo ligado localizao, densidade
de agentes, velocidade de disseminao da inovao e de especializao regional.
A institucionalidade do conhecimento e inovao, desde as universidades, at as
entidades pblicas responsveis pelas polticas de inovao, se preocupa cada
vez mais com o papel de ator territorial que cumprem em suas reas espaciais
de influncia.
As polticas culturais tambm esto intimamente ligadas natureza histrica

e de construo social que so os territrios. Embora haja uma poltica natural
de cultura, seus componentes tm uma clara expresso espacial, com processos
de descentralizao e de gesto territorializada. Condio similar apresenta as
polticas de segurana pblica, que tm esquemas de gesto de profundo
sentido territorial.
45 Casos emblemticos e exemplares.
57
3.1.10 Desenvolvimento Regional Urbano46
As polticas mais caractersticas do enfoque territorial so as que

correspondem ao desenvolvimento regional e ao desenvolvimento urbano; dado
que estas se estabelecem com um objeto definido especificamente no espao e,
como estratgias de integrao de polticas setoriais, mas sempre em torno de
uma viso de conjunto, que conduz a um projeto territorial.
O desenvolvimento urbano uma poltica integral que tem um foco

de aplicao espacialmente definido, a partir de um objeto centrado em
conglomerados. Seus componentes so setoriais e territoriais, como uma
poltica marco de desenvolvimento que determina as orientaes e ajusta os
alcances e objetivos das aes especficas do tipo setorial. As estratgias de
desenvolvimento urbano esto determinadas por caractersticas prprias dos
espaos urbanos de acordo com seu tamanho. Partindo polticas de carter
metropolitano, no que diz respeito s grandes cidades, at estratgias para o
desenvolvimento de pequenos centros urbanos, que frequentemente so
referncia de desenvolvimento local.
Apesar de o foco destas polticas serem as zonas urbanas, a influncia de

suas estratgias ultrapassa os limites da continuidade urbana e se convertem
em fatores de enorme influncia no entorno rural; convertendo-se em polos de
desenvolvimento e definindo sistemas de relacionamento e dinmicas que so
determinantes nos processos de desenvolvimento rural, com os quais mantm uma
relao funcional e complementar que estabelece pontes de mtua influncia. A
continuidade espacial e as relaes funcionais urbano-rural so um dos aspectos
que algumas das polticas de desenvolvimento territorial esto incorporando de
forma integral, apesar de manter suas especificidades.
No caso de desenvolvimento regional, as polticas esto mais vinculadas

a polticas de carter econmico e seu foco se define principalmente na ideia da
integrao nacional do territrio, na coeso territorial e na superao das brechas
ou desequilbrios nas economias regionais.
So inmeras as estratgias que compem o desenvolvimento regional,

entre elas se encontram processos de estmulo ao investimento em projetos
de dinamizao econmica como zonas francas, estmulo a clusters produtivos,
desenvolvimento de distritos industriais, concepo de megaprojetos de
infraestrutura ou de localizao industrial.
46 Caso emblemticos e exemplares: Casos de regies centrais e grandes reas metropolitanas. Poltica
de Cidades Intermedirias do Peru. Poltica de Mesorregies do Brasil.
58
As implicaes destas estratgias regionais sobre o desenvolvimento rural

e o desenvolvimento urbano ou local, so de grande significado, atuam como
fatores exgenos que condicionam as potencialidades das economias rurais e
locais, definindo oportunidades ou ameaas, frente s quais necessrio reagir e
ajustar as estratgias especficas deste tipo de desenvolvimento.
O desenvolvimento regional e as polticas que o apiam estabelecem uma

institucionalidade de nvel nacional ou regional, que possuem diferentes expresses.
As entidades territoriais, estados, departamentos, provncias ou governos
autnomos, tm planos integrais de desenvolvimento que proporcionam o marco
regional para as metas das estratgias rurais e locais. Porm, no nvel nacional
estas polticas so da alada dos ministrios do planejamento, da integrao ou
do desenvolvimento regional, os quais tm a responsabilidade de articular os
planos regionais, com o propsito de garantir uma lgica de desenvolvimento
econmico, social e ambiental do conjunto nacional.
3.2 Ordenamento Territorial na Colmbia, seus Marcos Legislativos

e Resultados da Implementao47
Na Colmbia, o desenvolvimento rural e territorial so processos diferentes,

no obstante, dividirem suposies e preocupaes polticas e scio-econmicas.
As normas para o desenvolvimento rural esto fundamentadas, sobretudo, na
promoo do desenvolvimento setorial agrcola, pecurio e pesqueiro; e as normas
para o desenvolvimento territorial avanam em temas sobre descentralizao,
ordenamento, planejamento e desenvolvimento regional. Estas ltimas englobam
a zona rural, as reas no urbanas dos municpios.
A experincia colombiana em matria de desenvolvimento regional no

alheia a de outros pases da Amrica Latina, nos quais as teorias para o crescimento
econmico orientam as polticas para diminuir as desigualdades entre as regies;
seja a partir de uma forte interveno do Estado, como no perodo de 1950 a
1970, ou deixando atuar livremente as foras de mercado desde meados dos
anos 90 ou, mais recentemente, favorecendo o processo de descentralizao e as
potencialidades endgenas das economias regionais e locais.
Na Colmbia o carter descentralizador e regionalista de sua Constituio

de 1991, reativa a discusso sobre a geografia econmica e o desenvolvimento
regional. Somado a isto, situaes como os impactos territoriais da globalizao,
a preocupao mundial com os temas ambientais, o componente territorial do
conflito armado e os mesmos efeitos da descentralizao em relao vinculao
47 Como parte do processo de investigao se realizou uma srie de entrevistas na Colmbia, setembro
de 2009, a atores chaves com Oswaldo Porras e Henando Gonzlez.
59
da sociedade na promoo do desenvolvimento econmico guiam o projeto e

implementao de normas polticas para o desenvolvimento regional e para o
desenvolvimento rural (MONCAYO, 2004).
3.2.1 Ordenamento Territorial e Descentralizao
O processo de descentralizao na Colmbia inicia-se na dcada de 80, tem

o seu auge a partir da Constituio de 1991 e continua em andamento. As reformas
do Estado de primeira gerao iniciadas nos anos 80, delegaram as entidades
territoriais a prestao de servios como sade, educao bsica, gua potvel e
assistncia tcnica agropecuria, transferindo para isso recursos financeiros.
Nesse momento, a preocupao era consolidar estes servios nos espaos

subnacionais, sem ocupar-se com polticas que contriburam com uma gesto
eficiente das finanas pblicas locais, estimularam o esforo tributrio local, a
qualidade dos servios oferecidos aos cidados, entre outras (RESTREPO, 2005).
Mais recentemente, as leis para a descentralizao na Colmbia, buscam

alm de reger as transferncias de ordem fiscal e administrativa, resgatar a finalidade
poltica da descentralizao, propondo a criao de espaos de participao, como
tambm o melhoramento na eficincia do gasto pblico.
Por outro lado buscam um novo ordenamento territorial que, a partir da

descentralizao regional ajude a orientar o desenvolvimento do pas como um conjunto
sobre bases mais equilibradas (RESTREPO, 2005, p.37). As iniciativas de regionalizao
na Colmbia esto negociadas na descentralizao, sendo que, na maioria das vezes,
os esforos foram concentrados na descentralizao administrativa e financeira;
deixando de lado o objetivo do desenvolvimento regional.
Os exemplos sobre a importncia da descentralizao, como veculo para

o desenvolvimento regional, podem ser observados nos Planos Nacionais de
Desenvolvimento; que desde 1982, especificam aes a serem desenvolvidas
para possibilitarem que as regies gerem e administrem com relativa autonomia
seus prprios recursos, apoiando-se na reforma fiscal proposta pelo Governo o
que certamente contribuir para o fortalecimento e atualizao das rendas dos
Estados e municpios. O anterior se complementar com o imperativo de que
as regies assumam a liderana na ateno de suas prprias necessidades e
modernizem as instituies locais. Nesse contexto se fortalecer o planejamento
estadual e municipal, e a partir dele, se integraro planos regionais segundo as
caractersticas da populao. (Plano Nacional de Desenvolvimento Mudana com
Equidade 1982-1986).
Na dcada de 80, se consolida a ideia de municpio como principal agente

promotor de desenvolvimento (CUERVO, 1997 apud MONCAYO, 2005 p.120); e
60
se foca na descentralizao, os esforos de poltica regional, a qual no avana

significativamente, independente de haver sido criado, a partir de 1985 as regies
de Planejamento Regional (CORPES), sobre as quais se falar mais adiante.
Posteriormente, a Constituio de 91 oferece o marco legal para propor

uma nova ordem territorial entendida como a possibilidade de redefinir as
competncias entre os nveis de governo, repartir custos fiscais, revisar o mapa
poltico administrativo e buscar, de alguma maneira, obter polticas de Estado
diferenciadas. Com a nova Constituio foi demarcada uma mudana de Estado
centralista a descentralizado.
Essa nova ordem territorial, contida no Ttulo XI da Carta, estaria baseada

em seis nveis de governo estados, distritos, municpios, territrios indgenas,
regies e provncias. Especificamente, no caso de regies e provncias, se faculta
aos Estados e municpios sua organizao por meio desses nveis, por meio
de consulta popular, mas com a possibilidade de se implementar de maneira
funcional antes de atingir a implementao da efetiva diviso poltico administrativa
(TRUJJILLO. 2005, p.201). A importncia central dessas novas figuras territoriais
reside na possibilidade que teriam de participar das rendas nacionais tal com
fazem os municpios e os estados, administrar tributos e ter autoridade de
eleio popular.
Alm desta modificao quantitativa na nova organizao territorial,

qualitativamente a Constituio aprofunda os esquemas de descentralizao
indicando desde seu primeiro artigo o modelo de Estado Colombiano como: um
Estado social de direito organizado em forma de Repblica unitria, descentralizada,
com autonomia de suas entidades territoriais, democrtica, participativa e pluralista,
baseada no respeito dignidade humana, no trabalho e na solidariedade das pessoas
que a integram e na prevalncia do interesse geral (COLMBIA, 1991).
Junto a isso se outorga em seu artigo 28748, a autonomia dos diferentes nveis
de governo no campo poltico, administrativo e fiscal. A Constituio tambm
define os diversos mecanismos da participao cidad como o referendum local,
cabildos abertos, revogao popular de mandatos, consulta popular entre outros.
Por outro lado, em matria de ordenamento territorial, os artigos 356 e 357 do
Ttulo XII: Do regime Econmico e da Fazenda Pblica, estabelecem o marco geral
para a atribuio de funes das entidades territoriais e a distribuio de repasses.
48 As entidades territoriais possuem autonomia para a gesto de seus interesses e dentro dos limites da
Constituio e da lei. Em virtude disso tero os seguintes direitos: 1. Governar-se com autoridades prprias;
2. Exercer as competncias que lhes correspondam; 3. Administrar os recursos e estabelecer os impostos ne-
cessrios para o cumprimento de suas funes; participar nas rendas nacionais. (Artigo 287 da Constituio
Poltica da Colmbia, Colmbia 1998).
61
Posteriormente, tais artigos foram modificados pelos Atos Legislativos 01 de

2001, e 04 de 2007, criando-se o Sistema Geral de Participaes dos estados, distritos
e municpios (Ato Legislativo 01/2001), e priorizando a prestao e a ampliao
de cobertura dos servios de sade, educao pr-escolar, primria, secundria e
mdia; gua potvel e saneamento bsico; com nfase na populao pobre. (Ato
Legislativo 04/2007). Este Ato Legislativo tambm estabelece a criao de uma
estratgia por parte do Governo Nacional, para o monitoramento, seguimento e
controle integral das despesas executadas pelas entidades territoriais com recursos
do Sistema Geral de Participaes.
Os artigos da constituio sobre delegao de competncias e distribuio

de repasses, assim como os atos legislativos mencionados, so regulamentados
pelas Leis 60 de 1993, Lei 617/2000, Lei 715 de 2001 e 1176 de 2007, por meio
das quais se fortalece a descentralizao, se ditam disposies para racionalizar
o gasto pblico, se forma o Sistema Nacional de Participao, e se ditam normas
orgnicas em matria de recursos e competncias.
A grande modificao em ordenamento territorial que surgiu com o

desenvolvimento da Constituio de 1991 foi o da distribuio de competncias e
recursos, priorizando a responsabilidade do local no desenvolvimento geral do Pas.
Em relao atribuio outorgada pela Constituio para a criao de regies

e provncias, no seu artigo 306 define que dois ou mais Estados podero constituir-
se em regies administrativas e de planejamento com personalidade jurdica,
autonomia e patrimnio prprio. Seu objetivo principal ser o desenvolvimento
econmico e social do respectivo territrio. (COLMBIA, 1998).
Em menor nvel geogrfico, as provncias se constituem em municpios ou

territrios indgenas circunvizinhos, pertencentes a um mesmo Estado (Artigo 321
da Constituio Poltica da Colmbia, COLOMBIA, 1998).
Por meio de uma lei orgnica49 de ordenamento territorial (LOOT) seriam

estabelecidas as condies para a modificao da regio ou provncia em entidade
territorial, assim como as atribuies, os rgos de administrao e os recursos. Da
mesma forma, em qualquer dos dois casos, deveria ser submetido ao referendum
dos cidados.
49 Uma Lei Orgnica um ato normativo proferido pelo Congresso da Repblica, com uma hierarquia su-
perior s leis comuns, ordenadora, possui carter de permanncia e estabilidade, no tendo nvel norma-
tivo institucional; limita-se aos temas que lhe so atribudos pela Constituio e requer para sua aprovao,
a maioria absoluta dos votos de uma outra cmara legislativa. Como requisitos, a LOOT deve ser uma lei
abrangente, que oriente no somente a atuao legislativa, mas tambm os fundamentos com base nos
quais as diferentes instncias, autoridades, atos e demais aspectos que afetem a matria do ordenamento
territorial devem consult-la dentro de parmetros precisos, unvocos e explcitos (COLMBIA, DNP, 2007).
62
De 1992 at 2001 foram apresentados 15 projetos de LOOT (ESTUPIAN,

2005) Isto sugere que as chances de uma institucionalizao de maneira formal
das regies e / ou provncias como entidade poltico administrativa permanecem
omissa. As principais resistncias surgem devido sensibilidade dos temas que
representam um novo ordenamento territorial. De um lado a diviso de poder, j
que a criao de uma regio supe redefinir as reas eleitorais que tradicionalmente
apiam a organizao estadual. Por outro lado est a resistncia de ordem fiscal,
porque uma nova estrutura territorial significa o pagamento de um novo imposto,
uma vez que lhe facultada a participao na renda nacional e a cobrana de
impostos. O que se divide entre nao, municpios e estados, deveria ser dividido,
tambm, entre regies, provncias e comunidades indgenas.
A falta de regulamentao dos artigos que na Constituio faculta

construo destas novas entidades leva a avaliar a pertinncia da constituio
das regies ou provncias como outra estrutura administrativa. Existem evidncias
sobre associaes de entidades territoriais que dividem, em certas matrias,
interesses que vo mais alm de suas jurisdies, sem a necessidade de estarem
formalmente constitudas.
Na prtica se formaram organizaes territoriais, produtos de interesse e

dinmicas comuns como cultura, atividade econmica, temas ambientais, ou
conflitos mesmos. Se bem que a Constituio considere que somente podero ser
criadas regies como soma de Estados ou provncias, como soma de municpios. A
prtica da configurao territorial tem mostrado que uma regio um processo
que se constitui a partir da construo coletiva, na qual devem confluir interesses
de muitos atores, e onde devem ser consolidadas as bases econmicas, que
permitam o desenvolvimento autnomo desses espaos territoriais.
Um tema pouco desenvolvido dentro das possibilidades que outorga

a Constituio50 a criao de normas de administrao financeira e poltica,
fora da diviso territorial existente. Em particular, esta figura permite ressaltar
um importante elemento com relao a esse estudo, que demonstra que
para promover o desenvolvimento no necessrio existir exclusivamente
determinantes polticas ou fiscais, podem ser criados espaos utilizando-se de
outras dinmicas territoriais.
Nesse sentido a reflexo se orienta para a gerao de um ordenamento

territorial flexvel que permita manejar o desenvolvimento e resolver os temas da
pobreza e qualidade de vida. As polticas devem estar focadas para a soluo dos
problemas do cidado comum, servios, habitao, atividade agropecuria, sade,
50 Artigos 285, 302 e 320 da Constituio Poltica da Colmbia (1998).
63
salrio. O desafio est na construo de territrios competitivos que reduzam

brechas regionais, em resumo, passar de um desenvolvimento desequilibrado a
um inclusivo.
O tema da distribuio regional do poder e da mudana institucional que

cria uma nova reforma territorial para a Colmbia foi entendido pelos constituintes;
e na Carta se deixaram alternativas para que os estados e municpios pudessem se
organizar por regies ou provncias de maneira funcional, como seria o caso das
regies de planejamento sobre as quais se tratar no seguinte pargrafo.
O processo de descentralizao e ordenamento territorial na Colmbia tem

uma histria de quase 18 anos e as lies so muitas, mas em particular cabe ressaltar
a potencialidade de mobilizao social sobre o tema se bem que a histria tenha
nos mostrado como incorremos em alguns erros na hora de tentar implementar
o conceito de regionalizao em nosso pas, creio que agora nos encontramos
diante de uma oportunidade nica para alcanar que o mesmo se introduza entre
ns, com a grande virtude que no ser resultado de uma imposio do Congresso
da Repblica, mas simples corolrio de um frutfero processo de associao. Em
minha opinio, essa aproximao reconhece um dos aspectos mais importantes
do ordenamento territorial: sua condio de fenmenos social que deve ser
movido pela mesma fora da sociedade (TRUJJILLO, 2005).
3.2.2 Desenvolvimento de Planejamento Regional
O planejamento regional outro dos meios, que em conjunto com a

descentralizao foram regulamentados em busca do desenvolvimento regional
na Colmbia. Em 1985 com a Lei 76 foi criado o Conselho Regional de Planejamento
Econmico e Social (CORPSES) para a regio Costa Atlntica, que d atribuies
especiais ao Presidente da Repblica para a criao de outros Conselhos Regionais
e dispe sobre o planejamento regional.
Posterior a criao do CORPES Costa Atlntica se criam seus homlogos nas

regies, Ocidental, Centro-Leste, Amaznia e Orinoquia.
As principais funes destes organismos eram: i) Garantir um planejamento

equilibrado de desenvolvimento das regies; ii) Propiciar e fortalecer a integrao
econmica e social das entidades territoriais que compreendem cada regio; iii)
Dotar as regies de instrumentos suficientes e eficazes para contar com maior
capacidade e autonomia na administrao de seu prprio desenvolvimento; iv)
Estabelecer laos permanentes de coordenao interinstitucional entre os nveis
administrativos nacional, estadual e municipal, especialmente no relacionado
ao planejamento; v) Assegurar a participao das regies na elaborao dos
planos regionais que devem ser includos como parte do Plano Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social; vi) Permitir a participao das regies na
64
elaborao do oramento anual de gastos da Nao e nas atividades de avaliao

de sua execuo (COLOMBIA, 1985).
Apesar da importncia dessas instncias, em termos de desenvolvimento

regional, a burocratizao que sofreram e os esquemas clientelistas sob as quais
foram operadas fizeram com que se desviassem de seus objetivos centrais.
Desmontados no primeiro semestre de 2000, se esperava que fossem substitudas
pelas Regies Administrativas e de Planejamento (RAP) que no agrupariam mais
de dois estados e estavam propostas em um dos tantos projetos da Lei Orgnica
de Ordenamento Territorial (LOOT) mencionada anteriormente.
OS CORPES deixaram como aprendizado a identidade de algumas regies

historicamente marginalizadas nos centros polticos do poder como a Amaznia e a
Orinoquia. De sua experincia surgiram importantes elementos como a tradio e o
reconhecimento da figura regional como ente negociador ante o Estado. A soma dos
estados como fora conjunta trs equilbrios importantes , por exemplo, no campo
poltico entre grandes estados com muito peso eleitoral no Congresso como, por
exemplo, a Antiquia e menores como os mencionados anteriormente.
Retomando o tema do planejamento regional, o atual Plano Nacional de

Desenvolvimento (2006-2010) em seu captulo sobre a Dimenso Regional assinala
a caracterizao e tipificao de territrios como meio para orientar estratgias
integrais e diferenciadas para a promoo de um desenvolvimento territorial mais
equilibrado (COLMBIA, 2007).
No desenvolvimento dessa disposio, mas tambm avanando em

processos que vinham sendo construdos no pas desde 200451; o DNP trabalha na
caracterizao e definio de tipologias territoriais em conjunto com exerccios de
prospectiva que contribuam com a identificao de vises de futuro regionais, que
por sua vez, orientem as estratgias de desenvolvimento para o Pas. Surge com isso
o interesse de pensar no regional como uma identificao de anseios, identidades,
culturas e expectativas em uma clara busca por regies mais competitivas.
A heterogeneidade de um Pas como a Colmbia cobra destaque nesta

proposta, justificando-se, ainda mais, a necessidade de pensar o desenvolvimento
em termos de polticas regionais diferenciadas, as quais reconheam que cada
51 Na verdade os antecedentes deste processo remontam a 1994. Por meio do Decreto 2010, do mesmo
ano, foi criado o Conselho Nacional de Competitividade. Posteriormente, em 1998, a Comisso Mista de
Comrcio Exterior, assume as funes de Conselho de assessoria Presidencial em temas de produtividade
e competitividade, elaborando, por sua vez, o Plano Estratgico Exportador 1999-2009 que d suporte a
Poltica Nacional de Produtividade e Competitividade. Esta Poltica cria os Comits Assessores Regionais
de Comrcio Exterior (Carce) que so assimilados, a partir de 2005, como as Comisses Regionais de
Competitividade.
65
regio tem capacidades distintas institucionais, econmicas, sociais, fiscais e que,

com base nessas capacidades que ir atuar.
Sobre a perspectiva de planejamento para o desenvolvimento regional, o

propsito principal desta estratgia criar condies para encarar o processo de
internacionalizao da economia, sobretudo, preparar-se para os Tratados de Livre
Comrcio. Busca-se identificar as fortalezas e debilidades dos diferentes setores em
competncia, a realidade dos setores produtivos de algumas regies e identificar
junto aos estados os temas centrais de competitividade.
A construo de uma Agenda Interna para a Produtividade e a Competitividade

se inicia com a elaborao de documentos, onde fossem identificados os sistemas
produtivos mais relevantes, no sentido de potencializar o desenvolvimento
econmico; e, a partir disto, identificar os requisitos em investimentos, tipo
infraestrutura, cincia e tecnologia, para iniciar a consolidao das propostas.
Um elemento mencionado como inovador na construo da Agenda

Interna o papel determinante que teve a sociedade civil durante todo o
processo. Expandiu-se por meio de um processo social construdo de baixo para cima,
a partir da participao cidad. A viso isolada de um processo no a mesma que a
viso compartilhada do pas, a partir das regies, a partir daqueles que a vivenciam e
opinam frequentemente (COLMBIA, DNO, 2005b).
Alm do valor positivo que possui a vinculao da sociedade na elaborao

de uma proposta de agenda de produtividade e competitividade, vale a pena
mencionar que somente 20 estados, dos 32 do pas, participaram no processo e
h documentos mais elaborados que outros; alguns com projetos estratgicos e
outros somente com sugestes. Isto se deve, em grande parte, a adeso voluntria
dos estados ao convite do Governo.
Frente a isto, importante ressaltar que o mesmo exerccio de planejamento

regional (mbito estadual) aprofunda as diferenas regionais e deixa de lado regies
historicamente marginalizadas das aes para promover o desenvolvimento
econmico do pas. As agendas mais elaboradas e mais justificadas so as dos
estados mais desenvolvidos o que gera certo desequilbrio. O desafio parte do
pensamento de uma proposta de criao de capacidades que permita a todos
competirem nas mesmas condies.
Por outro lado , o trabalho da agenda durante 2004 mostrou a necessidade

da criao de uma base institucional que pudesse lider-lo. Nesse sentido, por
meio do CONPES52 3439 de agosto de 2006 se cria o sistema Administrativo
52 Conselho Nacional de Poltica Econmica e Social.
66
Nacional de Competitividade (SNC); define-se que a Comisso Nacional de

Competitividade seja o principal organismo assessor do Governo Nacional em
termos de competitividade; estabelece-se que a secretaria tcnica do Sistema
seja da alada do diretor do DNP; e organiza-se a criao de uma Poltica Nacional
de Competitividade. Nos estados, como expresso regional do SNC, so criadas
as Comisses Regionais de Competitividade, as quais recolhem a experincia,
inclusive do Carce.
O Sistema Nacional de Competitividade se constitui no espao onde o

setor privado se organiza sobre o setor pblico. O trabalho, nesta via, criou novas
instituies, fruns, articulaes que levaram a converter as agendas em planos
estratgicos de competitividade que sero respaldados pelas bases do sistema,
em conjunto com a criao do Conselho Nacional para a Competitividade. Todo
esse esquema visa orientar a elaborao de planos regionais que so na verdade
estaduais e agora so vistos como instrumentos a serem coletados pelo Governo
Nacional e Estadual com uma linha de desenvolvimento em longo prazo.
As Agendas de Produtividade e Competitividade so o instrumento de poltica,

que, atualmente, se vislumbra como a estratgia mais consistente em matria de
desenvolvimento regional. Chama, tambm, a ateno que os setores vinculados
so representantes de corporaes e grandes empresas, ficando novamente
marginalizados, setores cujas associaes no esto consolidadas e/ou representam
grupos populacionais como as minorias tnicas, famlias de lavradores, entre outros.
As propostas, ainda, no lograram consolidar-se para o desenvolvimento

regional, em grande parte por falta de articulao entre as instncias nacionais e a
local, o que dificulta a implementao do desenho a nvel nacional. Instncias como
o Planejamento Nacional, INCODER, as Secretarias de Planejamento dos Estados,
so visualizadas como instncias tericas pelos municpios e, que segundo eles
apresentam aes em dimenses diferentes ao local, o que dificulta seu ajuste s
dinmicas dos territrios.
O planejamento de baixo para cima teve seus avanos em zonas de

alto desenvolvimento competitivo, como a Zona Sabana Centro do Estado de
Cundinamarca, que rene os 11 municpios mais competitivos do Estado. Na
Cidade Regio (Bogot-Cundinamarca)53, construram-se zonas francas, definiram-
53 Cidade Regio de Bogot-Cundinamarca; Iniciativa do Governo do Distrito Capital durante a adminis-

trao de Antanas Mockus (2001-200) junto com o Governo do Departamento de Cundinamarca-CAR, a
Cmara de Comrcio de Bogot, o Governo Nacional, associaes de produtores, setor acadmico entre
outros. Em 2001, inicia-se a construo de uma proposta que se concretiza em 2003 com o documento
Bogot-Cundinamarca, para uma regio competitiva e posteriormente se ajusta nova institucionalidade
e propostas do Governo Nacional. Na atualidade apresentada como a Agenda Interna para a Produtividade
e Competitividade da regio Bogot-Cundinamarca.
67
se reas de industrializao e houve avanos em obras de infraestrutura de grande

envergadura que esto em compasso de espera por recursos j planejados.
As iniciativas existem, mas a situao fiscal atual do pas faz com que
estas sejam adiadas e que os governos locais lutem para manter no interior
dos municpios seus recursos pensando em solucionar temas estratgicos e de
longo prazo. Propem-se o desafio de construir uma poltica de desenvolvimento
regional com enfoque diferenciado que atenda a heterogeneidade do pas e que
proponha formas de organizar o territrio de maneira equilibrada, superando a
ideia de fazer somatria de polticas setoriais.
Na Colmbia os desequilbrios regionais esto ainda presentes apesar das

aes j em andamento pela descentralizao e os exerccios de planejamento. O
xito de aes como a Agenda Interna pode ser evidenciado em cidades e capitais
de Estados que concentram 70% da produo industrial como o caso da Cidade
Regio Bogot Cundinamarca.
Sem tirar o mrito de estratgia de tal envergadura, cabe perguntar se no

necessrio, em conjunto com aes j mencionadas, trabalhar no fortalecimento
do desenvolvimento humano; permitindo que os habitantes dos territrios
com precrio ou mdio desenvolvimento, possam ter acesso ao conhecimento e a
oportunidade de participar, fatos que devem ser pensados no futuro em termos de
corrigir esta grande diferena (ESPINOSA; PORRAS; SANCHZ, 2005, p.76).
3.2.3 Ordenamento Fsico Espacial
Os marcos legislativos tratados, nesta seo, desenvolvem duas reas

estratgicas para o ordenamento territorial. O primeiro o ordenamento fsico do
territrio em escala municipal e, o segundo, relacionado com a regulamentao
para o uso dos recursos naturais.
a) Legislao de Ordenamento Territorial Local
O captulo terceiro da Constituio de 1991, sobre o regime municipal,

declara o municpio como entidade fundamental da diviso poltico-administrativa
e sua funo prestar os servios pblicos que determine a Lei. Alm de outras
disposies dever ordenar o desenvolvimento de seu territrio. (COLMBIA,
CONGRESSO NACIONAL, 1998).
Junto com esse este artigo os artigos 58, 80, 313 e 334 da Constituio,
do as orientaes gerais do marco normativo para o ordenamento do territrio
municipal. As matrias a que tais artigos se referem so: o direito a propriedade
privada; planejamento e gerenciamento dos recursos naturais; regulamentao,
por parte dos Conselhos Municipais, do uso do solo, entre eles o controle das
68
atividades relacionadas com a construo e alienao de imveis destinados a

moradia, como tambm relacionados com as normas para o controle, a preservao
e a defesa do patrimnio ecolgico e cultural do municpio.
Por ltimo o artigo 334 se refere direo geral da economia que est a cargo
do Estado; sendo que, entre outros aspectos, o Estado dever intervir para dar pleno
emprego aos recursos humanos e assegurar que todas as pessoas, em particular
as de menor poder aquisitivo, tenham acesso efetivo aos bens e servios bsicos.
Tambm para promover a produtividade e competitividade e o desenvolvimento
harmonioso das regies (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1998, p.234).
No desenvolvimento de tais disposies a Lei 388 de 1997, se inspirou na

legislao espanhola do solo em sua verso de 1992 (MALDONADO, 2008) e se
intitula Lei de Desenvolvimento Territorial; apesar de seu enfoque, principalmente,
urbano como demonstrado nos princpios que promulga ao buscar dotar os
municpios de mecanismos que permitam promover o ordenamento de seu
territrio, o uso equitativo e racional do solo, a preservao e defesa do patrimnio
ecolgico e cultural, a preveno de desastres assim como a execuo de aes
urbansticas eficientes.
Esta viso demonstrada por meio dos objetivos da Lei, que buscam
garantir que a utilizao do solo se ajuste a funo social da propriedade, efetive
os direitos a habitao e servios pblicos, zele pela criao e defesa de espao
pblico, proteja o meio ambiente, que promova a concordncia da Nao com
as entidades territoriais, assim como suas autoridades ambientais, administrativas
e de planejamento, para ordenar o territrio em busca de melhoramento na
qualidade de vida de seus habitantes, facilite a execuo de atuaes urbanas
integrais integrando as iniciativas municipais com a poltica urbana nacional e os
recursos das entidades encarregadas de seu desenvolvimento.
Por outro lado, a Lei 388 em seu artigo 3 dita que o ordenamento do
territrio, como funo pblica, deve possibilitar aos habitantes o acesso s
vias pblicas, infraestrutura de transporte e outros espaos pblicos, atender os
processos de mudana no uso do solo e adequ-lo a reas de interesse comum,
procurando racionalizar sua utilizao e buscando o desenvolvimento sustentvel,
assegurar o melhoramento da qualidade de vida dos habitantes, a distribuio
equitativa das oportunidades e os benefcios do desenvolvimento e a preservao
do patrimnio cultural e natural, e melhorar a segurana dos assentamentos
humanos diante dos riscos naturais.
O ordenamento territorial, no marco desta Lei, compreende, ento, um

conjunto de aes poltico-administrativas e de planejamento fsico a cargo dos
municpios ou distritos e reas metropolitanas, no exerccio de sua funo pblica.
O municpio dever dispor de instrumentos eficientes para orientar o desenvolvimento
69
do territrio sob sua jurisdio e regulamentar a utilizao, transformao e

ocupao das reas, de acordo com as estratgias de desenvolvimentos scio-
econmicos e em harmonia com o meio ambiente e as tradies culturais e histricas.
(COLMBIA,CONGRESSO DA REPBLICA, 1997, Artigo 5).
Cada municpio dever elaborar um Plano de Ordenamento Territorial-

POT estruturado por trs componentes: o geral, o urbano e o rural. O primeiro
relacionado com os objetivos e estratgias de longo prazo; o segundo definido
como um instrumento para administrao do desenvolvimento e ocupao do
espao fsico (classificado como solo urbano ou solo de expanso urbana); e,
por ltimo, o componente rural, definido como um instrumento para garantir
a adequada interao entre os componentes rurais e a liderana municipal;
assim como a conveniente utilizao do solo rural e as atuaes pblicas
para administrar as infraestruturas e equipamentos bsicos para o servio das
populaes rurais (COLMBIA, CONGRESSO DA REPBLICA, 1997, Artigos 11,
12, 13 e 14).
Para formular os POT foi dado aos municpios um prazo de 18 meses a

partir da sano da lei (18 de junho de 1997). O prazo foi cumprido por um nico
municpio, Armnia, isso fez com que o prazo fosse ampliado at dezembro de
1999, com a edio da Lei 507 desse ano. Em 1999, 35 municpios haviam adotado
o Plano, em 2000 j eram 442 e para 2004 se contava com 980 POT elaborados
(CAICEDO, 2007).
Assinala-se como causa dessa baixa implementao a dificuldade dos

municpios na utilizao de alguns dos instrumentos definidos pela Lei como,
por exemplo, a aquisio voluntria, a expropriao judicial ou expropriao
administrativa para compra de terra, ocasionado pela pouca assistncia tcnica
que foi oferecida aos municpios. A Lei 388 fundamentou a funo pblica do
urbanismo, outorgando instrumentos de atuao s administraes municipais
no sentido de reorientar, com eficcia o crescimento urbano e para regular
o aproveitamento do solo. Entretanto, a falta de uma aplicao sistemtica e
articulada desses instrumentos, levou os municpios a no modificarem de forma
total suas caractersticas, mantendo uma tendncia no racional na expanso
urbana (CAICEDO, 2007)
Um dos principais inconvenientes surgiu frente presso pelo cumprimento

da norma de construo dos planos e seus prazos especficos. O planejamento
no era uma das preocupaes das prefeituras municipais, no se contava com
escritrios de planejamento para a coordenao dos esforos e aes. O manejo
do uso do solo estava regulamentado por licenciamentos de construo e ateno
infraestrutura municipal, como atividades isoladas dentro das estruturas do
governo local.
70
Nessas condies, para a elaborao desses planos no se contou com

um assessoramento responsvel e de acordo com as necessidades locais. A falta
de acompanhamento a processos de capacitao e formao e a debilidade das
equipes municipais implicaram que em muitos casos, a elaborao dos processos
ficasse nas mos de consultores que, no necessariamente, contavam com
suficiente capacidade tcnica e que tenderam a uniformizar e repetir receitas e
formatos (Copello, 2008:63).
Outro aspecto que dificulta a implementao da Lei a expedio de

normas, por parte do Governo Nacional, de forma um tanto catica em funo
de conflitos conjunturais, problemas pontuais e inclusive interesses particulares
(MALDONADO, 2008, p.47). Esta figura como os determinantes de maior
hierarquia54 definidos na norma, ao invs de ajudar a harmonizar ocasionou
imposies a nvel Nacional. Recentemente, a Lei Nacional do Plano de
Desenvolvimento55 (que muda a cada quatro anos, reflete o programa de
governo de cada presidente) estabeleceu a possibilidade de desenvolver
projetos nacionais de interesse social que poderiam ignorar a legislao local do
uso do solo (MALDONADO, 2008, p.4).
assim que, para o ordenamento territorial, mantida a tenso entre o

nvel nacional e municipal. Uma das possveis sadas para diminu-la, conforme
estabelecido pela Lei 388 de 1997, implantar mecanismos de coordenao e
complementariedade para que as autoridades municipais possam exercer sua
funo pblica de ordenamento territorial e garantir direitos coletivos e sociais
como aqueles do meio ambiente saudvel, o espao pblico, a participao nos
ganhos de capital derivados da ao urbanstica do Estado, a produo do solo
urbanizado de modo ordenado ou a moradia digna (2008, p.50).
Finalmente, vale a pena salientar que a Lei 388 de 1997, embora seja um
instrumento enfocado no ordenamento e uso do solo urbano, uma ferramenta
jurdica de alta qualidade tcnica que oferece aos administradores municipais os
meios para a gesto urbana sob uma perspectiva de funo pblica. Os doze
anos de vigncia da Lei, com poucas modificaes no seu contedo, permitiram
a apropriao e a implantao da mesma nas cidades colombianas, de maneira
lenta e efetiva.
54 Devem ser levados em conta pelos Planos de Ordenamento Territorial, estes determinantes tem a ver
com os distintos aspectos ambientais (desde a gesto de risco at os sistemas de reas protegidas), com o
patrimnio cultural, incluindo o histrico, artstico e arquitetnico com a sinalizao e localizao das infra-
estruturas relativas rede rodoviria nacional e regional, portos e aeroportos, sistemas de abastecimento de
gua, saneamento e fornecimento de energia, assim como as diretrizes de ordenamento para suas reas de
influncia e os componentes de ordenamento territorial, correspondente a eventos metropolitanos quando
exista esta figura (MALDONADO, 2008, p.47.
55 Lei 1151 de 2007 onde est inserido o Plano de Desenvolvimento 2006-2010.
71
Um elemento colocado como crucial para avanar no uso da norma

o fortalecimento das capacidades nas administraes locais que permitam a
compreenso da norma e de todos os instrumentos que define.
Ao completar os 10 anos da Lei, se avaliou o significado que tinha para as

administraes municipais. Chegou-se concluso que a Lei permitiu passar do
planejamento pontual, reduzido aos Cdigos de Urbanismo, conforme acontecia
antes, ao ordenamento baseado numa viso de territrio no mbito, pelo menos
de mdio prazo, com obrigaes dos governos municipais perante a cidadania que
viabilizem superar a performance que somente seguia o vai e vem dos interesses
que se manifestavam, sejam referentes administrao ou sobre os conselhos
municipais. A normativa tem se convertido simplesmente num componente,
dentro de um conjunto mais amplo de instrumentos e de um marco regulador
mais estvel, que obriga os diferentes interesses a expressar em suas manifestaes
simultaneamente, levando diretamente mesa de discusso, a necessidade de
um balano geral de propostas e interesses (MALDONADO, 2008, p.62).
b) Legislao para o Ordenamento Ambiental
O Artigo 80 da Constituio Poltica da Colmbia determina que o Estado

planejar o manejo e aproveitamento dos recursos naturais para garantir o seu
desenvolvimento sustentvel, sua conservao, restaurao ou substituio
(COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1998). Junto com este artigo, aproximadamente
outros 60 Artigos da Constituio tratam o tema de um ambiente saudvel como
direito e interesse coletivo ou a proteo, manejo e regulamentao no uso dos
recursos naturais ou no desenvolvimento sustentvel (RODRIGUEZ, 2007).
A influncia dos movimentos ambientais no fim da dcada dos anos 80,

concretizados na Cpula do Rio em 1992, chegou Colmbia, ficando manifestados
no texto da Constituio e posteriormente em 1993, com a promulgao da Lei 99,
por meio da qual se originou o Ministrio do Meio Ambiente e o Sistema Nacional
Ambiental SINA.
A Lei 99 introduz elementos como o zoneamento de uso do territrio

para o seu prprio ordenamento territorial; a regulamentao nacional sobre o
uso do solo referente aos seus aspectos ambientais; as agendas ambientais para
o ordenamento e manejo de bacias hidrogrficas, assim como outras reas de
manejo especial; a regulamentao ambiental de assentamentos humanos e
atividades econmicas, como tambm a regulamentao de usos de reas de
parques nacionais naturais (MASSIRIS, 1999).
Dentre outros aspectos, o citado Sistema visa ordenar uma srie de

componentes desconexos que conformavam a institucionalidade colombiana em
assuntos de recursos naturais e careciam de uma ordem administrativa para a gesto
72
ambiental. Neste sentido, o SINA o conjunto de orientaes, normativas, atividades,

recursos, programas e instituies que permitem o andamento dos princpios gerais
ambientais contidos na Lei 99 de 1993 (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1993).
Um dos componentes do Sistema que merece ateno especial no tema que

se lida neste documento, so as Corporaes Autnomas Regionais CAR. Estas
Corporaes ocupam, depois do Ministrio do Meio Ambiente, o segundo lugar em
hierarquia dentro do Sistema, seguidas pelos Departamentos e os Municpios.
Algumas destas corporaes foram criadas na dcada de 50, como o caso

da Corporao Regional do Valle del Cauca CVC (1954), formada imagem e
semelhana da Tennessee Valley Authority (MONCAYO, 2005; RODRIGUEZ, 2007).
A misso da CVC era impulsionar o desenvolvimento da regio do Valle del Cauca
utilizando mltiplos usos das guas da bacia alta do Rio Cauca, dentre eles o
aproveitamento energtico. A partir da criao dessa Corporao, se fundaram
outras com diversos propsitos, dentre das quais a proteo dos recursos naturais.
Atualmente existem 34 Corporaes constitudas como as principais autoridades
ambientais regionais.
As Corporaes so instituies pblicas, com autonomia administrativa e

financeira, patrimnio prprio e personalidade jurdica. Sua funo a de administrar,
dentro de sua jurisdio, o meio ambiente e os recursos naturais renovveis
assim como promover o desenvolvimento sustentvel. Esto compostas pelas
entidades territoriais que, pelas suas caractersticas, constituem geograficamente
um mesmo ecossistema ou conformam uma unidade geopoltica, biogeogrfica
ou hidrogeogrfica (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1993, Artigo 23).
Por outro lado, de acordo com o Artigo 63 da citada Lei 99, em termos de
planejamento ambiental, as instituies territoriais devero seguir os princpios de
harmonia regional, gradao normativa e rigor subsidirio. Isto significa que as
entidades territoriais (departamentos, municpios, territrios indgenas ou outros
que a Lei defina) devero exercer as suas funes, em relao ao meio ambiente,
de maneira coordenada e harmnica; tendo como referncia as normas de carter
superior que garanta um manejo unificado, racional e coerente dos recursos
naturais renovveis, patrimnio da nao. A gradao normativa faz referncia
hierarquia que tm as normas ditadas por instituies superiores dentro do SINA,
como o Ministrio do Meio Ambiente e as Corporaes Autnomas Regionais,
frente s normativas ambientais ditadas pelas instituies territoriais e, por ltimo,
o rigor subsidirio determina que as normas e medidas de poltica ambiental
podero ser sucessiva e respectivamente mais rigorosas embora no mais flexveis
(COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1993).
O Artigo 63 da Lei regulamentado pelo Decreto 1200 de 2004 por meio do

qual se determinam os instrumentos de planejamento ambiental. Alm de definir
73
detalhadamente os tipos de instrumentos e os contedos que deveriam ter, o

Decreto explcita a relao das Corporaes Autnomas Regionais com o SINA.
Estas devero obedecer a uma mesma poltica que permita que os mecanismos de
planejamento, execuo e controle sejam harmnicos, homogneos e coerentes
entre si, de modo que viabilize o acompanhamento e avaliao integral da Poltica
Ambiental Nacional (COLMBIA, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2004).
Estas disposies procuram, dentre outros aspectos, organizar as aes

das Corporaes Autnomas Regionais no mbito do Sistema Nacional na busca
do cumprimento de propsitos nacionais como so as metas estabelecidas
pela Cpula do Milnio e as definidas na Cpula Mundial de Desenvolvimento
Sustentvel de Johannesburgo (2001). Ao mesmo tempo, era necessrio organizar
a gesto de tais Corporaes, muitas das quais no desempenham eficientemente
as suas funes, convertidas em organizaes burocrticas com altos ndices
de corrupo. Isto ocasionou que o Governo Nacional, em 2003, cogitasse a
possibilidade de liquid-las. No entanto, embora essa realidade, um grupo
significativo de Corporaes cumpre estritamente suas funes e servem como
referncia da institucionalidade ambiental.
Na dcada dos 90 existiam regras claras em matria ambiental o que,

por sua vez, facilitou a implementao de outras normas para o ordenamento
territorial como a Lei 388 de 1997. Aproximar os objetivos ambientais aos do
desenvolvimento urbano no tarefa fcil.
O ordenamento fsico espacial, seja pela Lei 388 de 1997 ou pela Lei 99 de
1993, tem na Colmbia um importante vis setorial fazendo com que as funes
sobre este particular sejam delegadas em diversas instncias e nveis territoriais
que no necessariamente conduzam articulao e ao ordenamento do territrio
de maneira coerente e harmoniosa.
Com os POT, o ordenamento territorial est sendo limitado ao urbano,

ignorando que toda entidade territorial um espao geogrfico integral,
resultado da articulao de estruturas urbanas e rurais de tipo fsico-natural,
econmicas, scio-culturais e poltico-administrativas, cujas formas organizativas
e funcionamento so afetados por foras tanto internas como externas das que
resultam as formas de uso e ocupao que, em um determinado momento,
queremos modificar. Neste contexto, o ordenamento territorial , principalmente,
uma poltica integral, de natureza tcnica-poltica que, em essncia, busca atuar
sobre a ordem territorial existente para induzir novos cenrios de desenvolvimento,
uso e ocupao que se ajustem a uma imagem alvo previamente definida pela
sociedade (MASSIRIS, 1999, s.p.).
74
c) Processos de Construo da Legislao em Ordenamento e

Desenvolvimento Regional
As iniciativas para ordenar e regulamentar a matria de ordenamento e

desenvolvimento territorial na Colmbia; surgem, principalmente, dos Poderes
Executivo e Legislativo, conforme disposto pela Constituio Poltica de 1991.
O marco normativo para o ordenamento territorial e o desenvolvimento

regional teve desenvolvimentos setoriais, na ausncia da Lei Orgnica para o
Ordenamento Territorial (LOOT) prevista na Constituio Artigo 151 e Ttulo XI.
Em matria de regulamentao de competncias e recursos, existem Leis como a
60 de 1993 e 715 de 2001, as duas iniciativas do Executivo; a Lei 99 de 1993 que
regulamenta a operao do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SINA) e a Lei 388
de 1997 do Desenvolvimento Territorial, propostas tambm a partir do Executivo.
No referente LOOT, tanto no Poder Executivo como no Legislativo, vm-se

realizando, por um perodo de 18 anos, esforos na busca de sua aprovao no
Congresso Nacional. Segundo registro da Comisso de Ordenamento Territorial
da Cmara de Representantes, a ltima tentativa foi apresentada pelo Senador
Indgena Ernesto Ramiro Estcio, em 2008.
A busca de uma lei orgnica de ordenamento territorial, indica que as

ferramentas jurdicas contidas nos projetos de lei tenham a capacidade de viabilizar
que a regionalizao no pas, entendida como diviso poltico-administrativa,
termine sendo o corolrio natural de um processo de regionalizao funcional entre
dois ou mais departamentos que poderiam terminar trabalhando conjuntamente
pelo fato de pertencer a uma regio natural ou a uma regio histrica. Pode ser
afirmado que a lei que possibilite a associao de dois ou mais departamentos para
que aproveitem suas vantagens comparativas e suas economias de escala para
atender demandas de forma mais eficiente e eficaz e sem que necessariamente
conformem uma regio administrativa e de planejamento (TRUJILLO, 2005: P.203).
Uma alternativa seria o fortalecimento das institucionalidades existentes e o

aproveitamento dos recursos jurdicos oferecidos pela prpria Constituio para a
associao entre departamentos do pas. Talvez, tendo em mente a criao da regio
ou provncia, no estrito uso do termo, na medida em que as diferentes entidades
possam associar-se para gerar alianas estratgicas e criar figuras competitivas.
3.3 Marco Setorial e Territorial no Mxico
3.3.1 Marco Jurdico de Ordenamento Territorial
O Mxico dispe de um importante marco jurdico que tem acompanhado

a evoluo dos esforos em matria de polticas de ordenamento territorial. Este
75
marco est baseado na Lei Geral de Assentamentos Humanos de 1976 (com

posteriores modificaes em 1981 e 1983), que faz referncia pela primeira vez
ao ordenamento territorial com os assentamentos humanos. Alm disto, esta lei
prope a ideia de integrar o planejamento ambiental ao desenvolvimento urbano-
regional por meio dos planos ecolgicos. Na dcada de 1980, promulgaram-
se trs iniciativas mais: a Lei Federal de Proteo ao Ambiente (1982); a Lei
Geral de Planejamento (1983); e a Lei Geral de Equilbrio Ecolgico e Proteo
ao Ambiente LGEEPA (1988, modificada em 1996); que fazem referncia ao
ordenamento ecolgico, buscam coordenar as aes territoriais e setoriais com
o desenvolvimento nacional e propem a regulamentao do uso do solo e as
atividades produtivas para proteger e preservar o meio ambiente e os recursos
naturais, respectivamente.
Ao final dos anos 90, criou-se o Grupo Interinstitucional de Ordenamento

Territorial GIOT para que o ordenamento adquira um carter multidisciplinar
e integral entre a dimenso territorial e o planejamento do desenvolvimento.
O GIOT foi responsvel pelo estabelecimento das bases dos Programas Estatais
de Ordenamento Territorial PEOT que abrangiam os sub-sistemas natural,
econmico e social como sua estrutura fundamental, cuja elaborao por parte
das instituies federativas iniciou-se em 2000. neste mbito que surgem em
2001 o Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano e Ordenamento do Territrio
(2001-2006) estabelecendo o ordenamento territorial como instrumento de
planejamento nacional e uma poltica territorial com enfoque regional com vistas
criao de fideicomissos meso regionais para infraestrutura, equipamento e
projetos de investimento.
3.3.2 Leis Transversais
Com a promulgao da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS) para o

Meio Rural e a Agricultura, em 2001 abre-se no Mxico, um panorama amplo de apoio
legislativo para o setor e seu desenvolvimento. Neste sentido, podem citar-se trs leis
importantes, dada sua natureza, abrangncia e objeto territorial: A Lei Orgnica de
Administrao Pblica Federal, A Lei de Coordenao Fiscal e a Lei de Planejamento.
Lei Orgnica de Administrao Pblica Federal: Define as bases e estrutura

das secretarias responsveis das polticas estratgicas, algumas com relao estreita
com os mandatos da LDRS, em particular a Secretaria de Fazenda e Crdito Pblico,
a Secretaria de Desenvolvimento Social, a Secretaria do Meio Ambiente e Recursos
Naturais (SEMARNAT); a Secretaria de Economia, a Secretaria de Agricultura
(SAGARPA) e a Secretaria da Reforma Agrria.
Lei de Coordenao Fiscal: O seu principal objetivo coordenar o sistema

fiscal federal determinando as correlaes entre as diversas fiscalizaes pblicas.
76
Com esta Lei, se formalizou o Sistema Nacional de Coordenao Fiscal (SNCF). Alm
disso, se estabeleceram sete fundos destinados s Entidades Federativas e seus
municpios; que seguem parmetros de ateno dos Fundos de Contribuies para a
Educao Bsica e Normal, Servios de Sade, a Infraestrutura Social, o Fortalecimento
dos Municpios e das Demarcaes Territoriais do Distrito Federal, a Educao
Tecnolgica e de Adultos e a Segurana Pblica dos Estados e do Distrito Federal. Esta
coordenao determina a articulao dos trs nveis governamentais com o trabalho
da Secretaria da Fazenda e Crdito Pblico e a Junta de Coordenao Fiscal.
Lei de Planejamento: Determina o nvel constitucional de planejamento

da economia, permitindo elaborar com estes parmetros o Plano Nacional de
Desenvolvimento, criando o Sistema de Planejamento Democrtico e o Sistema
de Avaliao e Compensao pelo Desempenho. Neste sentido, o Sistema de
Planejamento agrupa as relaes funcionais entre as instncias do governo federal,
as autoridades estatais e municipais e as organizaes dos diversos setores sociais
e privados. Esta coordenao se apoia nas estruturas do sistema estatal, tais como
o COPLADE e os COPLADEMUN (Comit de Planejamento de Desenvolvimento
Estatal e os Comits de Planejamento de Desenvolvimento Municipal). Do mesmo
modo, com a promulgao desta Lei se estabelece o carter permanente e
institucional participao popular.
3.3.3 Estrutura do Sistema Estatal
A normatividade sobre as responsabilidades territoriais das entidades locais

rica na experincia mexicana, especialmente no que se refere ao municpio
livre e aos comits de planejamento de desenvolvimento estatal e municipal.
Estas estruturas respondem s capacidades do setor rural para interagir de forma
transversal junto aos diversos setores e nveis territoriais.
Municpio livre: forma-se na base da diviso territorial da organizao

poltica e administrativa dos Estados, integrado estrutura federal por meio do
pacto federal assinado pelas instituies federativas. O municpio livre possui
autonomia poltica e administrativa para definir seus objetivos de desenvolvimento
e de autogoverno. No entanto, no apresenta faculdades legislativas ou de
administrao judiciria, exceto a expedio dos seus prprios regulamentos. No
referente ao planejamento, as prefeituras lidam com os Estados e, por meio deles,
com o nvel federal, em programas municipais ou regionais vinculados ao territrio
e aos demais nveis por igual ou em colaborao.
COPLADE: um organismo participativo integrado por representantes

dos trs mbitos do governo e dos setores social e privado. Est composto por
uma assembleia geral como entidade mxima pela tomada de decises; uma
comisso permanente como rgo executivo e subcomits auxiliares classificados
como setoriais, regionais e especiais. Sua principal responsabilidade articular o
77
sistema de coordenao do planejamento federal, estatal e municipal, buscando a

compatibilizao dos esforos de todas as entidades.
COPLADEMUN: seguindo a normativa da Lei de Planejamento, estes

comits institucionalizam a consulta popular para o planejamento democrtico,
projetando e coordenando com os diversos setores, as atividades de planejamento
dos municpios. Neste sentido, o COPLADEMUN o rgo responsvel para propor
programas de investimento, despesas e financiamento para o municpio, aes
executveis com recursos do Estado ou, em concordncia com a federao, pela
elaborao de registro sistemtico da obra pblica municipal e fiscalizao das
obras federais e estatais no territrio.
3.3.4 Leis Complementares
Por ltimo, o marco jurdico que ampara o setor rural na aplicao da Lei
de Desenvolvimento Rural Sustentvel est complementado por leis temticas
especficas como so a Lei de Desenvolvimento Social, que contempla a incluso
dos programas municipais, estatais, regionais, institucionais e especiais para o
planejamento do desenvolvimento social; a Lei de Desenvolvimento Florestal, que
procura regulamentar e fomentar a conservao, proteo, restaurao, produo,
ordenamento, cultivo, manejo e aproveitamento dos ecossistemas florestais do pas;
a Lei de guas, que controla a explotao e utilizao das guas nacionais; a Lei Agrria
referida, principalmente, aos rgos de representao e organizao dos assentados;
e a dimensionar e delimitar os direitos da propriedade em seus diversos tipos de
terra, assim como os procedimentos do Foro Agrrio para controle e segurana da
terra e a Lei para o Fomento da Pesquisa Cientifica e Tecnolgica (LFICYT).
3.4 Estratgia Territorial Europeia
Dentre os fundamentos da poltica comunitria que norteia a Unio

Europeia, ressalta-se a busca da coeso econmica e social, assim como de
uma competitividade econmica focada nos princpios de desenvolvimento
sustentvel, da conservao da diversidade dos recursos naturais, culturais e
do conhecimento. Neste sentido, a poltica de desenvolvimento espacial como
Estratgia Territorial Europeia (ETE) busca garantir um desenvolvimento equilibrado
e sustentvel do territrio da Unio, reconhecendo que se caracteriza pela sua
grande diversidade cultural, com identidades locais e regionais especficas que
contribuem ao enriquecimento da qualidade de vida de todos os cidados.
As tendncias do desenvolvimento territorial da UE dependem essencialmente

de trs fatores chaves:
O avano da integrao econmica e o aumento respectivo da

cooperao entre os Pases membros;
78
A crescente importncia das autoridades regionais e locais e de

sua funo em relao ao desenvolvimento territorial;
A ampliao da Unio e a evoluo das relaes com os seus

vizinhos.
Estes fatores so abordados sob a Perspectiva Europeia de Ordenamento

Territorial (PEOT), promulgada em 1999, com a finalidade de aprimorar a
cooperao das polticas comunitrias com impacto no territrio. Baseada na
iniciativa do Conselho de Lieja de 1993 e os documentos Europa 2000 e Europa
2000+, a PEOT segue o principio de subsidiariedade, sendo executada no
nvel mais apropriado em conformidade com a vontade dos participantes no
desenvolvimento espacial.
Sua estrutura est focada, por um lado, na contribuio da poltica de

ordenamento territorial em funo da nova dimenso da poltica europeia e, por
outro lado, nas tendncias, perspectivas e desafios da UE. O pressuposto bsico
que respalda esta estrutura dupla determina que o crescimento econmico e a
convergncia de certos indicadores econmicos no so suficientes para alcanar
a coeso econmica e social, da a razo da ETE.
Um dos elementos mais caractersticos desta estratgia a valorizao dos

impactos que tm na estratgia territorial as polticas setoriais comunitrias, que
so potencializadas e recopiladas pela PEOT dentro de suas prprias opes polticas.
Neste sentido, se reconhecem polticas como os fundos estruturais, a Poltica Agrria
Comum (PAC), a poltica de competncia, as redes trans europeias (RTE), a poltica
meio ambiental e a de pesquisa, desenvolvimento e tecnologia (IDT).
Os fundos estruturais se produzem em reas subvencionais, inicialmente para

regies menos desenvolvidas; em segunda instncia para regies em reconverso
e, em menor escala, de acordo a tipologia espacial de iniciativas comunitrias
como a INTERREG III regies fronteirias , URBAN II reas urbanas e LEADER+
- reas rurais. O processo dos fundos conduz integrao dos agentes locais na
elaborao de planos de desenvolvimento conjuntos. A Poltica Agrria Comum
(PAC) inicia buscando um aumento da produtividade, levando em considerao a
relao entre a agricultura e os espaos rurais, onde ao mesmo tempo, prevalecem
objetivos de segurana alimentar e de respeito pelo meio ambiente.
A poltica de competncia obstrui a parceria entre empresas e abusos de

posio dominadora; controla as fuses e aquisies; enquadra as ajudas estatais,
atuando em favor da integrao dos mercados nacionais no mercado interno
da UE. Desta maneira, reconhece a necessidade da interveno pblica que
garante o equilbrio entre a competncia e assegura a consecuo de objetivos
de interesse geral. Por sua parte, as faladas Redes Trans Europeias (RTE) favorecem
79
o estabelecimento de redes de transporte, telecomunicaes e energia, que

contribuam ao fortalecimento do mercado interno e da coeso econmica e
social, estreitando os vnculos entre as reas centrais e as insulares, interiorizadas
ou perifricas.
No referente poltica meio ambiental, o seu impacto territorial est inserido

na definio de reas protegidas, na reduo no uso de substncias daninhas nos
cultivos, na manuteno das normas referentes ao manejo de resduos, a limitao
da contaminao e a promoo de energias renovveis. Por ltimo, a IDT favorece
a cooperao entre empresas, centros de pesquisa e universidades, seguindo
critrios de valorizao de recursos territoriais e no exclusivamente regionais.
Polticas Setoriais Comunitrias com Impacto Territorial

Perspectiva Europeia de Ordenamento Territorial
Para colocar em prtica a PEOT, se consideram determinados mbitos que

interagem entre si e que incidem no desenvolvimento espacial da Unio. De
incio, a evoluo das zonas urbanas onde se espera a criao de uma nova relao
entre as cidades e as zonas rurais capazes de responder aos desafios dos territrios
e das reas rurais reconhecidas em risco de marginalizao a dificuldades, tais
como: o afastamento das metrpoles, os fenmenos climticos, a baixa densidade
80
populacional, a infraestrutura deficiente, a falta de diversificao econmica e do

aproveitamento sustentvel dos recursos naturais e ecossistemas existentes. Outro
mbito da PEOT conduz ao reconhecimento do aumento constante do trfico
terrestre e areo devido ao impulso do mercado interno e distribuio desigual
da infraestrutura no territrio europeu, o que gera grandes presses sobre o meio
ambiente e desequilbrios nos investimentos econmicos. Finalmente, atende o
patrimnio natural e cultural, fomentando a ideia de diminuir as prticas nocivas
de devastao dos recursos.
Os objetivos desta estratgia territorial podem ser resumidos em trs grandes

opes polticas: 1) estabelecer um sistema urbano policntrico e equilibrado; 2)
promover sistemas de transportes e comunicaes integradas; e 3) conservar e
valorizar o entorno natural e o patrimnio cultural.
3.4.1 Desenvolvimento Territorial Policntrico
Em virtude das caractersticas de ampliao e integrao da UE, procura-

se gerar um modelo de desenvolvimento policntrico que evite a excessiva
concentrao da populao e ampliem as margens do potencial econmico,
poltico e financeiro de uma nica regio dinmica, contribuindo, por sua vez, para
reduzir os desequilbrios regionais.
Para o desenvolvimento deste modelo territorial, a PEOT prope a criao de

vrias reas de integrao econmica; o fortalecimento de um sistema equilibrado
de regies metropolitanas e conglomerado de cidades; promoo de estratgias
integradas de desenvolvimento urbano que contemplem a incluso dos espaos
rurais prximos e o reforo da cooperao temtica em redes fronteirias e
transnacionais.
Neste sentido, a PEOT reconhece uma srie importante de desafios para a

Unio neste esforo por consolidar o territrio:
Reforo do papel estratgico das regies metropolitanas e as

cidades-porta;
Controle da expanso urbana seguindo o conceito de cidade-

compacta;
Criao de atividades inovadoras, diversificadas e geradoras de

emprego;
Recondicionamento das reas urbanas em crise e das instalaes

industriais abandonadas, favorecendo uma diversidade de
funes e grupos sociais;
81
Administrao estratgica de recursos naturais; e
Melhoramento de vias de acesso, utilizando-se de transportes

eficientes e sem contaminantes.
Outro aspecto central na instaurao deste modelo territorial o

reconhecimento do valor das reas rurais no desenvolvimento econmico
de todo o territrio. O processo de reconhecimento do valor competitivo dos
territrios rurais comea a partir do processo de reconverso que estes iniciaram
para superar suas deficincias estruturais, concentrando-se num desenvolvimento
endgeno. Neste sentido, a PEOT est disposta a apoiar a reconverso produtiva,
o redescobrimento de multifuncionalidade da agricultura, o desenvolvimento de
atividades vinculadas s novas tecnologias de informao e de intercambio de
conhecimento.
O objetivo deste reconhecimento gerar uma verdadeira cooperao entre

zonas urbanas e rurais que promova um enfoque integrado escala regional e
contribua para a soluo de dificuldades insuperveis por separado. Desta forma,
se favorece a criao de redes de cooperao nas quais participam autoridades
locais e empresas urbanas e rurais.
3.4.2 Acesso Equilibrado Infraestruturas e Conhecimento
Este objetivo visa, principalmente, o enriquecimento da extenso das redes

trans europeias seguindo o critrio de desenvolvimento policntrico. A iniciativa
procura garantir prioritariamente os servios de comunicao das reas econmicas
de integrao mundial e atender as regies em desvantagens geogrficas, assim
como as conexes secundrias internas. Este acesso equilibrado s infraestruturas
passa tambm pelo critrio de reduo do impacto no meio ambiente, procurando
enfrentar de maneira integrada as consequncias que sobre os recursos naturais
exercem o aumento da mobilidade, o congestionamento do trnsito e a utilizao
do solo.
Outro aspecto central aponta os processos de conhecimentos necessrios

nos diversos nveis territoriais e setoriais. Os mercados laborais requerem sistemas
dinmicos de inovao, transferncia eficaz de tecnologias e o desenvolvimento
de instituies fortes de educao e capacitao. O que se pretende alcanar
o aumento do nvel educativo e de capacitao da populao nas regies com
dificuldades, fortalecendo a difuso de novas tecnologias.
3.4.3 Gesto Prudente dos Recursos Naturais e Culturais
O reconhecimento, respeito e valorizao da natureza e cultura so

aspectos chaves do desenvolvimento regional, motivo pelo qual surgem como
82
fatores importantes no desenvolvimento da PEOT. Por meio deste objetivo, se visa

fortalecer um modelo de desenvolvimento territorial que valorize a riqueza do
patrimnio e diversidade cultural europeia assim como que fomente a utilizao
sustentvel da biodiversidade em escala local e regional.
Em consequncia, impe-se um enfoque criativo que passe pela definio

de estratgias integradas de conservao e reabilitao de espaos e por
campanhas de sensibilizao da populao sobre a contribuio das polticas de
ordenamento territorial em defensa da herana natural e cultural das geraes
futuras. Do mesmo modo, se fomenta a elaborao de estratgias integradas
visando gesto duradoura de fatores meio ambientais.
Neste sentido, propem-se aes concretas, tais como:
A promoo de estruturas de habitat que consumam menos

energia e produzam menos trnsito, recorrendo mais ao uso de
energias renovveis;
O desenvolvimento de polticas concertadas de gesto das

guas de superfcie, subterrneas e marinhas, por meio de
estratgias de preveno, distribuio de solos, gesto de crise,
sensibilizao e cooperao fronteiria;
O fortalecimento da rede Natura 2000 de zonas protegidas como

foco de desenvolvimento sustentvel e o desenvolvimento de
uma estratgia integrada que incorpore outras reas sensveis
com grande diversidade biolgica, tais como montanhas, reas
midas e ilhas.
3.5 O Desenvolvimento Rural Fusionado em uma Estratgia Territorial

na Guatemala
O desenho institucional vigente para o planejamento e gesto territorial

na Guatemala responde a um modelo de centralidade na tomada de decises e
coordenao em consonncia com os critrios de transversalidade intersetorial
prprios da natureza dos enfoques de desenvolvimento territorial. Muitos pases
vm trabalhando nos modelos alternativos que permitam uma capacidade
de gesto semelhante, sem alcanar ainda nveis de articulao parecidos aos
atingidos neste pas.
O piv central da estratgia de planejamento territorial encontra-se na

Secretaria Geral de Planejamento e Programao da Presidncia da Republica
(SEGEPLAN), o que implica um princpio de reitoria institucional no mais alto nvel
orgnico de gesto no Executivo.
83
Este esquema de gesto ocasiona inquietudes sobre o papel que a

SEGEPLAN deve exercer nos trs mbitos da ao do Estado: i) formulao de
polticas; ii) planejamento e coordenao fiscal; e iii) execuo ou gesto de
programas ou aes.
A competncia da SEGEPLAN nacional e regional, espaos nos quais tem

a responsabilidade de estabelecer as bases de um ordenamento territorial e definir
os mbitos gerais de planejamento e gesto territorial. Entretanto, pela natureza
dos processos em que encontra imersa, tem uma ingerncia muito importante
em nveis territoriais subregionais, assim como locais e rurais.
O mbito, conforme seu mandato, est circunscrito aos processos de

planejamento e programao. No entanto, tem uma alta ingerncia na formulao
de polticas territoriais e tambm na prpria execuo das polticas. Um desafio
enorme o de alcanar o incremento da capacidade de ingerncia ou influncia
nas diferentes polticas setoriais ou transversais que so atribuio dos diferentes
organismos responsveis por esta funo, em especial os ministrios.
A gesto de coordenao e trabalho interinstitucional conjunto, uma

prioridade refletida nos processos de planejamento; de modo a conseguir que as
gestes autnomas dos ministrios e das entidades descentralizadas, responsveis
pela formulao de polticas e de sua execuo, introduzam critrios de gesto
estratgica territorial, para que tenham complementaridade e coordenao,
evitando a superposio ou redundncia entre a SEGEPLAN e estas instituies.
O apoio aos nveis territoriais sub-regionais, municipais e locais um

papel de extrema importncia que implica o desenvolvimento de capacidades
e o estabelecimento de mecanismos de coordenao efetivos, o que implica a
realizao de aes que promovem processos autonmicos e a identificao
do nvel chave de gesto. Os departamentos exercem um papel crucial que
desempenham na coordenao e iniciativa, o que atingido no processo de
delegao por parte da SEGEPLAN.
As associaes municipais so uma instncia de crescente importncia na

gesto territorial, reforada fortemente pela implantao dos Planos Estratgicos
Territoriais (PET). A natureza institucional e sua capacidade de gesto, manejo
fiscal, coordenao e subsidiaridade com os municpios um ponto crtico
para que os PETs consigam avanar de um instrumento de planejamento a um
instrumento de gesto.
Por ltimo, existe um cruzamento de competncias na funo de

planejamento. Em estrito sentido, a sequncia de nveis territoriais indicaria que
o nvel local deve somar-se e coordenar-se a nvel municipal, o nvel municipal
no sub-regional (associaes) ou no departamental, o departamental no regional
84
e o regional no nacional, isto na SEGEPLAN. No entanto, as condies reais de

gesto, a estrutura fiscal, o avano na descentralizao e o desenvolvimento
desigual de capacidades impedem que isto se apresente desta forma. Pelo que,
o nvel nacional assume responsabilidades em diversos nveis, o que adequado
embora com o desafio de construir uma estrutura conforme a descrita.
No tema referente s polticas, existem dois desafios maiores. O primeiro diz

respeito busca de coordenao das polticas setoriais relativas a suas orientaes
de enfoque, priorizao, alcance e estratgias de gesto nos territrios. Nesta
perspectiva, a responsabilidade da SEGEPLAN oferecer um marco de definies,
princpios e condies que possam ajudar aos ministrios responsveis pelas
polticas setoriais para introduzir mecanismos de priorizao que permitam uma
lgica de tratamento espacial das diferentes polticas.
O segundo desafio o de atingir a articulao ou concorrncia das polticas

setoriais nos territrios. Isto se alcana nas diversas etapas de gesto de poltica
pblica, desde a formulao geral, que corresponde viso nacional no plano
nacional de desenvolvimento e que serve de marco para as diferentes polticas
setoriais, no qual se estabelecem os fundamentos da uma estratgia com metas
nacionais. Passando pelo processo de planejamento, que requer a criao de
mecanismos explcitos de coordenao, articulao e concorrncia territorial
das aes setoriais. Passando pelos mecanismos condicionantes do exerccio
oramentrio, no qual se estabelecem critrios e lgicas de destinao e execuo.
E, alcanando sistemas de acompanhamento, monitoramento e avaliao das
polticas, programas, projetos e investimentos.
Este modelo demonstra que as polticas territoriais no concorrem com

as setoriais, as articulam, complementam e potencializam sinergicamente. Do
mesmo modo, o planejamento territorial no substitui o planejamento setorial,
ordenando-o e proporcionando marcos de gesto e deciso.
3.5.1 Estrutura Colegiada: Os Conselhos de Desenvolvimento

Urbano e Rural
Sem dvida, a composio de instncias colegiadas para o apoio

formulao das polticas, seu planejamento, gesto e acompanhamento, constitui-
se em um dos pilares bsicos da estrutura institucional. A Lei de Conselhos
uma ferramenta poderosa de ordenamento da interlocuo entre o Estado e a
sociedade.
O desenvolvimento desta estrutura est em andamento; contudo,

importante destacar que tem um conjunto de vantagens sobre modelos
semelhantes adotados por outros pases na regio. Dentre suas vantagens,
percebe-se o fato de que esto baseadas em uma concepo integral, transversal
85
e territorial, em contraposio a outras tentativas em que proliferam conselhos

territoriais, mas de competncia setoriais, como os conselhos de desenvolvimento
social, rural e ambiental do Mxico que atuam independentemente. Isto viabiliza
que, sob um sistema de comits temticos, seja possvel administrar o setorial sob
a primazia do conselho territorial.
Outra vantagem a que se deriva do fato de que os conselhos podem

identificar limites financeiros das transferncias feitas s entidades territoriais,
proporcionando assim um esquema de projeo nas destinaes a projetos. Isto
facilita enfrentar, sem superar definitivamente, a restrio dos outros modelos nos
quais os processos de planejamento no contam com uma varivel de restrio
oramentria, o que se reflete nos processos de planejamento sem base real.
No caso dos conselhos departamentais, sua atribuio nominativa de um

tero para a nomeao do governador d um poder especial que vai alm de seu
papel consultivo. Isto gera um poder de influncia nas decises regionais muito
significativas, o que outorga um papel potencialmente decisrio nos processos de
planejamento do desenvolvimento.
3.5.2 Nveis: Nacional, Regional, Departamental, Municipal, Comunitrio
A estrutura dos conselhos abrange uma viso regional. No entanto,

somente os nveis nacional, departamental e municipal contam com referncias
poltico- administrativas de gesto. No caso dos nveis regionais e comunitrios
so instncias que atuam como nveis de enlace com as instncias de gesto.
No caso dos conselhos departamentais, novamente apresentam um papel

relevante no manejo territorial quando assumem a funo de instncia colegiada
decisria nos processos de planejamento supramunicipal, nas associaes e
territrios, onde se desenvolve o processo dos Planos Estratgicos Territoriais (PET)
que se converteram no eixo do planejamento territorial.
Isto implica que surgiria um vazio aparente na falta de conselhos de nvel

intermedirio, isto , ao mesmo nvel no qual se formulam os PETs. A funo
de coordenao e definio dos conselhos departamentais um desafio para
o modelo. Isto contrasta com casos como os do Brasil ou Mxico, que contam
com conselhos de nvel supramunicipal, o que permite um balano e equao de
atores mais adequados, prximos aos interesses do PET.
Nesta estrutura de conselhos constituem-se mecanismos de coordenao

e subsidiaridade desde os nveis comunitrios para cima at atingir os nveis
regionais. Do mesmo modo, define linhas estratgicas desde o nvel nacional at
o comunitrio. Isto est relacionado estreitamente com o manejo de critrios de
competncias, responsabilidades e de recursos a serem aplicados em cada nvel
86
territorial. Em outras palavras, requerem-se orientaes claras de ordenamento

territorial que esto muito relacionadas com os nveis de gesto associados s
entidades poltico-administrativas (nao, departamento, municpio).
O papel do Conselho Nacional est reforado em linha e sentido de

formulao de um Projeto de Nao. evidente que isto no responsabilidade
exclusiva deste Conselho j que o parlamento, o plano de governo, os partidos
polticos e outros atores nacionais so os atores principais. Entretanto, na dimenso
de uma estratgia territorial nacional, se buscam a formulao e promulgao das
vises, princpios, linhas estratgicas e orientaes que dem lugar, por meio de
postulado de intenes gesto de outras instncias territoriais. Da mesma forma,
este Projeto de Nao alimentado das diversidades que surgem das vises e
estratgias nos nveis mais baixos da estrutura territorial. Isto , o trabalho de cima
para abaixo e de abaixo para cima.
Para atingir isto, requerida uma tarefa da Secretaria Tcnica do Conselho

Nacional, isto , que a SEGEPLAN que deve propor um documento base do
projeto territorial nacional, discutido e acordado pelo Conselho. importante
destacar que um Projeto de Nao deve lidar um horizonte temporal mnimo de
uma gerao.
Os conselhos regionais se encontram em uma situao de relativa

indefinio enquanto no fique estabelecido com clareza o papel que as regies
tero de exercer na estrutura de planejamento territorial. O princpio que orienta
a Lei de Conselhos e de Planejamento estabelecer um conjunto de temas
estruturantes que determinam competncias em nveis supradepartamentais, as
quais tm relao com as dimenses macro dos processos de desenvolvimento
territorial. A estrutura bsica da rede urbana, a conexo, a otimizao das redes de
servios, a articulao e integrao de mercados so algumas das temticas que
requerem uma gesto neste nvel.
O nvel regional no possui uma instncia poltico-administrativa, uma vez

que a regio no reconhecida como tal no estatuto do Estado guatemalteco.
Isto imprime regio uma funo ordenadora e coordenadora dos processos
comeando pelos departamentos e uma funo descentralizadora, estratgica e
planejada desde o nvel nacional para os departamentos.
Isto se relaciona com trs aspectos: i) a dimenso poltica que est

relacionada com a possibilidade de estabelecer acordos entre os atores sociais a
nvel regional, a partir do nvel departamental, os quais se refletiro na estrutura,
acordos e mecanismos de negociao no Conselho; ii) uma dimenso tcnica de
planejamento que corresponde igualmente SEGEPLAN; na qual se deveria optar
por uma viso regional no Projeto de Nao e ter planos regionais estruturados
como propostas para serem acolhidas pelos Conselhos Regionais, com horizontes
87
temporais de mdio e curto prazo que se enquadrem dentro do planejamento

nacional estipulado no Conselho Nacional; e iii) uma dimenso oramentria
baseada em dotaes regionalizadas dos oramentos nacionais e em processos
de cofinanciamento com as entidades territoriais, principalmente departamentos,
dado que existe uma transferncia direta s regies, o qual no pode ser
considerado necessariamente como uma falncia.
Os conselhos departamentais surgem como o piv mais importante da

estrutura colegiada. Na lgica assumida pelo Sistema Nacional de Planejamento
Estratgico Territorial (SINPET), o nvel departamental e supramunicipal formam
o nvel mais importante e funcional para a gesto territorial. As vantagens destes
conselhos departamentais j foram mencionadas. Alm disso, h benesses
especiais na dimenso de gesto territorial que podem ser manejadas desde o
departamento.
A base de gesto dos conselhos departamentais no seriam planos

departamentais, mas um conjunto de Planos Estratgicos Territoriais (PET)
que atuam como unidade bsica de planejamento e gesto. Um dos mais
significativos desafios que tem o conselho departamental tentar assumir uma
viso estratgica de articulao dos PETs, dentro de sua jurisdio, assim como
das orientaes estabelecidas nos planos regionais e no Projeto de Nao. Da
mesma forma, o nvel departamental o enlace de coordenao e apoio ao nvel
municipal.
A gesto dos conselhos municipais e os comunitrios possuem uma

funo chave na manuteno das prioridades locais e da gesto de iniciativas
que tenham espao nos PETs. O plano de desenvolvimento municipal, como
articulador dos projetos comunitrios e dos processos de participao social,
surge como prioridades a serem fortalecidas, uma vez que estes so os nveis
onde se apresentam os contatos mais diretos com comunidades e redes
sociais.
3.5.3 Conselho Nacional de Acordos de Paz
Os Acordos de Paz so um fator chave nos processos de formulao,

planejamento e gesto das polticas pblicas. Consequentemente, as instncias
que surgiram dos processos de negociao da paz figuram como articuladores
de processos polticos que proporcionam apoio aos processos de planejamento.
O Conselho Nacional de Paz e suas diversas comisses e mesas de trabalho no
foram relacionados como elementos articuladores, tampouco se percebeu um
papel explcito nos ciclos de planejamento observados. Entretanto, evidente
sua importncia como instncia de legitimidade de processos de formulao de
poltica e de ganhos em governabilidade.
88
3.5.4 Participativo Pblico-Privados
O planejamento participativo que ampara o processo de planejamento

estratgico territorial demanda um delicado equilbrio entre os atores sociais e
os agentes pblicos. As experincias observadas tem uma alta participao
dos funcionrios pblicos que lideram os processos de formulao dos PETs.
necessrio salientar a importncia de que o plano estratgico contemple
compromissos e participao do setor privado do territrio. possvel que isto
corresponda a um processo, considerado em outros pases, onde a incorporao
proativa dos privados se apresenta como resultado dos avanos, obtidos da criao
de confiana e das motivaes, produto de incentivos derivados do prprio
desenvolvimento dos projetos includos nos planos estratgicos.
A participao dos agentes privados nos processos de planejamento

territorial um aspecto chave da pertinncia e viabilidade das estratgias definidas
em cada um dos nveis territoriais de planejamento. Esta participao evidente
tratando-se das comunidades e organizaes sociais. No entanto, a participao
do empresariado no to clara. Este sempre um desafio nos processos de
planejamento, relacionado com a precariedade dos mecanismos de compromisso
dos agentes econmicos. Mecanismos como as estruturas institucionais que esto
subjacentes aos comits de cadeia produtiva em vrios pases ou aos contratos
territoriais so exemplos de mecanismos de integrao do setor empresarial nos
processos de planejamento.
A capacidade de organizao comunitria e associativismo empresarial so

estratgias significativas no sentido de garantir representatividade e legimitidade
no processo de participao, particularmente nas aes de planejamento. Fica
evidenciada a importante nfase nos processos de convocao e capacitao e no
nos procedimentos para fortalecer, promover e apoiar as organizaes sociais.
3.5.5 Sistemas
A integrao dos processos de planejamento e gesto de poltica pblica

desde o nvel da SEGEPLAN estabelece uma rota de enorme poder gesto
dos territrios. A articulao de processos no governo guatemalteco impe a
distribuio de tarefas entre os rgos polticos, a nvel ministerial e os de carter
tcnico planejador, na SEGEPLAN.
O maior desafio que tem se identificado para uma adequada gesto

territorial refere-se aos mecanismos de articular as polticas setoriais nos mbitos
espaciais. Em vrios pases, isto ocasionou o estabelecimento de mecanismos
de ordenamento territorial e de concorrncia intersetorial. Este o caso do
Programa Especial Concorrente do Mxico. No caso da Guatemala, define-se um
propsito de articulao na instncia planejadora com a articulao de quatro
89
sistemas estratgicos: pr-investimento, investimento, cooperao internacional

e planejamento territorial.
O nvel de gesto da SEGEPLAN, assim como a possibilidade de articulao,

desempenha um papel chave na orientao dos recursos e dos incentivos dos
agentes pblicos para avanar em mecanismos de coordenao e concorrncia.
As opes de articulao partem da possibilidade de orientar oramentos setoriais
em conformidade com os procedimentos de planejamento estratgico territorial.
No est claro como opera esse mecanismo de articulao. No entanto, de acordo
com outras experincias, o momento crucial desta articulao est centrado na
possibilidade de refletir nos oramentos, recursos rubricados ou com destino
especfico para o financiamento de programas ou projetos que surgem dos PETs,
desde os prprios territrios. Considerar somente a possvel coordenao dos
oramentos setoriais e a identificao regionalizada dos recursos de investimento
no tem demonstrado suficiente impacto no alcance da concorrncia territorial.
O ciclo de pr-investimento investimento, intermediado pelos processos

estratgicos de planejamento territorial gera mecanismos e instrumentos
concretos de articulao, de definio de critrios de incluso e elegibilidade de
prioridades de investimento, com um enfoque territorializado.
3.5.6 Gesto Descentralizada
A gesto descentralizada da SEGEPLAN em correspondncia com a estrutura

territorial do pas, surge como uma enorme fortaleza, enquanto se constitui em
uma presena da instncia planejadora nos prprios espaos territoriais nos quais
se deseja promover o ciclo de planejamento territorial. Isto implica uma alta
responsabilidade quanto ao desenvolvimento de capacidades territoriais como
um dos pressupostos bsicos do SINPET.
Surge uma importante reflexo sobre o papel que exercem estas estruturas
institucionais. Sempre h uma diferena que pode tornar-se sutil, entre um
processo de desconcentrao e um de descentralizao. Neste caso, evidente
que o papel de secretarias tcnicas dos conselhos territoriais identifique a
natureza descentralizadora destas dependncias da SEGEPLAN. No seu registro
institucional de dependncia de um rgo do executivo nacional o que lhe
determina a sua condio desconcentradora, mas sua funo de descentralizao
quanto ao seu papel de gestor e coordenador de aes de planejamento territorial
em relao aos conselhos territoriais.
Uma estratgia importante a de estabelecer um processo de mdio

prazo de delegao desta funo de secretaria tcnica em instncias regionais e
departamentais que garantam a continuidade de sustentabilidade dos processos
tcnicos de planejamento.
90
3.5.6.1 Articulao entre Governadores e Prefeitos
O papel de desconcentrao do executivo a nvel departamental um dos

pilares nos quais se sustenta a estrutura territorial na Guatemala. A relao entre o
conselho departamental e o governador um ponto chave da fortaleza do conselho
e do duplo papel de representantes da Nao no territrio e de articulador da funo
planejadora. Os governadores exercem um papel determinante no processo e se
constituem em instncia de enorme importncia na gesto territorial.
Contrastando com o nvel departamental, no municpio a autoridade tem

uma clara representao territorial que emana de sua origem de eleio popular.
A articulao entre governadores, com forte vnculo com a Nao e os prefeitos,
com vinculao territorial, se constitui num mecanismo de gesto nas estruturas
de operao dos planos estratgicos territoriais.
3.5.6.2 Rede de Oficinas Municipais de Planejamento (OMPs)
As unidades tcnicas de planejamento a nvel municipal oferecem um

enorme potencial de gesto territorial. A relao entre estas unidades e a PET
um ponto crtico da fortaleza do processo geral, uma vez que o nvel municipal
de enorme importncia poltica. Os planos municipais e sua relao com os PETs
significam um ponto de enorme sinergia ou de enorme tenso e redundncia.
A estrutura da SEGEPLAN, com suas 25 oficinas de planejamento e suas 325

OMPs, oferece uma slida estrutura com uma enorme capacidade, considerando-
se que se dispe de cerca de 1.000 funcionrios vinculados a processos tcnicos
de planejamento. Isto representa um enorme desafio de desenvolvimento de
capacidades e de atualizao requeridos a um eficiente desempenho institucional.
A heterogeneidade a marca das oficinas municipais de planejamento,

o que reflete a enorme diversidade territorial, a qual est vinculada s mesmas
necessidades dos municpios. Um dos aspectos a ser considerado que as
municipalidades com maiores necessidades e dficits tm, consequentemente,
menores capacidades, o que estabelece que um processo de delegao
homogneo implique no aprofundamento dos desequilbrios territoriais. Isto
implica a necessidade de empreender estratgias diferenciadas e de focalizao
que correspondam com um cuidadoso exerccio de tipologia municipal, do
qual se obtenha uma tipologia de OMPs e, consequentemente, estratgias
diferenciadas de gesto.
3.5.6.3 Desenvolvimento Rural dentro de uma Estratgia Territorial
No nvel central, encontra-se na SEGEPLAN, uma estrutura institucional que

atua na abordagem de temas estratgicos que requerem uma gesto especial. o
91
caso das unidades de recursos hdricos e de assuntos tnicos, que tm uma natureza
de importncia peculiar. A reflexo sobre uma unidade de desenvolvimento rural
encontra-se na reflexo atual sobre o ordenamento institucional da Secretaria.
Este caso especialmente sensvel por diversas razes polticas e tcnicas.
Uma das mais destacadas questes do modelo de gesto territorial da

Guatemala gira em torno da deciso de desatrelar a responsabilidade da poltica
de desenvolvimento rural a partir do Ministrio da Agricultura SEGEPLAN, o que
representa profundas razes e implicaes no enfoque de desenvolvimento.
um reconhecimento da natureza integral, multissetorial e multidimensional do
desenvolvimento dos territrios rurais, superando a viso tradicional que associa o
desenvolvimento rural agricultura.
A forma como tem sido definida a nova adscrio do desenvolvimento

rural indica que est sendo assumido como um tema territorial, antes que um
tema setorial. Pelo que, a melhor estratgia tem sido a de integr-lo aos processos
de planejamento estratgico territorial. Em outras palavras, o desenvolvimento
rural tem passado naturalmente a fazer parte do desenvolvimento territorial,
com o qual se consegue uma melhor capacidade de planejamento e gesto.
Assim se exemplifica com clareza a experincia de Solol, onde evidenciado
um planejamento territorial que se integra ao desenvolvimento rural, com o
desenvolvimento urbano, regional e territorial.
O SINPET contempla cabalmente o territrio rural, em especial quando na

Guatemala a maioria dos espaos rural, mas o faz de tal forma que no estabelece
diferenas entre os espaos urbanos e os rurais, criando uma continuidade espacial
que favorece os processos integrais de desenvolvimento. Considerar uma unidade
espacial de desenvolvimento rural seria tanto como estabelecer uma diferenciao
artificial no interior da prpria SEGEPLAN.
Entretanto, h uma considerao adicional importncia de criar uma

unidade de desenvolvimento rural no interior da SEGEPLAN. Trata-se das
brechas territoriais existentes nas quais se encontra uma clara desvantagem dos
territrios com maior grau de naturalidade. Em particular os territrios indgenas,
majoritariamente de natureza rural, apresentam importantes desequilbrios
quanto a outros territrios menos rurais. Estas brechas territoriais se constituem
em uma temtica estratgica que pode requerer tratamento e ateno particular.
Isto implicaria a justificativa de uma unidade para atender o assunto concreto das
brechas territoriais ou a ateno a focos especiais de significativos atrasos, os quais
podem ser definidos em termos de marginalidade, desarticulao e excluso. Isto
conduziria a estratgias focalizadas em espaos ou territrios em condies crticas,
mas no de espaos rurais em geral, o qual introduziria um fator de desarticulao
da estratgia de integralidade j introduzida na estrutura do SINPET.
92
3.5.7 Processos de Planejamento que Contemplam o Planejamento

Territorial
O planejamento surge como uma estratgia tcnica de suporte ao

desenvolvimento poltico. No caso da Guatemala, a presena de uma Secretaria
de Estado a servio dos processos de integrao e planejamento; tem uma
enorme importncia na rea do planejamento e gesto territorial, uma vez que
supera uma das mais fortes restries existentes no processo de integrao
das estratgias e polticas territoriais nos pases que enfrentam polticas de
territorializao similares. evidente o enorme poder que entranha a realidade
dos sistemas de pr-investimento, investimento, cooperao internacional
e planejamento territorial. Esta a maior fortaleza do modelo que depende,
em grande medida, da importncia que se atribui ao planejamento no cenrio
poltico nacional.
As estratgias macro da poltica centrada nas grandes linhas de articulao

de polticas sociais, econmicas e de sustentabilidade, em torno dos pilares da
poltica pblica, proporcionam um referencial poltico que se converte em classes
de planejamento. Este o marco orientador que permite que as estratgias setoriais
tenham um sentido no momento de articul-las territorialmente. por isso uma
maior fortaleza que proporciona instrumentos de orientao, de desenvolvimento
institucional e de focalizao de investimentos pblicos.
Desta forma podem ser destacados dois pontos focais que caracterizam
a estratgia de planejamento macro do Estado guatemalteco: i) fortaleza da
instncia executiva de planejamento ao concentrar a funo coordenadora dos
processos polticos setoriais e transversais (territoriais e de sustentabilidade); e
ii) a existncia de um marco geral de polticas que proporciona metas e sentido
ao desenvolvimento. por isso que a articulao, coerncia, identificao,
legitimidade e reconhecimento de cada uma destas reas convertem-se num fator
de xito da estratgia. No possvel apreciar com clareza qual o grau de avano
nesta articulao, mas evidente que no futuro deveria ser reforado o poder
que esta combinao de estratgias e de componentes apresenta no processo de
proporcionar sustentabilidade ao modelo geral.
3.5.8 Poltica de Desenvolvimento Urbano e Rural
Uma caracterstica distinta da estratgia de planejamento territorial da

Guatemala a forma pela qual tratado o tema urbano e rural, integrando-o na
conformao dos conselhos de territrio. Este tema no menos importante,
como se observa das experincias de outros pases. Ao declarar a natureza urbana
e rural dos processos de planejamento e participao estabelecida a ideia de
integralidade espacial e territorial do enfoque de planejamento. Em sntese, uma
das caractersticas que complementam o potencial integrador da estratgia de
93
planejamento estratgico da Guatemala a do privilgio da viso regional sobre a

diviso tradicional urbana e rural.
A regionalizao, como abordagem de planejamento territorial, um princpio

bsico que embasa o enfoque de territorializao aplicado pelo SINPET. Sem referir-
se exclusivamente ao nvel de regio estabelecido na normatizao, porm, em seu
sentido tcnico mais amplo, a regionalizao implica a conformao de espaos de
gesto territorial em uma estrutura hierarquizada e estruturada, contemplando uma
estratgia de desenvolvimento integral para todo o espao; integrao do urbano e
do rural e das dinmicas de interao que se faam presentes.
Este esquema est definido, diagnosticado e analisado nos processos de

planejamento que tem avanado a SEGEPLAN. A identificao da estrutura da
malha urbana que estabelece uma clara hierarquizao e subsidiaridade espacial
uma poderosa base para a estruturao estratgica do planejamento regional
(urbano e rural). Os espaos urbanos atuam como centros de carter e servios
rurais, permitindo a configurao de processos de desenvolvimento integrais.
A Guatemala, assim como a totalidade dos pases latino-americanos,

tem a maior parte do seu espao geogrfico formado por reas sob o critrio
de ruralidade, baseado em sua vocao econmica, tradio ou densidade
demogrfica. Entretanto, nesses espaos existe uma rede complexa e rica de
centros de servios que atendem aos referidos espaos rurais. Em outras palavras,
formam parte dos mesmos espaos e das mesmas dinmicas e problemticas.
Assim se expressa em uma malha urbano-regional que est estruturada e

mantm relaes funcionais em uma realidade de dinmicas regionais e espaciais
sobre a qual possvel estruturar uma estratgia de desenvolvimento territorial
com diversos graus de diferenciao e especializao. A base de 8 regies que
possuem centros urbanos regionais e agrupam os 22 departamentos permite uma
base de planejamento urbano regional que proporcione um marco s estratgias
espaciais nos seguintes nveis de gesto territorial. Por isso, a vigncia de um
planejamento em nvel de regio, na qual tem insistido a SEGEPLAN.
Os nveis mais baixos de agrupamento territorial esto estruturados a partir

dos centros intermedirios que possibilitam definir os espaos territoriais em volta
das oito maiores cidades de 300 mil habitantes, 26 cidades maiores de 75 mil
habitantes e dos nveis comunitrios com 56 centros maiores de 25 mil habitantes.
Este tipo de rede urbano regional um potencial enorme para o ordenamento
territorial e a integrao de espaos rurais nos processos de planejamento
territorial integrais. No resta dvida sobre a importncia que esta hierarquizao
urbana oferece para o processo de planejamento estratgico territorial, chamando
a ateno sobre a importncia de trabalhar no estabelecimento de processos que
apliquem cabalmente instrumentos de planejamento e gesto regional.
94
Os 331 municpios, como unidade bsica poltica e administrativa se

inscrevem no marco regional e nos processos de planejamento local, com
certos graus de autonomia que cresceram de acordo com a profundidade da
descentralizao, mas que devero estar atados aos processos de planejamento
regional nos quais se inscreve a estrutura j mencionada. Isto significa que h um
processo de planejamento urbano-rural regional que proporciona um marco a
nveis mais desagregados de planejamento municipal e comunitrio.
Isto chave no processo de planejamento estratgico territorial no nvel

das PETs, uma vez que este um espao supramunicipal integrador, seja ao nvel
de comunidades ou de unio destas. O que realmente importa reside no fato
de que estas estratgias estejam articuladas no sistema geral de planejamento
urbano-rural regional.
Os aspectos de conectividade regional so um componente-chave das

estratgias de planejamento territorial, as quais oferecem uma possibilidade
enorme de canalizao de estratgias integradoras, fazendo desta dimenso uma
das mais importantes ferramentas de integrao dos componentes urbanos, rurais
e regionais de planejamento.
O maior desafio de integrao do planejamento e, por sua vez, a maior

inovao do modelo de gesto territorial da Guatemala a forma diferente de
tratar o desenvolvimento territorial, dando-lhe uma dimenso integral, incorporada
estrutura regional. Tradicionalmente, o desenvolvimento rural est inscrito e
limitado aos espaos de baixa densidade e primordialmente agropecurios, criando
uma ntida e radical diferenciao entre os espaos urbanos e rurais. Neste caso se
tm integrado espacialmente o que nunca deveria estar separado, o mundo rural
e sua estrutura urbana que a articula.
Isto tem profundas implicaes de ordem poltica e tcnica. Alm da concepo

integradora que h sob este enfoque, encontra-se um antecedente de hierarquia
superior das estratgias de desenvolvimento rural, projetando-o de sua natureza
setorial tradicional para uma viso transversal, multissetorial de articulao de polticas.
O enfoque territorial do desenvolvimento rural o aproxima do desenvolvimento
urbano em um marco de desenvolvimento espacial, regional e territorial.
Isto se expressa na criao de uma estrutura institucional conduzida por

um Gabinete de Desenvolvimento Rural, formado pelos ministrios responsveis
pelas polticas setoriais que intervm no meio rural e que so responsveis pela
agenda temtica de focalizao em reas dispersas e de predomnio agropecurio.
Entretanto, h uma dificuldade de preciso desta agenda, oriunda da real
dificuldade de diferenciar as intervenes entre o urbano e o rural, o que justifica
a natureza da diferenciao e explica a existncia de um Gabinete rural e no um
Gabinete urbano.
95
Tal como j mencionado, a necessidade de estabelecer prioridades

institucionais para atender a populao rural, responde a sua condio de
marginalidade e desigualdade, antes que a sua condio de ruralidade. O
Gabinete de Desenvolvimento Rural, semelhante unidade correspondente
dentro da SEGEPLAN, responsvel pela busca de mecanismos de priorizao de
estratgias que orientem polticas de enfoque positivo para as populaes mais
marginalizadas e ateno especial s brechas territoriais.
Um dos aspectos crticos deste processo de integrao da estratgia rural

o de conciliar os novos papis e responsabilidades do Ministrio da Agricultura
que tem sido tradicionalmente responsvel pelo desenvolvimento rural. A
transferncia de funes implica a reviso dos componentes setoriais que tm
as estratgias para os espaos rurais, que no so poucas. As aes relativas
ao desenvolvimento da agricultura, a agroindstria, as pequenas empresas
agroalimentares, desenvolvimento de sistemas inovadores, mecanismos de
integrao e incluso da agricultura familiar, so alguns dos exemplos de estratgias
setoriais que devero ser parte da agenda setorial do Ministrio da Agricultura.
As competncias que realmente so transferidas s polticas territoriais so

relativas aos processos de articulao das polticas setoriais nos espaos rurais e
sua integrao com os processos de planejamento regional e territorial.
3.5.9 Processo de Planejamento Integral Territorial
Os processos de planejamento estratgico territorial integram processos

espaciais que so produzidos nos espaos rurais ou nas estruturas de malha urbana
com uma viso integral. Os PETs se constituem em uma ferramenta de enorme
projeo, quando constitudos em articuladores do conjunto de polticas pblicas
que concorrem no territrio, o que evidencia-se nas experincias iniciadas.
O processo requer ainda vrias etapas de afinamento e de avano em

sua consolidao como instrumento sustentvel de planejamento, participao
e gesto pblica descentralizada. Todavia, h alguns aspectos nos quais se
fundamenta a estratgia e requer esforos de fortalecimento.
H dois fundamentos no esquema de planejamento estratgico territorial:

o primeiro relaciona-se ao substrato participativo e democrtico e, o segundo, de
natureza tcnica.
A participao tem enormes desafios, alguns j mencionados e que

determinam o equilbrio de participao e convocao entre atores privados e
pblicos, entre organizaes da sociedade civil, empresrios e produtores e atores
comunitrios, numa participao equilibrada. Para isso, necessrio atentar para a
legitimidade e representatividade dos participantes no processo, uma vez que dela
96
depende a natureza democrtica e a sustentabilidade dos acordos e processos de

planejamento participativo. O esforo de capacitao faz parte desta estratgia.
As convocaes de agentes pblicos, governadores e prefeitos tm grande

relevncia, observadas as possibilidades de estruturao dos mecanismos de
incorporao dos nveis territoriais locais e regionais dentro dos PETs. Em outros
pases fica evidenciada a ocorrncia de problema com a desarticulao entre os
processos regionais e os nveis municipais, pois sem esta articulao revestida de
clareza e legitimidade, o equilbrio do processo rompido, acarretando fracasso
nos processos de planejamento territorial.
No plano tcnico onde podem ser observados os maiores avanos na

definio das estratgias, na sua instrumentao e em seus mecanismos de anlise
territorial. a busca de uma nova cultura do planejamento e gesto baseada
em informao geogrfica, cartogrfica, na integrao de temas transversais, na
estruturao de um processo de planejamento estratgico. No uma tarefa menor,
j que requer mudar culturas muito arraigadas de projetos pontuais fundamentados
numa lgica de captao de rendas pblicas de apropriao individual em
empreendimentos desarticulados de processos de desenvolvimento territorial.
Isto conduz ao privilgio de projetos territoriais onde se privilegiam os bens

pblicos de benefcio coletivo que, por sua prpria natureza, esto submetidos a
sistemas de incentivos que competem com os grupos de interesses individuais. Os
mecanismos de planejamento integral, como os que promovem os PETs, implicam
uma conscincia coletiva territorial que privilegia o interesse comum e a ao coletiva
para alcan-lo. Pode ser considerado como o deflagrador de uma nova cultura de
gesto de profundas implicaes polticas, ainda que sua base instrumental seja de
carter tcnico. A experincia demonstra que este aspecto crucial para a viabilidade
e efetividade dos novos modelos introduzidos pelo sistema de planejamento.
As ferramentas de gesto e planejamento estabelecem mecanismos padro

de planejamento que aplicam princpios do marco lgico e o estabelecimento de
vises de longo prazo. Isto se baseia no pressuposto da conformao e formulao de
um projeto de territrio, um sonho de desenvolvimento compartilhado, negociado
e consensuado entre os atores territoriais. Os antecedentes assistencialistas e
de clientelismo poltico tm estabelecido, em nossos pases, dificuldades reais
para o alcance destas vises. Por isso, torna-se imprescindvel que se trabalhe
em aspectos polticos da construo destas vises e misses territoriais, o qual
depende em grande medida da qualidade do processo participativo.
O horizonte temporal do planejamento, estabelecido no caso dos PETs

para 15 e 20 anos, assim como os objetivos estratgicos, estipulados para 4
anos, exige um compromisso pblico de mdio e longo prazo que se vincula
com a possibilidade de estabelecer mecanismos de financiamento com rubricas
97
oramentrias plurianuais. Isto significa uma mudana na lgica de manejo fiscal

que apie as decises territoriais de compromisso com planos de grande impulso.
Nesse ponto, a capacidade de articulao entre os sistemas de pr-

investimento, investimento e cooperao internacional se constitui em uma das
fortalezas e desafio do esquema adotado pela SEGEPLAN. O estabelecimento
de uma matriz estratgica congrega todas as linhas em seu conjunto, onde se
refletem as responsabilidades de cada um dos componentes pblicos e definem
os mecanismos de gesto. Pelo que, torna-se necessrio estudar a totalidade das
implicaes de modelos de pr-investimento e investimento de longo prazo, de
forma que este planejamento estratgico responda realmente aos requerimentos
do PET e no se convertam em uma frustrao do prprio processo.
A articulao de investimentos deve compreender adequadamente os

recursos provenientes das entidades territoriais, municipais e departamentais,
que devem comprometer cofinanciamento nos processos de coinvestimento
e cofinanciamento. um esquema geral de sintonia fiscal que demanda uma
modernizao dos sistemas de investimento pblico.
A cooperao internacional continuar sendo sempre um fator de suporte

e apoio. Ao mesmo tempo, envolve um enorme desafio de coordenao,
articulao e governabilidade. Incorporar a cooperao na adoo, integrao
e subsidiaridade aos processos de planejamento do Estado guatemalteco
uma prioridade que implica ajustes importantes nas regras de cooperao. Um
trabalho de publicidade e compromisso por parte das agncias de cooperao
ser uma tarefa imprescindvel para a obteno dos recursos tcnicos e financeiros
que fluem pelas redes de cooperao e se integrem no propsito comum do
planejamento territorial. A cooperao dever atuar em conformidade com os
propsitos de planejamento territorial e devero ser minimizadas as aes isoladas
ou desarticuladas.
4 . Lies para uma Nova Gerao de Polticas para o Desenvolvimento Rural
As concluses e recomendaes das anlises dos processos de desenvolvi-

mento institucional, legislativo e estratgico das polticas de desenvolvimento rural
e de ordenamento territorial; explicitam as principais lies que servem para apoiar
os processos de gesto de polticas e, particularmente, de decises de processo de
desenvolvimento institucional, ligados ao desenvolvimento dos territrios rurais.
4.1 nfase do Enfoque Territorial
H trs pontos ou nfases que englobam os enfoques territoriais introduzidos

nas polticas de desenvolvimento rural e que proporcionam sua identidade: a
articulao de polticas pblicas, a descentralizao e a participao.
98
4.1.1 Concorrncia e Articulao
O carter multidimensional que comporta o desenvolvimento com

enfoque territorial, entendido como simultaneidade de objetivos econmicos,
sociais, polticos, ambientais e sociais, assim como o reconhecimento da
multissetorialidade das economias territoriais, obrigam a gesto de interlocuo
com as polticas territoriais que o Estado tem definido para cada um dos campos.
A articulao das polticas, chamada tambm concorrncia, se define como

uma estratgia de coordenao das estratgias e aes de todas as polticas setoriais
que convergem em um territrio determinado. A busca de sinergias, a congruncia de
objetivos e mecanismos de implementao, assim como a possibilidade de conseguir
ressonncia no alcance de objetivos e impactos de poltica, se convertem em uma
necessidade imperiosa da gesto territorial.
Diversos mecanismos de articulao tm sido desenvolvidos para o alcance

deste objetivo, que vo desde processos integrais de planejamento, at a criao
de espaos de negociao e coordenao de projetos estratgicos.
Este carter integrador das polticas no territrio tem-se traduzido numa

presso para a definio de oramentos pblicos territorializados, gerando
mecanismos de coordenao setorial, que se traduz no estabelecimento de regras de
financiamento compartilhado de estratgias territoriais com componentes setoriais
complementares. Por exemplo, os termos de aes de promoo do desenvolvimento
econmico e o desenvolvimento de infraestrutura de comunicaes e transporte.
Este marco geral de articulao de polticas pblicas predomina quanto s

estratgias prprias do desenvolvimento rural, correspondendo com processos de
planejamento das polticas pblicas em um nvel mais geral. O mbito de ao
das instituies responsveis pelo desenvolvimento rural no tem jurisdio
sobre as outras instituies responsveis pelas polticas setoriais ou oramentrias.
Consequentemente, recomendvel que as estratgias de desenvolvimento
rural com enfoque territorial que requerem mecanismos de articulao devam
ajustar-se s polticas superiores de articulao j desenvolvidas pelos Estados,
evitando que o objetivo de coordenao se converta em letra morta ou apenas
em expresso de boa vontade.
4.1.2 Descentralizao
As reformas institucionais que todos os pases da regio tm vivido

representaram uma transio para diferentes formas de desconcentrao das
polticas, facilitando posteriormente os processos de descentralizao. O eixo
central destas reformas tem girado em torno da redefinio das competncias,
responsabilidades e funes das entidades territoriais. Isto est intimamente
99
ligado com as estruturas territoriais dos pases, expressados na diviso poltico-

administrativa.
Este processo encontra-se em evoluo permanente, recompondo o papel

dos departamentos, estados ou provncias e dos municpios, expressando-se em
marcos institucionais ou leis orgnicas que estabelecem a forma como o nvel
central transfere tarefas que recaem cada vez mais em nveis territoriais mais baixos.
O princpio orientador pode ser reduzido na aproximao da gesto pblica com
os atores sociais territoriais.
Duas vertentes diferenciam a descentralizao nos pases da regio.

Uma de carter eminentemente poltico, que redesenha o mapa poltico de
distribuio do poder de deciso sobre os aspectos fundamentais da vida social;
tanto pelas presses que exercem os territrios em demanda de maiores nveis
de autonomia, como na cesso de poder em certas reas de poltica, enquanto
fortalecido o poder central em outras reas. Estas expresses polticas se refletem,
especialmente, nos processo de eleio democrtica e popular das autoridades
territoriais, procedimento implantado na quase totalidade dos pases da regio
e na capacidade de determinar autonomamente as orientaes bsicas de seu
prprio desenvolvimento.
A outra de carter administrativo, que se define, na medida da eficincia

das polticas, em termos das vantagens comparativas que cada nvel territorial tem
para dar respostas mais adequadas s demandas da gesto pblica. H setores
que alcanam maiores nveis de eficincia nos nveis locais ou regionais que ao
serem geridos a nvel nacional.
Expresso deste processo descentralizador, reflexo da redefinio das

competncias a redestinao dos recursos financeiros para investimentos
comprometidos com as diferentes polticas pblicas. Os sistemas fiscais, tributao
e transferncias so partes substantiva deste processo.
A partir da perspectiva das polticas de desenvolvimento rural, o regime de

descentralizao determinante, toda vez que neste reside o papel que o mundo
local pode exercer. generalizado o fato de destinarem-se aos nveis locais,
municipais ou regionais, as funes do desenvolvimento rural ou desenvolvimento
social. Estas funes, delegadas aos municpios, estabelecem um marco que,
inevitavelmente, reformula as estratgias de desenvolvimento rural, anteriormente
entendidas como estratgias de responsabilidade e carter nacional.
Em consequncia, os enfoques territoriais devem partir das polticas de

reforma institucional relativas desconcentrao e descentralizao das diferentes
polticas de desenvolvimento estabelecidas no territrio, convertendo-se em um
componente-chave da gesto territorial.
100
Polticas de descentralizao se associam diretamente com marcos

regulatrios que estabelecem as normas que definem funes, competncias,
alcances e responsabilidades da estrutura poltico-administrativa.
4.1.3 Participao
A terceira caracterstica distintiva destas polticas de enfoque territorial

expresso de outra, das dimenses das reformas institucionais e polticas; centrada
em outra vertente da recomposio do poder poltico, por meio da introduo de
critrios de democracia participativa, que reconhece a organizao da sociedade
como um ator poltico com capacidade de deciso e gesto. Esta transformao
est reformulando de igual forma o marco poltico, outorgando, cada vez mais,
responsabilidades e competncias a organizaes no-governamentais de
diversas ordens para a gesto do desenvolvimento.
No nova a considerao de mecanismos de participao como

parte substantiva das polticas pblicas, pois desde dcadas passadas vm
sendo implementados mecanismos consultivos que consideram a voz dos
beneficirios ou afetados pelas polticas. Contudo, as novas polticas de enfoque
territorial viabilizaram formas mais institucionalizadas de participao, a partir
de processos de participao e concertao, acompanhados de processos de
planejamento participativo que determinam uma relao pblico-privada de
alcance indito.
Os processos de concertao territorial tm adquirido diversas formas,

passando por mecanismos de reconhecimento, legitimao e responsabilidade
das organizaes sociais em estruturas colegiadas, com a participao dos agentes
pblicos, para a formulao de projetos territoriais construdos sobre a base das
vises coletivas de futuro territorial.
Estes mecanismos de participao no so exclusivos dos modelos de

desenvolvimento rural. Pelo contrrio, so mandatos gerais que esto afetando
todo o mapa da poltica pblica, comeando com os processos de planejamento.
Muitos pases desenvolveram mecanismos constitucionais ou legais para
processos de democracia participativa e direta, que incluem os cabildos abertos,
as audincias pblicas, a ao coletiva, os referendos ou outros mecanismos
plebiscitrios.
As polticas de desenvolvimento rural ou territorial se fundamentam nestas

mudanas institucionais refletindo nos modelos de participao que caracterizam
quase todos os modelos de gesto territorial. Por este motivo, estas estratgias
no podem desconhecer os mbitos de relao entre a democracia representativa,
prprias da descentralizao e a democracia participativa, prprias de novos
cenrios de ao social.
101
4.2 Esferas das Estratgias Territoriais
As polticas com enfoque territorial devem ser analisadas sob trs

perspectivas complementares que definem seu marco de gesto. A esfera
poltica, que define novos cenrios de distribuio do poder de deciso; a esfera
administrativa, que implica componentes de carter institucional operativo
de gesto e execuo e uma dimenso tcnica referente s ferramentas e
instrumentos de aplicao.
4.2.1 Esfera Poltica
As reformas institucionais que implicam os processos anteriores tm, antes

de tudo, uma natureza de carter poltico, como expresso de novos mecanismos
de organizao social que buscam garantir a governabilidade em um contexto
onde as oscilaes de poder se ajustam a novos esquemas de negociao de
poder poltico. Em particular, a participao e a descentralizao so conquistas
da sociedade local e da sociedade civil, por espaos onde seu poder de deciso
tenha maior espao de protagonismo.
Alinhar as foras polticas que desencadeiam esta busca de ampliao da

democracia converte-se em um desafio natural s estratgias de desenvolvimento
territorial; tanto pelo potencial que implica a ressonncia com estas foras polticas,
como pelo risco de fracasso, que implica tratar de contrariar estes macroprocessos
com frmulas excludentes ou excessivamente centralistas.
Mas tem que considerar-se a dimenso de mega tendncia deste

processo que ultrapassa o marco de formulao ou gesto de polticas, como
as de desenvolvimento rural. H estruturas de gesto poltica que atuam como
pano de fundo das polticas setoriais ou de carter transversal territorial. Os
Estados tm um marco de desenvolvimento poltico que determina o cenrio,
que estabelece as regras do jogo para o manejo das polticas que intervm nos
territrios.
Os mbitos polticos que descrevem o estado do Pacto Social se

concretizam em corpos normativos que atendem a estrutura jurdica, desde a
prpria Constituio, que regula o estatuto poltico de cada nao. A legislao
o resultado das negociaes polticas, da resoluo de conflito, dos pactos
entre atores sociais e do funcionamento dos mecanismos de exerccio do poder,
qualquer que seja a oscilao de foras que exista na sociedade.
Sem dvida, a conquista da democracia liberal de eleio popular, depois

de dcadas de regimes ditatoriais, o maior triunfo da Ibero Amrica nas ltimas
dcadas. Contudo, este processo encontra-se em vias de construo e a legislao
pertinente em contnua evoluo.
102
4.2.2 Esfera Administrativa
Adicionalmente esfera poltica, que entranha a tomada de decises

sobre os fundamentos do desenvolvimento, existe uma esfera de execuo das
polticas que recai sobre a estrutura executiva do Estado, isto , sobre os governos
nacionais ou territoriais. O enfoque territorial est determinado pelas estruturas
institucionais que compem o aparato administrativo pblico, em seus diferentes
nveis de gesto.
A descentralizao tem estabelecido uma estrutura de coordenao e

subsidiaridade entre os diferentes nveis territoriais em forma diferencial para
cada uma das polticas pblicas que formam parte das estratgias setoriais.
Polticas tradicionalmente descentralizadas, como as de educao ou sade
tm estabelecido estruturas institucionais para a gesto dos programas,
projetos e aes prprias. Igualmente, cada uma das polticas que integram
a intersetorialidade das polticas de desenvolvimento, infraestrutura fsica,
desenvolvimento econmico ou sustentabilidade ambiental, tem sua prpria
estrutura organizacional.
A expresso territorial das polticas pblicas se manifesta em modelos de

focalizao, regionalizao ou diferenciao, que respondem s condies diversas
e heterogneas dos territrios. Cada uma das polticas assume uma estrutura
particular para responder a estas condies, estabelecendo os espaos nos quais
possvel encontrar os mecanismos de territorializao, criando um esquema que
corresponde s particularidades de cada uma das estratgias que, muitas vezes, se
tornam completamente incompatveis entre si.
Um dos propsitos permanentes das polticas territoriais o de encontrar

uma soluo aos esquemas anrquicos de regionalizaes que produzem altos
custos de gesto para beneficirios de programas ou para as mesmas entidades
territoriais. Esta compatibilizao plena de modelos de regionalizao uma
inteno impraticvel, embora a gesto territorial tenha a funo de encontrar os
pontos de interconexo, facilitando a intersetorialidade e a articulao de polticas
nos territrios.
Outro dos aspectos que define o enfoque territorial das polticas pblicas a
busca de coerncia das estratgias de participao que se aplicam na formulao,
execuo ou acompanhamento de programas e projetos. Existe uma proliferao
de modelos de colegiados que tem concorrido para onerar excessivamente a
populao, uma vez que so convocados a diversos colegiados de forma simultnea,
redundante e sobreposta. Exemplos da existncia de conselhos de planejamento,
desenvolvimento social, de desenvolvimento sustentvel e de desenvolvimento
rural convivem nos espaos municipais ou locais, com processos independentes,
porm com os mesmos integrantes.
103
4.2.3 Esfera Tcnica
esfera tcnica correspondem os componentes instrumentais para o

planejamento do desenvolvimento nos territrios. Este campo tem avanado de
forma significativa com a introduo de ferramentas de diagnstico, desenho de
estratgias, prospectiva e avaliao de gesto, resultados e impactos das polticas
com enfoque territorial.
O planejamento estratgico territorial se abre paulatinamente como

uma forma de ver a integralidade do territrio, com expresso espacial, que
possibilita a compreenso das complexas relaes que as diversas dimenses do
desenvolvimento tm em espaos especficos de interveno pblica. Modelos
geogrficos de interpretao da realidade territorial, a aplicao de modelos de
complexidade, os enfoques sistmicos, so algumas das tcnicas que se tem
difundido amplamente. Os Planos Territoriais de Longo Prazo, nos mbitos locais,
rurais, urbanos ou regionais vm se convertendo em processos institucionais
formais com um amplo reconhecimento por parte das autoridades pblicas.
Uma das caractersticas inovadoras dos modelos de planejamento

territorial, que se agregam aos processos de focalizao e diferenciao prprios
de planejamento setorial, provm da sua capacidade para conceber projetos
estratgicos integrais e multissetoriais com cobertura territorial. Esta classe de
projeto favorece a identificao e valorizao dos investimentos em bens pblicos
de carter geral, o qual tem demonstrado uma maior capacidade de irrigao dos
benefcios e impactos das polticas e o investimento pblico.
Seguramente, o maior desafio que enfrentam estes esquemas modernos

de planejamento est centralizado na importncia e no tratamento da informao.
Sem exceo, se encontram em todos os pases esforos para avanar na produo,
disponibilidade e uso de informao; com nveis territoriais de desagregao.
Esforos que possibilitam a aplicao de tcnicas mais sofisticadas e adequadas de
anlises dos territrios, de formulao, gesto e execuo de programas e projetos
e a introduo de modelos de avaliao de controle social.
4.3 Tendncias Comuns s Polticas de Desenvolvimento Rural
Com algumas diferenas entre pases, podem ser destacadas pelo menos
quatro caractersticas comuns na estratgia de gesto territorial que explicam
o interesse comum de seus governos por mecanismos para compartilhar
capacidades e conhecimentos.
Articulao de polticas setoriais em contextos territoriais que so expresso

do reconhecimento da integralidade do desenvolvimento e da enorme
dificuldade que enfrentam as polticas setoriais para responder por altos graus
104
de complexidade. Situao compartilhada pelos ministrios da agricultura, no

tema do desenvolvimento rural, e pelos ministrios do meio ambiente, no caso do
desenvolvimento sustentvel.
Integrao de encadeamentos espaciais produtivos que determinam cadeias

de valor de acordo com condies de localizao de ativos e sistemas produtivos
territoriais. Os modelos de sistemas localizados, aglomeraes produtivas ou
setores lderes de desenvolvimento econmico territorial e o desenvolvimento
endgeno, se constituem em estratgias centrais pragmticas das polticas de
cadeias produtivas ou sistemas/produto.
Participao e responsabilidade dos atores territoriais na gesto do

desenvolvimento, como mecanismos de interlocuo das demandas e ofertas
de polticas pblicas por meio de arranjos institucionais, baseados em modelos
de colegiados, que buscam cenrios legitimados de negociao e concertao
pblico-privado.
Reforma e fortalecimento institucional para a gesto descentralizada e

as autonomias territoriais que envolvam a redefinio de competncias, de
mecanismos de gesto, estruturas de transferncia e cofinanciamento no
investimento pblico e o redesenho de uma nova engenharia institucional para
a gesto.
Estas estratgias introduzidas nas polticas pblicas marcam com nitidez

a presena de uma nova gerao de polticas pblicas que, alm destes traos
diferenciadores, marcam mudanas tendenciais em elementos-chaves da poltica.
No quadro a seguir so sintetizados os principais aspectos que vm a somar-
se aos resultados obtidos que j haviam marcado a natureza das polticas de
desenvolvimento, dentro de um enfoque territorial.
105
4.4 Mudanas Tendenciais nas Estratgias de Desenvolvimento sob

o Enfoque Territorial
Fonte: Echeverri, Rafael, Echeverri, Ana Mara, El enfoque territorial redefine el Desenvolvimento Rural, 2009.
106
Dadas as anteriores caractersticas, poder-se-a abrir uma discusso sobre a

verdadeira natureza rural deste enfoque, em vista da total aplicabilidade a outro
tipo de enfoques de polticas pblicas, a exemplo das de desenvolvimento urbano,
local ou regional.
4.3.1 Objeto de Poltica
A orientao da poltica de desenvolvimento rural caracterizou-se pelo

estabelecimento de seu objeto na produo agropecuria, dentro de uma viso
de agricultura ampliada, significando o reconhecimento de suas conexes para
frente e para trs. Igualmente est centrada na ao focalizada das intervenes
pblicas, em populaes especficas, especialmente em grupos vulnerveis.
As estratgias territoriais no desconhecem estes objetos de poltica,

contudo, estabelece o espao e sua expresso territorial (como ao poltica) como
o foco das intervenes. O territrio, em seus distintos nveis (local, municipal,
microrregional, regional, provincial ou nacional) a unidade de interveno, com
todos seus componentes e atributos.
4.3.2 Viso
A nfase predominante das estratgias de desenvolvimento rural tem sido

considerada como polticas de desenvolvimento econmico e social, com uma
nfase especial em seus componentes de carter econmico-produtivo, gerao
de emprego, produtividade e competitividade, particularmente das economias
baseadas na pequena produo agrcola, agricultura familiar e diversificao da
microempresa rural.
O enfoque territorial vem matizando a nfase econmica a favor da

integrao de outras dimenses de desenvolvimento que passam a ser consideradas
de condies do entorno produtivo e do desenvolvimento, a componentes
essenciais de suas metas. O sentido multidimensional do desenvolvimento rural
com enfoque territorial assume os aspectos polticos, particularmente o tema
direitos, os temas culturais e, especialmente, o tema de identidade, os aspectos de
sustentabilidade ambiental, como objetivos do mesmo nvel que os de gerao de
riqueza, privilegiados nos modelos de desenvolvimento rural.
4.3.3 Definio de Ruralidade
A definio de ruralidade um conceito que se v significativamente afetado

pelas polticas de enfoque territorial, como consequncia de novas definies de
populao-alvo. Ao passar de setores econmicos ou grupos especficos a uma
unidade complexa e integral, como o territrio, as definies de ruralidade
tradicionalmente aplicadas se veem deslocadas pela realidade concreta dos
107
espaos contnuos urbanos e rurais, que so categorias impossveis de separar ao

tratar o territrio como unidade. A diferena de separao que possvel fazer,
ao referir-se a um grupo populacional especfico, seria, por exemplo, pequenos
produtores agrcolas residentes em reas dispersas.
As definies de populaes rurais, objetivo das intervenes de polticas

de desenvolvimento rural, tm sido embasadas em critrios demogrficos ou de
especializao produtiva. No caso do enfoque territorial, estas definies perdem
sentido em benefcio de um critrio de tipologias territoriais que respondem a
fatores polticos, ambientais ou de identidade, os quais estabelecem espaos que
poderiam ser denominados territrios rurais; pela sua dependncia aos recursos
naturais, mas que albergam tudo aquilo que o compe, incluindo os centros
urbanos que esto em seu interior.
Desta forma se abre um dos mais importantes giros nas polticas de

desenvolvimento rural, ao pressionar novas formas de definir seus alcances e de
gerir suas estratgias. Nas estratgias de enfoque territorial da dualidade tradicional
urbano-rural, perde-se sentido e se impem consideraes sobre as independncias
funcionais do espao; fazendo-se com que a malha urbana, as funes rurais dos
centros urbanos, os processos metropolitanos ou as redes de cidades, sejam temas
de crucial importncia e relevncia para o desenvolvimento rural.
4.3.4 nfase de Economia
A viso de uma agricultura isolada e da nfase em rendimentos da produo

ficou para trs, medida que foi se impondo uma viso muito mais sistmica, que se
traduz na denominada agricultura ampliada; permitindo uma maior compreenso
das dinmicas e relaes econmicas de um entranhado produtivo e comercial
que se expressa em cadeia de valor. As polticas baseadas em cadeias ou sistema-
produto tm significado um dos avanos mais significativos na institucionalidade
da poltica pblica setorial. Em vrios de nossos pases, avanou-se de forma
significativa nesta direo, marcando uma linha de caracterizao da poltica
pblica orientada a objetivos mais intersetoriais.
Como consequncia da aplicao dos enfoques de gesto territorial no

desenvolvimento rural, ocorreu um reconhecimento sobre aspectos da economia
rural at ento considerados pouco relevantes nos modelos de desenvolvimento
rural e que esto sendo requeridos para matizar e complementar o estritamente
agrcola e sua natureza de empresa micro. Trata-se dos processos de diversificao
econmica dos espaos rurais, com processos muito avanados de consolidao
de economias no agrcolas, particularmente em setores de servios e, em
muitos lugares, em setores de transformao. Predominam os exemplos destes
novos setores, como o caso do turismo e o dos servios ambientais, que j
so considerados como objetos das polticas de desenvolvimento rural em
108
muitos de nossos pases. Esta diversificao da economia rural tem modificado

substancialmente a natureza de muitos dos programas especficos.
Outro aspecto relevante o da preocupao, cada vez maior, para passar

dos conceitos e mecanismos de cadeias de valor ou sistemas-produto para a
considerao da localizao e do espao, para a definio de aglomeraes
econmicas, clusters produtivos ou distritos econmicos. Seguindo os mesmos
princpios de conexo, articulao e complementaridade que respaldam as
vises de cadeias de valor, esta considerao da economia conduz identificao
de processos e dinmicas localizadas como unidade de interveno dos
instrumentos de polticas de fomento ou de crescimento. A identificao de
sistemas agro-alimentares localizados, de cluster agroindustrial, de polos tursticos,
de reas de produo de servios ambientais ou de aspectos especializados
para o abastecimento de centros urbanos maiores, so exemplos do sentido das
preocupaes da gesto territorial.
4.3.5 Tipo de Poltica
A classificao das polticas de desenvolvimento rural tem sido marcada por

seu carter setorial, seja do tipo econmico-produtivo ou social, particularmente
relativas aos temas de pobreza ou distribuio. As estratgias aplicadas esto
marcadas principalmente por metas associadas ateno s populaes mais
marginalizadas no espao rural.
A orientao econmica do desenvolvimento rural centrou-se na busca

de condies que possibilitem a insero exitosa de pequenos produtores em
circuitos econmicos dinmicos, melhorando sua competitividade e rentabilidade.
Adicionalmente, tem contemplado mecanismos de compensao ou transferncias
ao ingresso daqueles grupos que no tm condies de viabilidade em um
ambiente competitivo.
Isto marca um atributo reconhecido das polticas de desenvolvimento rural,

consistente em sua inscrio dentro das estratgias de desenvolvimento social,
ateno pobreza e alcance de equidade social. Em qualquer caso, as estratgias
so de carter setorial, seja de tipo econmico ou social.
A introduo dos enfoques territoriais s estratgias de desenvolvimento

rural tem levado consigo ou, dito de outra forma, tem sido consequncia
natural da realidade complexa e multidimensional do desenvolvimento. As
interdependncias entre as esferas econmicas e sociais com as ecolgicas, polticas,
culturais ou institucionais, tem feito depender de forma intensa as estratgias de
desenvolvimento rural de uma combinao de setores de poltica pblica para
os quais seus responsveis tm baixo grau de interferncia. A realidade tem
demonstrado que o desenvolvimento rural intersetorial, e demanda estratgias
109
transversais que lhe proporcionem contexto e complementem as estratgias de

tipo setorial que formam parte inseparvel das mesmas.
Consequentemente, foram gerados diferentes tipos de mecanismos para

o alcance desta intersetorialidade, ao tempo que se mantm a responsabilidade
setorial bsica. O ordenamento territorial tem sido um primeiro mecanismo de
construo destes espaos intersetoriais, toda vez que cria condies institucionais
para a designao de competncias e de recursos entre as diferentes instncias
setoriais (ministrios) e territoriais (nao, regio, municpio, localidade). A marca
destes mecanismos de ordenamento a introduo de estratgias de federalizao,
descentralizao e regionalizao.
Um segundo mecanismo, complementar e natural ao anterior, o que busca

a maior eficincia na aplicao do gasto e do investimento pblico no espao rural
pela via do encontro de sinergias intersetoriais das polticas pblicas. Diferentes
mecanismos de articulao, coordenao, subsidiaridade e concorrncia, tm sido
desenvolvidos para o alcance de uma estratgia de interveno que condiciona as
decises de investimento setorial s vises integrais de desenvolvimento rural. Cada
vez mais frequente encontrar que o desenvolvimento rural uma responsabilidade
compartilhada entre um conjunto amplo de ministrios, que a articulao de
diversas polticas convergentes no territrio. Isto tem feito mudar substantivamente
o papel e o modelo de gesto dos ministrios de agricultura, tradicionalmente
responsveis pelo desenvolvimento rural, tem implicado na criao de estruturas
supra-ministeriais de coordenao, critrios de condicionalidade nos processos de
planejamento, elaborao de oramentos pblicos, novos critrios de focalizao e
novos modelos de gesto de aes e programas.
4.3.6 Instituies Pblicas
A atribuio das responsabilidades referentes ao desenvolvimento rural

continua predominantemente localizada no Ministrio da Agricultura, as quais
tm desenvolvido diferentes estruturas institucionais para sua abordagem;
dentre estas se destaca a criao de vice-ministrios (subsecretarias) ou direes-
gerais, responsveis pelos componentes estratgicos ou polticos e modelos nos
quais estas instncias se complementam com instituies autnomas adscritas,
responsveis pela operao dos instrumentos de interveno.
A anlise das instituies setoriais de desenvolvimento rural est

intimamente vinculada com a concepo que se tem dos componentes de
desenvolvimento rural. As polticas predominantes foram consolidando um
conjunto de estratgias de interveno centralizadas no financiamento, assistncia
tcnica, comercializao, desenvolvimento de capacidades, desenvolvimento
empresarial, insero em mercados dinmicos, acessa a ativos produtivos, em
particular gua e terra, capitalizao, estratgias para a consolidao da agricultura
110
familiar, equidade, destacando aspectos como gnero, juventude e terceira idade.

Este portflio de polticas apresenta poucas variaes, alm das diferentes nfases
adotadas de um pas a outro.
Torna-se evidente a nfase agrcola neste pacote de polticas de

desenvolvimento rural, como um fato bvio frente natureza do mundo rural.
Neste sentido, estas polticas formam parte legtima de uma poltica setorial,
na qual inegvel e iniludvel a responsabilidade e o papel dos ministrios de
agricultura, j que existem componentes a que esto necessariamente ligados
a uma poltica produtiva num setor estratgico da economia nacional. Este o
componente setorial do desenvolvimento rural.
Quanto ao tema de estratgias institucionais para a gesto destas polticas

se apresentam caractersticas diferenciadoras quanto ao modelo de investimento
pblico e de planejamento de aes desde modelos centralizados de ordem
nacional at processos de federalizao e de descentralizao, como avanos nos
modelos j generalizados de desconcentrao e participao social.
Entretanto, estes modelos comearam a gerar estruturas complementares

que respondem as necessidades geradas pelo enfoque concorrente e articulador de
polticas, prprio dos enfoques territoriais do desenvolvimento. Estas estruturas se
baseiam em acordos de gesto coordenada entre reas de polticas pblicas e seus
ministrios setoriais que tomam a forma de Comits Interministeriais ou Sistemas de
Planejamento Territorial. Estes modelos mantm em comum o papel protagnico
dos Ministrios de Agricultura, mas em alguns casos tem gerado a criao de novos
ministrios de desenvolvimento rural ou de desenvolvimento agrrio.
A responsabilidade compartilhada intersetorialmente visa superar as

limitaes dos componentes setoriais agrcolas para atender os objetivos de poltica
que vo, alm da modernizao e insero exitosa dos pequenos produtores rurais,
nas econmicas dinmicas. Trata-se de objetivos como o de superao da pobreza,
dos desequilbrios e brechas territoriais, da fixao de populao nos espaos
rurais, do desenvolvimento democrtico-institucional ou da conservao do meio
ambiente, metas todas que superam as possibilidades das polticas centradas na
produo agrcola. As estratgias tornam-se claramente complementares, razo
pela qual evidente que o enfoque intersetorial do desenvolvimento territorial no
se opem aos enfoques setoriais do desenvolvimento rural ou do desenvolvimento
social, mas que proporcionam um mbito de gesto que contribui para a eficincia
do gasto pblico e sinergia dos seus investimentos.
4.3.7 Papel de Atores Sociais
Durante o final do sculo passado, o retorno ao caminho de construo

da democracia foi uma das mais importantes conquistas da maioria dos pases
111
da regio; geralmente assumindo regimes baseados em democracia mista sob o

princpio de representao por via eleitoral direta e de participao, assim como
por via do reconhecimento da capacidade de autogesto da sociedade civil.
Sobre estas bases, construiu-se uma estrutura institucional que permitiu enormes
avanos na organizao, participao e cogesto das organizaes rurais na gesto
das polticas pblicas.
So muitos os exemplos de polticas, programas e aes respaldadas em

modelos participativos que vo desde a obrigao de estabelecer consultas diretas
aos beneficirios das polticas at modelos claramente autogestionrios, passando
por outros que se embasam no reconhecimento e legitimao de estruturas e
usos tradicionais das comunidades rurais. As formas de execuo dos programas
refletem uma tendncia clara ao incremento das responsabilidades entre o Estado
e a sociedade, tanto em processos de descentralizao como em processos de
privatizao e participao.
Esta estrutura institucional tem integrado grande parte das polticas de

desenvolvimento rural nas ltimas dcadas e, atualmente, no restam dvidas
sobre a sua pertinncia e efetividade. Contudo, h novos elementos que surgem
com inusitada fora, resultante da aplicao dos critrios de multidimensionalidade
e multissetorialidade, prprios dos enfoques territoriais.
A proliferao de colegiados (estruturas mistas pblico-privadas de

participao reconhecidas legalmente como interlocutoras da sociedade rural e o
Estado) em muitas das polticas sociais econmicas e ambientais, como modelos
de ordenamento da participao, tem conduzido criao de modelo de
instncias consultivas de apoio execuo de polticas pblicas. Estes colegiados
funcionam h dcadas em alguns dos pases e sua efetividade relativa, embora
demonstrando o significativo papel que tm cumprido como instrumento do
alcance de maior governabilidade.
No modelo de gesto territorial para o desenvolvimento rural, avanou-

se mais neste esquema de participao, refletida na assuno de maiores
responsabilidades nestes modelos institucionais. Os colegiados assumem
responsabilidades mais claras no planejamento territorial, na definio de
prioridades locais ou regionais, na gesto das demandas e interesses e no controle
social. Trata-se da superao do seu tradicional papel de mediador entre as
decises centrais de polticas de oferta junto a gestores de estratgias abaixo-
acima de polticas de demanda, consideradas imprescindveis nos modelos de
gesto territorial que devem conciliar os interesses locais ou regionais.
O papel dos colegiados adquire uma dimenso poltica de significativa

importncia, j que passa a ser o cenrio de mediao dos conflitos territoriais
como motor essencial de desenvolvimento. Em consequncia, o colegiado assume
112
claramente um papel de negociador e de construtor de consensos, cujas incumbncias

abrangem desde acordos sobre diagnsticos e prioridades at acordos com as
instncias responsveis das polticas setoriais para a articulao de aes.
So muitos os desafios que estes modelos institucionais complexos

introduzem nas polticas de desenvolvimento rural, indicando possveis ajustes,
avanos e retrocessos em sua prxima evoluo. Entre eles, pode destacar-se:
tema da legitimidade e representatividade dos participantes e interlocutores
sociais; tema da separao das competncias pblicas e privadas; tema das
relaes entre as instituies prprias da democracia representativa (prefeitos e
conselhos, principalmente) e estes colegiados ou tema das capacidades tcnicas
que podem atribuir-se s organizaes participantes.
Inegavelmente, estes modelos chegaram para instalar-se, tendo

adquirido uma dimenso poltica de grande relevncia e que faz com que seja
obrigatoriamente considerado para qualquer processo de transformao poltica.
4.3.8 Objetivo de Desenvolvimento
O mercado e o territrio formam uma dupla institucional onde concorrem

as foras econmicas e polticas e que determinam as estratgias de ao pblica
e privada. O mercado tem-se consolidado como uma instituio que oferece
mecanismos claros de destinao eficiente de recursos na sociedade para o alcance
de seu bem estar e desenvolvimento. Contudo, o mercado no autogerador de
suas condies timas de operao, requerendo fortes intervenes pblicas que
atendam aos enormes desequilbrios, distores e desigualdades que o tornam
ineficientes em termos ticos, polticos, sociais e, especialmente, econmicos. Isto
poderia sintetizar que o mercado necessrio, porm no suficiente.
As estratgias de desenvolvimento rural foram estruturadas objetivando a

construo de condies de eficincia econmica nas unidades produtivas rurais.
O alcance de alta produtividade se reflete nos nveis de rentabilidade das empresas
envolvidas. Esta rentabilidade, lgica motora das dinmicas econmicas no mercado
a que, em ltima instncia, define a competitividade das empresas. Esta a
competitividade privada, aquela que indica as empresas e que, somadas num espao
determinado, compem a competitividade empresarial, privada, de uma cidade,
de uma regio ou de um pas. Este tem sido o foco essencial das estratgias de
desenvolvimento rural. Desta competitividade, se constri a riqueza privada de uma
sociedade, riqueza depositada nos empresrios privados, acumulada ou reinvestida
por eles e que se explica pelo motor da relao produtividade-rentabilidade-
competitividade, como uma fora estimulada pelo lucro privado.
Contudo, os esforos individuais internos das empresas no so suficientes

para a dinmica de criao de competitividade privada. Empresrios muito
113
eficientes e esforados podem ser encontrados em seu entorno em condies de

desvantagens frente a outros, considerando que h fatores exgenos que fogem
ao seu alcance, atentando contra si. H fatores que provem da boa vizinhana,
quer dizer ter bons vizinhos. Este ponto pode ser interpretado sob a perspectiva
da presena de dinmicas produtivas, da existncia de fluxos comerciais e
produtivos entre empresas e cadeias que interatuam em espaos delimitados e
em territrios que se beneficiam pela proximidade de umas e outras empresas.
A aglomerao de atividades produtivas beneficia de diferentes formas a uma
empresa individualmente considerada. Dal a formao de clusters produtivos
como um fator determinado pelas condies espaciais de localizao e no
s pela considerao individual da empresa ou agente econmico, espao
que determina a atividade econmica em virtude de suas dotaes ou bens
pblicos. A infraestrutura, as instituies, a convivncia, a justia, a segurana,
o conhecimento, o capital social, mercados laborais, regras claras e estveis,
todos os aspectos que fazem que um territrio seja um pas ou um municpio
possa contar com as condies bsicas para realizar atividade econmica
privada. Isto conforma a competitividade sistmica que compila estes fatores
de localizao, exgenos empresa que favorecem a produtividade, por tanto
um aspecto territorial.
Contudo, os enfoques territoriais tem ido alm desta denominada

competitividade sistmica para entrar em outro tipo de consideraes. Trata-
se do reconhecimento de que qualquer atividade econmico-produtivo gera
impactos sobre os espaos nos quais se desenvolve, vo muito mais alm da
produo de bens ou servios, de suprir as demandas dos consumidores de
realizar processos de investimento ou mobilizar fatores produtivos. Pelo contrrio,
geram outros benefcios ou custos ao conjunto social nos territrios nos quais se
realizam atividade produtiva, seja local, regional ou nacional. Estas externalidades
ou benefcios no incrementam a rentabilidade privada, no beneficiam de forma
direta ao empresrio, se convertem em rendas sociais.
A atividade econmica agregada em um territrio gera riqueza privada,

porm ao mesmo tempo, gera externalidades que determinam o que pode
definir-se como uma produtividade territorial. Quando um territrio conta com uma
economia privada, com altas externalidades positivas, poder afirmar que um
territrio com alta produtividade territorial, que determina uma alta rentabilidade,
que no privada seno uma rentabilidade social.
Contudo, garantir um fluxo adequado dessas ditas externalidades,

minimizando as negativas e maximizando as positivas, uma responsabilidade
que corresponde ao Estado, por meio de intervenes explcitas de poltica que
introduzem incentivos negativos ou positivos, segundo o tipo das externalidades,
para que os agentes privados, empresas, tomem as decises de investimento e
114
negcio, na direo que otimize estes benefcios sociais. Quando as empresas

e cadeias geram externalidades que se convertem em produtividade territorial,
que se expressam em rendas sociais, isto ns denominamos competitividade
territorial que em ltimas aparece como a soma de competitividade privada e
externalidades. Isto em funo das atividades econmicas serem multifuncionais.
Um territrio competitivo no , ento, simplesmente um territrio com empresas
competitivas, mais que isso. Pelo que, ter firmas competitivas necessrio, mas
no suficiente. Um territrio competitivo permite pensar que a riqueza privada
se expresse em riqueza social, ou seja, fechar o crculo de uma economia para o
desenvolvimento, no s para a riqueza.
Isto implica novas nfases nas polticas de desenvolvimento rural com

enfoque territorial, que repensam o papel do Estado em trs reas bsicas: I) como
provedor de bens pblicos que permitam construir um cenrio de competitividade
sistmica no territrio; II) como regulador dos mercados para garantir o cumprimento
de suas condies mnimas e com ele a competitividade privada; e III) indicador
dos sinais e incentivos que os mercados requerem para otimizar (maximizar as
externalidades positivas e minimizar as negativas) a multifuncionalidade do
aparato produtivo e com ele a competitividade territorial.
4.3.9 nfase de Investimento
As estratgias de desenvolvimento rural tm estabelecido a orientao do

investimento pblico nos modelos baseados em projetos de investimento como
a unidade de despesas, totalmente estabelecida em nossas polticas pblicas.
Este no um tema menor, j que se considera como um dos avanos de maior
importncia da cultura de poltica pblica que deixou atrs as possibilidades de
avaliao e prestao de contas. Com no poucas excees, o projeto tem se
estabelecido em todas as estratgias de desenvolvimento rural.
A natureza dos projetos de investimento expressa a orientao da poltica.

Nas ltimas dcadas foi imposta uma viso produtivista do desenvolvimento
rural, o que tem conduzido premncia de projetos produtivos como a unidade
de gesto das polticas pblicas, o qual se v refletido nas regras de operao
dos programas e aes. O desenvolvimento rural tem privilegiado de forma clara
as organizaes produtivas e seus projetos econmicos como o mecanismo
de ordenamento da interveno pblica, obtendo significativos impactos que
melhoraram a qualidade do dispndio e tem levado obteno de objetivos mais
claros e pragmticos do desenvolvimento rural.
Nos enfoques territoriais onde foram introduzidas as estratgias de

desenvolvimento rural, advm uma evoluo dos projetos, desde projetos
produtivos a projetos estratgicos de carter territorial. Este um novo recurso
que promete converter-se em piv das estratgias de gesto territorial.
115
Os projetos territoriais so produtos de vises mais integrais e

complexas do problema do desenvolvimento, alm da empresa rural, no
econmico, e alm de sua dimenso econmico-produtiva, no teleolgico.
Um projeto territorial parte da considerao das interdependncias existentes
entre os diferentes componentes do espao e o territrio, de suas dinmicas
e dos seus propsitos consensuais do desenvolvimento local ou regional.
Sua caracterstica bsica a de considerar as caractersticas de entorno e a
possibilidade de conceber e formular solues estruturantes para a criao
de condies que viabilizem aos projetos setoriais, que sejam produtivos ou
sociais, uma maior possibilidade de xito.
Os projetos estratgicos territoriais esto atraindo novas formas

de investimento pblico. Em primeira instancia, se invocam a criao de
condies concretas e prticas para estabelecer os princpios de concorrncia
ou articulao do investimento setorial. Determinam as sinergias concretas
que se requerem, por exemplo, entre as polticas de infraestrutura e de
desenvolvimento econmico, ou de meio ambiente e educao, ou entre
sade e emprego. Estes projetos se constituem, consequentemente, no
ponto de encontro do investimento. Contudo, rapidamente evidenciaram-
se dificuldades de compatibilizar estas vises de investimento desde abaixo,
com polticas setoriais tradicionalmente embasadas em oferta e em gesto
centralizada. Portanto, os projetos territoriais esto requerendo a contemplao
de projetos inovadores de financiamento pblico que indaga sobre modelos
de cofinanciamento, de criao de fundos territoriais (no setoriais) ou o
aprofundamento da descentralizao fiscal.
Outra consequncia da emergncia destes projetos estratgicos territoriais

a criao de uma fonte de razes para considerar o balano do investimento
pblico entre bens privados e bens pblicos. As estratgias de desenvolvimento
rural tm estado sempre neste discurso oscilante, em virtude de orientaes
polticas ou ideolgicas. A realidade que o modelo de gesto territorial do
desenvolvimento rural est priorizando a importncia dos bens pblicos territoriais
como um elemento-chave de reorientao do gasto pblico, com o que se
esperam significativas transformaes nas lgicas do investimento pblico.
4.3.10 Modelos de Planejamento
As evolues recentes nos modelos de planejamento tm sido um

smbolo de modernizao de nossas estruturas institucionais. As ltimas dcadas
mostraram avanos significativos no planejamento setorial e mais recentemente
no planejamento participativo que incorpora uma dimenso tcnica poltica.
As polticas de desenvolvimento rural tm desenvolvido e aplicado modelos de
planejamento que j formam parte inseparvel dos modelos de gesto pblica.
116
Em tempos mais recentes foi introduzido um novo componente, herdeiro

das estratgias desenvolvidas, que se tem denominado planejamento estratgico
territorial; que introduz os princpios do planejamento regional, amplamente
aplicados em outros campos diferentes do desenvolvimento rural aos processos de
formulao, gesto, execuo e monitorao dos processos de desenvolvimento
dos processos de desenvolvimento dos territrios rurais.
As caractersticas inovadoras deste modelo de planejamento encontram-se

na priorizao das relaes e fluxos entre componentes de espao, com vises que
assumem a complexidade do espao de forma sistmica. Estabelece mecanismos
para encontrar compatibilidade e sinergia entre os processos de planejamento
setorial, alcanando um maior impacto geral no investimento atribudo ao
territrio.
O plano territorial se constitui na expresso mais clara deste modelo de

planejamento. Os planos territoriais no so novos, porm em sua tradio tm
sido aplicados ou utilizados pelas unidades territoriais para o ordenamento de suas
aes e responsabilidades, incapaz de influir nos investimentos extraterritoriais
(nacionais ou regionais) que fazem parte dos processos independentes de
planejamento. Os planos territoriais, neste novo enfoque, se constituem num
compromisso que rene os acordos conseguidos entre os nveis nacionais ou
e federais, os regionais ou estatais, os locais ou municipais, assim como entre o
pblico e o privado.
Aguarda-se uma evoluo do chamado documento plan como orientador,

guia das decises dos responsveis pelas polticas e do investimento, para o plan
contrato, que adquire carter obrigatrio s partes que o subscrevem. Este modelo,
amplamente aplicado na Europa, aparece como uma meta que ser possvel caso
sejam superados os desafios que o modelo de gesto participativa territorial tem
pela frente.
4.4 Pistas para a Consolidao do Processo Territorial de Desenvol-

vimento Rural no Brasil
Os avanos nas polticas de desenvolvimento rural do Brasil esto

estreitamente ligados com processos polticos de combate e reivindicao das
organizaes dos produtores, trabalhadores e comunidades rurais. A participao
dos movimentos sociais e de suas organizaes tem sido determinantes nas
instituies que hoje regulamentam e gerenciam o desenvolvimento rural. Isto
conduz a que toda considerao referente convenincia de novos processos
de institucionalizao das polticas que favoream a agricultura familiar deve
reconhecer e salvaguardar os objetivos alcanados e as bandeiras que hoje
seguem sendo reivindicadas pelo movimento social rural.
117
Neste setor, o desenvolvimento institucional brasileiro tem conduzido

a dois aspectos de especial relevncia. O primeiro se materializa na separao
do tema da agricultura familiar e o desenvolvimento rural junto a um ministrio
independente e especializado, de significativa orientao agrria. O segundo
refere-se formalizao de uma instncia colegiada de mbito federal que se
constitui em um espao de grande significado para a concertao pblico-privada.
Trata-se do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar
(CONDRAF) que tem uma ampla representao, alm de exercer o papel de lder
das polticas setoriais.
Outro aspecto a ser considerado o enorme significado que adquire

a criao de uma rede territorial de colegiados que v desde o nvel local at o
CONDRAF. Os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, os Conselhos
Territoriais de Desenvolvimento Rural, os Conselhos Estatais e, por ltimo, o
nacional se constituram em uma rede de ampla cobertura e abrangncia.
Estas consideraes devem estar baseadas em uma estratgia de

desenvolvimento legislativo, partindo da ideia de que ser necessrio estabelecer
as bases para consolidar um processo que apenas se inicia e que requer um tempo
significativo para sua maturao e consolidao.
A anlise de um marco legislativo para a consolidao da poltica de

desenvolvimento territorial rural no Brasil h que considerar os fundamentos
subjacentes s estratgias, tanto em sua conceituao como nos critrios de
implementao e institucionalizao. O ponto de partida a considerao dos
aspectos bsicos que configuram o corpo das estratgias que orientam a gesto
dos territrios do Brasil.
Em primeira instncia, a base poltica de uma estratgia que busca a coeso

como um fundamento de uma poltica de Estado em defesa dos direitos e a busca
da igualdade por meio da incluso e de saldar a dvida social e poltica que a
sociedade brasileira tem contrado, historicamente, com as populaes rurais, em
particular com os agricultores familiares.
O segundo trao caracterstico desta poltica a considerao sistmica dos

aspectos que compem o desenvolvimento rural e o dos entornos territoriais nos
quais atuam os pequenos produtores. Isto tem sido definido como uma condio
para a estratgia de desenvolvimento no Brasil, a partir da qual se supera uma
viso estritamente produtivista para incluir os elementos sociais, institucionais,
ambientais e polticos como parte substantiva do desenvolvimento, determinando
a multidimensionalidade territorial.
A terceira nfase assumida pela poltica um critrio de descentralizao,

do qual se deduz um esquema de gesto no qual o governo federal executa sua
118
poltica em um marco de corresponsabilidade e cogesto com os estados e com

unidades territoriais supramunicipais; isto viabilizado por meio da definio de
reas espaciais de gesto denominadas territrios rurais, territrios de identidade
ou territrios de cidadania.
O quarto ponto o da importncia atribuda participao organizada,

institucionalizada e formalizada por mecanismos de legitimao da interlocuo
dos atores territoriais com o Estado. O objetivo aponta a criao de mecanismos
de negociao e concertao das estratgias, os processos de planejamento e os
projetos territoriais.
Finalmente, se reconhece uma mudana nos processos de planejamento,

consequente com os aspectos anteriores, que se configura em uma estratgia
explcita denominada gesto social do territrio. Este processo se baseia nos
fundamentos do planejamento participativo, enfatizando a gerao de capacidades
tcnicas e polticas que incluem aspectos tais como a elaborao de diagnsticos
concertados, prospeco territorial e a definio de projetos estratgicos territoriais
como produto dos processos de negociao social, pblica e privada.
Este o marco no qual se inscreve a reflexo sobre os processos de

legislao, regulao e normatividade do desenvolvimento rural com enfoque
territorial que interessa a essa anlise. Para enfrent-lo se fazem necessrias a
continuao das concluses da anlise comparativa das polticas e as legislaes
dos pases selecionados. O primeiro aspecto refere-se s caractersticas de poltica
detectadas nas tendncias do desenvolvimento territorial quando se analisam os
pases estudados. O segundo o da viso de Estado que abarca os processos de
definio de polticas e dos desenvolvimentos legislativos. O terceiro se refere s
estruturas formais da legislao nos pases e sua ingerncia nos processos poltico
institucionais do desenvolvimento rural. O quarto, com relao s organizaes
que compem o marco pblico para a responsabilidade no desenvolvimento rural.
Finalmente, um marco da estrutura de polticas que afetam o desenvolvimento e
aos quais h que atentar o Governo do Brasil em sua reflexo sobre o processo
legislativo para o desenvolvimento rural.
4.4.1 Viso do Estado
H trs dimenses analticas nas quais necessrio considerar a viso de

Estado que serve de pano de fundo aos processos polticos que se manifestam
no processo de desenvolvimento normativo e legislativo. O primeiro o relativo
s foras histricas que determinam os momentos nos quais se produzem as
formulaes de estratgias legislativas; o segundo dos marcos ideolgico e
as concertaes polticas e, o terceiro, sobre os mecanismos que o Estado pode
colocar em funcionamento para a aplicao de uma poltica pblica.
119
Os processos histricos que marcam os antecedentes dos momentos de

formulao legislativa esto muito relacionados com as condies de mudanas
polticas macro nos quais se inscrevem os processos pblicos que enfrenta o
Estado. Isto claramente identificvel nos pases analisados nos quais se encontram
diferenas substantivas.
Podem ser diferenciados dois tipos de processo: os de ruptura ou os de

reforma. Nos primeiros enquadra-se claramente o processo da Guatemala, que
nos ltimos dez anos esfora-se em concretizar os acordos de paz obtidos aps
uma sangrenta guerra civil. Neste caso, abre-se o cenrio a uma propenso maior
aceitao de mudanas estruturais. Este o tipo de condies que se originam
em processos revolucionrios, nos quais no se encontra nenhum dos pases
analisados.
Em contrapartida, os processos de reforma se caracterizam por um sentido

de transio lenta, de ajustes que mantm um corpo bsico de estratgias de
Estado includas em estruturas legislativas que suportam as polticas de Estado.
o caso da reforma do Mxico, que buscou mediante a Lei de Desenvolvimento
Rural Sustentvel, estabelecer um marco de ordenamento de estratgias gerais
das polticas setoriais de agricultura e desenvolvimento rural, dentro de um
marco institucional estvel e com muitos riscos de continuidade das polticas pr-
existentes. Em essncia, o processo se baseou em uma mudana significativa dentro
do Estado mexicano, representado pela substituio do Partido Revolucionrio
Institucional-PRI, que havia exercido o poder hegemonicamente durante 70 anos,
pelo Partido Ao Nacional-PAN, como o incio de um processo de alternncia
poltica. Isto ocorreu sem a apresentao de grandes transformaes institucionais
e sem o rompimento das estruturas polticas institucionais.
No caso da Espanha, o processo legislativo que deu lugar Lei

de Desenvolvimento Rural Sustentvel de 2007 transformou-se em um
caminho de consolidao de polticas pblicas, em um marco institucional
de ordenamento territorial em duas direes complementares e contrrias.
A articulao com as polticas comunitrias, de carter supranacional e que
determinam um marco consolidado de estratgias e instituies que delineiam
a base da poltica nacional, de um lado, e as coordenaes com as entidades
territoriais, no marco de um Estado conformado por Autonomias com alto
grau de descentralizao.
O segundo aspecto a considerar no marco de viso do Estado, corresponde

definio ideolgica que antecede a atuao do Estado, produto de processos
polticos, associado s condies da luta e estrutura de poder dos seus diferentes
grupos sociais, partidos, movimento e organizaes sociais. Em particular se quer
destacar a importncia que tem a concepo estadista ou liberal que predomine
nas correntes que sustentam as estratgias governamentais.
120
Na Amrica Latina se encontram situaes diversas neste sentido, desde

o modelo de tendncia predominantemente estadista, com o predomnio da
responsabilidade do Estado nos setores estratgicos da economia e com estratgias
que favorecem a interveno direta do Estado na totalidade da economia. Estas
tendncias se apresentam claras em pases como Venezuela e Bolvia, mas no se
registram em nenhum dos pases analisados.
No outro extremo se encontra uma postura poltica e ideolgica claramente

identificada com a preeminncia do mercado e de um rol do Estado de menor
interveno direta na economia, que se suporta em estratgias de desenvolvimento
baseadas em prioridades produtivas e estritamente econmicas. Este o caso da
Colmbia, que reflete na estrutura institucional e legislativa para o desenvolvimento
rural uma postura claramente orientada a fortalecer as condies dos mercados
como caminhos para o desenvolvimento.
Em meio destas duas posies se encontra uma postura que busca a

eficincia dos mercados, porm dentro de prioridades de incluso, redistribuio
e equidade dadas pelas estratgias de interveno do Estado condicionada e
restringida na economia. Sem dvida, estas polticas se suportam na prioridade
de um setor privado eficiente, econmico e social; entretanto, se introduzem
dois conceitos de enorme importncia: a responsabilidade social da atividade
econmico-produtiva e o do desenvolvimento como um direito. Da, se originam
as prioridades assim como os caminhos estratgicos para alcan-las.
Neste cenrio, incluem-se os casos do Mxico e Espanha. Note-se que

o panorama poltico de fundo diferente em ambos os pases, no entanto no
primeiro o governo exercido por um partido de tendncias de direita; o
segundo, um partido de natureza esquerdista. Pode ser afirmado, em relao a
esta anlise, que ambos apresentam um forte carter de centro. A diferena dos
casos mencionados as das tendncias mais marcantes.
Presentemente, estes processos de nfases polticas que determinam

a viso de Estado que predomina se produzem no marco de transformaes
institucionais que vm sendo introduzidas e assumidas com ritmos diferentes
nos pases analisados. Estas mudanas esto associadas com estratgias que
determinam trs aspectos muito importantes na definio do carter do Estado.
Por um lado, o papel dos atores que participam na definio da implementao

das polticas, mais especialmente em seus processos de formulao e negociao.
Nos casos analisados podem ser reconhecidas enormes coincidncias na abertura
de mecanismos de participao, corresponsabilidade e cogesto, nos casos da
Espanha, Mxico e Guatemala, com a busca de mecanismos de organizao,
reconhecimento de legitimidade e criao de instncias de concertao poltica,
tcnica e administrativa para a definio de estratgias de desenvolvimento. A
121
Colmbia se diferencia desse modelo uma vez que no campo do desenvolvimento

rural os mecanismos de gesto das aes so baseados numa interao individual
e direta dos atores sociais com o Estado. Isto se reflete igualmente na emergncia
do territrio como um objeto explcito da poltica, o qual muito evidente nos trs
pases mencionados e inexiste no caso da Colmbia. O territrio considerado
como a instncia de participao e ao dos atores sociais.
Estes ajustes no papel que cumprem os atores do desenvolvimento, no s

se referem relao pblico-privada, mas incluem igualmente as relaes entre
os diferentes nveis territoriais da estrutura poltico-administrativa do Estado. Isto
se evidencia em processos de descentralizao e regionalizao, em modelos de
federalizao, como no Mxico ou estatutos autonmicos, como na Espanha. As
regras bsicas de buscar os princpios de coordenao, delegao, solidariedade
e subsidiaridade entre os diferentes nveis de gesto se refletem na recomposio
das responsabilidades, competncias e funes das instituies em cada um dos
nveis territoriais. Os mbitos e escalas de gesto esto muito relacionados com o
critrio de aproximar a natureza da soluo a do problema.
No caso do Mxico, o desenvolvimento territorial tem assumido com um

critrio que privilegia o nvel municipal para o desenvolvimento rural com uma
nfase local, de forma similar ao caso da Espanha que registra uma enorme
importncia aos grupos de ao local. O caso da Guatemala assemelha-se um
pouco mais ao do Brasil, ao considerar espaos territoriais supramunicipais, como
o nvel de gesto para o desenvolvimento rural.
O processo de reordenamento territorial que implica a redefinio de

responsabilidades se mostra como um caminho lento, que depende de forma
significativa do ritmo de desenvolvimento de capacidades que suportem a
transferncia de competncias. claro que a Espanha tem conseguido um nvel
de avano muito importante em suas estratgias de desenvolvimento territorial,
o que lhe permite contar com um marco de descentralizao, no qual se apoia a
estratgia de desenvolvimento rural. No caso do Mxico, o processo est menos
desenvolvido, embora tenha se empenhado na criao de capacidades locais, no
estabelecimento de mecanismos de gesto municipal e na delegao no nvel
estatal de uma parte fundamental da responsabilidade sobre a poltica geral.
A outra expresso deste processo baseada nos sistemas fiscais que

determinam a estrutura de investimento dos recursos pblicos nos processos
de descentralizao, dos quais existam mecanismos de financiamento do
desenvolvimento rural. Neste caso, a experincia mais clara entre os pases
analisados o da Espanha, que conta com uma estrutura fiscal na qual os
governos das Autonomias contam com recursos prprios, responsabilidades e
institucionalidade prpria. No resto dos pases existem esquemas de transferncia
122
desde o governo nacional que tem conseguido um grande avano na Guatemala

como complemento s legislaes de participao e de descentralizao.
No caso do Mxico, foram estabelecidos mecanismos de municipalizao
dos recursos federais por meio de acordos de transferncia especifica dos
recursos de desenvolvimento rural. A Colmbia conta com um amplo sistema
de descentralizao que tem se consolidado nas duas ultimas dcadas, com
mecanismos de transferncia e cofinanciamento a partir dos territrios com o
oramento nacional de desenvolvimento rural.
4.4.2 Estrutura dos Marcos Legislativos
A analise dos marcos normativos em desenvolvimento rural desenvolvidos

por pases que tm empreendido o caminho de acolher uma estratgia territorial,
permite estabelecer que este um campo incipiente, experimental e, no melhor
dos casos, em processo de regulamentao e implementao. As legislaes tm
se desenvolvido em nmero limitado de pases e ainda se encontram pendentes
de processos regulamentadores e de instrumentao.
Podem ser apreciados trs tipos bsicos de marcos normativos associados

s legislaes que determinam o enfoque territorial no desenvolvimento rural dos
pases estudados. Por um lado, as estratgias que se centram no desenvolvimento
rural como um equivalente a estratgias dirigidas aos pequenos produtores rurais,
particularmente aos agricultores familiares, para os quais so estabelecidos polticas
e instrumentos de implementao de carter explicitamente setorial agrcola. Este
o caso da Colmbia que vem centralizando suas estratgias de desenvolvimento
rural em uma concepo setorial estrita, onde o desenvolvimento de instrumentos
de poltica e de normatizao se orienta especialmente gesto, administrao,
promoo e aplicao de instrumentos com carter de fomento setorial. Nestes
casos, a legislao se encontra associada regulao das responsabilidades do
ministrio da agricultura e das instituies que formam parte da sua rede de
gesto pblica. Neste caso, a perspectiva territorial no se encontra associada
s polticas de desenvolvimento rural especificamente, mas correspondem a
outras esferas institucionais, associadas a temas de ordenamento territorial e de
descentralizao.
O segundo tipo de polticas o que corresponde a estratgias de

desenvolvimento rural, com nfase na pequena produo, particularmente primria,
mas cuja lgica de aplicao tem introduzido significativamente os processos de
descentralizao, participao e articulao de polticas pblicas. Sem dvida, o
Mxico o caso que melhor exemplifica com o Brasil esta estratgia sistmica
e integral de conceber o desenvolvimento rural como a convergncia de um
conjunto de dimenses: ambientais, demogrficas, econmicas, sociais, polticas
e institucionais. A nfase que se tem dado a estas estratgias o da busca de
123
marcos regulatrio e oramentrios que permitam processos tcnicos e polticos;

que proporcionem ao territrio, em seus nveis locais e regionais, as capacidades
e potencialidades para a criao de espaos negociados de gesto, assim como
mecanismos institucionais de coordenao. A lei mexicana de desenvolvimento
rural integral, quanto aos aspectos setoriais que cobre, estabelecendo os
mecanismos por meio dos quais os processos de planejamento conduziro a
estruturas de gesto institucional, sujeitas a arranjos institucionais obrigatrios
para toda uma rede de instituies e mbitos organizacionais pblicos.
O aspecto mais destacado desta estrutura se fundamenta em uma base

de carter institucional que possibilita um mecanismo de coordenao que se
entrelaa com outros marcos normativos setoriais, que coincidem em mecanismos
de gesto espacial e territorial; com processos e instncias institucionais de
caractersticas similares, completares e, em algumas ocasies, superpostas.
O terceiro tipo de marco normativo coincide com pases nos quais as

legislaes que afetam as estratgias de desenvolvimento territorial no so de
carter setorial, mas que correspondem a um nvel geral, multissetorial, de estrito
sentido territorial, onde primam as normas de ordenamento institucional e fsico
do espao, como um caminho para a criao de instncias institucionais que
reconhecem a importncia, capacidade e peso poltico das entidades territoriais,
com especial nfase no nvel local-municipal. Este o caso da Espanha, que
conta com uma legislao que reflete o sentido territorial em toda sua poltica
pblica, comeando pela sua prpria Constituio. O regime autonmico
espanhol define uma institucionalidade e uma legislao que a acompanha, que
proporciona o marco que regula a forma como o Estado central e as entidades
autonmicas distribuem competncias no cenrio do desenvolvimento rural.
Neste marco, tem-se formulado e desenvolvido uma legislao especfica para
este tema, na lei promulgada em 2007, que estabelece uma norma que permite
ordenar precisamente estas relaes e define mecanismos de promoo e gesto
concertada em apoio s polticas setoriais agrcolas, de diversificao da economia
rural e de fortalecimento institucional. Neste marco, se repete a urgncia de
estabelecer rotas de articulao de polticas publicas, tanto entre centro e regies
como entre atores da sociedade local territorial.
O caso da Guatemala se enquadra bem neste tipo de estrutura poltica, mas

dentro de um marco menos descentralizado e autnomo. A regulao abrange
dois temas centrais das estratgias territoriais: a descentralizao e a participao,
com legislaes especficas que atendem a estes aspectos.
Entretanto, neste marco regulatrio necessrio considerar que, no caso do

Brasil assim como em todos os pases analisados, existe uma estrutura hierarquizada
que estabelece o limite das normas e dos alcances que uma iniciativa normativa
124
pode chegar a ter. Desde a Constituio at as normas expedidas pelo Governo, so

estabelecidos campos de ao que no possvel ultrapassar.
Na Constituio se estabelece a estrutura do Estado, se corresponde ao

regime presidencialista ou parlamentarista, se federal ou unitrio, a estrutura
poltico-administrativa, a separao de poderes, os direitos individuais e coletivos
e as responsabilidades de cada uma das instncias pblicas, entre um conjunto
amplo de definies. No plano das estratgias de desenvolvimento, entre eles
o desenvolvimento rural, estabelece a responsabilidade e objetivo de todas as
instncias do Estado, mas assegura ao poder executivo, governo, a funo de
formul-lo e implement-lo.
Num segundo nvel identificam-se, nos pases analisados, as leis de carter

orgnico superior, com uma hierarquia maior que o resto da legislao. Entre eles
se encontram na Espanha, no Mxico, na Guatemala e na Colmbia, as legislaes
que abrangem os aspectos de desenvolvimento territorial, planejamento e
oramento, todas elas de enorme relevncia para as polticas especficas de
No terceiro nvel se encontram as leis gerais que se identificam com os

cdigos ou marcos legislativos compostos por uma diversidade de leis que
atendem a um aspecto determinado. Nestes pases se destacam, por sua relao
com o desenvolvimento rural, os mbitos de legislao em direito agrrio e direito
ambiental. O Brasil tem igualmente um rico marco nesta direo.
Encontram-se assim, as leis especficas ou setoriais que precisam adequar-se,

adaptar-se e ajustar-se s normas de ordem superior, em particular s leis orgnicas
e Constituio. Na Espanha e no Mxico destacam-se os mbitos setoriais para o
desenvolvimento rural com leis especficas dedicadas a este tema. Na Colmbia e
na Guatemala existe um conjunto de normas ainda mais especficas que regulam
aspectos pontuais do desenvolvimento rural.
4.4.3 Estruturas das Organizaes Pblicas
Outro aspecto que de especial relevncia no momento de levar a cabo

um processo legislativo para o desenvolvimento rural no Brasil o dos diferentes
esquemas organizacionais que se encontram nos pases analisados.
No caso da Guatemala, o desenvolvimento rural est centrado em

uma instncia supraministerial, ou seja, no um ministrio exclusivamente o
responsvel. Existe uma responsabilidade compartilhada que se traduz no fato
da responsabilidade ser compartilhada por um colegiado pblico integrado
por diversas instncias e que conta com uma importante responsabilidade da
Presidncia da Repblica.
125
No caso da Colmbia, a responsabilidade atribuio exclusiva do

Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural, com escassas referncias ou
corresponsabilidades com outras instncias setoriais.
Na Espanha a responsabilidade compartilhada por diversas instncias

que refletem com clareza a estrutura autonmica do Estado Espanhol. De um lado
as instituies comunitrias tm uma responsabilidade geral para toda Europa,
o Ministrio do Meio Ambiente, Meio Rural e Marinho tem a responsabilidade a
nvel nacional e as Autonomias, com seus respectivos conselhos a tm nos nveis
regionais.
No Mxico, a responsabilidade da Secretaria da Agricultura, Pecuria, Pesca

e Desenvolvimento Rural. Contudo, conta com uma Comisso Intersetorial que
rene 13 Secretarias de Estado. Igualmente compartilha a responsabilidade e a
operacionalizao com os Estados por meio das respectivas secretarias estaduais.
Como se observa, os modelos so diferentes e, em cada caso, a legislao

o marco geral que estabelece as responsabilidades, atribuies e recursos que
devem ser geridos em cada nvel.
Nas consideraes das organizaes que fazem parte do marco geral

para o desenvolvimento rural necessrio considerar que h outras instncias
diferentes das do poder executivo e que inclui o poder legislativo, o qual tem um
papel poltico insubstituvel. Um dos aspectos mais importantes o da iniciativa
na promulgao das leis, a busca de consensos sociais e a negociao de acordos
com o executivo. No Mxico e na Espanha possvel afirmar que suas respectivas
leis foram o produto de um consenso e negociao entre o executivo e o legislativo;
na Colmbia e na Guatemala, entretanto, seus mbitos normativos associados ao
desenvolvimento rural tm sido iniciativa principalmente governamental e, por
isso, mostram maiores debilidades ou, pelo menos, menor desenvolvimento. A
importncia dos consensos polticos para promover estes processos legislativos
que, por meio deles, so obtidas verdadeiras polticas de longo prazo, polticas
de Estado.
O outro ator importante nas estruturas polticas que servem de marco s

polticas de desenvolvimento rural e seus processos legislativos o Ministrio
Pblico que, por meio de suas procuradorias ou do controle fiscal e poltico, pode
estabelecer as possibilidades reais de que uma legislao alcance os seus objetivos
e aplicabilidade.
Finalmente, o ator pblico territorial de enorme importncia no

desenvolvimento rural. No Mxico, os municpios; na Guatemala, os territrios; na
Espanha, as Autonomias; e na Colmbia os departamentos e municpios adquirem
paulatinamente maior relevncia na gesto das polticas de desenvolvimento rural.
126
PARTE 2
BASES PARA A CONSTRUO
DE UM MARCO JURDICO-
NORMATIVO DO Leonilde Servolo de Medeiros
OPPA/CPDA/UFRRJ
DESENVOLVIMENTO Marcelo Min Dias
TERRITORIAL NO BRASIL OPPA/UFV
INTRODUO
O tema do desenvolvimento territorial tem sido objeto de uma vasta

produo acadmica que se alimenta das reflexes sobre experincias que
vm ocorrendo em diversos pases da Europa e Amrica Latina. A bibliografia
disponvel mostra que, cada vez mais, se consolida uma viso que ressalta
a insuficincia das abordagens tericas de cunho setorial para dar conta dos
complexos fenmenos pelos quais passam nossas sociedades, em especial
as transformaes contemporneas do meio rural (Wanderley, 2009). Na
tentativa de superar tais limites analticos, vrios estudos vm demonstrando
a importncia da utilizao de uma abordagem territorial, capaz de valorizar
as interrelaes sociais, econmicas e polticas produzidas em determinados
espaos (Abramovay et al., 2006). A abordagem territorial tambm vem
se afirmando como referncia importante para a definio da agenda e
formulao de polticas pblicas de desenvolvimento rural, gerando processos
de inovao tanto nas polticas strictu senso, como nas suas formas de gesto
(Schneider, 2010).
A perspectiva que nos interessa explorar no presente texto a das

implicaes normativas da adoo dessa abordagem, uma vez que essas polticas
passam a se relacionar, em seus processos de normatizao, implementao e
operacionalizao, com o marco jurdico existente, ora de forma tensa, causando
limitaes ou impedimentos aos processos de implementao; ora de forma
estimuladora, potencializando aes previstas pelas polticas. Nosso objetivo ,
tomando o caso brasileiro para estudo, mapear as tenses existentes, buscando
compreender em que medida as concepes e a normatizao criada pela poltica
de desenvolvimento territorial encontram obstculos ou oportunidades nas leis
em vigor e em seus marcos institucionais.
127
A Importncia do Marco Legal
A anlise das experincias internacionais (Medeiros e Dias, 2008; Echeverri,

2009) nos alerta para a importncia da historicidade das regulamentaes
vigentes nos diversos pases. As regras e o marco jurdico nos permitem acesso
cultura institucional, jurdica e poltica na qual se fundamentam a determinaes
ou ordens sociais que as originam. Esse conjunto de orientaes culturais que
est na sociognese das leis tambm nos auxilia compreender como o marco
jurdico se modifica a partir das questes que so colocadas pelas especificidades
dos processos sociais que buscam regular. Revela-se, pois, em todos os casos, o
seu carter social e dinmico. Considerando que as leis expressam determinadas
relaes de poder, cristalizam situaes e, de alguma forma, tm a faculdade
de produzir realidades, buscamos entender a forma e os contextos em que
determinadas relaes sociais e anseios de mudana assumiram, no caso brasileiro,
um formato legal.
Tanto na perspectiva de Weber (1998) como na de Luhmann (1983), as leis,

na modernidade, no so mais consideradas sagradas nem dadas. Podem, pois, ser
modificadas, reformuladas e at mesmo substitudas. No entanto, como o Direito
representa uma forma de coao e tanto poder como autoridade, qualquer
mudana nas normas implica reconstruo da legitimidade necessria para sua
operao (Bourdieu, 1989). A progressiva complexificao da sociedade moderna
e, consequentemente, do Direito tem implicaes importantes, na medida em
que passam a existir limitaes possibilidade de conhecimento das normas pelo
indivduo. Pierucci (1998), retomando algumas dimenses da sociologia jurdica de
Weber, afirma que o Direito se transformou num modo de regulao prprio, com
uma progressiva especializao de seus profissionais. A esse processo corresponde
o treinamento no modo terico-dedutivo de pensar, recebido em escolas
superiores voltadas para o ensino das normas, contribuindo para incrementar e
sofisticar as qualidades lgico-formais do Direito moderno. Trata-se de um saber
especializado, que exige sempre mediaes para sua aplicao.
desta forma que o Direito se constitui uma linguagem prpria, um campo

especfico (Bourdieu, 1989), cuja marca transformar conflitos irreconciliveis em
permutas reguladas, de forma a gerar solues socialmente reconhecidas como
imparciais. nesse campo que se produzem normatizaes sobre a vida social
que ganham fora de lei. Bourdieu chama a ateno para a dimenso simblica do
Direito. Para ele, a legitimidade esconde a arbitrariedade que prpria do campo
jurdico. Ao codificar as relaes sociais, as leis tm, de alguma forma, um papel
importante na sua consolidao, afirmao e at mesmo criao, na medida em
que definem critrios e regras de incluso e excluso e tambm marcos por meio
dos quais as relaes sociais devem operar. Na perspectiva de Bourdieu (1989),
o Direito a forma por excelncia do poder simblico de nomeao, capaz de
128
criar as coisas nomeadas e tambm grupos. Dessa forma, naturaliza os processos,

produz uma doxa, mas tambm expressa o reconhecimento de grupos sociais
e de demandas que, em determinadas situaes, passam a ser incontestveis.
Seu questionamento pode estar at vigente no campo das relaes sociais,
mas, de alguma forma, cai no terreno do socialmente indizvel. Um exemplo
disso, retirado de experincias recentes do Brasil, pode ser buscado na funo
social da propriedade que, embora negada no cotidiano (inclusive no plano dos
julgamentos legais), no mais passvel de recusa como princpio geral de justia
e est inscrita na Carta Constitucional. Como o princpio passvel de contestao,
a disputa legal acaba sendo transferida para um caso a caso, onde no se nega
que a funo social deve ser base para um critrio de apropriao, mas discute-se
a forma de interpret-la.
Alguns estudos apontam a mltiplas dimenses da legitimidade das leis

e mostram que existe a possibilidade de apropriao diferencial das normas por
determinados grupos sociais, que so capazes de produzir uma leitura das leis
existentes como base para fundamentar suas demandas. Assim, se existe a lei,
h possibilidades, tambm, de leituras diferenciadas dela, constituindo-a num
campo permanente de conflito que se desenrola nas diversas instncias estatais
destinadas a produzir interpretaes jurdicas (Thompson, 1987). Estudando um
momento em que a lei geral comea a sobrepor s leis locais, na Inglaterra do final
do sculo XVIII, Thompson alerta para o fato de que:
[...] as relaes de classe eram expressas no de qualquer

maneira que se quisesse, mas atravs das formas da lei; e a lei,
como outras instituies que, de tempos em tempos, podem
ser vistas como mediao (e mascaramento) das relaes de
classe existentes (como a Igreja ou os meios de comunicao),
tem suas caractersticas prprias, sua prpria histria e lgica
de desenvolvimentos independentes (Thompson, 1987, p. 353,
grifos no original).
O autor argumenta ainda que:
[...] as formas e a retrica da lei adquirem uma identidade

distinta que, s vezes, inibem o poder e oferecem alguma proteo
aos destitudos de poder [...] a lei no foi apenas imposta de cima
sobre os homens: tem sido um meio, onde outros conflitos sociais
tm se travado (Thompson, 1987, p. 358).
Thompson sugere que as leis imprimem suas marcas nas prticas

cotidianas dos atores (aquilo que, grosso modo, poderamos chamar de cultura
institucional/legal). Essas ideias nos parecem particularmente sugestivas
para pensarmos o campo de conflitos que vai se configurando nos ambientes
129
criados pela implementao da poltica de desenvolvimento rural com enfoque

territorial. Especialmente as tenses entre a normatividade criada pela poltica, o
marco jurdico vigente e os diferentes grupos sociais que, em suas localidades, de
alguma forma afetados por diferentes polticas pblicas, produzem leituras da lei
ou demandam criao de novas normas que tornem viveis, legtimas e legais
suas aspiraes.
Perceber as implicaes do Direito e da institucionalizao e funcionamento

das regras jurdicas importante para compreender a complexidade da instituio
de uma nova perspectiva para a ao pblica, que supe determinadas concepes
do que seja territrio e, por conseguinte, determinadas possibilidades de
delimitao desses espaos e de demarcao dos modos de ao e interao
entre o pblico e o privado. Est em jogo o poder de criar uma realidade territorial,
fundada num determinado arcabouo legal, mas no por ele totalmente
determinada. A possibilidade da institucionalizao, do ponto legal de uma
abordagem territorial implica enunciao de uma nova realidade, de novas regras
sociais que, para existirem, precisam garantir para si uma legitimao e produo
de identificaes. Mas, tambm depende de acionar uma srie de instrumentos
legais j existentes para intervir sobre o territrio de forma a torn-lo um espao
de mudanas em direo a determinados objetivos delineados como desejveis.
Em sntese, nossa reflexo se centra na concepo de que o marco jurdico

uma criao histrica, portanto datado. produto, ao mesmo tempo em que
produtor, de disputas polticas. Carrega em seu corpo textual as marcas que
cercam sua origem. Sob essa perspectiva, para conseguir entender as implicaes
de um marco legal, mais do que buscar a letra da lei e tom-la de forma positiva,
preciso perceber as disputas que as geraram e as que se desencadeiam a partir
dela. tambm necessrio analisar as interpretaes que se apresentam e que o
condenam a no ter eficcia (quando no h foras sociais interessadas em dar-lhe
vida e legitim-lo) ou permitem que ele se torne referncia para aes, a partir da
interpretao criativa e potencializadora dos atores sociais envolvidos.
Territrios e Polticas Pblicas no Brasil
O Estado brasileiro, a partir de seus textos constitucionais, produziu ao menos

duas acepes distintas sobre a categoria territrio. Magdaleno (2005), analisando
os textos das Constituies republicanas de 1891 a 1988, buscou entender a forma
e o grau de insero do conceito de territrio no pensamento poltico brasileiro
e seu modo de apropriao nos textos constitucionais em termos de recortes
territoriais para a ao (Magdaleno, 2005, p. 115); o que implica modos diversos
de territorializao da poltica. Sua anlise identifica duas principais dimenses
do conceito de territrio presentes nestes textos. Uma, denominada de formal,
representa o territrio fsico (ou funcional, nos termos de Haesbaert, 2004), que
130
demarca o Estado nacional, suas divises subnacionais e a hierarquizao dos

poderes constitudos (Unio, estados e municpios), marcando a soberania da
Unio como agente poltico regulador deste territrio formal. Nesta vertente, o
territrio, representado como localidade, aparece como meio de construir e tratar
problemas de organizao (Bourdin, 2001, p. 52). Outra dimenso a que concebe
o territrio de modo mais dinmico, dialogando com a ideia de territrios plurais
ou multiterritorialidades, desenvolvida por Haesbaert (2004). Nas Constituies
brasileiras,
[...] guardadas as particularidades de cada uma delas,

emergem territrios muitas vezes superpostos, com limites tnues,
alvos de disputas acirradas, sujeitos a mudanas permitidas por
simples alteraes nos textos constitucionais, os quais, a princpio,
se mostram como elementos-chave na definio dos limites da
ao de cada um dos entes federados (Magdaleno, 2005, p. 129).
Destas concepes derivam normas que implicam duas possibilidades

histricas de territorializao da poltica, incluindo a distribuio, entre entes
territoriais, de poderes e de condies de prticas; de influncia ou de controle sobre
determinada poro do espao. A primeira delas esteve vigente at a dcada de
1980 e tinha por marca o carter centralizador das aes pblicas, com o governo
federal detendo a quase exclusividade e domnio das competncias tributrias.
Decorre deste padro uma representao do territrio como referncia espacial
para a colonizao, delimitao e defesa de suas fronteiras. Para tanto, firmou-se
a necessidade de concentrao dos investimentos produtivos, fundamentados
na expanso metropolitana e na industrializao dos processos de produo
nas cidades e espaos rurais. Desta concepo desdobram-se leis, normas e
regulamentos pblicos que possibilitaram (no sentido de disponibilizar recursos
pblicos) a territorializao de diversos projetos de cunho desenvolvimentista
(Haesbaert, 1997).
Esta concepo muda substancialmente na Constituio de 1988, que

estabelece uma descentralizao das competncias (inclusive as tributrias) para
as unidades da federao, alargando as suas possibilidades de ao das instncias
governamentais locais. De acordo com Magdaleno (2005), o territrio passa, a partir
de ento, a ser concebido de maneira mais dinmica e a dimenso local passa a ser
representada como uma espcie de substrato participao poltica e expresso
de demandas historicamente sufocadas. O arranjo normativo produzido ampliou
em certa medida os campos operatrios, abrindo possibilidades principalmente
para a ao territorialmente localizada. O municpio emerge com maior poder
relativo deste processo, inclusive com determinadas competncias tributrias
que o capitalizam para se posicionar mais favoravelmente no campo de relaes
de poder dos processos de territorializao. Afonso (2004) afirma que em 2003
131
os municpios detinham 16% dos recursos tributrios nacionais. Como destaca

Souza (2004), a distribuio destes recursos obedece ao padro de desigualdades
socioeconmicas e demogrficas que historicamente caracterizaram o pas1.
Outro componente deste processo so as organizaes (as que, muitas

vezes, se autodenominam como movimentos sociais, as sindicais e as no-
governamentais, conhecidas genericamente como ONGs). Estas entidades se
fortaleceram ao longo do processo de democratizao poltica por meio de acesso
a capitais e recursos (monetrios e simblicos) que, em grande medida, passavam
margem dos canais pblicos oficiais. Sua capacidade de ao dependia da
construo de redes de solidariedade que vinculavam agncias internacionais
de cooperao para o desenvolvimento, governos estrangeiros e organizaes
eclesisticas. Assim capitalizadas, contriburam para fomentar a participao
poltica e para ressignificar a ao poltica local (Dias, 2004). Por este veio,
capilarizaram-se aes coletivas e percepes compartilhadas sobre organizao
poltica e promoo do desenvolvimento, bem como concepes diferenciadas
sobre significados do prprio desenvolvimento, possibilitando a instituio de
novas e complexas territorialidades, redes que se tecem em torno de temas como
organizao sindical alternativa, educao popular, combate pobreza e aes
culturais diversas.
A partir desta diversidade, os territrios fsicos (estabelecidos pela diviso

estatal, criando unidades administrativas) passam a conviver com novos circuitos de
poder que desenham complexas territorialidades, em geral na forma de territrios-
rede (Haesbaert, 2005, p. 6780). o caso, por exemplo, do processo de construo
das tecnologias agropecurias alternativas que, em dado momento, articulou
capitais diversos entre agncias multilaterais de cooperao ao desenvolvimento,
segmentos acadmicos, setores progressistas da Igreja Catlica e movimentos
sindicais em aes que do novo sentido a desenvolvimento rural, fundamentados
em uma lgica de construo de redes territoriais de ao (Luzzi, 2008).
Desta forma, os processos de territorializao tornam-se mais complexos.

Territorialidades mais tradicionais, que buscam a demarcao de fronteiras
fsicas para exerccio de autoridade e controle, passam a ter que dialogar com
territorialidades mais dinmicas, por vezes relacionadas a redes que transcendem
os ambientes localizados e marcos administrativos ou polticos. O prprio lugar,
como argumenta Giddens (1991), deixa de ser meramente o cenrio fsico da
atividade social situada geograficamente para tornar-se um ambiente de relao
(intersubjetiva) entre diversas localidades, relativizando, dentre outras coisas, a
1 Segundo Souza, na poca de sua pesquisa, os municpios da regio Sudeste, por exemplo, tinham uma
receita tributria per capita mdia de R$ 115,00, enquanto na regio Norte esta mesma receita no ultrapas-
sava R$ 30,00 em mdia (Souza, 2004).
132
noo de distncia. Bourdin, referindo-se a anlises francesas sobre processos

de urbanizao, afirma que est em construo uma mudana significativa nas
percepes sobre os processos de territorializao.
[...] o territrio no provm mais de um esforo a priori de

organizao, a partir de modelos claros e de referncias adquiridas,
esforo a priori traduzido no fato de todos se anteciparem
com as mesmas ferramentas e as mesmas referncias (mas,
evidentemente no com os mesmos interesses); mas provm de
uma agregao de fenmenos duplamente heterogneos (pois
eles vm do exterior e no de muitas relaes entre eles) o que
no exclui de modo algum que se articulem em seguida entre si
a posteriori. (Bourdin, 2001, p. 65, grifos no original).
No contexto de aumento das interdependncias globais, os Estados

nacionais passam a mediar esta primazia com as demandas externas, cada vez mais
poderosas. Os processos de globalizao tornam as fronteiras nacionais flexveis,
criam novos processos de territorializao e tambm de desterritorializao,
deslocando as economias de uma inscrio no sistema Estados-nao para
novas formas de organizao que o transcenderiam, acentuando o papel dos
mecanismos de mercado (Acselrad, 2006, p. 13). Assim, os Estados nacionais
tenderam a navegar no sistema financeiro global e adaptar suas polticas, em
primeiro lugar, s exigncias e conjunturas deste sistema (Offe, 1999, p. 151).
No entanto, a crescente percepo da falncia da ideologia da globalizao

como soluo aos problemas da ausncia ou insuficincia de desenvolvimento
(Sunkel, 1999); reforada pela ecloso da grave e recente crise financeira
global, vem trazendo ao centro dos debates o papel a ser assumido pelos
Estados nacionais no fortalecimento de iniciativas e aes locais a que antes se
contrapunham. No contexto inaugurado nos anos 1980, a questo territorial foi
ressignificada pelo reconhecimento da desigualdade social gerada por um tipo
de ao estatal que representava o territrio como espao tcnico para avano
de uma determinada viso de modernizao capitalista, logo a seguir associada
necessidade de integrao a circuitos financeiros globalizados. A questo regional
elaborada a partir desta perspectiva perdeu fora e apelo poltico. Ao mesmo
tempo, se reconheceu que um amplo processo de modernizao gerou uma
heterogeneidade de manifestaes do fenmeno da desigualdade social, cuja
expresso mais evidente seria a incidncia de pobreza, resultado da combinao
de mltiplos vetores de excluso que se articulam e interagem no mbito local
(portanto, territorial), de forma diferenciada, se reforando mutuamente.
Esta percepo da relao entre territrio e pobreza, veiculada por diversas

organizaes internacionais de apoio a projetos de desenvolvimento, inclusive
133
o Banco Mundial, passou a demandar do Estado e da sociedade civil estratgias

de ao moldadas a partir das necessidades segmentadas, particulares e at
mesmo, em certos casos, referidas s pessoas e famlias. Estratgias que fossem
flexveis e sensveis para captar especificidades locais e ofertar respostas aos
problemas identificados, o que contribuiu para desencadear uma infinidade de
aes mltiplas e concomitantes de combate pobreza e incluso social. O
municpio, o territrio e o local foram alados condio de locus privilegiado
das aes pblicas e privadas voltadas para esse objetivo. Nesta concepo, os
problemas localizados passam a demandar solues territorializadas, para,
contraditoriamente, atuar sobre causas que so mais profundas e complexas e
que, quase sempre, transcendem os espaos locais (Acselrad, 2006). Resulta deste
processo um mosaico de aes sobrepostas, que conformam territorialidades e
que buscam enfrentar os problemas sociais que afloram localmente, geralmente
com recursos e capacidades diversas e, de forma bastante recorrente, a partir de
intervenes desarticuladas.
De acordo com Bronzo (2007, p. 91), deste cenrio emergem trs questes
para o desenho de polticas pblicas que elegem como foco a questo da incluso
social: (a) centralidade do territrio, seja como elemento de diagnstico e
focalizao, seja como objeto de interveno; (b) noo de infraestrutura social,
que combina a noo de territrio com a de comunidade; (c) ateno necessria
a formas flexveis de proviso de servios. A abordagem territorial do combate
pobreza supe estratgias de interveno sobre espaos que possuem grau de
homogeneidade suficiente para permitir aes focalizadas nas problemticas do
pblico-alvo (Bronzo, 2007, p. 99).
Qualquer que seja a abordagem escolhida, no entanto, recorrente a

ideia de territrio como produto de relaes de poder (incluindo relaes de
fora e violncia). Uma vez institudos, os territrios configuram espaos fsicos e
simblicos para o exerccio do poder por meio das interaes sociais estabelecidas,
que ocorrem em reas delimitadas para a interveno pblica. Nestes cenrios, o
Estado detm o poder de diviso e classificao do espao (Bourdieu, 1989). Leis,
polticas pblicas, autoridade e legitimidade que lhes so conferidas, permitem-
lhe instituir espaos diferenciados uns dos outros. Sobre eles incidem poderes
especficos e, consequentemente, possibilidades distintas de interao, conferidas
e demarcadas ou limitadas pelas normas, instituies, regras ou leis criadas para
regular a realidade social. assim que uma rea onde h forte incidncia de pobreza
torna-se, para a inteno poltica de promover desenvolvimento, um territrio, ou
seja, passa a existir como tal e como lugar de interveno; passa a ser objeto da
instituio de normas que viabilizaro o projeto poltico de mudana embutido
na interveno. Torna-se tambm uma espcie de unidade. No sem razo e
objetividade, os territrios institudos nascem de um conhecimento produzido
para afirmar sua unidade e, por extenso, sua identidade territorial, seja ela cultural,
134
econmica ou fsica. Esta unidade construda e s vezes imposta a base para

normatizar interaes necessrias para a realizao de determinados projetos
polticos, ou seja, atos voltados para fazer valer vises e divises que nem sempre
correspondem quelas construdas historicamente por aqueles que vivem num
determinado lugar. Os conflitos, muitas vezes, decorrem das relaes de poder
assimtricas que procedem destes pressupostos da interveno pblica.
No entanto, o Estado, quando intervm, devido s suas limitaes

infraestruturais e de legitimao, depende de colaborao, cooperao, apoio,
parcerias, isto , da construo de um conjunto de relaes que tornem seu
projeto poltico de mudana localmente executvel e tambm legtimo. Estas
configuraes dependem da mobilizao de agentes locais que tambm buscam
realizar, localmente, seus prprios projetos. Nestes contextos, evidenciam-se os
contornos da construo de territorializaes e territorialidades a partir de relaes
de poder.
De acordo com Peter Evans, as polticas pblicas que focam o

desenvolvimento a partir de uma perspectiva social tornam estratgica, em seu
desenho, a constituio de instituies locais que sejam capazes de fortalecer
mecanismos de governana (Evans, 2003). Estas ideias situam-se no contexto
atual de reviso das teorias de desenvolvimento, buscando dar conta das novas e
complexas territorialidades formadas com o aumento das capacidades locais para
formular e publicizar suas demandas perante o Estado. Na leitura de Bourdin:
As redes de atores se diversificam e o sistema poltico-

administrativo se fragmenta, at incoerncia. A ao pblica se
torna ineficaz quando ela se reduz produo e aplicao de
normas jurdicas. Diante destas dificuldades, os Estados procuram
tcnicas mais refinadas de governo [...] Isso acompanhado de
um enfraquecimento do Estado governamental, em proveito
de outras autoridades estatais (a justia, as autoridades
independentes), das coletividades territoriais e de componentes
da sociedade civil (Bourdin, 2001, p. 137).
As polticas pblicas (entendidas como o conjunto de planos e programas

de ao governamental destinado interveno na sociedade e realizao de
projetos polticos) envolvem um processo complexo de definio, elaborao e
implantao de estratgias de ao por parte dos governos, no qual se verifica
a identificao e seleo de determinados problemas sociais que, na viso dos
gestores pblicos, merecem ou devem ser enfrentados por meio da interveno
estatal. Como argumenta Souza (2006, p. 26), as polticas pblicas so o estgio
em que os governos (...) traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em
programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real.
135
importante insistir no fato de que essa traduo no simples, nem automtica.

Para alm dos processos de seleo envolvidos, ela mediada pela necessidade
de construo de acordos entre os poderes legislativo e judicirio, seja por meio
da criao de novas regulamentaes, seja pela necessidade de buscar sadas para
as tenses entre a vontade do governante, a traduo elaborada (em termos de
aes que derivam das polticas) e a institucionalidade jurdica existente. Portanto,
longe de representar consensos, polticas pblicas so arenas de disputas sobre a
definio de problemas sociais e projetos polticos que elaboram alternativas de
interveno sobre os mesmos (Faria, 2003), de forma a tentar mudar o curso de
processos considerados indesejveis.
Na prtica, as polticas assumem a forma de planos, programas ou

projetos de ao governamental (Comparato, 1997), que geralmente contm um
diagnstico sobre determinado problema que representa seu foco e uma proposta
para solucion-lo. So concebidas, implementadas e operacionalizadas tanto por
diferentes rgos ou organismos governamentais quanto por organizaes ou
entidades privadas. Gera-se, a partir deste fato, um problema de coordenao e
de articulao de aes. Entre a diversidade de polticas pblicas existente e as
aes dos agentes que as executam h sobreposies, complementaridades e
conflitos entre os distintos objetivos, temas, focos, populao beneficiada, arranjos
operacionais forjados, jurisdies etc. Os arranjos de formulao e implementao
nem sempre so coordenados e apresentam articulao, gerando problemas de
pulverizao e fragmentao das aes.
No entanto, polticas pblicas no surgem apenas da identificao e

seleo de problemas e da vontade poltica dos governantes.2 Elas tambm tm
por base, por um lado, a capacidade de organizao e presso da sociedade, que
pode colocar questes na esfera pblica e lutar para que elas sejam reconhecidas
como problemas, passveis de interveno. Por outro, elas encontram os filtros
inerentes ossatura do Estado (Offe, 1984), entre eles, preceitos constitucionais
que orientam suas formulaes.
Como explica Silva (1997), uma Constituio no regula direta ou indire-

tamente determinados interesses. No entanto define princpios, consolidados
nas normas constitucionais, a serem cumpridos pelos rgos estatais por meio
de programas de ao que visam realizao dos fins sociais do Estado. Direitos
sociais, por exemplo, so tratados pelas normas programticas, tipo de norma
constitucional que no tem aplicabilidade direta ou indireta, mas descrevem prin-
cpios que devem nortear a finalidade do Poder Pblico, tambm representando
2 Sob essa perspectiva, a expresso vontade poltica, bastante usada nos discursos polticos, precisa ser
vista com alguns cuidados, uma vez que essa vontade sempre encontra algumas dificuldades objetivas,
contornveis ou no.
136
obrigaes do Estado. De acordo com Bobbio (1989, p. 134), (...) qualquer norma
constitucional subtende fora normativa, expressando obrigao de deveres. Pre-
ceitos constitucionais expressos em normas programticas dependem, portanto,
da complexa relao entre Poder Pblico e demandas sociais3, para serem regula-
mentados e promovidos por meio da implantao de polticas pblicas. Depen-
dem ainda, em diversas circunstncias, da interpretao feita pela magistratura so-
bre a pertinncia ou no de determinadas leituras dos princpios constitucionais,
remetendo discusso da dinmica inerente aos princpios legais.
Esta a relao essencial entre as leis e as polticas pblicas, que no

configuram uma norma nem um ato jurdico, embora devam, obrigatoriamente,
estabelecer relaes com os arranjos jurdicos institudos e, em diversos
momentos, impulsionar alteraes nas normas vigentes e influenciar a criao de
novas normas. Desta forma, as polticas, em seus processos de implementao,
buscam articular a heterogeneidade das normas e atos jurdicos existentes para se
tornarem operacionalizveis. Neste sentido, polticas pblicas so estratgias que
viabilizam e orientam a interveno do Estado (Offe, 1984).
Na sequncia do presente texto, vamos discutir tanto a legislao existente

com a qual se relaciona a proposta de desenvolvimento territorial rural, quanto
o instrumental normativo criado para permitir a gesto dessa proposta, uma vez
que um dos instrumentos administrativos utilizados para minimizar os efeitos no
desejados da complexidade de fatores que envolvem o processo de elaborao
e execuo de polticas pblicas estabelecer, juridicamente, caractersticas e
finalidades do rgo e da unidade gestora do programa que realiza objetivos de
uma poltica pblica.
Ao final, apresentamos algumas consideraes que sintetizam as principais

questes do presente captulo.
3 Quando nos referimos a demandas sociais, estamos considerando no somente as organizaes de

trabalhadores, mas tambm associaes patronais e profissionais dos mais diferentes tipos, representando
uma enorme diversidade de interesses. Tambm podem ser nelas abrangidas organizaes no governa-
mentais que, muitas vezes, funcionam como mediadoras das demandas de determinados grupos sociais,
impossibilitados de constituir sua prpria representao poltica.
137
CAPTULO 1
MARCO LEGAL DA POLTICA
DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL RURAL
NO BRASIL
Esta primeira parte do texto dedicada discusso de alguns temas que, a

nosso ver, tencionam as intenes da poltica de desenvolvimentos territorial no
Brasil: a forma como rural e urbano so conceituados, levando a ponderar que
tudo que no est no interior do marco restrito da agricultura no seja considerado
como rural, mesmo que se articule e estabelea relaes profundas e subsidirias
com ele4; lgica municipalista e federativa que marca nossa histria e que
desafiada pelo desenho de uma poltica territorial; condies de participao
das populaes envolvidas nesse processo; legislao envolvendo a agricultura
familiar; finalmente, a legislao agrria.
1. Delimitaes Legais e Administrativas do Rural e do Urbano e

suas Implicaes para a Poltica de Desenvolvimento Territorial
Quando se fala em desenvolvimento territorial rural a primeira questo que

emerge diz respeito delimitao do que rural. Do ponto de vista que nos interessa
neste texto, um dos aspectos sobre o qual se tem repetidamente chamado ateno
e que, na verdade, constitui um pressuposto das polticas de desenvolvimento
territorial, a necessidade de rever o conceito de rural com que se trabalha no Brasil.
Veiga (2001) ressalta o fato de que a vigente definio de cidade (e, por conseguinte
do que urbano) funda-se em legislao criada ainda do Estado Novo (Decreto-lei
no 311, de 1938). Segundo esse autor, por meio dessa legislao, foram igualados (na
forma) os municpios enquanto unidades polticas e administrativas:
[...] todas as sedes municipais existentes, independentemente

de suas caractersticas estruturais e funcionais [...] da noite para o dia,
nfimos povoados, ou simples vilarejos, viraram cidades por norma
que continua em vigor, apesar de todas as posteriores evolues
institucionais (Veiga, 2001, p. 1).
4 H um importante debate em torno desses critrios e demandas. So sempre invocados os critrios que
a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) desenvolveu para definio do
rural na Europa e que tem sido a base de elaborao de um marco normativo e de polticas de desenvolvi-
mento territorial em alguns pases europeus, como o caso, por exemplo, da Frana e da Espanha.
138
Em consequncia, passou a se constituir uma disputa, no interior dos

municpios desenhados sob esse critrio, entre o que poderia/deveria ser
considerado rural ou no, tendo em vista temas como as possibilidades de
arrecadao de impostos, a necessidade de ampliao da malha urbana,
especulao imobiliria etc. Diversos autores apontam para o fato de que, a partir
dessa delimitao, consagra-se a viso do espao rural como algo residual; como
aquilo que est alm dos limites da cidade (espao urbanizado), que concentra
as funes tanto polticas como sociais ligadas urbe5 (Veiga, 2001; Wanderley,
2009). Quando muito, o espao rural era pensado como o local da produo
agrcola e pecuria, ao qual se deveriam destinar polticas setoriais, de estmulo
produo e polticas sociais ou compensatrias, voltadas a amparar a populao
empobrecida. Essas polticas seriam oferecidas sempre a partir da lgica dos
centros urbanos, espaos de deciso, visando eliminar algumas tenses mais
evidentes, decorrentes da pobreza e da precarizao.
Ao longo dos anos, essa dicotomizao se enraizou fortemente em

nosso modo de pensar o mundo, consolidando a percepo de que o rural
estava ligado a caractersticas tais como atraso, precariedade, ritmos lentos de
vida; enfim, tudo que deveria ser superado pelo progresso e pelo avano da
modernidade, configurados na indstria, na tecnologia cada vez mais complexa,
no ritmo acelerado da vida urbana, nas transformaes contnuas, demandadas
pela integrao dinmica de reproduo socioeconmica imposta pelo
desenvolvimento capitalista (Domingues, 2005).
A concepo do rural como algo residual passou a ser colocada em questo

nas duas ltimas dcadas, tanto nos debates acadmicos, quanto pela fora das
lutas sociais que, pouco a pouco, sem muita sistematicidade, foram introduzindo
novas concepes, concebendo-o enquanto espao de vida social, usufruto
de direitos, preservao ambiental e no apenas como espao de produo.
No entanto, entre esta progressiva mudana de percepo e a alterao dos
instrumentos normativos e legais h um hiato, com consequncias significativas.
Uma das mais importantes refere-se produo de informaes essenciais

para a elaborao, implementao e operacionalizao de polticas pblicas, como
o caso dos censos produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). A definio vigente de rural vem mostrando um Brasil muito mais urbano
do que realmente , como j tem sido sobejamente discutido por Jos Eli da Veiga
(Veiga, 2002). Como os dados estatsticos acabam por ter a fora de realidade, tende-
se a no discutir os fundamentos da construo desses dados, que se apresentam
como a representao mais acabada e fiel do real. Evidentemente, no ponto
5 Na Roma antiga, urbe significava o lugar das decises polticas de governo.
139
que nos interessa, os dados reproduzem e do fora ideia de um rural residual,

dificultando a percepo dos significados de uma poltica de desenvolvimento
territorial que se faa para alm dos limites entre rural e urbano.
A concepo de rural (e por derivao a de desenvolvimento rural) est

em disputa por foras bastante diferenciadas, envolvendo atores com capacidade
poltica (ou seja, com possibilidades de impor vises de mundo) tambm bastante
diferenciada. Delimitar territrios, com nfase na presena de agricultores de base
familiar , antes de tudo, delimitar espaos de disputa com uma viso setorial e
produtivista do campo, fundada na valorizao das grandes unidades produtivas
e das monocultoras de carter empresarial. Paradoxalmente, no entanto, essa
viso que preside a definio da agenda decisria do Estado e a formulao das
polticas pblicas voltadas para a agricultura, marcadas pelo estmulo expanso
de monoculturas, por grandes obras de irrigao e de transformao do espao
por meio de construo de estradas e hidrovias que facilitem a comunicao com
centros de transformao agroindustrial, de consumo ou de exportao, pelas
grandes hidreltricas ou mudana nos curso dgua etc. Atividades que atribuem
ao espao, sempre em nome da promoo do desenvolvimento, outros destinos
que no necessariamente aquele desejado pelas populaes que o habitam. Estas
so consideradas na medida em que respondam aos estmulos para produzir
e se integrar a mercados dinmicos. Trata-se de uma disputa que, apesar da
capacidade da lei de criar novas realidades, no se d apenas no domnio da lei,
mas se espraia pela sociedade, constuindo-se em vetor importante das polticas
de desenvolvimento e ultrapassando o tema do marco jurdico, embora tenha
nas leis existentes uma de suas bases, como o demonstra, por exemplo, o debate
em torno das possibilidades de apoio agricultura de base familiar, de ampliao
da poltica de assentamentos rurais ou de proteo s chamadas populaes
tradicionais.
Na Constituio de 1988, esta percepo sobre o rural tambm se fez visvel.

O artigo 21, inciso XX, por exemplo, estabelece como atribuio da Unio instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico
e transportes. No h a recproca para o rural. O mais prximo ao tema est no
artigo 23, incisos VI, VII e VIII, que estabelecem a obrigao de proteger o meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as florestas,
a fauna e a flora; fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento
alimentar. Ou seja, no texto constitucional, o meio rural aparece como espao de
produo e de preservao da natureza, mas no prevista para ele uma poltica
especfica de desenvolvimento, que induza a consider-lo como espao de vida,
sociabilidade, cultura. Essa abordagem reiterada no artigo 30, que se refere s
funes dos municpios. A Constituio estabelece, entre essas funes, promover,
no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. H um silncio
140
sobre o ordenamento do solo rural. Como, de acordo com o artigo 21, inciso X,
afirma-se ser privilgio da Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais
de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, pode-se
supor que a estejam envolvidas as reas rurais, mas isso no explicitado.
No ttulo VII, referente ordem econmica e social, mais uma vez

encontramos o tema da poltica urbana (captulo II), que seguida pelo captulo
intitulado Da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria. A poltica urbana
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade,
enquanto que o captulo seguinte aborda a dimenso fundiria e produtiva do
espao no urbano. Mais uma vez pouco ou nada se fala em desenvolvimento
rural tendo em conta as populaes que vivem nesse espao.
Esta subordinao do rural ao urbano e seu tratamento residual so

construes sociais que expressam no marco legal considerado quando
so elaboradas polticas pblicas para promover o desenvolvimento. Como
argumenta Sousa Santos (2006), ausncia ou produo da no-existncia
tm um importante papel cognitivo e poltico, visando ao estabelecimento de
uma ordem social cosmopolita. Fazer valer a ausncia dos modos de vida que se
expressam e historicamente se reproduzem nos espaos rurais do pas tornou-
se, portanto, uma ao poltica do Estado brasileiro, fundamentada nos modos
hegemnicos de construo do significado e do sentido do rural e da vida rural
no pas como algo residual e fadado extino pelo avano da modernidade.
a partir deste ambiente cognitivo e poltico, institucionalizado nos processos
de formao profissional e de elaborao de polticas pblicas, que a poltica de
desenvolvimento territorial busca estabelecer inovaes conceituais e prticas
acerca do rural, de suas relaes com o urbano e das perspectivas de promoo do
desenvolvimento. assim que a implementao da poltica passa a gerar tenses
com as tradies que foram se configurando como cultura poltica.
2. Desenvolvimento Territorial e Tradio Municipalista Brasileira
O Brasil tem uma forte tradio municipalista e esse fato tem implicaes
importantes sobre as polticas de desenvolvimento territorial. H uma tenso
inevitvel entre a noo de territrio e os limites administrativos municipais. Os
territrios tal como delimitados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial
do MDA como parte da implementao de sua poltica de desenvolvimento rural
no podem ser pensados simplesmente como um agregado de municpios, pois
envolvem elementos de cultura e identidade que remetem a princpios totalmente
distintos daqueles relacionados formalidade das divises administrativas. Para
essa poltica, trata-se de partir de uma suposta unidade territorial, marcada por uma
identidade, e, ao mesmo tempo, buscar produzir essa unidade, dar-lhe densidade
social e poltica a partir da oferta de apoio constituio de espaos pblicos
para participao poltica e estmulo a alguns atores dos territrios, considerados
141
prioritrios. Frente a isso, importante analisar o papel dos municpios em face

do marco jurdico vigente com o qual se relaciona a poltica de desenvolvimento
territorial, uma vez que eles so definidos como unidade de poder e administrativa
mnima no desenho da federao.
O tema do papel dos municpios na federao brasileira foi amplamente

discutido, entre outros, por Vitor Nunes Leal no seu clssico Coronelismo, enxada e
voto, escrito em 1949. Neste livro, o autor chamava a ateno para a necessidade
de se compreender o municipalismo brasileiro, fundado numa superposio entre
o alargamento do regime representativo, resultante da extenso do direito de
voto, e o que ele considerava como sendo uma inadequada estrutura econmica
e social. Segundo Leal:
[...] havendo incorporado cidadania ativa um volumoso

contingente de eleitores incapacitados para o consciente
desempenho de sua misso poltica, vinculou os detentores do
poder pblico, em larga medida aos condutores daquele rebanho
eleitoral. Eis a a debilidade particular do poder constitudo, que
o levou a compor-se com o remanescente poder privado dos
donos de terra no peculiar compromisso do coronelismo (Leal,
1975, p. 253).
Este autor ressaltava o poder dos proprietrios de terra, fundado na

fragilidade de um sistema rural decadente, baseado na pobreza ignorante do
trabalhador da roa e sujeito aos azares do mercado internacional de matrias
primas e gneros alimentcios que no podemos controlar (Leal, 1975, p. 57).
O seu estudo mostra como esse poder estava intimamente vinculado ao apoio
que recebiam do governo estadual, criando o complexo sistema chamado de
coronelista que marcou a histria brasileira por muitas dcadas.
Deve-se ter em conta que a anlise de Leal revela alguns impasses

prprios da poca em que seu trabalho referencial foi escrito. Industrializao, a
modernizao da agricultura brasileira , em especial desde os anos 1960/1970, e
acelerao do processo de expropriao dos trabalhadores, tirando-os do interior
das fazendas, urbanizaram os municpios, no sentido de que se multiplicaram
os povoados e periferias urbanas, processo que, aparentemente, reduziu o
poder dos coronis. Como argumentam Palmeira e Leite (1998), no s foram
rompidos os contratos tradicionais, como tambm foram alteradas relaes
sociais. Segundo estes autores, referindo-se complexidade do processo de
expropriao que se acelerou na dcada de 1970, surgiram novas posies e
novos personagens. Para eles, o que novo nesse contexto a possibilidade
de reconhecimento ou criao de novos mediadores, cujas aes no passam
pela mediao dos chefes locais e sim pelo controle de determinados postos
na mquina pblica:
142
[...] a patronagem exercida pelos grandes proprietrios, j abalada

pela sada em massa dos trabalhadores de dentro das fazendas, deixa
de ser um mecanismo de articulao exclusiva dos camponeses com o
Estado e com a sociedade. Abre-se a possibilidade de patres alternativos
e de padres alternativos, ao mesmo tempo que se amplia o espao para
organizaes estranhas ao sistema tradicional de dominao (Palmeira e
Leite, 1998, p. 128)
Como advoga Veiga (2001), se houve mudanas importantes, nem

por isso os municpios deixaram de ser rurais, uma vez que essas populaes
expulsas do campo continuaram a se reproduzir, em muitos lugares, com base nas
atividades agrcolas, mesmo que morando nas cidades. Tambm no se alteraram
completamente as prticas polticas. Os municpios empobrecidos do interior,
com reduzido contingente populacional, mantm-se dependentes da articulao
poltica com os poderes pblicos para obter recursos, reproduzindo relaes de
dependncia, embora em outras bases. Nesse contexto, criou-se uma imagem de
urbanizao e civilidade que, na verdade, ainda parece longe de existir.
A Constituio de 1988 alterou alguns aspectos desse quadro, mas

conservou outros. Foram ampliadas, por exemplo, as possibilidades de participao
social nas polticas pblicas, em especial por meio da criao de conselhos em
diversos nveis e setores. No que se refere aos municpios, no entanto, manteve-se
como referncia seu polo urbano-administrativo. De acordo com a Carta Magna
possvel a criao, fuso, incorporao e desmembramento de municpios por
lei estadual, garantindo-se a preservao da continuidade e a unidade histrica e
cultural do seu ambiente urbano.
Do ponto de vista da organizao administrativa e poltica, ainda por efeito

da aprovao da Constituio de 1988, as dcadas de 1980/90 presenciaram um
intenso debate sobre descentralizao administrativa.6 Como aponta Abrucio
(2006), a Constituio abriu a possibilidade de um novo federalismo, que:
[...] redundou em uma presso sobre as antigas estruturas

oligrquicas, conformando um fenmeno sem paralelo em nossa
histria federativa. Da surgiram novos atores como os conselheiros
em polticas pblicas e lderes polticos que no tinham acesso real
competio pelo poder (Abrucio, 2006, p. 97).
Este mesmo autor, no entanto, aponta para o significado poltico da

persistncia das desigualdades regionais, que se traduzem no fato de que
6 O debate sobre descentralizao est longe de ser nacional e atravessou a Europa e todo continente
americano no final dos anos 1970 e na dcada de 1980.
143
um contingente enorme de pequenos municpios no tem capacidade de

sobreviver com recursos prprios7. De acordo com Souza (2002, p. 432), quase
75% dos municpios brasileiros arrecadam menos de 10% da sua receita total via
impostos e que cerca de 90% dos municpios com menos de 10.000 habitantes
dependem quase que em 100% das transferncias de FPM (Fundo de Participao
dos Municpios)8 e de ICMS (Imposto sobre Operaes relativas Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal
e de Comunicao)9. Frente a essa situao, a autora comenta que:
[...] os governos locais no Brasil variam consideravelmente na

sua capacidade de tirar vantagens da descentralizao e de investir
em programas sociais. No entanto, a literatura sobre descentralizao
e muitos trabalhos sobre os governos locais no Brasil tendem a
trat-los como uniformes e como tendo a mesma capacidade de
jogar um papel expandido nas tarefas que lhes foram transferidas. A
literatura brasileira sobre o tema, com poucas excees, ainda resiste
em considerar as enormes heterogeneidades do pas e a ignorar o
fato de que polticas descentralizadas para as esferas locais podem
produzir resultados altamente diferenciados (Souza, 2002, p. 438/9).
Como decorrncia da situao dos municpios, Abrucio (2006) alerta para a

tendncia prefeiturizao, tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo
local e intergovernamental. Segundo ele, cada qual defende seu municpio como
uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos
problemas comuns micro e macro regionais. Para ele, a isso se soma a falta de
estmulos para a criao de consrcios municipais, configurada na inexistncia de
qualquer figura jurdica de direito pblico que d segurana aos governos locais
para buscar mecanismos de cooperao.
(...) em vez da viso cooperativa, predomina um jogo no qual os

municpios concorrem entre si pelo dinheiro pblico de outros nveis
do governo. Lutam predatoriamente por investimentos privados e
7 Com base em Arretche (2000), o autor afirma que a mdia por regio de 75% dos municpios com at
50 mil habitantes, ao passo que, no universo total, 91% dos poderes locais tm esse contingente populacio-
nal (Abrucio, 2006, p. 97).
8 O Fundo de Participao dos Municpios uma transferncia constitucional, estabelecida pelo art.
159, da Constituio Federal, representando 22.5% do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados. A distribuio dos recursos aos Municpios feita de acordo o nmero de habitantes.
Anualmente o IBGE divulga estatstica populacional dos municpios e o Tribunal de Contas da Unio, com
base nessa estatstica, determina os coeficientes dos municpios.
9 A Constituio atribuiu competncia Unio para criar uma lei geral sobre o ICMS, por intermdio de
Lei Complementar (Lei Complementar no 87/1996, conhecida por lei Kandir). A partir dessa lei geral, cada
estado da federao institui o tributo por lei ordinria, o chamado regulamento do ICMS.
144
ainda, muitas vezes, repassam custos a outros entes, como o caso

de muitos governos municipais que compram ambulncias para que
os moradores utilizem os hospitais de outros municpios, sem que seja
feita qualquer cotizao para pagar as despesas (Abrucio, 2006, p. 98).
Fatos como esses o levam a apontar a sobrevivncia do que ele considera

resqucios culturais e polticos antirrepublicanos no plano local, assinalando que
muitos municpios ainda so governados sob o registro oligrquico (Abrucio,
2006, p. 99).
Deve-se ainda ressaltar que tambm comum a diviso de municpios

sem que haja estrutura para que tal diviso se torne um estmulo autonomia
financeira. Esses aspectos tm efeitos importantes, entre eles, a precariedade de
recursos de vrios municpios e a criao de obstculos participao efetiva
dos atores territoriais organizados, dificultando arranjos territoriais que, para se
efetivarem, implicam forte dose de concertao.
Finalmente, no h como deixar de assinalar que, apesar dos enormes

avanos nos ltimos anos, da emergncia de novos atores, novas relaes sociais
e polticas, e consequente rearranjo de posies; o controle da poltica municipal
ainda est, em grande medida, nas mos das elites locais, que tendem a reproduzir
concepes que colocam o territrio em segundo plano. Finalmente, no h
como deixar de assinalar que, apesar dos enormes avanos nos ltimos anos, da
emergncia de novos atores, novas relaes sociais e polticas, e, consequentemente,
rearranjo de posies, o controle da poltica municipal ainda est, em grande
medida, nas mos das elites locais, que tendem a reproduzir concepes que
colocam o territrio em segundo plano. Chama a ateno o fato de que, mesmo
com a renovao, embora relativa, pela qual a poltica local passou a partir das
experincias dos conselhos e da ascenso de lideranas locais provenientes de
organizaes que surgiram a partir das lutas sociais h uma lgica que impe uma
determinada relao entre governos municipais, governos estaduais e governo
federal, gerando as ambiguidades apontadas por Abrucio (2006).
Dessas observaes, pode-se concluir que a tentativa de estabelecer uma

poltica de desenvolvimento com base territorial se enfrenta com temas enraizados
na lgica de nossas instituies polticas e que se referem fragilidade dos
municpios em relao a recursos, necessidade de barganha de que os mesmos
so prisioneiros e ao grau de competio que se estabelece entre eles.
Num quadro como esse, um marco normativo que confira personalidade

jurdica aos colegiados territoriais, prevendo formas de participao e capacidade
de gesto social das polticas pblicas pelos setores ligados agricultura de base
familiar, pode ser um instrumento importante para contrabalanar esses poderes
tradicionalmente institucionalizados. No entanto, voltamos a insistir que no so
145
as leis que, por si s, tero o poder de criar essas realidades. a dinmica social
que vai permitir a apropriao positiva dos instrumentos legais existentes ou a
serem criados.
Cabe questionar se a condio para superar o que apresentado como

problema seria uma mudana na base legal, de modo a conferir poder decisrio
a instncias territoriais para, por exemplo, contratar recursos pblicos e executar
projetos com autonomia em relao aos municpios. O desenho da poltica aponta
claramente para a habilidade essencial projetada para os colegiados territoriais
(e, portanto, para os territrios), qual seja, articular projetos e interesses distintos,
promover concertao e gesto social. Todos sabem das dificuldades que esses
arranjos carregam consigo. A tenso entre territrio e municpio e as dificuldades
implicadas no fato de que os recursos para os territrios so executados pelos
municpios indicam uma limitada capacidade de gesto social destes pelos
territrios.
Qualquer investimento em mudanas na legislao, que promova o

reconhecimento do territrio como uma nova unidade administrativa, teria
fortes efeitos sobre a estrutura federativa do pas e exigiria acurados estudos e
negociaes. At porque a poltica territorial, tal como desenhada hoje, no tem
pretenses universais, mas se volta apenas para determinados tipos de territrios
que so portadores de determinadas caractersticas e, por isso, so eleitos como
reas prioritrias de interveno.
3. Participao Social e Desenvolvimento Territorial
Um dos temas recorrentes nas anlises sobre desenvolvimento territorial

tem sido o da participao social. H um consenso sobre a necessidade de
participao poltica ampla e democrtica dos atores presentes no que se delimita
como sendo um territrio, bem como a busca de caminhos para articulaes entre
esses atores e entre territrios/regies/nao. No entanto, o tema das condies
de participao poltica dos agentes bastante controverso, em especial quando
se consideram as condies de desigualdade social to intensa quanto a existente
no Brasil. Em situaes como essas, as possibilidades reais de viabilizao da
participao e representao na poltica e em espaos de concertao de polticas
pblicas, como os conselhos, por exemplo, so bastante limitadas.
Bourdieu (1989) alerta para o fato de que a participao poltica demanda

tempo livre e capital cultural, dois elementos que so distribudos ou apropriados
de maneira bastante desigual na sociedade brasileira. Alm disso, por vezes, as
condies concretamente oferecidas para a participao poltica trazem, ainda,
limitaes afirmao da diversidade e pluralidade de representao nos rgos
colegiados que se constituem como principais instrumentos para a realizao de
processos de gesto social, afetando profundamente a lgica de desenvolvimento
146
territorial com base no protagonismo dos atores que neles vivem. Sabemos do
imenso contingente de atores que vivem nos territrios, mas que no conseguem
se organizar para se fazerem reconhecer, tornar pblicas suas demandas, intervir
na forma como elas so traduzidas na linguagem do desenvolvimento e que, por
isso, ficam alheias aos processos de participao institucionalizados.
No Brasil, h vrios mecanismos legais que preveem a participao cidad

nos processos decisrios que envolvem a ao do Estado por meio de suas
polticas pblicas (Teixeira, 2001). O marco jurdico regulador da participao social
possibilita o exerccio da representao de interesses sociais, normatiza canais e
espaos pblicos, mas silencia quanto ao apoio efetivo formao poltica para
a participao real e oferta de condies objetivas ou materiais para viabilizar
e qualificar tal participao e representao de interesses, em especial entre
populaes desprovidas de meios para sua efetiva representao.
necessrio, pois, refletir sobre se (e, neste caso, como) os instrumentos

legais e de gesto podem contribuir para que um processo participativo amplo
passe a ocorrer de modo que os territrios possam ser efetivos espaos para a
ampliao de prticas democrticas. Como aponta Flores (2007), o Estado pode
ter um papel relevante no estmulo mobilizao e no provimento dos recursos
necessrios para apoiar as condies de participao mais efetiva, contribuindo
para a superao dos bloqueios para a participao. No entanto, essa possibilidade
sempre carregada de riscos de que o apoio participao acabe se tornando
moeda de troca, abrindo novas brechas para reproduo de conhecidas prticas
clientelsticas. Ainda, nessa linha de argumentao, seguindo as sugestes de Fonte
e Ranaboldo (2007), h sempre a possibilidade de reproduo de mecanismos
que produzam excluso, como, por exemplo, o no reconhecimento quer do
carter diverso das populaes que vivem nos territrios, quer da necessidade de
trabalhar com uma concepo de desenvolvimento que contemple efetivamente
a diversidade, aceitando-a como tal e no buscando tom-la como ponto de
partida para uma reduo posterior desta diversidade diante dos imperativos de
enquadramento das polticas pblicas.
Trata-se de aspectos que vo alm do marco jurdico, no sentido estrito, mas

que com ele se relacionam, a partir da perspectiva que apontamos no incio deste
artigo, ou seja, a de que marcos normativos so continuamente interpretados e
atualizados pelos agentes sociais. Um exemplo interessante de como a dinmica
social pode se aproveitar das regulaes existentes para pressionar a amplitude
de sua execuo o caso do conjunto de eventos (conferncias municipais,
regionais, territoriais e temticas) que desembocou na I Conferncia Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (I CNDRSS). Neles, observou-se uma
enorme diversidade de atores que fazem questo de afirmar suas particularidades
culturais (faxinalenses, quebradeiras de coco, geraizeiros, fundos de pasto,
147
ribeirinhos etc.) e, a partir delas, no s se fazer reconhecer pelas polticas, como

abrir espaos para delas participar no como cidados genricos, mas sim a partir
de suas singularidades. Ao mesmo tempo, participam dos espaos de debate
sobre a agricultura familiar e, em diversas circunstncias, se inscrevem como parte
dela, mas afirmando suas particularidades. Pode-se afirmar que o reconhecimento
dos direitos de quilombolas na Constituio abriu uma brecha para que outras
singularidades se manifestassem e passassem a exigir seu reconhecimento,
inclusive em termos de formas de uso e apropriao da terra e demais recursos
naturais.
Na poltica de desenvolvimento territorial, o principal mecanismo de gesto

social a participao dos cidados e entidades envolvidas diretamente pelas
aes da poltica nos territrios por meio de representantes que atuam em um
canal institucionalizado. Esse mecanismo assume o formato de um conselho gestor
de carter paritrio (entre representantes estatais e das organizaes da sociedade
civil) e colegiado, criado pelo rgo da administrao pblica responsvel pela
coordenao das aes da poltica, ou seja, a SDT/MDA. No entanto, como
ser discutido na segunda parte deste texto, a norma vigente no determina
formalidade jurdica e competncia ou atribuio legal para que estas instncias
colegiadas deliberem acerca das polticas de desenvolvimento rural nos territrios
em que atuam. Cria-se, portanto, uma tenso entre a possibilidade de participao
poltica e representao de interesses e a capacidade efetiva de deliberar a partir
desta participao em uma instncia colegiada.
O marco institucional ou o corpo normativo criado pela poltica de

desenvolvimento territorial no resolvem a contradio principal gerada, qual
seja, a atribuio de funo gestora do processo a uma instncia (o Colegiado
Territorial) que no tem atribuio legal para ordenar, coordenar, deliberar e gerir
as relaes que, forosamente e por determinao da normatizao instituda,
estabelecem com entes federativos, municipalidades, entidades privadas e
agentes financeiros. Esta atribuio legal do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, quanto operacionalizao da poltica e pertence s municipalidades
quando as decises envolvem os projetos territoriais de desenvolvimento, que
so o principal instrumento de execuo dos recursos pblicos destinados aos
territrios. Os colegiados situam-se, portanto, em uma espcie de limbo legal
e institucional, fato que tende a fragilizar sua atuao. O atual marco jurdico
possibilita-lhes um papel fundamental na mobilizao dos atores sociais, no
diagnstico e na canalizao de suas demandas; na possibilidade, estmulo e
apoio participao poltica; na construo de acordos acerca do planejamento
da ao e na elaborao dos projetos. Aponta, assim, para um respeitvel rol
de possibilidades que, no h dvidas, contribuem para o fortalecimento das
capacidades locais para influir na agenda das polticas pblicas e adequar
processos s demandas locais. Mas, este mesmo marco jurdico tende a limitar
148
os processos e suas potencialidades em relao capacidade de gerar e tornar

sustentveis os mecanismos de gesto social previstos pelas polticas pblicas.
O carter consultivo fator limitante ao dos Conselhos de

Desenvolvimento Territorial (Codeter), desmotivando a participao poltica dos
atores que se mobilizam em torno da poltica de desenvolvimento territorial. Para
garantir sua legitimidade formal, assim como dos territrios dos quais derivam,
esses conselhos dependem de sua homologao pelos Conselhos Estaduais
de Desenvolvimento Rural Sustentvel, criados e amparados por leis estaduais.
Esta existncia margem da formalidade jurdica tem representado se no
um impasse, ao menos um constrangimento s aes dos Codeter, dada por
sua alegada incapacidade para deliberar sobre os rumos da prpria poltica de
desenvolvimento territorial.
Uma vertente do debate em curso a que defende que a legitimidade dos

Codeter e sua capacidade de dar suporte poltica de desenvolvimento territorial
passam pela sua formalizao jurdica, o que lhe atribuiria capacidade de exercer
mais poder decisrio e, consequentemente, capacidade de influenciar, de fato, os
processos de desenvolvimento dos territrios, tal como concebido pela SDT/MDA.
Outra vertente questiona a relao direta que estabelecida entre formalizao
jurdica e legitimidade de ao do colegiado, alegando que esta legitimidade
deve antes ser construda pela capacidade do Codeter se estruturar, pela
representao em seu espao pblico, da pluralidade e diversidade dos atores e
interesses sociais presentes nos territrios acerca das possibilidades de realizao
do desenvolvimento. A formalizao jurdica, sem que houvesse a construo
de sua institucionalizao pelas prticas participativas dos atores envolvidos e
legitimidade social, conduziria, nessa perspectiva, apenas existncia de mais
uma organizao em defesa de interesses particulares ou especficos, mas carente
de enraizamento na dinmica poltica local.
Ambas vertentes do debate parecem ter argumentos consistentes,

havendo uma confluncia em direo a um fator determinante: inexistncia atual
de atribuies jurdicas aos territrios rurais. Esta situao coloca os colegiados em
uma situao de instabilidade institucional e de dependncia de instncias que
tm atributos legais para avalizar suas decises, quando estas ocorrem e afetam
temas ou questes que impactam, principalmente, investimentos pblicos nos
territrios.
Os que so favorveis formalizao jurdica dos colegiados tm um

argumento forte a seu favor. Caso permaneam com seu atual formato, os
colegiados territoriais e a prpria poltica de desenvolvimento territorial
dependero da existncia de contextos polticos favorveis sua existncia. Como
no so previstos em lei, nem representam instncias legalmente formalizadas,
149
sua permanncia depende da capacidade de ao do Estado, por meio do rgo

pblico que gerencia e implementa a poltica, e da mobilizao dos atores sociais
que os compe. Este parece ser um cenrio bastante desfavorvel em longo prazo,
uma vez que a existncia dos Codeter algo que, no atual marco jurdico, depende
da continuidade da poltica de desenvolvimento territorial.
Um marco jurdico para o desenvolvimento rural, que considere a

importncia do enfoque territorial a partir de uma perspectiva de participao
cidad para a gesto da poltica pblica, deve, necessariamente, ter que aportar
alternativas situao atual. Uma legislao sobre o desenvolvimento rural que
reconhea a importncia da diversidade de atores sociais e de suas demandas
pode se tornar, por exemplo, importante instrumento mobilizador, buscando-
se, pela ao dos conselhos, fazer cumprir leis em alguns casos, tension-las em
outros, legitimando a prpria existncia do mecanismo de gesto social.
4. Agricultura Familiar e a Instituio de um Novo Marco Jurdico
No Brasil, as polticas pblicas tm estimulado fortemente a agricultura

empresarial, que tende a reproduzir um modelo de desenvolvimento cujas
razes se fincam num perfil agroexportador que marca nossa histria desde o
perodo colonial. No entanto, a delimitao dos territrios rurais como locais
de ao pblica d relevo presena, nesses espaos, da agricultura de base
familiar.
A preocupao com o estmulo agricultura familiar, como essencial para

produzir desenvolvimento, emerge em nossa histria recente como fruto de im-
portantes lutas no meio rural brasileiro, que tiveram por efeito o reconhecimento
social, poltico e, mais recentemente, jurdico da categoria. Como j analisado em
Medeiros (2001 e 2009) e Wanderley (2009), esse segmento foi quase que invisvel
ao longo de nossa histria, embora tenha sido sempre extremamente importante
para o abastecimento alimentar dos centros urbanos emergentes, pequenos povo-
ados e vilas. Ao longo do sculo XX, em especial, ele foi tratado como sinnimo de
atraso ou como algo a ser transformado no processo de avano da modernidade
sobre os espaos rurais (Wanderley, 2009). Medeiros (2001) chama a ateno para
o fato de que o processo de organizao dos produtores rurais, que vem desde o
final do sculo XIX, marcou uma tendncia para que as entidades constitudas se
colocassem como representantes do conjunto dos que viviam e trabalhavam na
agropecuria, fossem eles grandes, mdios, pequenos, proprietrios de terra, par-
ceiros, arrendatrios ou agregados. Essa tendncia comeou ser rompida quando
se iniciou o aparecimento de entidades porta vozes dos interesses dos que viviam
do trabalho no campo, processo que no cabe detalhar aqui, mas que culminou
no reconhecimento de um tipo de sindicato que agregava, alm de assalariados,
arrendatrios, moradores, foreiros, parceiros etc., tambm aqueles que dispunham
de um lote de terra suficiente para sua sobrevivncia e de sua famlia. Ou seja, os
150
proprietrios de pequenas unidades de terra passaram a compor um amplo con-

junto que acabou sendo identificado pela categoria trabalhador rural.10
Ao longo dos anos 1970, embora temas como reforma agrria e lutas
salariais ocupassem espao central na agenda sindical, os chamados pequenos
agricultores esboaram demandas relacionadas obteno de crdito, extenso
rural, de forma a buscar melhorarias em suas condies de vida e insero nos
mercados, em um contexto de intensa modernizao da agricultura e riscos de
expropriao a ela inerentes. Tambm se manifestaram demandando direitos
sociais, como o caso da aposentadoria. J no incio da dcada de 1980, se
tornou visvel um reordenamento do lugar poltico dos pequenos agricultores
no sindicalismo rural e na sociedade. Eles no s apareceram na cena pblica por
meio de uma srie de mobilizaes, como tambm lideranas desse segmento
passaram a ganhar crescente peso no interior do sindicalismo, facilitando a
visibilizao de suas demandas. Segundo Medeiros (2001), foram vrios os fatores
que contriburam para isso: a crescente descrena no potencial da modernizao
da agricultura como forma de melhoria de suas condies de vida; o efeito
acumulado de experincias localizadas de incentivo s formas associativas, para
buscar sadas para o que se passou a chamar questo da produo (por meio
da ao de organizaes no governamentais ou do Estado); o germinar de um
conjunto de novas lideranas, com forte influncia da Igreja ligada teologia da
libertao (mesma matriz de diversas lideranas do MST), questionadoras da ao
da Contag tambm em relao s aes junto aos pequenos produtores.
As mobilizaes que se seguiram, as experincias associativas, as criaes

das cooperativas ou tentativas de assumir o controle das existentes so momentos
importantes da emergncia desse segmento como ator poltico. Nesse processo,
demandas preexistentes se rearticularam, em novos diagnsticos de sua situao
e comeou-se a falar da necessidade de um novo modelo de desenvolvimento
baseado na agricultura familiar. Este termo que passa a ser adotado como
designao de uma categoria scio-profissional, tentando positiv-la e livrar o
segmento dos estigmas que o marcaram ao longo de nossa histria.
O perodo correspondente Nova Repblica e os anos que se seguiram

caracterizaram-se no s por disputas polticas no interior do sindicalismo em
torno da representao dos agricultores familiares, como tambm pelo esforo de
reconhecimento e afirmao de suas demandas.
nesse quadro mais geral que se pode interpretar a chamada Lei Agrcola
(Lei no 8.171, de 17 de janeiro de 1991) que regulamentou o captulo da Constituio
10 Esse processo detalhado em Favareto (2006b) e Medeiros (1995 e 2009).
151
Federal referente poltica agrcola, fixando os seus fundamentos, definindo os

objetivos e as competncias institucionais, prevendo os recursos e estabelecendo as
aes e instrumentos da poltica relativos s atividades agropecurias, agroindustriais
e de planejamento das atividades pesqueira e florestal. Entre os objetivos dessa lei
esto os de promover a descentralizao da execuo dos servios pblicos de
apoio ao setor rural, visando complementaridade de aes com estados, distrito
federal, territrios e municpios (cabendo a estes assumir suas responsabilidades
na execuo da poltica agrcola, adequando os diversos instrumentos s suas
necessidades e realidades); compatibilizar as aes da poltica agrcola com
as de reforma agrria, assegurando aos beneficirios o apoio sua integrao
ao sistema produtivo; possibilitar a participao efetiva de todos os segmentos
atuantes no setor rural, na definio dos rumos da agricultura brasileira; prestar
apoio institucional ao produtor rural, com prioridade de atendimento ao pequeno
produtor e sua famlia.
Analisando o texto da lei, percebe-se que so pouco contempladas as

especificidades da agricultura de base familiar, mas aparecem indicaes em
torno do crdito e seguro agrcola, anunciando tratamento especial para esse
segmento. Paralelamente, a descentralizao de atribuies governamentais,
prevista na Constituio de 1988, fez crescer o debate em torno do municpio
como espao de produo e gesto de polticas pblicas, provocando uma
indita valorizao das aes sindicais relacionadas ao tema no espao local, o
que implicou num maior interesse na interveno nessa esfera. Alm da atuao
em diversos conselhos municipais que passaram a ser criados e da entrada de
lideranas de associaes e sindicatos para a esfera poltico-partidria, verificou-
se tambm o alargamento das pautas que passaram a incorporar questes no
estritamente vinculadas esfera do trabalho, como o caso das relacionadas a
temas como gnero, gerao, sade, educao, tornando o espao local uma
esfera importante de interveno.
A esse esforo de atuar sobre pautas locais se somavam as lutas de carter mais
amplo, voltada para pressionar o executivo federal. Como aponta Medeiros (2001):
[...] para tornar visveis essas demandas e as novas questes

colocadas no interior do sindicalismo; alm da ao local, tiveram
importncia as grandes mobilizaes nacionais, como o caso dos
Gritos da Terra, cujo principal interlocutor tem sido o Estado [...]
Por meio deles busca-se uma forma espetacular de apresentao/
negociao de demandas com o Estado, mas tambm apoio da
sociedade para suas propostas. fora dos gritos tem sido atribuda,
pelos sindicalistas, uma srie de medidas entendidas como do
interesse dos agricultores, como o caso do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) (Medeiros, 2001, p. 118)
152
Com efeito, como desdobramento dessas mobilizaes que reivindicavam,

entre outras coisas, um crdito especial para a agricultura familiar, da mesma
forma como os assentados tinham uma linha prpria11, em 28 de julho de 1996,
por meio do Decreto no 1.946, foi criado o Pronaf, cujo objetivo central promover
o desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo pelos agricultores
familiares, de modo a propiciar-lhes o aumento da capacidade produtiva, a gerao
de empregos e a melhoria de renda. Na ocasio, a implementao do Pronaf foi
confiada ao Ministrio da Agricultura, passando, em novembro de 1999, para o
mbito das aes do ento recm criado Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
O Decreto acima mencionado estabelecia as diretrizes e a estrutura organizativa

do Programa, bem como as atribuies de todas as instncias de gesto. Era explcita
a sua inteno de dotar os agricultores familiares de competncia econmica, pelo
aprimoramento das tecnologias empregadas, mediante estmulos pesquisa,
desenvolvimento e difuso de tcnicas adequadas agricultura familiar, com vistas
ao aumento da produtividade do trabalho agrcola, conjugado com a proteo do
meio ambiente. Alm disso, buscava adequar e implantar a infraestrutura fsica e
social necessria ao melhor desempenho produtivo dos agricultores familiares,
fortalecendo os servios de apoio implementao de seus projetos, obteno
de financiamento em volume suficiente e oportuno dentro do calendrio agrcola
e o seu acesso e permanncia no mercado, em condies competitivas. Tratava-se,
antes de qualquer coisa, de fomentar o aprimoramento profissional do agricultor
familiar, proporcionando-lhe novos padres tecnolgicos e gerenciais.
O desenho do programa previa a operacionalizao por meio de aes

descentralizadas, requerendo a formao de conselhos gestores nas instncias
municipais, estaduais e federal. O espao fundamental de implementao de
aes seria o municpio, foco da aplicao dos recursos para adequar e implantar
infraestrutura fsica e social necessria ao melhor desempenho produtivo dos
agricultores. O municpio era tambm a unidade de planejamento da ao, por
meio dos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (PMDR), que seriam o
instrumento organizador das aes fomentadas pelo Programa. Por fim, o desenho
previa a instituio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR),
organizaes para garantir o carter descentralizado de execuo do Pronaf e
o estabelecimento de processos participativos dos agricultores familiares e suas
organizaes na implementao e avaliao do Programa. Ao atribuir competncias
a diversas instncias administrativas do Programa, o texto do decreto estabelecia trs
planos territoriais para os quais tais competncias e suas atribuies eram estabelecidas:
local, estadual e federal, reproduzindo a distino entre as instncias federativas.
11 O Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria, Procera, criado em 1985, logo aps o I Plano
Nacional de Reforma Agrria.
153
Em 1997, com o aumento de demanda, foi estabelecido um limite de renda bruta

anual (R$ 27.500,00) para caracterizar os agricultores familiares como passveis de serem
beneficirios do Pronaf. Nesse mesmo ano, organizaes sindicais representativas dos
agricultores familiares, reivindicaram juros zero para a agricultura familiar e abertura
de uma nova linha de crdito destinada a atender os agricultores de menor renda.
Nesse cenrio surgiu a linha Pronaf Especial, que ficou conhecida como Pronafinho,
criada para atender aos agricultores com renda bruta anual de at R$ 8.000,00, sob
condies especiais de juros e rebate. Ainda em 1997 surgiu o Pronaf Infraestruura,
cujo objetivo era o de melhorar as condies gerais dos municpios e viabilizar a
permanncia dos agricultores nas atividades produtivas. No se tratava de um
crdito individual, mas voltado s comunidades rurais, por meio de sua participao
nos CMDR, onde seriam elaborados os Planos de Trabalho, a serem aprovados
pelo Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e, posteriormente, enviados
Secretaria Executiva Nacional, a quem competia a deciso final. Em 1998, foi criada
a linha de crdito Pronaf Especial de Investimento para os produtores familiares
com renda bruta de at R$ 8.000,00. Nesse mesmo ano, uma resoluo do Conselho
Monetrio Nacional aprovou uma linha mais abrangente, destinada criao ou
fortalecimento de conglomerados agroindustriais baseados na agricultura familiar.
Em 1999, as linhas de crdito do Pronaf foram estratificadas em grupos denominados
A, B, C e D, sendo que a linha A passou a abranger os agricultores familiares, originrios
da poltica de assentamentos do governo federal que, at ento, eram atendidos pelo
Procera. Como se pode observar, em pouco tempo, o Pronaf ampliou seu pblico e
suas linhas de ao, indicando o crescente vigor de um novo ator poltico.
O passo legal seguinte foi a aprovao da chamada Lei da Agricultura

Familiar (Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006), que estabelece as diretrizes para
a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos
Familiares Rurais. Essa lei define agricultor familiar e empreendedor familiar rural
e consagra definitivamente a categoria scio-profissional agricultor familiar,
prevendo o planejamento e execuo de aes que compatibilizem crdito
e fundo de aval; infraestrutura e servios; assistncia tcnica e extenso rural;
pesquisa; comercializao; seguro; habitao; legislao sanitria; previdenciria
comercial e tributria; cooperativismo e associativismo; educao, capacitao e
profissionalizao; negcios e servios rurais no agrcolas; agroindustrializao.
O reconhecimento da categoria agricultor familiar, dando-lhe uma base

jurdica, permite a legitimao de polticas voltadas para esse setor. Evidentemente,
a definio de agricultor familiar que consta da lei extremamente abrangente
e envolve segmentos bastante diferenciados, desde agricultores extremamente
empobrecidos at pequenos empresrios fortemente articulados a mercados e ao
chamado agronegcio. Por mais que se possa questionar essa abrangncia, no
se pode desconhecer a importncia poltica do agricultor familiar ter se tornado
uma categoria legal.
154
O mais interessante da leitura dos passos percorridos nos dez anos que
separam o Pronaf da Lei da Agricultura Familiar a progressiva passagem de uma
poltica de crdito, voltada para um determinado tipo de agricultor, em direo a
uma abordagem mais ampla que envolve outras dimenses da vida rural e no s a
produo. Com efeito, da reivindicao por crdito, chegou-se demanda por um
novo modelo de desenvolvimento, sustentvel, com base na agricultura familiar12.
A diversidade de situaes existentes no meio rural brasileiro (e a I

Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio mostra bem isso)
torna o enquadramento das diferentes identidades como agricultor familiar
bastante tenso, na medida em que esses segmentos demandam reconhecimento
de suas especificidades. E isso envolve uma flexibilizao da categoria agricultor
familiar, de forma que no se reduza o seu sentido e ela possa abranger formas de
uso coletivo do solo (faxinais, fundos e fechos de pasto), formas itinerantes de uso
(ribeirinhos ), explorao extrativista de reas (como o caso das quebradeiras de
coco de babau) etc. Ou seja, h um longo caminho na direo do reconhecimento
poltico e jurdico de formas de usos do solo cuja lgica no corresponde ao
modelo dominante da agricultura familiar, elaborado principalmente a partir de
um iderio baseado no campesinato parcelar, presente na Europa, e dominante
em algumas regies do Brasil, especialmente naquelas dotadas de uma forte
dinmica econmica e poltica que tem sido responsvel pela presso social pelo
reconhecimento da categoria.
5. Legislao Agrria e suas Relaes com o Desenvolvimento

Territorial
Uma das mais importantes dificuldades para a implementao de projetos

de desenvolvimento rural sustentvel a profunda desigualdade existente no meio
rural brasileiro derivada, como a literatura tem fartamente mostrado, de um padro
bastante concentrador de riqueza, em especial da terra.
A disputa por acesso terra, seja sob a forma de resistncia em terras j

h muito ocupadas, seja sob a forma de luta poltica pelos que no tem acesso a
esse bem, marca a histria brasileira. Impossvel aqui retomar todos os episdios
relacionados a essa disputa, mas cabe mencionar o esforo das populaes
indgenas para manter seus territrios ante os esforos de ocupao pelos
colonizadores portugueses; das fugas de negros das fazendas para lugares ermos,
constituindo os quilombos; do avano de populaes pobres sobre reas no
ocupadas pelas plantations ou fazendas de gado, constituindo posses, das quais
12 As diferentes nuances dessa proposta foram sintetizadas num documento produzido pelo sindicalismo
rural que se tornou um programa de formao para seus quadros, alimentando e potencializando a discus-
so do tema. Ver CUT/Contag (1998).
155
muitas delas foram sendo expulsas ao longo do tempo, pelo avano da agricultura
comercial ou da pecuria; da constituio de reas de uso coletivo (faxinais,
fundos e fechos de pasto ou outras formas de uso comum) etc. Estas reas foram
sendo progressivamente ameaadas pela transformao da terra em mercadoria
(Martins, 2010) e, mais recentemente, pela acelerao da especulao fundiria e/
ou modernizao das atividades produtivas, com a ocupao de espaos antes
considerados pouco interessantes para investimentos (como o caso dos cerrados,
por exemplo) e reocupao de outros. A intensificao da produo de gros, cana,
algodo e outras commodities, a partir de uma integrao orgnica com grandes
empresas produtoras de insumos agrcolas e/ou voltadas para processamento
e distribuio, nacional e internacional, redefiniu os espaos, gerou territrios
de claro domnio das grandes empresas, mas em cujas fmbrias sobrevive uma
populao formada por agricultores de base familiar, que, at h pouco tempo, era
ignorada pelas polticas pblicas.
Esse processo de regulao fundiria foi sendo feito por leis especficas.
importante mencionar, de incio, o papel da Lei de Terras de 1850, que estabelecia
limites entre terras pblicas e privadas, criava a categoria terras devolutas (sobras
de terras reais, terras vagas e abandonadas), previa a legitimao de posses onde
houvesse moradia e cultivo do pretendente e estabelecia a obrigatoriedade de seu
registro nas freguesias. Determinava ainda que o acesso terra ocorresse apenas
por compra. Como aponta Martins (2010), a Lei de Terras se relacionava com a
necessidade de impedir que a mo de obra que chegava dos pases europeus para
trabalhar nas fazendas de caf assumisse o estatuto de produtor autnomo e, assim,
deixasse de colocar sua fora de trabalho disposio das grandes fazendas.
A Constituio de 1991 e o Cdigo Civil de 1917 instituram a ideia do

pleno direito de propriedade, que s seria alterado pela Constituio de 1946,
que, em seu artigo 147, previa que o uso da propriedade estaria condicionado ao
bem-estar social. Como instrumento para que ela cumprisse esse requisito, seria
possvel a desapropriao por interesse social, mediante pagamento das terras de
forma prvia, vista e em dinheiro.
Frente ao significado que as disputas em torno da posse da terra adquiriram

nos anos 1950 e incio da dcada de 1960, o tema da reforma agrria veio ordem
do dia com fora indita em nosso pas. Diversos projetos foram apresentados
no Congresso Nacional, sem xito. Uma emenda constitucional que redefinia as
condies em que a terra poderia ser desapropriada tambm foi derrotada.
O golpe militar de 1964 teve por efeito imediato a desmobilizao, em

razo da represso, das lutas sociais tanto no campo como na cidade. No entanto,
a questo agrria era entendida, por diferentes correntes de pensamento da
poca, como um n grdio do desenvolvimento e urgia uma interveno sobre
ela. O resultado foi a Emenda Constitucional 10 e o Estatuto da Terra. Por esses
156
instrumentos legais criavam-se condies mais geis para desapropriao de

terras e para eliminar aqueles que eram considerados os principais entraves para o
desenvolvimento brasileiro: o latifndio e o minifndio. A Emenda Constitucional
10, de 09 de novembro de 1964, deu nova redao ao artigo 147 da Constituio de
1946, permitindo que as desapropriaes por interesse social pudessem ser feitas
mediante pagamento da indenizao em ttulos da dvida pblica, com clusula
de correo monetria, segundo os ndices fixados pelo Conselho Nacional de
Economia, resgatveis em, no mximo, 20 anos, em parcelas anuais sucessivas,
e aceitas, a qualquer tempo, como meio de pagamento de at 50% do Imposto
Territorial Rural e como pagamento do preo de terras pblicas. De acordo com
esse documento legal, a desapropriao se tornou competncia exclusiva da
Unio (antes, poderia ser realizada pelas unidades federativas) e limitava-se s reas
definidas como prioritrias, definidas por Planos Nacionais de Reforma Agrria, a
serem elaborados, para dar as as diretrizes para implementao da reforma agrria.
O documento tambm transferia o Imposto Territorial Rural para a Unio; atribua
aos estados a responsabilidade de assegurar aos posseiros de terras devolutas, que
nelas tivessem morada habitual, a preferncia para aquisio de at 100 hectares;
garantia a posse aos que ocupassem terras por dez anos consecutivos tornando-a
produtiva com seu trabalho e de sua famlia e estabelecia a impossibilidade de
cesso ou alienao de terras pblicas com rea superior a trs mil hectares, sem
autorizao do Senado, exceto quando se tratasse de execuo de planos de
colonizao aprovados pelo governo federal.
O Estatuto da Terra foi a primeira lei de reforma agrria do pas e tematizou

o desenvolvimento rural, concomitantemente ao anncio de instrumentos para
implement-lo. Na mensagem que acompanhou esta lei ao Congresso Nacional,
falava-se na prioridade reforma agrria como forma de cumprir o imperativo
constitucional (referindo-se Constituio de 1946, ento vigente) de promover a
justa distribuio de propriedade, com igual oportunidade para todos. De acordo
com o Estatuto, tanto o Plano Nacional de Reforma Agrria como os planos
regionais deveriam incluir, obrigatoriamente, providncias relativas eletrificao
rural e outras obras de melhoria de infraestrutura, tais como reflorestamento,
regularizao dos deflvios dos cursos dgua, audagem, barragens submersas,
drenagem, irrigao, abertura de poos, saneamento, obras de conservao de
solo, alm do sistema virio indispensvel realizao do projeto (art. 89). No
captulo III, referente ao desenvolvimento rural, so previstas vrias medidas de
proteo economia rural, tais como assistncia tcnica, produo e distribuio
de sementes e mudas; criao, venda e distribuio de reprodutores e uso da
inseminao artificial; mecanizao agrcola; cooperativismo; assistncia financeira
e creditcia; assistncia comercializao; industrializao e beneficiamento
dos produtos; educao por meio de estabelecimentos agrcolas de orientao
profissional; garantia de preos mnimos produo. Previa-se ainda a atuao da
Companhia Nacional de Seguro Agrcola nas reas de reforma agrria (art. 91). A
157
lei estabelecia tambm o princpio do imposto territorial progressivo, entendido

como instrumento capaz de provocar a desconcentrao fundiria e a plena
utilizao da terra, e regulamentava a colonizao tanto particular como pblica.
Como se v, a concepo de desenvolvimento rural presente no Estatuto

da Terra abrangia fundamentalmente as condies de produo, ou seja, tratava-
se, coerentemente com o debate da poca, de uma viso econmica e setorial do
desenvolvimento rural. Essa lei, alm de prever a delimitao de reas prioritrias
de ao, pressupunha ainda zoneamentos com base em dados de cadastro a
ser produzido para esse fim, de forma a definir que reas seriam passveis de
interveno. Segundo o seu artigo 20, seriam aquelas de predomnio de minifndios
e latifndios; as j beneficiadas ou a serem por obras pblicas; aquelas cujos
proprietrios desenvolvessem atividades predatrias, recusando-se a pr em prtica
normas de conservao dos recursos naturais; as destinadas a empreendimentos
de colonizao, quando estes no tivessem logrado atingir seus objetivos; as que
apresentassem elevada incidncia de arrendatrios, parceiros e posseiros; as terras
cujo uso no fosse o adequado sua vocao de uso econmico, segundo critrio
elaborados pelo Instituto Brasileiro de Reforma Agrria.
O Decreto Lei de 15/05/1969 determinou a intensificao da reforma

agrria e novamente insistia na prioridade s reas de manifesta tenso social.
Por meio desse decreto, definiu-se a constituio do Grupo Executivo da Reforma
Agrria, composto por representantes de Ministrios e outras instituies13. Como
se sabe, essas diretrizes nunca entraram em vigor. Durante o regime militar foram
poucas as desapropriaes ocorridas. Paralelamente discusso da questo
fundiria, desenvolveu-se uma poltica de estmulo modernizao das atividades
agropecurias, estimulando a empresarializao do setor, como previa o Estatuto
da Terra, mas sem alteraes importantes na estrutura de propriedade da terra.
A concepo de desenvolvimento rural cada vez mais foi limitada ideia de
modernizao da base tcnica e produtiva.
No por acaso, quando, por ocasio da Nova Repblica, a Proposta de Plano

Nacional de Reforma Agrria, que levava ao limite a possibilidade desapropriatria
do Estatuto da Terra, foi anunciada, ela sofreu forte oposio dos setores ligados
aos segmentos empresariais rurais. No entanto, a Proposta era totalmente
dimensionada pelos limites da legislao ento existente. A tentativa do presidente
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) de delimitar uma
rea prioritria, no municpio de Londrina, no Paran, gerou uma crise poltica
13 Dele fariam parte os Ministrios da Justia, da Agricultura, do Planejamento e Coordenao Geral;

do Interior, da Fazenda, do Trabalho e Previdncia Social, alm do Banco Central, Confederao Nacional
de Agricultura, Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio e
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura.
158
de tal monta que acabou desestabilizando-o. Da em diante, embora tenham

ocorrido desapropriaes, a tendncia foi de que elas se fizessem caso a caso,
pontualmente, em funo das presses emanadas das lutas por terra e no na
direo de criar territrios reformados ou, na linguagem utilizada no corpo da lei,
reas prioritrias de interveno.
A questo fundiria foi um dos temas centrais tambm na Assembleia

Nacional Constituinte de 1987/1988. A Constituio Federal de 1988, conhecida
como Constituio Cidad, incorporou demandas de vrios setores populares,
reconhecendo maior autonomia s populaes indgenas, direitos aos
remanescentes de quilombos de permanecer nas terras ocupadas, liberdade
e autonomia sindical. Nela, a interveno sobre o rural aparece de dois modos:
pela poltica agrcola e pela ao fundiria. Embora mantenha-se um olhar sobre o
campo compreendendo-o fundamentalmente como lugar de produo, o tema
da preservao e dos direitos dos trabalhadores aparece de forma importante na
definio de funo social da propriedade.14 No cap. III, artigo 184, estabelecem-
se as condies de desapropriao por interesse social do imvel rural que
no estiver cumprindo sua funo social. O artigo 186 define o que funo
social e o artigo anterior, 185, estabelece quais so os imveis insuscetveis de
desapropriao para reforma agrria: a pequena e mdia propriedade rural, desde
que seu proprietrio no possua outra, e a propriedade produtiva. fundamental
ressaltar que ser produtivo pode ser contraditrio com o exerccio da funo
social, criando obstculos interveno do Estado no reordenamento fundirio
das reas rurais. Desaparece do texto constitucional um elemento importante que
constava do Estatuto da Terra: a possibilidade decretar reas prioritrias de reforma
agrria e, consequentemente de operar na direo de criar territrios reformados.
A Constituio atribui ainda Unio a proteo de espaos territoriais (art. 225, III).
No que se refere ao tema que nos ocupa, a Constituio de 1988 foi

regulamentada pela Lei Agrria (lei no 8629/93). Essa lei define o que imvel
rural (prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja a sua localizao, que
se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal,
florestal ou agroindustrial) e o que a pequena e a mdia propriedade (de um a
quatro mdulos fiscais e de quatro a 15, respectivamente), reiterando-as como
insuscetveis de desapropriao, desde que o proprietrio no possusse outro
imvel. Estabelece ainda o que propriedade produtiva (aquela que, explorada
econmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da
terra e de eficincia na explorao, segundo ndices a serem fixados, de tempos
em tempos, pelo rgo federal competente) e as condies de desapropriao.
14 A definio de funo social da propriedade entra no texto constitucional a partir da definio constante
no Estatuto da Terra.
159
No seria passvel de desapropriao, para fins de reforma agrria, o imvel que

comprovasse estar sendo objeto de implantao de projeto tcnico que atendesse
aos seguintes requisitos: a elaborao tivesse sido feita por profissional legalmente
habilitado e identificado; estivesse cumprindo o cronograma fsico-financeiro
originalmente previsto, no admitidas prorrogaes dos prazos; previsse que, no
mnimo, 80% da rea total aproveitvel do imvel estivesse sendo efetivamente
utilizada em, no mximo, trs anos para as culturas anuais e cinco anos para as
culturas permanentes; houvesse sido aprovado pelo rgo federal competente, na
forma estabelecida em regulamento, no mnimo seis meses antes da comunicao
de vistoria (este item foi alterado, em 1999, passando-se a exigir registro prvio do
projeto). A lei define ainda os quesitos referentes funo social da propriedade,
bem como o que indenizao justa (valor que permita ao desapropriado a
reposio, em seu patrimnio, do valor do bem que perdeu por interesse social).
Da mesma forma como apontado para a Constituio de 1988, a Lei Agrria

no retomou a ideia de rea prioritria e impunha que as desapropriaes fossem
tratadas caso a caso, impedindo a constituio de reas reformadas, que seriam
centrais na definio de uma poltica territorial, por iniciativa governamental.
Por outro lado, permanece nela um tom fortemente voltado para a ideia de uso
produtivo que, nos anos seguintes, vai se chocar frontalmente com as necessidades
relacionadas preservao ambiental.
As desapropriaes que se realizaram da em diante, inclusive no mbito

do Plano Nacional de Reforma Agrria, guiaram-se por esses critrios. No entanto,
como apontam Leite et al. (2004), formaram-se, em algumas regies, configuraes
muito prximas a de reas reformadas, pela presso das lutas sociais:
A percepo do sucesso do caminho adotado estimulou

trabalhadores das cercanias a seguirem na mesma linha, com novas
desapropriaes sendo feitas, com o adensamento dos assentamentos
em determinadas reas, e levando os movimentos a tentarem repetir
as experincias em outras tantas [...] foram como que surgindo reas
reformadas, a posteriori. Nestas reas [...], as aes dos trabalhadores e
de seus movimentos acabaram fazendo o que o poder pblico abriu
mo de fazer: estabelecer um certo zoneamento, capaz de garantir
alguma sistemtica poltica agrria e assegurar-lhe uma eficcia
social que o carter tpico das intervenes anteriores no permitia
(Leite et al. 2004, p. 63/4).
6. Legislao Sindical
A legislao sindical ganha importncia no debate sobre o marco jurdico

de desenvolvimento territorial na medida em que os sindicatos de trabalhadores
160
so entendidos como atores importantes no processo de desenvolvimento e,

geralmente, tm participao nos conselhos de desenvolvimento rural sustentvel,
inclusive os territoriais. Tambm expressiva a participao, como conselheiros, de
representantes de sindicatos de trabalhadores rurais nos colegiados territoriais. Em
funo de sua histria e, portanto, de uma srie de heranas, eles tambm operam
fundamentalmente sobre uma base municipal, significando que o enfoque
territorial no algo dado, mas um processo que implica aproximaes nem
sempre visadas na prtica sindical. No entanto, o tema territrio est presente
no Projeto Alternativo de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (CUT/
Contag, 1998), elaborado pelo sindicalismo rural e tambm na adeso da Contag
poltica de desenvolvimento territorial e SDT. A aproximao entre ao sindical
e territrio ocorre por essa interface.
A legislao sindical brasileira prev a constituio de sindicatos municipais,

federaes estaduais e confederao nacional, por profisso. No que nos interessa
discutir aqui, o sindicalismo rural, desde suas origens foi marcado por uma forte
tenso em termos da representao de segmentos diferenciados. Nos seus
primrdios, ainda no incio do sculo XX, a legislao (Decreto no 979, de 06 de janeiro
de 1903) previa uma representao nica para todos que viviam no campo, fossem
eles grandes ou pequenos proprietrios, colonos, moradores, parceiros, etc., dentro
da lgica, com forte influncia crist, de evitar conflitos entre capital e trabalho.
Nos anos 1930, a legislao sindical ganhou corpo, como resultado do

crescimento das lutas operrias, e o sindicato passou ser definido como rgo
de colaborao com os poderes pblicos. Deveriam ser reconhecidos pelo
Estado e organizados por categoria profissional. Quando, em 1941, foi constituda
uma comisso interministerial para o estudo do enquadramento das atividades
agrcolas na organizao sindical j instituda, intensificou-se o debate (que se
dava principalmente nos aparelhos de Estado e no interior dos organismos de
classe, de carter patronal), em especial sobre o tipo de sindicato mais adequado
agricultura: um sindicato misto, que agregasse, numa mesma entidade, patres e
operrios ou a separao dessas categorias em organizaes distintas. O Ministrio
da Agricultura e a Sociedade Nacional da Agricultura (SNA) defendiam o sindicato
misto, enquanto o Ministrio do Trabalho defendia sindicatos diferenciados para
patres e empregados (Medeiros, 1995).
O decreto de sindicalizao rural de novembro de 1944 (Decreto Lei no 7038/44)

garantia representao paralela para patres e empregados. Embora sem revog-
lo, foi baixado, logo depois, um outro decreto (Decreto Lei no 7449 de 30/05/1945)
que representava a viso da SNA e que definia formao de associaes rurais como
organizaes mistas, no submetidas a critrios de enquadramento profissional, mas
sim jurisdio territorial. Sua clula bsica seria o municpio, com uma representao
a nvel estadual, por meio das federaes. A entidade de representao nacional
161
(confederao) teria sua direo compartilhada com o governo federal, uma vez
que parte de seus membros seria nomeada por ele (Stein, 1991, p. 152/3) e seria
tutelada pelo Ministrio da Agricultura e no pelo Ministrio do Trabalho (como
no caso das demais entidades sindicais urbanas). Outro decreto (Decreto Lei no
8127, de 24/10/1945), estabeleceu que poderiam fazer parte das associaes
rurais municipais todos aqueles que exercessem profissionalmente atividades
rurais. Eram considerados como tais os proprietrios, arrendatrios ou parceiros
de estabelecimento rural. No regulamento desse decreto (Decreto Lei no 19882
de 24/10/1945) incluiu-se, como profissional da agricultura, at mesmo o tcnico
ligado a essas atividades. Mantinha-se a controle do Ministrio da Agricultura sobre
as entidades e nenhuma meno era feita a qualquer grupo social que pudesse
aparecer como empregado (Medeiros, 1995).
Os sindicatos de trabalhadores rurais s passaram a ser regulamentados

nos anos 1960, quando as lutas no campo j eram um elemento chave da
configurao poltica nacional. Inicialmente foi instituda a representao em
quatro categorias (Portaria no 355-A do Ministrio do Trabalho): trabalhadores
na lavoura, trabalhadores na pecuria e similares, trabalhadores na produo
extrativa rural e produtores autnomos. Por meio da Portaria 71, de 2 de
fevereiro de 1965, foram reunidos no mesmo sindicato todos os que viviam de
seu trabalho (assalariados, parceiros, arrendatrios, pequenos proprietrios). Esses
sindicatos, chamados de sindicatos de trabalhadores rurais, poderiam se articular
em federaes estaduais e numa Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag). Nesse momento, as associaes rurais, de base municipal,
transformaram-se em sindicatos rurais, agregando todos os produtores que
tivessem trabalhadores permanentes. Esses sindicatos se agregavam tambm em
federaes e na Confederao Nacional da Agricultura, depois transformada em
Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria (Medeiros, 1989). Tudo indica
que havia um grande nmero de produtores que poderia se filiar em um ou outro
sindicato (rural ou de trabalhadores rurais) e que eram disputados por ambas
organizaes.15 A Constituio de 1988 livrou o sindicalismo da dependncia em
relao ao Estado que caracterizou sua histria, mas manteve a obrigatoriedade de
apenas um sindicato por municpio, representando uma determinada categoria
profissional.
Do ponto de vista que nos interessa no presente texto, h alguns pontos

na legislao sindical para os quais se deve chamar ateno. Em primeiro lugar,
a manuteno da unicidade sindical, o que coloca tenses na representao
15 Algumas indicaes sobre essa disputa no que se refere aos pequenos produtores, que, no incio
dos anos 1990 passaram a se autodenominar como agricultores familiares podem ser encontradas em
Medeiros (2009).
162
dos chamados pequenos agricultores e/ou agricultores familiares, uma vez

que, desde 2005, h duas entidades sindicais nacionais representando-os:
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e a Federao
dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf-Brasil). Alm disso, h que se
considerar a continuidade da histrica disputa que foi apontada mais acima, entre
sindicatos rurais e sindicatos de trabalhadores rurais em torno dos agricultores
autnomos. Ao longo dos anos 1980 e 1990, essa disputa se acirrou, uma vez
que muitos pequenos proprietrios tinham empregados temporrios e ambos
acabavam por ter que se filiar ao mesmo sindicato que seus assalariados. Para
alm disso, h que se considerar o fato de que, ao longo dos anos 1980 e 1990,
instalou-se uma disputa sobre concepes sindicais, envolvendo formas de
conduo das lutas e maneiras de se relacionar com o Estado, dando corpo a dois
grandes blocos: os sindicatos cutistas, vinculados ao Departamento Nacional de
Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores (CUT), e os contaguianos,
fiis s diretrizes polticas da Contag. A filiao da Contag CUT em meados dos
anos 1990 embora, formalmente, parea ter resolvido a questo, no eliminou as
disputas polticas em algumas regies, como o caso do Sul do pas, onde teve
origem a Fetraf e onde se disseminaram importantes experimentos organizativos
no sindicais, embora estimulados pelos sindicatos (como o caso do sistema de
cooperativas Cresol).
Para alm dessa tenso, que est radicada fundamentalmente na dimenso

poltica da representao dos agricultores de base familiar, h algumas prticas
sindicais que se relacionam com a poltica territorial, em especial a criao de polos
sindicais, desde os anos 1970 pela Contag, para fortalecer sua representao, podendo
coincidir ou no com a diviso territorial estabelecida pela SDT/MDA. Embora os
polos no tenham suporte legal, eles tm sido, em alguns lugares, uma forma de
articulao que dinamiza determinadas demandas, conduz certas lutas e ganha um
reconhecimento de representao territorial. No caso do territrio da Borborema
na Paraba, por exemplo, a densidade da organizao sindical um dos elementos
centrais para dinamizar o territrio e facilitar que as demandas fluam. Contribui para
tanto a formao poltica para ao sindical (prtica recorrente e institucionalizada
no interior do sindicalismo, em ambas vertentes polticas), que qualifica conselheiros
que representam nos colegiados territoriais os agricultores familiares.
Um ltimo aspecto que gostaramos de apontar remete ao papel que o

sindicalismo teve na criao de cooperativas de crdito para agricultores familiares.
Para tanto, teve importncia fundamental uma mudana de posio, estimulada
pela vertente sindical cujas razes esto na ao das oposies que marcaram as
lutas sindicais ao longo dos anos 1990 e que confluram para a organizao do
Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais da CUT. Esses segmentos, cuja
principal base eram os agricultores familiares do sul do pas, posicionaram-se no
sentido de serem propositivos em suas demandas e de tentarem alternativas ao
163
sistema cooperativista vigente. Voltaremos ao tema mais adiante. No entanto, desde

logo, importante chamar a ateno para o fato de as cooperativas assim criadas
parecem ter um papel importante na potencializao de projetos territoriais.
Finalizando este tpico, queremos ressaltar que no encontramos

sinais de que a legislao sindical atual seja um impedimento poltica de
desenvolvimento territorial. Nem o sindicalismo ligado Contag, nem o ligado
Fetraf opem-se ou criam obstculos abordagem territorial. No se pode deixar
de observar que a cultura sindical, embora tambm tenha um vis municipalista,
decorrente do fato de existir apenas um sindicato por municpio, acabou por
criar reas de ao que articulam as representaes municipais em termos de
projetos comuns. De alguma forma, ela delimitou, antes mesmo da existncia de
uma poltica territorial, agrupamentos que pelas suas mobilizaes e demandas
superavam os limites dos interesses municipais.
7. A Legislao que Rege o Cooperativismo
Como apontam Cazella e Brigo (2009), dotar os territrios rurais brasileiros

de servios financeiros bem estruturados e capazes de atender a demanda por
crdito da parcela da populao excluda do sistema bancrio, representa uma
ao importante para o seu desenvolvimento. Dessa perspectiva, se impe a
anlise do cooperativismo e, em especial, do cooperativismo de crdito.
A legislao que rege, atualmente, o cooperativismo data de 1971 e tem

como ponto de interesse o fato de prever a unificao da representao de todo
o sistema cooperativo brasileiro em torno da Organizao das Cooperativas do
Brasil (OCB). Isso se relaciona com a prpria histria dessa lei. De acordo com o stio
eletrnico da OCB, narrando a histria do cooperativismo brasileiro:
Na poca do regime militar brasileiro, as duas entidades

de representao nacional do Cooperativismo divergiam entre si:
Aliana Brasileira de Cooperativas (ABCOOP) e Unio Nacional das
Associaes Cooperativas (Unasco). A consequncia mais direta era
no ter suas necessidades atendidas pelo Estado.
Mesmo assim, o Estado tinha interesse que o movimento se

consolidasse. A grande fora cooperativa na poca estava no campo.
E o governo via no setor o apoio necessrio para realizar sua poltica
econmica para a agrcola.
Essa foi a percepo do ento ministro da Agricultura, Luiz

Fernando Cirne Lima, que em 1967 solicitou ao secretrio de Agricultura
do Estado de So Paulo, Antonio Jos Rodrigues Filho, j uma liderana
cooperativista, que promovesse a unio de todo o movimento.
164
Em 2 de dezembro de 1969, foi criada a Organizao das

Cooperativas Brasileiras, durante o IV Congresso Brasileiro de
Cooperativismo. A entidade veio substituir a ABCOOP e Unasco. A
unificao foi uma deciso das prprias cooperativas. (www.ocb.org.
br, acesso em 30 de janeiro de 2010).
Logo a seguir (junho de 1970), a OCB foi registrada em cartrio. Ainda

segundo a verso que a entidade d para sua histria, a partir da iniciou-se a luta
da diretoria para conquistar amparo legal para o sistema cooperativista brasileiro.
Esse esforo resultou na promulgao da Lei no 5.764, de 16 de dezembro de 1971,
que substituiu toda a legislao anterior a respeito do cooperativismo e unificou o
sistema cooperativo sob a representao nica pela OCB.16
Essa lei, que tinha por inspirao as experincias relacionadas agricultura,

ramo produtivo onde ele mais se desenvolvera no Brasil, determinava que
todo o sistema cooperativista deveria ser fiscalizado, controlado e fomentado
pelo Incra (na poca, subordinado ao Ministrio da Agricultura). A partir da
dcada de 1990 essa funo passou Secretaria Nacional de Cooperativismo
(Senacoop).
Com a Constituio de 1988, este rgo, bem como o Conselho Nacional

de Cooperativismo, deixou de exercer as funes de tutela e ficou s com as de
fomento. Como apontado pelo prprio stio eletrnico da OCB, as cooperativas
passaram a se enquadrar num modelo empresarial, permitindo sua expanso
econmica e sua adequao s exigncias do desenvolvimento capitalista
agroindustrial adotado pelo Estado.17
Numa situao de alta competitividade e de liberalizao econmica, a

sada era tornar o cooperativismo competitivo. Para tanto, dois programas foram
desenhados. O primeiro previa a liberao de recursos para as cooperativas
que apresentassem um projeto de reestruturao completo, que as tornasse
autosustentveis. O segundo viabilizava a efetiva implementao do Programa
de Autogesto. Assim, em 3 de setembro de 1998, o governo editou a Medida
Provisria no 1.715, criando o Programa de Revitalizao das Cooperativas
Agropecurias (Recoop) e o Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo
(Sescoop). Para poder criar este ltimo rgo, a OCB teve que assumir a forma de
sindicato. Segundo Singer (2008), eles tiveram que se adaptar Lei do Servio
Social, segundo a qual s os sindicatos patronais que gerem esse tipo de servio,
16 Informaes disponveis em: <www.ocb.org.br/site/ocb/historia.asp>. Acesso em 30/01/2009.

17 Informaes disponveis em: <www.ocb.org.br/site/ocb/historia.asp> . Acesso em 30/01/2009.
165
compondo o que conhecido como Sistema S18. De acordo com esse mesmo
autor, o Sescoop teria de prestar servios aos empregados das cooperativas.
Hoje, a OCB representa o cooperativismo em 13 ramos da economia

(agropecurio, consumo, crdito, educacional, especial habitacional, infraestrutura,
mineral, produo, sade, trabalho, transporte, turismo e lazer) e est presente em
diversos conselhos e organizaes, tais como: Conselho Nacional de Segurana
Alimentar (Consea), Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca; Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social, Conselho Nacional de Economia Solidria,
Conselho Nacional de Poltica Agrcola, Conselho Nacional do Agronegcio, Conselho
das Cidades, Frum Permanente do Seguro Rural, Programa de Desenvolvimento da
Aquicultura do Semirido, Instituto para o Agronegcio Responsvel (Ares), entre
outros. Com isso assegura sua presena em instncias tanto de discusso de polticas
pblicas, quanto de entidades que elaboram diretrizes ou sugestes para a ao de
determinados segmentos (como o caso do Ares).
Desde o incio dos anos 1990, porm, vm ocorrendo iniciativas de

cooperao quer na produo, quer na comercializao e crdito que passaram
a ser conhecidas como cooperativismo popular ou, genericamente, como
empreendimentos econmicos populares relacionados economia solidria. A
emergncia dessas experincias relaciona-se tanto crise econmica do perodo,
quanto, em especial no meio rural, experincia de produtores que viam no
cooperativismo uma alternativa importante para sua permanncia no mercado,
mas no queriam (ou no podiam) se submeter aos princpios do cooperativismo
empresarial. Suas bases esto tanto nas cooperativas criadas pelo Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), no final dos anos 1980, organizadas em
torno da Confederao das Cooperativas de Reforma Agrria do Brasil (Concrab);
quanto numa srie de experimentos associativos na Anteag (Associao Nacional
dos Trabalhadores nas Empresas de Autogesto), no surgimento de incubadoras
tecnolgicas de cooperativas populares da Agncia de Desenvolvimento Solidrio
da CUT e nos experimentos de crdito popular e solidrio.
Em 2001 foi criado um Grupo de Trabalho brasileiro sobre o tema no Frum

Social Mundial. No ano seguinte, realizou-se a 1 Plenria Nacional de Economia
Solidria, em So Paulo, onde surgiram vrias reivindicaes de apoio do governo,
ento recm eleito, s iniciativas. Como resultado, em 2003 foi criada a Secretaria
Nacional de Economia Solidria (Senaes), localizada no Ministrio do Trabalho e
Emprego. Nesse mesmo ano foi criado o Frum Brasileiro de Economia Solidria
18 As entidades responsveis por esse tipo de servio so o Servio Social da Indstria (Sesi); Servio Social
do Comrcio (Sesc); Servio Social de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac) e Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar).
166
e, em 2004, realizado o I Encontro Nacional de Empreendimentos Solidrios, que

contou com mais de mil empreendimentos participantes.
Alm da Concrab e Anteag, foram criadas novas organizaes de

abrangncia nacional, como a Unio Nacional das Cooperativas da Agricultura
Familiar e Economia Solidria (Unicafes), em 2008, e a Unio e Solidariedade
de Cooperativas e Empreendimentos de Economia Social (Unisol). A Unicafes
uma unio de mais de mil cooperativas agrcolas e tem, entre as suas muitas
cooperativas, vrias que agrupam agrnomos que prestam servios de extenso
rural e apiam cooperativas de economia solidria19.
Culminando este movimento organizativo das cooperativas populares, em

2006, foi realizada a 1 Conferncia Nacional de Economia Solidria, que reuniu 1.200
representantes. Logo depois foi criado o Conselho Nacional de Economia Solidria.
No entanto, essas experincias em economia solidria proliferam

sem reconhecimento legal. Dessa perspectiva, a demanda central por
reconhecimento, na Constituio Brasileira, do direito ao trabalho associado
e autogestionrio, propriedade coletiva, de forma a lhes conferir a necessria
ncora para reconhecimento jurdico. Demandam ainda que se torne um princpio
constitucional a afirmao de que a economia brasileira baseada na cooperao
e no competio; e uma Lei Geral da Economia Solidria, que defina o que
economia solidria e confira as diretrizes para sua organizao nos municpios,
estados e no Brasil. Reivindicam tambm a possibilidade de formalizao dos
empreendimentos econmicos solidrios, com possibilidade de ter CNPJ
(Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas) e emitir nota fiscal. Finalmente, pleiteiam
mudanas na lei do cooperativismo, reduzindo para sete o nmero mnimo de
scios e garantindo a liberdade de se filiar a qualquer entidade representativa
de cooperativas e regular a tributao de forma que os impostos possam ser
reduzidos para pequenas cooperativas20.
Para a poltica de desenvolvimento territorial, o cooperativismo ou o

estmulo organizao cooperativista o que a SDT/MDA denomina de rea
finalstica. Para o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
Rurais (Pronat), as cooperativas so vistas como componentes institucionais da
dinamizao econmica dos territrios e, em uma de suas aes estratgicas, o
Programa tem o objetivo de apoiar o cooperativismo da agricultura familiar na
19 De acordo com informaes que obtivemos em conversas informais, esses profissionais fazem seu tra-
balho, organizam-se como cooperados, mas no conseguem ganhar o mnimo profissional de agrnomos,
embora recebam bem acima do salrio mnimo porque so profissionais universitrios. Isso d um forte
carter de militantismo ao exerccio profissional.
20 H um projeto de lei do Senado (PLS 153/07), de autoria do Senador Eduardo Suplicy, que contempla
essas demandas.
167
qualificao dos seus empreendimentos, na promoo de seus produtos com

vistas maior insero em mercados dinmicos, nacionais e internacionais;
no suporte tcnico-gerencial, nas reas administrativa, jurdica e contbil das
entidades associativas e cooperativas da agricultura familiar e reforma agrria
; na capacitao de tcnicos, dirigentes e associados para atuarem nas reas
de constituio e gesto de cooperativas e de organizao e comercializao
da produo21. De acordo com a Unicafes, por exemplo, importante tornar
o cooperativismo um instrumento de desenvolvimento local sustentvel
dos agricultores familiares; provendo a incluso social, articulando iniciativas
econmicas que ampliem as oportunidades de trabalho, de distribuio de renda,
de produo de alimentos, das melhorias de qualidade de vida, da manuteno da
biodiversidade e da diminuio das desigualdades.
As cooperativas de crdito tambm tm uma interface importante com

as polticas de desenvolvimento territorial pela potencialidade que carregam de
fortalecimento das iniciativas relacionadas s atividades dos agricultores familiares
e, principalmente, de participarem como executoras dos projetos territoriais
financiados pelo Proinf22.
As instituies no bancrias de crdito e microcrdito, de carter popular,

comearam a se instituir nos anos 1980, tanto a partir de experincias da Critas
quanto das experincias de fundos rotativos, estimulados por ONGs23. Inicialmente
voltadas para o meio rural, nos anos 1990 elas atingem outros ramos de atividades,
em razo principalmente da crescente informalidade da economia e das crescentes
exigncias do setor bancrio para o fornecimento de crdito (Bittencourt, 2001).
Pela Resoluo n 1.914, de 11 de maro de 1992, foi definido o pblico das
cooperativas de crdito rural: pessoas fsicas que, de forma efetiva e predominante,
desenvolvam, na rea de atuao da cooperativa, atividades agrcolas, pecurias ou
extrativas ou se dediquem a operaes de captura e transformao do pescado e,
excepcionalmente, por pessoas jurdicas que exeram exclusivamente as mesmas
atividades (Pinheiro, 2008, p. 41).
Embora desde 1995 tenha havido autorizao para o funcionamento de

bancos cooperativos, os que foram criados (bancos do Sistema Sicredi e Banco
21 H, no item descrio do documento, a explicitao do contedo temtico recomendado a esta capaci-

tao, qual seja: Capacitao em cooperativismo e em comercializao de produtos e servios da agricultu-
ra familiar por meio de cursos, oficinas, seminrios, conferncias, congressos e intercmbios para dirigentes,
associados, cooperados, tcnicos, funcionrios e voluntrios de empreendimentos coletivos da agricultu-
ra familiar. No entanto, importante destacar a possvel sobreposio de finalidades com relao Ao
Oramentria 6466, anteriormente apresentada.
22 Para a discusso das cooperativas de crdito foram importantes as crticas feitas por Ademir Antonio
Cazella e Fbio Brigo a uma primeira verso do presente texto. Agradeo a eles a colaborao.
23 Para um histrico abrangente das cooperativas de crdito, ver Pinheiro (2008).
168
Cooperativo do Brasil) estavam sob orientao da OCB e eram criticados em

especial pelas entidades representativas dos agricultores familiares, quer por
funcionarem sob um forte vis financeiro, quer pela fuso das cooperativas de
crdito, o que as distanciava de suas bases24.
Segundo Bittencourt (2001, p. 33), nos anos 1990 que se organizam,

sob influncia de ONGs e entidades representativas de agricultores familiares,
as primeiras experincias de cooperativas vinculadas aos produtores familiares.
Esse autor aponta o Crediquilombo, criado no municpio de Quilombo em Santa
Catarina, em 1993, como experincia pioneira. Logo a seguir foram constitudas
mais outras nove cooperativas naquele estado, desvinculadas das cooperativas
de produo, mas filiadas ao Sicredi-SC. No Paran tambm foram criadas
cooperativas de crdito, mas independentes, dando origem a um sistema
prprio, o Sistema Cresol de Cooperativas de Crdito com Interao Solidria
Ltda. Em algumas dessas experincias, tiveram importncia as reflexes e aes
do sindicalismo que tinha por base principal os agricultores familiares. Em pouco
tempo, esse sistema se expandiu por todo o sul do pas. Das experincias de
Santa Catarina, cinco romperam com o sistema Sicredi e se filiaram ao Cresol.
Em 2004, formou-se a Ancosol (Associao Nacional do Cooperativismo

de Crdito e Economia Familiar e Solidria), a partir de experincias localizadas
(sistemas consolidados ou em fase de estruturao). Ela foi a primeira rede nacional
de articulao de cooperativas de crdito solidrias do Brasil e teve um papel
muito importante no reconhecimento do cooperativismo solidrio perante o
governo federal.25 Em 2008, os sistemas ligados Ancosol, que j possuam centrais
(cooperativas de segundo grau) de crdito, constituram a Confederao Nacional
das Cooperativas Centrais de Crdito e Economia Familiar e Solidria (Confesol),
uma confederao (cooperativa de terceiro grau de prestao de servios) que
representa os sistemas de crdito solidrios na estrutura do cooperativismo26. A
Confesol tende a assumir as funes de representao da Ancosol.
Aos poucos foram sendo removidas algumas barreiras organizao desse

tipo de cooperativas. Graas presso dos agricultores familiares, foi revogada a
24 De acordo dom Cazella e Burigo (2009), as cooperativas de carter solidrio buscam uma forte integra-
o na realidade local para alcanar e manter sua legitimidade e dar cumprimento a sua misso estratgica
dentro dos princpios universais do Cooperativismo.
25 De acordo com Cazella e Brigo (2009), as redes cooperativas que participam da Ancosol so: a
Cooperativa Central de Crdito e Economia Solidria (Ecosol); a Cooperativa Central de Crdito Rural com
Interao Solidria (Cresol Baser); Cooperativa de Crdito Rural de Interao Solidria (Cresol Central); a
Associao das Cooperativas de Apoio a Economia Familiar (Ascoob); a Cooperativa de Crdito Rural dos
Pequenos Agricultores e da Reforma Agrria (Crehnor), alm de cooperativas vinculadas aos sistemas
Creditag e Integrar, que no possuem central.
26 Para uma anlise mais detalhada desse sistema e sua forma de operar, ver Cazella e Brigo (2009).
169
resoluo no 2608/1999 do Banco Central, que exigia um alto valor de patrimnio

lquido para a formao de cooperativas. Segundo Gilson Bitttencourt,
Essas organizaes (de agricultores familiares) demonstraram

que uma cooperativa de crdito precisa ter um patrimnio compatvel
com as necessidades e a realidade econmica de seus associados.
Alm disso, provaram que mesmo entre cooperativas que atuam
com a populao mais pobre, e que iniciaram seu funcionamento
com baixos valores de patrimnio lquido, possvel elev-lo a
patamares adequados s exigncias do Bacen em determinado
prazo de operao (Bitttencourt, 2001, p. 39).
Na sequncia, foram vrias as resolues do mesmo Banco sobre o

cooperativismo. Um dos marcos a Resoluo n 2.771, de 30 de agosto de
2000, que reduziu os limites mnimos de patrimnio lquido, com a adoo, para
as cooperativas de crdito, dos limites de patrimnio lquido ponderado pelo
grau de risco do ativo, passivo e contas de compensao. Esta norma foi alterada
pela Resoluo n 3.058, de 20 de dezembro de 2002, permitindo a constituio
de cooperativas de crdito mtuo formadas por pequenos empresrios,
microempresrios e microempreendedores; responsveis por negcios de
natureza industrial, comercial ou de prestao de servios, includas as atividades
da rea rural, cuja receita bruta anual, por ocasio da associao, fosse igual ou
inferior ao limite estabelecido pela legislao em vigor para as pequenas empresas.
A Resoluo n 2771 foi substituda pela Resoluo n 3.442, de 28 de

fevereiro de 2007 que trouxe a possibilidade de transformao de cooperativas de
crdito em livre admisso em reas de atuao com at dois milhes de habitantes;
a possibilidade de constituio de cooperativas de crdito mistas de empresrios
e outras categorias, a previso de constituio de uma entidade de auditoria
cooperativa, destinada prestao de servios de auditoria externa, constituda
e integrada por cooperativas centrais de crdito e/ou por suas confederaes,
retirando tais atribuies das cooperativas centrais. Como resultado, em 9 de
agosto de 2007, foi constituda a Confederao Nacional de Auditoria Cooperativa
(CNAC), com sede em So Paulo, objetivando cumprir as funes de entidade de
auditoria cooperativa, tendo atualmente como filiadas as confederaes Sicoob,
Sicredi e Unicred, mais 25 centrais de crdito, das 38 cooperativas centrais de
crdito existentes. Finalmente, a Lei Complementar 130 de 14 de abril de 2009,
insere as cooperativas de crdito no sistema financeiro nacional, permitindo que
elas tenham acesso a recursos oficiais, remetendo assembleia de associados
a deciso sobre quem a elas pode pertencer. Recentemente, pela resoluo
3859/2010, observa-se uma tendncia do Banco Central em cada vez mais
aumentar a autossuperviso/fiscalizao das cooperativas via as centrais e
sistemas independentes de auditorias.
170
No entanto, de acordo com Cazella (2007), a livre admisso no tem

sido bem vista pelo sistema de crdito cooperativo solidrio, com importantes
consequncias sobre propostas de desenvolvimento territorial. Segundo o autor,
teme-se que essa inovao possa:
[...] desviar o foco dessas instituies e, no limite, levar perda

de controle dos agricultores familiares na gesto das cooperativas de
crdito rural. Nada mais avesso aos princpios do desenvolvimento
territorial que a defesa incondicional do corporativismo de categorias
scio-profissionais. Temos aqui, portanto, um bom exemplo no s
de resistncia mudana, mas tambm da tendncia elitizao
das aes formais de desenvolvimento, j que os agricultores
familiares que participam das cooperativas de crdito no so os
mais empobrecidos (Cazella, 2007, p. 14).
Ou seja, o cooperativismo que se forma, apesar das inovaes

institucionais de que portador, reproduz algumas das desigualdades e
tenses existentes no prprio pblico alvo das aes de desenvolvimento
territorial. Para Cazella e Brigo (2009), fortalecer a lgica de desenvolvimento
territorial sustentvel pressupe ampliar as possibilidades das pessoas e das
organizaes de manejar os instrumentos e os recursos financeiros endgenos,
bem como ampliar o acesso a programas de agncias externas. As pesquisas
feitas por eles, no entanto, mostram q ue muitas instituies envolvidas no
planejamento territorial acabam agindo em causa prpria ou sendo presas de
mecanismos clientelsticos.
8. Marco Normativo da Educao do Campo
O tema de uma educao dirigida aos que vivem no campo, caracterizada

pelo respeito s identidades existentes nesse espao, constitutivo do debate
em torno do desenvolvimento e coloca interessantes questes para pensar
o desenvolvimento territorial, na medida em que ele toca num dos pontos
chaves da discusso, o da educao das populaes que habitam os espaos
normalmente considerados como rurais. Como afirmamos anteriormente, se o
espao do rural era considerado como o da precariedade, uma das ausncias
mais sentidas era a de uma poltica educacional que contribusse para a sua
revalorizao.
J na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1961 (Lei no

4.024, de 20 de dezembro de 1961) o tema da necessidade de se atentar para a
peculiaridade do meio rural apareceu. Essa lei, em seu artigo 105, estabeleceu que
os poderes pblicos instituiro e ampararo servios e entidades que mantenham
na zona rural escolas capazes de favorecer a adaptao do homem ao meio e o
estmulo de vocaes profissionais. No entanto, a discusso sobre a peculiaridade
171
da educao rural no avanou, a no ser em iniciativas de flexibilizao de

calendrios de escolas rurais.
As primeiras iniciativas de discusso de um projeto de educao do campo

se iniciam em meados da dcada de 1990, como resultado do esforo de assegurar
escolas nas reas de assentamento. O passo inicial foi a criao do Pronera
(Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria), em cuja origem pesaram
decisivamente os esforos do MST em promover educao para populaes dos
acampamentos, das ocupaes e dos assentamentos.
A Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao, aprovada em 1996 (Lei n

9.394/96), declara em seu artigo 28 que:
[...] na oferta da educao bsica para a populao rural,

os sistemas de ensino promovero adaptaes necessrias
sua adequao s peculiaridades da vida rural e de cada regio,
especialmente. I contedos curriculares e metodologias
apropriadas s reais necessidades e interesses dos alunos da zona
rural; II organizao escolar prpria, incluindo a adequao do
calendrio escolar s fases do ciclo agrcola e s condies climticas;
III adequao natureza do trabalho na zona rural
A nfase, como se v, ainda num calendrio prprio, mas o debate

avanou em direo a propostas mais abrangentes.
A ideia da realizao de um evento nacional que amadurecesse o debate

sobre a educao do campo surgiu em julho de 1997, por ocasio do 1 Encontro
Nacional de Educadores e Educadoras da Reforma Agrria (Enera), organizado
pelo MST, em Braslia. O evento contou com a parceria de instituies como a
Universidade de Braslia, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef ),
a Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (Unesco)
e a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). A iniciativa de propor
um evento de maior abrangncia sobre a educao no meio rural partiu da
representante do Unicef. Como parte desse compromisso assumido por ocasio
do Enera, em agosto de 1997, representantes das cinco entidades acima se
reuniram para discutir a proposta de uma Conferncia por uma Educao Bsica
do Campo.
Aps algumas reunies preparatrias, aconteceu no perodo de 27 a

30 de julho de 1998, no Centro de Treinamento Educativo em Luzinia-GO,
a 1 Conferncia Nacional Por uma Educao do Campo (CNEC), com 974
participantes. O principal objetivo era recolocar a peculiaridade do meio rural
e chamar a ateno para a importncia de que a populao que l vivia tivesse
uma educao que valorizasse e respeitasse sua realidade. Para dar continuidade
172
mobilizao iniciada, as cinco entidades promotoras se comprometeram na

articulao nacional de forma permanente, por meio de aes como a publicao
de uma coleo sobre o tema, realizao de seminrios, realizao de uma segunda
Conferncia Nacional, formao de um grupo de trabalho para acompanhar o
Plano Nacional de Educao no Congresso Nacional e polticas pblicas especficas
para a educao bsica do campo.
De 2 a 6 de agosto de 2004, em Luzinia, Gois, ocorreu a 2. Conferncia

Nacional Por uma Educao do Campo, com a participao de cerca de 1.100
pessoas, de diversos movimentos sociais e instituies governamentais. O
principal objetivo foi o debate sobre como efetivar no Brasil polticas pblicas para
a educao do campo.
Desde ento, comearam a ser includas na legislao nacional referncias

ao tema. Um passo importante foi a aprovao, pela Cmara de Educao Bsica
do Conselho Nacional de Educao (CNE), das Diretrizes Operacionais para a
Educao Bsica nas Escolas do Campo (resoluo CNE/CEB n1, de 3 de abril de
2002). O CNE deliberou sobre a realizao de audincias pblicas para receber
sugestes de movimentos sociais, universidades, rgos normativos estaduais e
federais, entre outras entidades ligadas ao campo. Ocorreram duas audincias
pblicas. Na 2 Audincia, em 04/12/2001, foi apresentado e aprovado por
unanimidade no CNE o documento final das Diretrizes, homologado pelo Ministro
da Educao em 12/03/2002. Segundo ele, ficava estabelecido que as propostas
pedaggicas das escolas do campo deveriam contemplar a diversidade em todos
os seus aspectos: sociais, culturais, polticos, econmicos, de gnero, gerao e
etnia (art. 5). O documento prope ainda a universalizao da educao bsica,
educao profissional de nvel tcnico e garante a participao dos movimentos
sociais na gesto das escolas.
Em 03/06/2003, pela Portaria n 1374, do Ministrio da Educao, foi

institudo o Grupo Permanente de Trabalho da Educao do Campo. Em
2004, tem-se a criao da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e
Diversidade (Secad) e dentro de sua estrutura foi criada a Coordenao Geral
de Educao do Campo que coordena um movimento nacional de construo
de polticas educacionais para o campo. O anncio oficial da criao da
Coordenao e a apresentao de seu coordenador foram feitos por ocasio da
realizao da 2 CNEC.
Por esses mecanismos, a presso dos movimentos sociais garantiu um

instrumento importante de interveno sobre os territrios rurais, numa rea
bastante sensvel que a formao dos jovens. Considerando que escola
um dos lugares centrais por onde se difundem valores, na discusso sobre
desenvolvimento territorial ela ganha enorme importncia, pois pode ser um
lcus de afirmao da diversidade, da histria e da cultura locais. No entanto, resta,
173
como um desafio a ser melhor compreendido, como nos territrios se encontram

os princpios da educao do campo, acima expostos, e os das escolas abrangidas
pelo sistema Senar, controlado pelas entidades patronais e sobre as quais h
pouco conhecimento acumulado.
174
CAPTULO II
MARCOS JURDICO-
NORMATIVOS CRIADOS
PARA A POLTICA DE
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL
Nesta segunda parte analisaremos, do ponto de vista do corpo

normativo criado, a instituio da poltica territorial. Buscamos compreender os
significados atribudos por este campo poltica de desenvolvimento territorial
e o tipo de relacionamento que estabelece com o marco legal de referncia. Na
nossa percepo, a normatizao instituda pelos gestores pblicos, parte da
legislao infraconstitucional (decretos, instrues normativas etc.) denominada
normas operacionais bsicas, configura um campo poltico em que valores,
princpios e concepes assumem um carter instrumental, visando regulao
dos procedimentos que tornam possvel a operacionalizao da poltica de
desenvolvimento territorial pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Trataremos inicialmente das normas estabelecidas pelo Ministrio do De-

senvolvimento Agrrio, das institucionalidades criadas pelo Conselho Nacional
de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ); das orientaes da Confern-
cia Nacional de Desenvolvimento Rural e Solidrio; e, particularmente, do con-
junto de normas institudas para o Programa Nacional de Desenvolvimento Sus-
tentvel de Territrios Rurais (Pronat). A partir deste marco jurdico-normativo
abordaremos as relaes estabelecidas com o marco legal que regulamenta a
transferncia de recursos pblicos no mbito das polticas pblicas de carter
descentralizado.
1. Marco Institucional criado pelas Resolues do Conselho Nacional de

Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf)
O conjunto de resolues que tem origem no Condraf parte importante

do marco legal da poltica de desenvolvimento territorial. Estas resolues so
definidas como normas operacionais bsicas, aquelas que orientam e regulam
a poltica pblica, sendo classificadas como legislao infraconstitucional (Silva,
2007). Neste item procedemos a identificao deste conjunto de resolues,
suas caractersticas e o tipo de normatizao criado, especialmente aquele com
interface com a poltica de desenvolvimento territorial, buscando compreender
seu potencial e seus limites implementao dessa poltica.
175
O Condraf um rgo colegiado composto por representantes de

instituies governamentais e organizaes da sociedade civil cujas aes
estejam relacionadas promoo do desenvolvimento rural, reforma agrria e
agricultura familiar27. Criado em 199928, o Conselho integrante da estrutura do
MDA e sua estrutura administrativa localizada na Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (SDT/MDA)29 que, por determinao normativa, tem a competncia de
assistir e secretariar o Condraf30.
importante ressaltar que o marco legal da poltica de desenvolvimento

territorial definido pelo conjunto de resolues de autoria do MDA, que
estabelece normas operacionais bsicas para os processos de implementao
e operacionalizao da poltica. H, portanto, uma evidente demarcao de
competncias entre o Condraf (que sugere princpios e normas institucionalidade
do processo de participao poltica nos colegiados, inclusive os territoriais) e o
MDA (que regulamenta os procedimentos da poltica).
A composio do Conselho, suas atribuies e competncias foram

estabelecidas pelo Decreto no 4.854, de 8 de outubro de 2003. Neste Decreto,
o Conselho definido como um espao de concertao e articulao entre
diferentes nveis de governo e organizaes da sociedade civil, tendo por
finalidade a proposio de diretrizes para a formulao e a implementao
de polticas pblicas. Seu carter , portanto, propositivo, no lhe competindo,
formalmente, a deliberao, em instncia ltima, sobre os temas que busca
conceituar, normatizar ou regulamentar. A atribuio legal do Condraf subsidiar
os processos de formulao de polticas pblicas na rea do desenvolvimento
rural, incluindo, basicamente, as polticas de reforma agrria, reordenamento
fundirio e de fortalecimento da agricultura familiar. Essa atribuio legal
determina a legitimidade formal e o carter poltico tanto do Conselho
quanto de seus instrumentos normativos. As normas oriundas do Condraf so
publicizadas por meio de suas resolues, que so seu instrumento legal. O art.
2 do Decreto que criou o conselho, em seu inciso VIII, determina que ao Condraf
compete proposio, por meio de seus normativos, da atualizao da legislao
relacionada com as atividades de desenvolvimento rural sustentvel, reforma
agrria e agricultura familiar. Sem possuir fora de lei, as resolues podem ser
27 O Conselho uma instituio hbrida que, de acordo com Avritzer & Pereira (2005), constituem um tipo
organizativo baseado na partilha de um espao deliberativo entre representantes estatais e de organizaes
da sociedade civil.
28 At 2003 o Conselho era designado pela sigla CNDRS. A sigla Condraf busca identific-lo com a agri-
cultura familiar (da o af presente na sigla).
29 A estrutura do MDA regulamentada pelo Decreto no 6.813, de 30 de abril de 2009, que designando as
atribuies, competncias e funes da SDT/MDA na conduo da poltica de desenvolvimento territorial.
30 Competncia estabelecida no Decreto no 6.813, de 3 de abril de 2009 que atualizou, revogando, o
Decreto no 5.033, de 5 de abril de 2004.
176
ora compreendidas como recomendaes s aes pblicas e privadas, no

possuindo, portanto, carter de norma, no sentido de uma regra de conduta imposta,
admitida ou reconhecida pelo ordenamento jurdico (Silva, 2007); ora consideradas
como norma operacional bsica, uma vez que regulam procedimentos relativos
operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial. O corpo das resolues
compe um conjunto diverso de textos normativos que referenciam e orientam aes
de promoo do desenvolvimento rural.
A legitimidade poltica do Conselho fundada em sua composio paritria,

que busca contemplar a diversidade de autoridades da gesto pblica e das entidades
representativas de interesses dos envolvidos pelas polticas de desenvolvimento
rural. Essa composio coerente com a concepo de desenvolvimento rural que
orienta a poltica de desenvolvimento territorial, ou seja, entende-se que o rural no
se limita, conceitualmente, ao setor agrcola e s questes e interesses que lhes so
particulares e quase restritas aos processos tcnicos de produo e comercializao.
Essa concepo ampliada de rural orienta a necessidade de uma composio
que contemple a presena de ministrios e secretarias especiais cujas aes e
competncias geram interfaces com o desenvolvimento rural. Assim, participam
do Conselho, alm do MDA, os ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto;
da Fazenda; da Integrao Nacional; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; do
Meio Ambiente; do Trabalho e Emprego; da Educao; da Sade; das Cidades; alm
dos representantes dos gabinetes e secretarias especiais (Segurana Alimentar e
Combate Fome, Polticas para as Mulheres, Aquicultura e Pesca e Promoo da
Igualdade Racial). Os secretrios do MDA so convidados a participar, como tambm
o presidente do Incra.
Os representantes de entidades da sociedade civil so designados pelo

ministro do Desenvolvimento Agrrio, mediante indicao de suas entidades
representativas. O decreto supracitado estabelece a composio, incluindo entidades
de representao que historicamente mostram-se atuantes e com legitimidade
poltica na temtica das polticas pblicas de desenvolvimento rural.31 A composio
pluralista, determinada legalmente, indicadora do ambiente poltico em que se
31 Atualmente, so componentes do Condraf os seguintes representantes: um membro do Frum Nacional

dos Secretrios de Agricultura (FNSA); um da Associao Brasileira das Empresas de Extenso Rural (Asbraer);
um da Associao Nacional de rgos de Terra (Anoter); um do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas (Sebrae); um de associao de municpios; trs de entidades sem fins lucrativos repre-
sentativas dos agricultores familiares ou dos assentados da reforma agrria; um da Conferncia Nacional
dos Bispos do Brasil (CNBB); um de entidade sem fins lucrativos representativa dos trabalhadores rurais
assalariados; dois das mulheres trabalhadoras rurais; um de comunidades remanescentes de quilombolas;
um de comunidades indgenas; um de entidade sem fins lucrativos representativa dos pescadores artesa-
nais; cinco de entidades sem fins lucrativos representativas das diferentes regies do pas, envolvidas com o
desenvolvimento territorial, a reforma agrria e agricultura familiar; um dos Centros Familiares de Formao
por Alternncia (Ceffas); um da rede de cooperativismo de crdito para a agricultura familiar; um da rede de
agroecologia; e um de entidade sem fins lucrativos dos trabalhadores da extenso rural.
177
operacionalizam as polticas de desenvolvimento rural no Brasil. Ao mesmo tempo

tambm revela um princpio de representao poltica que busca instituir um espao
pblico representativo da diversidade de atores envolvidos com o tema, inclusive as
organizaes do pblico definido como beneficirio das polticas e programas.
O princpio da gesto social32 das polticas pblicas estaria assegurado pela

composio paritria entre Estado e sociedade civil e pluralista do Condraf. No
entanto, sabemos que a composio per se no garante o exerccio da igualdade
de representao de interesses entre Estado e organizaes da sociedade civil.
Esta capacidade, tida como essencial aos processos de gesto social, precisa ser
contrastada com a real presena e participao de todos os conselheiros que
tm direito a assento, voz e voto no Conselho e, como apontado na primeira
parte deste artigo, verificao do grau de representatividade que alcanam
frente s suas bases. No entanto, importante destacar que a existncia do
Conselho (e suas atribuies legais quanto aos processos de formulao e
implementao de polticas pblicas) representa uma importante referncia
s aes de democratizao do Estado. O marco legal estabelece, portanto, um
espao que possibilita canais institucionalizados de representao de interesses
e exerccio dos direitos de participao cidad (Avelar, 2007). A norma que
determina a composio do Condraf expressa a legitimidade pblica dos espaos
e instrumentos de concertao, que podem conduzir a acordos e orientaes
acerca dos projetos de mudana social que so implementados por meio das
polticas pblicas.
O Conselho tem sua estrutura de funcionamento e deliberao composta

pelo Plenrio, instncia mxima, pela Secretaria e pelos Comits e Grupos
Temticos, presididos pelo ministro do Desenvolvimento Agrrio. As atribuies
e competncias dessas instncias do Conselho so determinadas pelo seu
Regimento Interno33. Os Comits e Grupos Temticos so institudos pelo prprio
Conselho, seguindo normas desse Regimento e podem ser permanentes ou
temporrios. Dos Comits e Grupos Temticos tem origem parte importante das
32 Gesto social compreendida como um modelo de gesto pblica que se fundamenta na democracia
participativa ou deliberativa, ou seja, requer a participao cidad em processos de democratizao das
relaes entre Estado e sociedade civil. De acordo com Tatagiba (2003), este modelo de gesto pblica
demanda uma sociedade civil organizada e dinmica e um Estado receptivo participao cidad nos pro-
cessos institucionalizados de formulao, implementao e gesto das polticas pblicas.
33 O Regimento Interno do Condraf foi estabelecido pela Resoluo no 35 (10/1/2004) do prprio Condraf.
Ele regulamenta o funcionamento e competncias dos Comits e Grupos Temticos, de modo coerente
com as competncias e atribuies legais do Conselho.
34 Entre 2003 e 2009, funcionaram cinco Comits: (a) o do Fundo de Terras e Reordenamento Agrrio, coordena-
do pela Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA/MDA), contando com 16 membros; (b) o de Infraestrutura e
Servios, coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA), constitudo por 13 representantes;
(c) o de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, coordenado pela Secretaria de Agricultura Familiar (SFA/MDA), com-
posto por 33 entidades, organizaes e rgos governamentais representados; (d) o de Promoo da Igualdade de
Gnero, Raa e Etnia, coordenado pelo Programa de Promoo da Igualdade de Gnero, Raa e Etnia do MDA, com
19 membros; e o de Agroecologia, coordenado pela Secretaria de Agricultura Familiar, composto por 13 membros.
178
resolues.34
Os Comits so, assim como o prprio Condraf, espaos colegiados

e paritrios de discusso e construo de consensos sobre temas especficos
de modo a subsidiar as discusses do Plenrio e instrumentar as normativas
especficas aos temas focados. Como instncias permanentes do Conselho,
evidenciam temticas ou assuntos considerados politicamente estratgicos.
A escolha desses temas tambm um indicativo dos assuntos que se
tornaram relevantes para a agenda das polticas pblicas para promoo do
desenvolvimento rural. A documentao gerada pelos grupos temticos,
composta tambm por estudos contratados pelo MDA junto a especialistas,
compe material de referncia para elaborao das resolues do Condraf e,
eventualmente, para formulao de polticas pblicas.
Alm dos Comits, ao longo da atuao do Condraf foram constitudos

Grupos Temticos e Grupos de Trabalho, de perodo de existncia preestabelecido
e com atribuio de assessorar o Plenrio do Conselho em temas especficos,
apresentando-lhe produtos (relatrios, pareceres, estudos etc.) como forma de
subsidiar suas deliberaes. Os Grupos de Trabalho so mais breves do que os
Temticos e institudos para tratar de assuntos considerados urgentes, devendo
rapidamente apresentar propostas ao Plenrio35.
A documentao gerada pelos Comits e Grupos Temticos (atas de reunies

e documentos formais, mas principalmente estudos, relatrios e pareceres que
subsidiam as deliberaes da Plenria do Conselho) valiosa para compreender a
gnese e as fundamentaes legais e conceituais das resolues do Condraf. No
entanto, esta documentao permanece inexplorada em termos da compreenso
de seu papel na instituio das normas e regulamentos expressos nas resolues
do Condraf.
No contexto atual das redefinies conceituais que orientam a formulao

das polticas pblicas de desenvolvimento rural, o documento que regulamenta
as aes do Condraf afirma a primazia da noo de territrio rural, apresentado
como foco do planejamento e da gesto de programas de desenvolvimento rural
35 Entre 2003 e 2009, funcionaram os seguintes Grupos Temticos: Institucionalidades para a Gesto Social
do Desenvolvimento Rural Sustentvel; Educao do Campo; Juventude Rural. Os Grupos de Trabalho foram:
Juventude Rural, que se tornou Grupo Temtico; Fundo Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel;
Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel; Biodiesel; Agroecologia. importante ressaltar
que estas instncias, inclusive os Comits Permanentes, so tambm compostas, em carter de excepcio-
nalidade, por entidades que, embora ausentes da composio oficial do Conselho, tm papel relevante no
debate acerca dos temas focados.
36 Art. 2, 3 do Decreto no 4.854, de 3 de abril de 2008.
179
sustentvel36. O inciso II do Art. 2 afirma que esta noo deve ser considerada
nos processos de planejamento e gesto das polticas pblicas. No inciso IV
desse mesmo Artigo, afirma-se que ao Condraf compete propor a adequao
das polticas pblicas federais s demandas da sociedade e s necessidades do
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, incorporando experincias,
considerando a necessidade da articulao de uma economia territorial (...).
A adequao das polticas pblicas federais ao enfoque territorial nos

faz inferir a inteno implcita de adequao da proposta de desenvolvimento
territorial ao marco legal vigente e, ao mesmo tempo, o intento de adequao,
apropriao, alterao ou mudana desse marco, tornando-o responsivo
s especificidades conceituais e operacionais introduzidas pela poltica de
desenvolvimento territorial. a partir dessa suposio que analisaremos, a seguir,
as resolues do Condraf, especificamente aquelas diretamente relacionadas ao
marco legal do desenvolvimento rural e, particularmente, as referidas poltica de
desenvolvimento territorial.
Antes disso, porm, convm apresentar uma reflexo sobre as resolues do

CNDRS. Em seus dois anos de funcionamento, o CNDRS publicou no Dirio Oficial
33 resolues, que podem ser classificadas em trs diferentes tipos: (a) aquelas
que normatizam o prprio funcionamento do Conselho (21 resolues, ou seja,
65% do total); (b) as que estabelecem normas e critrios para o funcionamento
de programas de polticas pblicas e instituies que derivam das normatizaes
desses programas, como os conselhos infranacionais, representam cinco resolues
ou 16% do total; (c) as apresentam propostas de polticas pblicas (por meio de
polticas nacionais, planos de desenvolvimento e programas), num total de seis
(17%). Houve ainda uma moo, que no se encaixa em nenhuma das categorias
apresentadas.
O primeiro tipo de resoluo tem abrangncia interna, organizando o

trabalho do prprio Conselho, enquanto os dois outros tipos ampliam o campo
de influncia e jurisdio (informal), abrangendo o MDA e a implementao de
suas polticas. Analisaremos apenas os dois ltimos tipos.
O segundo tipo de resoluo aquele que estabelece normas ou

regulamentos aos programas de polticas pblicas que so geridos pelo MDA.
Este conjunto de resolues versa sobre temas distintos (O Quadro 1, anexo,
apresenta a ementa destas resolues). Observa-se que o CNDRS estabeleceu
normas e critrios para programas relacionados reforma agrria, ao crdito
rural e aos processos de gesto social, que haviam sido introduzidos pelo
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), quando
180
do estabelecimento da exigncia de formao de conselhos municipais de

desenvolvimento rural. As competncias do CNDRS eram, naquele momento,
eguladas pelo Decreto no 3.992, que, do mesmo modo que a legislao atual, no
lhe atribua prerrogativa de estabelecer normas e critrios, e sim recomendaes
e proposies. A resoluo no 6, por exemplo, direciona suas recomendaes ao
Incra, no implicando a obrigatoriedade de obedincia nos termos que uma lei
exige. Uma vez assinada pelo ministro do Desenvolvimento Agrrio, a resoluo
assume o carter interno de instruo normativa, regulando as operaes bsicas
do processo de operacionalizao do programa vinculado poltica pblica.
Devemos ento compreender o carter normativo das resolues do CNDRS como
regulamentaes especficas s polticas do MDA, que, nos termos utilizados na
redao das resolues, se confunde com normatizaes do prprio ministrio,
no interferindo sobre outras unidades administrativas que estabelecem relaes
com as polticas pblicas geridas e implementadas pelo MDA.
O terceiro tipo de resoluo pertence ao grupo daquelas que apresentam

propostas de polticas pblicas, cumprindo uma das competncias do Conselho,
referida proposio de polticas de desenvolvimento rural. Nestas resolues
identificam-se os temas que adentram a agenda decisria do governo e buscam
compor o processo de elaborao de polticas de desenvolvimento rural (O
Quadro 2, anexo, apresenta a ementa destas resolues).
A anlise destas resolues evidencia que o Conselho elaborou proposies

de polticas pblicas para influir sobre a agenda decisria governamental,
estabelecendo diretrizes e fundamentaes conceituais para temas diversos
como assistncia tcnica e extenso rural, crdito fundirio, combate pobreza,
juventude rural e empreendedorismo. Alm disso, ao aprovar uma verso do Plano
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, sinalizou para a necessidade de
articulao entre Estado e sociedade civil, visando elaborao de uma poltica
nacional de desenvolvimento rural. Na maioria dos casos, as resolues so
produtos das atividades dos Grupos e Comits do Conselho em suas mediaes
com a Secretaria e os gestores pblicos do MDA. Todas as que propem polticas
pblicas tm um componente de anlise e diagnstico do tema que tratam.
Nestas resolues, o item denominado considerando... elenca as justificativas, ao
mesmo tempo em que explicita uma leitura da realidade rural brasileira.
A compreenso da importncia, da efetividade e do alcance das resolues

tarefa complexa. Demanda investigao ampla sobre a influncia direta e
indireta das resolues sobre os processos decisrios que compem o ciclo
das polticas pblicas. Partindo do pressuposto de que as resolues devam ser
cumpridas, h que serem investigados os processos que foram desencadeados
aps sua publicizao. Eles podem indicar o potencial ou carter normativo
das resolues, ou seja, sua capacidade de instituir normas compartilhadas e os
motivos que, em cada caso, conduziram legitimidade ou falta desta dos
181
itens que foram regulamentados pela resoluo. Neste caso, nos aproximaramos
com maior rigor da verificao da capacidade de institucionalizao das prticas
que os instrumentos normativos buscam institucionalizar.
O estudo mais aprofundado das resolues pode nos oferecer respostas

importantes sobre as relaes estabelecidas entre a jurisdio atribuda ao CNDRS
e o marco jurdico vigente. Como afirmamos, embora o instrumento legal que
criou o CNDRS no lhe conferisse poderes para legislar em carter deliberativo, o
Conselho, de fato, o fez, principalmente quando estabeleceu normas operacionais
bsicas aos programas de polticas pblicas, tais como os critrios para escolhas de
municpios; os que definiram os beneficirios dos programas; aqueles utilizados
para a institucionalizao dos servios de assistncia tcnica e extenso rural etc.
Nas resolues que propem polticas pblicas h quatro importantes

documentos que normatizam processos de elaborao participativa destas
polticas. A Resoluo no 14 (24/4/2001) apresenta o Plano Nacional de
Implementao do Projeto de Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural, marco
da institucionalizao37 das polticas de crdito fundirio que seriam oficializadas
dois anos aps, no Governo Lula, com a criao do Programa Nacional de Crdito
Fundirio no mbito da Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA/MDA). O
segundo documento o que prope oPrograma Jovem Agricultor Empreendedor,
apresentado como anexo da Resoluo no 21 (20/12/2001) e que tem semelhanas
com algumas normatizaes estabelecidas pela linha especial do Pronaf, o Pronaf-
Jovem, que, a partir de 2003, passou a ser implementado e operacionalizado pela
SRA/MDA. Um dos objetivos do programa, detalhado no texto da resoluo, era
oferecer linhas de crdito aos jovens rurais, para empreender negcios e tambm
para comprar terras. Por fim, merecem destaque os documentos que apresentam
uma proposta de poltica nacional de assistncia tcnica e extenso rural e uma
proposta de Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel PNDRS. No que
tange extenso rural (Resoluo no 26 de 28/11/2001), trata-se de um documento
histrico e precursor da Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Pnater) instituda em 2003. O texto da proposta, originrio da Cmara Tcnica de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural, detalha a poltica pblica de extenso rural
focada na agricultura familiar e sintetiza um diagnstico sobre esse servio pblico,
seu papel nos processos de promoo do desenvolvimento rural e a necessidade
de sua reestruturao, aps longo perodo em que prevaleceram limitados
recursos estatais sua manuteno. O texto apresenta notveis semelhanas com
37 Este plano contm um esboo detalhado doe um programa governamental de crdito fundirio, in-
cluindo sua justificativa, fundamentao poltica, princpios, objetivos, definio do pblico beneficirio,
oramentao, enfim, o desenho de um programa de poltica pblica. Coube Cmara Tcnica de Poltica
Fundiria colocar a proposta em discusso entre gestores pblicos e organizaes representativas dos agri-
cultores familiares.
182
o da Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater), indicando

possveis influncias como decorrncia do processo de publicizao, discusso e
debate que se seguiu publicao da resoluo. O ltimo documento propositivo
resultante deste conjunto de resolues o Plano Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel, elaborado como texto de referncia Conferncia Nacional
de Desenvolvimento Rural Sustentvel, inicialmente marcada para o primeiro
semestre de 2003, mas que somente ocorreu em 2008. uma proposta abrangente
de poltica pblica de desenvolvimento rural para o pas, apresentando propostas
de regulao e normatizao para um considervel rol de atividades relacionadas
ao desenvolvimento rural.
Embora o escopo e a metodologia do presente estudo no tenham

objetivado a investigao da efetividade das resolues, estes instrumentos
normativos parecem ter tido papel relevante na afirmao de determinados temas
e proposies, principalmente quando consideramos que a Pnater e o Programa
Nacional de Crdito Fundirio foram institudos, dois anos depois das resolues
terem sido publicadas, com uma configurao e desenho institucional bastante
prximos quele sugerido pelos documentos do CNDRS.
Percebemos tambm que estas duas proposies enunciam significativas

mudanas institucionais nas polticas pblicas de desenvolvimento rural,
relacionadas ao desenho de programas que prevem a descentralizao da gesto
e da execuo de servios pblicos. Criam-se, assim, tenses entre concepes
e prticas costumeiras na administrao pblica e inovaes introduzidas pelas
mudanas no marco legal referido participao cidad na gesto pblica,
vigente a partir da Constituio de 1988. A primeira inovao identificada a
que consta da resoluo que prope a criao do Programa de Crdito Fundirio
(Resoluo no 14, de 27/4/2001). O texto da resoluo apresenta um diagnstico
sobre a inadequao da legislao vigente que, de acordo com a leitura
elaborada, impossibilitava, criando dificuldades, os processos de descentralizao
administrativa para implementao e operacionalizao dos programas de
polticas pblicas. Embora os processos de descentralizao sejam previstos na
Constituio de 1988 em seu art. 175 (que relaciona o tema matria da prestao
de servios pblicos), o texto da resoluo (em um item anexo denominado Plano
Nacional de Implementao do Projeto de Crdito Fundirio e Combate Pobreza
Rural) afirma que:
[...] a descentralizao de polticas pblicas de responsabilidade

do Governo Federal tem encontrado, regra geral, resistncias as mais
variadas, cujas razes alegadas vo desde questes de natureza
jurdica e institucional, ou mesmo poltica, como o caso do Programa
Nacional de Reforma Agrria (CNDRS, 2001, sem paginao).
183
Neste sentido, a proposta de projeto de poltica pblica de crdito fundirio foi

elaborada para descentralizar os processos administrativos de sua implementao,
prevendo a regulamentao do compartilhamento de responsabilidades entre
Estado e sociedade civil nos processos de operacionalizao.
Da mesma forma, a proposta da poltica de extenso rural identifica o

arcasmo do marco legal vigente e a necessidade de modific-lo, por meio da
inovao das funes administrativas, ao desenhar uma proposta de sistema
pblico de extenso rural descentralizado valorizando a participao cidad na
gesto dos processos de implementao e operacionalizao e pluralstico, em
termos da diversidade de organizaes e entidades que poderiam, mesmo no
sendo rgos estatais, operacionalizar um servio pblico, caracterizando um tipo
de descentralizao por delegao, que ocorre quando o Estado transfere (como
uma concesso, permisso ou autorizao temporria), por meio de contrato, a
competncia para execuo do servio pblico para outra pessoa jurdica38.
O conjunto de documentos acima elencados permite identificar, ao menos,

dois importantes limites presentes no marco jurdico vigente para a realizao do
projeto social de mudana a favor de uma ideia de desenvolvimento rural sustentvel
nos moldes do idealizado nas resolues do CNDRS e posteriormente do Condraf.
Primeiro, os processos de gesto social de polticas pblicas, principalmente os que
ocorrem por meio dos conselhos, ainda carecem de lastro no marco legal vigente,
principalmente nas leis orgnicas ou complementares e nas normas operacionais
bsicas que compem este marco. Parte importante dos recursos legais disponveis
ainda depende de regulamentao especfica, impedindo a efetiva compreenso
das atribuies e competncias das instituies que operacionalizaro dos
mecanismos de gesto social. Diante desta indefinio, a ao dos conselhos tende
a restringir-se a procedimentos formais e especficos, tornando-os pouco efetivos
em sua capacidade de influenciar os processos decisrios na implementao das
polticas (Teixeira, 2001). Esta caracterstica tem contribudo para que os Conselhos
de Desenvolvimento Rural (municipais e estaduais, principalmente) tenham suas
atribuies restritas a decises particulares, a determinados procedimentos de
programas de polticas pblicas, no lhes cabendo decises acerca de mudanas
no desenho dos programas ou em seus procedimentos de operacionalizao.
Sua restrio a uma funo bastante especfica ou limitada no processo decisrio
contribui para a perda de legitimidade social.
Tambm foi possvel identificar a partir dos textos das resolues do

CNDRS (1999-2003), focando a reflexo sobre os impedimentos legais/jurdicos
38 As regras que orientam os processos de prestao de servios pblicos mediante concesso, permisso
ou autorizao, configurando um tipo de prestao indireta de servios pblicos, so determinadas no art.
175 da Constituio Federal.
184
realizao das propostas de desenvolvimento rural sustentvel, outro fator

limitante mudana da perspectiva e da ao pblica relacionado a um forte apego
institucional noo de rural que o reduz s atividades agrcolas setorializadas.
Todas as leituras e diagnsticos presentes nos documentos anteriormente citados
remetem a uma nova concepo de rural e suas novas funes; que deveriam
ser formalmente consideradas na promoo do desenvolvimento, associando-as a
questes sociais que ultrapassariam as institucionalidades e normativas vigentes,
ainda apegadas concepo de rural como ambiente exclusivo da produo
agrcola. Esta referncia contribuiria para a formulao de polticas pblicas
restritivas nova concepo de desenvolvimento rural que buscava se afirmar.
Gera-se, portanto, mais uma ambincia de conflito entre o movimento poltico
de mudanas e a institucionalidade que decorre das relaes estabelecidas com
o marco legal vigente. Cabe ressaltar que o tema territrio ou desenvolvimento
territorial est ausente dos discursos elaborados nas resolues do CNDRS.
somente a partir de 2003 que ele adentra a agenda decisria governamental.
Esta anlise pode ser estendida s resolues do Condraf (como j apontado,

denominao dada ao Conselho a partir de 2003). Considerando as 35 resolues
do perodo, 25 (71% do total) tm por objetivo normatizar processos internos ou
especficos ao prprio Conselho, estabelecendo regras para funcionamento e
dos Grupos Temticos e Comits Permanentes (Cf. Quadro 3, anexo). No entanto,
tambm estabelecem uma agenda de discusso, ao criar grupos e comits que
pautam determinados temas ou assuntos e, de certa forma, movimentam a
agenda poltica por meio da contratao de estudos e pesquisas, sistematizao
de dados e informaes em relatrios e pareceres, alm da criao de ambiente
de interao e socializao possibilitado pelas reunies. Ademais, como apontado,
so os Grupos Temticos e os Comits Permanentes que tm a incumbncia de
propor novas resolues e propostas de programas e projetos de polticas pblicas.
Um outro tipo de resoluo aquele que estabelece normas, procedimentos

ou regulamentos aos programas de polticas pblicas geridos pelo MDA. Ao
todo, no perodo considerado, entre 2003 e 2009, foram sete resolues que
estabeleceram normas ao Pronaf, aos Conselhos de Desenvolvimento Rural
Sustentvel, em seus diferentes nveis de atuao, ao prprio Condraf (em relao
ao acompanhamento das Metas do Milnio). ao Programa Nacional de Crdito
Fundirio e ao Fundo de Terras e da Reforma Agrria. Analisando o contedo dessas
resolues, percebemos que so prioritariamente voltadas regulamentao das
polticas de desenvolvimento rural, buscando afirmar princpios de gesto social
(Resolues 48, 52, 56), sustentabilidade socioambiental (Resoluo 55) e de
operacionalizao dos programas reforma agrria (Resolues 67 e 69). Em seus
considerandos, as resolues tratam de afirmar o que referido como um novo
contexto das polticas pblicas de desenvolvimento rural, compreendendo-o
como um processo dinmico e multidimensional, dependente da articulao
entre polticas pblicas e da instituio de mecanismos de gesto social.
185
Ao contrrio dos textos das resolues do CNDRS, nas resolues do Condraf

as expresses recomendar e propor so as que complementam a expresso
O presidente do Condraf, no uso de suas atribuies.... O discurso elaborado
reconhece, portanto, o papel consultivo e o carter propositivo do Conselho e
de suas normatizaes. Outra novidade a presena, neste tipo de resoluo,
dos termos territrio, desenvolvimento territorial e abordagem territorial, que
passam a compor as leituras, diagnsticos e projetos polticos (estes enunciados
de forma implcita nos textos analisados) do item que introduz a justificativa das
resolues que so tornadas pblicas (os j citados considerandos).
A Resoluo no 52 (16/02/2005), que divulga recomendaes normativas s

institucionalidades territoriais de desenvolvimento rural (atualmente designadas
Colegiados Territoriais ou Codeter), a que trata com maior extenso e densidade
conceitual o tema do desenvolvimento territorial. Nela praticamente reproduz-se,
no item considerando, a definio de desenvolvimento territorial utilizada pela
SDT/MDA. Esta a resoluo que apresenta maior nmero de normas a serem
seguidas pelas instncias territoriais, especificando, detalhadamente, seus papis,
atribuies e competncias. Complementando e especificando as recomendaes
da Resoluo no 48 (16/9/2004), essa resoluo afirma o ordenamento conceitual
e operacional da poltica de desenvolvimento dos territrios rurais, focada no
estabelecimento e operacionalizao de processos de gesto social. Ao regulamentar
o funcionamento das instncias colegiadas, particularmente quanto aos critrios de
paridade, representatividade e pluralidade, as resolues 48 e 52 no fazem qualquer
referncia ao marco jurdico ou legal que a fundamenta, focando nas determinaes
que emanam do prprio Condraf e dos documentos de orientao da poltica de
desenvolvimento territorial. Os princpios e ou fundamentos da representatividade
poltica, do controle e da gesto social, da representao de interesses, dentre outros,
so mobilizados para justificar recomendaes para instalao e funcionamento das
instncias colegiadas de diversos nveis (do municipal ao nacional, passando pelas
instncias ou colegiados territoriais).
Os documentos de regulamentao operacional presentes nas Resolues

no 67 (23/6/2008) e 69 (5/6/2009) so marcadamente tcnicos e no fazem
referncia poltica de desenvolvimento territorial, restringindo-se aos mecanismos
regulatrios dos programas implementados pelo Programa Nacional de Crdito
Fundirio. O Conselho apenas referenda, por meio das resolues aprovadas em
seu Plenrio, as normas institudas pelo programa. A submisso destas normas
ao Plenrio do Conselho indicativa da importncia poltica atribuda ao Comit
Permanente do Fundo de Terras e do Reordenamento Agrrio. Ao contrrio, os
programas executados ou operacionalizados pela Secretaria de Agricultura
Familiar (SAF/MDA) passam ao largo das deliberaes do Condraf, apoiando-se
nos instrumentos normativos (ou em normas operacionais bsicas) do Banco
Central do Brasil, referentes ao Manual de Crdito Rural (cujo captulo 10 trata do
Pronaf ), e do prprio MDA, por meio de suas portarias e instrues normativas.
186
importante considerar que, assim como as leis, as resolues do Condraf

somente alcanam poder de normatizao (de procedimentos e prticas) e
legitimidade quando so acionadas em processos sociais concretos com os quais
passam a interagir. As resolues do Conselho adquirem capacidade de regular
prticas e estabelecer instituies na medida em que se fundamentam no apoio
e no referendo poltico de grupos ou instituies que legitimem o contedo
regulatrio ou normativo. nesse limite que temos que compreender sua
capacidade normativa.
Com relao ao carter das resolues, das 35 analisadas no perodo,

somente trs podem ser compreendidas como proposies de polticas pblicas.
Ainda assim, duas tratam de solicitaes de incluso de programas governamentais
no mbito do Plano Plurianual PPA (incluso do Programa de Aquisio de
Alimentos PAA e do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Pronater). De fato, apenas uma resoluo, a de no 63, a que trata da proposio
de um Programa Nacional de Educao do Campo, resultado do trabalho de
discusso e sistematizao do Grupo Temtico de Educao do Campo, constitui-
se numa proposta nova.
De um modo geral, as resolues do Condraf buscam regulamentar

processos operacionais e programas de execuo de polticas pblicas tratando
de imprimir uma reconceituao do desenvolvimento e do prprio rural, em uma
tentativa de superar, pelo estabelecimento de novas institucionalidades, a viso
setorial e restrita dos conceitos que tradicionalmente informam a elaborao, a
implementao e operacionalizao de polticas pblicas. As regras voltadas ao
seu prprio funcionamento e gesto da poltica de desenvolvimento territorial
so numericamente dominantes, fazendo com que predomine um tipo de
jurisdio voltada prpria institucionalidade da poltica de desenvolvimento
territorial. O vnculo do Condraf SDT/MDA pode ser um fator determinante desta
caracterstica. Os Comits e os Grupos de Trabalho tiveram o papel de ampliar o
espectro de atuao normativa (ao menos a de carter propositivo, anteriormente
identificada) do Conselho em trs direes principais: educao do campo,
reforma agrria de mercado e extenso rural, embora a importncia do Comit
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural no tenha se traduzido em capacidade de
produzir normas aplicveis ao tema. No caso da extenso rural, a discusso sobre
o marco legal ocorreu no Congresso Nacional, por meio de um projeto de lei que
buscava regulamentar o Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e Extenso Rural,
mas influenciada pela resoluo no 26 do CNDRS (17/1/2002).
A anlise das resolues do Conselho, em suas duas fases, permite-nos inferir

que as resolues tm como referncia as normas e leis vigentes relacionando-se,
principalmente, com o conjunto de mecanismos administrativos legais referentes
participao social, em termos de controle e gesto social, e com o marco legal
187
que tm interface com as polticas de desenvolvimento rural, particularmente o que

regulamenta a transferncia de recursos pblicos da Unio para entes federativos
em processos de descentralizao administrativa. A referncia a este marco jurdico
implcita. Os textos das resolues no se remetem aos instrumentos normativos
com os quais forosamente tm que estabelecer relaes. No entanto, diante das
novidades institucionais propostas, importante colocar em questo os limites
do marco legal com o qual a poltica de desenvolvimento territorial se relaciona,
de modo a forjar alternativas polticas para superar tais limites ou impedimentos
implementao da poltica ou, ainda, revisar as normas que a prpria poltica, por
meio das instituies competentes, estabeleceu.
Por fim, cabe ressaltar que o carter consultivo e propositivo do Condraf

torna suas resolues instrumentos de recomendao e proposio, colocando
seu poder de instituio de prticas e de regulao de ao merc dos arranjos
polticos estabelecidos nos diversos contextos em suas normas e recomendaes
so mobilizadas.
2. Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio;

e seu Papel na Criao de Novas Institucionalidades para o
Desenvolvimento Rural
As conferncias temticas so consideradas canais institucionalizados e

coletivos de participao cidad, desde que possuam representao de entidades
da classe ou da categoria profissional vinculada ao tema, fato que confere certa
legitimidade aos seus encaminhamentos e decises (Teixeira, 2001). Como
espao institucionalizado de participao, atribui-se s conferncias a capacidade
de influenciar, por meio de suas deliberaes, a agenda governamental, como
tambm sugerir mudanas nas polticas pblicas (Cortes, 2002). neste sentido
que buscamos analisar o papel da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (I CNDRSS) sobre a formulao de uma poltica pblica de
desenvolvimento rural para o Brasil.
A I CNDRSS ocorreu em junho de 2008, em Recife, Pernambuco, promovida

pelo Condraf e pelo MDA. Representou o pice de um longo processo de elaborao
do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que teve incio em 2001,
desencadeado pelo ento CNDRS. Embora, desde aquela poca, a Conferncia
estivesse na pauta do Conselho, sua realizao sofreu sucessivas postergaes,
espera de um momento poltico considerado propcio discusso e aprovao
do Plano. A no realizao gerou frustrao nos atores sociais mobilizados
para discusso e aprovao do documento e para a definio dos delegados.
Somente em 2008, aps mais um ano de discusso do Documento Base em
vrias conferncias municipais, estaduais e territoriais, que finalmente ocorreu
a I CNDRSS, em um contexto em que diversas conferncias nacionais, em vrias
188
reas, tratavam de afirmar concepes, princpios e diretrizes para os processos de

formulao de polticas pblicas.
O objetivo da Conferncia foi, de acordo com seu documento oficial,

formular uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio do
Meio Rural que contemple as diversidades sociais e regionais do pas (BRASIL, 2008).
De acordo com dados do MDA, o evento reuniu 1556 participantes, sendo 1207
delegados estaduais e nacionais. A agenda da Conferncia envolveu a realizao
de dois expressivos eventos nacionais que subsidiaram as discusses realizadas em
Recife: o Seminrio Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que ocorreu
em Braslia, no ano de 2005, e a Plenria Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel, que teve lugar em Porto Alegre, em 2006. Estes eventos possibilitaram
a elaborao de um Documento Base, submetido discusso, ao longo do primeiro
semestre de 2008, em uma srie de conferncias preparatrias ao evento nacional.
Na etapa preparatria da I CNDRSS foram promovidas 230 conferncias municipais,
intermunicipais e territoriais. Delas resultou um novo Documento Base, submetido
Plenria da I CNDRSS para discusso e apresentao de novas propostas.
Trata-se, portanto, de um texto orientador para a formulao de polticas

pblicas de desenvolvimento rural sustentvel. neste sentido que o analisaremos,
de modo a identificar o carter normativo apontado pelo documento aos processos
impulsionadores do desenvolvimento rural; os diagnsticos, recomendaes e
propostas sobre marco jurdico presentes no documento, buscando identificar
as possibilidades e limites do atual marco legal que mantm interfaces com a
poltica pblica de desenvolvimento territorial; por fim, concepes de territrio
e desenvolvimento territorial presentes no documento.
No documento da I CNDRSS possvel identificar um diagnstico negativo

sobre o marco legal que regula as relaes entre o Estado, por meio do governo,
e a sociedade civil, principalmente no que diz respeito transferncia de recursos
pblicos s organizaes sociais (organizaes no governamentais e organizaes
dos movimentos sociais). Sabe-se que uma das caractersticas atuais das polticas
pblicas a descentralizao e a transferncia de competncias do Estado, que
delega a instncias do prprio Estado (desde que seja outra pessoa jurdica) ou a
organizaes da sociedade civil, por tempo determinado, atribuies e recursos
relacionados implementao e operacionalizao da poltica (Arretche, 2002).
O documento aponta que esse processo se assenta em um corpo de leis, regras
e normas que gera relaes assimtricas entre o Estado e as organizaes da
sociedade civil, em prejuzo destas. nesse sentido que sobressai a proposta de
reviso do marco legal (p. 63) que normatiza essas relaes.
As relaes entre Estado e organizaes sociais so regidas pelo Decreto

n 6.170 (de 25/07/2007), que dispe sobre normas relativas s transferncias
189
de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Este decreto

regulamentado pela Portaria Interministerial n 127 (de 29/05/2008), que estabelece
as especificidades normativas para as transferncias de recursos pblicos para as
organizaes sociais. Esta portaria regula os convnios, os contratos de repasse e
os termos de cooperao celebrados pelos rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal com rgos ou entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos
para a execuo de programas, projetos e atividades de interesse recproco
(previstas nas polticas pblicas) que envolvam a transferncia de recursos
financeiros oriundos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio.
No documento da I CNDRSS, estes instrumentos e os procedimentos por eles

regulados so responsabilizados pela inviabilizao parcial da Pnater e do Servio
de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria (Ates), implementado
pelo Incra, particularmente os trabalhos de capacitao e formao de agentes
implementadores de polticas pblicas. O diagnstico de que h uma incoerncia
entre o desenho institucional das polticas pblicas de carter descentralizado e o
marco legal que normatiza o repasse de recursos sua implementao:
Faz-se necessrio e urgente a negociao com a sociedade civil

de um novo marco legal que viabilize o trabalho eficiente e efetivo
junto aos agricultores(as) familiares e camponeses(as). Ao manterem-
se estas regras, os servios inestimveis e inovadores oferecidos pela
sociedade civil se perdero e isto representar um grande retrocesso
nas formas de participaes democrticas que vm sendo construdas
h anos (BRASIL, 2008, p.98).
Outro aspecto do documento relacionado ao marco legal dos processos de

desenvolvimento rural a referncia ao conjunto de normas legais que regulam
as relaes de produo face ao uso e, ou, apropriao dos recursos naturais. O
documento da I CNDRSS denomina de marco legal ambiental esse conjunto de
instrumentos regulatrios e normativos, apontando para a necessidade de sua
adequao ao que qualifica como nova viso de desenvolvimento rural, na qual
a produo agropecuria, a extrativista, a pesca artesanal e a aquicultura devem
ocorrer em consonncia com princpios ticos de preservao e conservao dos
recursos naturais, em obedincia s leis vigentes, mas de modo a no prejudicar as
populaes que tradicionalmente vivem da relao com a terra e seus recursos. O
texto destaca que esta viso deve garantir condies dignas de trabalho e bem-
estar social, evitando-se a evaso e/ou expulso de famlias do seu territrio de
origem, para a busca de sobrevivncia em outras regies (BRASIL, 2008, p. 88).
Esse mesmo marco legal visto como um limite reproduo das populaes
tradicionais (e da agricultura familiar e camponesa) quando regula e restringe o
uso livre e sustentvel da agrobiodiversidade. Nesse sentido, a Lei de Sementes
190
e Mudas, a Lei de Cultivares e de acesso a recursos genticos so vistos como

impeditivos ou obstculos reproduo social daquelas populaes. Questiona-
se, sobretudo, a vinculao dessa legislao aos interesses corporativos das
indstrias de sementes, associando esses interesses a ameaas s populaes
tradicionais. Nesse caso, demanda-se um novo marco jurdico para regular
essas relaes.
Por fim, ainda com respeito ao marco legal ambiental, o documento

expressa uma leitura crtica sobre a legislao vigente, identificando-a como
excessivamente punitiva. As relaes entre a diversidade de condies reais de
produo na agricultura e as leis vigentes demandam, de acordo com o texto da
I CNDRSS,
[...] um conjunto de prticas integradas entre o Estado e a

sociedade civil organizada, com adoo de polticas que promovam
capacitao, pesquisa, assistncia tcnica, social e ambiental; e a extenso
rural interdisciplinar pblica, gratuita, permanente e de qualidade, nos
moldes da metodologia de Ates/Pnater. (BRASIL, 2008, p. 88).
Trs outros temas esto presentes no texto da I CNDRSS relacionados a

proposies sobre o marco legal que regula os processos de desenvolvimento
rural. So eles: a educao do campo, o cooperativismo e a reforma agrria. Quanto
educao do campo, o documento, destacando a garantia constitucional da
educao pblica como um direito, prope que o Estado brasileiro assuma os custos
dos Centros Familiares de Formao por Alternncia Ceffas (que abrangem as
Escolas Famlia Agrcola, as Casas de Familiares Rurais e Escolas Comunitrias Rurais)
e de outras iniciativas de educao do campo, implementadas por organizaes
da sociedade civil. H uma proposio especfica para que seja criado um marco
legal para possibilitar e regular tal alternativa. Esta deveria ser, conforme aprovado
na Conferncia, uma iniciativa do MDA.
O tema do cooperativismo relacionado ao marco legal vigente citado

no documento da I CNDRSS, a partir de uma demanda para instituio de
uma nova Lei do Cooperativismo, (...) que garanta a liberdade de constituio,
de associao, a autonomia e a pluralidade para as sociedades cooperativas;
princpios j garantidos na Constituio Federal de 1988. A proposta elaborar,
com a participao de organizaes da sociedade civil, um marco legal capaz
de viabilizar as cooperativas de agricultura familiar e camponesa e de economia
solidria (BRASIL, 2008, p. 101).
A reforma agrria surge no documento final da I CNDRSS relacionada

a vrios aspectos de ordem legal, como a obteno de terras e acesso aos
programas de polticas pblicas. As recomendaes da Conferncia so no
sentido de ampliar os recursos pblicos para compra de terras e modificar as
191
regras para desapropriao; garantir de direitos de uso e propriedade da terra s

populaes indgenas e comunidades tradicionais; manter o direito de herana,
para assegurar a sucesso da propriedade na agricultura familiar e camponesa,
para os filhos e filhas que permanecerem na propriedade tirando seu sustento da
unidade produtiva (BRASIL, 2008, p. 98); por fim, rever e estabelecer novos ndices
de produtividade da terra.
No documento da I CNDRSS aparecem tambm vrias propostas,

apresentadas de modo pontual, que demandam a reviso do marco legal vigente
e relacionado a diversas reas ou temas com interface ao desenvolvimento rural.
So elas: atualizao das legislaes ambiental, sanitria e tributria especficas
para a agroindstria familiar e empreendimentos familiares rurais e da economia
solidria; regulamentao da Lei da Agricultura Familiar (11.326/2006); reformulao
da Lei n 1.166/71, que trata dos mdulos fiscais; criao de uma lei que estenda s
entidades pblicas de assistncia tcnica e extenso rural a prerrogativa de fazer
licenciamento ambiental; redistribuio dos recursos que so repassados para a
Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) e o Servio Nacional de
Aprendizagem Rural (Senar), para organizaes da agricultura familiar e camponesa;
criao de um marco legal adequado atuao das entidades da sociedade civil
como parceiras no processo de desenvolvimento rural sustentvel e solidrio,
incluindo a gesto de consrcios e de fundos pblicos e privados (fundos de aval);
desburocratizao e democratizao do crdito, sobretudo para facilitar o acesso
das mulheres e dos jovens. Essas modificaes devem se estender, tambm, de
acordo com o documento da Conferncia, adequao e desburocratizao das
instituies que atuam no meio rural.
Esse conjunto de proposies aponta algumas demandas atuais dos atores

sociais diretamente envolvidos nos processos de implementao das polticas
pblicas de desenvolvimento rural, sejam eles gestores governamentais ou atores
de organizaes da sociedade civil.
No diagnstico elaborado por ocasio da I CNDRSS, o marco legal vigente

surge ora como um impedimento realizao de objetivos sociais de mudana,
aparecendo como obstculo a ser superado ou modificado por conta de sua
incoerncia com a realidade social que busca normatizar, ora como uma ausncia,
como uma demanda de regras ou normas que devem ser criadas para garantir o
exerccio de direitos ou o acesso a condies sociais atualmente no possibilitadas.
Em ambos casos, o documento da Conferncia indica que a sociedade civil
organizada e os gestores pblicos envolvidos em processos de gesto social
elaboraram, por ocasio da I CNDRSS, um amplo diagnstico da relao entre
as propostas de mudana para o desenvolvimento rural e o marco legal que as
fundamenta possibilitando ou dificultando tais mudanas. Torna-se evidente
que o processo de mudana do atual marco legal e a criao de outro marco ou
192
de novos referenciais normativos deve ser conduzido a partir da consulta e da

participao dos atores sociais diretamente envolvidos com sua efetivao.
A I CNDRSS ocorreu em um contexto em que o Estado brasileiro buscava

criar, ampliar e favorecer espaos pblicos de participao cidad, possibilitando
canais institucionais e mecanismos pblicos de interferncia dos cidados e
de suas organizaes de interesse na gesto social de polticas pblicas. Este
movimento de democratizao do Estado, formalizado na Constituio de 1988,
tem, de maneira gradual e ainda incipiente, buscado relativizar o papel histrico
e por vezes determinante das elites econmicas na definio dos rumos dos
processos de desenvolvimento. Assim, no podemos deixar de considerar que
as mudanas nas relaes entre Estado e sociedade civil, na gesto social e
implementao de polticas pblicas, ocorrem em um contexto poltico que
valoriza os processos de descentralizao administrativa e de desconcentrao
dos poderes pblicos. Processos que muitas vezes se resumem transferncia de
recursos e delegao de responsabilidades por parte do Estado a organizaes
sociais, que so encarregadas de substituir o Estado e a ao governamental,
sem que os mecanismos legais, burocrticos e administrativos correspondam
idealizao elaborada.
Por fim, cabe ressaltar que a discusso sobre o marco legal do

desenvolvimento rural presente no documento da I CNDRSS ocorre sob
fundamentao de uma ressignificao do desenvolvimento (em geral) e dele
quando direcionado ao mundo rural. Conceber o desenvolvimento rural a partir
de uma multiplicidade de atributos (ambientais, sociais, econmicos, polticos e
culturais) requer imagin-lo em suas interaes conflituosas com as concepes
vigentes e com as institucionalidades que so legitimadas pelo arcabouo
legal existente. Ressignificar o rural com um espao (ou territrio) de vida, de
organizao social e de produo cultural mediado pela necessidade de produo
agrcola e de trabalho rural no agrcola requer tambm ressignificar os processos
normativos e regulatrios, de modo estabelecer coerncia entre realidades
vividas, propostas de mudana e novas capacidades e sentidos da organizao
social para provocar as mudanas desejadas e aquelas que esto em curso. O
texto, coletivamente construdo, da I CNDRSS afirma que o reconhecimento e a
valorizao da multidimensionalidade do mundo rural e de seu desenvolvimento
sob enfoque territorial so premissas para elaborao de polticas pblicas
de desenvolvimento rural. Acrescentamos que a anlise do documento final da
Conferncia permite perceber que estas tambm so premissas compreenso
das possibilidades e dos limites do marco legal vigentes.
Ao empreendermos um esforo analtico sobre a importncia do marco

legal da poltica pblica de desenvolvimento rural, com enfoque territorial,
entendemos que o marco institucional criado pelas resolues do Condraf,
193
analisado no item anterior, e as deliberaes da I CNDRSS pertencem a um campo

poltico de afirmao de ideias que buscam influenciar mudana nas concepes
vigentes sobre o desenvolvimento rural buscando modificar a ao do Estado, as
polticas pblicas e seu marco jurdico. Neste campo ganham maior importncia
os processos de participao cidad por meio de canais institucionalizados de
representao de interesses dos segmentos ou grupos diretamente envolvidos
pelos processos de implementao das polticas, incluindo tanto os beneficirios
das polticas (geralmente por intermdio de seus representantes) quanto os
gestores pblicos. Trata-se, portanto, de atores sociais que esto na base da
sociedade e vivem cotidianamente os efeitos da operacionalizao das polticas
pblicas com as quais interagem. Embora as percepes e as demandas destes
atores passem pelo filtro da representao, podemos considerar que parte
importante da leitura que elaboram sobre estas polticas est expressa nas
resolues do Condraf e, principalmente, nas deliberaes e recomendaes da I
CNDRSS. Esta parece ser a principal contribuio destes documentos anlise do
marco jurdico do desenvolvimento rural.
3. Normatizao que instrui o Pronat e suas Relaes com o Marco

Jurdico Vigente
O Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais est

includo no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, sob o nmero 1334, na qualidade
de programa finalstico. Um programa finalstico aquele que (...) pela sua
implementao so ofertados bens e servios diretamente sociedade e so
gerados resultados passveis de aferio por indicadores39. O Programa parte
da poltica pblica de desenvolvimento territorial implementada pela SDT/MDA.
O PPA dita quais so os programas que incorporaro as polticas pblicas

setoriais e, mais especificamente, as aes governamentais durante um perodo de
quatro anos, sendo que trs deles num mesmo mandato. O ltimo tem a funo de
obrigar o mandato seguinte a dar continuidade s aes, atendendo, com isso, ao
princpio administrativo da continuidade dos servios pblicos. Ao estabelecer as
prioridades, o PPA estrutura um campo de ao para o governo eleito, cumprindo
outro princpio imprescindvel para a administrao pblica, o da legalidade (s
possvel ao governante fazer o que est previsto e permitido por meio de lei,
enquanto ao cidado comum permitido fazer tudo aquilo que no proibido
por lei). Por esta razo, existem instrumentos jurdicos que servem concretizao
39 Art. 4 da Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008 (Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011).
Programa, de acordo com esta lei, um instrumento de organizao da ao governamental que articula
um conjunto de aes visando concretizao do objetivo nele estabelecido. A ao, por sua vez, pode ser
um projeto, uma atividade ou uma operao especial, definida como um instrumento do programa que
contribui, com sua realizao, para atingir os objetivos definidos pelo prprio programa.
194
da previso genrica proposta na PPA: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e

a Lei Oramentria Anual (LOA), alm da observncia legislao vigente. Alm
disso, programas e aes do PPA so orientados, em suas concepes e objetivos,
pelas diretrizes da poltica fiscal, que buscam combinar, de acordo com o texto da
lei que institui o PPA, a elevao dos investimentos pblicos com a conteno de
despesas, a reduo da carga tributria e a reduo da dvida pblica. Os programas
criados atendem, por um lado, s demandas organizativas da administrao pblica,
submetendo-se ao marco jurdico de sua rea de atividade; por outro, obedecem
tambm ao pacto federativo e s complexas relaes intergovernamentais, os
quais atribuem competncia exclusiva Unio para formular as Polticas Nacionais
e competncia subsidiria ou complementar aos demais entes da federao para
execut-las e/ou fiscaliz-las.
Quanto ao Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, de

acordo com o MDA, tem por objetivo promover o planejamento, a implementao
e a auto-gesto do processo de desenvolvimento sustentvel dos territrios
rurais e o fortalecimento e a dinamizao da sua economia40. O documento
que normatiza esse Programa41 informa que o pblico beneficirio composto
por lderes locais e representantes das entidades que congregam interesses do
desenvolvimento rural sustentvel, especialmente dos agricultores familiares
e assentados pela reforma agrria, que devem ser envolvidos em processos de
desenvolvimento das capacidades locais42.
O Programa define como pblico beneficirio os agricultores familiares e

agricultores em assentamentos de reforma agrria. Sua ao restrita, portanto,
aos agricultores enquadrados como familiares e assentados e aos territrios em
que se concentram. Pela denominao infere-se que a identidade dos territrios
criados e apoiados pela poltica dada pela agricultura familiar, embora a defini-
o deste conceito e suas implicaes para os processos de operacionalizao da
40 Texto publicado no stio do MDA na internet: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237>,

acesso em: 12/12/2009. Este mesmo discurso reproduzido nos diversos documentos institucionais produ-
zidos desde 2003 pela SDT/MDA. A referncia, neste relatrio, a textos eletrnicos, principalmente, deve-se
ao fato de que eles so acessados com maior facilidade e, eventualmente, so mais atualizados do que o
material impresso.
41 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237>,
com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico.
42 No h, no documento citado, explicitao sobre o que, para os formuladores da poltica, significa de-
senvolvimento de capacidades locais. Na literatura sobre desenvolvimento encontramos uma formulao
que vem ganhando espao na influncia sobre os gestores pblicos na formulao de polticas pblicas,
relacionando o desenvolvimento de capacidades locais noo de apropriao dos processos de desen-
volvimento. Lopes & Theisohn (2006, p. 32) sintetizam o debate propondo que a falta de apropriao
uma das principais razes do fracasso de muitos programas de desenvolvimento. Por isso, essencial que
as intervenes de desenvolvimento sejam objeto de uma apropriao que comea com uma ideia inicial
e prossegue com a responsabilizao pelo processo, o controle dos recursos e o compromisso diante de
qualquer resultado que se obtenha.
195
poltica estejam ausentes dos documentos institucionais que buscam orientar e

direcionar aes43. oportuno afirmar que a ideia de territrio de identidade de-
signao conferida ao conjunto de municpios que compem o arranjo territorial
que delimita a abrangncia das aes da poltica uma referncia mobilizao
e ao coletiva de determinadas organizaes da sociedade civil lideradas por
organizaes sindicais ou no-governamentais, geralmente, referidas a demandas
especficas da agricultura familiar.
No momento inicial de implementao da poltica, embora no

houvesse regras institudas sobre a formalizao dos territrios a serem
apoiados, havia critrios para sua definio44. De acordo com Pronat, os
territrios de identidade45 devem ser constitudos a partir de um diagnstico
sobre a necessidade de fomento pblico ao seu dinamismo econmico. Esse
diagnstico inicialmente elaborado pela SDT/MDA e, em alguns casos, pelo
prprio territrio; ou, mais precisamente, por entidades que, a partir de sua ao
no territrio e da interlocuo com a SDT/MDA, elaboram e legitimam, junto aos
atores locais, tal diagnstico.
Os territrios foram criados a partir da dinmica de implantao da prpria

poltica e do reconhecimento, pela SDT/MDA, do agrupamento, quase volunt-
rio, de municpios como parte de um territrio ou de territorializao da ao
poltica de organizaes da agricultura familiar. O processo qualificado de qua-
se voluntrio porque havia uma leitura sobre processos sociais que, ao longo
de trajetrias histricas diversas, conduziram formao de uma determinada
identidade territorial, que passava a abarcar um conjunto de municpios. Este
pertencimento justificava, num primeiro momento, a criao de um territrio.
43 Entende-se que a definio de agricultura familiar a mesma que operacionaliza, desde meados
dos anos 1990, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, uma vez que a Lei da
Agricultura Familiar (Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006) ainda no havia sido promulgada quando o
programa foi criado.
44 No documento disponvel em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237> afirma-se: A
implementao tem incio com o processo de identificao e aplicao do mtodo de autodiagnstico,
para construo de um plano territorial de desenvolvimento sustentvel. Durante este processo so reali-
zadas diversas atividades que procuram estabelecer as bases de um pacto territorial, ocasio em que so
desenvolvidos eventos de capacitao, elaborao de projetos estruturantes de cunho inovador, demons-
trativo e associativo, que enfrentem questes econmicas, sociais, ambientais e institucionais.
45 De acordo com o desenho da poltica, os municpios que compunham um territrio rural de-
veriam possuir at 50 mil habitantes; ter uma densidade populacional menor do que 80 hab/km 2;
compor um territrio com concentrao de segmentos sociais prioritrios ao do MDA, quais
sejam, agricultores familiares, famlias assentadas pela poltica de reforma agrria, agricultores be-
neficirios do programa de reordenamento agrrio, quilombolas, ribeirinhos etc.; ser parte de um
territrio de identidade; integrar, como municpio, aes coletivas entre governo e sociedade civil,
tais como os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local, apoiados pelo Ministrio
de Desenvolvimento Social.
196
Com isso formalizava-se um territrio de identidade46. Com o passar do tempo,

principalmente com a percepo de que a poltica aportaria recursos, verificou-se
a crescente demanda pela criao de novos territrios, aptos a acessar recursos do
Pronat, alm da incluso de novos municpios em territrios j apoiados pela SDT/
MDA47. Este fato gerou a necessidade de normatizar, por meio do estabelecimento
de regras e critrios, o processo de criao de territrios e incluso ou excluso de
municpios em territrios j existentes48.
Para realizar o amplo objetivo estabelecido pelo Programa, a SDT/MDA

coordena e executa, a partir do Pronat, cinco aes estratgicas, de acordo com sua
denominao, ou Aes Oramentrias, designao oficial da ao governamental
presente nos programas49. Para regularizar a operacionalizao dessas aes, a SDT/
MDA estabeleceu normas para cada uma delas, disponibilizadas em sua pgina na
internet. Elas estabelecem, para cada Ao Oramentria, o produto esperado como
resultado da ao, com sua denominao e especificao; a forma de implementao
da ao; a finalidade e a descrio da ao, que detalha as atividades previstas em
cada uma delas. importante ressaltar que o programa envolve um conjunto de
normas estabelecidas para o seu funcionamento, criando ambientes institucionais
bastante regulados e relativamente especficos s aes diretamente ligadas ao
programa e referidos s relaes dos atores sociais com a poltica de desenvolvimento
territorial. Gera-se, portanto, uma institucionalizao das prticas referentes s aes
de promoo do desenvolvimento territorial. Os atores que realizam atividades
vinculadas ao programa o fazem a partir desta institucionalizao. Por outro lado,
esta normatizao especfica, obrigatoriamente, estabelece interfaces com o marco
jurdico que regula os processos gerais com os quais as aes interagem.
O Pronat foi estruturado a partir de sua organizao (para execuo

oramentria e cumprimento de objetivos) em Aes Oramentrias distintas,
46 No documento disponvel em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237> afirma-se que

a estratgia de implementao do programa deve (...) revelar a identidade existente entre a populao e
o espao fsico que esta ocupa, reforando a coeso social e territorial, para que neste processo se identifi-
quem as potencialidades e se construam os caminhos para o desenvolvimento sustentvel.
47 H indcios de que municipalidades se interessam (ou se interessaram em um primeiro momento) pela
poltica porque perceberam a possibilidade de acesso a recursos pblicos que, com a criao do Proinf
dentro do Pronaf, deixavam de ser canalizados para o municpio via Pronaf. As municipalidades e governos
estaduais no se apropriaram da ideia de territorializao de identidades que se constroem a partir de aes
coletivas de grupos que agem mobilizando a identidade poltica da agricultura familiar.
48 A Portaria MDA/SDT no 5, de 18 de julho de 2005, tem por objetivo regular o processo de criao de
novos territrios e de recomposio dos municpios de determinado territrio e afirma a competncia dos
Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS) para aprovao ou no das mudan-
as solicitadas pelas instncias colegiadas territoriais. SDT/MDA compete a homologao da deciso dos
CEDRS, intermediando processos em que haja divergncias de interpretao entre as partes.
49 A ao definida na Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008, como ao oramentria, instituindo-se como
um instrumento de programao que contribui para atender ao objetivo de um programa.
197
cada uma composta por objetivos, normas, procedimentos e produtos a serem

alcanados ou realizados. Cada uma dessas aes contempla em de seu desenho
operacional, interfaces com previses legais e estrutura normativa que tratam,
direta e indiretamente, dos trmites inerentes administrao pblica no que
tange execuo de aes de programas que conformam polticas pblicas.
3.1 Descrio das Aes Oramentrias do Pronat
Apresentamos a seguir (de acordo com a ordem crescente do nmero

atribudo s aes) as normas estabelecidas para as Aes Oramentrias previstas
no PPA 2008-2011.
a) Ao Oramentria 102C50 denominada Elaborao dos Planos

Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS): sua
finalidade [...] desenvolver e consolidar competncias locais para a
concepo, implementao e gesto de planos de desenvolvimento rural
sustentvel, segundo a abordagem territorial, que instrumentalizem a
articulao das polticas pblicas com demandas sociais. Seu produto
o PTDRS, elaborado [...] segundo processo tcnico, social e poltico,
participativo e aberto, ratificado pelos atores de entidades pblicas
e sociais, que aponte para as aes que devero ser implementadas
pelas instituies locais e pelos Poderes Pblicos, para o atingimento
de objetivos gerais e setoriais51. A recomendao que o territrio
contrate um servio de consultoria para a elaborao do plano,
orientando, neste processo, uma articulao junto a organismos no
governamentais52;

51 O carter participativo, como princpio orientador da elaborao do PTDRS, reforado na descrio
do produto, onde h um detalhamento da metodologia recomendada, que estabelece como componen-
tes do plano: (a) identificao: levantamento multidimensional das caractersticas municipais e territoriais,
informao, sensibilizao e mobilizao das suas populaes; (b) autodiagnstico: anlise participativa das
dificuldades e potencialidades de cada municpio e elaborao de indicativos para o plano territorial; (c)
planejamento territorial: processo participativo de proposio de uma viso de futuro para o conjunto dos
municpios, suas entidades e populao, enfatizando a valorizao dos recursos locais, a insero social e
gerao de oportunidades econmicas, a integrao intersetorial e a multidimensionalidade do desenvol-
vimento sustentvel.
52 No h explicao acerca desta recomendao. Infere-se que a articulao junto a organismos no
governamentais seja uma referncia necessidade de construo de um processo de elaborao do PTDRS
que respeite a paridade de participao entre organizaes da sociedade civil e representaes governa-
mentais. A ausncia de recomendao neste sentido pode levar ao predomnio dos diagnsticos e planos
governamentais na elaborao dos PTDRS.
198
b) Ao Oramentria 2A9953, denominada Apoio Gesto dos Planos

Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS). Sua
finalidade consolidar, a mdio prazo, o processo de planejamento
e gesto dos territrios rurais apoiados pelo Programa de
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais por intermdio do
apoio consolidao e ao fortalecimento dos Colegiados Territoriais
e dos arranjos institucionais necessrios implementao consistente
e articulada dos PTDRS e respectivos projetos territoriais. O produto
alcanado dessa ao, de acordo com o termo utilizado no documento
da SDT/MDA, o Colegiado Territorial Consolidado54.
Quanto forma de implementao, esta ao prev apoio: (i) ao

fortalecimento institucional55 dos colegiados; (ii) ao desenvolvimento
e implementao de mecanismos de monitoramento e avaliao
do PTDRS56, incluindo instrumentos para a reviso e reprogramao
dos planos57; (iii) formao e insero em redes cooperativas que
facilitem o acesso s informaes e servios de suporte s atividades

54 Este estado seria concretizado aps o cumprimento de trs etapas do processo: (a) formalizao do
Colegiado Territorial: isso se daria aps apresentao do Relatrio da Oficina Territorial para constituio
do Colegiado Territorial, contendo o nome da institucionalidade criada, seus objetivos e sua composi-
o inicial (nome das instituies e de seus representantes), acordo assinado de entendimentos entre o
Colegiado Territorial e a SDT; (b) estruturao do Colegiado Territorial: estgio em que o regimento Interno
do Colegiado Territorial j estaria elaborado e aprovado pela plenria territorial, Ncleo Diretivo e Ncleo
Tcnico do Colegiado Territorial constitudos. Tambm requisito que tenha sido apresentado o Relatrio
da Oficina Territorial que definiu a composio dos referidos ncleos, Articulador Territorial disponibiliza-
do por intermdio de parceria especfica entre a SDT e uma entidade territorial definida pelo Colegiado
Territorial; (c) consolidao do colegiado: este estgio final significa, de acordo com o documento da SDT/
MDA, o Colegiado Territorial com personalidade jurdica prpria e funcionando regularmente conforme
seus atos constitutivos. Infere-se que a personalidade jurdica prpria seja uma recomendao institucio-
nalizao da instncia territorial como uma organizao social, uma vez que a legislao federal no prev
a formalizao de rgos colegiados. Nos documentos institucionais da SDT/MDA no h referncia a esta
recomendao.
55 A ideia de fortalecimento institucional foi apresentada em um documento institucional da SDT/MDA,
significando que [...] toda ao da SDT/MDA procura desencadear um processo de incremento das redes
sociais dos territrios, por meio de aes permanentes e transversais de mobilizao, organizao e capaci-
tao; onde se toma como referncia a busca pela maior autonomia e empoderamento das comunidades
na gesto do desenvolvimento (BRASIL, 2005a, p. 9).
56 No h orientaes para o desenvolvimento desses mecanismos. Os Colegiados Territoriais no conse-
guiram implementar tais instrumentos, salvo experincias localizadas, como, por exemplo, a do Territrio da
Serra do Brigadeiro, em Minas Gerais.
57 O principal instrumento de reviso dos planos tem sido a qualificao dos mesmos depois de consta-
tada a precariedade do produto resultado do trabalho de elaborao. Essa qualificao geralmente feita
por profissionais (vinculados a entidades ou organizaes) contratados para este fim. No encontramos
qualquer orientao ou normatizao para a realizao deste processo. Sabemos que a deciso sobre a
insuficincia ou a m qualidade de um PTDRS s vezes originria do prprio Colegiado e, por vezes,
tomada pela SDT/MDA.
199
desenvolvidas nos planos territoriais (Redes Sociais de Cooperao);

(iv) a projetos especficos, previstos no PTDRS, designados como
inovadores, demonstrativos e associativos, sem que, no documento
de referncia, nenhum desses termos seja conceituado; (v)
desenvolvimento de mecanismos de comunicao e informao;
(vi) ao intercmbio de conhecimentos e experincias e cooperao
tcnica, econmica e comercial entre Territrios Rurais.
A recomendao que esta ao seja desenvolvida de forma dire-

ta e descentralizada por intermdio do apoio aos Colegiados Ter-
ritoriais reconhecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Territo-
rial como entidades gestoras dos PTDRS, no mbito dos territrios
apoiados.
c) Ao Oramentria 516058, denominada Desenvolvimento Sustentvel

para os Assentamentos da Reforma Agrria no Semi-rido do
Nordeste (Projeto Dom Hlder Cmara). Trata-se de um projeto
amplo, implementado com a finalidade de melhorar as condies
scio-econmicas dos beneficirios da reforma agrria e pequenos
proprietrios de terra na periferia das zonas semiridas da regio
nordeste, bem como melhorar a capacidade das famlias beneficiadas
e possibilitar que se tornem mais eficientes em sua produo agrcola
e comercializao, por meio da constituio de microempresas,
agroindstria de pequeno porte, bem como da utilizao de servios
financeiros. O produto desta ao so as famlias beneficiadas com
assistncia tcnica continuada.
d) Ao Oramentria 646659, denominada Capacitao de Agentes

de Desenvolvimento. Seu produto o agente capacitado. As
capacidades que se pretende formar so apresentadas no item
denominado finalidade da ao, que afirma que se deve apoiar o
desenvolvimento humano pelo aprimoramento das capacidades
dos agentes de desenvolvimento, lderes locais, representantes
institucionais e conselheiros; bem como envolver instituies para a
participao nas diversas etapas do processo tcnico, social e poltico
de construo e gesto dos planos territoriais de desenvolvimento
e dos projetos econmicos, sociais e institucionais decorrentes. A
SDT/MDA publicou um documento interno, denominado Critrios

200
para a seleo de projetos, que especifica que a capacitao bsica

deve abordar os conceitos e aspectos metodolgicos do enfoque de
desenvolvimento territorial. Os projetos de capacitao direcionados
aos agentes de desenvolvimento e outros atores de entidades locais
devem focar a elaborao, gesto, negociao e articulao dos
PTDRS, eixos temticos para a implementao e gesto de projetos
especficos, processos de comunicao e informao social. Tambm
so recomendados projetos que enfatizem o estmulo articulao
e ao aperfeioamento de projetos e aes de educao formal e no
formal, no mbito territorial e apoio a projetos inovadores de educao
do campo e formao de agentes de desenvolvimento.60
e) Ao Oramentria 839461, denominada Fomento aos Empreen-

dimentos Associativos e Cooperativos da Agricultura Familiar e As-
sentamentos da Reforma Agrria. Seu produto o empreendimento
associativo/cooperativo apoiado. Sua finalidade apoiar o cooperati-
vismo da agricultura familiar na qualificao dos seus empreendimen-
tos, na promoo de seus produtos com vistas maior insero em
mercados dinmicos, nacionais e internacionais; no suporte tcnico-
-gerencial, nas reas administrativa, jurdica e contbil das entidades
associativas e cooperativas da agricultura familiar e reforma agrria;
e na capacitao62 de tcnicos, dirigentes e associados para atuarem
60 O documento explicita os critrios para a seleo de projetos a serem submetidos a esta Ao

Oramentria. So eles: (a) Projetos que demonstrem estar vinculados s aes territoriais, cuja proposta
metodolgica incorpore a utilizao de metodologias participativas e estejam fundamentados nos princ-
pios da educao popular; (b) Projetos voltados para o fortalecimento das reas de resultado da SDT/MDA,
priorizando as aes relacionadas s seguintes linhas de ao: formao de agentes, educao do campo
e cultura, diversidade e cidadania; (c) Projetos voltados para o fortalecimento das aes de formao de
agentes de desenvolvimento, preferencialmente de entidades da sociedade civil que j estejam inseridos
na dinmica territorial, tendo em vista a necessidade de consolidar aes; (d) Projetos que demonstrem
possuir experincia com aes voltadas para o fortalecimento das redes de educao do campo e cultura,
com vistas a fortalecer a articulao dessas polticas; (e) Projetos demonstrativos e inovadores que conte-
nham aes voltadas para a insero de jovens, mulheres, populaes tradicionais e povos indgenas nas
aes territoriais, prioritariamente, voltadas para a insero desses segmentos nos colegiados territoriais;
(f ) Projetos inovadores voltados para o fortalecimento das redes sociais de cooperao, a fim de consoli-
dar a estratgia adotada pela SDT/MDA de ampliao da Rede de Entidades Parceiras, da Rede Nacional
de Colaboradores; (g) Projetos demonstrativos voltados para a formao e capacitao que tenham como
contedos programticos as reas finalsticas da SDT: desenvolvimento rural sustentvel, desenvolvimento
territorial, associativismo, cooperativismo, educao do campo; (h) Os projetos analisados sero aprovados
at o limite oramentrio programado por grupos de atividades.
62 H, no item descrio do documento, a explicitao do contedo temtico recomendado a esta
capacitao, qual seja: Capacitao em cooperativismo e em comercializao de produtos e servios da
agricultura familiar por meio de cursos, oficinas, seminrios, conferncias, congressos e intercmbios para
dirigentes, associados, cooperados, tcnicos, funcionrios e voluntrios de empreendimentos coletivos da
agricultura familiar. No entanto, importante destacar a possvel sobreposio de finalidades com relao
Ao Oramentria 6466, anteriormente apresentada.
201
nas reas de constituio e gesto de cooperativas e de organizao

e comercializao da produo. Tem-se, a partir dessa finalidade, forte
interface com a legislao que regula a ao das cooperativas e em-
preendimentos associativos63.
f) Ao Oramentria 899164, denominada Apoio a Projetos de Infraes-

trutura e Servios em Territrios Rurais (Proinf ), antiga linha projetos
e servios municipais do Pronaf. O produto dessa ao o territrio
apoiado. Este apoio consubstancia-se no [...] apoio financeiro para
que o municpio implante projetos dentro do contexto de desenvol-
vimento local sustentvel e que fortaleam a agricultura familiar65. Os
projetos citados no documento so os projetos territoriais formula-
dos a partir do PTDRS e implementados por entidades parceiras do
Colegiado Territorial. Nesta modalidade as operaes so firmadas
com governos municipais e estaduais (apoiando aes de custeio e
de investimento) e ONGs (apoiando exclusivamente aes de custeio).
A finalidade desta Ao Oramentria [...] viabilizar, priorizando a

articulao com programas e polticas pblicas; investimentos na
implantao, ampliao e modernizao de infraestrutura e servios
necessrios dinamizao econmica dos territrios rurais, ao forta-
lecimento da gesto social de seu processo de desenvolvimento e de
redes sociais de cooperao e melhoria da qualidade de vida dos
agricultores familiares66.
Os recursos desta Ao so destinados aos municpios e repassados

por meio de contratos de cooperao para execuo, sendo que
estes, para efetivamente promover a ao estabelecida, cumprem
o que determina a Lei de Licitaes. A Caixa Econmica Federal
e o Banco do Nordeste do Brasil so designados como Agentes
Operadores dos recursos transferidos pelo MDA para o cumprimento
63 Com relao s suas implicaes relativas poltica de desenvolvimento territorial, essa legislao ser
tratada analiticamente mais adiante nesse Relatrio.
com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico, salvo as iden-
tificadas como pertencentes a outras fontes.
65 Observe-se que o apoio direcionado ao municpio e no ao territrio, visto que este apoio deve obe-
decer legislao vigente sobre a transferncia de recursos pblicos, como discutiremos a seguir.
66 Concretamente, os investimentos, de acordo com item descrio do documento citado, deveriam
possibilitar a [...] construo ou ampliao de unidades de beneficiamento e armazenagem, estruturas
de comercializao, construo e recuperao de centros de treinamentos, centros comunitrios; apoio
na estruturao de cooperativas de crdito e de produo da agricultura familiar e de redes de assistncia
tcnica etc..
202
das obrigaes assumidas formalmente pelos municpios, governos

estaduais ou outras institucionalidades definidas na LDO; ou seja,
trata-se do processo de planejamento e elaborao do projeto
territorial aprovado67.
Os projetos territoriais so definidos, em termos das aes

prioritrias que devem desencadear, pelo Colegiado Territorial,
com base no PTDRS. Sua elaborao, de acordo com a orientao
desta Ao Oramentria, deve ser feita [...] por tcnicos das
organizaes participantes das oficinas, tcnicos do governo do
estado ou por uma entidade habilitada eleita na oficina territorial.
Uma vez elaborado, o projeto que demanda recursos do Proinf
submetido SDT/MDA68 e ao CEDRS, que delibera sobre sua
aprovao ou sugere os ajustes, compatibilizando com as polticas
do estado. As metas do projeto aprovado devem ser transformadas
em programa de trabalho, de acordo com o que regulamenta a
Instruo Normativa no 1 da Secretaria do Tesouro Nacional, rgo
do Ministrio da Fazenda69.
O apoio financeiro aos projetos territoriais ou intermunicipais de

infraestrutura ocorre sob regulamentao da Resoluo n 37 do
Condraf, de 16 de fevereiro de 2004. Esta Resoluo estabelece
regras complementares elaborao e implementao dos
projetos. De fato, estas regras so normas gerais que buscam orientar
67 Mais adiante discutiremos a normatizao instituda pela LDO e suas implicaes para este arranjo de
operacionalizao dos projetos territoriais.
68 Neste documento no constam explicaes sobre o processo de submisso do projeto elaborado
SDT/MDA. As competncias das diversas instncias relativas aos projetos territoriais so explicitadas em
outro documento, intitulado Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais
em 2009. Nele afirma-se que a competncia da SDT/MDA, relacionada avaliao do projeto elaborado,
emitir parecer tcnico sobre os projetos recebidos, no lhe competindo aprovao ou reprovao do
mesmo.
69 Esta Instruo disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto
a execuo de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias. Em seu Art. 1, a Instruo
Normativa estabelece que A execuo descentralizada de Programa de Trabalho a cargo de rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, Direta e Indireta que envolva a transferncia de recursos
financeiros oriundos de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, objeti-
vando a realizao de programas de trabalho, projeto, atividade ou de eventos com durao certa, ser
efetivada mediante a celebrao de convnios ou destinao por Portaria Ministerial, nos termos desta
Instruo Normativa, observada a legislao pertinente. O convnio definido, em seu 1, como
instrumento, qualquer que discipline a transferncia de recursos pblicos e tenha como partcipe
rgo da administrao pblica federal direta, autrquica ou fundacional; empresa pblica ou socie-
dade de economia mista que estejam gerindo recursos dos oramentos da Unio, visando execuo
de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em regime de mtua
cooperao.
203
a elaborao dos seus objetivos e algumas caractersticas de sua

operacionalizao70.
Finalmente, em referncia contrapartida dos contratos de repasse,

firmados com prefeituras municipais e rgos do governo estadual,
no caso de recursos do Proinf, exigida em dinheiro e/ou o terreno
para edificao de obra prevista no projeto. Quando se tratar de
organizaes da sociedade civil, a contrapartida poder ser em
bens e servios economicamente mensurados. Os valores mni-
mos, para o exerccio fiscal de 2009, esto estabelecidos na LDO n
11.768 de 01/09/2008.
g) Ao Oramentria 227271, denominada gesto e administrao

do programa. De acordo com documento da Caixa Econmica
Federal (CEF), esta ao torna vivel as aes de coordenao e
monitoramento do apoio ao desenvolvimento dos territrios rurais
identificados e selecionados pela SDT/MDA. Trata-se, portanto, de
uma Ao Oramentria direcionada s atividades internas da SDT/
MDA na administrao do programa.
Alm destas Aes Oramentrias do Pronat, a SDT/MDA tem sob sua

responsabilidade uma ao do Programa 1426, do Ministrio do Meio Ambiente,
intitulada Conservao, Manejo e Uso Sustentvel da Agrobiodiversidade. Trata-
se da Ao Oramentria 8920 (Fortalecimento e Valorizao Iniciativas Territoriais
de Manejo e Uso Sustentvel da Agrobiodiversidade). De acordo com documento
70 Estas normas estabelecem que: (a) [...] os projetos devem ter carter de integrao territorial e/ou in-
termunicipal entre as aes planejadas, no sentido de conferir regionalidade s mesmas e complemen-
tariedade com outras aes de desenvolvimento subregional ( 1 do Art. 2); (b) Devem ser priorizados
determinados infraestrutura e servios que obedeam aos seguintes critrios: localizem-se em municpios
com concentrao de assentamentos de Reforma Agrria e de agricultores familiares; gerem impacto na
agregao de valor produo, na gerao de renda e ocupao produtiva, com sustentabilidade ambien-
tal; favoream o associativismo e cooperativismo em suas diferentes formas; permitam a participao e
controle social dos beneficirios locais; e assegurem assistncia tcnica e extenso rural para viabilizar as
atividades produtivas da agricultura familiar e da reforma agrria ( 2 do Art. 2); (c) Os projetos territoriais
devem estar integrados s polticas e programas pblicos incidentes sobre o territrio, particularmente o
Pronaf ( 3 do Art. 2); (d) As propostas de alterao dos planos de trabalho e projetos aprovados somente
devero ser consideradas pelo MDA mediante avaliao e aprovao prvias dos rgos colegiados refe-
ridos ao projeto ( 4 do Art. 2); (e) Recomenda-se aos municpios com projetos aprovados que incluam
na sua Lei de Diretrizes Oramentrias e em seus Planos Plurianuais, aes e metas contidas nos planos e
projetos intermunicipais ou territoriais ( 5 do Art. 2). Isso ocorre para que eles tenham mobilidade de re-
cursos de outra natureza, contando com recursos prprios do municpio e no apenas receita vinculada; (f )
Recomenda-se que a Secretaria do Condraf contribua na capacitao dos conselhos de desenvolvimento
rural, municipais, regionais, intermunicipais e/ou conselhos e fruns territoriais ( 6 do Art. 2).
71 De acordo com informaes disponveis na pgina da Caixa Econmica Federal: <http://www1.caixa.
gov.br/gov/gov_social/municipal/assistencia_tecnica/produtos/repasses/pronat/saiba_mais.asp>. Acesso
em: 18/2/2010. O trecho transcrito pertence a este documento.
204
da SDT/MDA esta ao tem por finalidade72 promover aes de conhecimento,

divulgao, valorizao e fortalecimento de iniciativas territoriais de conservao
e manejo sustentvel da agrobiodiversidade, visando agregao de valor e
melhoria da renda, da segurana alimentar e nutricional e das condies de vida
das famlias rurais. Assim como as demais, essa ao tambm seleciona projetos a
serem financiados, estabelecendo critrios para escolha dos mesmos.
Alm das Aes Oramentrias, recursos financeiros previstos em

Programas do PPA, os projetos podem ser financiados por meio da Assistncia
Financeira Mediante Emendas Parlamentares (Afem)73. Os recursos da Afem
originam-se, dentre outras fontes, de emendas parlamentares ao Oramento Geral
da Unio. Esta modalidade comporta qualquer uma das Aes Programticas
citadas anteriormente, devendo ser observados, pelo parlamentar requerente,
seus respectivos objetivos e diretrizes operacionais fixadas pela SDT/MDA para o
Pronat, inclusive no tocante s instncias homologatrias dos projetos elaborados.
3.2 Caractersticas Gerais da Normatizao que Instrui o Pronat
A normatizao que instrui o Pronat diz respeito, principalmente, aos dois

instrumentos institucionais mais importantes da poltica de desenvolvimento
territorial conduzida pela SDT/MDA: colegiados e projetos territoriais. Os
Colegiados so considerados gestores do processo de desenvolvimento
territorial, mais especificamente do instrumento PTDRS, j descrito no item 3.1.
Das seis aes estratgicas do Pronat, maior destaque, em termos de amplitude
dos processos que podem desencadear (de acordo com os objetivos explicitados
nos documentos divulgados pela SDT/MDA), conferido elaborao, ao apoio
gesto dos PTDRS e ao Proinf (Aes Oramentrias 102C, 2A99 e 8991).
Ao instituir normas para os PTDRS, relativas sua elaborao, gesto e

criao de projetos para o Proinf, a SDT/MDA estabelece, formalmente, princpios,
caractersticas gerais e especficas, procedimentos e critrios para os processos
de desenvolvimento territorial. Adotando-se a perspectiva segundo a qual a
estrutura normativa fornece uma moldura que estimula e coage determinados
72 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/arquivos/1078720779.

pdf>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico, salvo as
identificadas como pertencentes a outras fontes.
73 As emendas parlamentares so sujeitas a restries de status constitucional, contidas no art. 166, 3,
CF, que estabelece regras fundamentais para a aprovao de emendas parlamentares LDO, quais sejam: (i)
no podem acarretar aumento na despesa total do oramento, a menos que sejam identificados erros ou
omisses nas receitas, devidamente comprovados; (ii) obrigatria a indicao dos recursos a serem cance-
lados de outra programao, j que normalmente as emendas provocam a insero ou o aumento de uma
dotao; (iii) no podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefcios previdencirios,
juros, transferncias constitucionais e amortizao de dvida; (iv) obrigatria a compatibilidade da emenda
apresentada com as disposies do PPA e da LDO.
205
comportamentos, consideramos que os atores representativos do campo de

incidncia da poltica pblica em pauta agem em dilogo com esta estrutura
normativa, negando-a ou contribuindo para sua institucionalizao, o que esboa
uma de suas fases, qual seja, a da implementao. As normas oferecem tanto os
limites do que deve e do que pode ser feito (por intermdio do que o programa
possibilita) quanto os procedimentos necessrios execuo das atividades.
Definem, portanto, formas, meios e procedimentos padronizados de organizao
dos processos que compem o Programa. Elas tm, portanto, um carter positivo,
no sentido de fundamentar prticas pela afirmao, por vezes objetiva, do como-
deve-ser ou como-proceder e tambm por possibilitar, ao gestor pblico ou s
unidades territoriais, o acompanhamento e a avaliao do programa (ou de suas
Aes Oramentrias especficas) pelo cumprimento de objetivos (finalidades),
procedimentos e etapas previstas.
Na prtica, no cotidiano das aes nos territrios, os processos de

operacionalizao do programa (e suas relaes com o marco normativo-jurdico)
vo revelando as potencialidades e os limites das normas criadas em termos
de facilidades e dificuldades, impedimentos e possibilidades, solues e lacunas,
entraves e oportunidades. Por isso, podemos compreender a atual poltica de
desenvolvimento territorial tambm como um processo de experimentao e
de aprendizado sobre possibilidades e limites, oferecidos pelo marco normativo
(inclusive os limites jurdicos), para promover aes de desenvolvimento rural por
meio da abordagem territorial.
No contexto da poltica de desenvolvimento territorial, criada e coordenada

pela SDT/MDA, o ambiente institudo pelo Pronat estabelece um marco normativo
por meio do qual se estruturam as aes de promoo do desenvolvimento rural
orientadas pelo enfoque territorial. Esta institucionalizao se d principalmente
pela criao de regras para a elaborao e gesto dos PTDRS; pela regulao do
funcionamento dos Colegiados Territoriais (que se responsabilizam pela gesto
dos PTDRS) e pela normatizao criada para o Proinf (que, igualmente, tambm
ser responsabilidade de gesto dos Colegiados Territoriais). O que orienta o
estabelecimento desse conjunto de regras o objetivo declarado do Pronat de
criar competncias locais para a gesto dos PTDRS, articulando as demandas
identificadas nos territrios (designadas pela SDT/MDA como necessidades de
desenvolvimento, cidadania e de bem estar) com as polticas pblicas. Torna-
se evidente o objetivo de estmulo e fomento ao localizada para definio
da aplicao de recursos pblicos ao desenvolvimento rural. Isto ocorre a partir
da agregao de determinados atores interessados em uma ao coletiva e
participativa em prol do desenvolvimento, desencadeando processos que
poderamos denominar de adequao de polticas pblicas a demandas locais
(ou territoriais). neste sentido que a instituio dos Colegiados Territoriais, seus
planos de desenvolvimento territorial e os projetos territoriais, que so parte desses
206
planos, a serem financiados pelo Proinf, tornam-se parte fundamental do processo

de fomento criao das competncias locais, como prev a poltica.
Este marco normativo, criado no mbito da SDT/MDA, prescreve o modo

como as funes e os servios da Secretaria, por meio de programas, devem
ser executadas pelos gestores pblicos e tcnicos vinculados ao ministrio ou
s organizaes, entidades e demais rgos pblicos que implementam aes
desses programas. Trata-se de portarias, instrues normativas, resolues e
documentos de orientao, que funcionam como manuais operacionais para os
que executaro as aes previstas. Este tipo de documento geralmente bastante
detalhado e, por vezes, explica e/ou especifica outros regulamentos e regras
estabelecidos por leis ou decretos que lhes so superiores. Pelo seu detalhamento
e devido ao carter dinmico dos processos que busca normatizar, comum haver
modificaes constantes nos seus termos. A cada ano, por exemplo, editado, pela
SDT/MDA, um documento intitulado Orientao para a indicao, elaborao e
trmite de projetos territoriais, atualizando critrios, sugestes, competncias,
procedimentos etc. A atualizao necessria devido s mudanas de normas
vigentes que tm interface com a poltica de desenvolvimento territorial, como
tambm mudanas na prpria poltica.
A normatizao especfica dialoga com referncias jurdicas mais amplas para

apresentar coerncia normativa e respeito hierarquia kelsiana74. O Pronat, em seu
desenho institucional, anteriormente apresentado, prev e instrui um tipo de arranjo
em que convnio, contratos de repasse e termos de parceria so os principais
mecanismos utilizados para transferncia de recursos pblicos75 para os entes da
federao, entidades pblicas estatais, organizaes sociais ou entidades civis privadas
sem fins lucrativos para realizar as aes previstas nos projetos. Esses instrumentos
tornam-se, assim, base e fundamento da operacionalizao da poltica76.
Os produtos de todas as Aes Oramentrias apresentadas anteriormente

so resultados da consolidao da demanda por aes previstas em projetos pelos
Colegiados Territoriais entidades gestoras dos PTDRS e por rgos e entidades
74 Hans Kelsen, jurista alemo, concebe uma ordem crescente de importncia das leis. Assim, teramos,
uma lei hierarquicamente maior, a Constituio Federal (composta tambm por sua emendas), seguida das
leis complementares, das leis ordinrias, das leis delegadas, das medidas provisrias, dos decretos legislati-
vos e das resolues federais. Em um patamar inferior, h os decretos e as portarias, que so especificados,
no nvel das unidades administrativas pblicas, pelas instrues normativas (Silva, 2007).
75 A transferncia de recursos financeiros pblicos para entes federativos e entidades privadas sem fins
lucrativos pode ocorrer por meio de mecanismos de fomento direto (subvenes sociais, contribuies,
auxlios, convnios, contrato de gesto e termo de parceria) e indireto (impostos e contribuies sociais).
76 Os recursos do Pronat podem ser pleiteados, por meio de projetos contendo programas de trabalho,
pelo chefe do Poder Executivo dos estados da federao, do Distrito Federal, dos municpios ou por um
representante de entidade civil sem fins lucrativos.
207
pblicas e organizaes sociais (entidades civis sem fins lucrativos). As aes destes
atores e o repasse de recursos da Unio dependem da contratao de projetos77
(que so formalizados por meio de contratos de repasse, convnios e termos de
parceria) que viabilizam, por intermdio de Programas de Trabalho, a transferncia
de recursos (do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio) para execuo
das atividades previstas. Adentramos, portanto, um terreno extremamente
normatizado, cujo marco legal busca qualificar os processos de fomento do
Estado brasileiro a unidades federativas e entidades civis, estabelecendo uma
mirade de critrios, regras e procedimentos. Para compreender as relaes
estabelecidas, e por meio delas as interfaces criadas com o marco jurdico vigente,
na sequncia, analisaremos as relaes entre a poltica de desenvolvimento
territorial especificamente a execuo de recursos do Pronat e o marco jurdico
que regula as transferncias de recursos pblicos para rgos estatais, entidades
e organizaes sociais.
3.3 Anlise das Normas Criadas pelo Pronat face ao Marco Legal Vigente
A normatizao que instrui o Pronat pode ser analisada por meio das
caractersticas que ela imprime aos processos que regulamenta, normatiza e
busca instituir. Ela se volta para processos de promoo do desenvolvimento
territorial por meio de trs instrumentos principais: colegiados territoriais, planos
de desenvolvimento territorial participativos e projetos tcnicos que viabilizam,
dentre outras aes, obras de infraestrutura aos territrios. Para concretizar estes
instrumentos, o Pronat depende do estabelecimento de relaes com o conjunto
de leis vigentes que regulam a cooperao entre as instncias participativas e os
processos de transferncia de recursos do Oramento Geral da Unio s unidades
federativas e entidades privadas que realizaro, nos territrios, as aes projetadas.
Como j apontado anteriormente, os Conselhos so legalmente

considerados, pela Constituio Federal de 1988, mecanismos da participao
cidad, referidos a aes de administrao pblica, em termos de gesto e controle
sociais. Constituies Estaduais e Leis Especiais que criam e determinam as
atribuies dos Conselhos estaduais so referncias principais compreenso
das competncias que estes rgos colegiados assumem na poltica de
desenvolvimento territorial (ou, mais especificamente, no Pronat).
77 A Portaria Interministerial no 27, de 29 de maio de 2007 designa o significado de projeto bsico, pea
instrumental do processo de transferncia de recursos pblicos, como: [...] conjunto de elementos neces-
srios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de
obras ou servios, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a
viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite
a avaliao do custo da obra ou servio de engenharia e a definio dos mtodos e do prazo de execuo.
208
Na maioria dos estados da federao, a normatizao dos CEDRS

decorrente da institucionalidade criada pelo Pronaf em meados dos anos 1990
(Abramovay, 2003). No entanto, a legislao dos estados que regula a atuao
desses Conselhos. Estes se responsabilizam pela aprovao e, quando necessrio,
elaboram sugesto para a reviso ou adequao dos projetos territoriais78, uma
vez que os Colegiados Territoriais no tm atribuio legal para deliberar de
forma autnoma sobre esta matria. Ademais, estes colegiados tambm no
so reconhecidos como Conselhos Setoriais vinculados a polticas pblicas,
uma vez que o territrio no um ente federativo, como o so os Municpios,
o Distrito Federal e os Estados da federao. A ausncia de poder ou atribuio
legal deliberativa dos Colegiados Territoriais torna-se mais um obstculo
autonomia dos territrios nos processos de elaborao e gesto dos PTDRS e de
implementao dos projetos territoriais por meio do Proinf.
A falta de uma institucionalidade jurdica que lhe conferisse carter

deliberativo identificada, em vrios relatrios de pesquisa como tambm em
falas de gestores pblicos e de conselheiros como um dos entraves, decorrentes
do marco legal existente, s aes normatizadas pelo Pronat. A falta de autonomia
implica, alegam estas leituras e diagnsticos, maiores custos de transao, ao
inserir tais aes em redes de interdependncia que nem sempre so favorveis
aos objetivos perseguidos pelos Colegiados.
De acordo com o documento institucional da SDT/MDA, intitulado

Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais em
2009, h uma srie atribuies e competncias estabelecidas para as instncias
que apoiam o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. Esta rede de
atribuies e competncias relacionadas aos projetos territoriais nos fornece
um mapeamento das relaes a serem efetivadas e gerenciadas para a boa
operacionalizao dos projetos territoriais. importante perceber que esta
normatizao, criada a partir do Pronat, referente a regras especficas concernentes
aos projetos e aos prprios Colegiados em suas relaes para operacionaliz-los.
So regras e procedimentos que normatizam desde as caractersticas e qualidade
dos projetos at os trmites (e suas respectivas competncias) necessrios sua
realizao e aos processos de prestao de contas quando da sua finalizao. Esta
institucionalizao, obviamente, no pode ser compreendida sem que a cotejemos
com o marco jurdico que regulamenta os dois campos principais de interface
da poltica de desenvolvimento territorial: ao das instncias participativas e
transferncia e execuo de recursos pblicos pelos municpios e organizaes
sociais. Neste item focaremos uma anlise das normas de incidncia restrita, que
78 No documento Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais em 2009 h

explicitao das competncias dos CEDRS conforme apresentado a seguir neste mesmo item.
209
regulam os procedimentos especficos da poltica de desenvolvimento territorial;

nos seguintes, as normas mais amplas.
Por normatizao de incidncia restrita entendemos o tipo de regras

institudas que so estabelecidas pelo Pronat, a partir do marco legal que
regulamenta a transferncia e a operacionalizao de recursos pblicos pelas
municipalidades e entidades do Terceiro Setor. Exemplo deste tipo de regra o
documento institucional da SDT/MDA Orientaes para a indicao, elaborao
e trmite de projetos territoriais, editado desde 2006. Em sua terceira verso, o
texto estabelece que todos os projetos territoriais, exceto os que se originam de
emendas parlamentares, devero ser objeto de manifestao dos CEDRS79. So
esses Conselhos, e no os territoriais, os que tm atribuies e competncias
formais para a aprovao ou no dos projetos80.
Com relao aos Colegiados Territoriais, compete a cada uma de suas

instncias:
a) Plenrio
i. Indicar em reunio do colegiado e, na ausncia deste, em evento

territorial, os projetos a serem apoiados em 2009, indicando a ordem
de prioridade e observando as orientaes e critrios contidos neste
documento e outros que possam ser estabelecidos pela instncia
estadual (CEDRS)81 e Ncleo Diretivo;
ii. Registrar em ata as deliberaes do plenrio relativas ao processo

de indicao de projetos prioritrios;
iii. Indicar os proponentes dos projetos prioritrios.
79 Os trechos citados a seguir so do documento Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de

projetos territoriais em 2009.
80 As competncias estabelecidas pela norma so as seguintes: (a) Sugerir aos Colegiados Territoriais
outros critrios de priorizao dos projetos que possam auxiliar no processo de qualificao dos projetos,
desde que no se contraponham aos sugeridos por este documento; (b) Compor Cmara Tcnica ou Grupo
de Trabalho para anlise dos projetos territoriais, incluindo, obrigatoriamente, representantes dos movimen-
tos sociais representativos do pblico beneficirio do MDA e representante da Delegacia do MDA, dentre
outros; (c) Emitir pareceres, no mbito das Cmaras Tcnicas ou Grupo de Trabalho, em relao aos projetos
recebidos dos Colegiados Territoriais para subsidiar as decises do colegiado estadual; (d) Deliberar sobre
os projetos encaminhados pelos Colegiados Territoriais, baseado em parecer da Cmara Tcnica ou Grupo
de Trabalho; (e) Encaminhar SDT os resultados da deliberao, acompanhados de cpias dos documentos
recebidos dos Colegiados Territoriais.
81 Importante perceber que a instncia estadual (ou o CEDRS) pode estabelecer orientaes e critrios
relativos aos projetos territoriais. Esta competncia, neste caso, atribuda por esse documento, mas tam-
bm est vinculada as atribuies dos CEDRS que so estabelecidas por Leis Especiais e pelas portarias e
Instrues Normativas editadas pelo MDA.
210
b) Ncleo Diretivo
i. Dar cincia aos membros do Colegiado Territorial, diretamente

e/ou por meio do Ncleo Tcnico, das informaes do presente
documento;
ii. Negociar com os proponentes indicados pelo Plenrio (Prefeituras,

Governo Estadual e ONGs) a implantao dos projetos e a gesto
dos mesmos, com participao do colegiado e beneficirios,
firmando, sempre que possvel, Termo de Gesto para assegurar o
cumprimento dos pontos acordados82;
iii. Assegurar o cumprimento dos prazos estabelecidos para indicao

e tramitao dos projetos na sua esfera de atuao;
iv. Enviar a relao dos projetos priorizados para os anos de 2009

Delegacia do MDA e Secretarias Executivas do CEDRS;
v. Preencher a Ficha Resumo83 conforme as deliberaes do plenrio

encaminhando-a Delegacia do MDA e SDT;
vi. Encaminhar a Ficha Resumo Secretaria Executiva do Conselho

Estadual, acompanhada dos documentos comprobatrios das
indicaes do Colegiado Territorial (atas) e, para fins de anlise, os
Planos de Trabalho elaborados;
vii. Acompanhar a tramitao dos projetos territoriais.
c) Ncleo Tcnico
i. Elaborar ou acompanhar a elaborao, bem como a incluso no

Sistema de Convnios do Governo Federal (Siconv), dos projetos
territoriais indicados para os anos de 2009 (planos de trabalho e
projetos tcnicos), em cooperao com as entidades do territrio
(prefeituras municipais, ONGs, governo estadual, rgos de extenso
rural, dentre outras);
ii. Instruir os membros do Plenrio e do Ncleo Diretivo do Colegiado

Territorial, em caso de dvidas e/ou esclarecimentos sobre
82 disponibilizado, anexo ao documento, um modelo de Termo de Gesto a ser firmado entre os parceiros.
83 disponibilizado, anexo ao documento, um modelo de Ficha Resumo.
211
informaes contidas neste documento relatando ou solicitando ao

Articulador Estadual do MDA, informaes adicionais, se necessrio;
iii. Manter o Articulador Estadual do MDA informado sobre o processo

de definio e elaborao dos projetos territoriais;
iv. Assessorar o Ncleo Diretivo do Colegiado Territorial no acompa-

nhamento do trmite dos projetos territoriais.
O documento tambm estabelece, no processo de trmite dos projetos

territoriais que operacionalizaro recursos do Proinf, competncias Delegacia do
MDA e prpria SDT/MDA. Antes de estabelecer estas competncias, o documento
regulamenta, por meio do estabelecimento de critrios e de apontamento de
sugestes, os requisitos obrigatrios para a indicao, priorizao e levantamento
de informaes dos projetos pelos colegiados territoriais.
Esta normatizao, que anteriormente qualificamos como direcionada

ambincia especfica do processo de elaborao e implementao dos projetos
que se projeta, importante afirmar, para a dinmica dos Colegiados , estabelece,
ou busca estabelecer, processos institucionalizados de elaborao de diagnsticos,
construo de alternativas, por meio de planos de desenvolvimento territorial, e
objetivao destes planos nos projetos territoriais que pleiteiam recursos do Proinf.
Trata-se da racionalizao do processo pelo estabelecimento de regras que buscam,
ao regular os procedimentos, instituir novas prticas. Obviamente, qualquer processo
de inovao, que se estabelece pela normatizao processual, cria entraves s
prticas costumeiras. No nos parece, no entanto, que tal processo de normatizao
seja capaz de gerar impedimentos aos objetivos traados pelo Pronat.
Entendemos que os entraves esto nas relaes que, obrigatoriamente,

devem ser estabelecidas com instituies e atores sociais que: (a) gerenciam
processos burocrticos e no compreendem ou se envolvem com a dinmica de
desenvolvimento estabelecida pela poltica de desenvolvimento territorial. O exemplo
mais evidente so os agentes financeiros, particularmente a Caixa Econmica Federal;
(b) participam como executores indiretos dos projetos (como parceiros no caso
das municipalidades ou entidades privadas executoras de parte dos projetos).
O vnculo com os processos parcial ou pontual e, na ausncia de mecanismos de
monitoramento e avaliao, as normas institudas tornam-se referncias distantes a
estas entidades; (c) h tambm o caso daquelas relaes estabelecidas por atores que
no compreendem ou no conferem importncia estratgia de desenvolvimento
territorial instituda pelo Pronat, como parece ser o caso de vrias municipalidades
que, mesmo inclusas em territrios, no se percebem como protagonistas de aes
que conduzam a mudanas sociais na esfera do desenvolvimento rural. Estes parecem
ser os principais entraves normatizao criada pelo Pronat, quando observamos os
processos que estas normas buscam regular.
212
No entanto, dentre estes entraves, cabe destaque para os que so decorrentes

da operacionalizao dos projetos territoriais do Proinf. Para implementar os
projetos, os Colegiados, que so oficialmente seus gestores, submetem-se a
diversas relaes de delegao de atribuies e, consequentemente, geram-se
dependncias, principalmente em relao aos municpios e, em certos casos, a
entidades privadas que executam aes dos projetos. O desenho institucional
da poltica gera um ambiente em que os colegiados formulam e gerenciam
os projetos territoriais. Como os recursos pblicos no podem ser repassados
diretamente aos Colegiados, j que estes no tm personalidade jurdica, o arranjo
institucional criado arquiteta um tipo de terceirizao de competncias e atribuies.
Sem poder deliberativo, a funo dos Colegiados, em quase todas as situaes,
restringe-se ao acompanhamento dos processos e, em raros casos, de monitoramento
das aes, uma vez que so as municipalidades e as entidades privadas que assumem
responsabilidades de operacionalizao dos projetos. Estas responsabilidades incluem
os provveis benefcios gerados com a gesto de recursos pblicos e tambm os
nus, principalmente aqueles relacionados aos intrincados processos de prestao de
contas. Nos prximos itens detalharemos as caractersticas, potencialidades e limites
do marco jurdico com o qual o Pronat se relaciona ao instituir a execuo de recursos
pblicos por meio dos municpios e entidades privadas como principal instrumento
para operacionalizao dos projetos territoriais.
4. Municpios e a Execuo de Recursos Pblicos Oriundos do Pronat
Os estados da federao, o Distrito Federal e os municpios, entidades

pblicas estatais ou entidades sem fins lucrativos podem operacionalizar, por meio
do Pronat, recursos pblicos federais originrios de transferncias. Trataremos dos
dois primeiros e, mais adiante, abordaremos as transferncias voluntrias.
4.1 Instrumentos de Transferncia de Recursos da Unio aos

Municpios
Para o Pronat, as municipalidades so as entidades executoras dos

recursos destinados ao Proinf. No arranjo institucional criado, como demonstrado
anteriormente, os Colegiados Territoriais so responsveis pela gesto dos PTDRS
e, consequentemente, pelos projetos territoriais executados pelas municipalidades
em parceria com entidades privadas. Para possibilitar a transferncia de recursos
da Unio aos municpios, so utilizados dois instrumentos principais: convnios e
contratos de repasse.
O convnio um dos instrumentos legais que disciplina a transferncia

de recursos pblicos do Oramento Geral da Unio s unidades da federao.
Ele geralmente tem como partcipe um rgo da administrao pblica federal
direta, autrquica ou fundacional, empresa pblica ou sociedade de economia
mista que esteja gerindo recursos do oramento da Unio. O estabelecimento de
213
convnio visa execuo de programas de trabalho, projeto, atividade ou evento

de interesse recproco com durao certa, em regime de mtua cooperao, ou
seja, com contrapartida obrigatria do municpio, sendo ele corresponsvel pela
aplicao e pela fiscalizao dos recursos.
Os convnios, para fins de transferncia de recursos pblicos, segundo a Por-

taria Interministerial no 27, de 29 de maio de 2007, visam execuo de programa de
governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou
evento de interesse recproco, em regime de mtua coopera o. Sobre o mecanismo
convnio aplicam-se, a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, a Instruo Normativa
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no 1, de 15 de janeiro de 1997 e o Decreto no
6.170, de 25 de julho de 2007. H ainda normatizao especfica, por meio da Portaria
Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007. Mais adiante trataremos das implica-
es destas normas nos processos de celebrao de convnios pelo Pronat.
O contrato de repasse outro tipo de instrumento administrativo, que se

equipara figura jurdica do convnio, e que define a transferncia de recursos da
Unio para entes da Federao sob mediao de uma instituio financeira oficial
e de carter pblico federal.84 No caso do Pronat, a Caixa Econmica Federal
que atua como agente financeiro do programa, como mandatria da Unio no
acompanhamento da aplicao dos recursos previamente liberao das parcelas,
sequenciadas de acordo com o programa de trabalho aprovado. Sobre o contrato
de repasse, entre entidades federativas, aplicam-se o Decreto n 1.819, de 16 de
fevereiro de 1996 e a Instruo Normativa STN no 1, de 15 de janeiro de 1997.
Para que um municpio, integrante de um territrio de identidade da SDT/

MDA, possa formalizar um convnio ou um contrato de repasse com o MDA para
operacionalizar recursos do Pronat, ele dever obedecer s condies estabelecidas
pela Portaria Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007, conforme previsto na
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, na Lei de Diretrizes Oramentrias
e na legislao federal85.
84 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000) estabeleceu outros
mecanismos de transferncias voluntrias dos recursos aos entes federativos. Antes dela, apenas era possvel
realizar tais transferncias por meio de convnios. Esta lei estabelece normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que se previnam riscos e corrijam desvios ca-
pazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia
e a responsabilizao como premissas bsicas.
85 As condies e exigncias so as seguintes: (a) demonstrar que tem receita prpria, ou seja, que insti-
tuiu, previu e arrecada impostos de competncia constitucional do municpio, comprovando por meio do
Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (Lei 9.473, de 22 de julho de 1997); (b) comprovar que o
dispndio com pessoal ativo e inativo no excede os limites estabelecidos a 65% do valor das respectivas
receitas correntes, de acordo com o Art. 38 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e a Lei de
Responsabilidade Fiscal; (c) aplicar em educao e sade o percentual mnimo previsto em Lei Orgnica
214
Alm das obedincias s condies acima, ainda de acordo com a Portaria

Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007, so requisitos para a celebrao
de convnios e contratos de repasse o cadastro do municpio no Siconv, o
Plano de Trabalho aprovado e a Licena Ambiental86 prvia, quando o convnio
envolver obras, instalaes ou servios que exijam estudos ambientais, na forma
disciplinada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Tambm
exigida a comprovao do exerccio pleno dos poderes inerentes propriedade
do imvel, mediante certido emitida pelo Cartrio de Registro de Imveis
(CRI) competente, quando o convnio tiver por objeto a execuo de obras ou
benfeitorias no imvel.
A celebrao de convnios e de contratos de repasse exige uma

contrapartida mnima do ente federativo partcipe. Esta condio formalizada
em um documento intitulado Declarao de disponibilidade de contrapartida,
elaborado pela SDT/MDA, em observncia Lei de Diretrizes Oramentrias. De
acordo com a LDO, os municpios, ao celebrarem convnios com a Unio, devem
apresentar uma previso oramentria de contrapartida, na LOA87.
e na Constituio Federal; (d) apresentar o Certificado de Regularidade Previdenciria, exigido de acordo

com o Decreto n 3.788, de 11 de abril de 2001; (e) comprovar, com certido negativa, regularidade quan-
to ao depsito das parcelas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio; (f ) comprovar recolhimento de
tributos, contribuies, inclusive as devidas Seguridade Social, multas e demais encargos fiscais devidos
Fazenda Pblica federal; (h) atestar, por meio de certido negativa, a inexistncia de pendncias pecunirias
registradas no Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin), de acordo
com o art. 6, da Lei n 10.522, de 2002; (i) apresentar as prestaes de contas de recursos anteriormente
recebidos da Unio, conforme dispe o art. 84, do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, e art. 70,
pargrafo nico, da Constituio Federal; (j) comprovar o pagamento de emprstimos e financiamentos
Unio, como previsto no art. 25 da Lei Complementar 101; (k) comprovar observncia dos limites das dvidas
consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de inscrio em
restos a pagar e de despesa total com pessoal, mediante o Relatrio de Gesto Fiscal; (l) apresentar a publi-
cao do Relatrio de Gesto Fiscal de que tratam os arts. 54 e 55 da Lei Complementar n 101, de 2000; (m)
comprovar o encaminhamento das contas anuais, conforme o art. 51 da Lei Complementar n 101, de 2000;
(n) apresentar a publicao do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de que trata o disposto no art.
52 da Lei Complementar n 101, de 2000; (o) apresentao de suas contas Secretaria do Tesouro Nacional
ou entidade preposta nos prazos referidos no art. 51, 1o, incisos I e II, da Lei Complementar n 101, de 2000,
observado o que dispe o art. 50 da referida Lei.
86 A Licena Ambiental : (a) um ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente estabelece
as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreend-
edor (pessoa fsica ou jurdica) para localizar, instalar e operar empreendimentos ou atividades que utilizam
os recursos ambientais e que so consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras; ou aquelas que sob
qualquer forma possam causar degradao ambiental. Este ato regulado pela Resoluo no 237, de 19 de
dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente; (b) uma autorizao, dada pelo poder pblico
para uso de determinado recurso natural. (Pizatto & Pizatto, 2009).
87 Os valores a serem observados so os seguintes: (a) 3% do valor de repasse da Unio, para municpios
com at 50 mil habitantes; (b) 5% a 10% do valor de repasse da Unio, para municpios situados nas reas
prioritrias das regies de abrangncia da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e
da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e no Centro-Oeste; (c) 10% a 40% do valor
de repasse da Unio, para os demais municpios.
215
A Portaria do MDA no 28, de 26 de maio de 2009, altera o limite mnimo

de contrapartida para 1% para 11 casos considerados especficos (doaes
estrangeiras, aes de assistncia social e segurana alimentar, projetos produtivos
em assentamentos rurais, educao bsica, populaes tradicionais, dentre outros),
buscando estimular a participao dos municpios como partcipes de convnios
e contratos de repasse do Pronat.
A Portaria Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007 o documento

que regula, de forma bastante especifica, os convnios e contratos de repasse
dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal com as entidades
pblicas e privadas sem fins lucrativos. Esse documento estabelece os conceitos,
as condies (de habilitao, credenciamento, contrapartida, celebrao de
convnios, formalizao, liberao de recursos, contratao de outras entidades,
acompanhamento e fiscalizao, prestao de contas e outros temas) e a detalhada
instrumentalizao dos processos, inclusive detalhando as caractersticas e itens
dos projetos e programas de trabalho. O Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007,
no entanto, introduziu vrias modificaes que tornam a Instruo Normativa no
1/1997 vigente apenas nas regras que em trata de temas distintos dos regulados
pelo Decreto no 6.170.
4.2 Implicaes do Arranjo Institucional Existente
No nosso objetivo elaborar uma anlise sobre mincias da normatizao

estabelecida para a contratao de recursos do Pronat por meio de convnios e
contratos firmados com municipalidades. No entanto, chamamos a ateno para
complexa relao de requisitos e procedimentos necessrios operacionalizao
das aes. Ao contratar recursos pblicos do Pronat, os municpios devem
obedecer legislao vigente, comprovando o seu estado de adimplncia, alm
da disponibilidade oramentria para a contrapartida. Trata-se de uma importante
interface normativa instituda pela STN e incidente sobre o Pronat: como j visto,
somente podem ser executores de recursos pblicos do programa os municpios
que cumprem seus deveres de seguridade social (Previdncia Social e Fundo
de Garantia por Tempo de Servio, dentre outros) e promovem o equilbrio
fiscal de suas contas. Muitos projetos deixam de ser encaminhados ou so
reprovados devido inadimplncia dos municpios junto aos cadastros pblicos.
importante lembrar que a operacionalizao dos recursos dos territrios depende
principalmente da participao das municipalidades, uma vez que os territrios
no so entidades jurdicas habilitadas a firmar contratos e a celebrar convnios.
Superada a etapa de atendimento aos requisitos legais, a demanda recai

sobre o atendimento s especificidades para a solicitao de recursos, com
o detalhamento dos projetos tcnicos e dos programas de trabalho. Neste
caso, incide sobre a demanda a normatizao criada pela STN (Portaria no 127)
216
e a normatizao especfica, estabelecida pela SDT/MDA com instrues que

orientam, detalhadamente, os processos de submisso de propostas88.
Alm da documentao institucional, h necessidade de apresentao

ao MDA, aps a prvia seleo e aprovao da proposta pelo gestor do programa,
no caso do Pronat, a documentao tcnica referida especificamente ao
projeto, objeto do convnio ou contrato de repasse. Esta documentao
inclui:
a) Projeto Bsico, incluindo plantas, oramento detalhado, cronograma

fsico-financeiro e especificao tcnica dos materiais e servios a serem
executados (quando for o caso);
b) Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) de elaborao de todos os

projetos (quando for o caso);
c) Comprovao de atendimento s diretrizes de preservao ambiental

na rea de interveno, definidas pelos rgos responsveis (quando
necessrio);
d) Declarao de anuncia com a soluo adotada pela concessionria ou

rgo responsvel pela operao e manuteno do servio ou equipa-
mento (quando for o caso);
e) Outros documentos, se exigidos pela legislao estadual ou municipal.
Alm dessa documentao, necessrio que o municpio e o Colegiado

Territorial assinem um Termo de Gesto para gerenciamento compartilhado de
bens, no caso, obras que sero feitas nos municpios, mas que devem beneficiar ao
territrio como um todo. O documento visa a, nos termos do modelo de documento
elaborado pela SDT/MDA, garantir o usufruto dos projetos territoriais.89 Este termo
estabelece competncias para Colegiados Territoriais, Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural, Municpios e para a entidade do Terceiro Setor que esteja
envolvida na implementao do projeto.
Para os municpios, esta normatizao implica custos operacionais bastante

elevados. Vrios problemas identificados nessa fase so relacionados no
88 O proponente deve apresentar documentao institucional obrigatria, que deve constar do termo de
posse, Carteira de Identidade e CPF do Chefe do Poder Executivo ou de seu representante legal e autoridade
interveniente, quando for o caso. No caso de entidades pblicas estatais, necessrio apresentar: (a) cpia
da Lei de criao da entidade e de seus Estatutos; (b) cpia da publicao da nomeao do dirigente da
entidade; (c) cpia da Carteira de Identidade e do CPF do dirigente da entidade.
89 Este documento intitula-se Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais
em 2009 e est disponvel em: <www.mda.gov.br>.
217
observncia dos requisitos e regras e tambm insuficincia de capacidade tcnica

dos municpios para elaborao dos projetos e planos de trabalho conforme a
normatizao determina.90 Entre as principais irregularidades observadas esto o
pouco detalhamento do plano de trabalho, a apresentao de projetos bsicos
incompletos, a inexistncia de comprovao de contrapartida e erros tcnicos na
elaborao dos oramentos.
A observncia da legislao e da normatizao instituda para operaciona-

lizao do programa requer qualificao tcnica e investimentos em termos de
tempo para cumprir o conjunto de exigncias estabelecido, desde a formalizao
da proposta de convnio ou contrato at o intrincado processo de prestao de
contas. Esse investimento e a insuficincia de capacitao tcnica quase nunca
so fatores considerados pelos gestores pblicos no momento do desenho das
polticas, considerando as interfaces que obrigatoriamente tm que estabelecer
com o marco jurdico vigente. Exemplo das dificuldades vividas pelas municipali-
dades so os processos de licitao para as obras, que demandam preciso tcnica
e observncia severa dos procedimentos burocrticos para no infringir a legisla-
o. As dificuldades de encaminhamento tcnico correto dos processos licitat-
rios tm sido relatadas como principal fator gerador de atrasos na implementao
dos projetos territoriais.
Outro entrave importante contratao de recursos pblicos para o Pronat,

pelos municpios, tem sido a situao de inadimplncia destes na apresentao
do Certificado de Regularidade Previdenciria; na comprovao da regularidade
quanto ao depsito das parcelas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS) e na apresentao de certido negativa quanto a pendncias pecunirias
registradas no Cadin, de acordo com o art. 6, da Lei n 10.522, de 2002. Ao no
atenderem os requisitos mnimos previstos em lei, as municipalidades tornam-se
inaptas a contratar recursos e celebrar convnios, impedindo, em razo disso, nos
territrios rurais, a execuo dos projetos do Proinf.
Essas exigncias nos parecem coerentes com o rigor inerente aos processos
de execuo e controle sobre o uso de recursos pblicos. O entrave, de fato,
estaria na falta de capacidade administrativa (ou poltica) e, por vezes, financeira,
dos municpios para manter seus deveres constitucionais em dia. Obviamente, ao
discutir o desenho institucional do programa temos que questionar se a atribuio
de funo executora de recursos aos municpios , de fato, a melhor alternativa
inexistncia de reconhecimento de capacidade jurdica aos territrios rurais.
90 Parte importante das inferncias apresentadas nesse Relatrio decorre da leitura de documentos infor-
mais da SDT/MDA e da CEF disponibilizados na internet (como apresentaes em Microsoft PowerPoint) e
de relatrios de eventos que promoveram debates sobre a contratao de recursos pelo Pronat.
218
Nessa discusso tambm importante pautar a questo da marcante falta

de apropriao, pelas municipalidades, da lgica, dos objetivos e da dinmica
da poltica de desenvolvimento territorial. Afinal a poltica, por meio de seu
desenho institucional, e o Pronat, pela normatizao que institui, tornam os
municpios atores centrais para viabilidade (realizao) dos projetos territoriais.
Esses projetos, junto com os Colegiados, compem o foco dos objetivos de
mudana social que buscam ser afirmados pela poltica de desenvolvimento
territorial.
Por fim, ao tratarmos do papel das administraes locais na exe cuo de

recurso do Pronat no podemos deixar de destacar o papel do agente financeiro
mediador da execuo dos recursos: a CEF. So muitos problemas e entraves
atribudos sua participao nesse processo. O principal deles se refere ale-
gada falta de compreenso do agente financeiro acerca das especificidades dos
processos envolvidos na contratao dos recursos. Alguns projetos demandam
conhecimentos tcnicos especficos, muitas vezes relativos rea tcnico-agro-
nmica; por vezes, as instalaes e tcnicas presentes nos projetos no atendem
s padronizaes exigidas em construes e procedimentos urbanos que, alega-
se, so as referncias utilizadas pelo agente para avaliar os projetos. Os locais de
instalao de equipamentos so tambm pontos de discrdia e conflitos entre
os tcnicos que elaboram os projetos e aqueles que, pela CEF, avaliam e tm a
atribuio legal de aprov-los ou no. Estas particularidades tm srias impli-
caes sobre o tempo de avaliao dos projetos, fazendo com que o perodo
de anlise se estenda, em alguns casos, por mais de um ano, causando desest-
mulo por parte dos atores territoriais e, em algumas situaes, inviabilizando as
propostas. Os trmites burocrticos so, por vezes, identificados como causa do
descrdito dos projetos territoriais.
O arranjo institucional criado coloca os Colegiados como gestores

dos projetos territoriais e do prprio processo de desenvolvimento territorial
em uma posio difcil e delicada diante dos municpios, proponentes
e executores dos projetos; e do agente financeiro, que gerencia a parte
tcnica e financeira para a contratao e liberao dos recursos, alm de ser
responsvel pela avaliao da prestao de contas. Por no se constiturem
como organizaes formais, no possuindo, por isso, uma figurao jurdica,
os Colegiados podem, to somente, atuar como mediadores entre os seus
interesses (como gestores do processo de desenvolvimento territorial) e os
interesses dos Municpios e dos agentes financeiros. Nada podem fazer alm
de reivindicar e acompanhar o trmite dos projetos aps o investimento
que fazem ao coordenar o processo de escolha e elaborao dos mesmos.
Evidencia-se, nesse caso, um grave limite dado pelo desenho institucional
da poltica de desenvolvimento territorial e, particularmente, do processo de
operacionalizao dos recursos do Pronat.
219
5. Terceiro Setor e a Execuo de Recursos Pblicos
As organizaes sociais ou entidades privadas sem fins lucrativos ou, ainda,

organizaes do Terceiro Setor91 tambm podem receber e executar recursos pblicos
federais (restritos, por determinao de norma da SDT/MDA relativa execuo
dos recursos do Pronat, rubrica de custeio), originrios de transferncias92, para
executar Aes Oramentrias. Esses repasses so classificados como mecanismos
diretos de fomento s entidades do Terceiro Setor e so regulados pela Lei no 4.320,
de 17 de maro de 1964 e pela Lei Complementar no 101 (Lei de Responsabilidade
Fiscal), de 4 de maio de 2000, que so especificadas por legislao infraconstitucional,
principalmente a que regula as diretrizes oramentrias dos entes federativos. Os
parmetros gerais para a transferncia de recursos pblicos para o Terceiro Setor
so estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e orientam a definio dos
critrios que comporo a LDO.
De acordo com a legislao vigente, a origem das transferncias voluntrias

pode ser:
a) Apresentao de uma emenda ao Oramento Fiscal da Unio por um

parlamentar;
b) Aprovao de lei especfica junto ao Congresso Nacional por iniciativa

do Poder Executivo;
c) Proposta ou projeto formulado pelo prprio interessado e entregue dire-

tamente ao Ministrio ou entidade que disponha de recursos aplicveis
ao objeto pretendido;
d) O prprio Ministrio ou a prpria entidade que detectam a existncia de

necessidades ou desejam implementar programas.
No caso do Pronat mais corrente o trmite dos recursos por meio de pro-
posta ou projeto formulado por entidades que compem os territrios, que as
91 Adotaremos a designao Terceiro Setor para dar conta, conceitualmente, de um vasto conjunto
de organizaes sociais e entidades da sociedade civil que, embora privadas, tm interesse e atuam para
o benefcio pblico. O uso do termo no busca uniformizar a diversidade de tipos de organizaes que
podem ser abarcadas por essa designao. Adotamos as justificativas de Rubem Csar Fernandes para tal
agrupamento: (a) todas realizam bens e servios pblicos, embora no sejam Estado; (b) tambm no so
organizaes com fins comerciais ou mercantis, pois no visam o lucro; (c) agregam princpios e aes
vinculados caridade, filantropia, ao mecenato e cidadania; (d) defendem uma viso integradora da vida
pblica, enfatizando a complementaridade entre as aes pblicas e privadas. (Fernandes, 2005).
92 Essas transferncias so consideradas voluntrias, em oposio s transferncias legais ou obrigatrias.
O carter voluntrio diz respeito aos recursos que so autorizados no oramento do ente federativo e que
podem dar origem a repasses para a realizao de atividades de interesse pblico, seja para outros entes
federativos, seja para entidades privadas sem fins lucrativos (Dias, 2008, p. 272).
220
submete aos Colegiados que, aprovando-as, as encaminham ao MDA. H tambm

casos de emendas parlamentares, mas no temos informaes para identificar o
percentual das mesmas no montante de recursos direcionados ao programa. Im-
portante ressaltar que as transferncias de recursos do Pronat a entidades privadas
restringem-se, por determinao da SDT/MDA, aos recursos para custeio. Os recursos
para investimento em infraestrutura, por meio do Proinf, somente podem ser recebi-
dos, mediante aprovao de projetos tcnicos, pelas administraes municipais.
5.1. Qualificao das Entidades Privadas do Terceiro Setor
Nas relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil, as entidades do

Terceiro Setor so93 submetidas ao marco legal principalmente referido ao Direito
Administrativo, que as regulamenta. Este marco legal as qualifica como entidades
que possuem a finalidade de produzir bens e servios de interesse coletivo, ou
seja, devem ter fim pblico. A diversidade de entidades civis que so referidas na
Constituio da Repblica de 1988 pode ser sintetizada a partir de atributos de
qualificao jurdica aplicvel a estas entidades:
a) Declarao de utilidade pblica: trata-se das sociedades civis, associa-

es e fundaes constitudas no pas com o fim exclusivo de servir
desinteressadamente coletividade podem ser declaradas de utilida-
de pblica, provados os requisitos (principalmente Lei no 91, de 28 de
agosto de 1935, com diversas alteraes ao longo dos anos; e Decreto
no 3.451, de 19 de abril de 2000, que regulamenta os termos da Lei no
91/1935);
b) As Entidades filantrpicas (Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991 e Lei no

8.742, de 8 de dezembro de 1993) podem ser qualificadas com atributos
como o Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos e o Certificado de
Entidade Beneficente de Assistncia Social;
Alm de Entidades Filantrpicas, as organizaes do Terceiro Setor podem

ser denominadas de:
c) Organizao social (OS): trata-se de pessoa jurdica de direito privado,

sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa
93 Tal afirmao baseada nos argumentos de Franco (2010), quando o autor afirma que no h um critrio
objetivo para a delimitao e definio objetiva de entidade do terceiro setor. Para ele esta indefinio est
expressa na ideia de interesse coletivo como critrio diferencial dessas entidades, uma vez que (...) quaisquer
organizaes produzem, a rigor, coisas de uso ou interesse coletivo, inclusive empresas. Para Paes (2005), ainda
no h, no marco jurdico vigente, uma definio exata do que seja terceiro setor, sua composio e reas de
atuao. Na ausncia de definio predominam as interpretaes e imprecises, que podem, em muitos casos,
representar entraves aos processos administrativos e ao acesso aos recursos pblicos.
221
cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do

meio ambiente; cultura e sade (Lei 9.637, de 15 de maio de 1998);
d) Organizao Social de Interesse Pblico (Oscip): (...) pessoas jurdicas

de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos
sociais e normas estatutrias, que atendam aos requisitos institudos pela
Lei 9.790, de 23 de maro de 1999 (que institui e disciplina o termo de
parceria e d outras providncias). Essa lei sofreu alteraes pela Lei 10.539
de 30 de junho de 2002, e regulamentada pelo Decreto 3.100 de 30
de junho de 1999. Por fim, as cooperativas sociais, que nem representam
um atributo nem so, formalmente, um tipo de organizao do Terceiro
Setor, embora sejam consideradas, informalmente, como tal (apenas se
diferenciam das demais cooperativas porque tendem a ser relativamente
incapazes em termos civis). So constitudas com a finalidade de inserir as
pessoas em desvantagem no mercado econmico, por meio do trabalho,
fundamentando-se no interesse geral da comunidade em promover a
pessoa humana e a integrao social dos cidados (Lei 9.867 de 10 de
novembro de 1999, ainda no regulamentada).
Sabe-se que a qualificao das entidades privadas um processo bastante

complexo que suscita variados questionamentos legais dadas as lacunas,
imprecises e constantes mudanas no marco jurdico que rege a existncia e
ao dessas entidades. Em estudo recentemente publicado, o Grupo de Institutos,
Fundaes e Empresas (Gife) argumenta que:
Em que pese a quantidade de normas vigentes no pas que

regulam as atividades das organizaes da sociedade civil, dada a
complexidade e sobreposio de normas, ainda h muitas dvidas
em relao ao que aplicvel s organizaes, sem risco de eventuais
questionamentos, quer seja pelas autoridades fiscais tributrias, quer
seja pelo Ministrio Pblico estadual ou mesmo pelos rgos que
fiscalizam a concesso e renovao dos ttulos e qualificaes que
podem ser obtidos pelas organizaes (GIFE, 2009, p. 29).
Com relao s aes do Pronat, interessa-nos prioritariamente compre-

ender a qualificao, pelo Poder Pblico, das Organizaes Sociais (OS) e das Or-
ganizaes Sociais de Interesse Pblico (Oscip) como entidades civis que podem
receber transferncias pblicas para execuo de projetos vinculados ao PPA. So
estes os dois tipos mais comuns de entidades privadas relacionadas execuo de
recursos de custeio pelo Pronat. Os convnios de repasse de recursos tambm po-
dem ser celebrados com entidades beneficentes de assistncia social e entidades
privadas sem fins lucrativos, qualificadas ou no com outros ttulos. Esta ltima
qualificao abarca muitas organizaes no governamentais que conveniam
com MDA para executar atividades vinculadas aos recursos do Pronat.
222
5.2 Marco Jurdico para o Repasse e Execuo dos Recursos
Com relao s OS, a Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998 que as qualifica

a receber transferncias de recursos pblicos por meio de convnios e contratos
de repasse. O art. 1 desta lei afirma textualmente que o Poder Executivo poder
qualificar como Organizaes Sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica,
ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente;
cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. Essa qualificao
depende da observncia de requisitos descritos e estabelecidos pela lei,
destacando-se a sua finalidade no lucrativa e sua gesto atrelada a um Conselho
de Administrao, cuja composio deve ter entre 20% a 40% de de membros
natos representantes do Poder Pblico94.
A relao com o Poder Pblico formalizada pelo contrato de gesto,

instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como
organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para possibilitar
a transferncia de recursos. Este contrato reger as relaes, incluindo deveres e
obrigaes especficas, de ambas partes na relao estabelecida para o fomento de
atividades. Cumpridos os requisitos e formalidades, s organizaes sociais podero
ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento
do contrato de gesto (trecho de texto da Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998).
Quanto s Oscip, a Lei 9.790, de 23 de maro de 1999, que dispe sobre

a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo
de Parceria, e d outras providncias. O mecanismo legal de fomento pblico s
atividades de Oscip relacionadas a Aes Estratgicas previstas no PPA o termo
de parceria, que estabelece vnculos de cooperao entre as partes (administrao
pblica e entidade do Terceiro Setor). Nesses termos so discriminados direitos,
responsabilidades e obrigaes, estabelecendo-se tambm os parmetros para a
fiscalizao de sua execuo. A deciso sobre a celebrao do termo de parceria
de competncia do rgo estatal responsvel pelo Programa componente do
PPA, de acordo com o art. 8, Pargrafo nico, do Decreto no 3.100/1999, mediante
consulta ao conselho de poltica pblica responsvel pela rea, no sendo
necessria a realizao de licitao95.
94 Trata-se da necessidade de representao do Estado e da Sociedade Civil.

95 Alm da documentao tcnica que tambm exigida aos rgos do setor pblico e para as entidades
pblicas estatais, apresentadas anteriormente, so requisitos tanto para as OS quanto para as Oscip a
apresentao da seguinte documentao institucional aps a aprovao da proposta de convnio, contrato
de repasse ou termo de parceria: (a) cpia da Carteira de Identidade e do CPF do representante legal da
entidade proponente; (b) CNPJ; (c) ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, acompanhada
da ata de posse da diretoria em exerccio; (d) declarao do proponente de condies financeiras para
223
Assim como ocorre com os entes do setor pblico e entidades pblicas

estatais, tambm as entidades do Terceiro Setor tm que realizar uma srie de
procedimentos e atividades que demandam qualificao tcnica, conhecimento
da legislao vigente e tempo de trabalho para responder os requisitos e demandas
legais. Nem sempre estas qualificaes e caractersticas esto disponveis e o
processo de acesso aos recursos pblicos torna-se, ao mesmo tempo, fardo e
campo de aprendizado para estas organizaes. Novamente, vem discusso
os custos transacionais envolvidos na empreitada. Muitas organizaes tm
que contratar profissionais para lidar com as exigncias legais vigentes sobre os
contratos, convnios e termos de parceria.
A formalizao de convnios e a aplicao dos recursos que se originam

deles esto submetidos aplicao da Lei Geral de Licitaes e Contratos
Administrativos, a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. No h, no entanto,
consenso sobre a necessidade de realizao de licitao para realizar e formalizar
convnios. Isto ocorre com base na tese de que os convnios se equivalem aos
contratos, aplicando-lhes, por isso, as mesmas regras. Quando h mais de uma
entidade privada sem fins lucrativos aptas a realizar os objetivos do convnio, a
norma tem sido a realizao de processo pblico de seleo. A base legal de tal
procedimento o Decreto no 6.170 (artigos 4o e 5o).
Polmica maior envolve a necessidade das entidades do Terceiro Setor

que receberam recursos se utilizarem da Lei no 8.666/93 para realizao de obras,
prestao de servios e compras. Este tem sido um dos principais entraves
relacionados operacionalizao dos projetos territoriais pelo Pronat. O cerne da
polmica diz respeito discusso sobre a possibilidade de aplicao, de forma plena,
da lei de licitaes pelas entidades privadas do terceiro setor. Alega-se que o art. 37 da
Constituio Federal delimita a aplicao da licitao administrao pblica direta
e indireta dos poderes pblicos dos trs nveis da federao, excluindo os agentes
privados. No entanto, essa no foi a tese que prevaleceu. Por deciso do Tribunal de
Contas da Unio (TCU) houve alterao na Instruo Normativa no 1/1997, incluindo
a regra que obriga a realizao de licitao pelas entidades privadas que receberam
recursos pblicos. Foi editada, ento, a IN no 3/2003, alterando a IN no 1/1997.
arcar com a contrapartida, bem como sobre a origem dos recursos em caso de contrapartida de terceiros;
(e) declarao de compromisso em caso de contrapartida oferecida em bens e servios (se for o caso); (f )
documentao da rea de interveno (se for o caso); (g) obedecer a LDO vigente e declarar disponibilidade
de contrapartida; (h) declarao de funcionamento regular de Entidade Privada sem Fins Lucrativos (Lei 11.514
de 13 de agosto de 2007; (i) estar em dia com Receita Federal, FGTS e INSS; (j) apresentar certides negativas
pela PGFN/MF, Secretaria da Receita Federal, INSS, FGTS e Certido de Regularidade; (k) os seus dirigentes
no podem ser agentes pblicos do Poder ou do Ministrio Pblico, dirigentes de rgos ou entidades da
administrao pblica de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem
como parente em linha direta, colateral ou por afinidade (Decreto 6.619 de 29/5/2008).
224
Por sua vez, o Decreto no 5.504, de 5 de agosto de 2005, estabeleceu a exigncia

de utilizao do prego, preferencialmente eletrnico, um tipo de modalidade
licitatria, para que entes pblicos e privados contratassem bens e servios a partir
de recursos oriundos de transferncias voluntrias de recursos pblicos da Unio,
que decorressem de convnios ou instrumentos congneres. De fato, a exigncia
no se limitava ao prego eletrnico, nos casos em que coubesse esta modalidade,
mas tambm determinao de que todas as contrataes por entes pblicos e
privados fossem realizadas, doravante, por processo de licitao pblica. Estas regras
foram revogadas para as entidades privadas sem fins lucrativos pelo Decreto no 6.170,
de 25 de julho de 200796, que determinou a substituio da licitao, tornada no
obrigatria, pelo instrumento da cotao prvia de preos antes das contrataes. Este
decreto, por fim, estabelece os critrios legais para a celebrao, acompanhamento
e prestao de contas dos convnios. Esta regulamentao possui a qualidade de
introduzir transparncia s aes pblicas, flexibilizando procedimentos ao mesmo
tempo em que cria instrumentos para tornar pblicas, por meio da internet, as
informaes relativas aos convnios e as entidades privadas sem fins lucrativos que
acessam recursos governamentais por meio de transferncias voluntrias.
Com relao aos mecanismos de controle dos convnios, a SDT/MDA e a

CEF, em suas orientaes, mantm o disposto na IN no 1/1997 no que diz respeito
prestao de contas dos convnios e contratos de repasse, uma vez que o Decreto
no 6.170/2007 regula questes mais gerais97.
As exigncias so diversificadas e complexas, requerendo capacidade

tcnica e dispndio de tempo para evitar imprecises e lacunas, que podem
resultar em no aprovao dos processos de prestao de contas.
5.3 Implicaes do Arranjo Institucional Criado
Para as entidades do Terceiro Setor que executam recursos pblicos, o cum-

primento desta regulamentao implica disponibilidade de qualificao tcnica
para atender s exigncias dos processos de contratao, transferncia e presta-
96 Que, por sua vez, j sofreu alteraes pontuais pelos Decretos no 6.619, de 2008; n 6.428, de 2008; n
6.497, de 2008.
97 Desta forma, o processo de prestao de contas dos convnios e contratos envolve os seguintes
procedimentos: (a) relatrio de execuo fsico-financeira; (b) demonstrativo da execuo da receita e da
despesa, evidenciando os recursos recebidos em transferncia, a contrapartida, os rendimentos auferidos da
aplicao dos recursos no mercado financeiro, quando for o caso, e os saldos de recursos no aplicados; (c)
relao de pagamentos em ordem cronolgica; (d) relao dos bens adquiridos, produzidos ou construdos
com recursos da Unio; (e) extrato da conta bancria especfica do perodo que se estende do recebimento
da primeira parcela at o ltimo pagamento e, se for o caso, a conciliao bancria; (f ) cpia do termo
de aceitao definitiva da obra, quando o objeto do convnio for a realizao de obras ou servios de
engenharia; ; (g) cpia do despacho adjudicatrio e homologao das licitaes realizadas ou justificativa
para a sua dispensa ou a sua inexigibilidade, conforme o caso, com o respectivo embasamento legal quando
o convenente pertencer Administrao Pblica.
225
o de contas dos recursos contratados. Alm de capacitao tcnica, a opera-

cionalizao das transaes implica dispndios financeiros, necessrios realiza-
o dos convnios e contratos. Esses processos demandam tempo de trabalho e,
no raramente, a contratao de profissionais especializados, principalmente na
etapa da prestao de contas. Os requisitos legais formalizao dos contratos
e convnios e prestao de contas so variados e complexos. Para as entidades
do Terceiro Setor, estes requisitos representam uma significativa mudana institu-
cional em relao aos seus padres e prticas costumeiras, institudas para lidar
com recursos e geralmente vinculadas a exigncias mais flexveis de projetos de
cooperao tcnica. Alm disso, ao receber recursos pblicos para a prestao
de servios, essas entidades passam tambm a assumir os riscos inerentes aos
processos de estabelecimento de relaes de trabalho por meio de terceirizaes,
manejo de recursos de acordo com rubricas preestabelecidas e, principalmente,
prestao de contas.
Ao descentralizar suas aes e delegar determinadas funes e atividades a

entidades do Terceiro Setor, o Estado responsabiliza essas entidades, que passam
a ser regidas pelas mesmas normas que regulam o comportamento do adminis-
trador pblico.
As obrigaes das entidades do Terceiro Setor quando operacionalizam
aes com recursos pblicos so relativas: (a) probidade administrativa e finan-
ceira no que se refere governana, patrimnio e uso de recursos; (b) s ativida-
des executadas; (c) aos resultados alcanados. O Estado s delega competncias
a entes da federao, mas as entidades do Terceiro Setor podem assumir algumas
atribuies. Ao assumirem o papel do Estado na execuo de determinados ser-
vios e aes pblicas recaem sobre elas as mesmas normas que recaem sobre o
administrador pblico lgico. Essas obrigaes, que esto sob contrato de repasse
ou convnio de realizarem licitao e/ou prego eletrnico para contratar servios
ou realizar compras, tm sido apontadas como um entrave operacional realiza-
o das atividades que utilizam recursos do Pronat. Alega-se que os contratos de
repasse e os convnios, em suas atuais normatizaes, so instrumentos que difi-
cultam e tornam as operaes onerosas, sob o ponto de vista destas organizaes,
para a operacionalizao de recursos pblicos a serem executados por entidades
do Terceiro Setor. Alm de limitar a abrangncia das entidades que podem ser
qualificadas para acessar os recursos, a normatizao vigente impe uma infinida-
de de requisitos e procedimentos burocrticos que tornam os processos excessi-
vamente demorados e custosos, por vezes inviabilizando a prestao de servios
e compra de material de custeio. Sabemos, no entanto, que esta normatizao
essencial para garantir o cumprimento dos princpios da publicidade e da probi-
dade com a coisa pblica.
A Lei Geral de Ater Lei no 12.188, de 11 de janeiro de 2010 enveredou
por esta alternativa ao criar uma adequao na lei que rege contratos e licitaes,
possibilitando que haja dispensa de licitao contratao de prestao de servi-
226
os de Ater, alterando o art. 24, introduzindo um inciso que cria um novo caso de
exceo exigncia da licitao. Trata-se de uma nova condio legal, que busca
proporcionar a um leque maior de entidades e organizaes da sociedade a pos-
sibilidade de executar recursos pblicos (desde que atendam aos critrios estabe-
lecidos pela lei) para participarem da prestao de servios, tambm os tornando,
supostamente, mais bem aplicados em termos de sua idoneidade e publicidade,
sob o princpio da ampla concorrncia. A consequncia de tal procedimento, fun-
damentado na nova condio legal pode ser o privilegiamento, que pode se des-
dobrar em processos que facilitam a utilizao inadequada de recursos pblicos,
favorecendo aes clientelsticas. Ainda no h condies de avaliar a eficcia da
medida.
227
CONSIDEDERAES
FINAIS
Polticas pblicas geralmente estabelecem relaes tensas e complexas com

o marco legal do qual tm origem e no qual se fundamentam. Parte importante
destas tenses oriunda da confrontao inevitvel entre novas normas, regras
ou instituies estabelecidas pelas polticas pblicas e as tradies que se firmam
ao longo do tempo, estabelecendo-se como uma cultura jurdica e poltica. Um
marco jurdico sempre delimita as fronteiras entre costumes, tradies e as regras
que pretendem se afirmar como universais e legtimas, de modo a possibilitar a
afirmao da ordem social que as origina e fundamenta. No entanto, a legitimidade
das leis no algo dado a priori, mas uma qualidade configurada nos processos
sociais. Por seu turno, a universalidade das concepes, dos procedimentos e das
prticas estar sempre em confronto com as identidades diversas que revelam e
se fundamentam em valores especficos. Estas caractersticas esto presentes na
poltica de desenvolvimento rural com enfoque territorial implementada desde
2003 pelo MDA.
Percorremos, neste texto, as trajetrias histricas que explicam como

todo um corpo jurdico foi se estabelecendo ao longo do tempo em nosso pas
incluindo reconhecimento da agricultura familiar, a legislao agrria, sindical,
a cooperativista e o marco normativo da educao do campo, bem como as
normas da poltica de desenvolvimento territorial para compreender os limites e
potenciais que o marco legal oferece a essa poltica.
A anlise apresentada ao longo do presente captulo evidencia que a

poltica de desenvolvimento territorial tem por fundamento uma nova viso do
mundo rural e das possibilidades de seu desenvolvimento. Esta viso inclui o
reconhecimento, ainda que parcial, da diversidade de modos e formas de viver nos
espaos rurais, informando um tipo de leitura que busca tornar as intervenes
pblicas mais complexas e apropriadas s especificidades locais ou territoriais.
Esta inovao cognitiva demanda a relativizao do papel da inovao tcnica
dos processos produtivos para a promoo do desenvolvimento, fundamento
principal das polticas agrcolas de modernizao, marca histrica da interveno
do Estado brasileiro nos espaos rurais principalmente a partir da dcada de 50 do
sculo passado. Ao considerar o mundo rural como espao de vida, a poltica de
desenvolvimento territorial prope e coloca em execuo um modelo de fomento
e de apoio pblico organizao e participao poltica, objetivando que os
atores que vivem em territrios onde predomina a agricultura de base familiar
possam expressar em projetos tcnicos e polticos suas demandas e planos
228
de desenvolvimento. Neste sentido, o reconhecimento poltico do ator social

destas aes fundamental. As aes polticas desse segmento que vem sendo
reconhecido como agricultores familiares foram e ainda so responsveis pela
afirmao da identidade poltica deste ator, ao mesmo tempo em que constroem,
por meio da interao com as polticas pblicas, o reconhecimento pblico de
suas especificidades.
neste sentido que a poltica de desenvolvimento territorial no pode

ser compreendida sem que a cotejemos com o marco legal que normatiza as
relaes do Estado com os agricultores familiares, problematizando os limites
do enquadramento estabelecido para esta categoria, visto que ele , como
demonstramos, representa um foco de conflito com a diversidade de atores
sociais que podem ser capturados pela designao agricultor familiar, embora
suas experincias econmicas, sociais e culturais transcendam o conceito. Ao
mesmo tempo em que inclui, a poltica tende a limitar a expresso dos grupos
sociais de agricultores que ainda esto margem da capacidade de organizao
poltica e expresso de demandas. Embora a participao cidad tenha guarita
no marco legal vigente, este mesmo marco no tem condies de delimitar as
condies necessrias participao poltica e representao de seus interesses,
uma vez que estes no emergiram claramente no espao pblico, no conseguem
se fazer representar (Offerl, 1998). Este nos parece ser um importante desafio
poltica de desenvolvimento territorial que tem por fundamento os mecanismos
de gesto social. Tambm procuramos confrontar o desenho da poltica e suas
intenes com a legislao agrria vigente, visto que o fortalecimento e o apoio
organizao poltica dos agricultores de base familiar tende a gerar mais demanda
por acesso terra e apoio estatal vida e produo sustentveis.
Entendemos que a inovao conceitual e paradigmtica desta poltica

enfrenta a vigncia e legitimidade da viso do rural como espao isolado, atrasado
e subordinado aos espaos urbanos. Esta construo social da inferioridade do
rural e da necessidade de sua padronizao/modernizao aos moldes das
formas urbanas de organizar a economia e a vida tem expresso no marco legal
e representa um pano de fundo onde se desenrolam os atritos com o conjunto
de normas vigentes. desta forma que a poltica e suas concepes enfrentam
os limites impostos por antigas mas ainda vigentes concepes de rural, de
desenvolvimento, alm da fora que nossa tradio municipalista impe em
termos de limites afirmao das novas institucionalidades propostas.
Ao longo da anlise empreendida, pudemos identificar que os atritos

entre a poltica de desenvolvimento territorial e o marco legal vigente ocorrem
em relao a dois principais campos de interao, referidos s aes de
implementao e operacionalizao. O primeiro campo diz respeito aos processos
de participao cidad em mecanismos de gesto social de polticas pblicas.
229
De acordo com o desenho da poltica, esta participao deve ocorrer por meio
dos Colegiados Territoriais que, para se tornarem politicamente legtimos tm
que constiturem-se paritrios e representativos da diversidade de atores sociais
presentes nos territrios. Como afirmamos, o desafio dos colegiados exatamente
a construo de sua pluralidade e representatividade, qualidades que, a princpio,
no encontram impedimentos no marco jurdico vigente. A anlise da legislao
vigente demonstra que a ausncia de formalizao jurdica dos territrios e de seus
colegiados representa um limite s suas aes, na medida em que suas deliberaes
so consideradas, pelas normas vigentes, apenas recomendaes ou orientaes.
Esta caracterstica tem impacto sobre a capacidade dos colegiados territoriais
possibilitarem um tipo de participao cidad que possua real capacidade de
influenciar processos de mudanas nos territrios rurais. A ausncia de formalidade
jurdica e de carter deliberativo tem potencial de fragilizar a legitimidade poltica
dos colegiados territoriais.
O segundo campo de atritos o referido ao marco legal que regula a

transferncia de recursos pblicos a unidades da federao ou a entidades privadas
no contexto das polticas pblicas de carter descentralizado. A operacionalizao
das transaes para a transferncia de recursos aos projetos territoriais e s aes
que visam manuteno das aes dos colegiados abrange muitas questes
e implica domnio das mincias que envolvem os contratos de repasse e os
convnios que as possibilitam. Dada a complexidade das exigncias normativas,
so comuns as situaes de atraso nos repasses, inviabilizao de projetos
territoriais e no contratao de recursos. Para as organizaes da sociedade civil
que operacionalizam localmente a poltica, os processos demandam qualificao
especfica e tempo, dificultando e desestimulando seu engajamento.
Como gestores dos projetos territoriais e dos planos de desenvolvimento

dos quais derivam, os colegiados, pelo marco legal vigente, tm que se submeter
a diversas relaes em que no tm poder decisrio ou deliberativo. Geram-se
dependncias e atritos principalmente com os municpios, que so oficialmente,
por determinao normativa, os gestores dos recursos oriundos da Unio. Uma
vez que os recursos pblicos no podem ser transferidos aos Colegiados, por no
possurem personalidade jurdica, o arranjo institucional criado descentraliza certas
atribuies e responsabilidades, mas no confere poder decisrio aos mesmos.
Este um impasse importante para a poltica.
Por fim, consideramos que o carter inovador e experimental do desenho

da poltica coloca desafios importantes renovao do marco legal referido s
possibilidades de ao pblica para promoo do desenvolvimento rural.
230
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Quadro 2. Resolues do CNDRS (1999-2003) que propem polticas pblicas

de desenvolvimento rural
239
Quadro 3. Resolues do CONDRAF entre 2003 e 2009.
240
241
242
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA
Representao do IICA no Brasil
SHIS QI 3, Lote A, Bloco F Centro Empresarial Terracotta
CEP: 71.605-450 Braslia-DF
Fone: 55 61 2106 5477
Fax: 55 61 2106 5459
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Representao do IICA no Brasil

SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL

Polticas de Desenvolvimento Rural

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1. Desenvolvimento rural - politicas 2. Legislao 3. Normas 4. Polticas

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O IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, por

Este Livro um dos produtos do acordo de cooperao celebrado em 2008

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O caminho percorrido pelo Brasil, em matria de gesto dos territrios, no

A ideia de fazer uma anlise comparativa dos marcos normativos, poltico

Esta modalidade de cooperao tcnica, de comparar trajetrias e

Tenho a expectativa bem fundamentada que esta publicao, fruto de um

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Palabras clave: polticas de desarrollo rural territorial y marco jurdico

The book Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios para

Keywords: policies on territorial rural development and normative legal

PARTE 1 EXPERINCIAS LEGISLATIVAS DE POLTICA PBLICA EM

1.1 Enfoque da Anlise 18

3. Legislao e Polticas em Gesto Territorial 48

4 Lies para uma Nova Gerao de Polticas para o Desenvolvimento Rural 98

PARTE 2 - BASES PARA A CONSTRUO DE UM MARCO JURDICO-

Capitulo i - MARCO LEGAL DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO

1. Delimitaes Legais e Administrativas do Rural e do Urbano

CAPTULO II - MARCOS JURDICO-NORMATIVOS CRIADOS PARA

1. Marco Institucional criado pelas Resolues do Conselho Nacional de

3. Normatizao que Instrui o Pronat e suas Relaes com o Marco Jurdico

4. Municpios e a Execuo de Recursos Pblicos Oriundos do Pronat 213

5. Terceiro Setor e a Execuo de Recursos Pblicos 220

CONSIDERAES FINAIS 228

BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA 231

As estratgias de desenvolvimento rural apontam, com mais frequncia,

Devido s grandes dificuldades e parcos resultados da aplicao das

Deste planejamento, importante destacar, pelo menos, cinco aspectos

O territrio se converte, devido a este enfoque, no objeto do foco das

Esta condio, portanto, gera a ideia de multidimensionalidade ao

O terceiro aspecto a incorporao da multissetorialidade na economia

Outro aspecto importante em relao economia do territrio a prio-

Tradicionalmente predominaram as limitadas definies do rural,

de concentrao populacional e os servios e espaos de baixa densidade que os

A evoluo do desenvolvimento rural aponta a conceitos de

H sinais de profundas transformaes nas tendncias das polticas e

Esta viso territorial abre espao para discusso do mesmo conceito de

Estas transformaes institucionais e das polticas setoriais no so

globalizao (mundial), integrao (regional), reforma (nacional), e descentralizao

1.1 Enfoque da Anlise

O ponto de partida deste estudo foi o reconhecimento das tendncias

A abordagem territorial implica a adoo do territrio, como objeto de

Neste campo, modelos de inovaes institucionais do nfase aos

O propsito do estudo de realizar inventrio e classificao das

Como enfoque desse trabalho partiu-se de algumas perguntas bsicas:

interveno em um territrio rural? Quais so as estruturas institucionais que

Sobre esta base se desenvolveu uma primeira parte da investigao e se

1.1 Enfoque da Anlise 18