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 Director
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica Contenido

Subdirectora
Gloria Amparo Alonso Msmela
El primer paso para tener Vicecontralora General de la Repblica
Coordinadora
una mejor definicin y Gloria Patricia Rincn Mazo Busqueda de
palbras o frases

estructuracin de la pol-
tica rural es entender que
no basta con promover el
En este PDF encontrar algunos botones de navegacin desarrollo de las activida-
los cuales explicamos a continuacin:
des agropecuarias, sino
que es necesario ampliar
Entrar a la
publicacin
Salir el mbito de las polticas
Contralora Delegada Economa y Finanzas
Consejo Editorial
Jorge Humberto Botero Angulo
Cesar Gonzlez Muoz (QEPD)
Siguiente pgina
Margarita Henao Cabrera
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palabras o frases Contenido actividades econmicas, si

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se quiere diversificar Diagramacin, edicin fotogrfica
Siguiente pgina Anterior pgina y elaboracin de grficos
y potenciar la calidad Andrea Artunduaga Acosta

Artculo Siguiente del empleo y con ello las

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Edgardo Jos Maya Villazn Contralora General de la Repblica - 2016

Contenido
EDITORIAL
4 62
Hacia una sociedad rural
equitativa
Edgardo Jos Maya Villazn,
Contralor General de la Repblica.
TEMA CENTRAL
8 40
Desarrollo rural en el
marco del posconflicto
Aurelio Iragorri Valencia,
Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural.
20
El campo colombiano:
Un camino hacia
el bienestar y la paz
Jos Antonio Ocampo,
Director de la Misin para la
Transformacin del Campo.
33
El plan Colombia Siembra
y las recomendaciones
de la Misin Rural
Santiago Perry,
Miembro del Consejo Directivo
de la Misin para la Transformacin
del Campo.
4 ECONOMA COLOMBIANA
COLUMNISTA INVITADO DESDE LA CGR
87
La macroeconoma
colombiana posboom
102
Acceso y uso de la tierra en
los acuerdos de La Habana:
114
Restitucin de tierras
y generacin de ingresos:
minero energtico Alcances y retos de la retos del posacuerdo
Hernado Jos Gmez, Reforma Rural Integral Mercedes Ortiz Can,
Ex director del Departamento Nacional Asesora de la Contralora Delegada
Liliana Moreno Acevedo, para el sector Agropeuario.
de Planeacin y consultor en temas Funcionaria de la Contralora Delegada
econmicos y empresariales. para el sector Agropeuario.
A dnde vamos
con el posacuerdo rural
120
Absaln Machado,
Consultor en temas agrarios
y desarrollo rural.
Desnutricin
y produccin de alimentos:
65
el tratamiento de los pases
frente al fenmeno Contenido
Nstor Rubiano Pez,
Lo que nos depara La reforma rural Asesor de la Contralora Delegada
para el sector Agropeuario.
el posacuerdo en el campo en el posconflicto
Busqueda de
Rafael Pardo Rueda, Alejandro Reyes Posada,
palbras o frases
Alto consejero para el posconflicto, Investigador social, consultor
derechos humanos y seguridad. y columnista.
COYUNTURA
137
Siguiente pgina
43 74 Coyuntura econmica Anterior pgina
La incierta financiacin Educacin rural: Miguel Alfonso Montoya, Juan Pablo
del posconflicto Un reto y una oportunidad Radziunas y Carlos Humberto Barrera,
en el posconflicto Funcionarios de la Contralora Delegada
Juan Camilo Restrepo, para Economa y Finanzas.
Exministro de Agricultura. Zoom +
Cecilia Mara Velez,
Actual rectora de la Universidad
Jorge Tadeo Lozano.
50 Las enormes desigualdades que
HISTRICO
Cinco Planteamientos de la
SAC en torno al conflicto
80 caracterizan al pas implican
la necesidad de colocar la equidad
146
y al posconflicto en Los retos de la infraestructura Estructura
el agro colombiano en el posconflicto en el centro de las polticas de de la reforma agraria
Rafael Meja Lpez, Luis Fernando Andrade, desarrollo del campo. Carlos Lleras Restrepo,
Presidente de la Sociedad de Agricultores d Presidente de la Agencia Nacional Expresidente de la Repblica
e Colombia, SAC. de Infarestructura, ANI. pg. 20 // El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz de Colombia.
ECONOMA COLOMBIANA 5

Editorial
Hacia
una sociedad rural
equitativa
Est dedicado el tema central de este nmero de la
Revista a reflexionar sobre la transformacin que es
necesario alcanzar en nuestra sociedad rural, si se
quiere que Colombia supere de manera definitiva
las profundas disparidades que nos agobian como
nacin.
El logro de ese propsito tico deseable adems
por razones humanitarias, sociales, econmicas y
polticas supone repensar algunas de las creen-
cias, hondamente arraigadas en la mentalidad na-
cional, que han guiado a lo largo de los aos el di-
seo y la puesta en prctica de la poltica pblica
sobre el mundo rural.
La primera de ellas ha postulado con mucha fuerza,
explcitamente en ocasiones e implcitamente las
ms de las veces, que el campo equivale y se cir-
cunscribe al quehacer de la produccin agrcola y
ganadera. Esa concepcin vuelve invisibles a quie-
nes se dedican al turismo rural, ecolgico y de aven-
tura; a quienes trabajan en la minera artesanal; a los
oferentes de servicios ambientales; a los pequeos
industriales y comerciantes del campo; a quienes en
6 ECONOMA COLOMBIANA
Siguiente
Artculo
l manufacturan las artesanas; y, a quienes se dedi-
can a ofrecer el transporte y otros servicios.
Por lo tanto, el primer paso para tener una mejor
definicin y estructuracin de la poltica rural es en-
tender que no basta con promover el desarrollo de
las actividades agropecuarias, sino que es necesario
ampliar el mbito de las polticas pblicas a muchas
otras actividades econmicas, si se quiere diversifi-
car y potenciar la calidad del empleo y con ello las
fuentes de ingresos de los habitantes del campo.
El segundo paradigma que debe ser objeto de revi-
sin es la nocin que diferencia lo rural de lo urbano
apelando, como nico criterio, a la distincin del
lugar en donde se asientan los pobladores de la na-
cin. Esa idea -- cuya expresin en las estadsticas
se manifiesta clasificando, sin ningn otro distingo,
como urbana a la poblacin que vive en las cabece-
ras municipales y como rural a quienes viven en los
corregimientos y poblados dispersos -- es altamente
perjudicial porque desconoce las enormes diferen-
cias que existen entre las cabeceras municipales y
porque propicia un enfoque nico hacia un mundo
EDITORIAL
que es ambientalmente diverso, econmicamente
muy variado y multitnico.
Frente a esa visin mecanicista para diferenciar lo
urbano de lo rural, en los ltimos aos se ha pro-
puesto examinar esa clasificacin haciendo nfasis
en la densidad poblacional, en la cercana de los
municipios a ciudades de gran tamao y en la ne-
cesidad de reconocer las diferencias de historias,
actores, y proyectos de vida que caracterizan a los
pobladores del campo. Por eso es que el nuevo para-
digma hace nfasis en estimular un desarrollo rural
con enfoque territorial.
As como se reconoce que el mundo rural es mucho
ms que lo agropecuario, que tiene grados en vez
de clasificaciones excluyentes, y que es necesario
procurar un desarrollo territorialmente diferencia-
do, tambin las prdicas sobre la poltica pblica
han evolucionado en los ltimos aos en cuanto se
postula la necesidad de un alcanzar un crecimien-
to que sea ambientalmente sostenible, econmica-
mente competitivo y socialmente incluyente. Contenido
Esa visin integral lleva a que la bsqueda de la in-
clusin social y econmica de los pobladores del
campo no se circunscriba al asistencialismo circuns-
Busqueda de
tancial para mejorar sus condiciones de vida, sino palbras o frases
que busque que se generen empleos bien remune-
rados y que exista cobertura plena de los bienes so-
Edgardo Jos Maya Villazn,
ciales bsicos (alimentacin, salud, educacin, agua
Contralor General de la Repblica.
potable y saneamiento bsico, y proteccin social). Siguiente pgina
Esa novedosa concepcin sobre el mundo rural, y
las concomitantes recomendaciones de poltica que
ella supone, no puede hacer olvidar, sin embargo,
que la produccin agrcola y ganadera siguen te- subsidios directos a los productores. Adems es
Anterior pgina
niendo un peso muy significativo en l, y que por lo fundamental que el gasto pblico corriente se asig-
tanto la transformacin del campo exige una muy ne tomando en consideracin el grado de pobreza
eficaz poltica para potenciar su crecimiento y de- relativa en las distintas reas rurales ms que aten-
sarrollo. diendo slo el criterio de la concentracin poblacio- Zoom +
nal. As las cosas la decisin de asignar ms y de
La dotacin de recursos a los desposedos (tierra, mejor manera los recursos presupuestales para el
crdito, asistencia tcnica, etc.) y los apoyos a to- desarrollo rural ser una de las decisiones cruciales
dos los productores (infraestructura de transporte, sobre la recomposicin del gasto pblico nacional
energa, adecuacin de tierras, sanidad y seguridad) en los prximos aos.
es parte fundamental de la poltica rural. Dentro de
ello la dotacin de tierras a los campesinos pobres Adems, como complemento a los recursos que la
y la seguridad jurdica sobre la propiedad rstica de nacin destine para estos propsitos, se precisa in-
todos los habitantes del campo es condicin indis- crementar la generacin de ingresos fiscales loca-
pensable para una transformacin del mundo rural. les, para lo cual factor de fundamental importancia
es una redefinicin de la tributacin territorial y
Por lo tanto, es necesario reorientar los recursos dentro de ella el diseo de un impuesto predial alta-
pblicos hacia la inversin que incremente la oferta mente progresivo que incentive el uso de las tierras
de bienes y servicios bsicos y minimizar el pago de de acuerdo a su vocacin natural.
ECONOMA COLOMBIANA 7
 EDITORIAL

Todas las materias as enunciadas son las que se Porque entonces como ahora lo que Colombia re-

analizan-- con distintos nfasis, enfoques y propues-
tas de poltica-- por calificados expertos en este
nmero de nuestra Revista, la cual incluye adems
contribuciones de algunos funcionarios de nues-
tra entidad sobre desnutricin, comercio exterior
y produccin de alimentos; el acceso a la tierra en
los acuerdos de paz de la Habana; la restitucin de
tierras y generacin de ingresos; y, la coyuntura en
que se desenvuelve nuestra economa.
Se cierra este nmero en la seccin de textos his-
tricos con apartes de la ponencia que el entonces
senador doctor Carlos Lleras Restrepo present al
Senado de la Repblica en 1961 para darle trmite
al proyecto de ley que con el transcurrir de los deba-
tes se convirti en la Ley 135 de ese ao, conocida
como ley sobre la reforma social agraria. Ese texto
es especialmente valioso porque contiene una de-
fensa de la iniciativa, de la importancia de su inte-
gridad para no circunscribirla slo a la dotacin de
tierras a los campesinos y porque desde luego sin
proponrselo en su momento es hoy una demos-
Tema central
quiere es una sociedad rural que haga parte consti-
tutiva de la sociedad nacional y cuya suerte se vea
como un potencial de desarrollo y de generacin de
riqueza, y no como lastre de esos propsitos. Lo
cual supone borrar del imaginario nacional el des-
precio con que se mira el mundo rural al conside-
rarlo como prototipo de lo inculto y lo torpe.
Por eso lo positivo del pacto sobre el desarrollo ru-
ral integral que se acord como primer punto en
las conversaciones de paz con las FARC es que---
sin afectar en nada los principios fundamentales
de nuestra organizacin institucional, ni aquellos
que gobiernan el rgimen econmico---propone
construir la sociedad rural equitativa, incluyente,
competitiva y ambientalmente sostenible que tan-
to requiere la nacin colombiana. Nuestros lectores
pueden constatar que, con especial riqueza concep-
tual, analtica y propositiva, este nmero de nuestra
publicacin contribuye a esclarecer el camino que
ser necesario recorrer para alcanzar, en un da no
muy lejano, esa sociedad rural. Contenido

tracin clara de cunto dejamos de hacer en el lti-

mo medio siglo para tener una sociedad rural ms
equitativa, ms competitiva y ms ambientalmente Edgardo Jos Maya Villazn
sostenible. Contralor General de la Repblica Busqueda de
palbras o frases

Siguiente pgina

CSAR GONZLEZ
Ante su fallecimiento lo recordamos

Csar Gonzlez Muoz, destacado economista, egresado de la Universidad Nacional y uno de los ms no- Anterior pgina

torios discpulos del profesor Lauchlin Currie, Especializado en la Universidad de Cambridge (Inglaterra),
ocup importantes cargos en el sector pblico y privado, tales como gerente de la Financiera Elctrica
Nacional, presidente de la Asociacin Bancaria y recientemente superintendente de Servicios Pblicos.
Adems fue catedrtico de las universidades Nacional, donde fue decano de Economa, y del Externado Zoom +

de Colombia. Fue autor de varios textos sobre desarrollo econmico y administracin bancaria. Y especial-
mente, una persona clida, altruista y servicial.
Para la Contralora General de la Repblica y para el Equipo de la Revista Economa Colombiana, es
especialmente doloroso registrar su deceso. Haca parte del Consejo Editorial de esta Revista, en donde
particip y colabor activamente para beneficio de esta publicacin. Los quebrantos de salud por los que
se vio afectado en los ltimos das de su vida, no fueron impedimento para seguir con entusiasmo su labor
y darnos sus sabios consejos.
Deseamos hacer llegar a sus familiares nuestras expresiones de pesar ante tan dolorosa desaparicin, al
mismo tiempo que hacemos pblico nuestro agradecimiento por la colaboracin que siempre incondicio-
nalmente nos prest.
Firma del fin del conflicto ( La Habana, 23 de junio de 2016).

8 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 9

 TEMA CENTRAL
Desarrollo rural
en el marco del
posconflicto
La superacin de la pobreza y la generacin de empleo, comienzan
a mostrar resultados para el posconflicto () Ser campesino
o empresario del campo volver a ser sinnimo de bienestar
y prosperidad.
Aurelio Iragorri Valencia*
Ninguna cosecha ha sido tan esperada como el fin
del conflicto armado interno. La paz ha sido el fruto
prohibido durante dcadas. Su semilla, la mayora
de las veces, se sembr en terreno estril.
La historia ha cambiado. Gracias al Presidente Juan
Manuel Santos, hay razones para ser optimistas. La
reconciliacin se asoma como un fruto apetecido.
Pero para que germine, la paz necesita tierra frtil. Y
esa tierra est en el campo colombiano! All donde
el conflicto se ha vivido con mayor mpetu es donde
nacer el nuevo pas que estamos construyendo.
El objetivo es sembrar paz donde hoy abunda la
maleza de la guerra. Para que all nadie nunca ms
alce un arma para manchar de sangre la tierra. Para
que seamos realmente una despensa del mundo, en
donde nuestros campesinos vivan en casas dignas,
sus hijos vayan a la escuela sin miedo a ser vctimas
de la violencia y tengan acceso a la educacin supe-
rior y a mejores oportunidades de vida.
* Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.
10 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
Ese es el compromiso del Presidente Santos: des-
pus de ocho aos de gobierno entregar un pas
reconciliado con el campo, en donde no hayan des-
plazados, ni vctimas ni victimarios, y la riqueza sea
distribuida equitativamente. En donde todos apren-
damos a perdonarnos.
Un pas donde haya tierra para cultivar y no tierra
para enterrar los sueos.
Posconflicto traer cambios
La paz es nuestra gran oportunidad de sembrar
vida. El posconflicto traer consigo cambios profun-
dos, pero ser en el campo donde ms impactar lo
acordado en La Habana, no en vano el tema agrario
es el primero de la agenda. Es all donde est con-
centrada la pobreza extrema, se han cometido los
delitos ms graves y vivido los episodios ms dolo-
rosos. Es del campo de donde han salido la mayora
de los seis millones de desplazados por la violencia.
Es all donde la palabra reconciliacin adquiere una
dimensin humanitaria.
TEMA CENTRAL
Las cifras hablan por s solas: el 60 por ciento de En el centro de la visin de la paz del Gobierno est
los civiles muertos por causa del conflicto armado la preocupacin por lograr la transformacin del
son campesinos, finqueros o empresarios con algu- campo, para lo cual es necesaria la terminacin del
na relacin con el campo. El rea rural es exporta- conflicto armado, para luego abrir un perodo de
dora de desplazados, por la violencia o la pobreza. construccin de la paz territorial y de integracin
Anualmente cerca de un milln de sus habitantes y prosperidad para la poblacin rural, especialmen-
emigran a las ciudades. Para ellos lleg el momento te de aquellas regiones que han sufrido el rigor del
del retorno. conflicto armado.
Cuando llegue el hito histrico de la firma de los Para ello, el Gobierno Nacional ha tomado la deci-
acuerdos de paz, Colombia tendr que haber dado sin, a travs del Plan Nacional de Desarrollo, de
un gran salto en el cumplimiento de nuestra meta: impulsar una gigantesca transformacin del campo
sembrar un milln de nuevas hectreas, para garanti- mediante la implementacin de dos estrategias:
zar la seguridad alimentaria, impulsar el autoabaste-
cimiento, generar empleo, luchar contra la pobreza, La transformacin productiva, que busca incre-
potencializar nuestras tierras, y garantizar la reinser- mentar la oferta agropecuaria, fomentar las ex-
cin de los antiguos guerreros. portaciones y garantizar la seguridad alimenta-
ria del pas, mediante la siembra de un milln de
Misin rural impostergable hectreas: Plan Colombia Siembra.
El Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET)
No es una tarea fcil. Es una misin rural imposterga-
para cerrar las brechas sociales y regionales.
ble. La hemos llamado Plan Colombia Siembra y exi-
ge cambios profundos en la organizacin del sector
agrario, tarea que ya estamos cumpliendo. Desafos del sector rural Contenido
Una misin rural para que quienes abandonen la lu- Histricamente, el sector rural ha jugado y sigue
cha armada encuentren donde cultivar su nueva vida jugando un papel preponderante en el desarrollo
y ratifiquen que vali la pena cambiar los fusiles por econmico del pas. Sin embargo, la contribucin Busqueda de
semillas de esperanza. del sector al PIB total ha venido decayendo situn- palbras o frases
Un milln de nuevas hectreas sembradas, para que dose en los ltimos aos alrededor del 6,2%, como
la paz tenga mucho campo. corresponde a las tendencias internacionales de los
pases en desarrollo.
Es una meta ambiciosa para la que ya se han destina- Siguiente pgina
do 1,9 billones de pesos. La nueva agenda que le ha
trazado al sector la reconciliacin exige constancia
y mucho esfuerzo. Trabajo y ms trabajo. El campo
es el futuro y el corazn de la nueva Colombia que Anterior pgina
estamos construyendo entre todos. Es la tierra el co-
razn de la esperanza.
Claves de la transformacin del campo Zoom +
En trminos tcnicos, las reformas estructurales,
que inici el gobierno del Presidente Santos, se
orientan a promover el crecimiento econmico, el
cierre de las brechas sociales y territoriales, la sos-
tenibilidad ambiental y la conservacin de los recur-
sos naturales. Igualmente, deber lograr la repara-
cin integral de las vctimas del conflicto armado y
el diseo y ejecucin de una poltica de desarrollo
rural integral con enfoque territorial, que fortalezca
las capacidades locales y regionales para orientar y
gestionar un desarrollo regional acorde con las po-
tencialidades y las necesidades de sus poblaciones,
que permita cerrar las grandes brechas productivas,
sociales e institucionales.
ECONOMA COLOMBIANA 11
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

El diagnstico de Misin Rural afirma que en las lti- Esas cifras revelan que las acciones y el direcciona-
mas dos dcadas se ha presentado crecimiento mo- miento del sector agropecuario, estn dando resul-
derado del PIB Agropecuario alrededor de un 2,5% tados, a pesar de las circunstancias que afectan ne-
promedio anual frente a un crecimiento del 4,5% gativamente como el fuerte fenmeno de El Nio.
del PIB total. Este regular desempeo es consecuen-
cia de la baja diversificacin y modernizacin de la
El posconflicto traer
Produccin de alimentos
produccin agropecuaria y rural. Esta situacin co-
menz a reversarse a partir de 2013, cuando el alto
consigo cambios En cuanto al crecimiento de la produccin mundial
crecimiento de la economa cafetera (22,3%) fue
determinante del incremento del 5,5% del PIB en el
profundos, pero ser de alimentos y materias primas de origen agrcola
ha permanecido relativamente estancado durante
2013. Tendencia que se mantuvo durante el 2014,
aunque a ritmos ms moderados (2,3%).
en el campo donde los ltimos aos. En el caso de Colombia, en la d-
cada de los sesenta las reas sembradas de cultivos

Las ltimas cifras del DANE, sin embargo, revelan ms impactar transitorios correspondan al 70% y el 30% restante
a cultivos permanentes, caso contrario lo que ocu-
un fuerte crecimiento del PIB agrario, que lo con- rre en la actualidad donde los cultivos permanentes
solidan como el motor de la economa nacional. lo acordado en La hacienden al 70% de las hectreas sembradas y los
En efecto, las estadsticas del DANE, sobre el cre- cultivos transitorios solo llegan al 30%. Sumado a lo
cimiento en el ltimo trimestre de 2015 del PIB,
registran un crecimiento del 4,8% de la agricultu-
Habana, no en vano anterior, en la ltimas dos dcadas slo hemos sem-
brado 640 mil hectreas nuevas.
ra, ganadera, caza, silvicultura y pesca, por encima
del total nacional que fue de 3,3%. (Grfico 1)
el tema agrario es el
As, el sector agropecuario lider el crecimiento du- primero de la agenda. Grfico 2 Balanza comercial 2010-2014 Contenido

rante los ltimos tres meses del ao anterior, junto

Balanza comercial
con sectores como construccin (4,3%) y servicios 15,0
financieros, actividades inmobiliarias y servicios a
10,3
las empresas (4,2 %). 10,0 8,8 8,6
9,8 9,8
Busqueda de
palbras o frases

Millones de toneladas
4,2 4,7
5,0 3,9 4,1 3,9

Siguiente pgina
-
Grfico 1 Crecimiento del PIB por ramas de actividades (2015)
Variacin % -4,4
-4,9
-5,0 -5,8 -5,9 -5,6

Agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca 4,8 2010 2011 2012 2013 2014
Anterior pgina
-10,0
Construccin 4,3 Exportaciones Importaciones Balanza comercial

Servisios financieros, inmobiliarios 4,2

4,0 Balanza comercial

Industria manufacturera Zoom +
10.000
Suministro de electricidad, gas y agua 4,0
7.892
7.024
Comercio, reparacin, restaurantes y hoteles 3,6 6.574 6.581

Millones de USD
6.251 6.127 6.242
5.727
3,4 5.362
Servicios sociales, comunales y personales
5.000 4.194
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 0,5

Explotacin de minas y canteras -1,4 1.534 1.662 1.650

3,2 323 454

Valor agregado
-
PIB 3,3 2010 2011 2012 2013 2014

-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 Exportaciones Importaciones Balanza comercial

Variacin porcentual
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Colombia
Fuente: Dane. Siembra, 2016.

12 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 13

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

No ocurre lo mismo en el caso de la balanza co-
mercial en valor, dado que el monto de las expor-
taciones agrcolas para el 2014 (7.892 millones de
dlares) fue superior a las importaciones USD6.242
millones, arrojando un supervit de 1.650 millones
de dlares. (Grfico 2)
An con estos avances en la produccin agrcola
nacional y en el comercio internacional, Colombia
es uno de los pocos pases que puede incorporar
extensas regiones de su geografa a la produccin
agrcola y forestal.
Generacin de empleo
En relacin con las cifras de empleo, estas muestran
una mejora sustancial en las tasas de desempleo ru-
ral: mientras la tasa de desempleo urbano pas de
15,6% en 2002 a 10,4% en 2012; las de desempleo
rural presentan un ndice mucho menor, al pasar de
10,9% a 6,5% en el mismo perodo. (Grfico 3)
De hecho, la tendencia es creciente, pues de no-
Reduccin de la pobreza rural
Lo anterior significa que si bien no se han logrado
cambios significativos en la generacin de riqueza
sectorial, la tendencia creciente del PIB agropecua-
rio en los ltimos aos, permite proyectar una me-
jora en las condiciones de vida de la poblacin rural.
Las estadsticas del DANE revelan que entre los aos
2002 y 2014, la pobreza multidimensional en la
zona rural disminuy 34 puntos porcentuales, al pa-
sar del 78% en el ao 2002 al 44% en el 2014; mien-
tras que la pobreza por ingresos disminuy solo 21
puntos porcentuales, al pasar del 62% al 41% en el
mismo perodo.
Reducir la pobreza por ingresos, especficamente la
pobreza extrema, es uno de los mayores retos que
tiene Colombia en el posconflicto.
Cerca de 500 mil pobres rurales tiene acceso a la tierra. Segn el IGAC, el
menos en el campo
Las nuevas polticas de inversin y la orientacin de
en 2015, con proyectos de inversin del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural en 1.074 municipios
de los 32 departamentos, cosa que antes no suceda.
El objetivo, es priorizar de forma equitativa, inclu-
yente y participativa el presupuesto de inversin
sectorial, de acuerdo con las necesidades munici-
pales y departamentales dentro de un proceso de
concertacin con los actores locales.
Acceso a la tierra
Dentro de los factores explicativos de la brecha ur-
bano-rural, estn los problemas asociados al ordena-
miento social y productivo que estn relacionados
con falta de acceso a la tierra, inseguridad jurdica y
conflictos en el uso del suelo.
De acuerdo con los resultados del Censo Nacional
Agropecuario (2014), solo el 36,4% de los hogares
75,6% de los hogares rurales que acceden a tierras
en 2011, tienen menos de 5 hectreas.
Contenido

viembre de 2015 a enero de 2016 se generaron 441 la poltica rural en las regiones han permitido, sin La concentracin de la tierra y la informalidad de la
mil nuevos empleos, de esos 195 mil fueron en el embargo, que entre 2014 y 2015, 700 mil personas propiedad rural han sido muy altas histricamente.
sector rural; ms del 95% del empleo fue generado salieran de la pobreza multidimensional, de las cua- Segn el ndice Gini de propietarios, durante los aos
en parcela propia y familiar. Ello implica que quienes les 412 mil fueron en el sector rural. Vale recordar, 2009-2011 se present un aumento de la concentra- Busqueda de

estn produciendo la comida en Colombia, los cam- que gracias a la poltica de articulacin regional, 2,3 cin de la propiedad al pasar de 0,859 a 0,863 (Grfi- palbras o frases

pesinos, se estn motivando a sembrar ms. millones de pobladores rurales se vieron beneficiados co 4). Con el agravante que buena parte de esa tierra

Siguiente pgina

Grfico 4 ndice Gini

Grfico 3 Tasa de desempleo rural 2002-2012 0,60

Las cifras del Anterior pgina

18

16
15,6 DANE en 2015,
14
14,1
13,6
12,0 12,0
revelan un fuerte Zoom +

crecimiento
11,8 11,8
12 10,9 11,2 11,3 10,8
10,4 0,50

10 8,8 9,1
del PIB agrario,
(%)

8,2 8,1 7,9 8,5

7,7 7,3
8 7,1

6
6,5
que lo consolidan
4
0,40
como el motor
2

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 de la economa
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Nacional Cabeceras Rural
nacional.
Urbano Rural Fuente: DANE-Estadsticas Sociales segn pobreza
Fuente: DANE-GEH 2002-2012. y desigualdad.

14 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 15

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

no se utiliza eficientemente, lo que afecta el acceso Ordenamiento del suelo

al factor productivo y las posibilidades de desarrollo
rural.
La falta de acceso a tierras encuentra explicacin
en la carencia de oportunidades y recursos para
adquirirlas por parte de los trabajadores agrarios.
Igualmente, el despojo y la usurpacin de tierras ya
bien sea como consecuencia del conflicto armado o
por la accin de particulares ante la inexistencia de
reglas institucionales claras, objetivas y justas para
transarlas, termina por reforzar la tendencia a la ex-
cesiva concentracin de la propiedad rural.
Este hecho se profundiza an ms si se tiene en
cuenta que los instrumentos de poltica para este
propsito han sido de muy bajo impacto y con mu-
chas dificultades en su implementacin. Tal es el
caso del Subsidio Integral de Tierras. Entre 2008 y
2014, cuando el Incoder realiz convocatorias pbli-
cas, 132.782 familias campesinas se postularon para
recibir el subsidio, de las cuales nicamente accedie-
ron 7.623.
Otro hecho que se deriva de la falta de ordena-
miento productivo es la subutilizacin del suelo.
Actualmente tenemos 7 millones 155 mil hect-
reas cultivadas y un potencial de 26.5 millones de
hectreas con vocacin agrcola.
Con respecto al recurso hdrico, la mayor demanda
de agua en Colombia corresponde al uso agrcola
con un total de 19.386 millones de m3 (54%), de
los cuales el 56% del agua se utiliza efectivamente
en el riego de cultivos, mientras que el resto (46%)
se utiliza para el consumo humano, para otras la-
bores agrcolas o simplemente se desperdicia. Esta
situacin de uso ineficiente del recurso hdrico
debe considerarse como parte de la problemtica
del ordenamiento productivo del sector.
En materia de infraestructura de riego, se estima
que en Colombia 7,6 millones de hectreas de las
tierras aptas para las actividades agrcolas requie-
ren algn tipo de riego y/o drenaje. Sin embargo,
su cobertura es baja y presenta serios problemas Contenido

A lo anterior se suma el hecho que solamente el de sostenibilidad tcnica, operativa y administra-

21,4% de los predios rurales estn ocupados por sus
propietarios formales y el 59,1% estn en condicin
de informalidad, de acuerdo con la ECV 2011. Ade-
ms, una buena parte de los predios formalizados se
tiva. De acuerdo con la informacin disponible del
Incoder, en el pas existen 1.137.238 hectreas
adecuadas que representan solo el 14% del poten- Transformacin del campo ciones estatales, a las organizaciones sociales y a Busqueda de
cial de tierras irrigables, de las cuales 217.910 hec- y crecimiento verde las comunidades en el territorio, y al sector privado
palbras o frases

encuentran en falsa tradicin, tal como lo sealan treas (19,6%) corresponden a la inversin pblica y a sus empresas.
los estudios del IGAC (2012). (Grfico 5) y las restantes 919.328 ha (80,4%) a la inversin Como se ha sealado antes, en el centro de la visin
privada. de paz del Gobierno est la preocupacin por el terri- Tal y como se ha sealado a lo largo de este docu-
torio, la equidad y los derechos. Se trata de una mira- mento, para alcanzar esta visin de la paz territorial Siguiente pgina

Grfico 5 Nivel de informalidad en la propiedad
de la tierra en Colombia
En relacin con la investigacin y el desarrollo
tecnolgico, existe poca oferta de paquetes tec-
nolgicos que permitan solucionar problemticas
de los subsectores o renglones productivos en las
y sembrar los cimientos del posconflicto, es nece-
da que busca un desarrollo rural integral que le devuel-
va al sector el protagonismo perdido, debido a su baja sario concentrar los esfuerzos pblicos y privados
competitividad y a los agudos problemas de pobreza. en el cierre de las brechas sociales, econmicas e
institucionales y avanzar en el cumplimiento de los Anterior pgina

regiones y, as mismo, provean instrumentos y
asistencia tcnica para agregar innovaciones a la
19,5%
21,4% produccin agropecuaria. Adicional a ello, la asis-
tencia tcnica agropecuaria ha desaparecido de las
polticas pblicas como instrumento para la inno-
vacin y el desarrollo productivo.
Hoy en da, el pas se encuentra rezagado en ma-
teria logstica, particularmente en los temas rela-
cionados con la infraestructura de transporte para
59,1% el sector rural, ya bien sea por la falta de vas o
por su mal estado. De acuerdo con los estudios de
competitividad del Foro Econmico Mundial (FEM,
2013) y los hallazgos del Logistics Perfomance In-
dex (2014) del Banco Mundial, Colombia se ubica
en el puesto 92 entre 148 pases del mundo, muy
Propietarios Poseedores u ocupantes Tenedores
por debajo de pases de desarrollo similar como:
Fuente: Clculos DNP-DDRS con datos de DANE-ENCV 2011 Chile, Brasil, Argentina, El Salvador, Guatemala,
(Mdulo L Componente Rural - Informacin de fincas) Per y Ecuador.
Esta situacin de inequidad y contrastes ha obli-
gado al pas a pensar en nuevas estrategias que
promuevan la transformacin integral del campo,
que involucre las dimensiones econmica, social,
ambiental e institucional para potenciar y desplegar
acciones diferenciales ms acordes con los factores
endgenos y las capacidades de cada territorio; que
involucren aspectos de competitividad, producti-
vidad y sostenibilidad del crecimiento del sector y
que fortalezcan la institucionalidad local y la parti-
cipacin de las comunidades rurales, profundicen la
democracia, generen mayor estabilidad poltica y,
en general, fortalezcan la gobernabilidad y la gober-
nanza de los territorios.
En este sentido la construccin conjunta de la paz
es un proceso que debe ser ampliamente participati-
vo. Es decir, debe concebirse y desarrollarse a partir
de un dilogo que incluya al Gobierno y las institu-
siguientes objetivos: 1) aumentar la productividad y
competitividad de las actividades agropecuarias; 2)
integrar el territorio y sus comunidades, para con-
tribuir al cierre de brechas poblacionales y sociales,
Zoom +
potenciando la conectividad para la inclusin pro-
ductiva y el acceso a bienes pblicos, servicios so-
ciales e informacin; y 3) reducir las desigualdades
sociales y territoriales entre los mbitos urbano y ru-
ral, mediante el desarrollo integral del campo como
garanta para la igualdad de oportunidades.
La consolidacin de la paz territorial pasa por la
transformacin de las condiciones del campo, la
reparacin de las vctimas, el acceso a los bienes
y servicios pblicos y la garanta de los derechos
constitucionales para todos sus habitantes, espe-
cialmente de aquellos que han vivido en la periferia
del pas, en las zonas marginales, y que han sufrido
el conflicto en carne propia.

16 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 17

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Esta visin debe tener en cuenta los insumos de los
procesos participativos de los ltimos dos aos, prin-
cipalmente los del Pacto Agrario y las mesas de ne-
gociacin con otras organizaciones campesinas, las
propuestas del sector empresarial del campo colom-
biano y sus agremiaciones, y las recomendaciones
de la Misin para la Transformacin del Campo.
Estrategia de transformacin tamentales, municipales y las comunidades rurales.
productiva del campo
Mediante el Plan Colombia Siembra, el Gobierno bus-
ca aumentar la oferta agropecuaria interna, fomen-
tar las exportaciones de productos agropecuarios y
garantizar la seguridad alimentaria del pas, a travs
del incremento de un milln de hectreas sembradas
y el aumento de los niveles de productividad de las
actividades del sector.
Del total de la meta del milln de nuevas hectreas
sembradas, 600 mil hectreas corresponden a la
iniciativa privada, que sern apoyadas mediante los
incentivos, mecanismos y lneas de crdito de que
llo Rural, creada mediante el Decreto 2364 del 7 de
diciembre de 2015.
El enfoque Desarrollo Rural Territorial (DRET) reco-
noce la necesidad de disear polticas y estrategias
participativas y diferenciales que tomen en cuenta
las particularidades y dinmicas de cada regin y de
los diferentes grupos poblacionales y que sean dise-
adas con la participacin de las autoridades depar-
De tal manera, que los mecanismos debern servir
tambin para que las nuevas Agencias de Desarrollo
Rural, de Tierras y de Renovacin del Territorio ten-
gan una bitcora que oriente su accionar para tratar
de reducir las brechas y desigualdades productivas,
sociales e institucionales, mediante el diseo e im-
plementacin de planes operativos y de inversiones
adecuados a las caractersticas y dinmicas particu-
lares de cada regin.
El modelo de desarrollo rural con enfoque territo-
rial, es un modelo que permite articular las grandes
apuestas nacionales de transformacin productiva
con los recursos locales, basados en pequeos y me-
Desde esta perspectiva, lo que impulsa el desarrollo
es la capacidad de combinar esos factores locales
con las intervenciones de los agentes capaces de
articularlos y conducirlos.
Lineamientos estratgicos del Desarrollo
Rural Integral con enfoque territorial
La estrategia de transformacin del campo rene cin-
co objetivos estratgicos y 18 lneas de intervencin.
De acuerdo con lo anterior, el reto de construir una
paz duradera, parte de una trasformacin integral
del campo, que abarca cinco grandes objetivos:
1. Ordenar el territorio rural buscando un mayor
acceso a la tierra por parte de los pobladores ru-
rales sin tierras o con tierra insuficiente, el uso
eficiente del suelo y la seguridad jurdica sobre
los derechos de propiedad bajo un enfoque de
crecimiento verde.
2. Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las
bases para la movilidad social mediante la dota-
La persistencia y la intensidad de la pobreza ru-
ral, a pesar del avance en el cumplimiento de las
metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
La limitada disponibilidad de infraestructura de
riego y drenaje para la produccin agropecuaria.
La desigual e ineficiente distribucin de la pro-
piedad de la tierra.
La baja productividad y competitividad de las ac-
tividades agropecuarias y rurales.
El uso ineficiente de los factores de produccin,
particularmente la tierra y el agua, y
Las profundas brechas y desequilibrios urba-
no-rurales.
Estrategia de Desarrollo
Rural Territorial, DRET
De acuerdo con los objetivos de la poltica pbli-
ca (PND 2014-2018: Todos por un nuevo pas) Contenido

dispone el Ministerio. Las restantes 400 mil hect-
reas sern desarrolladas a travs de intervenciones
directas con recursos de los programas y proyectos
de inversin pblica del Ministerio y de las entidades
adscritas, principalmente, de la Agencia de Desarro-
dianos emprendimientos rurales que se integran y
conectan entre s en los distintos eslabones de las
cadenas productivas, generando mayor valor agre-
gado territorial y con una gran capacidad de adap-
tacin y flexibilidad territorial.
cin de bienes pblicos y servicios sociales que
apoyen el desarrollo humano de los pobladores
rurales.
3. Acelerar la superacin de la pobreza y la am-
(Ilustracin 1) y las recomendaciones de poltica de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos, OCDE, la estrategia desarrollo rural te-
rritorial debe estar orientada a generar capacidades Busqueda de
y oportunidades para que los pobladores rurales lo- palbras o frases

pliacin de la clase media rural a travs de una gren ser los gestores de su propio desarrollo. Esto
apuesta de inclusin productiva de los campesi- significa que la estrategia DRET debe enfocarse en
nos. el desarrollo de capacidades endgenas de los terri-
Ilustracin 1 Estrategias de Transformacin del Campo 2014-2018 torios para lograr ambientes territoriales integrales Siguiente pgina

4. Impulsar la competitividad rural a travs de la favorables que permitan mejorar la productividad

provisin de bienes y servicios sectoriales, que y competitividad territorial y reducir las desigual-
Ordenar el territorio rural
buscando un mayor acceso
Acelerar la salida de la
pobreza y la ampliacin Impulsar la competitividad permitan hacer de las actividades agropecua- dades y brechas entre los sectores urbano y rural.
Institucionalidad para la
a la tierra por parte de los Cerrar brechas urbano- de la clase media rural rural a travs de la provisin
de bienes y servicios
transformacin del campo rias una fuente de riqueza para los productores
productores agropecuarios rurales mediante una apuesta de Anterior pgina
sin tierras o con tierra inclusin productiva de los sectoriales del campo. El DRET(Ilustracin 2) est soportado en cuatro
pobladores rurales.
insuficientes
Modernizacin del enfoques estratgicos: i) el enfoque de derechos,
Sistema Nacional de
MADR 5. Contar con un arreglo institucional integral y entendido como la garanta del goce efectivo de
Mejorar las Desarrollar Ciencia y Tecnologa multisectorial que tenga presencia territorial de los derechos de la poblacin rural para acceder a
condiciones de mecanismos de Agroindustria
Facilitar el acceso a la habitabilidad y el intervencin Autoridad de Tierras acuerdo con las necesidades de los pobladores los bienes y servicios sociales bsicos y a la pro- Zoom +
tierra acceso a servicios Fondo de Tierras
pblicos de la
territoriales flexibles,
oportunos y
Plan maestro de rurales y los atributos del territorio, y que ade- piedad de la tierra que les permita consolidar una
rehabilitacin de vas
poblacin rural pertinentes.
terciarias del pas. ms permita corregir las brechas de bienestar clase media rural; ii) el enfoque territorial, que
Fondo de Desarrollo
Sistema Nacional de
Crdito Agropecuario Rural y los mecanismos y oportunidades de desarrollo entre regiones implica la atencin diferenciada de los territorios
ejecutores en territorio
Implementar planes de Desarrollar las rurales. con el fin de cerrar las brechas existentes entre los
Generar seguridad acceso y mejoramiento capacidades Modelo eficiente de
jurdica en relacin
con la tierra
de calidad de los
servicios de educacin
productivas y
comerciales de las
comercializacin y Coordinacin e
En este sentido, las nuevas agencias deben jugar mbitos urbano y rural, especialmente en aquellos
distribucin de intervencin en el
y salud rurales comunidades rurales. productos e insumos territorio rural y un papel fundamental como institucionalidad del que se han visto ms afectados por los efectos del
agropecuarios consolidar un sistema
de informacin rural sector responsable de la implementacin de la pol- conflicto armado interno y que tienen un mayor
Plan de para la toma de
tica de tierras y desarrollo rural territorial, siempre rezago en su desarrollo; iii) el enfoque participati-
Ajustar el sistema de decisiones
Promover el uso
seguridad social rural Facilitar el acceso a
aprovechamiento
comercial para el acceso y cuando logren su implementacin como agencias vo, entendido como la generacin de capacidades
eficiente del suelo y los
recursos naturales
y promover la
formalizacin laboral
activos y mercados real de los productos Acuerdos de consulta
promotoras, gestoras y financiadoras del desarrollo para participar como ciudadanos en la toma de de-
agropecuarios a los previa con grupos
mercados tnicos rural integral. cisiones que les incumbe; y iv) el enfoque de gene-
racin de capacidades e ingresos para la poblacin
Los principales retos que deben enfrentar estas rural, a travs del desarrollo de emprendimientos
Fuente: DNP Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. agencias, son: competitivos y sostenibles.

18 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 19

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Ilustracin 2 Enfoque estratgico DRET 2015-2018 La superacin de pobreza rural extrema requiere una En este contexto, la transformacin y fortalecimien-
mirada integral, en la medida que se trata de un fe- to institucional constituyen uno de los procesos
TERRITORIO nmeno multidimensional, que est relacionado con ms importantes del Desarrollo Rural con Enfoque
la carencia de aspectos tales como: Territorial DRET- para garantizar la generacin de
Conglomerados capacidades endgenas en los territorios rurales, la
El acceso a factores productivos bsicos, particu-
Agroindustriales profundizacin de la descentralizacin, el fortaleci-
larmente, la propiedad de la tierra,
miento de la asociatividad y participacin de los ac-
El acceso a los servicios sociales bsicos, tales tores locales en los procesos de planificacin y toma
como educacin rural de calidad, salud, protec- de decisiones, y la democratizacin de la vida civil y
Articulacin Asociatividad cin social, agua potable y saneamiento bsico, poltica de los territorios.
Urbano-rural Mercados
La provisin de bienes pblicos sectoriales, espe- El enfoque de generacin de capacidades empresa-
cialmente la infraestructura de riego, adecuacin riales es el eje de la estrategia de inclusin produc-
Famiempresa
rural
de tierras y vas. tiva, que reconoce la importancia que tienen las
Vivienda y habitabilidad rural digna. pequeas y medianas empresas, tanto por su ca-
pacidad para generar empleo e ingresos como por
Recursos fsicos Acceso a bienes Oportunidades de empleo e ingresos. su poder para adecuarse al entorno y su flexibilidad
y productivos y servicios sect. Estos factores constituyen lo que se denomina con- para enfrentar los retos derivados de las reformas es-
diciones previas del desarrollo, en la medida que tructurales y las crisis.
constituyen las condiciones mnimas necesarias para Las cadenas productivas o de valor se entienden
Ordenamiento Bienes y sevicios
social, Ambiental sctoriales el desarrollo econmico y social de las comunidades como una manera de organizar y articular las dife-
y productivo (Riego) rurales. Al aplicar este concepto a los municipios co- rentes actividades agropecuarias y rurales, que in-
lombianos se puede constatar que la carencia de esas volucran el intercambio de bienes y servicios, dinero Contenido

condiciones previas es lo que caracteriza a los terri-
torios rurales dispersos y desarticulados, los cuales
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2016. fueron identificados por la Misin Rural como territo-
rios con baja densidad poblacional y afectados por el
conflicto armado, localizados en zonas ambientales
e informacin que le aaden valor a esos bienes y
servicios.
Para ello, trabajamos en la promocin de la asocia- Busqueda de
tividad y los encadenamientos entre productores, la palbras o frases

Estos cuatro enfoques constituyen los eslabones de la cadena de generacin de capacidades y oportunida- frgiles donde predomina la ruralidad profunda; tales articulacin de instancias regionales en el marco de
des del desarrollo rural territorial, que se articulan y convergen en la ruta de generacin de ingresos que ha como los municipios de las zonas de consolidacin, las comisiones regionales de competitividad y la im-
sido diseada e incorporada a la poltica de Transformacin del Campo; tal como se ilustra a continuacin: zonas de importancia ambiental estratgicas y de plementacin de programas de apoyo a la promocin
presencia de los grupos armados ilegales. de clster. Estas acciones deben reflejarse en los ob- Siguiente pgina

jetivos misionales y planes estratgicos de las entida-

De acuerdo con la Misin Rural, existen en el pas des del sector y de las que lo complementan y le dan
Ilustracin 3 Ruta de Generacin de Capacidades e Ingresos aprox. 306 municipios que clasifican dentro de la soporte, como responsables directos y/o correspon-
categora de rurales dispersos, con densidades de sables de la ejecucin de polticas de desarrollo rural.
poblacin inferiores a 25 hab/km2, cuyas cabeceras Anterior pgina

MADR, ADR, DNP, municipales tienen menos de 12 mil habitantes, han

MINTIC, SENA.
sido el epicentro de las acciones violentas de los gru- Conclusin
DPS, MEN,
pos armados y se encuentran localizados en zonas Colombia avanza hacia el fin negociado del conflic-
MINSALUD, ICBF,
MADR. apartadas y ambientalmente frgiles. to armado. A la par el sector rural da pasos seguros Zoom +

MADR, ADR, TERRITORIO Y hacia la superacin de las causas que han permitido
UAEOS, SENA. Conglomerados Por estas razones, en estas zonas se requieren para
DPS, MEN, DESARROLLO DE Alianzas la consolidacin de la paz territorial, el diseo de el afianzamiento del conflicto en el campo. La supe-
MINSALUD, ICBF, CAPACIDADES Redes programas especiales de desarrollo rural integral que racin de la pobreza, la generacin de empleo, una
MADR. EMPRESARIALES Competitividad territorial. nueva institucionalidad para el sector, sumado a un
GENERACIN DE Innovacin incorporen polticas multidimensionales, multisecto-
CAPACIDADES Formalizacin riales e integrales de desarrollo rural territorial que enfoque moderno y con sentido humano de la polti-
ASOCIATIVAS Capacitacin empresarial. permitan generar las condiciones bsicas necesarias ca pblica, comienzan a mostrar resultados de cara
POBREZA RURAL Capacitacin Vinculacin a cadenas
para su desarrollo y, por ende, lograr los efectos de- al posconflicto. El campo colombiano ha padecido la
Acceso a los servicios Liderazgo productivas.
Confianza seados en materia de la inclusin econmica y social tragedia de la guerra, ser ah donde nacer la nue-
sociales bsicos.
Participacin. Participacin y del bienestar de los pobladores rurales de la Colom- va Colombia de paz, equidad y educacin, en la que
Acceso a tierra. bia rural profunda. la tierra volver a ser sinnimo de vida y esperanza
Acceso a vivienda. para todos. Las cifras hablan por s solas. La cosecha
El enfoque de generacin de capacidades asociati- de la paz est ms cerca que nunca. Ser campesino
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con base en el documento Generacin de Ingresos y desarrollo vas, igualmente, es un pilar del desarrollo rural te- o empresario del campo volver a ser sinnimo de
de capacidades de pequeos productores rurales, Bogot, 2014. rritorial. bienestar y prosperidad.

20 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 21

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

2. La concepcin del desarrollo como un proceso in- las distintas regiones. Esto implica tener polticas

El campo colombiano:
tegral, que busca la inclusin, tanto social como de Estado que eliminen las diferentes formas de ex-
productiva, de todos los habitantes rurales. Esta clusin social, garantizando el acceso de todos los
Artculo Siguiente
Anterior Artculo visin implica la necesidad de superar la visin habitantes a bienes de inters social bsicos (nu-

un camino hacia
asistencialista de las polticas rurales y considerar
a los habitantes rurales tanto como agentes de
desarrollo productivo como sujetos de derechos
y, por ende, como plenos ciudadanos.
tricin, educacin, salud, proteccin social, entre
otros), independientemente del lugar de residencia
o del tipo de trabajo. Lo anterior debe complemen-
tarse con una estrategia de inclusin productiva,

el bienestar
3. La necesidad de promover un desarrollo rural
competitivo y ambientalmente sostenible basa-
do, ante todo, en la provisin adecuada de ser-
vicios y bienes pblicos que faciliten el desarro-
llo de actividades tanto agropecuarias como no
agropecuarias.
que abarque tanto la agricultura familiar como las
actividades independientes no agropecuarias y la
promocin del trabajo asalariado formal. Esta estra-
tegia debe estar orientada a garantizar acceso a re-
cursos productivos apropiados y muy especialmen-
te tierra, crdito, tecnologa y capacitacin laboral

y la paz
El enfoque territorial participativo adopta la concep-
cin de la nueva ruralidad, que supera la dicotoma
rural-urbana y mira ms a las relaciones, sinergias
y complementariedades que permiten aumentar la
competitividad y cerrar las brechas de exclusin de
la poblacin rural. Este enfoque busca atender la
diversidad socio-econmica, cultural y ecolgica de
los distintos territorios del pas con estrategias y
polticas especficas a las condiciones de cada uno
Dentro de una visin de desarrollo, la Misin invita al Gobierno
a poner en marcha un programa de gran alcance para promover
de ellos. Parte, adems, de promover a las organiza-
ciones locales y sus iniciativas, as como a las redes
y fortalecer las organizaciones de productores y las organizaciones
de cooperacin entre agentes pblicos y privados,
contribuyendo de esa manera a construir tejidos
y empresarial, as como apoyo a las distintas formas
de asociacin de los productores y a sus alianzas
con el sector empresarial de mediana y gran escala.
En materia de tierra, busca reducir tanto la alta con-
centracin de la propiedad como la fragmentacin
del minifundio que ahoga a ciertas regiones del
pas, as como superar la generalizada informalidad
que caracteriza la tenencia de la tierra en el pas.
Contenido
En materia
econmica, es Busqueda de
palbras o frases

sociales. sociales ms densos, es decir, a construir sociedad.

necesario garantizar
El desarrollo como un proceso integral, responde al
Vea aqu la presentacin del autor
concepto de desarrollo sostenible en el sentido am- un desarrollo que Siguiente pgina

plio en el que se utiliza en las Naciones Unidas1, el

Jos Antonio Ocampo* https://youtu.be/t6cWgao5dPU
cual abarca sus dimensiones econmicas, sociales
y ambientales. En tal sentido, busca promover ante
permita el progreso
I. Marco conceptual cuario, y permite pensar en el avance de las zonas
todo, que los habitantes del campo tengan una vida
digna, que garantice tanto sus derechos econmi-
de pequeas, medianas Anterior pgina

La sociedad rural y el campo colombiano han sido

rurales como unos de los pilares del desarrollo fu-
turo del pas. Todas estas tareas deben entenderse
cos, sociales, culturales y ambientales, como sus
derechos civiles y polticos; y entre estos ltimos,
y grandes empresas.
ejes indiscutibles del desarrollo del pas. Al mismo
tiempo, su atraso relativo en materia social y eco-
dentro de la concepcin de nuestra Carta Polti-
ca, que define a Colombia como un Estado social
muy especialmente su seguridad personal y su li-
bertad para asociarse y participar sin miedo en las
Las polticas para Zoom +

nmica muestra los sesgos urbanos que ha tenido

nuestro desarrollo y, por lo tanto, la inmensa deu-
de derecho. El objetivo es, por lo tanto, garantizar
oportunidades econmicas y derechos econmicos,
decisiones de su comunidad y de la vida nacional. apoyar el desarrollo
da que el pas ha acumulado con el mundo rural. El
campo ha sido, adems, el escenario principal de
sociales y culturales a nuestros habitantes rurales
para que tengan la opcin de vivir la vida digna que
Dadas las enormes desigualdades que caracterizan
al pas, esta visin implica la necesidad de colocar productivo deben
un largo conflicto armado. El objetivo central de la
Misin para la Transformacin del Campo es, por
lo tanto, proponer polticas de Estado para que la
quieren y valoran.
La Misin parte de tres ideas fuerza, que pueden
la equidad en el centro de las polticas de desarro-
llo del campo y, por ende, reducir las enormes des- estar dirigidas
sociedad rural pueda manifestar todo su potencial,
contribuyendo al bienestar nacional y haciendo un
entenderse como los principios bsicos que deben
regir las polticas de desarrollo rural:
igualdades entre los habitantes rurales y urbanos,
entre los propios habitantes rurales, entre hombres a la provisin de
aporte decisivo a la construccin de la paz. La paz
ofrece, adems, inmensas posibilidades para el de-
1. La necesidad de fomentar un enfoque territorial
y mujeres, entre distintos grupos tnicos y entre
servicios y bienes
sarrollo rural, tanto agropecuario como no agrope-
participativo, que reconoce una ruralidad dife-
renciada, las ventajas de la asociatividad y a los 1 Este es, entre mltiples otros casos, el que se utiliza en los Objetivos
de Desarrollo Sostenible que hacen parte de la Agenda Mundial de Desa-
pblicos.
habitantes rurales como gestores y actores de rrollo 2030 adoptada en septiembre de 2015 por la Asamblea General
* Director de la Misin para la Transformacin del Campo. su propio desarrollo. de la ONU.

22 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 23

 TEMA CENTRAL
Estas polticas deben favorecer a los sectores ms
pobres de las zonas rurales, al tiempo que constru-
yen las bases de una clase media rural.
En materia econmica, es necesario garantizar un
desarrollo que permita el progreso de pequeas,
medianas y grandes empresas, incluyendo coopera-
tivas y otras formas de asociacin de productores.
Las polticas para apoyar el desarrollo productivo de-
ben estar dirigidas a la provisin de servicios y bienes
pblicos, entendidos como aquellos que benefician
a la comunidad o a una porcin importante de ella
en forma colectiva y que, por lo tanto, no pueden
ser apropiados o provistos de manera individual.
Este es el caso de la ciencia, tecnologa e innova-
cin; la infraestructura de transporte, electricidad,
tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) y
adecuacin de tierras; la sanidad agropecuaria, la
asistencia tcnica y el acompaamiento integral; la
seguridad jurdica sobre la propiedad; la seguridad y
la justicia; y la informacin. Se debe garantizar tam-
bin una poltica econmica apropiada, en especial
en materia cambiaria, crediticia y de comercio exte-
rior. Por el contrario, se debe abandonar en general
la tendencia a superar las dificultades coyunturales
a travs de apoyos o subsidios directos a activida-
des productivas especficas, que generan nuevas
inequidades (ya que no todas las actividades son
apoyadas de la misma manera) y, especialmente, no
corrigen los problemas estructurales que enfrenta
el campo y, por ende, no tienen efectos de larga
duracin. Los subsidios directos pueden ser necesa-
rios en coyunturas excepcionales, pero en ese caso,
deben ser transitorios, de bajo costo fiscal, favore-
cer prioritariamente a los agricultores de menores
ingresos y tener preferiblemente efectos favorables
sobre la productividad.
El desarrollo econmico debe garantizar,
la proteccin del medio ambiente,
en particular del agua, los suelos y la biodiversidad
como elementos constitutivos y fundamentales para
el desarrollo de actividades rurales. Manejada sobre
criterios de sostenibilidad ambiental, la riqueza
ecolgica del pas es, adems, una fuente potencial
de actividades productivas.
24 ECONOMA COLOMBIANA
Estas polticas deben garantizar un sector agrope-
cuario competitivo, que genere un ambiente propi-
cio para apuestas empresariales de todo tipo y que
responda a la vocacin del pas de ser una de las
despensas del mundo, como apropiadamente lo ha
sealado la FAO. Ms all de ello, las estrategias de
la Misin reconocen que si bien histricamente la
zona rural era visualizada como aquella en la que
se realizaban actividades primarias, en particular las
agropecuarias, se debe trascender la ptica de ligar
el mundo rural como el espacio de la produccin pri-
mara y el urbano como el de la produccin de manu-
facturas y servicios. Hoy en da, si bien las distintas
actividades productivas mantienen cierta relacin
urbano-rural, han trascendido estas barreras para
pensar en las sinergias entre los sectores primarios,
secundarios y terciarios y en relocalizar muchas
actividades a espacios que antes se consideraban
como exclusivamente de vocacin primaria.
El desarrollo econmico debe garantizar, a su vez,
la proteccin del medio ambiente, en particular del
agua, los suelos y la biodiversidad como elementos
constitutivos y fundamentales para el desarrollo de
actividades rurales. Manejada sobre criterios de sos-
tenibilidad ambiental, la riqueza ecolgica del pas
es, adems, una fuente potencial de actividades
productivas. Al mismo tiempo, sin embargo, es ne-
cesario frenar los efectos depredadores del medio
ambiente, en particular la continua desforestacin
que sigue caracterizando al pas, as como adaptar
el sector agropecuario al fenmeno del cambio cli-
mtico. Todo esto conlleva principios bsicos de
equidad intergeneracional, de acuerdo con los cua-
les el ritmo de extraccin de los recursos naturales
debe garantizar el bienestar no solamente de la ge-
neracin actual, sino de las futuras.
TEMA CENTRAL
La visin de la Misin de un campo generador de
bienestar, moderno, competitivo y respetuoso de
la diversidad territorial y de los recursos naturales,
resalta que lo rural es estratgico, no subsidiario,
para el desarrollo de Colombia. Esto es cierto no so-
lamente por razones econmicas sino tambin por
la necesidad de superar los factores histricos del
conflicto y construir la paz. En este sentido, la Mi-
sin reconoce al campo como un espacio donde ca-
ben y pueden convivir armoniosamente los grandes,
medianos y pequeos agricultores en conjunto con
otras actividades econmicas. Para ello, el Estado
debe garantizar la seguridad fsica y la justicia para
todos, reparar a aquellos que se vieron afectados
por el conflicto y apoyar preferencialmente a los
pequeos y a la poblacin ms vulnerable, proveer
bienes de inters social y servicios y bienes pblicos
que beneficien al conjunto de actores rurales. Todos
los colombianos debemos entender que la paz em-
pieza por saldar la deuda histrica con el campo.
La Misin parte de unas categoras de ruralidad
cuidadosamente construidas, que deben ser in-
corporadas en el conjunto de las polticas pblicas
como herramienta para llevar a cabo intervencio-
nes diferenciadas en las distintas dimensiones del
desarrollo rural. Estas categoras respetan las divi-
siones poltico-administrativas, parten del sistema
de ciudades y utilizan la densidad, el tamao de las
cabeceras y la distribucin de la poblacin entre la
cabecera y el rea dispersa como criterios bsicos
de clasificacin. De acuerdo con esta clasificacin,
Contenido
la vida rural sigue teniendo un peso muy elevado:
cerca del 60% de los municipios que tiene Colom-
bia deben considerarse como rurales y existe, fuera
de ello, una poblacin rural dispersa en el resto de
municipios, con lo cual la poblacin rural representa
Busqueda de
palbras o frases
poco ms de 30% de la poblacin del pas2. Por otra
parte, muchas de nuestras ciudades intermedias e
incluso grandes siguen teniendo una relacin muy
estrecha con las actividades agropecuarias. La rura- Siguiente pgina
lidad debe entenderse, as, como un continuo, que
de hecho no desaparece an en nuestras grandes
urbes. Predomina en la periferia geogrfica del terri-
torio nacional, pero tambin en el espacio que sepa- Anterior pgina
ra el Caribe del centro del pas, donde se concentra
la poblacin urbana.
II. Diagnstico Zoom +
Nuestro espacio rural es tremendamente heterog-
neo, no solo en razn de la compleja geografa del
pas, sino del peso de las distintas conformaciones
sociales que son el legado de nuestra historia: las
poblaciones indgenas, las formas de subordinacin
de dichas poblaciones y de los mestizos, la escla-
vitud que afect a muchas de las zonas clidas, la
2 Cabe anotar que la poblacin dispersa puede vivir en realidad relati-
vamente cerca de ncleos poblados. RIMISP estima, con base en datos
del DANE, que en 2014 el 85,2% de la poblacin dispersa viva a menos
de 20 km de un ncleo urbano de 20 000 o ms habitantes y 65,6% a
menos de 10 km.
ECONOMA COLOMBIANA 25
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

poblacin raizal de San Andrs y Providencia y la
migracin de poblacin blanca en una etapa avan-
zada de la Colonia, la cual gener asentamientos de
medianos y pequeos productores en dos regiones
del pas (Antioquia y Santander). La apertura de la
frontera agraria reprodujo estas diferencias a lo lar-
go y ancho del territorio.
productiva de zonas altas ambientalmente crticas,
en especial los pramos. Debido a las caractersticas
geogrficas del pas, esta frontera y los conflictos
asociados a ella, se han dado en muchas partes del
territorio nacional. El largo conflicto interno con
organizaciones guerrilleras se agudiz en dcadas
ms recientes por la expansin del paramilitarismo y
y 32% respectivamente, esto es, 23 y 27 puntos
porcentuales menos que en la poblacin dispersa.
Sobresale, adems, el hecho de que la reduccin de
pobreza en las zonas rurales ha sido jalonada por el
indicador multidimensional ms que por el de ingre-
sos. En efecto, entre 2003 y 2014 la pobreza mul-

La excesiva concentracin de la tierra ha sido fuente
constante de conflictos, muchos de ellos asociados
a la expansin de la frontera agraria que, a su vez,
ha generado problemas ambientales, tanto por la
desforestacin a la cual ha dado lugar a lo largo y
ancho de nuestro territorio, como por la ocupacin
La excesiva
concentracin
de la tierra ha sido
fuente constante
su fuerte presencia en la vida poltica en varias regio-
nes, as como por el narcotrfico, que ha financiado
y creado nuevas formas de violencia. La persistencia
del conflicto armado ha dejado hondas heridas que
la sociedad colombiana debe superar, lo que no ser
posible sin una poltica de desarrollo rural extrema-
damente ambiciosa. As lo establece, por lo dems,
el punto 1 de los acuerdos de La Habana.
Debido a la historia y geografas heterogneas de
nuestro mundo rural y a las desigualdades que
han caracterizado el desarrollo regional del pas,
el mundo rural abarca desde zonas relativamen-
te desarrolladas y con una fuerte articulacin con
ciudades grandes e intermedias, hasta otras extre-
madamente pobres, generalmente en las regiones
2,9%
tidimensional se redujo 33 puntos porcentuales
mientras que la de ingreso disminuy
en 15 puntos. Ms an, en el caso de
esta ltima, las reducciones recientes
(2013 y 2014) no se debieron a Erosin muy severa
mejoras en el ingreso de los ocu-
pados (ingresos laborales) sino en
otras fuentes de ingresos, en especial
aquellos asociados a la poltica social
(transferencias institucionales). En
otras palabras, la poltica social en su
sentido amplio (educacin, salud, vi-
vienda, transferencias condicionadas,
etc.), ha hecho mucho ms para me-
jorar las condiciones de vida que las
oportunidades econmicas,
las cuales continan siendo Contenido

ms apartadas del pas. Abarca tambin desde zo- muy limitadas para los ha-
nas (mayoritarias en trminos de territorio) donde
de conflictos, predomina la gran propiedad hasta otras donde se
asientan pequeos productores e incluso mini y mi-
bitantes pobres del campo.
En trminos productivos, el
muchos de ellos crofundistas. Entre las primeras hay algunas donde
existe una agricultura empresarial bien desarrollada
campo colombiano sigue estan-
do insuficientemente diversificado,
Busqueda de
palbras o frases

asociados a la hasta otras, dominantemente ganaderas, donde las

formas de produccin siguen siendo en muchos ca-
por lo que la suerte de las zonas rurales ha estado
muy ligada a la del sector agropecuario que, por lo
expansin de la sos tradicionales. La tenencia de la tierra ha dado
lugar, en no pocas partes del territorio, a prcticas
dems, ha mostrado en el ltimo cuarto de siglo un
comportamiento decepcionante. Su participacin
Siguiente pgina

frontera agraria de bsqueda de rentas por valorizacin asociada a

la expansin urbana y a la construccin de vas de
en el PIB ha colapsado y curiosamente lo ha hecho
con particular rapidez durante los subperodos de
que ha generado comunicacin o a esconder grandes patrimonios,
sin darle un adecuado uso productivo a la tierra. El
relativamente buen desempeo econmico gene-
ral (1990-1997 y 2003-2014), indicando que se ha
Anterior pgina

problemas uso ineficiente del suelo se cruza en varias zonas del

pas con una gran informalidad en materia de pro-
roto la correlacin entre las fases de crecimiento
del sector agropecuario y de la economa en gene-
ambientales, piedad de la tierra. ral que eran tpicas antes de la apertura econmica.
An en el perodo de mayor crecimiento econmico
de productos tropicales) en varios perodos y por
la sobrevaluacin del peso que ha caracterizado las Zoom +

tanto por la Adems, de acuerdo con las categoras de ruralidad

definidas por la Misin, los niveles de pobreza son
reciente del pas, los aos 2003-2007, la expansin
del sector fue apenas la mitad del que experiment
pocas de auge.

desforestacin como mayores en las zonas rurales del pas, tanto si se mi-
den por ingresos como por el indicador de pobreza
el PIB y muy inferior a los ritmos de crecimiento que
prevalecieron antes de 1980. La participacin del
En general, el lento crecimiento del sector muestra
los efectos de la limitada provisin de bienes y ser-

por la ocupacin multidimensional, que estima el acceso a bienes de

inters social y otras dimensiones de calidad de vida.
La pobreza es, adems, siempre mayor en la pobla-
productiva de zonas cin dispersa que entre la que habita en las cabece-
ras municipales en todas las categoras de munici-
altas ambientalmente pios. Esto es cierto, incluso en los municipios ms
rurales y dispersos y es particularmente marcado en
crticas, en especial el indicador de pobreza multidimensional. En efecto,
este indicador alcanza en las cabeceras de los mu-
los pramos. nicipios rurales y rurales dispersos niveles de 30%
sector agropecuario en el PIB, medida a precios co-
rrientes, se ha reducido a una cuarta parte de lo que
era a fines de los aos 70.
El virtual estancamiento de la productividad han
sido una de las causas de los serios problemas de
competitividad que han caracterizado al sector
en medio de la apertura econmica, los cuales se
han visto acentuados por los bajos precios inter-
nacionales de productos agrcolas (especialmente
vicios pblicos sectoriales, en particular el acceso
a ciencia, tecnologa e innovacin, infraestructura
vial y adecuacin de tierras. De acuerdo con COR-
POICA, el pas ha mantenido un promedio de inver-
sin pblica del 0,5% del PIB sectorial en los ltimos
aos. Este nivel es bajo, en comparacin con otros
pases latinoamericanos con una importante voca-
cin agrcola como Uruguay (2,0%), Brasil (1,7%),
Chile (1,2%) y Argentina (1,3%). Aunque la inver-
sin pblica ha venido aumentando en los ltimos

26 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 27

 TEMA CENTRAL
aos, gracias en particular a los fondos del sistema
general de regalas, es necesario mejorar la calidad
de esta inversin. Aparte de lo anterior, el servicio
de asistencia tcnica agropecuaria ha sufrido un
fuerte debilitamiento luego de la eliminacin del
Sistema Nacional de Transferencia de Tecnologa
Agropecuaria (SINTAP), a pesar de los esfuerzos que
el Estado ha hecho durante los ltimos aos por for-
talecerlo. Hoy en da, su cobertura es insuficiente
(10% de los productores segn los datos del censo
agropecuario) y se sigue prestando bajo una visin
lineal, donde se ignora el papel de los productores,
incluyendo los ms pequeos, en la investigacin y
la experimentacin adaptativa a travs de sistemas
de innovacin local. A la red vial terciaria se han de-
dicado tambin recursos insuficientes y no existe,
por otra parte, un rgimen de prestacin del servicio
pblico de adecuacin de tierras.
En materia ambiental, es evidente que el desarro-
llo rural, e inclusive el urbano, se han dado sobre la
base una explotacin insostenible de los recursos
naturales, la biodiversidad y los servicios ecosist-
micos. El pas no ha valorado y retribuido adecua-
damente la prestacin de servicios ecosistmicos,
en particular del agua y el suelo, lo que ha llevado a
un deterioro sistemtico de los mismos que podra
en el futuro poner en riesgo el sostenimiento de la
forma de vida rural y afectar la competitividad de las
28 ECONOMA COLOMBIANA
actividades productivas rurales, pero tambin de las
urbanas que toman como insumo agua, materiales
y energa provistas desde el campo por debajo de su
costo social ptimo. Esta problemtica se ve exacer-
bada, por lo dems, por el cambio y la variabilidad
climtica que incrementan el riesgo de desastres.
Aunque el pas cuenta con una de las mayores ofer-
tas hdricas del mundo, enfrenta una situacin para-
djica de regiones con mucha abundancia de agua y
otras con escasez. Esto se debe a la variabilidad es-
pacial y temporal del agua, a lo que se suma la con-
taminacin y sobreexplotacin, afectando su dispo-
nibilidad e impactando las actividades rurales. El uso
es ineficiente y hay mucho desperdicio de agua que
es facilitado por la valoracin inadecuada del recur-
so. Por su parte, los servicios ecosistmicos del sue-
lo se han visto significativamente deteriorados por
una combinacin de causas antrpicas, como son
el uso de productos qumicos, la deforestacin, los
incendios, la labranza convencional, la maquinaria
pesada y el riego intensivo, y de causas naturales
como la diversidad y fragilidad de algunos suelos
y los efectos del cambio y la variabilidad climtica.
Como consecuencia, el 40% del territorio nacional
tiene erosin: en grado severo y muy severo en cerca
del 2,9% de la superficie, con el horizonte superficial
destruido y prdida de funciones del suelo; erosin
moderada en 16,8% del territorio y ligera en el 20%.
TEMA CENTRAL
La deforestacin tiene relacin importante con la
afectacin de servicios ecosistmicos asociados al
agua y el suelo. Entre 1990 y 2010 el pas perdi al-
rededor de 6 millones de hectreas de bosques con
causas directas y subyacentes que muchas veces
escapan al control del mbito forestal y ambiental
debido a que son generadas en otros sectores. En
trminos de rea, la deforestacin se ha concentra-
do en la Amazona, los Andes y, en menor medida,
en el Caribe, aunque en trminos de la prdida anual
relativa, el Caribe es la regin ms crtica con ms
del 2% del rea de bosque deforestado anualmente.
Por ltimo, en materia de recursos, la participacin
del presupuesto de inversin del sector agropecua-
rio en el presupuesto total de inversin de la Nacin
ha ido en declive, lo que muestra que el sector ha
perdido importancia relativa dentro de la programa-
cin anual de inversiones del gobierno. Desde me-
diados de la dcada de los noventa y hasta el ao
2003, la participacin registr una cada pronuncia-
da, pasando del 10% en 1990 a poco ms del 3% en
el 2003. A partir del 2004, la participacin comienza
a recuperarse, pero an no alcanza los niveles regis-
trados durante los primeros aos de los noventa.
Lo anterior estuvo acompaado por un cambio en
la composicin del gasto, caracterizado por el au-
mento en los subsidios sectoriales directos a costa
de las inversiones en servicios y bienes pblicos.
Mientras la inversin en apoyos directos (subsidios,
compensaciones e incentivos) tuvo en promedio,
entre 1990 y 2014, un crecimiento real anual del
4,6%, particularmente dinmico en los diez ltimos
aos, la inversin en servicios y bienes pblicos
solo creci a un ritmo anual del 0,8% y con las fuer-
tes fluctuaciones. Adicionalmente, los niveles de
ejecucin presupuestal del sector han sido bajos.
Las entidades del sector agropecuario presentaron
una ejecucin promedio del 62% en el periodo com-
prendido entre 1990 y el 2014, cifra que es bas-
tante inferior al promedio del sector pblico que se
ubica en el 80%.
El deterioro institucional del MADR y de sus entida-
des adscritas es igualmente preocupante y no se ha
logrado revertir, pese a algunos avances recientes.
Despus de una crisis profunda, CORPOICA est en
proceso de recuperacin. Al lado de las funciones
para las que fue creada, y que cumple bien, a FINA-
GRO se le ha venido recargando con la ejecucin de
mltiples proyectos que no corresponden a sus fun-
ciones de banco de desarrollo. El Banco Agrario ha
ampliado el crdito a pequeos productores, pero
abandon la funcin de fomentar el ahorro rural y
En un contexto
de inmensas necesidades
sociales, de demandas
de inclusin productiva
y de escasez de bienes
pblicos, la asignacin
de subsidios directos
debe ser desmontada
o integrada con criterios
explcitos a alguna de las
prioridades sealadas.
Contenido
de captar recursos para el fomento del sector, por
lo cual se ha hecho an ms dependiente que en el
pasado del redescuento en FINAGRO. El ICA no tie-
ne hoy la credibilidad tcnica con la que cont his-
Busqueda de
palbras o frases
tricamente. Se reconoce ampliamente que la con-
solidacin de cuatro instituciones con tradiciones
totalmente diferentes en una sola, el INCODER, ter-
min por deteriorar cada una de sus partes. El uso Siguiente pgina
fraudulento de una parte de los recursos de Agro
Ingreso Seguro pesa todava negativamente sobre
el sector. Por ltimo, una proporcin importante de
los recursos adicionales asignados al sector en aos Anterior pgina
recientes ha sido una respuesta a la presin de los
paros, y ha carecido de criterios de largo plazo de
asignacin de recursos pblicos y de proyectos ade-
cuadamente diseados, por lo cual su ejecucin ha
sido baja y su impacto limitado. Zoom +
III. La estrategia
Como ya se mencion, la Misin propone un con-
junto de polticas de Estado para promover un desa-
rrollo integral (econmico, social y ambiental) en el
campo colombiano, construido desde el territorio y
con una mirada del rea rural ms all de lo agrope-
cuario. La realizacin de esta visin exige poner en
marcha seis estrategias:
La primera est orientada a la inclusin social
de los habitantes rurales mediante el cierre de
brechas sociales y la consecuente dotacin de
ECONOMA COLOMBIANA 29
 TEMA CENTRAL
bienes de inters social (alimentacin, educa-
cin, salud, proteccin social, vivienda, agua y
saneamiento), con un enfoque de derechos. Esta
estrategia busca eliminar, en un plazo de quin-
ce aos, las principales brechas rural-urbanas en
materia de acceso a servicios sociales de calidad.
Este plazo (el ao 2030) coincide con la realiza-
cin de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
aprobados en el mes de septiembre de 2015 por
la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Una estrategia ambiciosa de inclusin producti-
va y agricultura familiar, que permita que los pe-
queos productores y los trabajadores del cam-
po, tanto agropecuarios como no agropecuarios,
accedan a recursos productivos, se integren a lo
largo de toda la cadena de produccin y comer-
cializacin y perciban ingresos remunerativos.
Esta estrategia estar apuntalada en dos nuevas
instituciones: un Fondo (o Agencia) de Desarro-
llo Rural y una Agencia Nacional de Tierras. En
materia de tierras, exige un esfuerzo especial de
formalizacin de la propiedad, creacin de un
fondo de tierras con propsitos redistributivos y
mecanismos que permitan recomponer los micro
y minifundios para constituir unidades producti-
vas viables.
El desarrollo de un sector agropecuario competi-
tivo, basado fundamentalmente en la provisin
adecuada de servicios y bienes pblicos secto-
riales: ciencia, tecnologa, innovacin, asistencia
tcnica y acompaamiento integral; infraestruc-
tura de transporte, energa y TIC; adecuacin de
tierras; sanidad agropecuaria; proteccin de los
derechos de propiedad; informacin y seguridad
y justicia. Esta estrategia exige tambin un am-
biente macroeconmico y financiero adecuado
para el desarrollo del sector, polticas activas de
comercio exterior orientadas en particular a di-
versificar la base exportadora y un marco para
promover y coordinar grandes apuestas produc-
tivas para el sector, que estar a cargo de una
Agencia de Promocin de Inversiones Agrope-
cuarias y Agroindustriales.
Un desarrollo ambientalmente sostenible, que
busque mantener e incluso mejorar el patrimo-
nio del pas en materia de aguas, suelos, biodiver-
sidad y riqueza forestal, al tiempo que valora de
manera adecuada la provisin de servicios eco-
sistmicos, gestiona los efectos sobre el sector
agropecuario del cambio climtico y promueve
actividades que hagan un uso productivo y am-
bientalmente sostenible de nuestra riqueza eco-
30 ECONOMA COLOMBIANA
lgica. Esta estrategia propone, adems, frenar
la expansin de la frontera agraria y la deforesta-
cin que la acompaa para el ao 20303.
Una estrategia de ordenamiento y desarrollo
territorial orientada a garantizar un apropiado
ordenamiento ambiental, social y productivo de
los territorios rurales, que busque el desarrollo
integral de dichos territorios y su articulacin
con el sistema de ciudades. Esta estrategia exige
el diseo de planes apropiados de ordenamiento
territorial, herramientas que induzcan un apro-
vechamiento ordenado, adecuado, sostenible y
equitativo de la tierra y un fortalecimiento de la
asociatividad territorial.
Un arreglo institucional integral y multisectorial,
con polticas claras de largo plazo articuladas
por un CONPES Rural con un horizonte de largo
plazo (diez aos) y la garanta de disponibilidad
de recursos pblicos adecuados y estables para
instrumentar dichas polticas. Este arreglo insti-
tucional debe garantizar, adems, un amplia pre-
sencia y capacidad de ejecucin a nivel territorial
y la participacin de la sociedad civil organizada
y el sector privado empresarial en la formulacin
de polticas, la planeacin, la toma de decisiones,
la ejecucin de programas y proyectos y el segui-
miento de resultados.
Estas estrategias estn estrechamente relacionadas
y deben integrarse adecuadamente en las condicio-
nes especficas de cada territorio. As, por ejemplo,
el cierre de las brechas sociales contribuye a la inclu-
sin productiva y las polticas de inclusin producti-
va, las cuales deben estar orientadas igualmente a
desarrollar actividades competitivas. A su vez, tanto
las estrategias de inclusin como la de competiti-
vidad deben ser ambientalmente sostenibles y el
patrimonio ecolgico debe visualizarse como una
fuente de oportunidades para el desarrollo produc-
tivo. El nuevo arreglo institucional debe propiciar
igualmente la inclusin social y productiva de la po-
blacin rural y asegurar un patrn de crecimiento
que sea competitivo y ambientalmente sostenible.
Las estrategias deben tener en cuenta, adems, las
particularidades de ciertos grupos poblacionales. La
equidad de gnero constituye, en este sentido, un
elemento transversal esencial, dado que se refiere a
3 La meta de eliminar la desforestacin est incluida en el Acuerdo de
La Habana. La meta de eliminarla para el 2030 es consistente con otras
que propone la Misin, pero debe incluir medidas inmediatas para lograr
gradualmente este objetivo.
TEMA CENTRAL
un grupo mayoritario de la poblacin. La capacidad
de ofrecer oportunidades en el campo a la pobla-
cin joven es, adems, esencial para el desarrollo
futuro del campo colombiano. A su vez, para saldar
la deuda histrica con el campo es indispensable dar
prioridad a los grupos histricamente ms margina-
dos: los indgenas y los afrocolombianos.
Las diferentes estrategias tendrn que diferenciar-
se segn las categoras de ruralidad propuestas por
la Misin. Las dinmicas complementarias entre la
zona rural y las ciudades generan unas trayectorias
de desarrollo distintas por su cercana a mercados,
alta conmutacin laboral, disponibilidad de infraes-
tructura y, en general, bienes pblicos y economas
de escala. A su vez, las zonas rurales dispersas, con
baja densidad de poblacin, implican un reto para la
estrategia de derechos sociales e inclusin produc-
tiva por su baja infraestructura y las ineficiencias
asociadas a la provisin de servicios sociales y p-
blicos a poblaciones que habitan en zonas de baja
densidad poblacional.
Contenido
Un elemento transversal a todas las estrategias
est relacionado con la asignacin de recursos p-
blicos. En un contexto de inmensas necesidades
sociales, de demandas de inclusin productiva y de
escasez de bienes pblicos, la asignacin de subsi- Busqueda de
palbras o frases
dios directos debe ser desmontada o integrada con
criterios explcitos a alguna de las prioridades sea-
ladas. Los apoyos del Estado deben proveerse fun-
damentalmente a travs de la provisin de bienes y
Siguiente pgina
servicios sociales y pblicos. Los mayores recursos
para el sector que se lograron en 2014-15 deben
mantenerse, promoviendo la transparencia y efi-
ciencia en su ejecucin, pero adems, ser esencial
Anterior pgina
buscar fuentes de financiamiento adicionales. Entre
ellas, se encuentra un impuesto predial altamente
progresivo, que incentive adems el buen uso del
suelo (castigue, como acontece a nivel urbano, las
tierras ociosas y sea tambin ms gravoso para Zoom +
las tierras con vocacin agrcola que no se utilicen
como tales) y tasas de uso de agua que a su vez
incentiven el buen uso y la proteccin de dicho re-
curso a travs de pagos por servicios ambientales.
A ello se puede agregar la inclusin de criterios de
ruralidad en el Sistema General de Participaciones
en las rentas nacionales, una destinacin mayor de
los recursos de regalas, una redistribucin de los
recursos de inversin provenientes de ambos entre
las cabeceras municipales y el rea rural, as como
destinar al desarrollo rural el dividendo de la paz,
es decir, la posible reduccin en el gasto de defen-
sa. Las normas presupuestales debern tambin ser
adecuadas para facilitar el ciclo de los proyectos,
ECONOMA COLOMBIANA 31
 TEMA CENTRAL
quizs reemplazando el ciclo anual por un ciclo
bianual del presupuesto.
Propuestas
A continuacin se resumen las principales propues-
tas de la Misin en cada una de las seis estrategias
mencionadas.
En materia de inclusin social, la Misin propone
como los dos programas prioritarios de ms corto
plazo la eliminacin de la desnutricin en el campo y
una campaa de Analfabetismo Cero. Propone crear
direcciones permanentes y especializadas en los Mi-
nisterios de Educacin y Salud para el diseo de una
poltica rural adecuada y diferenciada que se adap-
te a las particularidades del campo. En educacin,
sugiere invertir en modelos flexibles con contenido
pertinente y de calidad que faciliten la inclusin pro-
ductiva e incentiven la creatividad y la innovacin,
tanto en nios como en jvenes. En salud propone
migrar hacia un modelo con nfasis en promocin
y prevencin, que elimine las barreras de acceso y
acerque los servicios de salud a las familias, espe-
cialmente en los municipios ms dispersos. Se debe
resaltar tambin la necesidad de ampliar la cobertu-
ra de programas como Beneficios Econmicos Peri-
dicos (BEPS) y Colombia Mayor para garantizar una
vejez digna, el acceso universal a un seguro contra
riesgos laborales y la creacin gradual de un pilar
de cuidado dentro del sistema de proteccin social
para facilitar la participacin laboral femenina. Por
ltimo, la Misin sugiere centralizar en el DPS todos
los subsidios y transferencias monetarias dirigidas
a las familias, con el fin de mejorar la incidencia del
gasto social en el bienestar de los hogares.
Para avanzar en la inclusin productiva, la Misin
propone fortalecer la agricultura familiar y generar
nuevas oportunidades de empleo no agropecuario
a travs de inversin pblica en activos producti-
vos, generacin de capacidades y promocin de la
asociatividad. El nfasis deber recaer en el acceso
a la tierra en cantidad y calidad suficientes, la acu-
mulacin de activos productivos como maquinaria
e insumos y la provisin de un servicio de acompa-
amiento integral que vaya mucho ms all de la
asistencia tcnica, acercando as a los productores a
las nuevas tecnologas y a las buenas prcticas agr-
colas y empresariales. De igual forma, se propone
invertir en la fase de comercializacin a travs de
la modernizacin de los sistemas de abastecimiento
del nivel local, regional y nacional, la consolidacin
del sistema de compras pblicas locales con prefe-
rencia para agricultores familiares y el escalamiento
32 ECONOMA COLOMBIANA
Mientras la inversin
en apoyos directos
(subsidios,
compensaciones
e incentivos) tuvo
en promedio, entre 1990
y 2014, un crecimiento
real anual del 4,6%,
particularmente
dinmico en los diez
ltimos aos, la
inversin en servicios
y bienes pblicos solo
creci a un ritmo anual
del 0,8% y con las
fuertes fluctuaciones.
de las alianzas productivas entre agricultores fa-
miliares y grandes empresarios. En actividades no
agropecuarias, propone promover el desarrollo de
actividades productivas y de servicios como el turis-
mo, las artesanas, la construccin, el transporte y
los encadenamientos productivos de la agricultura
y la minera para transformar productos bsicos en
productos de alto valor agregado. Asimismo, sugie-
re que gran parte del empleo generado por obras
pblicas utilice mano de obra local. Todo lo anterior
deber financiarse a travs de proyectos bajo moda-
lidad asociativas (cooperativas u otras asociaciones
de productores) que respondan a las visiones loca-
les y regionales de desarrollo productivo. El crdi-
to y los modelos de cofinanciacin Nacin-Regin
sern los principales instrumentos de financiacin.
Por ltimo, para enfocar de manera eficiente los re-
cursos pblicos y privados en materia de inclusin
productiva, la Misin propone construir un registro
nacional de agricultores familiares.
TEMA CENTRAL
En materia de competitividad agropecuaria, la Mi-
sin hace nfasis en la necesidad de invertir ms
en servicios y bienes pblicos para el desarrollo pro-
ductivo y menos en apoyos directos que respondan
a situaciones coyunturales. Los bienes y servicios
pblicos prioritarios sern ciencia, tecnologa e in-
novacin, un gran salto en la cantidad y calidad de
las vas terciarias, infraestructura de riego y regula-
cin de corrientes de agua, sanidad agropecuaria e
informacin. Igualmente importante es concentrar
el crdito de FINAGRO en el acceso de los pequeos
agricultores y en el fomento a la inversin de todos
los productores, apoyados en este ltimo caso en
mayores recursos del incentivo a la capitalizacin
rural. A ello se agrega la necesidad de cambios sus-
tanciales en los instrumentos existentes de segu-
ros agropecuarios, para ampliar y mejorar su uso.
Asimismo, se deber invertir en la construccin de
redes de frio y centros de acopio de alcance regio-
nal y en la consolidacin de sistemas logsticos de
transporte, con participacin mayoritaria de capital
privado pero con posibles inversiones minoritarias
de FINAGRO. Finalmente, en materia de comercio
exterior, la Misin sugiere darle a la diversificacin
de exportaciones el carcter de poltica de Estado,
en donde la inocuidad y la calidad de los productos
debern tener la mayor prioridad.
La sostenibilidad ambiental ocupa un lugar impor-
tante dentro del paquete de recomendaciones de la
Misin. Recuperar y proteger los servicios ecosist-
micos del agua y el suelo, enfrentar el cambio y la
variabilidad climtica y aprovechar de forma soste-
nible el patrimonio natural para el desarrollo rural,
son las tres prioridades. En esta direccin, la Misin
propone un incremento en las Tasas por Uso de
Agua que incentive su adecuada utilizacin y gene-
re recursos suficientes para la conservacin de las
cuencas. Una parte de estos recursos se utilizara
en un programa de pago por conservar las fuentes
de agua y otros pagos por servicios ambientales.
Igualmente, sugiere establecer una meta de defo-
restacin cero para 2030 y un cierre definitivo de la
frontera agropecuaria, lo que implica la delimitacin
final, zonificacin y ordenamiento de las Zonas de
Reserva Forestal (ZRF). Por otro lado, se propone el
montaje de un Sistema de Alertas Agroclimticas
Tempranas, participativo e interactivo, acompaa-
do del diseo de planes de contingencia frente a las
amenazas que enfrentan los sistemas agrcolas, pe-
cuarios, pesqueros y forestales.
En materia de ordenamiento y desarrollo territorial,
la Misin presenta propuestas en cuatro lneas: or-
denamiento ambiental, social y productivo; conver-
gencia regional y cierre de brechas rural-urbanas;
desarrollo rural con enfoque territorial; y consolida-
cin de la asociatividad territorial. En relacin con
Contenido
la informalidad en la tenencia de la tierra, propone
un programa de formalizacin masiva que se lleve a
cabo a travs de intervenciones en el territorio por
barridos prediales. Asimismo, sugiere la creacin de
Busqueda de
un Fondo de Tierras con fines redistributivos como palbras o frases
instrumento para reducir la concentracin de la
propiedad de la tierra rural y asegurar para los agri-
cultores familiares tierra en cantidad y calidad su-
ficiente, atada siempre a proyectos de generacin
de ingresos. Igualmente, con el nimo de promover
Siguiente pgina
el desarrollo econmico y social de zonas aisladas
del pas con gran potencial, la Misin invita al Go-
Anterior pgina
Zoom +
ECONOMA COLOMBIANA 33
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

El Plan
bierno a facilitar la creacin de Zonas de Desarrollo paa de las entidades territoriales, la ejecucin de
Empresarial (ZDE) o modelos similares, en donde se los recursos del Gobierno Nacional destinados a
utilicen figuras como la concesin, el arrendamien- brindar asistencia tcnica y acompaamiento inte-

Colombia Siembra
Artculo Siguiente
to o el derecho real de superficie y no la entrega de gral a los pequeos y medianos productores4. Anterior Artculo

la propiedad de la tierra.
En cuanto a las entidades adscritas existentes, se
La Misin sugiere, adems, el montaje gradual de un propone: i) consolidar a CORPOICA como la enti-

centenar de Programas de Desarrollo Rural Integral
con Enfoque Territorial (PDRIET) en provincias o re-
giones con alta concentracin de agricultores fami-
liares, elevados niveles de pobreza y alto potencial
productivo. Estos programas buscarn articular y lle-
var de manera conjunta toda la oferta del Estado a
un mismo territorio, a travs de una accin integral
que garantice la sostenibilidad y competitividad de
los territorios. Por otro lado, la Misin recomienda
mejorar el sistema de planeacin y ordenamiento
territorial dando particular nfasis al fortalecimien-
to de las capacidades y el rol de los departamen-
tos, discriminar los presupuestos de inversin entre
el rea urbana y rural para evidenciar la adecuada
distribucin de recursos pblicos para el campo y
apoyar la conformacin de provincias y regiones de
planificacin y gestin como figuras de integracin
territorial que generen sinergias y economas de es-
cala en la administracin pblica.
Finalmente, la Misin hace varias recomendaciones
y las recomendaciones
dad coordinadora del Sistema Nacional de Ciencia
Tecnologa e Innovacin Agropecuaria; ii) continuar
con el ajuste institucional del ICA, buscando que la
entidad cuente con personal tcnico idneo e in-
fraestructura moderna, iii) especializar a FINAGRO
de la
Misin Rural
en sus tareas de banca de segundo piso y aportes
de inversin de capital de riesgo; iv) llevar al Banco
Agrario a tener un papel activo en materia de capta-
cin de recursos y manejo de riesgo; v) especializar
a la AUNAP en la regulacin y vigilancia del manejo
del recurso acucola y pesquero; y vi) fortalecer a la
UPRA para consolidarla como el principal brazo tc-
nico del MADR.
Finalmente, dentro de una visin de un desarrollo
rural en donde los actores locales y regionales jue-
Contenido
gan un papel protagnico, la Misin invita al Gobier-
no a poner en marcha un programa de gran alcance
El Plan Colombia Siembra no debe promover amplias reas de
para promover y fortalecer las organizaciones de monocultivos que vayan en contra de la diversificacin productiva
productores y las organizaciones sociales, as como
para ajustar los espacios de participacin, empode-
de territorios. La diversidad es nuestra principal ventaja natural Busqueda de

de ajuste a la institucionalidad. En primer lugar, re- rarlos y darles instrumentos para que respondan a y no es conveniente uniformar los sistemas productivos agropecuarios. palbras o frases

comienda la conformacin de un CONPES RURAL los principios de transparencia, democracia y pla-

y un CONFIS RURAL como escenarios de coordina- neacin participativa.
Vea aqu la presentacin del autor
cin de las inversiones a largo plazo de todo el go- Santiago Perry* https://youtu.be/e7BmpAGkh2k
La Misin estima el costo de sus propuestas en $13 Siguiente pgina

bierno en el mundo rural (planes decenales que se

actualizan peridicamente) y asegurar los recursos
correspondientes. Invita al Ministerio de Agricultu-
ra y Desarrollo Rural a retomar su papel de rector
de la poltica agropecuaria y de desarrollo rural,
dejando la ejecucin en cabeza de sus entidades
adscritas. Propone la liquidacin del INCODER y la
creacin de cuatro entidades: i) una Agencia Nacio-
nal de Tierras a cargo del proceso de formalizacin,
billones de pesos (de 2015) por ao, lo que equivale
al 1,2% del PIB, de los cuales $8,1 billones, equiva-
lentes al 0,7% del PIB, seran gastos nuevos y el res-
to sera financiado con la reasignacin de recursos
existentes, particularmente con la reorientacin de
gastos de las zonas urbanas hacia las rurales. La ma-
yora de los recursos nuevos estn asociados con
los gastos requeridos en inclusin social (29%), vas
terciarias (22%) y Ciencia, Tecnologa, Innovacin y
El plan Colombia Siembra es la estrategia con la que
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aspira
a incrementar la superficie sembrada en un milln de
hectreas. Lanzado a principios de octubre de 2015,
Colombia Siembra busca aprovechar la significativa
devaluacin del peso, ocasionada por la destorcida
de los precios del petrleo, para sustituir importacio-
nes e impulsar las exportaciones de bienes agrope-
2015 y 2018 se logre el incremento del milln de
hectreas sembradas. Lo anterior espera conseguirlo
haciendo una zonificacin agrcola del pas, ponien-
Anterior pgina
do en marcha programas de extensin y de admi-
nistracin de riesgos agropecuarios, mejorando el
acceso al crdito y promoviendo unas escuelas de
emprendimiento rural.
Zoom +

la poltica redistributiva del Fondo de Tierras y la ad-
ministracin de tierras del Estado; ii) un Fondo (o
Agencia) de Desarrollo Rural como entidad de pro-
mocin, gestin y cofinanciacin para el desarrollo
productivo y el fortalecimiento de la instituciona-
lidad local, en donde la estructuracin de proyec-
tos, la priorizacin de inversiones y la ejecucin de
recursos se hace a nivel local y/o regional; iii) una
Agencia de Promocin de Inversiones Agropecua-
rias y Agroindustriales encargada de incentivar la
inversin privada en cadenas productivas con gran
potencial de mercado externo o interno; y iv) una
Unidad Administrativa Especial de Asistencia Tcni-
ca y Acompaamiento Integral que lidere, en com-
el servicio de asistencia tcnica directa y acompaa-
miento integral a los pequeos productores (16%).
Los recursos debern quedar asegurados mediante
la asignacin de rentas con destinacin especfica soya, cacao, palma de aceite y frutales (los tres l-
o con una norma que establezca que una propor-
cin mnima del presupuesto deber ser destinada
al plan decenal de inversiones en el mundo rural.
4 Cabe anotar que las dos primeras fueron creadas por el Gobierno
Nacional a fines de 2015, en parte con base en facultades extraordina-
rias incluidas en el Plan de Desarrollo que respondieron a las recomen-
daciones tempranas de la Misin. Los apoyos para asistencia tcnica
fueron incorporados a las funciones de la Agenda de Desarrollo Rural.
La recomendacin de liquidar el INCODER fue igualmente acogida en los
decretos correspondientes.
cuarios1. Estrategias similares se han puesto en prctica en
el pasado, en diversas coyunturas, con resultados
Con el aumento de las reas de maz, forestales, ms o menos satisfactorios. Tales fueron los casos
del Plan de Oferta Selectiva de fines de la dcada del
timos para exportacin), el plan aspira a que entre ochenta del siglo pasado - previendo un incremento
de las cotizaciones internacionales de los bienes agr-
colas -, el Plan de Reactivacin de la primera mitad de
* Director de la Corporacin PBA. Miembro del Consejo Directivo de los noventa y el PROAGRO de la segunda mitad de
la Misin para la Transformacin del Campo. Coordinador del Grupo esa misma dcada. En todos ellos se combinaron dis-
Dilogo Rural.
tintos instrumentos que permitieran incrementar r-
1 A falta de un documento oficial completo sobre el plan Colombia pidamente la produccin obtenida, en buena medida
Siembra, la informacin y aseveraciones que se hacen en este escrito se
basan en diferentes fuentes del MADR, como su sitio Web, declaraciones
con la expansin de la superficie sembrada, teniendo
de sus directivos y una presentacin general en power point del 1 de en cuenta que era muy inferior a las reas con vo-
octubre de 2015. cacin agrcola con que cuenta el pas. Se concert

34 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 35

 TEMA CENTRAL
con el sector privado, se busc coordinar la accin
de las entidades gubernamentales, se vincul a las
autoridades departamentales y se trat de romper
cuellos de botella que dificultaran el aumento de la
produccin.
No obstante, en todos los casos mencionados se
entendieron estos planes como acciones coyuntura-
les y de choque, que buscaban aprovechar determi-
nadas circunstancias para aumentar las reas sem-
bradas. Estos planes no reemplazaban la poltica de
desarrollo agrario, y mucho menos la de desarrollo
rural, ni pretendan tener un mayor alcance que el ya
mencionado. Empero, el MADR parece darle una ma-
yor trascendencia al Plan Colombia Siembra, segn
se desprende de la siguiente aseveracin: Colom-
bia Siembra, representa una apuesta por un nuevo
renacer del campo colombiano, con la cual vamos a
cumplir con el propsito del Gobierno del Presidente
Juan Manuel Santos de trasformar el campo2.
La Misin propone
que el desarrollo
rural se construya
desde los territorios,
con la decidida
participacin de
todos sus actores,
teniendo en cuenta
de manera muy
especial a los
ms pobres
y marginados.
36 ECONOMA COLOMBIANA
Este planteamiento se realiz cuando ya se conoca
la mayora de documentos y recomendaciones de la
Misin que cre la Presidencia de la Repblica pre-
cisamente para transformar el campo colombiano.
La Misin defini tres principios, o ideas fuerza, para
lograr su cometido: i) desarrollo territorial partici-
pativo que tiene en cuenta las enormes diferencias
entre regiones y a los habitantes rurales como prota-
gonistas de su desarrollo, ii) concepcin integral del
desarrollo, que busca la inclusin social y productiva
de todos los habitantes rurales y iii) desarrollo rural
competitivo y ambientalmente sostenible basado,
ante todo, en la provisin adecuada de servicios y
bienes pblicos.
Asimismo, estableci seis estrategias que, en con-
junto, promueven una transformacin integral del
campo colombiano: una de inclusin social, otra de
inclusin productiva y agricultura familiar, una terce-
ra de competitividad basada en la provisin de servi-
cios y bienes pblicos sectoriales, una cuarta de sos-
tenibilidad ambiental, una quinta de ordenamiento y
desarrollo territorial y, finalmente, una que propende
por un arreglo institucional integral y multisectorial.
Desarrollo de los territorios
Con estas propuestas la Misin para la Transforma-
cin del Campo busca propiciar un desarrollo inte-
gral de los territorios rurales colombianos, en los que
se logren propsitos de equidad, competitividad y
sostenibilidad.
Como es obvio, los alcances del plan Colombia Siem-
bra distan mucho de los que persiguen las estrate-
gias y recomendaciones de la Misin. Entre otras,
por las siguientes razones:
1. La Misin para la Transformacin del Campo
propone una estrategia de desarrollo rural multi-
sectorial, que contempla las diversas fuentes de
generacin de ingresos en las reas rurales y
no solo las agropecuarias -, la dotacin de bienes
y servicios pblicos a los territorios rurales, el de-
sarrollo de capacidades y el fortalecimiento insti-
tucional. El Plan Colombia Siembra, por su parte,
es una estrategia estrictamente sectorial.
La Misin reconoce los cambios que se han ve-
nido presentando en las reas rurales y en su
relacin con los centros urbanos. Han surgido
y se han consolidado actividades de generacin
2 Vase el sitio Web del Ministerio de Agricultura, 01/10/2015. Sub-
rayado nuestro.
TEMA CENTRAL
de ingresos diferentes a las agropecuarias y,
aunque estas ltimas siguen siendo la principal
fuente de ingresos de las familias rurales, otras
actividades han venido ganando importancia. El
turismo rural, ecolgico y de aventura, la minera
artesanal, los servicios ambientales, las artesa-
nas y pequeas industrias, el comercio, el trans-
porte y otros servicios han adquirido creciente
participacin en los ingresos rurales, y tienen un
gran potencial para contribuir al mejoramiento
del nivel de vida de los moradores rurales y de los
territorios donde ellos habitan.
Asimismo, la Misin comprende que sin educa-
cin y salud de calidad para los habitantes del
campo, proteccin social, condiciones dignas de
habitabilidad, servicios pblicos, infraestructura
de comunicaciones, cultura y recreacin, no ha-
br verdadero desarrollo de las zonas rurales, ni
ser posible que las nuevas generaciones quie-
ran permanecer y aplicar en ellas sus esfuerzos,
ingenio y creatividad.
De manera que para la Misin la transformacin
del campo va mucho ms all de la reactivacin
agrcola.
2. Mientras la Misin para la Transformacin del
Campo privilegia los bienes pblicos respecto
a las ayudas y/o subsidios individuales, el Plan
Colombia Siembra parece basarse en estos lti-
mos. En este sentido la Misin propone que los
esfuerzos y recursos pblicos se enfoquen en re-
solver problemas fundamentales para lograr una
mejor calidad de vida de los habitantes del cam-
po y una mayor competitividad y sostenibilidad
de las actividades rurales. En el primer aspecto,
otorga una gran importancia al mejoramiento de
las muy deficientes educacin, salud, proteccin
social, servicios pblicos, condiciones de habita-
bilidad y vas de comunicacin con que hoy en
da cuentan las reas rurales del pas.
El mejoramiento de estas ltimas, adems, se
considera vital para incrementar la rentabilidad y
la competitividad de las actividades rurales. Los
enormes costos que el psimo estado de las vas
de comunicacin genera en la actualidad en el
transporte de los productos agropecuarios - y
otros bienes rurales - de las zonas de produccin
a las de consumo y transformacin, as como las
dificultades que supone llegar a los sitios donde
se pueden desarrollar iniciativas de turismo rural
y ecolgico y prestar otros servicios eco-sistmi-
cos, constituyen un obstculo maysculo para el
desarrollo rentable y competitivo de las activida-
des econmicas rurales.
Junto con el mejoramiento de las vas, la Misin
privilegia el impulso a la innovacin con base en
un sistema nacional descentralizado y partici-
pativo, en el que en cada territorio los actores
rurales trabajen conjuntamente en la superacin
de los problemas tcnicos que enfrentan las ac-
tividades agropecuarias y las otras actividades
rurales, y en el que las economas familiares
cuenten con un acompaamiento integral para
mejorar sus sistemas productivos. A lo anterior
agrega la inversin en riego y adecuacin de tie-
rras y el mejoramiento del acceso al crdito, los
servicios financieros y otros servicios sectoriales,
indispensables para contar con una produccin
rentable y competitiva.
Con la inversin en los mencionados bienes y ser-
vicios pblicos la Misin propone una ambiciosa
estrategia de transformacin de las condiciones Contenido
de vida y productivas en el campo colombiano.
Y privilegia este tipo de inversin a las ayudas y
subsidios individuales y coyunturales, los cuales
no tienen un impacto duradero en el mejora-
miento de la productividad y la competitividad
Busqueda de
palbras o frases
de las actividades rurales y, generalmente, bene-
fician a unos pocos, que cuentan con condicio-
nes favorables para apropiarse de los subsidios
y ayudas y de las rentas que en ocasiones gene- Siguiente pgina
ran3. Ms an, cuando aquellos se distribuyen en
funcin de la produccin o de las reas sembra-
das obviamente benefician a quienes poseen y/o
pueden cultivar ms tierras pues cuentan con Anterior pgina
el capital y los terrenos para hacerlo -, con lo que
refuerzan la elevada concentracin de la riqueza
actualmente existente.
Zoom +
3. La Misin otorga una gran prioridad a la inclusin
social y productiva de todos los habitantes rura-
les. La reduccin de la pobreza rural, la disminu-
cin de las significativas desigualdades y el cierre
de brechas forman parte sustancial de las estra-
tegias propuestas por la Misin. Lo anterior, no
nicamente por elementales consideraciones de
justicia y de sostenibilidad social en las reas rura-
3 No solamente los grandes productores son los beneficiarios de estos
subsidios, sino que con frecuencia tambin lo son los dueos de las tie-
rras, quienes incrementan los cnones de arrendamiento, o los grandes
productores de insumos que aprovechan su condicin oligoplica para
incrementar sus precios y sus utilidades.
ECONOMA COLOMBIANA 37
 TEMA CENTRAL
les, las cuales deben primar siempre en la accin
gubernamental, sino tambin en razn al mejor
aprovechamiento de los recursos productivos y al
mayor desarrollo econmico de estos territorios.
No sobra recordar que desde la segunda mitad
del siglo pasado es bien sabido que la pequea
propiedad agraria hace un uso ms eficiente
de la tierra y los dems factores de produccin
y genera mayor valor por hectrea que la gran
propiedad, como lo han demostrado numerosos
estudios en Colombia y en numerosos pases en
los diferentes continentes4. Su fortalecimiento
contribuye de manera sustancial a la reduccin
de la pobreza rural5. Asimismo, diversos trabajos
han mostrado que en los territorios con una ms
equitativa distribucin del ingreso se logra un
crecimiento econmico ms dinmico y, obvia-
mente, con mayor reduccin de la pobreza6.
De manera que la Misin le da una gran impor-
tancia al mejoramiento de las condiciones socia-
les y productivas de la inmensa mayora de los
habitantes rurales, y lo hace tanto por razones
de equidad como por consideraciones de desa-
rrollo econmico. En el Plan Colombia Siembra,
por su parte, no parece que la equidad y la inclu-
sin productiva jueguen un papel significativo.
4. La Misin propone que el desarrollo rural se
construya desde los territorios, con la decidida
participacin de todos sus actores, teniendo en
cuenta de manera muy especial a los ms pobres
y marginados. Los territorios colombianos son
muy variados. Su dotacin de recursos naturales,
su ubicacin frente a los mercados, sus particu-
lares patrones de ocupacin por parte de sus po-
bladores, entre otras razones, determinan din-
micas y pautas de desarrollo muy dismiles. Muy
diferentes son el desarrollo y la potencialidad de
los feraces valles interandinos, con los de las me-
ga-diversas Amazonia y Choco biogeogrfico, o
con la desrtica Guajira, o con las verdes plani-
cies y laderas de las cordilleras colombianas.
4 Vase al respecto la amplia bibliografa citada por Forero (2012),
Perry (2013), Perry (2015) y el detallado anlisis que sobre el tema
hace Michael Lipton (2009).
5 Ibid, as como el completo trabajo del Banco Mundial coordinado por
Binswanger, Bourguignon and van den Brink, editors (2010).
6 Lo que confirman los numerosos estudios realizados por RIMISP en
el marco del programa Dinmicas Territoriales en ms de diez pases de
Amrica Latina y el Caribe.
7 Vase los captulos 13 y 17 del informe detallado de la Misin, res-
pectivamente.
38 ECONOMA COLOMBIANA
El conocimiento, las experiencias, los deseos y
los intereses de sus pobladores son fundamenta-
les para definir lo que quieren lograr en su terri-
torio y la manera como deben hacerlo. Son ellos
quienes viven y transforman diariamente los te-
rritorios en los que habitan. El gobierno nacional
debe velar porque su desarrollo sea armnico,
equitativo y sostenible, contribuyendo funda-
mentalmente con desarrollo de capacidades,
orientaciones de poltica y recursos financieros.
Pero debe respetar la diversidad y diversificacin
de las economas territoriales y sus particulares
caractersticas.
Un desarrollo rural integral, multisectorial y par-
ticipativo de los diferentes territorios colombia-
nos como el propuesto por la Misin est ob-
viamente muy distante de las metas sectoriales
y de corto plazo del plan Colombia Siembra, y
de una zonificacin agrcola hecha desde los
despachos de la capital nicamente con criterios
tecnolgicos.
5. La Misin para la Transformacin del Campo
hizo planteamientos novedosos en otra serie de
temas, indispensables para transformar las con-
diciones de vida en el campo colombiano. Tales
son los casos, por ejemplo, de los realizados en
el tema institucional o en el mbito de la ciencia,
la tecnologa y la innovacin7.
En el primero, la Misin plantea un cambio sig-
nificativo, incluso desde los atributos y roles
estratgicos que debe tener la nueva institucio-
nalidad: propiciar la participacin y enfocarse en
el empoderamiento de la comunidad; ser des-
concentrada, construida de abajo hacia arriba y
contribuir a profundizar la descentralizacin; for-
talecer las capacidades territoriales y orientarse
a dinamizar las economas locales y regionales;
operar sobre la base de polticas pblicas rurales
de mediano y largo plazos; ser simple y flexible, y
enfocarse a resultados.
Para llevarlo a la prctica plantea cinco lneas de
accin, que configuran un decisivo remozamien-
to institucional: a) una estrategia para garantizar
la coordinacin intersectorial de las entidades
nacionales en los territorios y ajustes a la institu-
cionalidad y al modelo presupuestal de los secto-
res relacionados con el desarrollo rural para que
lo contemplen adecuadamente; b) una reforma
sustancial de la institucionalidad sectorial (Mi-
nisterio de Agricultura y Desarrollo Rural y sus
entidades adscritas) que incluye el retorno del
TEMA CENTRAL
Ministerio a su papel de formulador de polticas
y de las entidades al de ejecutoras de las mismas;
c) unos lineamientos para la coordinacin nacin
territorios comunidades, que comprende
una estrategia para el fortalecimiento de la ins-
titucionalidad territorial; d) un diseo novedoso
y participativo para la institucionalidad territorial
y una estrategia de fortalecimiento de las organi-
zaciones de base, y e) una institucionalidad para
la informacin agropecuaria y de desarrollo rural.
Estos cambios en la institucionalidad son indis-
pensables para que se cuente con las condicio-
nes requeridas para transformar y modernizar el
campo colombiano y para que los territorios se
desarrollen con el concurso y para el beneficio de
todos sus actores. Cambios que no parece con-
templar el plan Colombia Siembra.
En el segundo, la Misin propone modificar los
paradigmas tecnolgicos prevalecientes en el
pas desde mediados del siglo pasado, desde
la poca de la mal llamada revolucin verde,
basados en el uso intensivo de agroqumicos y
en una estrategia vertical de generacin y trans-
misin de conocimientos que desconoca los
conocimientos de los productores y las particu-
laridades de los muy diversos agro-ecosistemas
existentes en el pas, por uno de cooperacin ho-
rizontal entre actores en el marco de sistemas de
innovacin.
Contenido
La nueva estrategia parte de reconocer que hay
mltiples fuentes de conocimiento (los produc-
tores familiares, los empresarios, los investiga-
dores, los tcnicos, los acadmicos, etc.), y que Busqueda de
palbras o frases
todas ellas deben trabajar conjuntamente para
promover y escalar masivamente procesos de
innovacin que contribuyan al cambio tcnico y
productivo que se requiere para que los sistemas
Siguiente pgina
productivos de un determinado territorio sean
rentables, competitivos y sostenibles. Estos sis-
temas territoriales de innovacin se articulan y
cooperan a travs de redes de aprendizaje e in-
Anterior pgina
novacin con otros sistemas similares y con los
grupos de investigacin que en los mbitos na-
cional e internacional trabajan temas similares
y/o complementarios, de manera que puedan co-
nocer y aplicar las experiencias ms avanzadas Zoom +
que puedan ser tiles para sus sistemas produc-
tivos y para las condiciones de sus territorios.
Los sistemas territoriales de innovacin y las re-
des se complementan con estrategias de acom-
paamiento integral, desarrollo de capacidades,
gestin del conocimiento, propiedad intelectual
y seguimiento y evaluacin que conforman con-
juntamente el sistema nacional de innovacin.
Particular mencin merece la de acompaamien-
to integral - que reemplaza a la vieja y fracasada
poltica de asistencia tcnica vertical - en la cual
entidades debidamente capacitadas y certifica-
das acompaan a los agricultores familiares en
ECONOMA COLOMBIANA 39
 TEMA CENTRAL
El incremento de
la produccin agrcola
no solamente se debe
lograr aumentando los
rendimientos de las
superficies hoy en da
sembradas, sino
cultivando las tierras
con vocacin agrcola
que en la actualidad
ocupa la ganadera
extensiva.
sus procesos de innovacin y desarrollo te-
niendo en cuenta sus conocimientos, experien-
cias, deseos y capacidad de experimentacin - y
contribuyen a su empoderamiento y al desarrollo
de sus capacidades, tanto en los campos tcnico
y productivo, como en el organizativo, el empre-
sarial y el comercial.
La propuesta de extensin rural y difusin de pa-
quetes tecnolgicos del plan Colombia Siembra
parece enmarcarse ms en la vieja concepcin
de la asistencia tcnica vertical divulgadora de
paquetes tcnicos de carcter general, que en
la nueva de trabajo conjunto en cada uno de los
diversos territorios colombianos, colaboracin
en redes, empoderamiento y desarrollo de capa-
cidades.
En sntesis, si bien el plan Colombia Siembra pue-
de cumplir propsitos de corto plazo de incre-
mento de la produccin agrcola, de disminucin
de las importaciones y de aumento de las expor-
taciones agropecuarias, todos ellos muy loables
e importantes en una poltica sectorial, no puede
reemplazar a una estrategia integral de desarro-
llo rural de los variados territorios del pas que
transforme las precarias condiciones de vida y
productivas del campo colombiano.
40 ECONOMA COLOMBIANA
Consideraciones finales
En todo caso, para que el Plan Colombia Siembra
juegue un rol positivo en la poltica sectorial agrope-
cuaria, debera tener en cuenta las siguientes consi-
deraciones:
El incremento de la produccin agrcola debe bus-
carse principalmente con base en el aumento de
la productividad, ms que en la expansin de las
reas sembradas. Los trabajos de la Misin y los
datos del reciente Censo Nacional Agropecuario
corroboran las serias deficiencias que en materia
de productividad se presentan en el agro colom-
biano y el amplio campo de trabajo existente en
esta materia. En la misma superficie actualmente
cultivada se puede incrementar de manera sus-
tancial la produccin agrcola, siempre y cuando
se concentren esfuerzos en el mejoramiento tec-
nolgico de los sistemas productivos agrcolas y
en infraestructura de riego y drenaje.
Pero el incremento de la produccin agrcola no
solamente se debe lograr aumentando los rendi-
mientos de las superficies hoy en da sembradas,
sino cultivando las tierras con vocacin agrcola
que en la actualidad ocupa la ganadera extensi-
va. Diversos estudios han insistido, desde hace
aos, en que una reconversin de la ganadera
basada en tecnologas ya existentes y probadas
en el pas permitira que mantenga o aumente
su produccin en un rea sustancialmente me-
nor a la que actualmente ocupa8, y que libere
para la agricultura las tierras que tienen tal vo-
cacin. Esta reconversin debera impulsarla el
plan Colombia Siembra.
Es en esas reas, y no expandiendo la frontera
agrcola, ni cultivando ecosistemas frgiles, don-
de debera hacerse cualquier aumento de las su-
perficies con cultivos agrcolas en el pas.
El plan debe fomentar nicamente producciones
potencialmente competitivas, que no vayan a re-
querir de subsidios y/o ayudas gubernamentales
para subsistir. Para ello, adems de los recursos
que se inviertan en ciencia, tecnologa e innova-
cin y en infraestructura de riego y drenaje as-
pectos ya mencionados fundamentales para
mejorar la competitividad de la produccin agr-
cola, se debera dar prioridad a la modernizacin
de los canales de comercializacin, el fomento
8 Vase, por ejemplo, CORPOICA (2000) y Misin Paz (2001). El se-
gundo, incluso, hace unos interesantes estimativos en esta materia.
TEMA CENTRAL
de la asociatividad, la infraestructura vial y los
servicios pblicos, indispensables para que las
cosechas no pierdan la competitividad una vez
salgan de las parcelas donde se cultivan.
Dedicar los recursos pblicos a las inversiones
mencionadas beneficiar a todo tipo de produc-
tores tanto a los agricultores familiares como
a los de mayor tamao, todos los cuales deben
participar de la reactivacin y la modernizacin
agrcolas - y contribuir mucho ms al incremen-
to sostenido y sostenible de la produccin agro-
pecuaria, que destinarlos a ayudas individuales y
puntuales, que pueden tener un impacto transi-
torio pero ser contraproducentes en el mediano
y largo plazos.
El Plan Colombia Siembra no debe promover am-
plias reas de monocultivos que vayan en contra
de la diversificacin productiva de los territorios.
La diversidad es nuestra principal ventaja natu-
ral, y no es conveniente uniformizar los sistemas
productivos agropecuarios. En este sentido, el
plan debera cobijar a todos los cultivos que se
puedan producir competitivamente en los terri-
torios para atender mercados locales, nacionales
o internacionales, y no concentrase en unos po-
cos. La inversin en los bienes y servicios pbli-
cos ya mencionados beneficiara a todos ellos, y
dejara las decisiones de siembra en los agriculto-
res y dems actores territoriales.
Los aspectos sealados deberan tenerse en
cuenta en el diseo detallado del plan Colombia
Siembra y del resto de la poltica sectorial agro-
pecuaria. Y muy especialmente debe cuidarse
que el plan no vaya en contrava de las orienta-
ciones generales y de largo plazo de una estrate-
gia de desarrollo rural integral, construida desde
los territorios, la cual debe ponerse en marcha a
la mayor brevedad posible para que la anhelada
transformacin del campo colombiano inicie con
paso firme su complejo recorrido.
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Anterior pgina
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ECONOMA COLOMBIANA 41
 TEMA CENTRAL
Lo que nos depara
el posacuerdo
en el campo
La reconstruccin territorial se constituye en un tema recurrente
en el proceso de cambio institucional, especialmente desde el
concepto de Estado, teniendo que llegar al producto final resultante
de acuerdos elaborados entre los actores (comunidad-Estado).
Rafael Pardo Rueda*
Colombia se identifica por ser un pas con caracters- un nuevo pas cimentado sobre la paz, tan anhelada
ticas complejas en su geografa, con diferentes gra-
dos de desarrollo regional y condiciones culturales y
sociales heterogneas. Estas diferencias que se han
visto plasmadas en grandes brechas y desequilibrios
econmicos y sociales - lo cual a su vez ha estimu-
lado la desintegracin y desarticulacin de algunas
regiones a la vida econmica, social e institucional
del pas- estn a la base de los inicios de nuestra
vida como Nacin y hacen parte de las causas his-
tricas del conflicto que ha vivido el pas en las lti-
mas seis dcadas. Generar soluciones estructurales
en lo regional, lo que a su vez pasa por generar
soluciones en lo rural, hace parte fundamental del
marco estratgico propuesto por el Gobierno Nacio-
nal para avanzar en direccin a la construccin de
* Alto consejero para el posconflicto, derechos humanos y segu-
ridad.
42 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
por todos los colombianos.
No es gratuito que a la base de cualquier reivindi-
cacin de las comunidades siempre est la falta de
atencin y de una adecuada presencia del Estado
Colombiano en las zonas rurales o ms alejadas de
nuestra geografa para establecer un verdadero de-
sarrollo regional. Por esto, en el proceso de La Ha-
bana, se tiene como primer punto el campo colom-
biano, el Desarrollo Regional, lo que nos conlleva a
que debemos generar para el campo colombiano, la
implementacin de nuevos modelos de desarrollo
regionales, la presencia activa y permanente del Es-
tado para que desde all se estabilice la paz. Y es en
esos cuatro pilares fundamentales donde se inicia el
proceso: el acceso y uso de la tierra; establecimiento
de programas especiales de desarrollo con enfoque
territorial; planes de reduccin de pobreza y pobre-
za extrema y un cuarto y ltimo pilar, es un sistema
especial de seguridad alimentaria y nutricional.
TEMA CENTRAL
A partir de reconocer que si bien es cierto hemos lo- validacin de las propuestas de construccin de re-
grado avances significativos en torno al sector rural gin que deben acompaar la institucionalidad local,
del pas y la existencia de polticas e instrumentos regional y nacional. Es cierto que el gobierno nacio-
que fueron de utilidad para el desarrollo de esta, no nal debe asumir el liderazgo y una gran cantidad de
hemos logrado cerrar las brechas de desigualdad y de desafos operativos por resolver, entre los cuales se
inequidad en la sociedad colombiana y especialmen- encuentran esfuerzos de investigacin que contribu-
te entre el sector rural, el campo y las ciudades. No yan a ampliar la comprensin sobre procesos loca-
hay que olvidar que la desercin de los campos en las lizados para la promocin del desarrollo, as como,
ltimas cuatro dcadas por violencia fsica, pero espe- articular la interaccin de lo pblico con lo privado,
cialmente por la falta de oportunidades o simplemen- concertar y definir los mecanismos e incentivos ms
te por la precaria rentabilidad de las diferentes activi- apropiados para garantizar la coordinacin horizon-
dades del sector rural, ha conllevado a la migracin tal entre las distintas administraciones que operan
de estas poblaciones rurales a engrosar los cordones en un territorio rural local y la coordinacin vertical
de miseria y de invasiones en las ciudades del pas. entre las administraciones de nivel nacional.
Para contrarrestar este fenmeno socio econmico,
es necesario iniciar una serie de acciones inmedia-
tas a nivel institucional tendientes a cerrar las bre- En la financiacin
chas, reconociendo que la diversidad regional es un
activo para tener en cuenta a la hora de hacer la de las diferentes
planeacin de recursos y aportar al desarrollo local,
regional y nacional y como consecuencia de este, actividades para
a la construccin de paz. En los ltimos meses se
el campo se hace
Contenido
present el resultado del estudio del sector deno-
minado Misin para la Transformacin del Campo,
MISION RURAL. Este estudio busca definir los linea- perentorio un ajuste
mientos de la poltica pblica para el sector rural en
su conjunto y presenta una definicin clara de las a los mecanismos Busqueda de
palbras o frases
acciones e inversin pblica para el desarrollo rural
y agropecuario en los prximos 20 aos de nuestros de financiamiento,
campos y plantea seis estrategias:
as como la Siguiente pgina
Ordenamiento y desarrollo territorial;
El cierre de brechas sociales con enfoque de de-
instrumentalizacin
rechos; de las diferentes Anterior pgina
Inclusin productiva;
polticas establecidas
Desarrollo de una ruralidad con nfasis en el sec-
tor agropecuario. en los ltimos aos, Zoom +
Una estrategia no menos importante que las an-
teriores con varios elementos de sostenibilidad
que principalmente
ambiental para el desarrollo rural, y buscan subsanar los
Una reforma institucional.
obstculos que aun hoy
Por consiguiente es claro que el esfuerzo del Estado
Colombiano se centra en la reconstruccin territorial se presentan para el
y en el proceso de cambio en la manera de llevar la
institucionalidad al territorio con el fin ltimo para acceso de los pequeos
recobrar la legitimidad y autoridad del Estado en
el territorio y la comunidad, es decir, el concepto productores al sistema
de Nacin, a partir de la combinacin de criterios
tcnicos con espacios de planificacin, discusin y financiero.
ECONOMA COLOMBIANA 43
 TEMA CENTRAL
Igualmente, en la financiacin de las diferentes acti-
vidades para el campo se hace perentorio un ajuste
a los mecanismos de financiamiento, as como, la
instrumentalizacin de las diferentes polticas es-
tablecidas en los ltimos aos, que principalmente
buscan subsanar los obstculos que aun hoy se pre-
sentan para el acceso de los pequeos productores
al sistema financiero. Fortalecer las iniciativas que
hoy se desarrollan en el territorio, en estas regiones
que se han convertido en soluciones concretas y
reales y que van en contra de mecanismos perver-
sos de financiamiento, que fomentan la cultura de
la ilegalidad, como es el caso de los presta diario, o
gota a gota.
A nivel de la seguridad alimentaria es claro que las
comunidades rurales hoy da han perdido su capaci-
dad de garantizar su alimentacin como producto
de sus mismas actividades teniendo como conse-
cuencia el desabastecimiento de los alimentos en
sus regiones. La implementacin de un plan de in-
centivos para producir alimentos permitir un real
abastecimiento de las despensas de los hogares
rurales y a su vez reactivaremos la dinmica produc-
tiva de nuestros campos.
Este es el marco estratgico de la construccin de
paz que contempla una serie de fases para su im-
plementacin, lo que permitir al pas ir avanzan-
do hacia la consolidacin de la paz y el desarrollo
territorial.
En una primera fase de 18 meses, debe generar la
estabilizacin de los acuerdos de paz de La Habana,
que se traduce en la implementacin de proyectos
de respuesta rpida; una segunda fase de imple-
mentacin y durabilidad de paz que tendr una du-
racin de 1 a 5 aos y una tercera fase que contem-
44 ECONOMA COLOMBIANA
pla transformaciones estructurales que permitir la
sostenibilidad de la paz en un marco de 10 aos.
La primera fase, que ya se inici, se implementar
mediante el mecanismo de Respuesta Rpida, como
programa de Construccin de Paz; tiene como lneas
de accin, justicia, desarrollo, gobernabilidad, segu-
ridad y comunicacin con impacto material y simb-
lico visible en los territorios y ante la opinin pblica.
o lidera el Gobierno Nacional, en concertacin con
autoridades y comunidades locales, buscando, gene-
rar confianza a travs del acceso al Estado y el co-
mienzo de la rehabilitacin econmica local.
La reconstruccin territorial se constituye en un
tema recurrente en el proceso de cambio institu-
cional, especialmente desde el concepto de Estado,
teniendo que llegar al producto final resultante de
acuerdos elaborados entre los actores (Comuni-
dad-Estado), con base en una combinacin de crite-
rios tcnicos y de identidad reconocidos por ambas
partes. De ah que el gobierno nacional reconoce
que esta es una orientacin clave para la determina-
cin de un espacio legtimo de planificacin e inter-
vencin, siendo realizada a travs de la interaccin
en los espacios pblicos de deliberacin, por medio
de los cuales se identifican oportunidades de coo-
peracin que se materializan en proyectos territo-
riales. Estos proyectos son la principal herramienta
para la transformacin productiva.
De esta manera espera el Gobierno colombiano y
la sociedad en general, contribuir a cerrar desde el
campo, desde el desarrollo regional y a travs de
estrategias claras de desarrollo rural integral, las
brechas y desequilibrios econmicos y sociales que
han estado presentes a lo largo de varias dcadas de
conflicto armado en Colombia.
TEMA CENTRAL
La incierta
financiacin
del posconflicto
El esfuerzo financiero mayor por la paz lo tenemos y lo debemos
hacer los propios colombianos, con nuestros recursos.
Es, adems, un asunto de dignidad nacional.
Juan Camilo Restrepo Salazar*
Una de las expresiones de la profunda crisis fiscal
por la que atraviesa el pas, que se ha visto magnifi-
cada por la tardanza en presentar la reforma tributa-
ria estructural, la podemos constatar en la deficien-
te provisin de recursos a nivel presupuestal que
empieza a observarse para financiar el posconflicto.
No todo es tampoco falta de recursos. A nivel insti-
tucional tambin se observan preocupantes demo-
ras en la puesta en marcha de las entidades que van
a ser responsables para desarrollar el posconflicto,
muy especialmente en el campo rural.
Hasta el momento poco o nada se ha avanzado en
los aprestamientos para poner en marcha el fondo
de tierras de que trata el punto No.1 de los acuer-
dos de La Habana. Durante los ltimos dos aos el
papel del Incoder (hoy en liquidacin) ha sido extre-
madamente opaco. No ha jalonado con rigor polti-
co la recuperacin para el Estado de cerca de dos
millones de hectreas en que podemos estimar los
* Exministro de Agricultura y de Hacienda.
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
Contenido
Busqueda de
palbras o frases
baldos de que ha sido despojado el Estado, y que Siguiente pgina
resulta indispensable recuperarlos para con ellos
conformar la masa crtica de las polticas agrarias
del posconflicto.
Anterior pgina
Tampoco ha sabido el Incoder aprovechar el alcan-
ce de la trascendental sentencia que dict reciente-
mente la Corte Constitucional, en virtud de la cual
se elimin el efecto suspensivo ante el Consejo de
Zoom +
Estado que se estaba interponiendo al concluir admi-
nistrativamente los procesos agrarios en el Incoder.
Lo que en la prctica estaba paralizando la puesta en
marcha de una poltica agraria de carcter progresis-
ta como la que requiere el posconflicto en Colombia.
Mediante sentencia de septiembre 30 del 2015, la
Corte Constitucional declar la inconstitucionalidad
de los artculos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley
160 de 1994.
Este fallo tiene, y, sobre todo, habr de tener, gran im-
portancia, para la aplicacin del Derecho Agrario en el
posconflicto y, muy especialmente, en el desarrollo
del acuerdo nmero uno de la agenda de La Habana.
ECONOMA COLOMBIANA 45
 TEMA CENTRAL
Las normas demandadas establecan que en los pro-
cesos agrarios, adems del recurso de reposicin
ante el Incoder al terminar la fase administrativa,
proceda el de revisin ante el Consejo de Estado. Y
que mientras el alto tribunal administrativo no deci-
diera sobre dicho recurso de revisin, no era factible
registrar las determinaciones del Incoder en los fo-
lios correspondientes del Registro Pblico.
Como el Consejo de Estado se estaba demorando
entre 8 y 15 aos para tomar una decisin sobre lo
correspondiente al recurso de revisin, ello significa-
ba, en la prctica, la paralizacin de toda la poltica
agraria en los correspondientes procesos agrarios.
Recurdese que los procesos agrarios versan sobre
asuntos cruciales de la poltica rural del pas, tales
como la llamada clarificacin de la propiedad, deslin-
de, recuperacin de baldos y extincin de dominio.
Aspectos todos fundamentales para poder adelan-
tar polticas de recuperacin de tierras a favor del
Estado y, a partir de all, adelantar polticas de redis-
tribucin tierras.
Tampoco ha sabido
el Incoder aprovechar
el alcance de la
trascendental sentencia que
dict recientemente la Corte
Constitucional,
en virtud de la cual
se elimin el efecto
suspensivo ante el
Consejo de Estado que se
estaba interponiendo
al concluir
administrativamente
los procesos agrarios
en el Incoder.
46 ECONOMA COLOMBIANA
El primer argumento en el que se basa la Corte para
decretar la inconstitucionalidad de las normas men-
cionadas es el quebrantamiento del artculo 238 de
la Carta Poltica. La suspensin provisional, dice
el alto tribunal, fue consagrada por el legislador
en el cdigo contencioso administrativo, y poste-
riormente en el actual cdigo de procedimiento y
de lo contencioso administrativo, como una medi-
da cautelar, caracterizada por la jurisprudencia del
Consejo del Estado como una excepcin al principio
de legalidad, el cual dispone que la decisiones de la
administracin se presumen ajustadas a la Ley y por
tanto deben cumplirse.... El artculo 238 establece
como facultad propia de los jueces administrativos
suspender los efectos de los actos sujetos a su con-
trol, razn por la cual otra rama del poder pblico no
puede atribuirse una competencia que por mandato
expreso de la Constitucin corresponde a la jurisdic-
cin de lo contencioso administrativo.
En otras palabras, la Corte encontr censurable que
fuera la ley la que dispusiera cundo proceda el re-
curso de revisin en los procesos agrarios, puesto
que esta es una atribucin del juez contencioso.
El segundo argumento en que se funda esta sen-
tencia, y que quizs muestra la visin ms fresca de
este fallo en cuanto se refiere al Derecho Agrario, es
la interpretacin que le da al artculo 64 de la Carta
Poltica, que, como se recuerda, establece que es
deber del Estado promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
en forma individual o asociativa, y a los servicios de
educacin, salud, vivienda, seguridad social, recrea-
cin, crdito, comunicaciones, comercializacin de
los productos, asistencia tcnica y empresarial, con
el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos.
El hecho de que un recurso de revisin se pueda
demorar hasta 15 aos en el Consejo de Estado
conduce en la prctica a que, al no poderse ejecutar
durante este lapso de tiempo las decisiones de la
autoridad agraria, lleva a que se frustren los manda-
tos del artculo 64 de la Carta Poltica.
De all que la Corte concluya que las expresiones
acusadas conllevan una restriccin de gran impacto
frente a la realizacin del artculo 64 de la Constitu-
cin, pues limitan significativamente la posibilidad
de que el Estado, luego de que ha surtido el respec-
tivo proceso administrativo, disponga de los bienes
para contribuir a la dignificacin de la vida de los
trabajadores del campo, lo cual puede lograrse, por
TEMA CENTRAL
ejemplo, mediante la adjudicacin de baldos a las
vctimas del desplazamiento forzado, de acuerdo
con el espritu de la Ley 160 de 1994:
Como estos procesos pueden tardar varios aos
sin resolverse, agrega, resulta desproporcionado y
contrario a la progresividad en materia de derechos
sociales, que aun cuando un juez no determine la
imperiosa necesidad de suspender los efectos de
tales actos administrativos, ello opere de plano, li-
mitando sin fundamento alguno el mandato de dis-
tribucin de las tierras entre poblacin vulnerable,
como lo ordena el artculo 64 de la Constitucin, e
impidiendo (es el tercer pilar argumental de la Cor-
te) la materializacin de las finalidades de inters
pblico y funcin social, que recaen sobre el dere-
cho a la propiedad privada, de conformidad con el
artculo 58 de la Carta Poltica.
Como puede verse, este fallo habr de tener una
enorme transcendencia en la conformacin del nue-
vo Derecho Agrario del posconflicto. Hasta esta sen-
tencia, todos los esfuerzos de la autoridad agraria por Contenido
recuperar baldos y con ellos adelantar polticas de
redistribucin agraria estaban siendo frustrados por vamos a contar en menos de un ao con las agen-
la interposicin de recurso de revisin con efecto sus- cias gubernamentales que se supone van a ser las
pensivo ante el Consejo de Estado, con lo cual que- responsables de ejecutar y jalonar los compromisos
daban paralizadas durante dcadas las posibilidades adquiridos en el punto No.1 de La Habana.
Busqueda de
palbras o frases
prcticas de adelantar polticas agrarias progresistas.
Tal como las requiere el posconflicto, y muy especial- Costos del posconflicto
mente el desarrollo del acuerdo alcanzado en torno al
punto nmero uno de la agenda de La Habana. Vale la pena recordar tambin que aunque con una
formulacin breve los acuerdos en torno al punto
Siguiente pgina
Tambin es preocupante la demora que forzosa-
mente habr de tener la puesta en marcha de las
No.1 de La Habana incluyen un compromiso que no
por lo escueto es menos vinculante, y que dice as:
dos agencias que van a sustituir la labor que vena
cumpliendo el Incoder. Se trata de la Agencia Na-
El Gobierno se compromete a asegurar la financia-
cin de todos los compromisos derivados del pre-
Anterior pgina
cional de Tierras ANT y la Agencia de Desarrollo
Rural - ADR. Estas dos entidades, que habrn de
sente acuerdo.
organizarse bajo la forma de agencia al estilo de la
Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, resultan
La discusin reciente, pues, de si hay suficiente fi-
nanciacin o no para honrar los compromisos que Zoom +
fundamentales para el desarrollo institucional del
posconflicto rural.
se derivan de los acuerdos de La Habana queda plas-
mada en la frase transcrita que habr de tener su
Ntese que an no han nacido a la vida jurdica. La
concrecin presupuestal y fiscal al confeccionar el
gran plan del posconflicto rural, el cual, a su turno,
experiencia colombiana implica que mientras una
entidad es creada y el momento en que se puede
deber ser la sumatoria de todos los planes sectoria-
les que se mencionan a lo largo del acuerdo.
decir de ella que ya est en condiciones operativas
puede pasar ms de un ao. An no existe una cuantificacin detallada al res-
pecto. Lo que hemos mencionado hasta el momen-
Esto es especialmente inquietante si se tiene en to son, apenas, rdenes de magnitud para visualizar
cuenta que ya estamos prximos a firmar el acuerdo la gran tarea financiera que tenemos por delante,
general para la terminacin del conflicto de La Haba- pero no es difcil anticipar que el costo fiscal del
na, vale decir, que nos aproximamos a la hora cero posconflicto rural (que naturalmente se escalar en
en que comienza el llamado posconflicto y an no varios aos) es inmenso.
ECONOMA COLOMBIANA 47
 TEMA CENTRAL
Un estudio reciente que hemos realizado en la Mi-
sin Rural, indica que, solo para desarrollar algunos
de los programas ms importantes enumerados an-
teriormente, habr que hacer inversiones del orden
de 0,6% del PIB por ao, lo que significa cerca de
cinco billones de pesos anuales de inversiones pbli-
cas a lo largo de los aos del posconflicto. Adiciona-
les- y esto es muy importante tenerlo en cuenta- a
la inversin pblica que ya se est ejecutando en el
sector rural. Si a este estimativo que se ha realizado
en la Misin Rural le sumamos otros gastos necesa-
rios para desarrollar cabalmente los propsitos con-
templados en el punto nmero uno de los acuerdos
de La Habana, como los relacionados con el Banco
de tierras y la modernizacin del Catastro Rural, lle-
gamos a una cifra que no estar muy distante de
un punto del PIB por ao. Es decir cerca de ocho
billones de pesos por ao.
De ah resulta que si por posconflicto entendemos
los diez aos que seguirn a la firma de los acuerdos,
llegamos a una cifra del orden de ochenta billones de
pesos que se requerir financiar - durante el perodo
que hemos dado en llamar el posconflicto rural.
Una parte de estas inversiones quizs la ms con-
siderable- tendr que venir del Presupuesto General
de la Nacin, otra de los presupuestos de las enti-
dades territoriales, una tercera fuente ser el sector
privado y, por ltimo, habr un componente de coo-
peracin internacional.
Ninguno de los componentes financieros del pos-
conflicto rural est todava cuantificado al detalle;
ni mucho menos ha empezado a incorporarse en las
proyecciones presupuestales.
48 ECONOMA COLOMBIANA
Pero es necesario comenzar a hacerlo. El costo, aun-
que importante, no es inabordable para las finanzas
pblicas del pas en la prxima dcada, teniendo en
cuenta que est de por medio algo tan importante
como aclimatar las condiciones socioeconmicas
de la ruralidad colombiana que hagan sostenible la
paz en el futuro.
El gran reto de las finanzas pblicas en Colombia en
los aos venideros consistir pues en definir cmo
se puede financiar adecuadamente los costos del
posconflicto, a partir del momento en que se firme
la paz, sin desquiciar la sanidad fiscal y los equili-
brios presupuestales necesarios para mantener una
economa sana.
El reto y los rdenes de magnitud del financiamien-
to del posconflicto rural estn, pues, ubicados; las
cifras exactas, la secuencia de las inversiones y los
montos exactos del financiamiento, an no.
Inquieta mucho eso s que hasta ahora el Ministe-
rio de Hacienda y Crdito Pblico parece ir por un
lado, mientras que la paz va por otro. Aqu vemos
como la difcil situacin fiscal del pas est afectado
negativamente, por omisin o displicencia, el apres-
tamiento presupuestal del pas para hacerle frente a
los compromisos fiscales que inexorablemente aca-
rrea el posconflicto.
Es entendible que a medida que se avanza en la
evacuacin de la agenda de la Habana o sea, ahora
que la posibilidad de alcanzar la paz se empieza
a verse como algo alcanzable y factible, el debate
sobre la financiacin del post conflicto comienza a
salir a flote.
TEMA CENTRAL
Primero que todo, comencemos por definir qu es
y cul es el marco temporal dentro del cual se hace
necesario visualizar el llamado posconflicto.
Al firmarse la paz y al entregarse las armas por par-
te de la subversin, lo atinente con el posconflicto
apenas comenzar. Se ha entendido como lo hemos
anotado que este podra ser un periodo de tiempo
de entre ocho a diez aos, a partir de la firma de los
acuerdos de paz.
Es decir, el tiempo necesario para darle aplicacin
prctica a lo que sean los compromisos adquiridos,
que ya empiezan a delinearse con bastante claridad,
como puede verse, a partir de los textos que han
sido divulgados.
Si estamos hablando de un periodo de tiempo de
entre ocho a diez aos a partir del momento en que
se firme la paz, es evidente que al da de hoy no tie-
nen por qu estar ni presupuestados ni en caja los
fondos pblicos que demandar la implementacin
del posconflicto.
Lo que si sabemos desde ahora es que estamos ha-
blando de sumas muy cuantiosas, que aunque an
no han sido cuantificadas al centavo, ya empeza-
mos a tener una cuantificacin gruesa de ellas.
Para el solo componente el post conflicto rural- que
ser probablemente el ms costoso de todos- se ba-
rajan cifras que fluctan entre 80 y 100 billones de
pesos (para todo el periodo del posconflicto).
Es decir, que si pensamos en un periodo de diez
aos para ejecutar los cometidos del posconflicto,
estaramos hablando de que anualmente habra que
invertir, ah s va los presupuestos anuales, algo en-
tre 8 a 10 billones por ao. Suma inmensa, pero no
imposible.
Sera algo as como dedicar a los fines del poscon-
flicto una suma anual durante una dcada equiva-
lente a lo que hoy se recauda anualmente por el im-
puesto al patrimonio. Tngase en cuenta que esta
cifra ser adicional a lo que ya hoy es el monto de
las inversiones que viene ejecutando normalmen-
te el Estado.
Cuando se revisa el punto nmero uno de lo acor-
dado en La Habana nos encontramos con el com-
promiso de ejecutar diez planes sectoriales con-
cretos de asuntos relacionados con el desarrollo
rural. Osea: el compromiso es inmenso, pero no
inabordable. Y en todo caso su costo ser menor
que continuar con una guerra indefinida. Por eso
Un estudio reciente
que hemos realizado
en la Misin Rural,
indica que, solo para
desarrollar algunos
de los programas ms
importantes, habr
que hacer inversiones
del orden de 0,6%
del PIB por ao,
lo que significa cerca
de cinco billones de
Contenido
pesos anuales.
Busqueda de
palbras o frases
es tan incomprensible que se hubiera postergado
la presentacin de la reforma tributaria integral
para el segundo semestre del 2016.
Siguiente pgina
La ANIF acu recientemente una frase por la cual
ya recibi el regao correspondiente, pero que no
carece de razn: dijo que el Ministerio de Hacienda
se est especializando en el peligroso arte de pos- Anterior pgina
tergar las medidas tributarias de fondo.
La mejor prueba de ello la vimos cuando el Ministro
de Salud, agobiado seguramente por la crisis fiscal de
su sector y teniendo que asumir un papel que no es Zoom +
el suyo, se vio en la necesidad de dirigirse a la comi-
sin de expertos tributarios solicitndoles que estu-
dien un impuesto a las bebidas azucaradas y otras
medidas que podra generar importantes ingresos
para el maltrecho sector de la salud. Qu tal que por
falta de coordinacin otros ministros comenzaran a
disparar reformas tributarias cada uno por su lado?
La comisin de expertos tributarios no poda con-
vertirse en un biombo detrs del cual se ocultara la
mala coordinacin gubernamental. Ante la propues-
ta del ministro de salud, el de hacienda le dijo a su
colega que no opinaba y que mejor enviara sus pro-
puestas a la comisin de sabios tributarios. Extraa
ECONOMA COLOMBIANA 49
 TEMA CENTRAL
respuesta. O bien la propuesta del ministro de salud
era juiciosa en cuyo caso es responsabilidad del go-
bierno darle la debida consideracin para evitar que
se profundice la crisis de la salud. O bien es necia
y entonces debera descartarla. Pero no escudarse
en la comisin para dilatar una decisin al respecto.
Los analistas coinciden en que los faltantes del
sector salud son inmensos: del orden de un punto
del PIB, es decir, algo as como 8 billones de pesos.
Para lo cual no hay financiamiento. De ah que el
ministro Gaviria se viera obligado a proponer fr-
mulas fiscales.
Tal como lo revela el presupuesto para la vigencia
fiscal del 2016 el dficit fiscal sigue siendo gigan-
tesco. Hasta el punto que oblig al gobierno a rea-
lizar recortes despiadados en el rubro de inversin
para el ao entrante. Golpeando los objetivos de
inversin que se haban incluido en la ley del Plan de
Desarrollo sancionada haca menos de un mes.
Cmo se explica que en menos de un mes (que fue
el tiempo que transcurri entre la aprobacin del
plan cuatrienal y la presentacin del presupuesto
para la vigencia 2016) se hubiera dado un giro de
180 grados, y los responsables de la programacin
presupuestal cayeran en cuenta que a la inversin
del plan haba que recortarla? Infinidad de progra-
mas que se anunciaron a los cuatro vientos queda-
rn en eso: en anuncios. Recientemente se anunci
otro recorte (llamado eufemsticamente aplaza-
miento) por 6 billones de pesos.
La opacidad en las cifras fiscales sigue marcando
el paso. Por ejemplo, Fernando Zarama Vsquez y
Camilo Zarama Martnez en un libro que acaban de
publicar (editorial Legis, 2015) demuestran cmo
las reformas tributarias del 2012 y del 2014 (ade-
ms de los defectos tcnicos de que estn plagadas
y del costoso error en que incurrieron al elevar las
tarifas de las empresas a niveles exhorbitantes) han
generado menos recaudos que si no se hubiera he-
cho nada.
Mientras tanto al gobierno se le est acabando el
tiempo poltico para tramitar una reforma de enver-
gadura. Por el momento sigue- con una curiosa tc-
tica homeoptica- practicando el peligroso arte de
postergar las medidas fiscales de fondo.
Lo cierto es que los taxmetros de la paz estn prxi-
mos a empezar a correr. El posconflicto se aproxi-
ma. Y los aprestamientos financieros del pas o son
completamente insuficientes hasta el momento o
50 ECONOMA COLOMBIANA
no existen, para hacer frente a esta inmensa respon-
sabilidad histrica.
Si la paz se firma pronto, como la inmensa mayora
de los colombianos deseamos, no podemos olvidar
que ella tendr un costo presupuestal importante.
Tampoco pueden olvidarlo las autoridades presu-
puestales, en especial el Ministerio de Hacienda,
que hasta el momento poco o nada han previsto
para financiar la paz.
Estamos entrando en la recta final de las conver-
saciones de La Habana con la chequera vaca. Co-
rriendo el grave riesgo de no poder cumplir con los
compromisos adquiridos o en va de adquirirse. La
elemental consideracin de que as sean altos los
costos de la paz sern siempre menores que los de
la guerra debera hacer ms receptivo al Ministerio
de Hacienda sobre esta realidad.
Estamos entrando
en la recta final de
las conversaciones
de La Habana con
la chequera vaca,
corriendo el grave
riesgo de no
poder cumplir con
los compromisos
adquiridos
o en va de
adquirirse.
TEMA CENTRAL
Contenido
Tres ejemplos Y queda, en tercer lugar, el enorme interrogante de
quin deber resarcir a las vctimas. Los victimarios,
Tres ejemplos como lo hemos expuesto en este
artculo- ilustran la impreparacin presupuestal para
o sea las Farc, como sera lo lgico? O el Estado,
como no sera lgico que sucediera, pero que, in- Busqueda de
el posconflicto.
palbras o frases
fortunadamente, la redaccin ambigua del acuerdo
En primer lugar, el acuerdo sobre el posconflicto ru- suscrito sobre justicia transicional da a entender? Si
ral contenido en el acuerdo ya firmado del punto n-
mero uno de la agenda de La Habana. Segn clculos
es esto ltimo, el costo para el erario ser descomu-
nal. Casi una bomba de tiempo para la poltica fiscal Siguiente pgina
elaborados por Fedesarrollo para la Misin Rural ser
necesario, para cumplirlo honorablemente, invertir
del pas. Y para lo cual no hay absolutamente nada
previsto, hasta el momento.
anualmente no menos de un punto del PIB por ao,
lo que equivale a ocho billones de pesos. Nada de
Los recursos de cooperacin internacional que se
han estado solicitando plausiblemente para finan- Anterior pgina
eso est presupuestado. Y estamos, supuestamente,
en vsperas de empezar el posconflicto.
ciar el posconflicto (incluidos los famosos e incier-
tos 450 millones de dlares solicitados por Obama
En segundo lugar, segn noticias que aparecieron
recientemente, el solo montaje de la jurisdiccin
al Congreso de su pas, de mayoras republicanas)
algo ayudarn cuando aterricen. Y su aterrizaje Zoom +
especial de la paz, que se ha previsto dentro del es-
quema de la justicia transicional, costara alrededor
suele ser demorado. La cooperacin internacional
financiar apenas una fraccin menor del costo
de dos billones de pesos. Tampoco hay en el presu-
puesto nacional previsto un centavo para tal efecto.
del posconflicto. El esfuerzo financiero mayor por
la paz lo tenemos y lo debemos hacer los propios
colombianos, con nuestros recursos. Es, adems, un
Y esto sin contar con la congestin monumental
que se puede crear en esta jurisdiccin especial de
asunto de dignidad nacional.
la paz. El magistrado Nstor Ral Correa ha descrito
bien lo que puede suceder: A este tribunal con tan
Ya sea que se firme la paz en tres semanas o en tres
meses, lo cierto es que los taxmetros de la paz es-
pocos integrantes le va a quedar imposible tomar la
versin y notificar a 10.000 guerrilleros dispersados
tn prximos a empezar a marcar. Y esa carrera que,
recordmoslo siempre, es ms barata que la de la
en lo largo y ancho del territorio nacional, y no pue- guerra, debemos prepararnos a cancelarla puntual-
de traer 10.000 guerrilleros a Bogot para que ha- mente. El tema es muy serio y no admite darle lar-
gan fila y escucharlos, porque no acabara nunca. gas al asunto.
ECONOMA COLOMBIANA 51

5de la SAC
planteamientos
en torno al conflicto
y al posconflicto
del agro colombiano
El posconflicto tendr un gran desafo con la reintegracin de los
combatientes de las Farc, pero quedar como tarea buscar soluciones
a la problemtica asociada con la operacin de otros grupos armados.
Rafael Meja Lpez*
En los ltimos aos, la Sociedad de Agricultores de
Colombia, SAC, ha participado en diversos ejercicios
de reflexin y anlisis, tanto con sus afiliados y con
otros sectores econmicos dentro del mbito del
Consejo Gremial Nacional como con diferentes sec-
tores sociales, buscando identificar lneas de pensa-
miento y accin en torno al desarrollo agropecuario
y rural y considerando el proceso de negociacin ha-
cia un acuerdo de paz con las FARC y el posconflic-
to que seguira luego del acuerdo. Este documento
contiene algunos planteamientos y propuestas que
han surgido en este proceso.
Comencemos por algunos principios
La SAC constituye una organizacin gremial cons-
truida sobre principios y valores democrticos. Den-
* Presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia - SAC.
52 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
Vea aqu la presentacin del autor
https://youtu.be/G32ba4PVEsc
tro de los objetivos estatutarios de la SAC estn:
promover el desarrollo agropecuario nacional y el
bienestar del campesino colombiano; representar
y defender los intereses de los productores rurales;
promover la investigacin cientfica y la difusin
de ms avanzados y nuevos mtodos de cultivo y
participar con los dems gremios econmicos en el
anlisis de temas de inters nacional.
Por su parte, el Consejo Gremial Nacional, organiza-
cin que rene a las principales asociaciones gre-
miales de Colombia, revela en su documento de prin-
cipios su adscripcin al Estado Social de Derecho, la
Democracia y los principios de libertad empresarial,
en observancia del bien comn, como lo establece la
Constitucin de Colombia. Tambin destaca el papel
del sector empresarial en el crecimiento de la econo-
ma y la generacin de riqueza, trabajo formal y de
calidad y la responsabilidad en el pago de impuestos
para la provisin de bienes pblicos.
TEMA CENTRAL
La democracia colombiana reconoce el papel de las
asociaciones y los gremios, que representan y de-
fienden legtimamente los derechos colectivos de
sus asociados y contribuyen con el diseo y ajuste
institucional. Para la SAC, el desarrollo empresarial y
gremial moderno conlleva la aplicacin de la ciencia,
la tecnologa y la gestin en la actividad productiva,
as como de principios de tica, responsabilidad so-
cial y ambiental y el cumplimiento del marco institu-
cional y normativo.
Potencial, importancia
y entorno econmico del agro
El agro colombiano ha desempeado un papel estra-
tgico en el desarrollo econmico y social del pas,
al contribuir con el crecimiento econmico y el de-
sarrollo social, ser proveedor directo de alimentos y
de materias primas, generador de empleo y seguri-
dad alimentaria en las zonas rurales, as como de di-
visas por exportaciones. En aos recientes, el sector
tambin ha comenzado a efectuar notables aportes
a la seguridad energtica del pas.
2015
millones
Poblacin rural
13
}
16%
ocupados por sector
AGROPECUARIO
(3,5 millones)
La actividad agropecuaria ha dado sustento no solo
a las familias rurales que dependen de su produccin
e ingresos, sino a la economa nacional, la industria
que procesa materias primas de origen agropecua-
rio, los sistemas de abastecimiento de alimentos ur-
banos y metropolitanos y el comercio exterior agro-
pecuario y agroindustrial. A pesar del conflicto y las
dificultades de seguridad en zonas rurales, el sector
agropecuario se ha integrado a los procesos de aper-
tura y globalizacin de la economa y del pas.
Potencial
Aunque no es novedoso plantearlo, es importante
recordar que Colombia cuenta con una amplia dis-
ponibilidad de tierras con vocacin agrcola, pero
adems, con una importante oferta de recursos
como tierras, agua, diversidad de climas, biodiver-
sidad y unas condiciones climticas tropicales que
permiten la produccin de alimentos durante todo
el ao. No obstante, actores institucionales y ex-
pertos coinciden en afirmar que el sector agrope-
cuario ha crecido muy por debajo de su potencial. Contenido
Tambin sealan cmo la poblacin rural en gene-
ral sigue siendo ms pobre que la urbana y ello ha
tenido mucho que ver, entre otros factores, con los
obstculos a la inversin, por causa de la inseguri- Busqueda de
palbras o frases
dad y la violencia.
Importancia econmica y social
Siguiente pgina
La prdida de participacin del agro en la economa
corresponde con una tendencia mundial en el pa-
trn de desarrollo econmico, por efecto de la urba-
nizacin, la industrializacin, el auge de los servicios
Anterior pgina
y la diversificacin productiva. En particular, duran-
te la ltima dcada, en Colombia la dinmica del
sector minero-energtico profundiz este fenme-
no, acelerando la reduccin de la participacin de
la produccin agropecuaria en el agregado nacional. Zoom +
En 2015, la poblacin rural en Colombia es aproxi-
madamente de 13 millones de personas. La mayora
de la poblacin rural est vinculada directa o indirec-
tamente a las actividades agropecuarias. 3,5 millo-
nes de personas fueron el ao pasado ocupados por
el sector agropecuario, el 16% del total. As mismo,
las actividades agropecuarias en las zonas rurales
explican el 63% del empleo en las zonas rurales.
reas y produccin
Las cifras muestran una recomposicin del agro en
el tiempo. La estructura por actividades ha venido
ECONOMA COLOMBIANA 53
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

cambiando, por una mayor dinmica de los cultivos
de ciclo largo, las actividades pecuarias y la silvicul-
tura. El reconocimiento de desafos de seguridad
alimentaria y nuevas condiciones tecnolgicas y de
mercado, as como de entorno y precios internacio-
nales y apoyo gubernamental, han permitido a Co-
lombia ver una nueva dinmica en cultivos de ciclo
corto como maz y soya. El cultivo del caf, por su
parte, enfrent en aos recientes una transforma-
cin por la renovacin de cafetales, necesaria para
mejorar su productividad y competitividad a futuro.
Las actividades pecuarias han tenido de manera
consistente una dinmica positiva, especialmente
avicultura y porcicultura.
Desde haca ms de cuatro dcadas no se realizaba
en Colombia, hasta 2014, un censo agropecuario.
tiva dinmica agroindustrial que consume materias
primas importadas, entre otros.
Indicadores sociales
De otro lado, el sector rural colombiano presenta
indicadores sociales y de desarrollo humano que re-
sultan an muy lejanos, no solo de cara al potencial
productivo, sino tambin frente a los objetivos de
un pas con un amplio marco de derechos econmi-
cos y sociales.
Desde haca ms
de cuatro dcadas
Con disminuciones muy lentas en los ltimos aos,
la pobreza y la indigencia en las zonas rurales de Co-
lombia continan siendo muy preocupantes (Grfi-
co 1). Es all donde la poltica social y los programas
de acceso a infraestructura y servicios bsicos debe-
ran tener un mayor nfasis, buscando alcanzar una
sociedad ms equilibrada y justa. Estos indicadores
revelan que las grandes brechas urbano-rurales la-
mentablemente se han mantenido.
Incidencia de la pobreza
Grfico 1
en Colombia
61,7%
45,5%
49,7%
40,3%

Con este apareci una brecha considerable de me- 33,3%

dicin de las reas agropecuarias: mientras el Censo no se realizaba en 24,1%
27,8%
encontr 7,1 millones de hectreas sembradas, las
mediciones gubernamentales y gremiales anterio- Colombia, hasta 16,3%
19,3%

res estas ltimas, parciales- alcanzaban entre 4 y

2014, un censo
Contenido

6 millones.
Con un volumen total de produccin agropecuaria
-agrcola y pecuaria- estimada por la SAC de ms de
agropecuario. 2002
Urbano Rural
2010 2015
Brecha Urbano/Rural
32 millones de toneladas (segn series de clculo
que no consideran an los datos censales), una par-
Con este apareci una Fuente: Dane. Elabor SAC, Departamento Econmico.
Busqueda de
palbras o frases

te importante de la produccin se destina al merca-

do internacional, 4,5 millones de toneladas, es de-
brecha considerable Sobre el desarrollo agropecuario
y rural dentro del conflicto
cir, 14%. Teniendo en cuenta un consumo nacional
aparente estimado por la SAC en 38,9 millones de
de medicin de las Desde hace ms de seis dcadas, el campo colom-
Siguiente pgina

toneladas, el volumen total de importaciones, 11,4

millones de toneladas, representa el 29,3% del total.
reas agropecuarias: biano ha sido escenario de un conflicto armado,
con serias implicaciones sociales, polticas y econ-
mientras el Censo micas: violacin de derechos humanos, homicidios,
desaparicin forzada, reclutamiento ilegal y despla-
Anterior pgina

Balanza comercial del sector

La balanza comercial de los sectores agropecua-
rio y agroindustrial, que en 2007 alcanzaba un va-
lor superavitario de USD2,6 millardos con caf y
encontr 7,1 millones zamiento de personas y poblaciones; daos a la in-
fraestructura fsica, inseguridad personal y patrimo-
de hectreas nial, alto gasto militar, contraccin de la actividad
econmica y prdida de empleos y productividad. Zoom +

USD869,2 millones sin caf, lleg en 2015 a uno

an superavitario de USD1,1 millardos con caf y
uno deficitario de USD1,5 millardos sin caf.
Los factores generales que explican este desbalance
creciente son objeto de anlisis y debate permanen-
tes: baja competitividad econmica y sectorial, bajo
desarrollo de los mercados de factores productivos
(tierra adecuada, agua, material gentico, trabajo,
capital), falta de infraestructura econmica y pro-
ductiva en las zonas rurales, acuerdos comerciales
que han facilitado la desproteccin de renglones
productivos, retraso organizacional y tecnolgico,
encadenamientos agroindustriales dbiles y una ac-
sembradas, Efectos del conflicto sobre el sector
las mediciones Resultado atroz y reprochable ha sido dejar miles
gubernamentales y de vctimas de asesinatos, masacres y otras viola-
ciones a los derechos humanos, desplazamientos,
gremiales anteriores secuestros, extorsin, robo de tierras y ganados y
de destruccin de cultivos. A lo anterior se deben
alcanzaban entre agregar los daos a la infraestructura fsica, tan-
to pblica como privada -voladura de oleoductos,
puentes, daos en vas, equipos de produccin y
4 y 6 millones. transporte, plantaciones, cargas transportadas y
otros-, provocados por las acciones de los grupos ar-
mados ilegales. El narcotrfico, el comercio ilegal de

54 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 55

 TEMA CENTRAL
minerales, el secuestro, la extorsin y el robo en las
zonas rurales han alimentado el conflicto y afectado
las posibilidades del desarrollo econmico, social y
ambiental.
De acuerdo con la Comisin de Seguimiento a la
Poltica Pblica en su evaluacin sobre despojo
de tierras a la poblacin desplazada1, 6,6 millones
de hectreas han sido abandonadas o despojadas
por causa del conflicto, equivalentes al 13% de la
superficie agropecuaria; el 40,7% de la poblacin
desplazada (incluida en el Registro nico de pobla-
cin desplazada) abandon especficamente tierras. ilegales. Es bien sabido que varias generaciones de
Entre 1980 y 2010, los ingresos que dejaron de per-
cibir los desplazados por la prdida de sus bienes as-
cendieron a $59,8 billones, equivalentes a USD33,2
miles de millones. El tamao promedio del predio
despojado es de 15,3 hectreas, con la siguiente
distribucin de tipo de tenencia: con ttulo legal,
22,9%; con ttulo sin registrar, 9,8%; con documen-
tos precarios, 33,9% y sin ningn ttulo, 33,4%.
La actividad agropecuaria, ejercida esencialmente
en el mbito rural y entendida como vocacin pro-
ductiva y modo de vida, ha sufrido considerables
traumatismos por la accin de grupos armados
ilegales y el abandono del Estado. No obstante, el
arraigo de la cultura agropecuaria y el esfuerzo de
los productores han permitido lograr resiliencia de
la poblacin rural frente al conflicto, es decir, la ca-
pacidad de personas o grupos de recuperarse frente
a la adversidad para seguir proyectando el futuro.
A los mensajes gremiales sobre los factores que
pueden potencializar o afectar la actividad produc-
tiva, as como a las medidas estructurales o coyun-
turales que se le propone al gobierno, se ha sumado
la preocupacin de la gremialidad agropecuaria en
torno a fenmenos como el secuestro, la extorsin,
el abigeato y otros que afectan la seguridad perso-
nal y de las inversiones en el sector.
Teniendo en cuenta las dificultades que representa
la actividad empresarial en zonas rurales dentro del
marco del conflicto y con la presencia y accin de
grupos armados ilegales, la SAC ha hecho nfasis en
la dbil institucionalidad, limitada presencia y accin
del Estado en materia de justicia, derecho y seguri-
dad; el crecimiento de cultivos ilcitos; el asesinato, el
secuestro, la extorsin y, en general, la afectacin a la
vida, al patrimonio, al medio natural y al tejido social.
1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Centro de Re-
cursos de Anlisis de Conflictos, 2014.
56 ECONOMA COLOMBIANA
Dentro de los efectos, se pueden destacar el dolor
de personas y familias, el temor y pesimismo, la fal-
ta de credibilidad en el Estado, la desconfianza, el
individualismo, la incomunicacin y, en general, la
afectacin del capital humano, social y econmico.
El fin del conflicto y el modelo econmico
Los objetivos de desarrollo econmico y la genera-
cin de bienestar se encuentran estrechamente re-
lacionados con la bsqueda de la solucin del con-
flicto armado entre el Estado y los grupos armados
colombianos han tenido que vivir en medio del con-
flicto, que ha afectado tanto a reas rurales como
urbanas.
Slo si se logra el anhelado propsito de paz es po-
sible impulsar las inversiones productivas, mejorar
la cantidad y calidad de empleo, crear ms oportu-
nidades de negocios, atraer el capital y el conoci-
miento de otros pases, reduciendo el desempleo
que ha sido sealado como tema econmico prio-
ritario y, en fin, generar riqueza y bienestar para
los habitantes del campo y, en general, para todos
los colombianos.
TEMA CENTRAL
Para el sector agropecuario colombiano es muy im-
portante que el Gobierno Nacional haya planteado,
al inicio de las negociaciones, que el modelo eco-
nmico no es negociable. Los elementos esenciales
del modelo vigente que debemos destacar son el
respeto a la propiedad privada y la actividad produc-
tiva en el marco de la economa de mercado. Bien lo
ha afirmado el Seor Presidente de la Repblica: la
propiedad privada no est en discusin. A estos ele-
mentos deben ir asociados el papel del Estado como
proveedor de bienes pblicos, destacando dentro
de estos la justicia, la seguridad fsica y econmica,
as como la generacin de un entorno propicio para
el bienestar de la poblacin en diferentes mbitos:
econmico, ambiental, social, poltico y cultural, en-
tre otros, base de un Estado Social de Derecho.
El objetivo prioritario y explcito de cualquier mode-
lo de sociedad debe ser el mejoramiento continuo y
democrtico del bienestar de su poblacin. Ese ob-
jetivo est atado al cumplimiento de principios de
desarrollo humano en condiciones de crecimiento
econmico y sostenibilidad ambiental, social y pol- Seguridad, justicia y consideracin de las Contenido
tica. No obstante, estos son condicin sine qua non
para alcanzar crecientes niveles de bienestar en la
sociedad. Nada se puede distribuir si no se generan
producto y riqueza, y su distribucin se encuentra
condicionada a la generacin de producto e ingreso.
Implicaciones de la terminacin del conflicto
La terminacin del conflicto con las FARC sera un
paso fundamental en la direccin de reestablecer
condiciones para la vigencia de los derechos y el
desarrollo econmico y social en las reas rurales.
No obstante, otros grupos armados ilegales conti-
nan operando.
Los recursos humanos y financieros destinados a
la guerra se podran reorientar a infraestructura
social y productiva, educacin y capacitacin, sa-
lud, ciencia y tecnologa, entre otros. La inversin
en el campo enfrentara mejores condiciones de
seguridad y rentabilidad, y nuevas reas con voca-
cin productiva se podran incorporar a la actividad
agropecuaria, incrementando la produccin, las ex-
portaciones y el empleo.
vctimas del conflicto en zonas rurales
El conjunto de la sociedad colombiana, aunque en
forma especialmente intensa la rural, ha sido vctima
de una historia desgarradora de miedo y violencia. Busqueda de
palbras o frases
Por ello tambin la SAC ha planteado que todos los
actores polticos, econmicos y sociales deben su-
mar esfuerzos para saldar la vieja deuda con el cam-
po. Se hace apremiante contar con ms y mejores Siguiente pgina
oportunidades de progreso, lo cual, sin duda alguna,
se lograr si se consolida la paz en Colombia; pero
no cualquier paz, sino una paz con equidad, segu-
ridad, verdad, justicia y reparacin de las vctimas. Anterior pgina
En esta medida, tambin los productores del campo
han reivindicado su condicin de vctimas. Un n-
mero indeterminado pero vasto de productores y
empresarios han sido vctimas de asesinato, secues- Zoom +
tro, atentados, amenaza, miedo, y muchos se han
visto obligados a abandonar sus lugares de trabajo o
residencia. Por lo anterior, tambin los productores
tienen derecho a la verdad, la justicia, la reparacin
y a las garantas de no repeticin. Esto exige un apa-
rato judicial fuerte, serio y con independencia.
Se hace necesario que las vctimas sean reconocidas
y que, en tal sentido, sean respetados sus derechos,
lo cual conlleva necesariamente al reconocimiento
por parte de sus victimarios; y, por ningn motivo,
se debe abrir paso a la impunidad. Debe haber una
sancin por cuenta de los hechos delictivos que se
cometieron en contra de la sociedad.
ECONOMA COLOMBIANA 57
 TEMA CENTRAL
Ahora, sobre la forma en que estos derechos de las
vctimas deben ser cumplidos, el Derecho Internacio-
nal Humanitario seala la responsabilidad de aque-
llos sujetos que cometieron las violaciones y que,
por lo tanto, deben pagar con la privacin de la liber-
tad; pero tambin es fundamental la confiscacin y
extincin de sus bienes, con el propsito de resarcir
los daos econmicos y morales a las vctimas.
Dotar a la sociedad de bienes pblicos como la
educacin, la salud, la infraestructura fsica, la se-
guridad y la justicia, entre otros, es determinante
para transitar hacia una sociedad pujante, prspera
y con equidad. Un elemento fundamental en este
contexto es la justicia, la cual asegura que el imperio
de la ley sea el que nos gobierne y no el de las armas.
Sin justicia, o con una justicia dbil, sin credibilidad,
con impunidad, se gesta el caldo de cultivo para la
continuacin de la violencia.
Una sociedad sin justicia tiende a desparecer, as
que un reto fundamental es dignificar la justicia,
asegurar que llegue a todos los lugares del territorio
nacional, que no exista lugar vedado para ella, que
cumpla de manera eficiente, pronta y transparente
y que se acerque a los ciudadanos.
Un nuevo marco institucional Estudio de polticas para el desarrollo
para el desarrollo agropecuario y rural
Como quiera que dentro del marco de la economa
de mercado la inversin privada cumple un papel
fundamental en la sostenibilidad general del creci-
miento del agro, la SAC ha insistido en la importan-
cia de contar con un marco institucional que brinde
condiciones adecuadas para la promocin y realiza-
cin de dichas inversiones.
La observacin y discusin permanentes sobre el
desempeo del sector agropecuario en Colombia y
las condiciones de vida de los pobladores rurales, as
como de las polticas que los buscan impulsar, han
llevado durante al menos en los ltimos 15 aos a la
SAC a plantear de manera reiterada la necesidad de
contar con un marco institucional y de polticas ade-
cuado para enfrentar sus mltiples oportunidades
y desafos en globalizacin del comercio, seguridad
alimentaria, riesgos climticos y ms recientemen-
te, variabilidad climtica, desarrollo cientfico y
tecnolgico, etc.
En esta medida, la participacin sistemtica en la
formulacin de planes de gobierno y reformas ins-
titucionales y en el diseo de instrumentos norma-
58 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
tivos y de poltica productiva, comercial, ambiental
y social, entre otros, han permitido a la SAC realizar
un ejercicio permanente de formulacin de propues-
tas de corto, mediano y largo plazo, a partir del an-
lisis y consulta con los afiliados.
El plan nacional de desarrollo 2012-2016
La SAC ha venido insistiendo por mucho tiempo en
la necesidad de contar con una poltica de Estado
para el agro, y dentro de ella la conformacin de una
estructura institucional eficiente y transparente. Te-
niendo en cuenta tambin los escenarios de conflic-
to y posconflicto, se ha planteado que para dotar de
efectividad econmica y social una estrategia inte-
gral de paz y equidad seguridad democrtica como
la que se propone el Gobierno Nacional, se requiere
de una poltica de Estado en materia agropecuaria
y rural que busque responder a los principales de-
safos que enfrenta el campo colombiano2. En este
mismo sentido, la SAC propuso, entre otros, que el
fortalecimiento institucional del Ministerio se debe
acompaar de una creciente capacidad de coordi-
nacin con otras instancias de gobierno en polticas
transversales orientadas al desarrollo econmico y
social para el campo.
de la agricultura en Colombia
En abril de 2013, se publicaron los resultados de
un estudio3 contratado por la SAC y sus gremios
afiliados con Fedesarrollo, con el fin de ofrecer un
aporte de reflexin para las discusiones temticas
en la mesa de conversaciones para la terminacin
del conflicto y la construccin de una paz estable
y duradera en Colombia. Se abarcaron cuatro te-
mas: la agricultura y el desarrollo de los territorios
rurales, tierra para uso agropecuario, capital bsico
para la agricultura colombiana y la vinculacin de
los pequeos productores al desarrollo de la agricul-
tura. Adems de revisar la situacin y necesidades
actuales en estos temas, se formularon propuestas
de poltica pblica, con sugerencias de ajustes en la
institucionalidad sectorial.
Un punto de partida explcito del estudio consiste
en plantear que la dinamizacin de la agricultura
colombiana debe estar basada en el pleno aprove-
2 Comentarios a las Bases de Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Diciembre de 2014
3 Perfetti, J. (coordinador). Polticas para el desarrollo de la agricultura
en Colombia. SAC y Fedesarrollo. 2013
chamiento del potencial y las oportunidades que
tiene el pas y requiere del establecimiento de un
marco de polticas pblicas acorde con los retos que
implica superar los problemas estructurales que de
tiempo atrs aquejan al sector.
Aunque la SAC no comparti todo lo planteado all,
el estudio realiz una buena sustentacin del papel
del sector agropecuario en el desarrollo rural y en
la historia, presente y futuro del desarrollo de Co-
lombia; mostr la importancia estratgica del sec-
tor agro colombiano y la necesidad apremiante de
invertir en bienes pblicos para mejorar las condi-
ciones de productividad, competitividad y rentabi-
lidad del campo. Tambin destac la posibilidad de
coexistencia de distintos modelos empresariales de
pequeos, medianos y grandes productores.
Misin de lineamientos de poltica
para el desarrollo rural y agropecuario
A principios de 2014, el DNP present los parme-
tros de inicio del trabajo de la Misin de lineamien- Contenido
tos de poltica para el desarrollo rural y agropecua-
rio, bajo la coordinacin de Jos Antonio Ocampo.
La SAC integr el Consejo Directivo de la Misin y
particip activamente en la discusin de sus lneas Busqueda de
y propuestas, y varios documentos en borrador fue- palbras o frases
ron analizados y discutidos con los afiliados. Como
Se hace apremiante Siguiente pgina
contar con ms y mejores
oportunidades de Anterior pgina
progreso, lo cual, sin
duda alguna, se lograr Zoom +
si se consolida la paz
en Colombia; pero no
cualquier paz, sino una
paz con equidad,
seguridad, verdad,
justicia y reparacin
de las vctimas.
ECONOMA COLOMBIANA 59
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

resultado, documentos de comentarios y propues-

tas de ajuste de la SAC y sus afiliados fueron envia-
La Misin se propuso identificar una serie de estra-
tegias de una poltica de Estado para la transforma-
Grfico 2 Promedio de aos de educacin
de las personas de 5 aos y ms El principal objetivo
dos al DNP y a la Misin. cin rural. Una de estas estrategias fue contar con
un arreglo institucional integral y multisectorial que
-2015-
11,6
de la Misin fue
El principal objetivo de la Misin fue responder a
la necesidad de contar con un portafolio robusto
tenga presencia territorial y que facilite la llegada de
la oferta institucional acorde a las necesidades de
10,4 responder a la
y amplio de polticas pblicas e instrumentos de
desarrollo rural y agropecuario que se ajuste a la
los hogares y atributos del territorio.
8,2
8,7
necesidad de un
El informe final de la Misin, El campo colombiano:
realidad del campo colombiano, y cuyos resultados
deberan ser la carta de navegacin del gobierno un camino hacia el bienestar y la paz, identifica varios
7,9
portafolio de
cuellos de botella de la institucionalidad actual, rela-
para los prximos 20 aos. Sus resultados finales4,
no necesariamente coincidentes con el pensamien- cionados con: ausencia de polticas que respondan 4,3 4,4 4,3 polticas pblicas
a la realidad de los territorios rurales; enfoque don-
to de la SAC y sus gremios afiliados, dan cuenta de
una amplia variedad de fenmenos que conforman de predominan subsidios y compensaciones sin im- 2,9 2,7
2,2
e instrumentos de
pacto en la productividad y la modernizacin; poca
la problemtica del desarrollo del sector agropecua-
rio y del mbito rural, as como de propuestas que articulacin de las entidades del nivel central; atomi-
0,2
desarrollo rural y
zacin en la ejecucin del presupuesto de inversin
pueden contribuir a enfrentar sus desafos de corto,
mediano y largo plazo. y altos costos de la tercerizacin; inflexibilidad en el DE 5 A 14 DE 15 A 24 DE 25 A 34 DE 35 Y MS agropecuario que se
presupuesto de inversin; limitaciones de las convo-
catorias pblicas; centralismo y poca presencia del Urbano Rural Brecha Urbano/Rural ajuste a la realidad
MADR en el territorio; dbiles instancias regionales
para la planificacin, la ejecucin y el seguimiento y
Fuente: Dane. Encuesta de calidad de vida 2015.
del campo colombiano,
ausencia de informacin confiable y oportuna. Ofrece el campo condiciones para el retorno efec-
y cuyos resultados
Contenido

De acuerdo con el informe final, el objetivo general
de la estrategia institucional es contar con un arreglo
institucional integral y multisectorial, con polticas
claras y con amplia presencia y capacidad de ejecu-
cin a nivel territorial, que involucre a la sociedad civil
tivo? Las brechas e inequidad existentes entre las
zonas rurales y urbanas (grafico 2, brechas en edu-
cacin) no ofrecen necesariamente un panorama deberan ser la carta
atractivo para aquellos que fueron desplazados o
migraron, y la cobertura y calidad de los servicios de navegacin del Busqueda de
palbras o frases

organizada y al sector privado empresarial en la for-

mulacin de polticas, la planeacin, la toma de de-
del Estado que encontraron en las zonas receptoras,
por lo general urbanas o periurbanas, fueron segura- gobierno para los
cisiones, la ejecucin de programas y proyectos y el
seguimiento de resultados, con el fin de cerrar las bre-
mente mucho mejores que en las zonas rurales que
abandonaron (grfico 3). prximos 20 aos. Siguiente pgina

chas de bienestar entre regiones y habitantes rurales

y darle a sus pobladores un papel protagnico como
Grfico 3 Porcentaje de hogares con acceso a servicios pblicos en Colombia
gestores y actores de su propio desarrollo. Las pro-
Anterior pgina
puestas para un nuevo arreglo institucional cubrieron
100%
un amplio conjunto de temas: institucionalidad inter- 96% 98%
93%
97%

sectorial; institucionalidad sectorial; institucionali-

dad para la coordinacin Nacin-territorio-comuni- 76%
76,3%
dades; institucionalidad para la participacin activa y 71,3%
Zoom +

efectiva en el nivel territorial e institucionalidad para 61%

64,4%

la informacin agropecuaria y de desarrollo rural.

Posconflicto y retorno 36,4%

41%
38,1%

Como parte del debate en torno al posconflicto, la 23%

SAC tambin ha planteado otras inquietudes y pro- 17%

puestas en temas relacionados con el retorno de la 12%

poblacin campesina a sus zonas de origen: efec- 4,3% 3% 3%

tivamente desearn retornar? Recuperarn sus tie- -3,3%

rras, su tejido familiar y social? Podrn desarrollar Energa Acueducto Alcantarillado Gas Rec. Basuras Telfono Ninguno

una actividad rentable y econmica sostenible? Si Urbano Rural Brecha Urbano/Rural

4 Disponibles en https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Pagi- no retornan, podrn en todo caso conseguir em-
nas/mision-para-la-transformacion-del-campo-colombiano.aspx pleo o desarrollar empresa? Fuente: Dane. Encuesta de calidad de vida 2015.

60 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 61

 TEMA CENTRAL
Quin paga el posconflicto? Como incentivo de la comunidad internacional en
Esta es una inquietud reiterada que se ha planteado la recta final de las negociaciones de paz, nuevas
en el mbito de la discusin sobre el futuro del agro promesas de recursos estn apareciendo en el pano-
y el desarrollo rural de Colombia. En trminos muy rama. Desafortunadamente, las dificultades fiscales
generales, la sociedad colombiana en su conjunto derivadas de la reduccin en los precios del petrleo
y los contribuyentes de impuestos han venido pa- han modificado el panorama de financiacin de los
gando el costo del posconflicto, pues ha sido prin- programas asociados con el posconflicto y, dentro
cipalmente con recursos pblicos a excepcin de del sector agropecuario, las medidas de reforma
algunos aportes de pases cooperantes- que se han institucional. Apenas desde 2014, el sector agro-
venido financiando los programas de atencin a las pecuario haba comenzado a recibir un mejor trato
vctimas, restitucin de tierras, reintegracin social presupuestal.
y econmica de personas y grupos alzados en armas
y muchos otros. Coherencia de polticas
Otro elemento a considerar de manera crtica es el
enfoque de las ayudas estatales a la poblacin ru-
Para el sector ral, que desde la dcada pasada ofrece el acceso a
programas de entregan ayudas en dinero, aunque
agropecuario desincentivando la oferta de mano de obra por par-
te de los trabajadores rurales.
colombiano es muy Es tambin importante advertir que el desarrollo de
importante que el una actividad agropecuaria moderna exige de condi-
ciones previas en los contextos econmico, social,
Gobierno Nacional cultural y organizacional de las regiones que se per-
filen como nuevos polos de desarrollo de la agricul-
haya planteado, tura. Uno de los casos interesantes que se destaca
es la altillanura colombiana.
al inicio de las La SAC ha planteado que, como condicin de entor-
no general, solo si hay crecimiento econmico sos-
negociaciones, que tenido, se puede intensificar y mantener los esfuer-
zos para financiar el posconflicto. Por ello, la SAC
el modelo econmico ha insistido en: Poltica pblica de largo plazo que
permita el desarrollo del sector agropecuario; man-
no es negociable. tener el modelo econmico y el respeto a la propie-
dad privada; promover decididamente el desarrollo
Los elementos empresarial y la inversin; condiciones previas para
impulsar el agro y para impulsar la inversin privada;
esenciales del modelo derechos de propiedad; seguridad personal y de las
inversiones; infraestructura econmica y producti-
vigente que debemos va; cantidad y calidad (aptitud) de los recursos na-
turales; educacin y capacitacin y desarrollo em-
destacar son el respeto presarial y asociatividad.
a la propiedad privada Riesgos institucionales
y la actividad De otra parte, tambin se han identificado riesgos,
como aquellos asociados con una deficiente insti-
productiva en el tucionalidad y falta de orientacin estratgica. En la
institucionalidad nacional y territorial que se ha veni-
marco de la economa do conformando para el posconflicto, por ejemplo,
hace falta una orientacin ms clara al impulso de
de mercado. la actividad agropecuaria moderna, considerando,
62 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
aunque no de manera exclusiva, el desarrollo de me-
dianas y grandes escalas de produccin. Hacen falta
mayores esfuerzos en el diseo y aplicacin de mode-
los productivos y sociales replicables. Es importante
considerar la necesidad de contar con recurso huma-
no ms capacitado en el nivel territorial: producto-
res, empresarios, funcionarios pblicos, etc.
Tambin se enfrentan riesgos por efecto de la desar-
ticulacin entre el gobierno nacional y las regiones,
as como la debilidad y lentitud en los procesos de
contratacin del Estado y la ejecucin de proyectos
en los territorios. Puede ser valioso contar ms con
el sector privado y los gremios en el diseo y desa-
rrollo de polticas y programas.
El desarrollo empresarial
y el papel del sector privado
El avance del desarrollo empresarial en el poscon-
flicto traera: mejoras en cantidad y calidad del
empleo; mayor productividad y mejores ingresos;
acceso a seguridad social (salud y pensiones); for-
malizacin y pago de impuestos; reduccin del
trabajo infantil; formacin laboral y empresarial y
mayor vinculacin de vctimas y ex combatientes a
proyectos sostenibles.
La actividad agropecuaria ha aportado histrica-
mente a la ocupacin pacfica del territorio y a va-
riables clave del crecimiento y el desarrollo, como
la inversin, el empleo, la capacitacin, la formali-
zacin laboral y el desarrollo social. El sector pri-
vado ha contribuido al desarrollo productivo y so-
cial en zonas rurales y, en contrario, en zonas con
debilidad institucional, la actividad empresarial
ha sido difcil o imposible, y esto ha contribuido
a demorar la convergencia en el desarrollo de las
regiones rurales.
Tambin es importante resaltar qu experiencias
de responsabilidad social empresarial, RSE, en el
agro han sido diseadas y validadas por empresas y
gremios con criterios de sostenibilidad econmica,
poltica, social y ambiental, y requieren de apoyo y
fortalecimiento para facilitar su gestacin, desarro-
llo y ampliacin.
Contenido
Por todo lo anterior, es necesario que se promueva
una mayor participacin del sector privado y de los
gremios agropecuarios en la institucionalidad del
posconflicto. Busqueda de
palbras o frases
Dos planteamientos finales
Como la SAC lo ha reiterado, con o sin final del con-
flicto con las FARC, hay una agenda pendiente para
Siguiente pgina
el desarrollo agropecuario y del mbito rural. De otra
parte, el posconflicto tendr un gran desafo con la
reintegracin de los combatientes de las FARC, pero
quedar como tarea buscar soluciones a la proble-
Anterior pgina
mtica asociada con la operacin de otros grupos
armados, como el ELN y las bandas criminales.
Zoom +
Bibliografa
Rafael Meja Lpez, SAC. Mesa de conversaciones para la
terminacin del conflicto y la construccin de una paz es-
table y duradera en Colombia. La agricultura colombiana
prspera, el camino para la paz. Foro: Politica de desa-
rrollo agrario integral en el marco del Proceso para un
Acuerdo de Paz. Bogot, 17 de diciembre de 2012
Rafael Meja Lpez, Presidente Sociedad de Agricultores
de Colombia, SAC. Foro APE Quin paga el posconflicto?
El campo en la encrucijada: riesgos y oportunidades. Bo-
got D.C., 09 de septiembre de 2014.
ECONOMA COLOMBIANA 63
 TEMA CENTRAL
A donde vamos
con el
posacuerdo
rural
Los colombianos tenemos derecho a soar y tener utopas,
as en pocas no muy lejanas se nos haya prohibido tenerlas,
en aras de apoyar un modelo nico de desarrollo modernizante
que arrasaba con cualquier otra alternativa de desarrollo.
Soar, por ejemplo, con un escenario mnimo rural.
Absalon Machado C*
En el posconflicto, o despus de la firma de un
Acuerdo de Paz, el pas tendr inevitablemente que
escribir el libro sobre la dignidad campesina y de lo
rural, para reivindicar y valorar su papel estratgico
en el desarrollo1. Y la poltica pblica, tanto como la
actitud del Estado y de toda la sociedad, tendr que
ser consecuente con ello. Eso es as, pues desde la
independencia el tratamiento dado a ese conjunto
social y productivo, ha sido a todas luces vergon-
zoso, cuando no denigrante, con un descuido mo-
numental por parte del orden social y poltico exis-
tente sobre la suerte de sus habitantes rurales y sus
recursos disponibles.
* Consultor en temas agrarios y desarrollo rural.
1 Esta es una especie de parodia de lo que hizo el Rey de Inglaterra Gui-
llermo I en el siglo I, al ordenar el levantamiento de un censo de pobla-
cin y un catastro confiables que le permitieran gravar a los propietarios
segn sus posesiones, como lo relata Rodrigo Uprimny en una columna
reciente del Espectador; ese trabajo se le denomin el Domesday Book.
64 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
Es tambin inevitable en el posconflicto que la po-
ltica pblica se oriente en este caso hacia un desa-
rrollo rural que termine transformando la realidad de
ese sector, como se indica ms adelante, diseando
una reforma rural integral o transformadora. El de-
sarrollo rural como idea no es nuevo en Colombia;
la experiencia del Programa DRI durante casi 25
aos acostumbr, en su momento, a buena parte
de nuestra generacin a hablar del tema, pero las
concepciones utilizadas no fueron tan completas
como las existentes hoy, y el pasado va quedando
en el olvido y no aparece claramente en la memoria
colectiva.
Se observ que ese Programa no generaba recha-
zos por parte de los gobernantes, los polticos y las
elites, pues no tocaba las relaciones de poder en el
campo, como s lo hacia una reforma agraria en su
concepcin histrica. Hoy esa neutralidad del desa-
rrollo rural se pondra en duda en una situacin de
TEMA CENTRAL
posconflicto, cuando se necesita empezar por recu-
perar lo que el conflicto destruy, y construir para
un futuro diferente, afectando intereses de grupos
particulares que han ido en contra de los intereses
nacionales y de los habitantes del campo.
El desarrollo rural hoy no puede entenderse como
una simple presencia estatal en la vida rural y repar-
tiendo subsidios y ofreciendo bienes pblicos. Est
ms all de la presencia de un gobierno asistencia-
lista en las reas rurales, pues en ltimas se trata de
emprender una transformacin de la economa, la
vida y las dinmicas de las sociedades rurales, con
sus respectivas diferenciaciones territoriales.
El desarrollo rural hoy se diferencia del histrico (los
Programas DRI) en varios aspectos: su visin y con-
ceptualizacin, el contexto interno y externo en que
se emprende, los actores o agentes participantes,
los mbitos institucionales que los cobijan, las acti-
tudes de las personas comprometidas en su planea-
cin e implementacin, y los compromisos polticos
adquiridos por el Estado. Me referir brevemente a
cada uno de ellos de manera esquemtica para abrir
la discusin sobre este tipo de acciones pblicas y
privadas en una situacin de posconflicto, o de pos-
tacuerdo como se le quiera denominar.
a) Visin y conceptualizacin
Indudablemente los conceptos sobre desarrollo ru-
ral han evolucionado desde los aos cincuenta, y es-
pecialmente los setenta, cuando el Banco Mundial
los propici en todos los pases subdesarrollados.
Inicialmente la palabra integral (DRI) expresaba la
idea que el desarrollo en el campo requera acciones
simultaneas en produccin, asistencia tcnica, de-
sarrollo tecnolgico, crdito, infraestructura, salud,
educacin, habitabilidad, asociatividad de los pro-
ductores y organizacin para participar en los mer-
cados. Pero esta visin estaba circunscrita a lo rural
entendido como lo agropecuario, o el desarrollo de
actividades primarias.
A los pequeos productores se les financiaba solo
actividades de ese tipo, la generacin de ingresos
extraprediales no haca parte de la apuesta, con al-
2 Ver Manuel Chiriboga y Orlando Plaza, Desarrollo rural, microregio-
nalizacin y descentralizacin. IICA, Serie Documentos de Programas
No.32, febrero 1993; Manuel Chiriboga. Qu hemos aprendido en
desarrollo rural en los 90?. Sin fecha, al parecer es un artculo escrito
hacia el ao 2000. IICA, El desarrollo rural sostenible en el marco de una
nueva lectura de la ruralidad Nueva ruralidad. Direccin de Desarrollo
Rural Sostenible, San Jos de Costa Rica, octubre 1999.
guna reticencia se financiaban actividades vincula-
das a la agroindustria rural circunscrita a la finca,
como el secado de la yuca a sol en Colombia. En
ese sentido, la visin del desarrollo rural era limita-
da y segua las concepciones derivadas de los pos-
tulados de Theodore Schultz en los sesenta, quien
plante que los pequeos productores podan pro-
gresar si se les dotaba de los elementos necesarios,
especialmente tecnolgicos y bienes pblicos. Ese
desarrollo estaba prescrito solo para los pobres del
campo, especialmente campesinos productores de
alimentos, no para el resto de actores sociales y eco-
nmicos de la vida rural.
Esta visin tradicional evolucion hacia los aos no-
venta cuando se suscribi el trmino de desarrollo
rural sostenible por parte de las Naciones Unidas
y otros organismos internacionales, y que el IICA
divulg y propici en Amrica Latina2. El tema del
medio ambiente entr a hacer parte de los compo-
nentes esenciales de los DRI, con un alcance que
traspasaba lo ambiental para situarse en la idea de
la sustentabilidad. Contenido
Ms recientemente, el concepto evolucion hacia la
idea de desarrollo rural con enfoque territorial, para
dar a entender la necesidad de tomar en cuenta las
Busqueda de
palbras o frases
Siguiente pgina
El desarrollo rural
hoy no puede Anterior pgina
entenderse como
una simple presencia
Zoom +
estatal en la vida
rural y repartiendo
subsidios y
ofreciendo bienes
pblicos.
ECONOMA COLOMBIANA 65
 TEMA CENTRAL
diferencias de capacidades, actores, historias, pro-
yectos de vida, y participacin de las comunidades,
en pases con una alta diversidad regional. Esta idea,
derivada del IICA y sistematizada por el Rimisp en
su ya clsico trabajo de Schejtman y Berdegu del
ao 20043, est hoy en consideracin en todos los
pases, y ha entrado en el vocabulario tcnico del
desarrollo para las reas rurales. Basta mirar el INDH
2011 del PNUD, el Acuerdo Agrario de la Habana,
y el reciente Informe de la Misin Rural, para darse
cuenta que estamos ante un paradigma renovado
para el desarrollo rural, por lo menos en los enuncia-
dos en el caso de Colombia. Como se ver ms ade-
lante, esta visin es ms compleja de lo que parece,
pues el tema del territorio tiene profundidades que
traspasan lo rural.
Con la visin del desarrollo sostenible y el enfoque
territorial se superan muchas de las limitaciones de
los DRI. Especialmente las que los circunscriban solo
a la actividad agropecuaria, dando espacio ahora a
la diversidad productiva y de generacin de ingre-
sos, ms all de lo primario. Adems, ese desarrollo
se extiende a toda la sociedad rural en lugar de que-
darse atendiendo slo a los pobres y los pequeos
productores, con el establecimiento de prioridades
3 Alexander Schejtman, Julio A, Berdegu, Desarrollo Territorial Rural,
RIMISP, Debates y Temas Rurales, No.1, Santiago de Chile 2004.
66 ECONOMA COLOMBIANA
en la atencin que los gobiernos dan a sus ciuda-
danos. Tambin entra con fuerza en estas nuevas
visiones la idea que lo rural no es independiente de
lo urbano, y existen una articulacin e interconexin
entre sus actividades, con lo cual el desarrollo rural
debe tener en cuenta las dinmicas urbanas y las
posibilidades de integracin con las diferentes ur-
bes. Y se supera la visin de la parcela productiva
para mirar hacia el territorio donde se desenvuelven
actividades rurales interconectadas con las urbanas.
b) Contexto interno y externo cin social que entes no existan. Han diversificado
en que se emprende
Los antiguos DRI se implementaron en un esque-
ma de Estado intervencionista y de economas ce-
rradas. El Estado era ofertista, las regiones, locali-
dades y comunidades simplemente reciban los
ofrecimientos que el Estado central les haca. Las
comunidades prcticamente no definan su suerte,
se limitaban a recibir subsidios y ayudas definidos
desde el centro, y las comunidades se organizaban
alrededor de los proyectos donde se ofrecan recur-
sos pblicos y subsidios sin mayores contrapres-
taciones. El Estado centralista organizaba el desa-
rrollo, las regiones y comunidades o usuarios eran
actores pasivos. Los mecanismos que se adaptaron
para darles visos de participacin a los usuarios
como los CMDR en Colombia, o los Comits DRI
locales, veredales y departamentales, no tenan au-
tonoma para decidir el uso de los recursos y rpida- muchos de sus acciones se ha multiplicado.
mente fueron cooptados por grupos polticos que
usaron esos programas para hacer clientelismo.
Hoy el contexto ha cambiado, las economas estn
abiertas, unas ms, otras menos; y el Estado inter-
vencionista ha cedido su rol a los mercados en la
asignacin de recursos. Eso ha implicado cambiar
las regulaciones macroeconmicas para la opera-
cin de un Estado ms regulador que interventor.
Por supuesto, en algunas reas lo pblico todava
conserva la iniciativa, pero lo privado tambin inter-
viene va contratos, acuerdos o arreglos institucio-
nales. El Estado empieza a compartir sus responsa-
bilidades con los privados, aunque no siempre en
todas las actividades. La relacin pblico-privado
entra con fuerza en los nuevos contextos.
En esta desregulacin de muchas de las actividades
propias del Estado, los sistemas de planeacin pa-
san a un segundo lugar. El cambio de contexto dio
al traste con los antiguos DRI hacia mediados de los
aos noventa en Colombia, y por eso se hace difcil,
pero no imposible volver al desarrollo rural.
TEMA CENTRAL
c) Actores participantes
Tambin han cambiado los actores, si bien en lo
esencial siguen siendo los campesinos, grupos t-
nicos y los ms pobres; pero sus visiones, conoci-
mientos y el acceso a la informacin han cambiado.
Hoy estn mejor informados, aunque no necesaria-
mente mejor organizados; tienen acceso a las nue-
vas tecnologas de la informacin (Tics), estn ms
relacionados que antes con agentes urbanos, han
accedido a sistemas educativos con mayores cober-
turas, lo mismo que a sistemas de salud y protec-
sus demandas ms all del tema de la tierra, y sus
expectativas son crecientes.
Se trata de actores renovados en sus actitudes,
valores, conocimientos y expectativas, que les ha
tocado interactuar durante el conflicto, con grupos
armados, bandas criminales, y polticos aliados con
estos. Tienen experiencias y vivencias durante el
conflicto que han sido azarosas. Han sido despo-
jados de sus bienes, se les ha desplazado forzada-
mente, han visto morir a muchos de los suyos sin
razn. Todo ello ha cambiado sus visiones y actitu-
des frente al resto de la sociedad y el Estado; ya no
se contentan con los subsidios del Estado, hacen
protestas organizadas y se han relacionado con or-
ganizaciones y ONG de diversa naturaleza, incluso
internacionales. Han perdido la confianza y credibili-
dad en las instituciones formales; la informalidad de
dos y marginados histricamente por las polticas
Su participacin en las economas ilegales, como
los cultivos de uso ilcito, la minera no autorizada,
la destruccin ilegal de recursos naturales y otras,
los ha imbuido de actitudes frente al Estado que no
ayudan mucho a su participacin en propuestas y
proyectos que buscan sustituir esas actividades por
otras ms formales y legales. Esto dificulta enorme-
mente la implementacin de proyectos de desarro-
llo rural, as como el reconocimiento por el Estado
de muchas organizaciones sociales.
d) mbitos institucionales nuevos avances expresados recientemente por Ber-
y polticos en que operan
Los DRI operaron, en el caso de Colombia, en un
contexto donde el fortalecimiento y desarrollo ins-
titucional estaban en marcha. Cuando el DRI surgi
en la segunda mitad de los setenta, se haban dise-
ado una serie de entidades e instituciones para el
desarrollo rural y agropecuario, que facilitaban esos
programas y permitan algunas complementarie-
dades. Hoy el desarrollo rural debe realizarse en un
ambiente de reciente des-institucionalizacin de lo
rural, con unas entidades que han sido duramente
afectadas por el conflicto y la desidia del Estado.
Solo en este ao se espera que empiecen a disear-
se y operar, a marcha lenta, las nuevas entidades
creadas por el gobierno con los decretos de diciem-
bre de 2015 derivados de Facultades Extraordina-
rias otorgadas el Ejecutivo en el Plan de Desarrollo.
Es diferente hacer desarrollo rural en un contexto
institucional en proceso de consolidacin, que en
otro donde apenas se inicia la implementacin de
un nuevo arreglo institucional pblico, y despus de
salir de un conflicto armado que ha afectado enor-
memente a los pobladores rurales, sus organizacio-
nes e instituciones.
Y desde el punto de vista poltico, el Estado ha ad-
quirido compromisos internos con actores alzados
en armas que lo obligan a cumplir pactos que se ex-
tienden ms all de los periodos gubernamentales.
Son compromisos de Estado y sociedad, como los
que se derivarn de la Habana, cuando se firme el Contenido
acuerdo para dar por terminado el conflicto armado
interno.
Antes eran ms los compromisos con los organis-
Busqueda de
mos internacionales que financiaban los DRI, hoy el palbras o frases
compromiso es con los grupos que buscan incorpo-
rarse a la legalidad y la vida poltica sin armas, y con
pobladores rurales cansados de promesas, relega-
Siguiente pgina
pblicas. El compromiso es tambin con la comu-
nidad internacional, expectante de las capacidades
internas de avanzar en procesos de modernizacin
y modernidad.
Anterior pgina
Las nuevas visiones y el posacuerdo
No cabe duda que las nuevas concepciones sobre el Zoom +
desarrollo rural implican hoy retos mayores y de cre-
ciente complejidad para el Estado y la sociedad. Si
se toma como referencia la definicin del desarrollo
rural territorial del Rimisp en su versin inicial4, y los
degu y Proctor, as como Berdegu, Bebbington
y Rosada, es claro que estamos frente a un desafo
enorme para acompaar los procesos de cambio
que ya se vienen presentando, y los que se empren-
dern hacia el futuro.
4 Schejtman, A. y Berdegu, J. A. 2014. Desarrollo territorial rural. Se-
rie Debates y Temas Rurales N 1. Rimisp-Centro Latinoamericano para
el Desarrollo Rural. Santiago, Chile.
ECONOMA COLOMBIANA 67
 TEMA CENTRAL
Berdegu y Proctor indican que La transforma-
cin rural es un proceso de cambio social integral
mediante el cual las sociedades rurales diversifican
sus economas y reducen su dependencia de la agri-
cultura; llegan a ser dependientes de lugares dis-
tantes en materia de comercio y en la adquisicin
de bienes, servicios e ideas; se mueven de aldeas
o rancheras dispersas a pueblos y pequeas y me-
dianas ciudades, y llegan a ser culturalmente ms
similares a las grandes aglomeraciones urbanas6.
Una de las caractersticas de esa transformacin es
la urbanizacin de las regiones rurales, lo que hace
indispensable la visin de un desarrollo rural territo-
rial, donde lo rural y lo urbano se van integrando en
lugar de separarse, en un proceso creciente de di-
versificacin que asumen hogares multiubicacion,
como ellos los denominan.
Y afirman siguiendo a Christiaensen y Todo7, Si el
proceso de urbanizacin del pas en su conjunto
sigue un patrn de concentracin urbana, el resul-
tado es un tipo muy diferente de transformacin ru-
ral que cuando el proceso general de urbanizacin
se distribuye entre un mayor nmero de ciudades
pequeas, medianas y grandes. Ello implica que
pases como Colombia requieren hacer esfuerzos
enormes para fortalecer las reas urbanas meno-
res y medianas y facilitar los procesos de desarro-
llo rural. El desafo del posconflicto no son solo las
reas rurales, lo es tambin la relacin de estas con
las urbanas; es decir para que el desarrollo rural se
haga ms inclusivo socialmente, debe pasar por el
camino del territorio.
Y agregan: Estos espacios ms grandes pueden ser
mejor definidos no en una dicotoma de rural y ur-
bano separados y fracturados, sino en un gradiente
6 Julio A. Berdegu, y Felicity J. Proctor, Ciudades en la transformacin
rural. Rimisp, Grupo de Trabajo: Desarrollo con Cohesin Territorial, Do-
cumento de Trabajo No. 130, Santiago de Chile, 2014. Este documen-
to es continuacin de uno anterior escrito por Berdegu Julio, Antonny
Bebbington y T. Rosada bajo el ttulo. The rural transformation. In: B
Currie-Alder, R. Kanbur, D. M. Malone, and R. Medhora, International
Development. Ideas, Experience, and Prospects. Oxford University Press,
2014.
7 Christiansen, L. y Todo, Y. Poverty Reduction During the RuralUrban
Transformation. The Role of the Missing Middle. World Development
63: 43-58, 2014.
8 Berdegu y Proctor, op. cit., pp 5-6.r
9 Schejtman, A. y Berdegu, J. A. 2014, op. Cit
10 Rubn Daro Utria El posconflicto, reconstruccin nacional y desa- to. Como esas causas son estructurales y no co-
rrollo humano. Academia Colombiana de Ciencias econmicas, Bogot,
2015. Este autor presenta as una visin amplia sobre el significado del
posconflicto, que tiene mucho sentido en el caso particular de Colombia.
68 ECONOMA COLOMBIANA
de condiciones que va desde localidades rurales
profundas muchas en nmero, pero con cada vez
menos personas en ellas hasta, en el otro extremo,
aglomeraciones urbanas. En el medio hay un espacio
grande y rico donde la mayor parte de las socieda-
des rurales contemporneas se colocan: territorios
rurales-urbanos, es decir, arreglos socio-espaciales
que involucran varias aldeas rurales, algunas pue-
blos y tal vez una o dos o tres ciudades pequeas
cuyo tamao vara dependiendo en gran medida de
la poblacin total del pas8. Estos territorios funcio-
nales, segn los autores, no son slo un conjunto
de ubicaciones individuales distribuidas al azar en
un espacio geogrfico, sino un sistema social, o un
lugar con una identidad socialmente construida9.
El posconflicto, oportunidad
para la ruralidad
Rubn Daro Utria ha sealado que En la prctica, el poltica que empiece por crear las condiciones que
posconflicto es el escenario y el proceso societario
de movilizacin y capacitacin para la construccin,
institucionalizacin y afianzamiento de la paz y la
reconciliacin, no slo por parte de los combatien-
tes sino de toda la institucionalidad y la sociedad
colombiana. Y todo esto debe estar indispensable-
mente abonado con el conocimiento de la verdad
sobre los promotores y beneficiarios del conflicto, la
identificacin y reparacin de las vctimas y la apli- con una reforma rural integral profunda de largo al-
cacin de una justicia transicional, para que puedan
cicatrizar las heridas y reconstruirse los espritus10.
Y dice Utria que debido a la complejidad de este
fenmeno, en la prctica la reconstruccin debe
apuntar principalmente a cuatro objetivos: (i) la re-
mocin de los factores generadoras del conflicto;
(ii) la reconstruccin de lo afectado y destruido;
(iii) la solucin de los problemas fundamentales
no resueltos hasta ahora; y (iv) la formulacin y
puesta en marcha de un Proyecto Poltico Nacional
de Paz, Reconstruccin y Desarrollo, inteligente-
mente concebido, suficientemente consensuado y
eficientemente planificado, que saque al pas del
precipicio en que se encuentra, lo reoriente pol-
ticamente y trace el camino de dichas reconstruc-
cin y pacificacin.
As, lo mnimo que puede decirse sobre el poscon-
flicto es que este es un proceso de transformacin
de las condiciones que han dado origen el conflic-
yunturales, el posacuerdo debe converger hacia un
proceso de transformacin societal que incluye la
TEMA CENTRAL
reconstruccin de lo que se perdi en la confronta-
cin armada11.
En esa concepcin amplia, el desarrollo rural se
constituye en una de las piezas claves, pues buena
parte de los orgenes del conflicto est en las es-
tructuras agrarias y el atraso en que se desenvuelve
ese sector, pese a las islas de modernizacin que se
observan en la geografa agraria. Pobreza, conflicto,
atraso, carencia de bienes pblicos, bajas produc-
tividades y competitividad, desigualdad, discrimi-
nacin, desvalorizacin de lo rural y lo campesino,
desinstitucionalizacin, clientelizacion de la poltica
pblica, etc., constituyen elementos de una crisis
estructural que deriva en un conflicto rural sosteni-
do por un modelo de desarrollo que ha fracasado en
el sector rural12.
Por eso el posconflicto significa mucho para el sec-
tor rural. Es la oportunidad de asumir una decisin
en la inclusin productiva y social fortaleciendo las
terminen por consolidar una sociedad rural inte-
grada a la sociedad nacional, al desarrollo general
del pas, y a una globalizacin ms equitativa y me-
nos asincrnica. En el sector rural el posconflicto
se identifica con una profunda transformacin de
las condiciones en que viven sus habitantes, y en
la creacin de oportunidades para que se integren
dignamente a la sociedad. Es decir, se identifica
pectiva histrica y de desarrollo, no tienen otro sen-
cance, sustentada en una poltica de Estado, como
bien lo han indicado tanto el INDH 2011 como la
Misin Rural13.
Recorrer ese camino implica enfrentar con decisin
varios retos, a saber: reconstruir y desarrollar la ins-
titucionalidad rural, especialmente la de orden local
y regional; generar conciencia sobre la importancia
del desarrollo rural para el desarrollo nacional y la
construccin de paz; formar nuevos liderazgos con
capacidad de gestar coaliciones sociales para el
desarrollo; combatir la informalidad, el crimen or-
ganizado y la ilegalidad en el campo; modificar las
estructuras agrarias con polticas donde la equidad,
la no discriminacin y la sostenibilidad sean una nor-
ma; crear nuevas oportunidades para la generacin
de ingresos de los pobladores rurales; valorizar lo
11 Ibd.
12 PNUD, Informe Nacional de desarrollo Humano 2011, Colombia ru-
ral, razones para la esperanza. Ver tambin el informe de la Misin rural,
Bogot, diciembre de 2015.
13 DNP-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Misin para la
Transformacin del Campo, Bogot, 2015.
Lo mnimo que
puede decirse sobre
el posconflicto es
que este es un proceso
de transformacin
de las condiciones
que han dado origen
al conflicto.
rural en la poltica pblica; promover la organizacin
de la sociedad civil para el desarrollo rural; avanzar
agriculturas familiares; avanzar en el ordenamiento
territorial y en el diseo e implementacin de pla- Contenido
nes de desarrollo territoriales y participativos; hacer
una implementacin oportuna y de calidad de los
Acuerdos que se alcancen en los Dialogo de Paz en
la Habana. Busqueda de
palbras o frases
Son muchos los retos, pero si se miran en una pers-
tido que darle al sector rural y a sus vnculos con el
urbano, la posibilidad de desarrollar los potenciales Siguiente pgina
existentes para mejorar apreciablemente las con-
diciones de vida de los pobladores rurales, en una
econmica que debe seguir creciendo de manera
competitiva y sostenible con base en criterios de
Anterior pgina
equidad y justicia. El posconflicto no buscara gene-
rar una revolucin que lo cambie todo, sino desatar
las fuerzas dormidas del desarrollo que las polticas
pblicas y las actitudes de las elites con sus concep-
Zoom +
tos errneos del desarrollo, han mantenido ocultas
desde la independencia de la metrpoli espaola,
sosteniendo un orden social rural injusto, violento
y altamente inequitativo.
La sabidura del posconflicto puede consistir, por
lo menos, en hacer una buena priorizacin de esos
temas para avanzar por etapas consecutivas que
vayan enlazando dinmicas que alcancen cierta
autonoma y no puedan se ahogadas por el siste-
ma poltico actual. Dinmicas virtuosas que van
promoviendo la trasformacin, al estilo de los des-
equilibrios dinmicos formulados por el economista
Albert Hirschman.
ECONOMA COLOMBIANA 69
 TEMA CENTRAL
Colombia no se puede dar el lujo de seguir buscando
una modernizacin a ultranza sin resolver el proble-
ma rural que se sita por encima de los problemas de
la tenencia de la tierra. Y esa solucin no puede ge-
nerar nuevos conflictos, por ello requiere de muchas
alianzas y coaliciones sociales, ojala innovadoras
para ir involucrando a la sociedad toda en el cambio
de la realidad rural y de sus vnculos urbanos14. Una
reforma rural transformadora, o una reforma rural in-
tegral, como se le quiera denominar, exigen un gran
protagonismo del Estado. Por eso la frase derivada
del Informe de Desarrollo Humano 2011 del PNUD,
de mas Estado en el mercado, menos mercado en el
Estado y ms participacin de las comunidades en el
diseo de la poltica pblica puede ser un referente
para empezar a construir un nuevo modelo de desa-
rrollo que tenga una fuerte incidencia en los mbitos
rurales que estn en continua transformacin.
Y estaramos de acuerdo con los enunciados recien-
tes del seor Fabrizio Hochschild de la representa-
cin de las Naciones Unidas en Colombia, de que el
posconflicto no puede ser la tarea de un solo lder,
gobierno o fuerza poltica. Es posible si la clase po-
ltica se compromete, es decir, si se ampla la coali-
cin poltica comprometida con la paz y con hacer
realidad los contenidos del Acuerdo. Para lo cual
los lideres actuales deben cambiar su discurso y sus
concepciones sobre el desarrollo y la paz, y ser con-
secuentes con ello. Dice que Se necesita una masa
crtica de lderes. Una coalicin de lderes de distin-
tos sectores y orientaciones polticas que puedan re-
chazar la estigmatizacin y la deshumanizacin, no
14 El concepto de coaliciones sociales innovadores ha sido sugerido
por el Rimisp, con base en el anlisis de varios programas y proyectos
de desarrollo rural en Amrica Latina. Ver: Tanaka, M. En busca del es-
labn perdido: coaliciones sociales y procesos polticos en el desarrollo
territorial rural. Documento de Trabajo N 111. 2012, Santiago de
Chile 2012. Programa Dinmicas Territoriales Rurales. Rimisp, Santia-
go, Chile.
15 Fabrizio Hochschild, Conferencia Acadmica Inaugural 2016 El
futuro de un pas en paz. Los desaf os del pas en la construccin de
paz, Bogot, febrero 18.
70 ECONOMA COLOMBIANA
importa de dnde provengan15, Y advierte que la
politiquera no puede poner en riesgo el derecho de
futuras generaciones de colombianos de vivir en un
pas en paz.
Los colombianos tenemos derecho a soar y tener
utopas, as en pocas no muy lejanas se nos haya
prohibido tenerlas, en aras de apoyar un modelo
nico de desarrollo modernizante que arrasaba con
cualquier otra alternativa de desarrollo. Soar, por
ejemplo, con un escenario mnimo rural en un plazo
entre veinticinco y cincuenta aos que se configu-
re as: una sociedad rural estable y prospera, ms
equitativa, con uso pleno y sostenible de sus re-
cursos, con inclusin social y productiva, integrada
plenamente al desarrollo nacional con el diseo de
una institucionalidad eficaz y ajena a los intereses
politiqueros, que acta en un Estado que controla
el territorio y combate sostenidamente la crimina-
lidad y la ilegalidad; participativa y organizada para
el cambio; con acceso a una canasta dinmica de
bienes pblicos y actuando bajo la gua de un orde-
namiento territorial, y donde la democracia sea una
rutina poltica fortalecida con una agricultura fami-
liar prospera y reconocida y valorada por la socie-
dad. Es decir, soar con una reforma rural integral y
transformadora de la realidad.
Ese puede ser el sueo del posconflicto o del po-
sacuerdo para el sector rural. No perdamos la capa-
cidad de buscarlo y hacerlo realidad, la historia y la
generaciones venideras nos comprometen a ello, si
realmente aspiramos a una Colombia estable con
una paz construida entre todos. No es una utopa,
es un sueo posible si se crea la conciencia de que
ello es necesario para salir del atraso y del conflic-
to que ha significado tantas vidas y costos, tanta
destruccin sin sentido, tanta humillacin y despre-
cio por la vida humana. Lo que se logre estabilizar
y consolidar en el sector rural tendr siempre un
costo-beneficio enorme para la sociedad. No existe
mejor inversin para la paz que lograr un desarrollo
rural integral que dignifique la vida en el campo.
TEMA CENTRAL
La reforma
rural
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
en el posconflicto
El proceso de paz con las Farc puede ser el catalizador que ponga
fin al conflicto armado y a la precariedad del control territorial
del Estado si ste se logra consolidar como rbitro final de los Contenido
conflictos sociales.
Busqueda de
Vea aqu la presentacin del autor palbras o frases
Alejandro Reyes Posada* https://youtu.be/r6efqElhl4U
La negociacin del tema agrario y de sus consecuencias fatales sobre la poblacin.
en el proceso de paz Esa discusin, que condujo al acuerdo de hacer una
Siguiente pgina
reforma rural integral, fue el puente de oro que per-
La negociacin de paz en La Habana tiene implci- miti a la guerrilla de las Farc iniciar el trnsito de
to un doble reconocimiento: las Farc reconocen el la guerra a la poltica. La reforma rural, junto a los
poder de jure del estado colombiano y el gobierno acuerdos sobre participacin y apertura democrti- Anterior pgina
reconoce el poder de facto que las guerrillas ejercen ca y de solucin al problema de las drogas ilcitas,
en ciertos sectores sociales. Las Farc renuncian a la dibujan el nuevo escenario de los movimientos so-
revolucin armada a cambio de participar en la pol- ciales y polticos que pueden surgir en el posconflic-
tica para agenciar sus propuestas de cambio social, to, que a su vez puede definirse como la transicin Zoom +
mientras aceptan el sistema de toma de decisiones del conflicto armado a la tramitacin democrtica
y la vigencia de la constitucin. Las Farc reconocen del conflicto social.
que no pueden conquistar el poder por las armas y
el estado reconoce que no ha podido aniquilar a las Tanto las Farc como el gobierno estn haciendo una
guerrillas por la fuerza. doble negociacin: con el adversario militar y con
sus propias bases sociales, la primera en la mesa, en
El gobierno acept discutir el problema agrario en la que se pact la confidencialidad hasta llegar a los
la agenda de negociaciones de paz porque recono- acuerdos, y la segunda en la opinin, con amplia di-
ce el origen campesino histrico de las Farc en los fusin en los medios. La tensin entre las dos afecta
aos sesenta y el carcter predominantemente rural necesariamente la marcha de las conversaciones,
de las condiciones de reproduccin de la violencia pues las numerosas propuestas mnimas de las
Farc, que son propiamente propaganda electoral
para la transicin, y que se caracterizan por su radi-
* Investigador social, cosultor y columnista. calidad para cambiar el rgimen poltico y social, se
ECONOMA COLOMBIANA 71
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

distancian mucho de los acuerdos finalmente pacta-
dos entre la guerrilla y el gobierno, que no pueden
calificarse como la revolucin por contrato, como
la llam en su tiempo Alfonso Lpez Michelsen, sino
que contienen las reformas mnimas que ha debido
hacer el pas desde hace tiempo para ser ms demo-
crtico y resolver los conflictos sociales represados
en el mundo rural, cuya resolucin se fren en las
ltimas dcadas por el conflicto armado y la oposi-
cin de las lites territoriales.
Mientras las Farc piensan en la democracia como
resultado, el gobierno responde desde la lgica de
la democracia como procedimiento para el ejercicio
del poder pblico, confiando el resultado al juego
de fuerzas polticas. Las Farc sienten que la lucha se
justifica mientras permanezcan las causas sociales
de la rebelin y el gobierno sostiene que el uso de
las armas es un recurso inaceptable para defender
propuestas de cambio. El gobierno acepta hacerse
cargo de las condiciones estructurales que reciclan
la violencia y asume la responsabilidad en la repara-
cin de las vctimas del conflicto.
incluso de la promovida por Carlos Lleras Restrepo
en los sesentas, y se acerca mucho ms a la idea de
un ordenamiento del territorio, a una mejor distri-
bucin espacial de la poblacin rural, la garanta es- solver los actuales conflictos de uso entre conserva-
tatal de los derechos de propiedad y a la gestin del
territorio para lograr la sostenibilidad ambiental, so-
cial y productiva de la tierra y los recursos naturales.
El pas reconoce el fracaso de los modelos anteriores
de desarrollo agrario, desde la colonizacin dirigida
y espontnea, hasta la parcelacin de haciendas, los
subsidios a los pequeos productores o la dinami-
zacin del mercado de tierras, que fueron los para-
digmas ensayados, y se abre al nuevo paradigma
del enfoque territorial, que aprovecha las iniciativas
locales y las ventajas competitivas de los territorios,
de abajo hacia arriba, para que la poblacin rural
asuma el control de sus recursos vitales y defina la
visin de futuro de su territorio. El nuevo modelo de
reforma rural se acerca a experiencias como el DRI y
el PNR, que buscaron integrar territorios a la infraes-
tructura y los mercados. Los territorios deben ge-
nerar instituciones participativas e incluyentes para
Agropecuaria, UPRA, en el Ministerio de Agricul-
tura, con la misin de definir los usos adecuados
del suelo y dinamizar el mercado de tierras, para re-
cin, restauracin, ganadera y agricultura. Adems,
en la negociacin de paz se acord restablecer la ju-
risdiccin agraria, creada desde la ley 200 de 1936,
con la funcin de aplicar el derecho agrario y no slo
el civil para la resolucin de los conflictos de tenen-
cia y la acreditacin de la propiedad.
La reforma rural para la paz contempla la creacin
de un fondo de tierras, que el gobierno debe acopiar
para distribucin gratuita a campesinos sin tierra o
con tierra insuficiente. La constitucin de ese fon-
do de tierras puede corregir parcialmente la viola-
cin sistemtica de la ley de baldos, que los destina
exclusivamente para ser adjudicados a quienes los
ocupen con su trabajo familiar y no posean otras
tierras ni patrimonio, y por tanto debe recuperar los
baldos indebidamente apropiados, a partir de los
procesos de clarificacin del dominio, que buscan
establecer cules tierras son de dominio privado y
las guerrillas se expandieron desde las regiones de
colonizacin hacia las reas de ganadera y agricul-
tura empresarial y sometieron a los propietarios a
la extorsin y el secuestro generalizados. Al mismo
tiempo, la creacin de fortunas con el narcotrfico
condujo a un cambio de propietarios de grandes ha-
ciendas, adquiridas para lavar dineros de la droga en
cerca de 500 municipios.
A comienzos de los aos ochentas confluyeron tres
factores para dar origen a los grupos privados de
autodefensa: 1) el cansancio de los grandes propie-
tarios con la depredacin de las guerrillas, que ele-
varon su tasa de extorsin hasta amenazarlos con la
ruina y ausentarlos de sus propiedades; 2) el ingreso
masivo de narcotraficantes a la economa ganadera
para lavar dineros de la droga; y 3) la resistencia de
los mandos militares al proceso de paz del presiden-
te Belisario Betancur, que se expres en la promo-
cin clandestina de autodefensas en el nororiente
antioqueo, el sur del Magdalena Medio y la regin
del Ariari, en el Meta.
Contenido

gestionar el desarrollo y articular coherentemente la cules de la nacin. Estos tres factores dieron origen al paramilitarismo,
oferta sectorial del gobierno central y regional. que se expandi a casi todas las regiones donde ha-
La reforma rural pactada Como la aplicacin rigurosa de la ley de baldos cau- can presencia las guerrillas, y el conflicto armado
en el proceso de paz Ms grave es el fracaso del estado para acreditar y sara la inseguridad jurdica de gran parte de la pro- Busqueda de
registrar los derechos de propiedad de la tierra, que piedad en las regiones de colonizacin del siglo 20, palbras o frases

Se pact una reforma rural con enfoque territorial,
que dio origen al concepto de paz territorial enun-
ciado por Sergio Jaramillo, Alto Comisionado de Paz
y arquitecto de la negociacin. Cada territorio tiene
un problema agrario propio, que obedece a tenden-
se suma al despojo y desplazamiento de la pobla- configurada a partir de la compra de mejoras a los
cin campesina en el marco del conflicto armado y
a la informalidad e ilegalidad de la apropiacin hist-
colonos campesinos, que no son derechos reales de Mientras las Farc
propiedad sino derechos personales de ocupacin, se
rica del territorio. La sistemtica inaplicacin del de-
recho agrario, que naci con la reforma de los aos
puede llegar al acuerdo de limitar a tres casos la re- piensan en la Siguiente pgina

cuperacin de los baldos: 1) cuando exista conflicto

cias generales de la sociedad y el estado, pero que se
configura de manera correspondiente a su geogra-
treinta y la ley 135 de 1961, y la incoherencia de no
referir los derechos registrados al plano catastral,
de tenencia entre propietarios titulares y ocupantes democracia
campesinos que reclaman derechos sobre la tierra,
fa, sus recursos y su sistema socio-poltico, profun-
damente alterado por la violencia. La competitividad
como debe ser, aadido a las deficiencias estructu-
rales del catastro, hacen muy difcil que el estado
que deben resolverse recuperando el carcter de bal- como resultado, Anterior pgina

do y adjudicando a los campesinos que los ocupan y

agraria es funcin del territorio, su conexin con los
mercados y la visin de desarrollo de sus pobladores,
y no tanto de lo que ocurre dentro de los predios.
controle la propiedad territorial. trabajan; 2) cuando la apropiacin indebida de baldos el gobierno responde
haya afectado humedales, playones, cinagas, tierras
Para poder hacerlo, en el acuerdo agrario se con-
templa la realizacin de un nuevo catastro multi- de uso comunal y reservas forestales, para regresar la desde la lgica de la Zoom +

tierra a sus funciones ambientales y usos comunita-

El mundo rural, adems, se debe analizar con la con-
cepcin que se ha llamado la nueva ruralidad, que
destaca la interdependencia de lo agrario y lo urba-
no en los mercados, la tecnologa, los flujos econ-
micos y el empleo, pues ms de la mitad de la ocu-
pacin laboral del campo no est en la agricultura
y la ganadera, sino en los servicios, el comercio, el
turismo y la transformacin industrial o artesanal.
Toda la minera, por ejemplo, est en el mundo rural
e impacta el empleo, los ingresos rurales y el uso del
suelo y el agua.
Por lo anterior, la reforma rural que se pact difiere
mucho de las reformas agrarias clsicas del siglo 20,
modal, hecho con participacin de las comunidades
rurales, que defina los linderos de todos los predios, rios; y 3) cuando la apropiacin ilegal de baldos haya democracia como
llevado a la concentracin de la propiedad y la falta
formales e informales, para que sea la base estruc-
tural para las polticas de restitucin, formalizacin, de tierras para los productores campesinos. procedimiento para
identificacin de los baldos y de recuperacin de los
apropiados con trampas legales, como los juicios de
El despojo de la tierra por causa
el ejercicio del poder
pertenencia sobre baldos imprescriptibles. El nuevo
catastro, adems, debe tener avalos actualizados, del conflicto armado y la restitucin pblico, confiando
como anticipo de la reforma rural
para que los impuestos prediales se acerquen algo
ms al costo de oportunidad de la propiedad de la integral y el posconflicto el resultado al juego
tierra y se pueda financiar a los municipios.
Otro instrumento a disposicin del gobierno es
La causa principal de sufrimiento y miseria de la de fuerzas polticas.
poblacin rural ha sido el conflicto armado de los
la recin creada Unidad de Planificacin Rural y ltimos treinta aos. Durante los aos ochentas

72 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 73

 TEMA CENTRAL
entre las dos fuerzas provoc el desplazamiento y
despojo de la tierra hasta mediados de los aos dos
mil, cuando el gobierno de lvaro Uribe negoci la
desmovilizacin y sometimiento a la justicia de los
grupos principales. Este proceso logr replegar a las
guerrillas de muchas regiones, especialmente las lla-
nuras de la Costa Caribe, pero afect profundamen-
te la territorialidad de comunidades campesinas,
indgenas y negras en casi todo el pas, reemplaz
parcialmente a las lites regionales y se transform
en una contrareforma agraria, que empobreci a los
campesinos y consolid el dominio territorial de las
mafias, aliadas con los grandes propietarios, con la
complicidad de grandes sectores de las fuerzas ar-
madas y la polica.
La terminacin de esta alianza criminal, efectuada
con la desmovilizacin negociada de los grupos pa-
ramilitares entre 2003 y 2005, permiti a la justicia
investigar el entramado de redes de poder local y
regional que hicieron parte de lo que se denomin la
parapoltica, que usaron para su beneficio el poder
electoral del clientelismo y el poder econmico de
la corrupcin y la violencia para convertirse en los
nuevos amos de la tierra y en los nuevos predadores
de los recursos pblicos en muchas regiones.
La nueva estrategia de seguridad, llamada segu-
ridad democrtica, restableci la iniciativa militar
contra las guerrillas en cabeza de las fuerzas arma-
La poltica de
restitucin de tierras
puede inscribirse en
la justicia transicional
para superar el
conflicto armado
y reparar a sus
vctimas por
las prdidas
patrimoniales
que han tenido.
74 ECONOMA COLOMBIANA
das y de polica y logr la recuperacin del control
territorial por el estado en gran parte del territorio,
aunque dej casi intactas las redes de poder que
capturaron instituciones claves del pas. La presin
del presidente Uribe sobre las fuerzas armadas para
lograr resultados contra las guerrillas las condujo a
muchas ejecuciones de jvenes para presentarlas
como guerrilleros cados en combate y cumplir con
las cuotas de muertos asignadas, en la operacin
que se ha llamado los falsos positivos.
El repliegue militar de las guerrillas las convenci de
la imposibilidad de llegar al poder por las armas y
dispuso a las Farc, desde el comienzo del gobierno
de Juan Manuel Santos, para iniciar negociaciones
de paz. Santos reconoci la existencia del conflicto
armado y logr que el Congreso aprobara la ley de
vctimas y restitucin de tierras, sancionada como
la ley 1448 de 2011 en presencia del secretario ge-
neral de las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon. La ley,
en materia de restitucin, neg la legalidad de las
adquisiciones de propiedad hechas al amparo del
conflicto armado desde 1991 y dispuso que el go-
bierno, con la accin de la Unidad de Restitucin,
acopiara las pruebas del despojo, inscribiera las re-
clamaciones en el registro de tierras despojadas y
presentara demandas ante los jueces y tribunales
de restitucin de tierras que se crearon en la ley. La
poltica de restitucin de tierras puede inscribirse
en la justicia transicional para superar el conflicto
armado y reparar a sus vctimas por las prdidas pa-
trimoniales que han tenido.
Con veinte sedes territoriales, la Unidad de Resti-
tucin haba recibido 87.330 reclamaciones de res-
titucin al terminar febrero de 2016, de las cuales
42.974 (47%) haban sido habilitadas por el Minis-
terio de Defensa para iniciar trmites por tener ga-
rantizada la seguridad, en lo que se ha llamado mi-
crofocalizacin. De las habilitadas, la Unidad haba
procesado 30.834 solicitudes, aceptando 15.734 y
rechazando 15.080 por no reunir las condiciones
de la ley. Los jueces han recibido 4.528 casos y han
dictado sentencias para resolver 3.320 de ellos, or-
denando la restitucin de 2.635 predios.
La restitucin de tierras opera en el marco de tenen-
cia de la tierra afectado por la debilidad e informali-
dad histricas de los derechos de propiedad, la pre-
cariedad del catastro, cuyos planos debe reconstruir
uno a uno con nueva cartografa, las imprecisiones
e ilegalidades de ttulos en el Registro de Instrumen-
tos Pblicos y la cadena de transacciones de tierras
concomitantes o posteriores al despojo. Adems de
TEMA CENTRAL
lo anterior, el control guerrillero y de bandas crimi-
nales sobre algunos territorios de despojo dificulta
las tareas de la Unidad de Restitucin, que se suman
al control diferido de las minas antipersonales, que
afectan el 70% de los municipios de la restitucin.
Por si lo anterior fuera poco obstculo, muchas ac-
ciones de restablecimiento de derechos dependen
de autoridades locales vinculadas con los actores
del conflicto armado, el narcotrfico y la corrupcin.
La restitucin, como poltica en curso, fue mencio-
nada en el acuerdo agrario con las Farc como una de
las tres formas de acceso a tierras, junto a la forma-
lizacin de la pequea propiedad y la distribucin
nueva de tierras. Al mencionar en la mesa de conver-
saciones que el 35% de las reclamaciones presenta-
das hasta entonces sealaban a las guerrillas como
despojadores, las Farc expresaron su temor de que
la restitucin pusiera en peligro los derechos a la
tierra de los campesinos en sus reas de influencia.
de defensa armada de los grandes propietarios de
La Unidad de Restitucin est preparando su ingre-
so a los territorios de dominio de las Farc en Caque- la tierra si perciben que la reforma rural amenaza
sus intereses patrimoniales y sus privilegios. Para
Contenido
t, Guaviare y el Huila, pues ha adelantado con xito
el proceso en los anteriores dominios paramilitares ello disponen de una abundante oferta de mano de
obra criminal entrenada en el control territorial, re-
del norte del pas. En el posconflicto con las Farc
esta tarea podr adelantarse sin la interferencia del cursos del narcotrfico, la justificacin poltica de la
continuacin de las guerrillas, un partido poltico de Busqueda de
grupo armado y como parte esencial de la reforma palbras o frases
derecha opuesto a la negociacin con las Farc y a la
rural integral negociada en La Habana.
reforma rural negociada, y el descontento de una
parte de los mandos de las fuerzas armadas con la
Perspectivas de la reforma rural negociacin de paz. Siguiente pgina
en el posconflicto con las Farc
Debe hablarse, con propiedad, del posconflicto con
Los factores que pueden incidir en el futuro de la
reforma rural integral son de tres tipos. Primero, de
las Farc, la principal guerrilla colombiana, porque
no hay seguridad de que el Eln inicie la negociacin
la capacidad del estado para hacer la reforma rural
de manera que se ajuste a la eficiencia econmica Anterior pgina
de paz con el gobierno. Si no lo hace, esa guerrilla
buscar reclutar a desmovilizados de las Farc para
del desarrollo en los territorios. Segundo, que la or-
ganizacin de la poblacin campesina para impulsar
acrecentar su fuerza de combatientes y continuar
planteando un reto a la seguridad en sus regiones
sus demandas de tierra y desarrollo cuente con las
garantas de seguridad y las oportunidades de parti- Zoom +
de dominio, que en buena parte coinciden con la
economa petrolera y del oro, y las que logre ocu-
cipacin efectiva en las decisiones locales. Tercero,
depende de la capacidad del sistema poltico, de la
par luego de la desmovilizacin de las Farc. De esa
forma, el estado tiene todava por delante la tarea
justicia y de las fuerzas de seguridad para sancionar
e impedir la creacin de ejrcitos privados al servicio
de consolidar su dominio territorial frente al Eln y
frente a las bandas criminales que extorsionan a la
de la defensa de las lites territoriales.
En definitiva, el proceso de paz con las Farc puede
poblacin en regiones de la periferia, adems de
controlar mercados ilegales. ser el catalizador que ponga fin al conflicto armado
y a la precariedad del control territorial del estado si
Adicional a los riesgos de esos actores armados de ste se logra consolidar como el rbitro final de los
la insurgencia y el crimen organizado, que en algu- conflictos sociales que emergern en el posconflic-
nas regiones tienen acuerdos de distribucin de ne- to y logra interrumpir los mecanismos de reciclaje
gocios y territorios, el riesgo principal del poscon- de la guerra interna, alimentados por las economas
flicto con las Farc es el de reactivar las iniciativas ilegales y la corrupcin.
ECONOMA COLOMBIANA 75
 TEMA CENTRAL
Educacin rural:
Un reto
y una oportunidad
en el posconflicto
En las situaciones de posconflicto, las escuelas rurales podran liderar
procesos de reconstruccin del tejido social y ser el puente entre las
instituciones y las comunidades. Ellas son una extensa red y a su vez
necesitan reforzar sus vnculos con las comunidades que atienden.
Cecilia Mara Vlez*
El pas tiene enormes desafos en materia de edu-
cacin y en especial, frente a la educacin en el
rea rural. Si bien ha venido avanzando tanto en
cobertura como en calidad los retos se mantienen y
para superarlos es necesario mejorar los promedios
y acortar las diferencias. En particular, la educacin
rural presenta indicadores de cobertura inferiores
a los del rea urbana. El bajo logro educativo de las
zonas rurales es notorio. En el 2013, mientras la
poblacin urbana de 15 aos y ms tiene al menos
los 9 aos de educacin obligatoria, la poblacin
en la zona rural tiene tan solo primaria completa
5.1 aos1.
En trminos de calidad, se evidencia una gran dis-
tancia entre la educacin en el pas y la de los pases
desarrollados. Y aunque las mediciones a travs de
* Exministra de Educacin y actual rectora de la Universidad Jorge
Tadeo Lozano.
1 Misin Para la Transformacin del Campo Colombiano , Bogot Oc-
tubre 2014.
76 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo
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Artculo
sentaban desviaciones estndares menores. Siendo
las pruebas nacionales e internacionales muestran
alguna mejora en los promedios nacionales, este
avance dista de ser satisfactorio para alcanzar los
niveles que permitan convertir la educacin en un
factor de desarrollo y de redistribucin del ingreso.
Los promedios del rea rural se encuentran por de-
bajo de los urbanos en todas las competencias eva-
luadas.
Asimismo, de acuerdo con la Misin Rural, la edu-
cacin es uno de los agentes que determina el atra-
so relativo del campo, evidente especialmente en
materia de pobreza extrema y multi-dimensional. Y
el largo conflicto interno ha agravado el desarrollo
de la educacin en el pas en algunos casos, porque
impide o dificulta la prestacin del servicio, y en
otros, por el reclutamiento temprano de los poten-
ciales educandos.
Todos estos factores hacen que el sector rural re-
quiera estrategias diferenciales de atencin como
se ha venido reconociendo en las polticas de las
TEMA CENTRAL
ltimas dcadas. Asimismo, con el posconflicto que
ya se empieza a vivir en algunas zonas del pas y que
se ampliar con la firma de los acuerdos con las Farc,
se abren mltiples posibilidades para la educacin
rural, que podra convertirse en protagonista impor-
tante en la construccin de la paz en el pas.
Las brechas en cobertura para enfrentarla
y calidad en el rea rural
Las tasas de cobertura en el rea rural en general
son menores que las del rea urbana. En 2014, la
cobertura bruta2 (transicin bsica y media) alcan-
z el 95%, inferior en 4 puntos a la urbana, mientras
la neta3 alcanzaba 81%, comparada con el 88,8% de
la urbana. En tanto que la poblacin urbana de 15
aos y ms alcanza al menos los 9 aos de la edu-
cacin obligatoria, la poblacin rural tan solo logra
en promedio la primaria completa 5,14. Y de cada
100 estudiantes que ingresan al sistema educativo
en la zona rural, 48 culminan la educacin media,
mientras que en las reas urbanas lo hacen 82 es-
tudiantes5. Como resultado, el analfabetismo en
mayores de 15 aos en el rea rural supera el 15%.
Esto significa 3 veces mayor el promedio nacional6.
En las Pruebas Saber, aplicadas por el Icfes en el
2015, el promedio de los estudiantes de las reas
rurales se encontraba de 3 a 5 puntos por debajo
en todas las competencias, siendo las mas bajas
matemticas y razonamiento crtico. Tambin pre-
conscientes de las deficiencias que revelan las prue-
bas para todo el sistema, se pueden calificar como
crticos los resultados en el rea rural.
La causas de esta realidad son mltiples. Unas re-
lacionadas con los problemas de expansin de la
2 Que se establece comparando el nmero total de estudiantes con el de
la poblacin en edad de estudiar
3 Nmero de estudiantes matriculados en edad con el total de la pobla-
cin en edad de estudiar
4 Misin para la Transformacin del Campo Colombiano, 2014 transferencia de recursos que para calidad educati-
5 Ministerio de Educacin, 2013
6 Sarmiento Alfredo, 2010
7 120 estudiantes en una institucin con todos los niveles alcanzara la educacin bsica hasta el noveno grado, se de-
10 estudiantes por grado.
8 las Pruebas SABER realizadas por el Ministerio de Educacin (MEN
2002) muestran que los resultados de logro en las reas de matem-
ticas y lenguaje de los estudiantes de 5 grado en escuelas rurales que
trabajan con el modelo Escuela Nueva son superiores al promedio nacio-
nal. Perfetti Mauricio Estudio sobre la Educacin para la Poblacin
Rural en Colombia. 2003.
9 Como el SAT(Sistema de Aprendizaje Tutorial)
oferta como la dispersin o la violencia contra los
maestros, y otras con los obstculos a la deman-
da, como la necesidad de trabajar, el reclutamiento
temprano por parte de las organizaciones ilegales, y
las distancias.
La dispersin y las alternativas
Las dificultades para llegar a todo el territorio con
oferta educativa se deben especialmente a la dis-
persin de la poblacin en el rea rural. La concen-
tracin de estudiantes en instituciones an peque-
as7, implica largos desplazamientos en zonas en
las que el transporte es muy difcil.
Por esta razn y en la bsqueda de la universali-
zacin de la primaria, se establecieron las escuelas
multigrado, en las cuales un maestro de primaria
atiende los nios de un rea de influencia, con di-
ferentes edades y en diferentes grados. En esta mo-
dalidad se encuentran escuelas desde los 5 nios.
Esta forma de atencin plantea grandes desafos Contenido
para lograr aprendizajes de calidad. Sin embargo
se han desarrollado metodologas pedaggicas
que producen resultados asombrosos como los de
Escuela Nueva, puesta en marcha en el pas en la Busqueda de
dcada de los 80s, soportada en parte en el apren-
palbras o frases
dizaje autnomo y en grupo, y que ha demostrado
su eficacia en el desarrollo de las competencias de
los estudiantes8.
Siguiente pgina
Si bien con la estrategia de las escuelas multigrados
se lleg a casi todo el territorio nacional, el acceso
de estudiantes a niveles posteriores de la educa-
cin bsica representa un desafo. En muchos casos
Anterior pgina
los nios escasamente terminan la primaria por la
dificultad de desplazamiento a las cabeceras muni-
cipales, donde generalmente estn las escuelas del
siguiente nivel. En ocasiones se ha puesto en mar-
Zoom +
cha un sistema de transporte que, en general, es
bastante precario especialmente en las zonas mas
alejadas, y que adems consume gran parte de la
va se traslada a los municipios.
A partir del ao 2000, en el empeo de extender
sarrollaron alternativas siguiendo el modelo Escuela
Nueva, y se aplicaron metodologas en pos-primaria,
lo que dio un impulso a la expansin de este nivel
educativo. El mecanismo permiti concentrar nios
de varias escuelas rurales de los grados 6 a 9 y desa-
rrollar con un solo maestro los distintos grados. Asi-
mismo, se vienen ofreciendo modelos a distancia9 y
ECONOMA COLOMBIANA 77
 TEMA CENTRAL
virtuales para lograr que estas poblaciones disper-
sas accedan a la educacin media sin desplazarse de
sus comunidades.
Las distancias tambin determinan la extra edad,
que se presenta en mayor proporcin en las zonas
rurales. Mientras la diferencia entre cobertura bruta
y neta en el rea urbana es de 4.6 puntos porcen-
tuales, en el rea rural esta diferencia alcanza 14.6
puntos porcentuales, lo que implica que los estu-
diantes en extra-edad que asisten a la escuela en
el campo son el 14% ms que los de las reas urba-
nas. La edad en que los nios campesinos inician
el colegio, supera en promedio 3 aos la edad en la
que debieron entrar. Esta circunstancia en general,
aumenta la desercin cuando nios mayores se en-
cuentran en ambientes educativos que carecen de
inters para ellos. Para enfrentar el problema se han
desarrollado metodologas que permiten nivelar es-
tos estudiantes en los grados acordes a su edad. Y
es importante generalizarlas en el rea rural hasta
que se logre el ajuste entre las edades y los dife-
rentes niveles educativos.
Las edades
en que los nios
campesinos
inician el colegio
supera en promedio
3 aos la edad en la
que debieron entrar.
Esta circunstancia en
general aumenta la
desercin cuando nios
mayores se encuentran
en ambientes educativos
que carecen de
inters para ellos.
78 ECONOMA COLOMBIANA
Formacin, bienestar y reconocimiento estn disponibles para relacionarse con la comuni-
a los maestros rurales
Indudablemente conseguir los maestros adecua-
dos para el rea rural es todo un reto. En general la
formacin profesoral se hace en los centros urba-
nos, y las posibilidades de continuar con formacin
post-gradual est asimismo en estos centros. En
consecuencia, los maestros formados difcilmente
quieren ejercer en las reas rurales y si lo hacen, es
difcil retenerlos all. Inclusive quienes salen de las
comunidades rurales a cursar estudios de licencia-
turas, prefieren establecerse en las zonas urbanas.
Las normales, cada vez mas escasas, han suplido en
parte la demanda rural de profesores, pero inclusi-
ve sus egresados, buscando progresar en su carrera
profesional, migran hacia los centros que les dan la
oportunidad de continuar con su formacin.
Esto determina que, en el rea rural, en donde se ne-
cesita a los mejores para cerrar las brechas educati-
vas, se concentren maestros poco formados o sin la
experiencia necesaria. Hay que afirmar que existen
honrosas excepciones de maestros realmente com-
prometidos con estas comunidades.
En consecuencia, es necesario revisar los incentivos
existentes para los maestros rurales, con el fin de
volver atractivas estas plazas. Podran establecerse
becas para estudiantes que se comprometan a per-
manecer un periodo mnimo razonable en las reas
rurales, y oportunidades de continuar la formacin
para quienes ya estn all ubicados. Igualmente,
profundizar el entrenamiento en las metodologas
flexibles, as como los apoyos en los materiales
respectivos10. Asimismo, generar programas de
posgrado de calidad, que lleguen a estas zonas en
forma virtual o semi-presencial.
Tambin es importante pensar en el bienestar de
los maestros en estas zonas. Si bien en dcadas
anteriores la prioridad era la construccin de aulas
para albergar los estudiantes en sus clases, hoy es
necesario considerar la construccin de viviendas
para los profesores. Bien sea para quienes quieran
vivir de manera permanente en las comunidades, o
para quienes deben permanecer all durante el ciclo
escolar. Esto ayudara a enfrentar el ausentismo de
los maestros, algunos de los cuales se ven obligados
a recorrer distancias que le toman mucho tiempo
para llegar a sus escuelas, y en consecuencia nunca
10 El Programa de Educacin Rural (PER) que se viene desarrollando
por parte de Ministerio de Educacin ha logrado identificar y expandir
un buen portafolio de metodologas flexibles.
TEMA CENTRAL
dad en la que ensean, para la cual son desconoci-
dos. As mismo, se deben resolver problemas rela-
cionados con los pagos, ya que, en algunos casos,
por ejemplo, en las quincenas, los profesores se au-
sentan por das de sus escuelas.
Es indudable la importancia que en el proceso edu-
cativo tiene la relacin de los maestros con las co-
munidades en las que estn enseando. Por la cali-
dad y la pertinencia de la educacin es importante
avanzar en la superacin de estos obstculos.
Pertinencia, comunidad y proyecto de vida
Existe un consenso generalizado de que el objeti-
vo de la educacin es el desarrollar en los estudian-
tes las capacidades para enfrentar las condiciones
que plantea su existencia. Hay unas competencias
bsicas como la lecto- escritura, el pensamiento
abstracto (matemticas), el pensamiento cientfi-
co (capacidad de formular hiptesis y mediante la
aplicacin del conocimiento llegar a conclusiones) y
Contenido
las competencias ciudadanas. El desarrollo de estas
competencias se debe lograr a travs de los conte-
nidos que la institucin, de acuerdo con su comuni-
dad, consideren los mas apropiados.
El desarrollo de estas competencias est relacio-
Busqueda de
palbras o frases
nado con el inters que se logre generar en los
educandos por los contenidos del estudio. Es as
desaniman a los estudiantes porque ellos mismos
como en las reas rurales se hace necesario traba-
jar con contenidos relacionados con la vida de las
no relacionan lo que ensean con la realidad en la
cual viven sus estudiantes.
Siguiente pgina
comunidades. En consecuencia, las instituciones
buscan acercarse a las necesidades de su entorno, Es necesario el apoyo a las insittuciones para lograr
y de acuerdo con ellas establecen sus programas
educativos institucionales11. En muchos casos este
el ajuste del sistema a la realidad local, respaldo que
debe venir no solo desde el sistema educativo, sino
Anterior pgina
Programa Educativo Institucional (PEI) es tan lejano
a los intereses de los estudiantes o sus padres, que
desde diversos sectores como las instituciones
que promueven el desarrollo, la sostenibilidad am-
acaban desertando porque no le ven utilidad a de-
dicar tiempo al estudio y porque no lo encuentran
biental y la organizacin comunitaria.
Zoom +
pertinente dadas las condiciones en las que viven.
En consecuencia, es importante que la educacin
Organizacin institucional y seguimiento
tenga en cuenta las alternativas disponibles para
los estudiantes en su entorno y en su comunidad,
La expansin de la educacin en el campo se dio
respondiendo a las necesidades de las pequeas co-
con el fin de darles las herramientas necesarias para
que consoliden su proyecto de vida. Asimismo el
munidades que solicitaban un maestro y construan
las aulas para albergarlo. En algunos departamen-
sistema educativo debe estar en capacidad de ofre-
cerles continuidad en el sistema educativo. En mu-
tos, o promovidas por algunas instituciones como la
Federacin de Cafeteros, se establecieron escuelas
ms organizadas. Sin embargo, el panorama institu-
chas ocasiones, son los mismos maestros quienes
cional en el rea rural al finalizar el siglo XX presen-
taba un enorme fraccionamiento, con un nmero
excesivo de instituciones, sin relacin entre s, que
no garantizaban la continuidad de los estudiantes a
11 Estos programas : PEI, establecen los contenidos y metodologas
que las instituciones desarrollan para orientar los aprendizajes. travs del sistema educativo.
ECONOMA COLOMBIANA 79
 TEMA CENTRAL
A finales de los 90s se plante una reorganizacin
del sector con el objetivo de que las instituciones
aseguraran al menos el ciclo de la educacin bsica
y en lo posible, hasta la educacin media. Se vincu-
laron escuelas rurales a instituciones con carcter
rural o urbano, lo que produjo que en algunas oca-
siones quedaran bajo una misma institucin, mlti-
ples escuelas rurales, lejanas entre si e imposibles
de administrar por el rector. En muchos casos, no
se garantiz efectivamente la promocin de los es-
tudiantes al siguiente nivel educativo. An subsiste
en muchas reas el problema de la falta de conti-
nuidad para el estudiante y la escasa coordinacin
entre los niveles educativos.
Por lo tanto, una revisin de la organizacin insti-
tucional permitira garantizar el acceso y mejorar
el seguimiento de los estudiantes en temas de cali-
dad. Hoy se cuenta con informacin individualizada
de matrcula que permite seguir la trayectoria de
los estudiantes e identificar los cuellos de botella
para adecuar las ofertas educativas. Adems, se
dispone de un portafolio de metodologas flexibles
que permitiran adaptar las soluciones a cada reali-
dad regional. Los objetivos seran facilitar el trnsi-
to de los estudiantes a travs del sistema y minimi-
zar los gastos de transporte.
Composicin tnica y modelos violentos. Esto afect la calidad de los maestros de-
educativos adecuados
En general, la educacin en el pas enfrenta un reto
de inclusin frente a las diferentes etnias que com-
ponen su poblacin. Y este reto es ms significa-
tivo en las reas rurales en donde la participacin
de estos grupos poblacionales, especialmente ind-
genas y afro-descendientes, representa un mayor
porcentaje. Las tasas de asistencia son menores
para estas etnias, y la desercin del sistema es mu-
cho ms alta. Parte de la problemtica se da por
las diferencias culturales que hacen que el modelo
de educacin no se adapte a las necesidades de los
estudiantes.
Es especialmente notorio en el caso de las comuni-
dades indgenas, en las cuales el problema de repi-
tencia en el primer grado se constituye en un factor
de abandono relacionado con la dificultad de los
nios para adaptarse a un sistema completamente
extrao a las costumbres de su grupo. Esto deter-
min el desarrollo de modelos etno-educativos que
incorporan los aspectos culturales en el currculo
y cuentan con los conocimientos ancestrales como
parte del proceso educativo.
80 ECONOMA COLOMBIANA
La ausencia de maestros indgenas tambin se cons- El conflicto aument las tasas de desercin tanto
tituye en un escollo para el buen desarrollo de la
educacin a estas comunidades, ya que profesores
totalmente ajenos a la cultura propia tienen dificul-
tades en adaptarse a las condiciones locales. Sin
embargo, esta situacin se viene superando con el
nmero cada vez mayor de indgenas que optan por de conflicto. Las edades del reclutamiento han ido
las licenciaturas en educacin.
En el caso de la poblacin afro, la cobertura son ms
altas que las de los indgenas y existe un nmero
importante de maestros procedentes de estas co-
munidades. Sin embargo, persisten los problemas
de calidad y de desercin. En gran parte de estos
territorios, los problemas administrativos no permi-
ten garantizar la continuidad del servicio educativo,
ni la calidad de este. Con estas comunidades, as
mismo, se han trabajado modelos adaptados a su
cultura, pero han tenido menor impacto.
Convivencia y paz
La violencia ha sido un factor determinante del atra-
so en la educacin rural. En las zonas de conflicto,
en muchas ocasiones se ha interrumpido la presta-
cin del servicio por amenazas a los maestros. En
otras regiones se lleg a situaciones en las cuales
los maestros que podan permanecer en la zona de-
ban ser validados por representantes de los grupos
signados para estos territorios.
TEMA CENTRAL
Adicionalmente, las instituciones educativas deben
por la ausencia de oferta, como por el reclutamiento
de jvenes. Un porcentaje cercano al 25%, de quie-
nes desertan afirman que lo hacen por la necesidad
de trabajar, el reclutamiento forzoso o voluntario
se convierte en un factor de desercin en las zonas
disminuyendo y cada vez ms nios que deberan
estar en la escuela, son quienes entran a engrosar
las filas de los grupos violentos.
Por ejemplo, en la dcada pasada cuando se contro-
l el conflicto en la zona del Catatumbo, se encon-
tr que el conflicto haba aumentado considerable-
mente el analfabetismo de los mayores de 15 aos;
y as mismo, cuando se restableci la oferta educa-
tiva, surgi el problema de la extra-edad como uno
de los obstculos principales para garantizar la per-
manencia de los nios en las aulas.
Educacin y posconflicto
Hoy, con conversaciones de paz que si llegan a feliz
trmino desactivarn la violencia en amplias reas
de la zona rural, las polticas para el post-conflicto
deben priorizar ante todo la educacin como factor
estabilizador de largo plazo. Una educacin perti-
nente lograra preparar a los jvenes de las zonas
que sufrieron con mayor crudeza la violencia, para
participar del desarrollo de su regin y enfrentar la
vida en una sociedad en paz.
jugar un papel fundamental para romper la cadena de
violencia que se genera en sociedades en las cuales
esta es una forma de vida. Esto solo se logra en la me-
dida en que los nios puedan establecer un proyec-
to de vida diferente y desarrollen sus competencias
ciudadanas. Estas ltimas incluyen el desarrollo del
juicio moral de los estudiantes, el respeto a la dife-
rencia, la capacidad de trabajar en equipo, el respe-
to de la legalidad, entre muchas otras.
La escuela puede convertirse igualmente, en un mo-
tor del desarrollo. En algunas comunidades es la ni-
ca institucin capaz de congregar y ayudar a buscar
un norte comn. Las escuelas pueden transformarse
en una red poderosa para generar procesos de desa-
rrollo en las comunidades que estn recuperando
sus territorios o se estn estableciendo en nuevas
zonas. Se pueden volver el centro de coordinacin
de mltiples acciones que tanto agentes del gobier-
no como de la sociedad civil estn realizando.
Los maestros pueden ser actores fundamentales en
Contenido
este proceso, tanto aportando informacin sobre
estas comunidades, como sirviendo de enlace entre
las instituciones y estas poblaciones.
El reto y sus prioridades Busqueda de
palbras o frases
La educacin rural tiene especificidades que exigen
establecer polticas diferenciales para su desarro-
llo. De hecho, en las ltimas dcadas el Estado ha Siguiente pgina
venido implementando el Plan de Educacin Rural.
Sin embargo, dada la descentralizacin del sector,
se hace necesario que cada una de las secretaras
de educacin local construya su propio plan12, es-
pecialmente las secretaras departamentales que Anterior pgina
concentran la responsabilidad sobre el mayor por-
centaje de instituciones rurales.
En las situaciones de posconflicto, las escuelas ru-
Zoom +
rales podran liderar procesos de reconstruccin del
tejido social y ser el puente entre las instituciones
y las comunidades. Ellas son una extensa red y a
su vez necesitan reforzar sus vnculos con las co-
munidades que atienden. Pero para poder asumir
este liderazgo se deben revisar los problemas que
en este momento las aquejan, como la organizacin
institucional, las condiciones de los maestros y sus
necesidades de formacin y la universalizacin de
metodologas flexibles ms pertinentes.
12 Ver el Manual para la formulacin y ejecucin de planes de educa-
cin rural. Min educacin- Corpo-educacin, 2013
ECONOMA COLOMBIANA 81
 TEMA CENTRAL
Los retos de la
infraestructura
en el
posconflicto
Si tenemos xito en este programa no solo habremos hecho una gran
contribucin al proceso de paz. Tambin habremos desarrollado un
modelo replicable a lo largo y ancho del pas.
Luis Fernando Andrade*
Con miras a la implantacin de un acuerdo de paz
en los prximos meses, el Gobierno Nacional ha soli-
citado a todas sus entidades prepararse y visualizar
propuestas, desde sus diferentes campos de accin,
que permitan atender esta nueva etapa que afron-
tar el pas y alcanzar el codiciado anhelo de vivir
en paz.
El Ministerio del Posconflicto, con la ayuda de to-
das estas entidades, tiene la misin de implementar
articuladamente las acciones necesarias para lograr
una verdadera transformacin de Colombia con re-
insercin social y una paz duradera, entre las cuales
se incluye el desarrollo de infraestructura de trans-
porte.
La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) ha asu-
mido este nuevo reto y desde ya est trabajando, de
* Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-.
82 ECONOMA COLOMBIANA
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Anterior Artculo
Vea aqu la presentacin del autor
https://youtu.be/IZi1yg-D4rY
forma articulada, con el Ministerio de Posconflicto,
en una serie de propuestas que permitirn construir
la infraestructura necesaria para generar un desarro-
llo adicional de las regiones donde por dcadas ha
estado asentado el conflicto. El nfasis de nuestras
propuestas est en la primera etapa del proceso, de-
nominada Estrategia de Respuesta Rpida (ERR).
Las propuestas que estamos desarrollando buscan
lograr varios objetivos simultneamente en las zo-
nas de posconflicto. Primero, enfocar la inversin en
las vas con mayor potencial para acelerar el desarro-
llo econmico de las zonas. Segundo, generar altos
niveles de empleo durante la fase de construccin,
para mantener en actividad productiva a la pobla-
cin mientras las inversiones en nuevos proyectos
comienzan a generar empleo ms permanente. Ter-
cero, construir capital social a travs de la capacita-
cin de los trabajadores y el fortalecimiento de las
organizaciones civiles. Cuarto, iniciar rpidamente
TEMA CENTRAL
la implementacin para generar credibilidad en la Por eso es clave priorizar. Las inversiones deben
poblacin durante la etapa crtica del inicio del pos- estar enfocadas en las vas secundarias y terciarias
conflicto. que al ser mejoradas tienen el mayor impacto en
trminos de asegurar la presencia del Estado y per-
Finalmente, estamos desarrollando nuevos meca- mitir el desarrollo de nuevos proyectos productivos,
nismos para facilitar la financiacin del programa, como cultivos de cacao, palma de aceite o frutales.
considerando las dificultades fiscales en que se en- Los primeros estimados en este sentido nos indican
cuentra el pas por causa de la cada de los precios que durante los 3 primeros aos del posconflicto
del petrleo. deberamos mejorar y pavimentar 2.700 kilmetros
de vas secundarias y terciarias, equivalentes a 15%
Enfocar la inversin del total. Esto implicara inversiones aproximadas de
3 billones, o de 1 billn de pesos por ao.
Es claro que las vas son el cordn umbilical del desa-
rrollo de un pas y que a travs de ellas evolucionan El 85% restante de la malla vial debera ser interveni-
los diferentes tipos de infraestructura necesarios da con esquemas de muy bajo costo, para mejorar la
para el bienestar de la comunidad, como la de servi- transitabilidad hacia la red pavimentada. Planeamos
cios pblicos, vivienda, salud y educacin. Hoy ms aplicar la experiencia exitosa del departamento del
que nunca es una prioridad para el Gobierno hacer
presencia con toda la fuerza del Estado, con inver-
sin y sus instituciones, en todas aquellas zonas
que han vivido aisladas por dcadas.
Las vas primarias del pas, inclusive aquellas cerca- Es claro que Contenido
nas a las zonas de posconflicto, estn en pleno de-
sarrollo a travs de las concesiones de la ANI y los las vas son el
contratos de obra del INVIAS. Estamos invirtiendo
en la competitividad de la red primaria como nunca cordn umbilical Busqueda de
se hizo en la historia del pas. Esperamos cerrar la
brecha en competitividad de las vas primarias con del desarrollo de
palbras o frases
relacin a nuestros pases pares de Amrica Latina
para el ao 2021, cuando termine la construccin un pas y que
de las Autopistas de Cuarta Generacin (4G).
a travs de ellas
Siguiente pgina
Sin embargo, la realidad es muy distinta en las vas
secundarias y terciarias del pas. Menos del 5% de
los 40 mil kilmetros de vas secundarias y 140 mil
evolucionan los
diferentes tipos
Anterior pgina
kilmetros de vas terciarias que tiene el pas estn
pavimentadas. La falta de calidad en estas vas est
plenamente documentado por estudios del Banco
Mundial y el Foro Econmico Mundial. La situacin
de infraestructura
es peor an en las zonas del posconflicto.
necesarios para el Zoom +
Las zonas del posconflicto representan alrededor
10% de la red vial. Por lo tanto, estamos hablando bienestar de la
de 4 mil kilmetros de vas secundarias y 14 mil kil-
metros de vas terciarias en estas zonas que requie- comunidad, como
ren mejoramiento. Pavimentarlas en su totalidad,
construir los puentes y obras hidrulicas necesarias la de servicios
costara cerca de 19 billones de pesos (asumiendo
un costo por kilmetro de 2 mil millones de pesos pblicos, vivienda,
para vas secundarias y 800 millones para vas ter-
ciarias). Una inversin de esta magnitud es imposi- salud y educacin.
ble en las actuales circunstancias fiscales. Equival-
dra a comprometer la totalidad del presupuesto del
INVIAS por 6 aos.
ECONOMA COLOMBIANA 83
 TEMA CENTRAL
Cauca, utilizando materiales locales y organizacio-
nes civiles, que ha demostrado que es posible mejo-
rar significativamente la transitabilidad en este tipo
de vas con inversiones del orden de 50 millones de
pesos por kilmetro.
Generar empleo
Teniendo en consideracin el alto nivel de desem-
pleo que aqueja las zonas de conflicto, y como este
desempleo puede agudizarse en la medida que se
desmovilicen los alzados en armas y que se quede
cesante la mano de obra dedicada a cultivos ilcitos,
la generacin de empleo debe ser la prioridad princi-
pal dentro del programa.
Infortunadamente, el empleo permanente generado
por inversiones en nuevos proyectos en las zonas
de posconflicto tomar varios aos en materiali-
zarse. Por ejemplo, cultivos permanentes como el
cacao, la palma de aceite o el eucalipto tienen lar-
gos periodos de maduracin. Por eso es tan impor-
tante generar empleos de inmediato a travs de la
construccin de infraestructura que mitigue la ne-
cesidad de ingresos econmicos y estabilidad que
buscarn los alzados en armas que empiezan una
nueva vida de la mano de la legalidad
84 ECONOMA COLOMBIANA
La construccin de vas puede hacerse con diver-
sas tecnologas, las cuales tienen diferentes impli-
caciones en la creacin de empleo. En un extremo,
con los equipos y tecnologas modernas utilizadas
por los grandes concesionarios de la ANI, estima-
mos que se generan 90 empleos directos por cada
10 mil millones de pesos de inversin por ao. En
el otro extremo de la balanza, aplicando tecnolo-
gas intensivas en mano de obra, como la placa
huella utilizada por el INVIAS para pavimentar vas
terciarias, se pueden generar el doble de puestos
de trabajo: 180 empleos directos por cada 10 mil
millones de inversin por ao. La tecnologa de
placa huella, adems, ha demostrado tener larga
durabilidad bajo los niveles de trfico de las vas
terciarias.
Si utilizamos este tipo de tecnologas, se podran
generar 18 mil empleos directos como resultado
de la inversin planeada de 1 billn de pesos por
ao. A eso debe sumarse el empleo indirecto, que,
segn Fedesarrollo, podra ser equivalente a 65%
del empleo directo. Por lo tanto, el programa de
mejoramiento y pavimentacin de vas en las zo-
nas de posconflicto podra crear 29 mil nuevos
empleos, una cifra equivalente al nmero de mili-
tantes y colaboradores de las FARC.
Claramente, la placa huella no debe ser la nica
solucin tcnica para todo el programa. Dependien-
do de los tipos de suelos, la pluviosidad y la dispo-
nibilidad de materiales en la zona, otras soluciones
pueden resultar ms econmicas. La solucin pti-
ma para un determinado origen-destino con segu-
ridad ser una mezcla de tramos de placa huella
con tramos donde se usen otras tecnologas.
En este sentido estamos planeando apalancar los
estudios publicados el ao pasado (2015) por la
Secretara de Infraestructura de la Gobernacin de
Antioquia, titulados Estudio, Seleccin y Estruc-
turacin de Sistemas Tecnolgicos Alternativos
para la Estabilizacin y Tratamiento de la Red Vial
Secundaria Departamental, Desarrollo de Prue-
bas Piloto en el Departamento de Antioquia. El
Departamento de Antioquia experiment con 17
productos estabilizantes de diferentes naturalezas
qumicas para entender su aplicabilidad, durabili-
dad y costo, en diferentes zonas de su territorio.
Es la investigacin ms exhaustiva en este sentido
que se ha hecho en Colombia. Esperamos que el
aprendizaje logrado nos permita encontrar solu-
ciones ms eficientes y eficaces para vas secunda-
rias y terciarias en las zonas de posconflicto.
TEMA CENTRAL
Formar capital social
En general, en las zonas de posconflicto los habi-
tantes han tenido pocas oportunidades de capaci-
tacin tcnica y las organizaciones civiles han sido
debilitadas por las amenazas de los alzados en ar-
mas. Por esta razn es muy importante aprovechar
el programa de mejoramiento y pavimentacin de
vas secundarias y terciarias para capacitar a la gen-
te y fortalecer organizaciones como las juntas de
accin comunal.
En este sentido estamos planeando transferir expe-
riencias exitosas de varios departamentos del pas,
como Cundinamarca, donde las gobernaciones han
sido exitosas en utilizar las juntas de accin comu-
nal para el mejoramiento de vas, bajo la supervisin
de las Secretaras de Obras, generando capacidades
y apropiacin de la infraestructura por parte de las
comunidades. Tambin queremos aprovechar las
enseanzas del programa masivo de capacitacin
para los trabajadores de las Autopistas 4G liderado
por el SENA.
Claramente, estos esquemas basados en el trabajo
de organizaciones civiles deben ser complementa-
dos por empresas con el conocimiento, equipos y
tecnologa para llevar a cabo las obras ms com-
plejas, como puentes, viaductos y estructuras para
estabilizar zonas de fallas y coluviones. Por eso es-
tamos planeando trabajar con constructoras que
tengan presencia en la zona, as como otro tipo de
empresas que puedan aportar, como productores
de cemento, empresas mineras, entre otras
Iniciar rpidamente la implantacin
Finalmente, debe ser posible iniciar la actuacin tan
pronto estn en firme los acuerdos de paz, porque
la experiencia de otros pases evidencia que el xito
de estos procesos se determina en los primeros 18
meses a partir de la firma del acuerdo. En ese senti-
do, es muy importante apalancar organizaciones ya
establecidas en la zona con capacidad de ejecucin,
tanto empresas como organizaciones civiles.
Para que el posconflicto sea exitoso es necesario
lograr transformaciones rpidas que generen cre-
dibilidad en el proceso por parte de la poblacin.
Por esta razn es que el programa de construccin
de infraestructura es fundamental. Las vas nuevas
constituyen una mejora tangible que genera em-
pleo en el corto plazo y genera las condiciones para
el desarrollo de nuevas actividades econmicas en
el mediano y largo plazo.
En un primer anlisis estamos identificando a los
concesionarios de la ANI y contratistas del INVIAS
que tienen presencia en las zonas de posconflicto.
Tambin estamos identificando los obstculos con-
tractuales y jurdicos que podran limitar adiciones
a estos contratos con el objetivo de iniciar rpida-
mente las intervenciones ms complejas, mientras
se montan los esquemas de trabajo con las gober-
naciones y juntas de accin comunal para las inter-
venciones ms sencillas.
En el caso de las Autopistas 4G, la ley de APP dice
que durante los tres primeros aos de ejecucin no
se podrn adicionar ni ampliar sus objetos. Por lo
tanto, si no se genera una modificacin en la Ley
que permita adiciones durante ese periodo para
mejorar vas en las zonas de posconflicto, no sera
posible trabajar con los concesionarios de las Auto-
pistas de 4G. Por la importancia del tema, una mo-
dificacin transitoria y de carcter especial a la ley
de APP nos garantizara el ajuste de la normatividad
a la necesidad. Esto sera con el fin especfico de
apoyar la generacin de empleo en el posconflicto Contenido
y sin detrimento del espritu de lo consagrado en la
norma que fren adiciones de dudosa justificacin.
Crear mecanismos de financiacin
Busqueda de
palbras o frases
El gobierno del Presidente Juan Manuel Santos ha
depositado una especial confianza por la competen-
cia que ha demostrado la ANI en la estructuracin Siguiente pgina
de proyectos y en el desarrollo de mecanismos no-
vedosos para su financiacin. Hemos utilizado estos
conocimientos o experiencia para desarrollar dos
nuevos esquemas que complementen los recursos Anterior pgina
del presupuesto pblico en la financiacin del pro-
grama de vas secundarias y terciarias: Las Asocia-
ciones Pblico Privadas (APP) en el contexto de la
Ley Zidres y el pago de obras por impuestos.
Zoom +
El presupuesto pblico es la forma tradicional de
financiar las obras en vas secundarias o terciarias.
Normalmente se hace con una mezcla de recursos
del Gobierno Nacional y de los entes territoriales.
Aunque estas son estrictamente responsabilidad de
las regiones, estos gobiernos no cuentan con sufi-
cientes recursos.
Consideramos que el Ministerio de Hacienda y el
Departamento de Planeacin Nacional (DNP) deben
considerar la utilizacin de los fondos de regalas re-
tenidos en el Fondo de Ahorro y Estabilizacin (FAE).
El propsito de estos fondos es generar ahorro fis-
cal y estabilizacin macroeconmica en periodos de
ECONOMA COLOMBIANA 85
 TEMA CENTRAL
bonanza y soportar los requerimientos de inversin
pblica en tiempos de escasez. Para todos es claro
que esa es la situacin actual. El DNP inform en el
ltimo reporte disponible del FAE que el saldo acu-
mulado es de aproximadamente 3 mil millones de
dlares, o casi 10 billones de pesos. Por lo tanto, si
se libera el 15% de estos fondos, los entes territoria-
les podran proveer la mitad de los requerimientos
del programa.
En segundo lugar debemos tener en cuenta que
la recin aprobada Ley Zidres permite entregar en
concesin tierras de la nacin a cambio de la cons-
truccin de infraestructura. Ya hemos analizado un
primer proyecto en la Altillanura, el cual encontra-
mos financieramente viable. Primero identificamos
las inversiones requeridas en la parte agrcola, como
equipos, silos de almacenamiento y mejoramiento
de la tierra. Luego estimamos la productividad de los
cultivos, en este caso maz y soja, as como los pre-
cios de venta y costos de produccin y transporte.
Finalmente, estimamos la capacidad de inversin re-
manente para infraestructura vial, considerando un
periodo de concesin de 30 aos. En este caso el
proyecto resulta ser atractivo siempre y cuando la
inversin en infraestructura de transporte no supe-
re los 2,338 dlares americanos por hectrea (ver
cuadro 1). O sea, para un proyecto agroindustrial
de 5 mil hectreas podra exigirse una contrapresta-
Para que el posconflicto sea exitoso es necesario
lograr transformaciones rpidas que generen
credibilidad en el proceso por parte de la poblacin.
Por esta razn es que el programa de construccin
de infraestructura es fundamental.
Las vas nuevas constituyen una mejora tangible
que genera empleo en el corto plazo y genera
las condiciones para el desarrollo de nuevas
actividades econmicas en el mediano y largo plazo.
86 ECONOMA COLOMBIANA
cin de 11.6 millones de dlares, equivalente a 18.5
kilmetros de mejoramiento y pavimentacin de
vas secundarias o 46 kilmetros de vas terciarias
en placa huella
La ventaja de este mecanismo es que ya est avala-
do por la Ley y nos permite lograr simultneamen-
te dos de los grandes objetivos del posconflicto:
atraer inversin a nuevos proyectos agroindustria-
les y construir infraestructura de transporte en la
regin. Sin embargo, este tipo de proyectos tienen
la desventaja que requieren de mayor tiempo de es-
tructuracin y concertacin con las comunidades
sobre los predios a concesionar, as como el esque-
ma de participacin de los pobladores de la zona.
Difcilmente se lograra estructurar y adjudicar un
proyecto de esta naturaleza en menos de 2 aos.
Por lo tanto, es una buena solucin para el mediano
y largo plazo.
Una tercera opcin sera permitir que se hagan
obras por impuestos. Este es un esquema que se
utiliza en el Per, y que permite que las empresas
paguen hasta 50% del impuesto de renta con obras
de infraestructura (ver cuadro 2). La ventaja de este
mecanismo es que permitira iniciar obras rpida-
mente, complementando las obras ms sencillas
que se estn construyendo con el apoyo de juntas
de accin comunal.
TEMA CENTRAL
Desde la ANI vemos conveniente que se modifique
la legislacin tributaria para permitir temporalmen-
te (por ejemplo, 3 aos) que empresas constructo-
ras y otro tipo de empresas se asocien para cons-
truir obras complejas en las zonas de posconflicto,
como puentes, viaductos, muros para estabilizar
fallas, entre otros. La ley tendra que establecer el
mecanismo para identificar las obras que podran
ser construidas por este mtodo (por ejemplo un
CONPES), as como el mecanismo para verificar el
costo real de las mismas.
Reflexiones finales
El programa de construccin de infraestructura
vial que estamos desarrollando para las zonas de
posconflicto es uno de los factores clave para ase-
gurar el xito del proceso de paz. Generar 29 mil
empleos en el corto plazo, crear las condiciones
de transporte para que se desarrollen nuevos pro-
yectos productivos en el mediano y largo plazo, y
fortalecer el capital social. Aunque requiere cuan- Contenido
tiosos recursos, alrededor de 3 billones de pesos en
tres aos, no estn fuera del alcance de nuestras
posibilidades, especialmente cuando tomamos en
consideracin que el FAE tiene cerca de 10 billones Busqueda de
palbras o frases
de pesos ahorrados para inversiones en este tipo
de proyectos.
El programa no est libre de riesgos. La descentra-
Siguiente pgina
lizacin de la ejecucin en cientos de compaas
constructoras y juntas de accin comunal, super-
visados por las gobernaciones, expone el programa
a la mala ejecucin o posibles desviaciones de re-
cursos. Por lo tanto, es fundamental establecer un
sistema de seguimiento y control que sea efectivo
Anterior pgina
en estas circunstancias. Nosotros creemos que el
modelo a seguir puede ser el de Colombia Humani-
taria, que tuvo que operar en situaciones anlogas
de urgencia y descentralizacin y, a pesar de eso,
Zoom +
logr asegurar la correcta ejecucin de los recur-
sos para la Ola Invernal de los aos 2010 y 2011.
Si tenemos xito en este programa no solo habre-
mos hecho una gran contribucin al proceso de
paz. Tambin habremos desarrollado un modelo
replicable a lo largo y ancho del pas. El rezago en
la calidad de vas secundarias y terciarias del pas
es notorio. La solucin que estamos desarrollando
para las zonas de posconflicto podra ser tambin
la solucin para resolver los problemas de aisla-
miento de la poblacin rural ms pobre de todo
el pas.
ECONOMA COLOMBIANA 87
 COLUMNISTA INVITADO
La macroeconoma
Columnista invitado
colombiana
posboom
minero energtico
El gobierno debe prestar especial atencin al manejo del gasto
de cara a la prxima reforma tributaria, sta con la esperanza
de ser estructural. No puede tomarse esta nueva oportunidad
de aumentar los ingresos para seguir gastando en inversin
pblica con baja rentabilidad social.
Hernando Jos Gmez *
Jonathan Malagn**
Carlos Ruiz ***
Desde mediados del ao pasado, factores tanto de
oferta como de demanda llevaron a una abrupta ca-
da en los precios de petrleo. Por un lado, la mayor
produccin de hidrocarburos no convencionales, en
especial en Estados Unidos (EE.UU), y el aumento
en la produccin en medio oriente incrementaron la
oferta mundial de crudo, mientras que, por el otro,
el menor crecimiento de China y el estancamiento
en los pases desarrollados disminuyeron considera-
blemente la demanda. Lo anterior aument la volati-
lidad a los mercados financieros a nivel internacional
y en varios pases tuvo importantes repercusiones
en el sector real, externo, fiscal y monetario.
Tomado de www.tnnpoliticas.com.
* Ex director del Departamento Nacional de Planeacin y Consultor
en temas Econmicos y Empresariales.
** Vicepresidente Econmico de Asobancaria.
*** Profesional Experto de Asobancaria.
88 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
Contenido
Busqueda de
palbras o frases
Siguiente pgina
La economa colombiana no ha sido la excepcin en
este contexto. Despus de dos lustros de elevados Anterior pgina
precios de las materias primas, sumado a la prdida
de confianza en el mundo emergente y un cambio
de postura monetaria en Estados Unidos, convier-
ten la situacin actual en una de las de mayor es- Zoom +
trs y aumenta considerablemente la incertidumbre
sobre el desempeo macroeconmico de la regin
latinoamericana y del pas para los prximos aos.
De esta manera, el presente texto evala el desem-
peo de la economa colombiana luego de ms de
un ao de la destorcida de los precios del crudo y su
perspectiva en los cuatro frentes macroeconmicos
ms importantes. En primer lugar, se examina el sec-
tor real y los problemas de carcter cclico y estruc-
tural que enfrenta la economa para llevar a cabo
la anhelada e imperativa recomposicin productiva.
Se analizan, por otro lado los impactos sobre el sec-
tor externo, en particular, en el creciente dficit de
ECONOMA COLOMBIANA 89
 COLUMNISTA INVITADO COLUMNISTA INVITADO

la balanza comercial, el abultado dficit en cuenta
corriente y en sus fuentes de financiamiento. Segui-
damente, se analizan los efectos en el frente fiscal,
teniendo en cuenta que la cada en los precios im-
pactar de forma significativa los ingresos del go-
bierno a lo largo de 2015 y aos subsiguientes. De
de la menor inversin del sector pblico y privado Grfico 2 Crecimiento anual por el lado de la oferta
(Grfico 1). El consumo de los hogares, por su par-
te, ha mostrado un menor deterioro, en buena parte
por el dinamismo de los bienes no durables durante
3,1%
el cuarto trimestre de 2014. PIB
4,4%

igual forma, se expondrn las causas del desborda- Por el lado de la oferta, hasta ahora la esperada
miento de la inflacin debido a los efectos climti- recomposicin sectorial desde el sector minero
cos y de tasa de cambio, y su escaso impacto en energtico hacia la industria y otros sectores que No transable
3,6%

la reactivacin de las exportaciones. Por ltimo, se resultan ms competitivos con la subida de la tasa 5,6%

realizar un anlisis de las perspectivas en los cuatro de cambio parece no dar mayores luces de inicio
frentes para 2016. (Grfico 2). De hecho, conjuntamente el crecimien-
to anual durante 2015 de los sectores industrial 2,0%
Industria y Agro
El choque del petrleo y sus efectos y agropecuario ha tenido una leve aceleracin. En 1,5%
contraste, el sector de minas parece repuntar gra-
sobre la economa colombiana cias a la mayor produccin de crudo, a pesar de los 2014

La descolgada de los precios del crudo, que se agu- ataques a la infraestructura de transporte sufridos 0,6% 2015
Minas
diz a partir del cuarto trimestre de 2014, deriv en hacia la mitad del ao. -1,1%

una recomposicin de las expectativas en materia

de crecimiento para 2015-2016. En efecto, los da-
tos a 2015 ya muestran seales de desaceleracin,
mientras que en ese periodo la economa se expan-
di a ritmos del 3,1%, durante el ao inmediatamen-
te anterior lo haba hecho a ritmos del 4,9%.
Si se analiza desde el punto de vista de la demanda,
la desaceleracin ha venido respondiendo a la pro-
nunciada reduccin del gasto gubernamental deri-
vada de la nueva realidad fiscal y al menor dinamis-
mo de la inversin productiva como consecuencia
Grfico 1 Crecimiento anual acumulado al tercer trimestre por el lado de la demanda
Han sido varios los factores que han impedido que
se lleve a cabo dicha recomposicin, los cuales tie-
nen que ver con (i) un menor crecimiento de los
pases que importan los bienes no tradicionales del
pas, (ii) una depreciacin generalizada de las mone-
das de los pases emergentes, y (iii) los problemas
estructurales que en materia de competitividad en-
frentan los sectores agrcola e industrial. En primer
lugar, el dbil crecimiento de la demanda externa
por productos no tradicionales colombianos y las
perspectivas negativas inhiben la expansin de los
Fuente: DANE Clculos de los autores.
Contenido
sectores transables diferentes al minero-energtico
(Grfico 3a). En segunda instancia, si bien el sector
industrial podra verse beneficiado por las ganancias
va competitividad cambiaria asociadas a la mayor Busqueda de
palbras o frases
depreciacin del peso, la realidad es que la mayora
de las economas emergentes, en particular Brasil,
tambin han sufrido importantes depreciaciones de
sus monedas, por lo que la intensa competencia por Siguiente pgina
los mercados internacionales se mantiene latente
(Grfico 3b).
El dbil crecimiento Anterior pgina

Importaciones
3,9%
7,8%
de la demanda
Exportaciones
-1,3%
-0,7%
externa por productos Zoom +

Inversin 2,6%
9,8% no tradicionales
Gobierno
4,7%
colombianos y las
2,8%

4,2%
perspectivas negativas
inhiben la expansin de
Consumo hogares
3,9% 2014
2015
los sectores transables
6,0%
Demanda interna 3,6%

PIB
3,1%
4,4%
diferentes al
Fuente: DANE Clculos de los autores. minero-energtico
90 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 91
 COLUMNISTA INVITADO COLUMNISTA INVITADO

Grfico 3 Comportamiento de la industria y la tasa de cambio Grfico 4 Balanza comercial mensual anualizada
65
a. Crecimiento de la industria b. ndice de tasa de cambio 3
y de los socios comerciales1
8% 12% 60
180

Miles de millones de USD

-2
8% 55

Miles de millones de USD

6%
160
6%

Junio de 2014 = 100

50
4% -7
140
3% 45
Balanza comercial (eje der.)
2% -12
120
0%
40

0%
-3% 100
35 -17

nov.-13

ene.-14

mar.-14

may.-14

jul.-14

sep.-14

nov.-14

ene.-15

mar.-15

may.-15

jul.-15

sep.-15

nov.-15
-2% -6% 80

mar.-13
jun.-13

sep.-13

dic.-13

mar.-14
jun.-14

sep.-14

dic.-14

mar.-15
jun.-15

sep.-15

dic.-15
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015*
2016p
2017p

dic.-12
* La balanza mensual anualizada es la suma de los ltimos 12 meses. Para diciembre de 2014 el dato sera el observado para
todo el ao.
Fuente: DANE Clculos propios.
Crec. Expo No Trad. Ponderado Chile Colombia
WEO Oct. 14 Brasil Mxico Contenido
WEO Oct. 15
Per Las rentas factoriales, por su parte, presentaron un empieza a evidenciar un mayor supervit en el flujo
Industria (eje der.) menor dficit pasando de 3,4% a 2,6% el PIB por de remesas. La suma de estos tres factores condu-
*Crecimiento de la industria a septiembre de 2015. Fuente: DANE, IMF, Bloomberg Clculos propios. cuenta de menores giros al exterior de dividendos, jeron a que el dficit de cuenta corriente alcanzara
con lo cual se compens parciamente el marcado 6,3%, nivel por encima a los registrado en la crisis de Busqueda de
deterioro de la balanza comercial. Por el lado de las final de siglo y el ao pasado (5,1% y 5,2%, respecti- palbras o frases

transferencias, la recuperacin parcial de las econo- vamente, Grfico 5a).

Por ltimo, el debilitamiento de la demanda inter- colgada de los precios del petrleo desde mediados mas desarrolladas, en especial de Estados Unidos,
na y el empleo, los elevados aranceles internos, las del ao pasado y repercuti de manera importante Siguiente pgina
barreras no arancelarias para las importaciones y ex- en el dficit en cuenta corriente. En primer lugar,
portaciones y la baja demanda de los mercados in-
Grfico 5 Comportamiento de la cuenta corriente y de capital
la balanza comercial experiment el mayor deterio-
ternacionales estn imponiendo serias trabas al cre- ro de las cuentas externas, que con corte al mes a. Cuenta corriente b. Cuenta de capital
6%
cimiento y a las exportaciones del sector. En efecto, de noviembre alcanz un dficit anual de USD15,9 2%
1,2%
1,5% 0,0%
5,0%
el mercado laboral ha empezado a dar seales de mil millones2 (Grfico 4). Esto obedece al esperado 1% 6%
Anterior pgina

debilitamiento en lnea con el comportamiento de retroceso de las exportaciones como consecuen- 0% 5%

la actividad econmica. Mientras que en los aos cia de los menores ingresos minero-energticos, 3,1%
2,3%
-1%
anteriores se observaban cadas consistentes en la del estancamiento de los sectores transables tra- 4%
-3%
tasa de desempleo, durante el ltimo semestre de dicionales, el cierre de los mercados de Venezuela -2%
3%
Zoom +

2015 la cifra promedio fue de 8,5% equivalente a la y Ecuador, y la dbil reaccin de las importaciones, -5%
-3%
observada en el mismo periodo de 2014. Lo anterior pues a pesar de la depreciacin del peso stas re- 2% 3,6%
-4%
sugiere una restriccin adicional que tendr el sec- gistraron expansiones durante todo 2014 y solo 1%
tor industrial en el mercado interno. Por otro, eleva- a comienzos de 2015 empezaron a dar seales de -5%
dos aranceles internos, las barreras no arancelarias desaceleracin. -6%
6,3%
0%
3,2%
y la baja demanda internacional han impuesto serias -7%
-3,4% -1%
restricciones al crecimiento de las exportaciones no -1,3%
-8% -2,6% -2%
tradicionales, que todava no logran ubicarse en te-

2010

2011

2012

2013

2014

2015-2

2010

2011

2012

2013

2014

2015-2
rreno positivo. En estas circunstancias no le ha sido
1 Crecimiento de los socios comerciales (ponderado por las expor-
posible al sector productivo insertarse en las cade- taciones no tradicionales). Para calcular el crecimiento de los socios
nas globales de valor. comerciales se ponder por las importaciones de bienes no tradicio- Transferencias Renta de factores Crdito externo neto Inversin de portafolio neta
nales originadas desde cada pas.
Balanza de bienes y servicios Cuenta corriente Inversin extranjera directa neta Cuenta de capitales
De hecho, el sector externo fue el frente de la eco- 2 El dficit anual es la suma del balance comercial durante los lti-
noma que ms rpido sinti los efectos de la des- mos doce meses. Fuente: Banco de la Repblica, DANE Clculos propios.

92 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 93

 COLUMNISTA INVITADO COLUMNISTA INVITADO

Ms an, el dficit de 6,3% del PIB en cuenta co- multiplicado casi por seis su valor nominal en los Cuadro 1 Indicadores de vulnerabilidad / Fortaleza externa
rriente ha prendido las alarmas sobre los elevados ltimos 15 aos, pasando de USD8.101 millones
riesgos a los que se expone la economa. En efecto, en 1999 a niveles de USD24.029 millones en 2008 1997
2008 2011 2014
basta recordar que las crisis de la dcada del 80 y 90 y a un nivel cercano a los USD46.740 millones en Choque Hipotecario de
Lehman Brothers Deuda europea Precios del petrleo
tuvieron como principal catalizador un contexto ex- 2015, hecho que refleja una menor vulnerabilidad fin de siglo
terno desfavorable que, junto con desbalances ma- externa frente a periodos pre-crisis pasados. Ade- Sector pblico
croeconmicos internos, conllev a una parada s- ms, estas se han incrementado de forma notoria
Deuda Neta SPNF (% PIB) 25,4% 31,8% 33,9% 38,3%
bita de capitales, dificultando la financiacin de las respecto a las necesidades de financiamiento de
importaciones y el consumo interno y generando las importaciones (como meses de importacin). DEN SPNF (% Deuda) 44,3% 34,1% 31,4% 26,9%
choques de riqueza negativos que profundizaron los Como porcentaje del PIB, las RIN han mostrado un Calificacin deuda soberana BBB- BB+ BBB- BBB+
malos resultados del sector real (Ocampo, 2015)3. crecimiento que refleja una mayor holgura en caso
En esta coyuntura una parada sbita de capitales de afrontar una crisis externa. EMBI Riesgo pas (pb) 286 305 148 196
es menos probable, pero no es descartable debido Sector Financiero
al profundo deterioro de la economa de Brasil mas Se destaca como las RIN superan en gran cuanta
una no descartable crisis en la economa China que las deudas de corto plazo, lo que asegura en cierta
Calidad Crdito (Morosidad) 9,5% 4,5% 3,2% 2,9%
podran configurar de nuevo unas circunstancias en medida el pago de sus obligaciones en caso de una
la cual se frenen los flujos de capitales hacia las eco- parada repentina en la entrada de capitales. Mien- Provisiones / Cartera vencida 30,2% 112,9% 163,7% 150,5%
nomas emergentes. tras en 1997 (periodo precrisis hipotecaria), las re- Patrimonio / Activo 14,3% 12,0% 13,1% 14,0%
servas equivalan a 2,3 veces la deuda externa de
Dada la alta exposicin en el frente externo, es im- corto plazo, en 2014 esta relacin ascendi a 3,3 Reservas internacionales
portante mencionar que tanto las fuentes de finan- veces. Contar con un nivel adecuado de reservas ali-
USD M 9.906 24.030 32.300 47.323
ciamiento como su vulnerabilidad ante un eventual viara las presiones de liquidez que podra enfrentar
choque externo se encuentran en niveles de riesgo el pas en un escenario de aversin al riesgo extre- (% PIB) 7,7% 9,8% 9,6% 12,5%
Contenido

medio4. Por un lado, las fuentes de financiamiento ma. Esto permite aseverar que la fortaleza externa
En meses de importaciones 8,3 7,9 7,6 9,2
del creciente dficit en cuenta corriente provienen, de Colombia se ha venido incrementando. Colom-
en la mayor parte, de flujos de largo plazo derivados bia cuenta con cerca de USD47.323 millones que Nmero de veces deuda externa de corto 2,3 4,3 3,1 3,3
de inversin extranjera directa y, en menor medida, sumado al acceso a la lnea de crdito contingente Busqueda de

de inversin de portafolio que se consideran de cor- del FMI (USD5.840 millones), permitira mantener el Fuente: Banco de la Repblica, Asobancaria, MHCP Elaboracin propia. palbras o frases

to plazo. Sin embargo, esto reviste especial cuidado
debido a que los flujos de corto plazo tienden a ser
ms voltiles y responder ms deprisa a los cambios
en las condiciones internacionales, por lo que si
bien esta situacin desde luego suaviza los efectos
del ciclo minero-energtico tambin incrementa los
riesgos externos (Grfico 5b).
flujo de recursos externos, evitando cambios drs-
ticos en las variables del sector real y suavizara la
volatilidades excesivas de la tasa de cambio. No obs-
tante, la regin como un todo se vera muy afectada
lo que disminuira aun mas los flujos intrarregiona-
les de comercio, con lo cual ninguna economa de
los pases latinoamericanos saldra indemne de una
circunstancia como la descrita.
Implicaciones para la Poltica Fiscal
Pasando a otra esfera, como consecuencia del cho-
que petrleo, el frente fiscal ha sido donde los ma-
yores riesgos se han generado, no solo por el hueco
fiscal que supone los menores ingresos, sino porque
anteriores (USD97), por lo que los ingresos fiscales Siguiente pgina
no se redujeron considerablemente luego del cho-
que. De hecho, para el 2014 el recaudo slo se re-
dujo 20pb como porcentaje del PIB (Grfico 6). Sin
embargo, en vista de la difcil situacin fiscal y los
Anterior pgina

A pesar de los riesgos derivados del elevado nivel
del dficit en cuenta corriente, distintos indicado-
res sugieren que la vulnerabilidad externa del pas
es hoy menor frente a la observada en el periodo
de la capacidad del gobierno para sortear dichos
riesgos depender el crecimiento econmico en el
corto y mediano plazo.
3 Ocampo, J. A. (2015) Una Historia del Sistema Financiero Co-
lombiano. Asobancaria.
requerimientos de gasto de la nacin, a finales de
2014 el gobierno tramit con urgencia una nueva
reforma tributaria para suplir la necesidad de recur-
sos por cerca de $12,5 billones (va impuesto a la
Zoom +

previo a la crisis de final del siglo XX (Cuadro 1). En El precio promedio del WTI en 2014 alcanz los riqueza y postergacin el desmonte del Gravamen a
4 Actualizacin de Perspectivas de la Economa Mundial (WEO).
efecto, las reservas internacionales netas (RIN) han Enero 2016.
USD93, levemente por debajo del registro en ao los Movimientos Financieros, GMF).

94 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 95

 COLUMNISTA INVITADO
Grfico 6 Ingresos del Gobierno Nacional Central (% PIB)
18
16
14
12
10
% del PIB
8 alta y su efecto parece ser permanente en el me-
6 sociales para el pas. Por lo tanto, no se puede pos-
4 tergar el debate y la aprobacin de la reforma tribu-
2
0 Retos de la Poltica Monetaria
2007
2008
2009
2010
Ecopetrol
* Valores estimados por MHCP.
Patrimonio CREE IVA
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, MFMP.
En consecuencia, el efecto de la cada en los precios
del crudo no impact considerablemente el recau-
do en 2014, por lo que el presupuesto en 2015 no
se vio afectado sustancialmente. En este orden de
ideas, el efecto de la descolgada se sinti con mayor
severidad en el recaudo de la vigencia fiscal de 2015
y, por ende, en la financiacin del presupuesto en
2016. De igual manera, la preocupacin contina en
torno a los recursos faltantes para financiar el presu-
puesto de 2017 que, segn la Comisin que estudia
el Sistema Tributario, ser del orden de 1% del PIB.
De forma anloga, mientras el precio promedio por
barril de petrleo rondar los USD35 para 2016 el
precio proyectado en el Presupuesto General de la
Nacin tuvo que ser revisado en dos ocasiones a la
baja, desde USD64,6 a USD50, y posteriormente a
USD34,6. En el marco de la regla fiscal esto le per-
mita aumentar el endeudamiento por cuenta del
menor ingreso cclico. No obstante, con la cada del
precio al inicio del ao no permitir un rebote que
aumente los ingresos fiscales debido sustancial-
mente a (i) los altos niveles de reserva que persis-
ten en el mundo, en especial en EE.UU, (ii) la baja
demanda, en especial desde China, y (iii) la entrada
de Irn al mercado despus de un pacto en torno al
tema nuclear.
De acuerdo con lo anterior, la Comisin de Expertos
Tributarios estableci un conjunto de recomenda-
ciones con varios objetivos: i) Aumentar el tamao
96 ECONOMA COLOMBIANA
2011
2012
2013
2014*
2015*
Renta Otros ingresos Ingreso total
del recaudo dada la nueva realidad minero ener-
gtica y los nuevos requerimientos de recursos de
cara a los retos sociales que enfrenta el pas para
los prximos aos, ii) Mejorar la equidad vertical y
horizontal del sistema tributario actual, iii) Redistri-
buir las cargas tributarias entre personas jurdicas y
naturales y iv) Reducir sustancialmente los niveles
de evasin a travs del fortalecimiento institucional.
Para lograr los objetivos mencionados anterior-
mente, la Comisin sugiri un amplio conjunto de
medidas. En efecto, para aumentar el recaudo tri-
butario se espera hacer principalmente a travs de
unas mayores tarifas de los impuestos indirectos, en
particular, un aumento en el IVA del 16% al 19%,
la eliminacin de las exenciones para casi todos los
productos exentos y el aumento de la tasas inclu-
so para aquellos bienes con rgimen especial. Por
su parte, para lograr el segundo objetivo de mejo-
rar la equidad horizontal se propone que no exista
discriminacin tributaria entre empresas que perte-
nezcan al mismo sector. En tercer lugar, con miras
a redistribuir las cargas entre personas jurdicas y
naturales la Comisin propone unificar el impuesto
de renta y cree en uno solo con una tarifa menor a la
suma de las dos. Sin embargo, en el caso de las per-
sonas naturales aumentaran las tarifas, la base de
contribuyentes y adems se crearan impuestos para
este grupo en especfico como la renta presuntiva.
Finalmente, todo lo anterior ira acompaado de una
fuerte reforma de fortalecimiento institucional para
COLUMNISTA INVITADO
disminuir los niveles de evasin en el pas a travs de de la depreciacin de pesos sobre la inflacin local
una mayor tecnificacin, un cambio en el rgimen es incompleto, tanto en corto como en el mediano
de sanciones y una mayor autonoma para la DIAN plazo. No obstante, con lo que no se contaba en
entre otras. estos escenarios era el tamao de la depreciacin
y la marcada volatilidad, profundizada por la deci-
Las medidas propuestas por la Comisin deben pa- sin del Banco de la Republica de no intervenir en el
sar por el legislativo con cierta premura por cuenta mercado cambiario. Si bien el efecto es bajo cuan-
tanto de las actuales dificultades fiscales que tiene do la depreciacin es baja y transitoria, en el actual
el pas como por el hecho de que una reforma de contexto la depreciacin ha sido considerablemente
este tipo ha sido necesaria desde tiempo atrs y su
postergacin ha tenido costos macroeconmicos y diano plazo. Estos dos factores confluyeron en que
los precios de los bienes transables de la economa
tambin se aceleraran desde el cuarto trimestre de
taria ms all del 2016. 2014 (Grfico 7b).
y de Estabilizacin
En el ltimo frente, se encuentra la poltica mone-
taria, la cual puede considerarse como la que expe- El pas se encuentra
riment el choque petrolero con el mayor rezago.
En este aspecto el desbordamiento actual de la in- enfrentando el
flacin, que se ubica en 6,8% a diciembre, se debe
fenmeno climtico
Contenido
principalmente a dos efectos: i) Fenmeno del nio
y ii) la tasa de cambio.
de El Nio desde
En primer lugar, el pas se encuentra enfrentando
el fenmeno climtico de El Nio desde mediados mediados del ao Busqueda de
palbras o frases
del ao pasado, cuando el gobierno advirti con
justificable vehemencia sobre la alta probabilidad de pasado, cuando el
ocurrencia. Justificada porque es importante alertar
a los agricultores sobre la posibilidad de dicho fe- gobierno advirti Siguiente pgina
nmeno, con el fin de evitar prdidas. El evento no
ocurri tal como se esperaba, sino con una inten- con justificable
sidad mayor, y el efecto producido fue una menor
produccin y mayores precios de los alimentos. Para vehemencia sobre Anterior pgina
este ao, en contraste con el anterior, el fenmeno
ha venido aumentando su intensidad y duracin, la alta probabilidad
tanto que se espera que se extienda hasta el segun-
do trimestre de 2016. En consecuencia, los precios de ocurrencia. Zoom +
de los alimentos continuaron aumentando desde el
cuarto trimestre de 2014 con una notable acelera- Justificada porque
cin desde la mitad de este ao (Grfico 7a).
En segunda instancia, se contaba con que la depre-
es importante alertar
ciacin de la tasa de cambio no influira demasiado
sobre la dinmica de los precios internos, pues se ar-
a los agricultores
gumentaba que su transmisin era baja. En efecto,
Rincn y Rodrguez (2014)5 estiman que el efecto
sobre la posibilidad
de dicho fenmeno,
5 Rincn, H. y Rodrguez, N. (2014). Reestimacin del grado de
transmisin de la tasa de cambio del peso sobre la inflacin de los
con el fin de evitar
bienes importados. Banco de la Repblica Borradores de Economa,
N. 850. prdidas.
ECONOMA COLOMBIANA 97
 COLUMNISTA INVITADO COLUMNISTA INVITADO

Grfico 7 Inflacin total y por grupo de gasto De esta manera, el dilema al que se enfrenta la po- 9), pero con un claro sesgo bajista de cara al 2016
ltica monetaria (inflacin con desaceleracin del (en el rango 2,5%-3,0%) que depender en todo
a. Inflacin de alimentos b. Inflacin de transables crecimiento) se resolvi dndole mayor relevancia caso de la trayectoria que sigan los precios del pe-
8% al control de la inflacin pues los datos adelantados trleo el prximo ao, el crecimiento de la econo-
10% de actividad productiva y los resultados del segun- ma mundial y la percepcin de riesgo en los pases
7%
do trimestre del ao sugirieron que el impacto del latinoamericanos, en especial del mercado brasile-
8% 6% choque petrolero no sera tan profundo como ante- o. De hecho, si a esta nueva realidad econmica
riormente se pensaba. En efecto, el Banco modific se le agregan otras fuentes de inestabilidad externa
5%
su proyeccin de crecimiento al alza desde 2,8% a como la desaceleracin de la economa China o una
6%
4% 3,0%, despus de que a mediados del ao hubiera profunda crisis econmica en Brasil, los vientos ad-
hecho lo contrario. versos podran acentuarse
4% 3%
En el contexto interno, varios factores afectarn
2%
2% Resultados 2015 y perspectivas el crecimiento: i) el menor gasto gubernamental,
1% econmicas para 2016 como consecuencia de la cada de la renta petrole-
ra y el menor crecimiento de los dems sectores; ii)
0% 0% La perspectiva de crecimiento para 2016 tiene la desaceleracin del consumo de los hogares por
dic.-11
mar.12
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cuenta del deterioro del mercado laboral y el au-
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como parte fundamental los recurrentes problemas
estructurales de la economa que ahora se vislum- mento de la inflacin; y iii) una poltica monetaria
Total Total
bran ms que nunca. Esta condicin permite sealar contractiva a lo largo del ao y que comenzar a
Sin alimentos Transables un crecimiento para 2015 en torno al 2,9% (Grfico surtir efecto hacia inicios del 2016.
Alimentos No transables
Contenido

Fuente: DANE.
Grfico 9 Crecimiento econmico anual %

Segn el Banco de la Repblica, el acelerado incre- denciando serios desajustes. Este hecho ha sido el a. Por el lado de la demanda b. Por el lado de la oferta
mento de los precios en la actualidad se debe a que principal motivo de un aumento de tasa de poltica Agropecuario
1,4
3,3
Busqueda de
palbras o frases
los dos choques antes mencionados son de oferta y por parte de la autoridad monetaria, que comenz Consumo hogares
3,2
Mineria -1,8
transitorios, por lo que su efecto tender a diluirse 3,9 0,6
una etapa de contraccin a partir de agosto y con 1,0
en el mediano plazo. Sin embargo, las expectativas expectativas de mayores aumentos hacia el futuro, 1,5
Industria 1,2
Gobierno 1,7
de inflacin para el cierre de 2016 se encuentran con un tope esperado de su tasa de intervencin en- 2,8 Electricidad, gas y agua 2,9 Siguiente pgina
por encima del lmite superior del rango meta, evi- tre 6,5% y 7% (Grfico 8). 2,8 Construccin 8,4
Formacin bruta de capital 3,9
2,6
Comercio 3,8
Grfico 8 Inflacin y poltica monetaria -0,7 2,6
4,1
Exportaciones Transporte 2,3
1,4 Anterior pgina
a. Expectativas de inflacin b. Tasa de intervencin de poltica monetaria 3,5
Establecim. financieros 4,3
1,2
8% 6,0 Importaciones 3,9 1,5
Servicios comunales 2,9
7% para los prximos 12 meses 2,8 2,8
PIB PIB 3,1
para diciembre 3,1
Zoom +
6% 5,0 -4 -2 0 2 4 6 8 10

5% 2016 2015 2016 2015

Fuente: DANE. Clculos de los autores
4% 4,0

3%

2% 3,0

1%

0% 0,0
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Fuente: Banco de la Repblica.

98 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 99

 COLUMNISTA INVITADO COLUMNISTA INVITADO

Luce imperativo mantener y fortalecer las polticas
econmicas encaminadas a mejorar la competitivi-
dad y productividad del sector real, as como supe-
rar de las barreras no arancelarias internacionales
que le permitan al pas insertarse en las cadenas
globales de valor e impulsar la dinmica exporta-
dora. Lo anterior, le permitir al pas sobrellevar
la cada de los precios del petrleo, acomodar su
estructura productiva a esta nueva realidad y retor-
nar, de cara al prximo lustro, a nuestros ritmos de
crecimiento potencial.
Con el aumento
de la tasa de cambio
y la tasa de fondeo del
gobierno, la financiacin
El consumo de los hogares se ver seriamente afec-
tado en los corrido del prximo ao como conse-
cuencia del debilitamiento del mercado laboral que
ya empieza a dar las primeras seales de contrac-
cin, pues en diciembre la tasa de desempleo se
ubic en 8,7% en contraste con el 8,6% de una ao
atrs. De hecho, el empleo formal tambin comienza
a dar indicios de retroceso y a septiembre se revirti
la tendencia de mayor empleo formal hacia empleo
informal. Adicionalmente, la poltica monetaria ser
contractiva en la mayor parte del ao, con fuertes
repercusiones en el consumo de los hogares a partir
de la primera mitad del ao, en especial sobre los
bienes durables y semidurables.
Por el lado de la poltica fiscal, la cada estructural de
los precios del crudo ensombrece el panorama fiscal
para 2016. Si bien en el MFMP se estima que los in-
gresos totales crecern menos que el PIB real para
2016, el gobierno parece haber sobre estimado el re-
caudo de los sectores distintos al minero-energtico.
Es importante resaltar que esta disminucin del re-
De hecho, segn la Comisin de Expertos del Sis- (20%), la suma de las participaciones dentro de la
tema Tributario, de realizarse una reforma tributa- exportaciones totales no sobrepasa el 1%.
ria y manteniendo constantes los actuales niveles
de gasto como porcentaje del PIB, las necesidades Por el lado de la cuenta de capitales, los bajos precios
del petrleo y la subida de tasa de poltica moneta-
fiscales sern cercanas al 1,5% del PIB en 2018 y
ria en EE.UU influirn en la menor entrada de inver-
3,3% en 2020. A pesar de todo, el andamiaje fis-
sin extranjera directa (3,1% del PIB) y de portafolio
cal construido durante la dcada pasada, la Regla
(1,1% del PIB), respectivamente. Esto ocasionar que
Fiscal ha sido uno de los principales activos para
el financiamiento externo corra por cuenta de un ma-
la credibilidad y sostenibilidad fiscal, lo que le ha yor endeudamiento externo (2,0% del PIB). Interven-
permitido al gobierno fortalecer su posicin frente ciones cambiarias (des acumulacin de reservas) por
a las crisis previas. parte del Banco de la Repblica, seran necesarias en
caso de registrarse devaluaciones excesivas del tipo
Para el sector externo, los niveles de dficit de cuen-
de cambio en el corto y mediano plazo que pongan
ta corriente comenzarn a descender a partir de
en riesgo la meta de inflacin de cara al 2016.
la segunda mitad de ao hasta alcanzar niveles de
5,5% del PIB (frente al 5,7% del PIB del primer tri-
mestre), con lo cual el dficit en cuenta corriente ce-
Por ltimo, es importante resaltar que si bien la
economa colombiana ha incrementado su fortale-
rrara el 2015 en niveles de 6,5% del PIB. Se espera,
en este escenario, una ligera disminucin del dficit
za externa, una parada sbita de capitales de por-
tafolio podra estresar las cuentas externas toda
comercial en medio de la contraccin esperada de
las importaciones por cuenta de los nuevos niveles
vez que la eventual subida de tasa por parte de la
Fed contraer el flujo en lo corrido de 2016. De ah
de la tasa de cambio y de la ligera recuperacin de
los sectores transables distintos a los del sector mi-
la necesidad de las reformas que aumenten la pro-
ductividad de los sectores transables diferentes al Contenido

del presupuesto a travs caudo se compensar parcialmente con los nuevos

recursos provenientes de la reforma tributaria de
nero-energtico (Cuadro 2). minero-petrolero para moderar los desequilibrios
externos actuales y reducir los desbalances produ-
de deuda pblica, 2014 y con los menores gastos que realizar el go-
bierno por cuenta del aplazamiento de la ejecucin
Sin embargo, el gran reto es generar nueva oferta
exportable que sustituya parte de las exportacio- cidos en la cuenta corriente.

en especial deuda nes tradicionales. A pesar de que a noviembre ya se Busqueda de

de COP 5.9 billones, de los cuales COP 4 billones Por el lado de la poltica monetaria, se espera que palbras o frases

encuentran crecimiento importantes subpartidas para finales del 2016 el Banco de la Repblica se
corresponden al rubro de inversin. De hecho, tam-
externa, se torna cada bin se ha establecido la prioridad de gasto para
el presupuesto de 2016 en donde se encuentran
arancelarias de bienes no tradicionales, como fabri-
cacin de carroceras para vehculos (97), fabrica-
enfrente a condiciones ms laxas pero ms res-
trictivas en el primer semestre del 2016. Por un
vez ms costosa. partidas sujetas a aplazamiento dependiendo del
nivel de ingresos. Sin embargo, el mercado ha con-
cin de artculos de piel (90%), fabricacin de relo-
jes (82%), elaboracin de productos lcteos (70%)
lado, la devaluacin real de la tasa de cambio ser
menor a lo corrido de 2015 por efecto de compa-
Siguiente pgina

o aparatos de distribucin y control de la energa racin, pues los niveles promedio de este ao se
tinuado viendo con preocupacin las crecientes
necesidades fiscales que requiere el pas debido a
De hecho, las tasas dos motivos. Cuadro 2 Balanza de Pagos. (% del PIB)
Anterior pgina

de los ttulos de deuda En primer lugar, con el aumento de la tasa de cambio

y la tasa de fondeo del gobierno, la financiacin del
2014 2015-ISem* 2015p 2016p

pblica del gobierno presupuesto a travs de deuda pblica, en especial

deuda externa, se torna cada vez ms costosa. De
Cuenta Corriente -5,2 -6,3 -6,5 -5,2 Zoom +

Balanza Bienes y Servicios -3 -5,3 -5,5 -4,7

a diez aos (TES 10) hecho, las tasas de los ttulos de deuda pblica del
gobierno a diez aos (TES 10) se han incrementado Renta de Factores -3,4 -2,6 -2,3 -2

se han incrementado en ms de 1,1 pps desde mediados del ao pasado.

En segunda instancia, el inminente incremento de la
Transferencias Netas 1,2 1,5 1,4 1,5
Cuenta de Capitales 6,4 6,0 6,2 5,1
en ms de 1,1 pps tasa de poltica monetaria en EE.UU. derivar en pre-
siones alcistas adicionales en el tipo de cambio, lo Inversin Extranjera Directa Neta 3,3 3,6 3,1 2,9

desde mediados que encarecera sustancialmente el crdito externo.

Difcilmente podra el Gobierno recurrir a reduccio-
Inversin de Portafolio Neta 3,1 2,3 1,1 -0,4

del ao pasado.
Crdito Externo Neto 0 -1,3 2,0 2,6
nes adicionales en el gasto pblico y la inversin en
caso de que las condiciones externas se deterioren, Variacin en Reservas Internacionales 1,2 0,1 -0,3 -0,1
so pena de poner en riesgo el avance en los indica- Fuente: Banco de la Repblica Clculos propios.
dores sociales y el necesario impulso a la dinmica * En este caso la suma de los balances de la cuenta corriente y la cuenta de capitales no coincide con la variacin de las reservas
de la actividad productiva. internacionales dado que en este trimestre la cuenta de errores y omisiones represent un 0,4% del PIB.

100 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 101

 COLUMNISTA INVITADO
mantendrn para 2016. Lo anterior depender
en todo caso del curso que sigan los precios del
crudo, pues de llegar a presentarse leves rebotes
durante el segundo semestre la moneda podra
incluso experimentar apreciaciones que permitan
mayor laxitud en la poltica monetaria. En segunda
instancia, el actual aumento de la tasa de poltica
tendr efecto hacia el cierre del tercer trimestre
del 2016, fecha para la cual se espera que la infla-
cin se encuentre desacelerndose y retornando
paulatinamente al rango meta. En consecuencia,
el Banco de la Repblica contar con espacio para
flexibilizar la poltica durante el segundo semestre
del 2016 toda vez que las tasas nominales se en-
contrarn en terreno contractivo y la actividad pro-
ductiva estar sintiendo los efectos de un menor
consumo y desaceleracin del crdito.
Por estas dos razones, se espera que el Banco de la
Repblica culmine su proceso de contraccin mo-
netaria hacia el segundo trimestre del 2016 con
niveles de tasa repo del orden de 6,5%%. Adicional-
mente, se espera que la Fed siga aumentando su
tasa en un proceso que ser lento y escalonado y su
efecto sobre la economa colombiana tender a ser
reducido toda vez que la poltica monetaria interna
ya ha realizado los movimientos alcistas necesarios.
Conclusiones
El panorama a nivel internacional despus de un
ao de la descolgada de los precios del crudo ha re-
percutido de manera importante en el desempeo
de la economa colombiana. Si bien el desempeo
de las principales variables ha respondido mejor de
lo esperado por los analistas, las principales preo-
102 ECONOMA COLOMBIANA
cupaciones recaen sobre el frente fiscal y la escasa
reaccin de la oferta exportable. El gobierno, que
durante los cuatro primeros aos goz de una bo-
nanza, ha visto cmo sus ingresos se han reducido
considerablemente.
Ante estos acontecimientos, el gobierno debe
prestar especial atencin al manejo del gasto de
cara a la prxima reforma tributaria, sta con la
esperanza de ser estructural. No puede tomarse
esta nueva oportunidad de aumentar los ingresos
para seguir gastando en inversin pblica con baja
rentabilidad social. No solo porque estamos en un
periodo de reversin del ciclo sino porque el gas-
to improductivo no puede ir a costa de gravar la
inversin o el consumo privado. Hasta ahora las
condiciones de financiamiento fiscal no se han de-
teriorado sustancialmente, pero el evidente riesgo
que ha ocasionado la cada en los precios de las
materias primas en la regin ensombrece el pano-
rama para 2016. De hecho, la baja en la calificacin
crediticia en Brasil y su degradacin desde el grado
de inversin incrementa el riesgo hacia la econo- Contenido
ma colombiana.
No obstante lo anterior, tambin es cierto que el
pas se encuentra mejor preparado con respecto
Busqueda de
a casi todos sus pares de la regin para enfrentar palbras o frases
la actual coyuntura (basta con observar el caso de
Venezuela, Argentina, Bolivia o Brasil, entre otros).
Sin embargo, esto no nos exime de la necesidad
de avanzar con una agenda de reformas estructu- Siguiente pgina
rales que requiere el pas, aparte de la reforma tri-
butaria y arancelaria se debe reducir el costo pas,
mejorando los niveles de formalizacin laboral y
empresarial, as como aumentando los niveles de Anterior pgina
productividad.
Bibliografa
Zoom +
Anif (2015). El PIB-real del tercer trimestre de 2015 y
perspectivas para 2016. Informe Semanal 1299.
Asobancaria (2015). Un ao despus de la destorci-
da de los precios del petrleo.Semana Econmica No
1008.
Gmez, H., Malagn, J. y Ruiz, C. (2014) Colombia
Desde la CGR
frente a una destorcida en los precios del petrleo.
Cuadernos PNUD.
OCDE (2015). Colombia Economic Survey 2015. Pu-
blicaciones OCDE.
ECONOMA COLOMBIANA 103
 DESDE LA CGR
Acceso y uso de la tierra
en los acuerdos de La Habana:
Alcances y retos
de la
Reforma Rural
Integral
Una reforma estructural entraa nuevos objetivos y nuevas formas
de hacer las cosas. Tambin nuevos protagonistas. La puesta
en marcha de los acuerdos a travs de proyectos desarticulados,
mantendr el modelo de atencin asistencialista que ha
caracterizado la poltica social en Colombia durante este siglo.
Liliana Moreno Acevedo*
La estructura de propiedad de la tierra en Colombia
se encuentra entre las ms desiguales del mundo1.
Sin embargo, la persistencia del conflicto armado y,
en particular, la violencia contra los lderes de orga-
nizaciones sociales, llevaron a que desde los aos
90 la movilizacin campesina por la tierra perdie-
ra fuerza y, en consecuencia, el problema de con-
centracin de la propiedad perdiera relevancia en
la agenda pblica. Slo ms recientemente, con la
promulgacin de la Ley 1448 de 2011, han vuelto a
* Asesora de la Contralora Delegada para el sector Agropecuario.
1 Para 2011 el Gini de tierras fue de 0,87 y el Gini de propietarios
0,896 (IGAC, 2012. Atlas de la Distribucin de la Propiedad Rural en
Colombia). Bogot: Imprenta Nacional de Colombia).
104 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
escucharse las voces de algunos lderes campesinos
que reclaman, ya no la reforma agraria aspiracin
que en Colombia suena como un anacronismo,
sino la restitucin de las tierras despojadas en el
contexto del conflicto armado.
La Mesa de Conversaciones de La Habana ha vuelto
a poner de relieve la discusin sobre los problemas
de acceso y uso de la tierra, bajo el supuesto de que
las desigualdades econmicas y polticas son facto-
res determinantes del conflicto2. Con motivo de los
acuerdos alcanzados en esta materia, las preocupa-
ciones sobre la violacin del derecho de propiedad
va expropiacin han vuelto a aparecer en voz de
los representantes de entidades como Fedegan y
el Consejo Gremial3; por otra parte, algunas orga-
DESDE LA CGR
nizaciones sociales han expresado su escepticismo
ante lo que consideran un acuerdo ambiguo que no
transformar estructuralmente el campo colombia-
no4. Ambas visiones parecen interpretar el acuerdo
bajo una concepcin de reforma agraria clsica cen-
trada en la redistribucin de la propiedad rural.
En este artculo se analizan los acuerdos alcanzados
en cuanto a acceso y uso de la tierra, con la inten-
cin de mostrar que stos han sido formulados bajo
una concepcin distinta que busca superar el proble-
ma de la concentracin reduciendo los antagonis-
mos sociales que han impedido el xito de intentos
anteriores de reforma agraria. Se argumenta que, a
diferencia de la concepcin clsica, el primer com-
ponente de la Reforma Rural Integral (RRI)5 plantea
una separacin analtica de los problemas de acceso
y uso, lo cual lleva a que se propongan acciones di-
ferenciadas para cada uno. El artculo describe estas
acciones y seala los retos y problemas que afrontar
su ejecucin. Finalmente, se presenta una reflexin
sobre la importancia de la participacin ciudadana
para la puesta en marcha de lo acordado.
2 En favor de este supuesto, es importante recordar que pases como
El Salvador, Guatemala, Mozambique y Angola, en donde se supona
que el conflicto armado interno haba sido superado, desarrollaron pos-
teriormente altos niveles de violencia y crimen organizado. Un factor
comn de esos casos es que ninguno de esos pases adelant reformas
estructurales para atacar las fuentes de la desigualdad. Al respecto,
vanse: Steward, Frances, 2005. Policies Towards Horizontal Inequa-
lities in Post-Conflict Reconstruction. CRISE Working Paper 7, Centre
for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity (CRISE), Uni-
versity of Oxford; Cederman, Lars-Erik, Kristian Skrede Gleditsch, and
Halvard Buhaug, 2013. Inequality, Grievances, and Civil War. Cambrid-
ge: Cambridge University Press; Brett, Roddy, 2013. Peace Stillborn?
Guatemalas Liberal Peace and the Indigenous Movement. Peacebuil-
ding 1(2): 222238.
3 Vanse, por ejemplo: http://elpilon.com.co/acuerdo-agrario-ii-la-tie-
rra/http://www.elespectador.com/noticias/economia/respaldo-de-gre-
mios-paz-articulo-593701
4 Por ejemplo: http://www.ipc.org.co/agenciadeprensa/index.
php/2015/10/26/el-campo-colombiano-necesita-mas-que-un-fon-
do-de-tierras/
5 La Reforma Rural Integral propuesta en el acuerdo agrario tiene tres
componentes:
Acceso y uso: Tierras improductivas. Formalizacin de la propiedad.
Frontera agrcola y proteccin de zonas de reserva
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral
6 Ley 160 de 1994.
7 Segn datos del INCODER, a 2012 apenas haba 1.474 procesos
agrarios en curso y entre ellos todava haba procesos que se remontan
a las dcadas de 1970 y 1980.
8 Robinson, James, 2014. Cmo modernizar Colombia?. Artculo inadecuado (elemento que de todas formas no des-
de prensa. En: Elespectador.com http://www.elespectador.com/noticias/
elmundo/modernizar-colombia-articulo-532967 Recuperado: 14 de
marzo de 2016.
Acuerdos sobre el acceso
y uso de la tierra
Buena parte de la poltica pblica rural ha estado
orientada por una concepcin clsica de reforma
agraria en donde los problemas de acceso y uso de
la tierra se han abordado de manera conjunta, bajo
el supuesto de que la desconcentracin de la propie-
dad conlleva cambios en el uso. Un ejemplo de esto
ha sido el intento de aplicar la extincin de dominio
por va administrativa como principal instrumen-
to de reforma agraria6. El eje de esta concepcin
es que, dada la funcin social de la propiedad, los
predios que no son explotados por sus propietarios
pueden ser expropiados por el Estado con fines re-
distributivos. Esta medida, en principio, resolvera el
problema de acceso a la tierra y tambin el de uso,
toda vez que tierras inexplotadas se convertiran
en unidades agrcolas familiares que aportaran a la
produccin de alimentos en el pas. Sin embargo, en
la prctica este instrumento no se ha podido apli-
car con xito porque el criterio de expropiacin
la inexplotacin de la tierra alcanza tal grado de Contenido
ambigedad que hasta la ms mnima actividad pro-
ductiva en un predio puede pasar por explotacin
adecuada. Ms an, incluso en los casos de claro
abandono de los predios, el tortuoso camino judicial Busqueda de
palbras o frases
que sigue a la declaratoria de expropiacin hace que
este instrumento se prolongue indefinidamente en
el tiempo y sea prcticamente inoperante7.
Este resultado negativo, que obedece a la resisten- Siguiente pgina
cia ejercida por grupos de inters para frenar los
procesos de redistribucin de tierras, es lo que Ja-
mes Robinson8 llama la naturaleza de suma cero
de la reforma agraria: mientras unos ganan, otros Anterior pgina
pierden, lo cual da origen a nuevas violencias. La
Reforma Rural Integral (RRI) propuesta en la Mesa
de Conversaciones de La Habana, busca superar
esa situacin haciendo una separacin analti- Zoom +
ca entre los dos aspectos del problema: acceso y
uso de la tierra. Qu implicaciones tiene esto en
la formulacin de poltica? En primer lugar, que el
problema de acceso ya no queda sujeto a procesos
redistributivos, sino que se toman en consideracin
mltiples fuentes de tierras que puedan ser adju-
dicadas a pequeos productores campesinos. En
segundo lugar, que el problema de concentracin
de la propiedad rural es abordado desde el punto de
vista del uso, reduciendo el potencial de conflicto
que generan los procesos de expropiacin por uso
aparece ni de los acuerdos ni de la ley). Veamos lo
acordado en relacin con estos dos aspectos.
ECONOMA COLOMBIANA 105
 DESDE LA CGR
1. Acuerdos alcanzados en materia As, el acuerdo contempla cuatro instrumentos para
de acceso a la tierra
Histricamente el problema del acceso a la tierra ha
sido enfrentado desde dos estrategias de poltica
pblica que sern llamadas aqu intervencionista y
pro mercado. Desde la perspectiva intervencionista,
el Estado es quien garantiza el acceso a la tierra a
travs de la adjudicacin de baldos, la expropiacin
de predios inexplotados o baldos ilegalmente apro-
piados y la distribucin de esas tierras. De esta ma-
nera, el acceso se da va oferta; el Estado adjudica la
tierra recuperada a los beneficiarios, por lo que no
necesariamente los predios adjudicados cumplen
con sus necesidades y expectativas. En la otra es-
trategia, la pro mercado, el rol del Estado se reduce
a la dinamizacin del mercado de tierras mediante
la provisin de un subsidio y/o de lneas de crdito
que permitan a los beneficiarios comprar predios a
particulares; es decir que el acceso a la tierra se da
va demanda (el beneficiario escoge el predio que va
a comprar), con lo cual se garantiza que los predios
cumplan con las condiciones necesarias para el es-
tablecimiento de la unidad agrcola familiar.
Ambas estrategias han fracasado en sus objetivos.
La intervencionista, por las resistencias de grupos
de inters como terratenientes y agroindustriales
que tienen aliados en todas las ramas del poder
pblico. La pro mercado, porque el presupuesto
pblico asignado no responde a la magnitud de la
demanda9. Adicionalmente, la especulacin sobre el
valor de la tierra (a la cual contribuye la convocato-
ria para la asignacin de subsidios y crditos) hace
muy difcil que los beneficiarios paguen la parte no
subsidiada de los predios y/o puedan acceder a los
crditos para compra.
En el marco de la RRI, estas dos estrategias, suma-
das a la formalizacin de la propiedad rural, son
complementarias, no excluyentes. La necesidad de
esta complementariedad radica en el enfoque te-
rritorial de la reforma, pues, aunque sta tiene un
alcance nacional, las medidas acordadas no tendrn
una implementacin homognea en todo el pas,
sino que sta ser diferencial para cada territorio in-
tervenido10, en donde la complejidad de la situacin
demandar diferentes tipos de acciones.
9 Entre 2010 y 2012 el INCODER adjudic 10.248 hectreas a travs
del subsidio de tierras, beneficiando a 1.529 familias. La meta era adju-
dicar 37.500 hectreas y beneficiar a 7.550. A la entidad llegaron ms
de 80.000 solicitudes para acceder a este subsidio.
10 La definicin de las unidades de intervencin territorial est por es-
tablecerse.
106 ECONOMA COLOMBIANA
resolver el problema de acceso a la tierra: el Fondo
de Tierras, el subsidio para compra, la lnea de cr-
dito especial para la compra y la formalizacin de
la propiedad rural. A continuacin se describe cada
uno de estos mecanismos, de acuerdo con lo esta-
blecido en el borrador conjunto.
1.1 Fondo de Tierras
En el numeral 1.1 de la RRI, el gobierno se compro-
meti a crear y poner en marcha un Fondo de Tierras
en donde se administrarn las tierras disponibles
para adjudicrselas gratuitamente a campesinos sin
tierra o con tierra insuficiente. Estas tierras proven-
drn de seis fuentes:
Extincin judicial de dominio
Recuperacin de baldos
Sustraccin de zonas de ley segunda
Extincin administrativa de dominio
Expropiacin con indemnizacin
Donaciones
DESDE LA CGR
Excepto las donaciones, todas las dems fuentes de
tierras con las que se busca alimentar el Fondo estn
basadas en normas ya existentes, por lo que puede
decirse que no representan una novedad. Sin em-
bargo, lo que s resulta novedoso es su integracin tiva de dominio probablemente seguir enfrentando
bajo la figura del Fondo, pues hasta el momento se
encuentran desarticuladas. Por otra parte, aunque
la mayor parte de fuentes del Fondo de Tierras ya
existe, es un hecho que su funcionamiento ha sido
dbil por lo que, como seala el acuerdo, se requeri-
rn modificaciones tanto en la arquitectura institu-
cional como en la ley para que su puesta en marcha
sea eficiente.
Cada uno de los mecanismos con los que se busca
alimentar el Fondo afrontar retos especficos: la ex-
tincin judicial de dominio requerir un fuerte anda-
miaje para enfrentarse al poder de la corrupcin y el cance de la intervencin. Teniendo en cuenta que
narcotrfico; la recuperacin de baldos tendr que
pasar por un juicioso diagnstico jurdico y social,
tanto de los predios que fueron ocupados ilegalmen-
te como de aquellos que fueron adjudicados indebi-
damente, de manera que no resulten perjudicados
los colonos que han ocupado predios baldos duran-
te dcadas en las zonas de frontera agrcola; la sus-
traccin de predios de las zonas de reserva forestal
de la Ley 2 de 1959, tendr que hacerse armonizan-
do los objetivos de conservacin ambiental con los
de generacin de ingresos de las comunidades rura-
les que habitan esas zonas; la extincin administra-
las mismas resistencias que se han dado en este tipo
de procesos y la expropiacin con indemnizacin en-
frentar el problema de la apropiacin presupuestal
en un contexto de ajuste fiscal. Estos son apenas al-
gunos desafos que estn a la vista.
Por otra parte, hay un espinoso tema que est por
definirse y es el de la meta del Fondo de Tierras tan-
to en millones de hectreas como en aos para
su ejecucin. De la definicin de esta meta depen-
dern los recursos (presupuesto y capacidad insti-
tucional) necesarios para su cumplimiento y el al-
el objetivo del Fondo es lograr la democratizacin
de la tierra es de suponer que deber tener una
meta ambiciosa, sobre todo considerando que uno
de los principios del acuerdo es la transformacin
estructural de la realidad rural. Como se ver ms Contenido
adelante, la disponibilidad de tierras en el Fondo
depender en gran medida de otro de los acuerdos
alcanzados: la creacin y puesta en marcha de la ju-
risdiccin agraria. Busqueda de
palbras o frases
1.2 Otras formas de acceso a la tierra:
subsidio y crdito para la compra
En cuanto a las otras formas de acceso a la tierra Siguiente pgina
(numeral 1.2), el acuerdo plantea que se disear
y pondr en marcha un subsidio para la compra de
tierras en zonas focalizadas como alternativa para
solucionar problemas puntuales de acceso. Asi- Anterior pgina
mismo, se contempla una nueva lnea de crdito
especial subsidiada de largo plazo para la compra
de tierras por parte de los beneficiarios. Estos me-
canismos no tienen carcter masivo sino que apun-
Zoom +
tan a resolver problemas puntuales para consolidar
unidades agrcolas familiares con tierra insuficiente
para desarrollar su proyecto productivo.
1.3 Formalizacin de la propiedad rural
Finalmente, como parte del problema de acceso,
el acuerdo se pronuncia sobre la formalizacin de
la propiedad rural11, problema que ha tenido mlti-
ples consecuencias para los pequeos productores
rurales, por un lado, porque la falta de ttulos im-
11 De acuerdo con la Misin para la Transformacin del Campo, ms
del 60% de los predios rurales del pas estn en la informalidad.
ECONOMA COLOMBIANA 107
 DESDE LA CGR
pide acceder a la institucionalidad, especialmente
al crdito, y por otro lado, porque ha facilitado los
procesos de despojo. El plan de formalizacin masi-
va contemplado en el acuerdo (numeral 1.5) busca
resolver tanto el problema de la titulacin de baldos
ocupados previamente, como el de la titulacin de
predios privados que no han formalizado la propie-
dad. La meta del plan es ambiciosa: se formalizar
la propiedad de todos los predios que ocupan o
poseen los campesinos de Colombia. Para ello, el
gobierno se comprometi a hacer las reformas nor-
mativas pertinentes y a garantizar la gratuidad de
los trmites requeridos por parte de los pequeos
productores.
1.4 Otras disposiciones relacionadas nante del surgimiento de ordenamientos territoria-
con el acceso a la tierra
Aparte de los mecanismos de acceso a la tierra, el
acuerdo contiene cuatro disposiciones que, de algu-
na manera, responden a lecciones aprendidas sobre
procesos anteriores.
En primer lugar, la RRI define especficamente qui-
nes sern los beneficiarios de los procesos de dis-
tribucin de tierras: trabajadores o asociaciones de
trabajadores con vocacin agraria sin tierra o con
tierra insuficiente priorizando a la mujer cabeza de
familia y a la poblacin desplazada. Tambin per- ha estado asociada al uso inadecuado de la tierra,
sonas y comunidades que participen en programas
de asentamiento y reasentamiento12, con el fin, en-
tre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir
cultivos ilcitos y fortalecer la produccin alimenta-
ria (numeral 1.3).
En segundo lugar, el acuerdo entiende el acceso a
la tierra como acceso integral (numeral 1.4), esto
quiere decir que adems de dotar a los campesinos
de tierra, el Estado debe asegurar la provisin de bie-
nes y servicios pblicos, de forma que la tierra sea
efectivamente un activo productivo y contribuya a
mejorar el bienestar de las familias campesinas. Este
aspecto se encuentra desarrollado en detalle en el
numeral tres del borrador conjunto, en donde se
acord el diseo y ejecucin de Planes Nacionales
para la RRI. La meta de estos Planes es eliminar la
pobreza extrema en el campo y reducir las dimen-
siones de la pobreza rural en un 50%. Los Planes
acordados se agrupan en tres categoras: infraes-
tructura (vas terciarias, riego y drenaje, electrifica-
cin rural y conectividad), desarrollo social (salud,
12 Se refiere a los pobladores de zonas de parques sobre cuya situacin
el acuerdo tambin tiene disposiciones especficas en la seccin 1.10
108 ECONOMA COLOMBIANA
educacin, vivienda, agua potable y saneamiento
bsico) y estmulos a la produccin de la economa
campesina (fomento a la economa solidaria, asis-
tencia tcnica e innovacin tecnolgica, crdito y
generacin de ingresos, mercadeo y formalizacin
laboral y proteccin social rural).
En tercer lugar, ante el riesgo de que la distribucin
de tierras derive en nuevos procesos de concentra-
cin de la propiedad, el acuerdo estableci la inalie-
nabilidad e inembargabilidad de las tierras adjudica-
das por un perodo de siete aos (numeral 1.6). El
problema de acceso a crdito que esta disposicin
puede acarrear se subsana mediante la provisin de
recursos de capital semilla que estn consignados
en el numeral 3.3.3 sobre crdito y generacin de
ingresos.
Finalmente, el acuerdo establece una distincin en-
tre el acceso a la tierra y la restitucin de tierras des-
pojadas (numeral 1.7). Este ltimo proceso seguir
su curso, pero las tierras objeto de restitucin no se
incluirn de ninguna manera en el Fondo de Tierras.
2. Acuerdos alcanzados en materia cuatro acciones:
de uso de la tierra
En Colombia, la concentracin de la propiedad rural
entendiendo este como el desarrollo de actividades
productivas que no se corresponden con la voca-
cin de los suelos y/o que los subutilizan. Casi 42
millones de hectreas del territorio nacional (37,3%
del total) tienen vocacin de uso agropecuario. De
stas, 22 millones tienen vocacin agrcola, en tan-
to que 19,2 son aptas para ganadera. Sin embargo,
slo 5,3 millones de hectreas se destinan para uso
agrcola, mientras que 34,9 se usan en ganadera.
La RRI busca cerrar la brecha entre la vocacin de
los suelos rurales y su uso efectivo, a travs de me-
didas que apuntan a estimular el uso productivo del
suelo de acuerdo con su vocacin, lograr su soste-
nibilidad ambiental y resolver conflictos de tenencia
y uso que se presentan en el nivel local. Para ello, el
acuerdo contiene disposiciones en cuanto a
mecanismos de resolucin conflictos de tenen-
cia y uso y de fortalecimiento de la produccin
alimentaria,
formacin y actualizacin del catastro e impues-
to predial rural y
cierre de la frontera agrcola y proteccin de zo-
nas de reserva.
DESDE LA CGR
37,3%
Como se mostrar a continuacin, aunque estas
tres disposiciones apuntan a transformar el uso
de la tierra, tambin tienen un gran potencial para
transformar la estructura de propiedad, bien sea
como complemento de las medidas acordadas para vocacin de uso
Agropecuario
facilitar el acceso a la tierra, o bien por la incidencia
que pueden ejercer por s mismas en el problema de
la concentracin.
}
2.1 Mecanismos de resolucin conflictos
42 millones
de tenencia y uso y de fortalecimiento
de la produccin alimentaria
La ausencia de la administracin estatal de justicia
en los territorios rurales ha sido un factor determi-
de hectreas
les y judiciales paralelos como los ejercidos por las
guerrillas y algunos grupos paramilitares en varias
regiones del pas. Tambin ha sido acicate de con-
flictos por la tenencia de la tierra que terminan re-
solvindose por fuera de la institucionalidad bajo la
lgica del ms fuerte. Frente a este vaco institucio- Contenido
22 19,2
nal, la RRI plantea que el Gobierno deber realizar
Crear una jurisdiccin agraria y establecer o for-
talecer mecanismos alternativos de resolucin
millones millones
Busqueda de
palbras o frases
de conflictos; entre estos se puede conjeturar
la inclusin de figuras como los jueces de paz, sirven para sirven para
los conciliadores y los jueces en equidad, entre
otros. Siguiente pgina
Crear una instancia de alto nivel encargada de
formular los lineamientos generales del uso de
la tierra atendiendo las caractersticas de su vo-
Anterior pgina
cacin, el bien comn y las visiones territoriales
de desarrollo rural construidos en el marco de las
Pero se usan:
instancias de participacin (numeral 1.8 b). El
decreto 2367 de 2015 cre el Consejo Superior
de la Administracin de Ordenamiento del Sue- Zoom +
34,9 5,3
lo Rural, espacio intersectorial que, en principio,
podra ser la instancia de alto nivel establecida
en este apartado de los acuerdos. Sin embargo,
en este Consejo slo tienen asiento las entida-
des del nivel nacional con competencia en el millones millones
tema, por lo que no es claro de qu manera se
asegurar que las visiones de desarrollo rural que
en en
hay en los territorios queden incorporadas den-
tro de los lineamientos sobre uso del suelo que
sean formulados all.
Promover el uso efectivo de los espacios de parti-
cipacin y decisin en la planificacin de los usos
del suelo rural y el ordenamiento del territorio.
ECONOMA COLOMBIANA 109
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Lo cual podra traducirse como garantizar la par-
ticipacin de la ciudadana en los consejos mu-
nicipales de ordenamiento territorial. El borrador
conjunto no da ninguna pista sobre cmo se va a
lograr esto.
Crear mecanismos de concertacin y dilogo so-
cial entre el Gobierno (en sus tres niveles), las
empresas del sector privado y las comunidades
en cuyos territorios dichas empresas adelantan
actividades productivas y/o extractivas. Con es-
tos mecanismos se busca impulsar una agenda
de desarrollo comn, orientada a la sostenibili-
dad socio-ambiental, el bienestar de los poblado-
res rurales y el crecimiento econmico con equi-
dad (numeral 1.8 d).
La ausencia de
la administracin
Entre estas acciones, cabe resaltar la creacin de
la jurisdiccin agraria como instrumento funda-
mental para que las disposiciones sobre el Fondo
de Tierras establecido en la RRI se hagan realidad.
Al igual que los componentes del Fondo, esta ins-
tancia judicial tampoco representa una novedad
dentro de la institucionalidad del pas. La ley 200
de 1936, modificada posteriormente por la ley 100
de 1944, cre los jueces de tierras. Posteriormente,
con el decreto 2303 de 1989, fue creada la jurisdic-
cin agraria a cuyo cargo estara el conocimiento
y decisin sobre conflictos de propiedad, posesin
y mera tenencia de predios agrarios. Sin embargo,
prcticamente desde su nacimiento, la jurisdiccin
agraria careci de la voluntad poltica y los recursos
necesarios para su funcionamiento y, a merced de
numerosas disposiciones legales y judiciales a lo lar-
go de la dcada de 1990 y la primera de este siglo,
prcticamente desapareci13.
Con la jurisdiccin agraria se busca darle cierre jur-
dico a los procesos agrarios14 y resolver conflictos
relacionados con la tenencia y uso de la tierra. Es-
zonas grises a donde la justicia no llega y en donde
son los actores armados ilegales quienes, en ausen-
cia de autoridad, establecen sus propias reglas. Por
su naturaleza, estos arreglos son inestables: estn
sometidos a la dinmica del conflicto y dependen
de la discrecionalidad de quienes operan transitoria
o circunstancialmente la justicia. Como resultado,
ecosistemas de vital importancia han visto su degra-
dacin acelerada con el consecuente incremento de
los conflictos asociados al uso de los recursos natu-
rales que all se encuentran.
El acceso a la justicia en territorios rurales ser, en-
tonces, fundamental para el xito de los acuerdos
alcanzados entre el gobierno y las FARC. Sin embar-
go, su restablecimiento implica superar los proble-
mas presupuestales que llevaron a su desaparicin
en la dcada de 1990, y caracterizar la demanda de
justicia en estos territorios.
En cuanto al presupuesto, en la fase de diseo ten-
dr que definirse si se va a crear como una nueva
jurisdiccin o si va a hacer parte de la justicia or-
dinaria. En el primer caso, se estara hablando de
Contenido

tos procesos han enfrentado hasta ahora mltiples

estatal de justicia dificultades y resistencias, entre ellas, quiz la ms
importante aparte de la violencia que ha caracte-
en los territorios rizado algunos casos ha sido el carcter adminis-
trativo de los procesos, pues esta condicin ha sido
rurales ha sido un aprovechada por actores poderosos en las regiones
tales como grandes empresas agropecuarias y te-
factor determinante rratenientes para demandar las decisiones del IN-
CODER ante el contencioso administrativo, dando
del surgimiento de origen a procesos judiciales que se prolongan inde-
finidamente. Con la creacin de la jurisdiccin agra-
ordenamientos ria, desde un principio los procesos tendran carc-
ter judicial y se estableceran plazos perentorios
una institucionalidad de mayor presupuesto, enver-
gadura y alcance, aunque tambin ms aparatosa y
ms difcil de poner en marcha (vale recordar que
la Unidad de Restitucin de Tierras tard dos aos 2.2 Formacin y actualizacin del catastro Busqueda de
palbras o frases
en comenzar a operar). Si se escoge esta opcin,
habra que definir una estrategia de transicin
e impuesto predial rural
El numeral 1.9 del borrador conjunto es el aspecto
para que no se pierda el momentum de la firma del
acuerdo de paz.
de los acuerdos que atiende directamente al pro-
blema de la concentracin de la propiedad rural. El Siguiente pgina
Por otra parte, la caracterizacin de la demanda de espritu del acuerdo es que un catastro multiprop-
sito actualizado y un sistema de recaudo efectivo
justicia en territorios rurales pasa por definir cul
es el estado actual de la conflictividad rural, y qu del impuesto predial rural son las herramientas que
requiere el Estado para estimular el uso productivo
nociones y prcticas de justicia (formal e informal)
Anterior pgina

territoriales y para su resolucin. Asimismo, se reducira el riesgo existen en estos territorios. La acogida y legitimidad del suelo. Aunque aparentemente sencillas, estas
disposiciones pueden ser las que mayores transfor-
de discrecionalidad en las decisiones, lo cual favo- de la nueva institucionalidad entre las comunida-
judiciales paralelos recera tanto a demandantes como a demandados. des, depender, en gran medida, de qu tanto sepa maciones lleven a la estructura de propiedad de la
tierra en el pas. Si se cumple el objetivo de actualizar
entender y articularse a prcticas consuetudinarias
como los ejercidos
Zoom +

La resolucin de procesos agrarios ser slo uno de
los problemas a los que deber responder la jurisdic-
por las guerrillas cin agraria. El conflicto armado ha coincidido con
y algunos grupos
paramilitares en 13 Ramiro Bejarano explica en detalle este proceso: Bejarano, Ra-
miro, 2014. Resurreccin de una jurisdiccin. En: mbito Jurdico.
varias regiones
Revista digital. Disponible en: http://www.ambitojuridico.com/Banco-
Conocimiento/Ambiental-y-Agropecuario/noti-141610-03-resurrec-
cion-de-una-jurisdiccion Recuperado: 7 de mayo de 2016
del pas. 14 Los procesos agrarios contemplados en la ley 160 de 1994 son:
clarificacin de la propiedad, deslinde de tierras, extincin administrati-
va de dominio, revocacin directa de las resoluciones de adjudicacin de
baldo, recuperacin de baldos indebidamente ocupados y procesos de
reversin de la adjudicacin.
como los manuales de convivencia que rigen en las
comunidades a donde el Estado no ha llegado. No
puede desconocerse que no slo la ausencia sino
tambin el desprestigio de las entidades pblicas y
en especial, de las que administran justicia, es un
factor que incide en que los ciudadanos tomen la
justicia por mano propia.
En relacin con lo anterior, uno de los retos que
afrontarn el Estado y las comunidades ser la arti-
culacin de los mecanismos institucionales (jueces
agrarios especializados, polica rural, fiscala, medi-
cina legal) con mecanismos alternativos de resolu-
cin de conflictos.
el catastro para hacer una recaudacin efectiva del
impuesto predial, no slo habr ms recursos para
el suministro de bienes y servicios pblicos, sino que
aumentar la produccin agropecuaria, bien sea por
que los grandes propietarios den comienzo a nue-
vos proyectos productivos que les permitan asumir
la carga impositiva hasta el momento sta ha sido
prcticamente inexistente, o bien porque prefieran
vender sus tierras con lo cual el mercado de tierras
se dinamizar facilitando el acceso a los pequeos
productores. Esta es quiz la principal diferencia en-
tre la RRI propuesta por la Mesa de Conversaciones
de La Habana y los pasados intentos por desconcen-
trar la propiedad rural.

110 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 111

 DESDE LA CGR
De acuerdo con el DNP, el 59,2% de los municipios
del pas tienen su catastro desactualizado, en tanto
que no se cuenta con informacin catastral del 26%
de las reas rurales. La RRI plantea actualizar el catas-
tro del pas de manera que este se convierta en un
sistema de informacin que sirva para la promocin
del desarrollo rural integral. De ah que el catastro
resultante debe proveer informacin fsica, econmi-
ca y jurdica de los predios. Esta informacin ser la
base para el cobro del impuesto predial rural.
La RRI, respetando el principio de descentralizacin,
mantiene la competencia para liquidar y cobrar el
impuesto predial en manos de los municipios. Son
los concejos municipales quienes, con base en la
Ley 44 de 1990, definen las tarifas que pagan los
diferentes tipos de predio. Como es sabido, en mu-
chos municipios los concejos estn cooptados por
terratenientes o personas que representan sus in-
tereses, lo cual representa un conflicto de inters
que afecta la recaudacin del impuesto15. Por otra
parte, muchos municipios no cuentan con la capaci-
dad tcnica para generar la liquidacin del impuesto
y hacerla llegar a los contribuyentes, por esta razn,
de acuerdo con la RRI, el gobierno deber proveer
apoyo tcnico, administrativo y financiero para
fortalecer a los municipios en este proceso. El cobro
del impuesto predial enfrenta pues, desafos tcni-
cos y polticos. Frente a los primeros, el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico ha avanzado en la
prestacin de asistencia tcnica para fortalecer a las
administraciones municipales en los procedimientos
a seguir. Sin embargo, no hay claridad sobre cmo
enfrentar el posible sub recaudo por influencia de
poderosos grupos de inters. Dada la adversidad del
15 Al respecto pueden verse los trabajos de Mauricio Uribe:
Uribe Lpez, Mauricio, 2013. Veto a la Nacin y antiestatismo de
las lites. En: La Nacin Vetada: Estado, Desarrollo y Guerra Civil en
Colombia. Bogot, Universidad Externado de Colombia, 143-216
2012. La Aversin del Bloque en el Poder al Contrato Fiscal en Co-
lombia. En: Co-herencia 9 (16), 247-271.
2009. El Veto de las lites Rurales a la Redistribucin de la Tierra en
Colombia. En: Economa Institucional 11 (21), 93-106.
16 Al respecto, recientemente se han realizado interesantes estudios de
caso en diferentes regiones. Vanse, por ejemplo:
Rincn John Jairo y Absaln Machado. Patrones y campesinos: tie-
rra, poder y violencia en el Valle del Cauca (1960-2012). Bogot:
Centro Nacional de Memoria Histrica .
Ocampo, Gloria Isabel, 2014. Poderes regionales, clientelismo y Esta-
do. Etnografas del poder y la poltica en Crdoba, Colombia. Bogot:
CINEP/PPP, ODECOFI.
Ciro, Claudia Alejandra, 2013. Unos grises muy berracos: poder
poltico local y configuracin del Estado en Caquet 1980-2006.
Tesis de grado para optar al ttulo de maestra. Bogot, IEPRI, Univer-
sidad Nacional de Colombia.
112 ECONOMA COLOMBIANA
contexto poltico regional16, parece indispensable
fomentar la participacin ciudadana para promover
nuevos liderazgos y crear un sistema de control ex-
terno a los municipios que verifique que stos co-
bren el impuesto predial como corresponde.
Por otra parte, es importante llamar la atencin
sobre el carcter urgente de la construccin del ca-
tastro multipropsito para la puesta en marcha de
otras disposiciones contenidas en los acuerdos. Los
tres ejes de la RRI formulada en el borrador conjunto
abarcan muchos de los problemas y vacos que han
existido hasta el momento en la relacin entre el Es-
tado y los territorios rurales. El texto resultante es
complejo porque habla de muchos temas y tareas,
pero no presenta una priorizacin ni secuencia en
la ejecucin de las mismas, por lo cual resulta difcil
imaginar cmo se concretarn los acuerdos. Algu-
nas tareas seguramente tendrn que realizarse de
manera simultnea en los territorios, pero hay otras,
como la formacin del catastro multipropsito, cuya
ejecucin es prioritaria por ser condicin de otras.
As, por ejemplo, el catastro es clave para la ejecu-
cin de, al menos, tres tareas:
Alimentacin del Fondo de Tierras: una de las
principales fuentes de este Fondo ser, segura-
mente, la recuperacin de baldos; sin embargo,
no existe un censo nacional de baldos que per-
mita dimensionar cuntas hectreas son suscep-
tibles de recuperacin por parte del Estado.
Convocatorias de instrumentos de subsidio y
crdito para compra de tierras: el Estado debe
tener informacin sobre los predios disponibles
y su valor comercial antes de lanzar convocato-
rias; de otra manera, los instrumentos se harn
inviables por la especulacin en el mercado de
tierras.
Cobro del impuesto predial rural: la identifica-
cin y caracterizacin econmica de predios es
la base para el cobro de este impuesto.
Los problemas de desactualizacin, falta de infor-
macin de predios y diferencia significativa entre el
valor comercial y el avalo catastral son el resultado
de un esquema institucional que debe ser replan-
teado en su totalidad si es que quiere cumplirse la
meta de tener un sistema de informacin moderno
y confiable que permita al Estado tomar decisiones
acertadas a la hora de invertir recursos pblicos en
los territorios e implementar un sistema tributario
progresivo para el campo colombiano.
DESDE LA CGR
El nuevo esquema institucional deber resolver pro-
blemas tcnicos y presupuestales, pero tambin, y
ms importante an, problemas polticos que han
incidido histricamente en el rezago de este siste-
ma de informacin:
Desarticulacin entre catastro y registro de
propiedad: el catastro (a cargo del IGAC) y el
registro de propiedad (responsabilidad de la
Superintendencia de Notariado y Registro) se
encuentran desacoplados, lo cual implica, en la
prctica, que hay dos fuentes de informacin
distintas sobre la realidad de los predios. Esto
conlleva dificultades en los procesos de formali-
zacin de la propiedad.
Desfinanciacin del proceso de levantamiento
de informacin: hasta ahora la recoleccin de
informacin se ha financiado a travs de conve-
nios entre el IGAC y los municipios. Muchos de
stos no disponen de recursos para esta tarea
lo cual impide que se adelante el proceso. La na-
cin debe asumir los costos del levantamiento
de informacin para garantizar la actualizacin
del catastro en todo el territorio nacional.
De acuerdo con
el DNP, el 59,2%
de los municipios
del pas tienen
su catastro
desactualizado,
en tanto que no
se cuenta con
informacin
en la serrana de La Macarena. La precaria presen-
catastral
del 26% de economas ilegales, as como la deforestacin de
las reas rurales
Conflicto de inters del IGAC en el levanta-
miento y sistematizacin de informacin: el
levantamiento de la informacin catastral es uno
de los momentos ms delicados del proceso,
pues no necesariamente los propietarios de pre-
dios estn dispuestos a colaborar y, antes bien,
puede ocurrir que intenten modificar el resulta-
do. Histricamente el IGAC ha sido la entidad
responsable de adelantar este levantamiento,
pero al mismo tiempo es la entidad responsable
de regular la informacin catastral en todo el
pas: administra el catastro, da los lineamientos
de cmo se debe construir y evala el proceso de
levantamiento de la informacin. As las cosas,
difcilmente se puede tener una evaluacin obje-
tiva de los procedimientos.
Riesgos de corrupcin: el poder que concentran
las lites terratenientes en las regiones y su tra-
dicional oposicin al incremento del impuesto
predial, permiten suponer que la construccin
de un nuevo sistema de informacin catastral
encontrar resistencias que, en muchos casos, Contenido
se canalizarn intentando cooptar a funciona-
rios responsables del levantamiento y sistema-
tizacin de la informacin. Frente a esto, ser
fundamental contar con un organismo externo Busqueda de
palbras o frases
que controle todo el proceso.
Como se dijo arriba, la construccin del catastro
multipropsito es una tarea urgente para poder dar
cumplimiento a otros puntos del acuerdo. Dada su
Siguiente pgina
complejidad y la extensin del territorio nacional, es
de esperar esta tarea tome varios aos. En ese sen-
tido, el gobierno est retrasado en la formulacin
de los ajustes normativos, institucionales, tcnicos Anterior pgina
y financieros que guiarn su ejecucin.
2.3 Cierre de la frontera agrcola y proteccin
de zonas de reserva Zoom +
A lo largo del siglo XX, las polticas pblicas de de-
sarrollo rural y reforma agraria promovieron la ex-
pansin de la frontera agrcola mediante procesos
de colonizacin dirigida, en departamentos como
Arauca, Caquet, Santander y Putumayo, as como
cia del Estado en estos territorios favoreci el sur-
gimiento y fortalecimiento de actores armados y
extensas reas de bosques nativos en favor de ac-
tividades productivas legales como la ganadera e
ilegales como los cultivos de uso ilcito. Adicional-
mente, estos procesos de colonizacin favorecieron
ECONOMA COLOMBIANA 113
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

la concentracin de la tierra pues ante la falta de
servicios y bienes pblicos, los colonos han vendido
la tierra o sufrido despojo, vindose obligados a se-
guir corriendo la frontera17.
La RRI plantea cerrar la frontera agrcola mediante
cinco acciones:
Formular un Plan de Zonificacin Ambiental para
delimitar la frontera agrcola y caracterizar las
reas de manejo ambiental especial tales como
zonas de reserva forestal, ecosistemas frgiles y
estratgicos, cuencas, pramos y humedales, en-
tre otros, con miras a proteger la biodiversidad
y el derecho progresivo al agua de la poblacin
Incluir en el Plan de Zonificacin Ambiental los
emprendimientos de convivencia y desarrollo y
la participacin de las comunidades rurales
Apoyar a las comunidades rurales que colin-
dan o habitan en las reas de manejo ambien-
tal especial, bien sea para adelantar su proceso
de reasentamiento o bien para estructurar sus
aspectos ambientales, tendrn que considerarse
otras variables como el modelo de desarrollo del
pas, la lucha contra los actores armados ilegales
que seguirn disputando el control de los territorios
y el futuro de los habitantes de las zonas de manejo
ambiental especial, entre otras.
Reforma rural integral servicios pblicos que realmente mejoren la calidad
y participacin ciudadana
Como se ha visto a lo largo de este artculo, al igual
que los dems componentes de la RRI, la puesta
en marcha de los acuerdos sobre acceso y uso de
la tierra enfrentar un sinnmero de problemas
de diversa ndole: necesidad de recursos fiscales
para la ejecucin de las tareas; desarticulacin en-
tre las entidades responsables de un mismo tema;
cooptacin de recursos del Estado por corruptelas
polticas; concentracin del poder poltico en las
regiones; persecucin de lderes de organizaciones
campesinas, etc.
Los desafos presentados aqu muestran que existen
implementacin entendida como reforma estructu-
ral deber tener como protagonistas, como agen-
tes, a los que ahora, en el mejor de los casos, slo
son vistos como beneficiarios.
Lo anterior supone repensar el costoso aparato que
se ha construido en torno a la Red Unidos y poner
en primer plano la necesidad de proveer bienes y
de vida de las familias campesinas y contribuyan a
la construccin de economa regional. Igualmente,
implica generar mecanismos de participacin efec-
tivos en donde los pequeos productores y sus
organizaciones puedan incidir en la formulacin y
ejecucin de las polticas. dadana.
Los borradores conjuntos sobre Reforma Rural Inte-
gral y Participacin Poltica recogen esta necesidad
al formular diversos mecanismos de participacin
de las comunidades: presupuestos participativos,
planes de accin con enfoque territorial, veeduras
ciudadanas, entre otros. Estos mecanismos sern
clave para el nacimiento de nuevas coaliciones de
poder poltico que puedan hacer frente a los pode-
res tradicionales que han impedido la transforma-
cin del campo en Colombia. Al Estado colombiano
le corresponde la obligacin de dar las garantas
seguridad, capacitacin, no estigmatizacin, pre-
supuesto para la participacin y movilizacin ciu-
Contenido

planes de desarrollo de manera que estos inclu-
yan programas compatibles con los objetivos
de cierre de la frontera agrcola y conservacin
ambiental, tales como: prestacin de servicios
ambientales, sistemas de produccin alimentaria
sostenible, reforestacin, zonas de reserva cam-
pesina, entre otras
Hacer procesos de concertacin con las comuni-
problemas tcnicos, financieros e institucionales
que debern resolverse para poder dar cumplimien-
to a lo acordado en la RRI. Sin embargo, como ha
ocurrido siempre que se ha intentado una reforma Busqueda de
palbras o frases
estructural del sector rural, es en el campo poltico
en donde se decidir la suerte de los acuerdos.
La concentracin del poder poltico y econmi-
co que persiste en Colombia ciertamente no es el
Siguiente pgina

dades para determinar cules de ellas estn inte- contexto ideal para hacer una reforma estructural
resadas en constituir zonas de reserva campesina como la que se plantea en el borrador conjunto. Es
Apoyar los planes de desarrollo de las zonas de bien posible que las lites, ciegas como han sido
Anterior pgina

reserva campesina constituidas y de las que se
constituyan
Llevar a cabo estas acciones no ser fcil. Son ml-
tiples los intereses que se encontrarn en el proce-
ante la necesidad de fortalecer la ciudadana como
condicin para el desarrollo econmico y el bien-
estar social, slo apelen a la ejecucin de aspectos
que las beneficien, pero sin hacer los cambios de
fondo necesarios para construir una paz duradera. Zoom +

so de zonificacin ambiental: mineros, petroleros,
agroindustriales, organizaciones campesinas, cam-
pesinos no organizados, instituciones pblicas, etc.
Ser una discusin compleja en la que, adems de
17 Al respecto, vanse: LeGrand, Catherine, 1986. Frontier Expansion
and Peasant Protest in Colombia, 1830-1946. Albuquerque: The Uni-
versity of New Mexico Press. Centro Nacional de Memoria Histrica,
2015. Petrleo, coca, despojo territorial y organizacin social en el
Putumayo, Bogot: CNMH. Berry, Albert. 2002. Colombia encontr
por fin una reforma agraria que funcione?. En: Revista de Economa
Institucional 4 (6): 2470. Garca, Olga Marina, 2013. Colonizacin,
baldos y colonos, el caso de Carare, Colombia 1953-1957. Tesis doc-
toral. Tunja: UPTC.
Por ello, uno de los riesgos en la puesta en marcha
de los acuerdos es que estos sean vistos como una
sucesin de proyectos con objetivos puntuales y no
como los componentes de una reforma estructural
en contra de los factores que han sido determinan-
tes para la perpetuacin del conflicto.
Como es de suponer, una reforma estructural entra-
a nuevos objetivos y nuevas formas de hacer las
cosas. Tambin nuevos protagonistas. La puesta en
marcha de los acuerdos a travs de proyectos des-
articulados, mantendr el modelo de atencin asis-
tencialista que ha caracterizado la poltica social en
Colombia durante este siglo. Por el contrario, una

114 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 115

 DESDE LA CGR
Restitucin de tierras
y generacin de ingresos:
Retos del
posacuerdo
Adems de la restitucin de tierras, se debe propiciar el retorno
e implementar proyectos productivos dentro de una estrategia
de desarrollo que permita aprovechar las condiciones
del entorno regional.
Mercedes Ortiz Can*
Entre los principales problemas que afronta el sector
agropecuario en Colombia, las cifras oficiales recien-
tes revelan la elevada concentracin de la propie-
dad, la informalidad y, en general, el baja oportuni-
dad de obtener activos productivos. De acuerdo con
el diagnstico de la Misin para la Transformacin
del Campo, la alta concentracin de la tierra, con
tendencia creciente1, muestra que solo el 21.4% de
quienes tienen acceso, son propietarios, en ese con-
texto, en el pas convendra pensar en una estrate-
gia de desarrollo rural que implique una perspectiva
distinta a la tradicional2, en la que prevalezcan los
derechos de la poblacin, la definicin de la propie-
dad, la reduccin de la desigualdad social y un mejor
estatus del campesinado.
116 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
* Asesora de Gestin de la Contralora Delegada para el Sector Agro-
pecuario.
1 De acuerdo con datos del Censo Nacional Agropecuario, mientras
que el 69,9% de las Unidades Productivas Agropecuarias (UPA) tiene
menos de 5 hectreas y ocupa el 4,8% del rea total censada, el 0,4%
de las UPA tiene 500 hectreas o ms y representa el 40,1% del to-
tal del rea. Ms an, como lo muestra el censo, la concentracin de
la tierra ha aumentado en el tiempo, pese a los sucesivos esfuerzos de
reforma agraria (1936, 1961, 1968 y 1994) incluyendo la Ley 160
de 1994, todava vigente. DNP. Misin para la Transformacin del
Campo. El Campo Colombiano: Un Camino hacia el Bienestar y la Paz.
Pg. 19.
2 Salgado A, Carlos, entre las visiones alternativas de las teoras del
desarrollo se proponen estos temas como nodales del desarrollo. Estado
del arte sobre los enfoques recientes en torno al desarrollo rural. Econo-
ma Colombiana. No. 340. Noviembre-Diciembre de 2013.
DESDE LA CGR
La implementacin de la Ley 1448 de 2011 puede in-
terpretarse como un precedente de la estrategia de
desarrollo rural, en la medida en que incluy, entre los
componentes de reparacin, la restitucin de tierras
y generacin de ingresos, a la vez que concibi la in-
tegralidad de las medidas como una tctica transfor-
madora de la situacin de las vctimas del conflicto3.
A primera vista, las medidas de restitucin incorpo-
ran reglas, que al implementarse, contribuiran en la
resolucin de aquellos elementos identificados como
problemticos para el desarrollo rural y beneficiaran
a la poblacin ms vulnerada por causa del conflic-
to. Entre esas reglas se encuentran la formalizacin y
proteccin de la propiedad; la intervencin del Estado
para propiciar el retorno; el acceso a vivienda y a pro-
yectos productivos; el alivio de las deudas contradas
por la poblacin, incluidas las tributarias; el acceso al
crdito; y la disponibilidad de oferta complementaria
de atencin como salud y educacin.
As, los logros en el proceso de restitucin y sus res-
tricciones pueden ser un indicio de los retos que,
en materia de desarrollo rural, enfrenta el Estado
colombiano para crear condiciones conducentes a
consolidar la paz una vez se firmen los acuerdos en
La Habana.
El presente documento expone algunos resultados
obtenidos en el seguimiento ejercido por la Con-
tralora Delegada para el Sector Agropecuario a la
implementacin de las medidas mencionadas. En
la seccin siguiente a esta introduccin se plantea
brevemente la magnitud y los efectos del despojo
y abandono de tierras como contexto a los proble-
mas; en la tercera seccin se abordan los avances
y dificultades observadas por la Contralora en el
proceso de restitucin de tierras; en la cuarta sec-
cin se presentan los resultados obtenidos en las
medidas de generacin de ingresos. Para finalmente
llegar a las conclusiones.
Magnitud y efectos del despojo 5 Equipo de Monitoreo y Seguimiento a la Poltica Pblica dirigida a la
y abandono de tierras
Pese a que no hay una cifra oficialmente reconocida
sobre la magnitud del despojo y abandono de tie-
rras, los distintos estudios indican que el fenmeno
podra haber afectado a cerca de 500 mil familias
y haberse perdido cerca de siete millones de hect-
reas4. La primera Encuesta nacional de vctimas rea-
lizada por la Contralora en 2013, estim la prdida
en 7,67 millones de hectreas, sin tener en cuenta
las que corresponden a familias que declaran haber
perdido tierras pero no recordar el nmero de hec-
treas5. Asimismo, se estim que 537.503 hogares
habran perdido tierras, de los cuales 432.792 pre-
cisaron el nmero de hectreas perdidas6. Sin des-
conocer la importancia de la precisin en las cifras,
stas pueden indicar un orden de magnitudes. As,
cerca del 6,2% del territorio nacional fue despoja-
do de sus tierras durante las tres ltimas dcadas y
poco ms del 4% del total de la poblacin fue afec-
tada por el fenmeno. Si, adems, se tiene en cuen-
ta que cerca del 15% de la poblacin colombiana
se encuentra registrada como vctima del conflicto
armado7, se debe admitir que las consecuencias del
conflicto han sido devastadoras.
En este contexto es necesario un diseo gil y efi-
ciente de medidas que permitan superar rpidamen-
te aquellos efectos que pueden mantener latente
el riesgo de incubar nuevos conflictos, como las
tensiones por la tierra. De all que uno de los ms
grandes retos luego de firmado el acuerdo de paz,
es la celeridad y efectividad que debera imprimirse
al proceso de restitucin. Lograr una paz estable
y duradera, le permitir al pas mejorar su desem-
peo econmico8 y las condiciones de la poblacin Contenido
3 Al respecto, la exposicin de motivos del proyecto de Ley 107 de
2010, que se convirti en Ley 1448 de 2011, reza El objetivo de la
reparacin es que las vctimas sean restituidas en sus derechos y recono-
cidas como ciudadanas con la posibilidad de reintegrarse a la sociedad. Busqueda de
palbras o frases
La reparacin de las vctimas implica la restauracin de su dignidad,
as como el fortalecimiento de su estatus de ciudadanos con plenitud
de derechos. He ah, precisamente, el carcter complementario y mutuo
impacto de las medidas sociales, las cuales tienen un enclave necesario
en las medidas de reparacin.
Los servicios sociales ofrecidos de manera prioritaria a las vctimas tienen
Siguiente pgina
un potencial transformador de las condiciones de vida de las vctimas que
en la mayora de los casos son personas marginadas, pues no solo son ti-
les para asistir ante la inmediatez del perjuicio sufrido, sino que adems
trascienden esa inmediatez reconocindoles su estatus de ciudadanos al
otorgarles asistencia en salud, en educacin, en vivienda, en crdito, en-
tre otros, que seguramente no tenan antes de su condicin de vctimas.
Anterior pgina
4 La III ENV, realizada entre julio y agosto de 2010, estim la prdida
en 6.6 millones de hectreas y 407.493 familias afectadas, quienes a
la fecha de la encuesta no la haban recuperado la tierra. Volumen 10.
Reconocer y resarcir debidamente los daos. Pg. 27.
Zoom +
Poblacin Vctima. Primera Encuesta Nacional de Vctimas CGR-2013.
Pgs. 174-175.
6 Ibid. Pag. 178.
7 Al 14 de marzo de 2016, la Unidad Administrativa Especial para
la Atencin Integral a las Vctimas del Conflicto UARIV- informa tener
7.860.385 vctimas registradas.
8 Por ltimo, se encuentra una prediccin de que la reduccin del
conflicto armado en un 100 % y en un escenario donde los dems
factores permanecen constantes, una situacin de terminacin del con-
flicto como producto de firmar un acuerdo de paz con grupos guerrille-
ros aumentara la tasa de crecimiento anual del PIB departamental en
4,4 puntos porcentuales, en promedio. En Mara Alejandra Arias [et
al.]. -- Costos econmicos y sociales del conflicto en Colombia: cmo
construir un posconflicto sostenible? / Bogot: Universidad de los Andes,
Facultad de Economa, CEDE, Ediciones Uniandes, 2014. Pg. 183.
ECONOMA COLOMBIANA 117
 DESDE LA CGR
rural9, pero el Estado y la sociedad deben acertar en
identificar sus determinantes y trabajar coordinada-
mente en las soluciones.
Avances y dificultades del proceso de los casos analizados por la Unidad (51%) resul-
de restitucin
Pese a que el proceso de restitucin se dise con
una perspectiva que favorece a las vctimas y a
que la Unidad de Restitucin de Tierras ha hecho
ingentes esfuerzos para avanzar en su objeto misio-
nal, hay varios aspectos que deben ser superados
en este componente, si se desea que contribuya a
consolidar y preservar la paz, una vez se firmen los
acuerdos en La Habana.
En primer lugar, es necesario darle celeridad al pro-
ceso. En virtud de los principios de gradualidad y
seguridad, previstos normativamente, el proceso
de restitucin ha ido avanzando discretamente a lo
largo de los ya casi cinco aos de vigencia de la Ley;
esto es la mitad del lapso previsto como horizonte
de atencin en el marco de la Ley 1448 de 2011. El
grfico siguiente, resume los resultados del proce-
so de restitucin. (Grfico 1)
Al 26 de febrero de 2016, el 3,8% de las solicitudes,
que corresponde al 3,6% de los predios solicitados,
9 Hasta el momento, diferentes estudios han identificado cuatro ca-
nales estructurales (a travs de los cuales el desplazamiento conduce
a la poblacin a la pobreza) (Ibez, 2008; Ibez y Moya, 2010a;
Ibez y Moya, 2010b): primero, la prdida y el abandono de tierras y
activos productivos destruyen la capacidad de los hogares de generar
ingresos. Segundo, la migracin desde reas rurales hacia reas urba-
nas deprecia el capital humano, puesto que las habilidades y los cono-
cimientos agrcolas de la poblacin desplazada no son transferibles a
los contextos urbanos, lo cual explica las altas tasas de desempleo en
los municipios de recepcin. Tercero, la disrupcin de las redes sociales
destruye los mecanismos informales de aseguramiento de una poblacin
que de entrada cuenta con un acceso limitado a mecanismos formales
de aseguramiento y, de esta manera, aumenta su vulnerabilidad frente a
choques futuros. Cuarto, la malnutricin, la interrupcin de los procesos
escolares y el trabajo infantil afectan el desarrollo de habilidades cog-
nitivas y no cognitivas de los menores de edad y se convierten entonces
en un mecanismo de transmisin intergeneracional de la pobreza. Este
captulo identifica otro canal que no haba sido identificado hasta el mo-
mento; en particular, el desplazamiento forzado tiene un impacto devas-
tador sobre la salud mental de las vctimas, que conlleva un cambio en el
comportamiento econmico, el cual profundiza su vulnerabilidad frente
a la pobreza (). Los traumas psicolgicos pueden condenar a las vcti-
mas a una situacin de pobreza crnica Costos econmicos y sociales
del conflicto en Colombia: cmo construir un posconflicto sostenible?
/ Mara Alejandra Arias [et al.]. -- Bogot: Universidad de los Andes,
Facultad de Economa, CEDE, Ediciones Uniandes, 2014. Pg. 171
10 Para garantizar la seguridad, el gobierno diseo dos mecanismos
macrofocalizacin que corresponden a macrozonas identificadas por el
Ministerio de defensa y microfocalizacin, que son veredas o espacios
geogrficos ms pequeos identificados por los organismos locales de
coordinacin de seguridad.
118 ECONOMA COLOMBIANA
haban sido resueltas en sede judicial. Los escasos
resultados se explican porque apenas el 49,2% de
las solicitudes se encuentran habilitadas dadas las
condiciones de seguridad10; una parte importante
tan en no inscritos y la gradualidad, dadas las
dificultades propias del proceso, ha implicado que
apenas el 30% de los casos inscritos se concreten
en demandas ante los jueces de restitucin.
Sin embargo hay algunos otros factores que restrin-
gen el acceso de las vctimas a la reparacin trans-
formadora; entre ellos la garanta de seguridad para
la restitucin material de los inmuebles, la viabilidad
econmica de los proyectos productivos y las difi-
cultades administrativas que enfrenta la Unidad con
el Fondo de restitucin y con la implementacin de
sistemas de informacin que soportan tanto el pro-
ceso como el seguimiento.
Por disposicin legal (Ley 1448/2011), el Fondo de
Restitucin es un instrumento financiero para la
restitucin de tierras; su administracin es esencial
para el proceso, en la medida en que es la fuente de
recursos para aliviar los pasivos de los beneficiarios
de las sentencias (financieros, servicios pblicos y la
gestin ante los municipios del impuesto predial),
para realizar las compensaciones o reubicaciones,
cuando los predios son imposibles de restituir y
para administrar los proyectos agroindustriales
cuando no se pruebe la buena fe exenta de culpa de
los opositores.
En la Unidad de Restitucin de Tierras ha sido difcil
garantizar la administracin permanente bajo fiducia
mercantil, tal como lo dispuso la Ley 1448 de 2011
puesto que los procesos licitatorios debieron decla-
rarse desiertos y la Unidad acudi a un contrato con
sucesivas prrrogas. Esta solucin ha implicado lap-
sos hasta de cuatro meses en los que no se cuenta
con administracin del fondo, con el consecuente
retraso en el cumplimiento de su objeto misional.
Adems, se presentan dificultades para ingresar los
bienes que no fueron objeto de restitucin y de-
bieron compensarse. La Contralora General de la
Repblica encontr algunos casos en que, una vez
proferido el fallo, no se dio un debido trmite para la
formalizacin de la propiedad a favor del Estado, de
algunos de estos bienes; como es el caso de un pre-
dio ocupado por redes elctricas en Antioquia; otro,
en Guadalajara (Buga), en que, pese a la orden de
transferencia impartida por el juez, sta no se acata.
Ms all de la casustica, es necesario que el Estado sentan casos como el del predio El Capitolio ubi-
se plantee estrategias claras para lograr formalizar
DESDE LA CGR
Grfico 1 Resultados del proceso de restitucin de tierras.
Fecha de corte: 26 de febrero de 2016.
SOLICITUDES TITULARES PREDIOS
RESTITUCIN 58.845 71.950
HABILITADAS POR
MINDEFENSA
42.974 (49,2%)
Casos con trmite
30.834
Etapa
Administrativa Inscritos: 15.080 No inscritos: 15.764
Ante jueces: 4.529
Contenido
Solicitudes resueltas Predios con orden de
en sentencias 3.320 Restitucin: 2.635
(3,8%) (3,6%)
Busqueda de
palbras o frases
Fuente: Elaborado con base en datos publicados por la UAEGRTD en su pgina web, https://www.restituciondetierras.gov.co/
estadisticas-de-restitucion-de-tierras; consultados el 14 de marzo.
Siguiente pgina
a su favor la propiedad de este tipo de bienes, que Ovejas (Sucre), donde, pese a que la sentencia de
constituyen, como se indic, fuente financiera para restitucin les fue notificada hace ms de dos aos,
adelantar las obligaciones relacionadas con el pro- sus beneficiarios no han podido retornar porque el
ceso de restitucin. predio est ocupado por terceros, quienes se opo-
Anterior pgina
nen a la entrega material de los predios restituidos.
De otro lado, y con el fin de preservar los escasos Estos casos no se compadecen con la estrategia de
recursos del fondo, se deben fijar reglas y criterios imponer fuertes filtros, como la macrofocalizacin y
claros para que los bienes que se entregan en com-
la microfocalizacin.
pensacin sean, de alguna manera, proporcionales a Zoom +
aquellos que dan lugar a la solicitud de restitucin;
es de esperarse, que el proceso atienda principios Generacin de ingresos:
de equidad y, sobre todo, garantice que los escasos necesidad de una poltica integral
recursos se asignen con la mesura suficiente para
que la cobertura de la restitucin cumpla el cometi- Adems de la garanta de seguridad, es necesario
do de justicia social que la inspira. que la poblacin restituida acceda a proyectos pro-
ductivos que le proporcionen un ingreso suficiente
En cuanto a la restitucin material de los inmuebles, para estabilizarse y reanudar su proyecto de vida. La
la Contralora pudo constatar, a travs de una mues- Unidad de Tierras ha hecho un esfuerzo importante
tra, con la que se examin el cumplimiento de las en este aspecto, al asignar recursos para orientar
rdenes de los jueces, que en la mayora de casos las decisiones y apoyar la formulacin e implemen-
se ha adelantado este proceso. No obstante, se pre-
tacin de iniciativas productivas. No obstante, es
necesario mejorar la gestin para ganar eficacia en
cado en el corregimiento de Canutal, municipio de ese propsito.
ECONOMA COLOMBIANA 119
 DESDE LA CGR
Se requiere una mayor precisin tcnica a la hora
de establecer la viabilidad financiera de los proyec-
tos productivos para garantizar su sostenibilidad; se
deben tener en cuenta caractersticas particulares,
como el ciclo productivo, que influyen en la vida til
de los proyectos y flujos (ingresos y egresos) y va-
riables financieras reales y consistentes.
Es importante verificar tcnicamente que la imple-
mentacin de los proyectos garantizar un nivel de
ingreso realmente adecuado para la sostenibilidad.
Adems debe tenerse en cuenta que la sostenibilidad
implica que los proyectos sean afines a la vocacin
productiva del territorio y de los beneficiarios y que
se trate de actividades sostenibles ambientalmente.
Tambin se requerira mejorar los lapsos de inter-
vencin de la Unidad de Restitucin de Tierras para
dar continuidad a las actividades de apoyo a los
proyectos. Todo esto implica una mejor supervisin
sobre la actividades que adelantan los operadores
contratados para disear e implementar los proyec-
tos productivos.
Desde el punto de vista del diseo de la poltica de
generacin de ingresos para la poblacin vctima
sera conveniente integrar los elementos de forma-
cin, generacin de empleo, generacin de Ingresos
y estabilizacin socio econmica, en razn a que las
Se deben fijar reglas
y criterios claros para
que los bienes que
se entregan en
compensacin sean
proporcionales a
aquellos que dan
lugar a la solicitud
de restitucin; es de
esperarse, que
el proceso atienda
principios de equidad.
120 ECONOMA COLOMBIANA
alternativas de acceso de la poblacin vctima del
conflicto armado al sistema productivo para gene-
rar ingresos y estabilizarse social y econmicamen-
te, son el enganche laboral o la gestin autnoma
de proyectos y en los dos casos se requiere la iden-
tificacin de posibilidades y la promocin de proce-
sos de formacin que preparen adecuadamente a
la poblacin para viabilizar adecuadamente tal vin-
culacin. Debe considerarse superar la perspectiva,
segn la cual la formacin est vinculada al engan-
che laboral y la generacin de ingresos asociada al
desarrollo de proyectos productivos para la estabili-
zacin socioeconmica.
Pese a que el primer antecedente de la poltica de
generacin de ingresos y estabilizacin socioe-
conmica para la poblacin vctima data de 1997
(poco menos de veinte aos, cuando se expidi la
Ley 387), las mayores deficiencias se refieren a la
formulacin y diseo de la poltica, lo cual ha puesto
en riesgo el incremento de recursos asignados en
vigencias recientes que han alcanzado el medio bi-
lln de pesos. Es decir que, durante ese lapso, el go-
bierno ha hecho un esfuerzo fiscal no concomitante
con la calidad y coordinacin requerida para hacer
eficaz la oferta programtica.
Es necesario un instrumento actualizado que orien-
te la formulacin de los programas, articule los com-
ponentes entre las distintas instituciones y niveles
de gobierno. Gran parte de los esfuerzos institucio-
nales no convergen en objetivos e implementacin
comunes y, por el contrario, conducen a duplicidad
de esfuerzos e ineficiencias en el gasto. En los ejer-
cicios de seguimiento de la CGR se ha encontrado
concentracin de recursos en regiones y asociacio-
nes especficas que son atendidas por varias enti-
dades y programas, mientras que gran parte de la
poblacin permanece sin apoyo para emprender y/o
mantener proyectos productivos.
La poltica tiene una base conceptual construida a
partir de los requerimientos de la Corte Constitu-
cional, que an est por desarrollarse. De acuerdo
con las definiciones logradas, la implementacin de
la Poltica se orienta por la caracterizacin socio la-
boral de la poblacin y los perfiles productivos del
territorio. Si bien el Ministerio de Trabajo ha avan-
zado en la identificacin y definicin de perfiles pro-
ductivos del territorio, se opt por una estrategia
municipal que no permite recoger caractersticas
inherentes a las regiones, como la existencia de
grandes macroproyectos que impactan ese perfil
productivo y son visibles a nivel regional ms que a
nivel municipal.
DESDE LA CGR
Firma de la Ley de vctimas.
En cuanto a la caracterizacin socio laboral de la po-
blacin se encuentran ms ligados a identificar ne-
cesidades de formacin, por lo que los resultados,
en trminos de autonoma y estabilizacin econmi-
ca, podran verse aplazados. No se tiene previsto un
sistema que capture la informacin (perfiles socio
laborales de las vctimas segn su ubicacin, fren-
te a los perfiles productivos del territorio) para que
sistemticamente se vayan adecuando las estrate-
gias formacin, intermediacin y enganche laboral,
emprendimiento o fortalecimiento de proyectos
productivos. An falta mayor avance en la defini-
cin de una estrategia de caracterizacin coherente
que logre amplia cobertura e incluya a la poblacin
vinculada ya a procesos productivos. Los diversos
instrumentos de caracterizacin de la poblacin
deben complementarse y conformar un sistema de
informacin coherente.
Adicionalmente sera necesario identificar y priorizar
la poblacin vctima en los distintos programas. En
varios de los programas sobre los que se ha hecho
seguimiento, se pudo establecer que las entidades
(Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Minis-
terio de Trabajo, Departamento para la Prosperidad
Social, Incoder, hoy en liquidacin) no cuentan con
una estrategia para verificar de manera gil la con-
dicin de vctima de acuerdo con lo registrado en
el Registro nico de Vctimas -RUV. Si bien puede
aceptarse que los programas gubernamentales se
diseen para grupos poblacionales vulnerables y no
solo para vctimas, s es importante que se identifi-
que a la poblacin vctima, puesto que ella requiere
una atencin complementaria, como el programa
de asistencia psicolgica, que le ayude a superar las
dificultades derivadas del conflicto, que merman su
capacidad productiva.
Otro mbito de dificultad se observa en la escasa
Contenido
coordinacin interinstitucional. An no se han lo-
grado articular los componentes de la poltica entre
las distintas instituciones. No se coordinan estrate-
gias para optimizar recursos y lograr mejores resul- Busqueda de
palbras o frases
tados. Los gobiernos locales no siempre conocen y
coadyuvan en los programas que se adelantan des-
de el nivel central.
En suma, adems de la restitucin de tierras, se
Siguiente pgina
debe propiciar el retorno e implementar proyectos
productivos dentro de una estrategia de desarrollo
que permita aprovechar las condiciones del entor-
no regional. En este contexto, las asignaciones de Anterior pgina
inversin del Estado deben ganar eficiencia. Si bien
la restitucin y el retorno, permiten restablecer los
derechos de las vctimas del conflicto, el acceso a la
tierra, por s mismo, no garantiza su sostenibilidad Zoom +
econmica. Se requiere por tanto complementar
con una estrategia coordinada de generacin de
ingresos.
El verdadero reto es vincular a la poblacin vctima a
los procesos de acumulacin al mercado, en condi-
ciones dignas y hacerlos partcipes de los beneficios
del crecimiento potencial que se logra con una me-
jor produccin agrcola y pecuaria. Esto implica faci-
litar la superacin de las condiciones de desventaja
en que se encuentran por causa del conflicto, frente
a factores como la propiedad formal de la tierra, el
acceso al crdito, el acceso a asistencia tcnica y el
acceso al mercado.
ECONOMA COLOMBIANA 121
 DESDE LA CGR
Desnutricin
y produccin
de alimentos
El tratamiento de los pases
frente al fenmeno
Colombia debe corregir reorganizando polticas e instituciones del
sector de la industria y del comercio para adelantar investigaciones
del mercado internacional y no solo de los mercados locales.
Nstor Rubiano Pez*
La Organizacin de las Naciones Unidas para la Ali-
mentacin y la Agricultura (FAO, 2014, p.54) de-
fine seguridad alimentaria como la () situacin
que se da cuando todas las personas tienen, en
todo momento, acceso fsico, social y econmico
a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para
satisfacer sus necesidades alimenticias y sus prefe-
rencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una
vida activa y sana.
Garantizar la adecuada alimentacin de la pobla-
cin es uno de los principales objetivos de la polti-
ca agropecuaria y en su desarrollo se plantean dos
grandes tensiones: i) importaciones o produccin
nacional de alimentos y ii) unidades de produccin
campesina o empresas capitalistas.
* Asesor de la Contralora Delegada del Sector Agropecuario.
122 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo Siguiente
Anterior Artculo
En los pases desarrollados durante el siglo XX las
fincas campesinas finalmente cedieron el paso a
una organizacin predominantemente empresarial
de las actividades agropecuarias. Por el contrario,
en los pases en desarrollo de frica, Asia y Amrica
Latina conviven numerosas fincas campesinas con
empresas formales.
En Colombia, el campesinado tiene importancia
socio-econmica y poltica. El estudio del PNUD
(2011, pp.118, 119) estima que para el ao 2008
los cultivos campesinos controlaban alrededor de
75% del rea sembrada y generaban el 66% de la
produccin. El tercer censo nacional agropecuario
realizado por el DANE en el ao 2014 informa que
en el pas hay 2,7 millones de productores agrope-
cuarios y de ellos 724.000 (el 26,9%) son produc-
tores residentes; 459.000 son hombres y 265.000
DESDE LA CGR
mujeres. El modus vivendi de esta poblacin ha sido
producir su comida y comercializar los excedentes.
Por lo anterior la poltica de seguridad alimentaria
de Colombia en una etapa de posguerra no debe-
ra ser tan simple como lanzar al campesinado a la
competencia internacional y que sobreviva el ms
eficiente, privilegiando absolutamente a los con-
sumidores urbanos. Tal poltica debera ayudar al
mximo para que sobrevivan muchos campesinos.
Para aportar al debate sobre abastecimiento ali-
mentario y los retos que afronta la poltica interna
en una perspectiva de transicin del conflicto, este
ensayo se sumerge en los 41 indicadores estadsti-
cos de seguridad alimentaria publicados para 227
pases por la FAO en el perodo 1990-2014, a fin
de conocer el fenmeno en diversas latitudes del
planeta1; una vez conocido ese contexto global se
presentan algunas recomendaciones de poltica. El
texto est organizado de la siguiente manera:
La seccin 1 presenta el estado actual de la desnutri-
cin y la demografa a nivel mundial y por pases. La
seccin 2 aborda las relaciones entre importacin de
cereales, produccin local de alimentos y desnutri-
cin y en la seccin 3 se analizan los precios relativos
de los alimentos. Enseguida se realiza una compara-
cin de lo ocurrido con los indicadores en Colombia y
dos de sus vecinos fronterizos, Venezuela y Ecuador,
por ser naciones con similares grados de desarrollo y
estrechos vnculos culturales, econmicos y geopol-
1 Las cifras han sido descargadas de la pgina web http://faostat3.fao.
org/browse/D/FS/S en octubre de 2015 y todos los grficos han sido
construidos a partir de ellas.
2 Web FAO mencionada arriba.
Cuadro 1 Poblacin mundial ao 2014
Pas Poblacin (millones)
China 1.417
India 1.252
Estados Unidos de Amrica 320
Indonesia 250
Brasil 200
Pakistn 182
Resto de pases 3.540
Total 7.161
Fuente: Clculos de la CGR sobre bases de datos de la FAO (2014).
ticos, seccin 4. El ensayo concluye con la seccin 5
presentando el actual plan de seguridad alimentaria
de Colombia, y proponiendo algunos ajustes a la po-
ltica comercial agropecuaria.
1. Panorama general
de la Desnutricin en el mundo
Durante el perodo 1990-2014 la poblacin total
de los pases en desarrollo creci 38,9% arrojando
como resultado un planeta que en 2014 alberg a
cerca de 7.162 millones de personas (ver cuadro 1).
El indicador que mejor resume el desempeo de un
pas en materia de seguridad alimentaria es Preva-
lencia de la desnutricin que se define como () la
probabilidad de que un individuo aleatoriamente se-
leccionado entre la poblacin consuma una cantidad
de caloras insuficiente para cubrir los requerimien-
tos energticos de una vida activa y saludable ()2.
El grfico 1 presenta la evolucin de este indicador
en dos grupos de pases: desarrollados y emergen- Contenido
tes. En ambos grupos el incremento de la poblacin
total se vio acompaado de una cada en la pobla-
cin desnutrida, tanto en trminos absolutos como
relativos. Este es un resultado positivo para la co-
munidad internacional pero la desnutricin conti-
Busqueda de
palbras o frases
na siendo un grave problema para los pases en
desarrollo pues en 2014 el 13% de su poblacin,
alrededor de 791 millones de personas figura en tal
Siguiente pgina
condicin; esto es ms del doble de la poblacin to-
tal de los Estados Unidos de Amrica. En contraste,
los pases desarrollados registran apenas el 1,2%
de sus ciudadanos (unos 15 millones). Las mayores
reducciones de desnutricin en trminos absolutos Anterior pgina
las lograron China, Brasil, Vietnam e India.
Zoom +
% % Acumulado
19,8% 19,8%
17,5% 37,3%
4,5% 41,7%
3,5% 45,2%
2,8% 48,0%
2,5% 50,6%
49,4% 100%
100%
ECONOMA COLOMBIANA 123
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Grfico 1 Poblacin en desnutricin 2. Importacin de cereales, produccin Grfico 2 Dependencia Global de Cuadro 2 Dependencia de importaciones
/ poblacin total nacional de alimentos y desnutricin importaciones de Cereales (%) de cereales perodo 1990-2011
25% 3,0% por pases
El papel del comercio exterior es un punto muy de- 16,5
23%
batido en materia de seguridad alimentaria. Para la
21% corriente de pensamiento conocida como sobera- 16 Crecimiento
Grfico de
19% Pas promedio

Eje de pases desarrollados

2,5% na alimentaria lo deseable es la mnima distancia
Eje de pases emergentes

dependencia
15,5 anual
17% espacial entre la produccin y el consumo de ali-
15% mentos, adems del control local de toda la cadena
15
13% 2,0% de suministros; el comercio internacional agrope- Federacin Rusa -10,9%
11% cuario debe ser un recurso de ltima instancia. La 14,5
9% afirmacin ms polmica de este enfoque es que
dicho comercio, per se, genera ms hambre4. Pakistn -7,3%
7% 1,5% 14
5%
A priori, parece razonable pensar que las naciones 13,5
3% China -4,4%
poseen diferentes dotaciones de recursos naturales
1% 1,0% que les posibilitan producir alimentos en distinto 13
2002-04
2003-05
2004-06
2005-07
2006-08
2007-09
2008-10
2009-11
2010-12
2011-13
2012-14

volumen; admitamos que algunas carecen absoluta-

1996-98
1997-99
1998-00
1999-01
2000-02
2001-03
2002-04
2003-05
2004-06
2005-07
2006-08
2007-09
2008-10
2009-11
mente de esos recursos y recurren a la importacin India -4,3%

Paises en desarrollo Paises desarrollados

para erradicar la desnutricin. Esta ltima depende
no solo de la disponibilidad fsica de alimentos y su
Fuente: Clculos del autor sobre base de datos FAO. Fuente: Clculos del autor sobre base de datos FAO. Japn 0,1%
correcta manipulacin, sino tambin de sus precios,
la distribucin del ingreso entre la poblacin, la cali- Contenido
dad de la infraestructura de transportes, la eficacia Estados Unidos
Se observa en el cuadro 2 que las economas emer- 1,1%
Por pases individualmente considerados, la realidad de las cadenas de suministros y la disponibilidad de de Amrica
ms dramtica se vive en Hait (ms del 50%), Corea divisas, entre otras variables; recurdese adems gentes ms grandes del mundo (China, India, Pa-
del Norte y varias naciones africanas cuyos indicado- que las actividades agropecuarias son extremada- kistn y Rusia) lograron reducir fuertemente su
mente sensibles a los fenmenos climticos, de dependencia de estas importaciones; se trata de Chile 3,4% Busqueda de
res de desnutricin superan el 25% de su poblacin palbras o frases

total; alrededor de este mismo porcentaje aparecen difcil prediccin y manejo. En este complejo esce- una ventaja geopoltica importante en el sistema
tambin importantes pases de Oriente Medio (Irak, nario, todas las naciones, incluidas las poseedoras internacional. Aumentaron su dependencia Esta-
Ecuador 3,1%
Afganistn, Yemen) que, como es de dominio pbli- de recursos naturales en abundancia, pueden verse dos Unidos, Nigeria, Japn. Es evidente que se trata
co, conforman junto con Siria el epicentro de un con- abocadas en algn momento a importar alimentos. de pases dismiles en niveles de PIB per cpita, ubi- Siguiente pgina

flicto global extremadamente complejo3. cacin geogrfica y cultura, tambin se estim la Colombia 3,1%
Sostener que su comercio internacional necesaria- dependencia para los pases latinoamericanos: los
Estos indicadores, estn relacionados con la oferta mente genera desnutricin exige, cuando menos, mayores (Brasil y Argentina) la redujeron aprecia-
de alimentos determinada por la produccin nacio- una argumentacin (matemtica o verbal) que con- blemente. Mxico 3,1% Anterior pgina
nal de cada pas o el comercio internacional de los duzca lgicamente a dicha conclusin; de tal modo
mismos, como se ver a continuacin. se arribara a una hiptesis susceptible de pruebas Por otra parte, se han utilizado los datos disponi-
empricas que contribuyen a perfeccionar el conoci- bles para calcular los coeficientes de correlacin Per -1,3%
miento del fenmeno. La escuela de soberana ali- entre i) desnutricin ii) importacin de cereales y
mentaria no suministra tal argumentacin terica iii) produccin interna per cpita de alimentos; se Zoom +

3 En Oriente Medio se combina la guerra regular con la irregular y los Brasil -1,3%
mtodos terroristas. Se entrelazan diferencias al interior del Islam (co- pero ello no impide discutir el asunto en trminos dispone de tres observaciones en distintos momen-
munidades chiitas y sunitas) y entre el Islam, el Judasmo y el Cristia- puramente empricos. tos del tiempo para el conjunto de 97 pases.
nismo. Por si esto fuese poco, se juegan intereses econmicos y geopo- Repblica
lticos de las potencias regionales (Israel, Irn, Arabia Saudita) y de Como se vio en la seccin anterior, en los ltimos 10 La correlacin entre desnutricin e importaciones Bolivariana de -1,4%
las globales (Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania, Rusia)
aos la desnutricin se redujo en los pases en de- es negativa y su valor se duplic en el lapso 1990- Venezuela
que apoyan, en forma abierta o subrepticia, intermitente e incoherente,
a variados grupos armados que operan en la regin. Para una intro- sarrollo y en los desarrollados, en nmero absoluto 2010. La correlacin entre desnutricin y pro-
duccin local de alimentos es tambin negativa, Argentina -2,9%
duccin a la comprensin del fenmeno vase, por ejemplo, NAPOLEONI de personas y como porcentaje de la poblacin to-
L. (2014), El fnix Islamista. Estado Islmico y la reconfiguracin de
tal. Este suceso coincidi con una mayor dependen- claramente mayor a la anterior y desciende hasta
Oriente Medio, Planeta editorial, Madrid. Fuente: Clculos del autor sobre bases de datos de la FAO
cia mundial de las importaciones de cereales entre 41% en 2010. Estas piezas de evidencia permiten
4 Ver, MONTAGUT X. y DOGLIOTTI F. (2008), Alimentos Globalizados, generar inquietud sobre s la produccin local y la ao 2014. El grfico muestra la evolucin del ndice
Soberana Alimentaria y Comercio Justo, Icaria, Barcelona. p.47
1996 y 2011 (ver grfico 2)5. (porcentaje) de dependencia reportado por la FAO para cada
importacin de cereales estn negativamente aso- ao del perodo. La tasa de crecimiento promedio anual de
5 La serie de tiempo de dependencia de importacin de cereales su- Sin embargo, conviene desagregar el indicador glo- ciadas con la desnutricin, y la produccin local se este mismo ndice para el perodo, ha sido estimada por el
ministrada por la FAO culmina en el ao 2011; este indicador es igual a
(importaciones de cereal) / (produccin nacional de cereales + importa-
bal para observar lo acontecido en los pases ms asocia a la desnutricin ms fuertemente que las autor mediante el modelo de regresin logartmico-lineal,
ciones de cereal exportaciones de cereal) poblados de la tierra. importaciones. indicado por Gujarati (2006, 173-174).

124 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 125

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Varios factores podran explicar los anteriores resul-
tados estadsticos. Una amplia gama de productos
agropecuarios (legumbres, frutas, lcteos, carnes)
son alimentos que exigen muy poca manufactura
para llevarlos a la mesa y consumirlos. Esta baja
exigencia de capital fijo hace que en los pases en
desarrollo una gran proporcin de estos bienes
sea generada por unidades productivas campesi-
nas que consumen una fraccin de ellos y comer-
cializan sus excedentes. En estas fincas la mano de
obra predominante es familiar y logra alimentarse
aun cuando sus ingresos monetarios sean exiguos.
Por el contrario, en la economa moderna los cerea-
les (trigo, cebada, soya, maz) son bienes utilizados
como insumos de empresas agro-industriales y de
la ganadera comercial a gran escala y son objeto
Grfico 3 Dependencia de importaciones 3. Precios internos y gasto en Alimentos
de cereales (%)
17
El ndice de precios domsticos de los alimentos de
la FAO es un indicador de su precio relativo en un
pas; puede ser interpretado como un ndice de la
proporcin del gasto total que los consumidores
16
deben destinar a los alimentos6. Esta proporcin
es mucho menor en los pases desarrollados (ver
grfico 4) como consecuencia de su mayor pro-
15 ductividad agropecuaria, lo cual los hace menos
vulnerables a elevaciones abruptas de precios de
alimentos pues su ingreso disponible para el gasto
14 en manufacturas es ms elevado.
Obsrvese adems que mientras el ndice permane-
ce muy estable para los pases desarrollados, en los
13
sub-desarrollados no para de crecer desde el ao
c expectativas alcistas en jugadores importantes
del mercado, quienes reaccionaron acumulando
inventarios para protegerse. De este modo esos ju-
gadores hicieron del esperado aumento global de
precios una profeca auto-cumplida.
Enseguida se presentan detalles geogrficos del
ndice de precio de los alimentos (ver grfico 5).
Los mayores niveles se hallan en frica, la zona ms
desnutrida, y Asia aunque esta presenta importan-
tes diferencias sub-regionales como se ver ense-
guida. Los menores niveles estn en el occidente de
Asia y Latinoamrica. Todas estas regiones exhiben
crecimientos sostenidos del indicador a lo largo del
siglo XXI, lo que constituye una tendencia preocu-
pante. Por pases, en India el indicador de gasto en
alimentos declin ligeramente, pero en China por el

1996-98

1997-99

1998-00
1999-01
2000-02
2001-03
2002-04
2003-05

2004-06
2005-07
2006-08
2007-09
2008-10
2009-11
de intenso comercio internacional. Inciden, por su- 2008 con lo cual se hacen economas ms vulne- contrario, registr uno de los mayores crecimientos
puesto, en la nutricin humana aunque en forma in- rables a los eventos climticos y de otro orden que del mundo al pasar de niveles de 2,5 a ms de 3 en-
directa, luego de ms largas cadenas de produccin Paises en desarrollo Paises desarrollados afecten los precios. tre 2008 y 2013 junto con Venezuela que pas de
y comercializacin. Fuente: Clculos del autor sobre base de datos FAO. Actores internacionales como Paarlberg (2010) niveles inferiores en 2 cercanos al 2,5.
En resumen la evidencia aqu tratada no permite consideran que la disparada en los precios de los
Contenido

concluir que un mayor comercio internacional de alimentos que se observa en el grfico 4 a partir del
alimentos y cereales necesariamente se traduce en ao 2008 obedeci ms a fenmenos macro-eco-
nmicos y expectativas que a una escasez real de
ms desnutricin.
En la economa productos agropecuarios. Ms exactamente, expli-
6 En el anexo metodolgico que acompaa a sus bases de datos la FAO
define el ndice Nivel de precios domsticos de los alimentos (Domes-
Pero cabe hacerse otra pregunta. Se diferencian ca, fue un efecto colateral de la crisis financiera e tic food price level) como () la tasa del gasto en alimentos y bebidas Busqueda de

moderna los cereales

palbras o frases

los pases desarrollados de aquellos en desarrollo
en materia de importacin de cereales y produc-
cin nacional de alimentos?
inmobiliaria norteamericana que expuls conside- no alcohlicas al consumo actual del individuo, calculado en trminos de
paridad de poder de compra relativo a los Estados Unidos. Se utilizan
rables capitales hacia los mercados de futuros de
(trigo, cebada, cereales. Esto elev la demanda de granos y provo-
los ndices de precios al consumidor de los alimentos y de la canasta
total de bienes de consumo usando como base el ao 2005.

soya, maz)
Siguiente pgina
La dependencia de importaciones se registra en el
grfico 3. El indicador crece en forma pareja para
ambos grupos de pases a partir de 1996 sin una di-
ferencia apreciable entre ellos. Analizarla la diferen-
son bienes Grfico 4 Indice del gasto en alimentos aos 2000 a 2014

cia en produccin per cpita de alimentos de am-

bos grupos de pases se encuentra que la brecha se
utilizados como 1,9 1,23
Anterior pgina

ha vendio cerrando pero contina siendo enorme,

en 2010-2012 los pases desarrollados produjeron
insumos de empresas 1,8

1,7
1,22

agro-industriales

Eje de pases desarrollados

casi el doble que los sub-desarrollados, as mientras 1,22 Zoom +
1,6
los primeros produjeron ms de USD450 per cpita
al ao, los segundos produjeron cerca de USD270. y de la ganadera 1,5 1,21

comercial a gran
En sntesis, encontramos lo siguiente. Primero. En el 1,4 1,21
lapso 1990-2014 se acrecientan la produccin per 1,3
cpita interna de alimentos y el comercio mundial
de cereales y ello coincide con la cada en la desnu- escala y son objeto 1,2
1,20

de intenso comercio
1,20
tricin. Segundo. La produccin local y las impor- 1,1
taciones de cereales se asocian negativamente con 1 1,19
la desnutricin aunque la primera ejerce un efecto
ms fuerte. Tercero. Los pases ricos duplican el pro- internacional. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

ducto per cpita de alimentos de los sub-desarrolla- Paises desarrollados Paises en desarrollo
dos. Finalmente, la dependencia de importacin de
cereales es observable en pases muy heterogneos. Fuente: Clculos del autor sobre base de datos FAO.

126 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 127

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Grfico 5 ndice del gasto en alimentos Grfico 6 Probabilidad de desnutricin Tambin hay datos sobre produccin de alimentos al consumidor de 2014 y 2015 en 68.5% y 180.9%,
como proporcin del gasto total (porcentaje %) dnde se ve que el desempeo de Ecuador ha sido respectivamente8. En el mismo lapso Colombia
2,30 25,0 muy notable pues logr elevar permanentemente mantuvo estable este indicador y Ecuador lo redujo
2,20 su produccin per cpita a niveles superiores de notablemente.
2,10
USD430, mientras que Colombia est al rededor de
20,0
los USD260 y Venezuela en USD120 para los lti- En sntesis que las tres naciones andinas reduje-
2,00 ron su desnutricin aunque por caminos diferentes.
mos 5 aos. Mientras la produccin de los pases
1,90 vecinos se estanc en niveles inferiores. Ecuador privilegi su produccin local, aminor su
15,0
1,80 dependencia de importacin de cereales y redujo
1,70
En los grficos 8 y 9 se muestran los indicadores de bastante el precio relativo de sus alimentos. Co-
10,0 variabilidad y volatilidad7 de la oferta de alimentos lombia y Venezuela hicieron lo opuesto: se hicieron
1,60
y de sus precios; normalmente, ambos fenmenos ms dependientes y vieron estancarse su produc-
1,50 estn relacionados ya que una escasez o abun- cin nacional; el primer pas mantuvo los precios a
1,40 5,0 dancia abrupta de estos bienes causa alteraciones raya y el segundo entr en una grave espiral infla-
1,30 igualmente fuertes en sus precios. Lo anterior es cionaria.
1,20 0,0
corroborado claramente por los altos indicadores
de Venezuela en contraste con los de sus vecinos. Finalmente, se presenta en el cuadro 3 en forma

1996-98
1997-99
1998-00
1999-01
2000-02
2001-03
2002-04
2003-05
2004-06
2005-07
2006-08
2007-09
2008-10
2009-11
2010-12
2011-13
2012-14
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Ecuador ha reducido notablemente ambas volati- conjunta para los tres pases, la evolucin de al-
Sub-Saharan Africa Africa Northern Africa
lidades (de oferta y de precios) acrecentando su gunos indicadores de la FAO sobre seguridad ali-
Asia Latin America Western Asia Colombia Ecuador Rep. Bol. Venezuela produccin nacional; entretanto Colombia estabili- mentaria.
Fuente: Clculos de la CGR sobre base de datos FAO. Fuente: Clculos del autor sobre base de datos FAO. z algo sus precios pero acrecentando sus importa-
ciones de cereales.
7 El ndice de volatilidad del precio domstico de los alimentos de la Contenido
El mayor precio de los alimentos obliga a la pobla- Grfico 7 Dependencia de las importaciones Los movimientos en cantidades y precios descritos FAO mide la variabilidad del precio relativo de los alimentos en un pas.
cin pobre de los pases en desarrollo a recortar el de cereales (porcentaje) en los anteriores grficos arrojaron como resultado Primero se calcula la tasa de crecimiento mensual del ndice de precios
de alimentos; mensualmente, se estima la desviacin estndar de esa
gasto en otros bienes bsicos y en esa medida se 64 el fenmeno registrado por el grfico 10. El gasto tasa para los 8 meses anteriores; finalmente, el promedio simple de las
traduce en una prdida de bienestar. Esta contrac- 59
de los hogares en alimentos, como proporcin de 12 desviaciones estndar mensuales as estimadas arroja el indicador
cin del tamao del mercado debilita an ms a de volatilidad anual. Por otra parte, la variabilidad de la oferta en un Busqueda de
su gasto total, creci ininterrumpidamente en Ve- ao es la desviacin estndar de las desviaciones respecto a la tendencia
palbras o frases

una economa global ya golpeada por la cada en 54 nezuela durante todo el perodo 2000-2013 y no se para los 5 aos anteriores.
picada del precio del petrleo y la desaceleracin 49 ha detenido pues los datos recientemente revela- 8 Datos publicados por el diario EL TIEMPO de Colombia, febrero 18 de
del crecimiento de China. dos por su Banco Central situaron la inflacin total 2016, www.eltiempo.com
44 Siguiente pgina

4. Venezuela, Colombia y Ecuador 39

En esta seccin se examinan Colombia, Ecuador 34

Variabilidad de la oferta Indice de volatilidad del precio
Grfico 8 Grfico 9
y Venezuela, pases que comparten fronteras ex- 29 per cpita de alimentos de los alimentos Anterior pgina
tensas, pobladas y econmicamente activas. En la
24 (kilocalorias persona da)
regin colombo-venezolana, particularmente, con- 198
fluyen adems fenmenos negativos: el conflicto 19
21
interno colombiano, narcotrfico, contrabando de 178
1996-98
1997-99
1998-00
1999-01
2000-02
2001-03
2002-04
2003-05
2004-06
2005-07

2006-08
2007-09
2008-10
2009-11

gasolina, ganado y vveres al vaivn de la tasa de 158

18 Zoom +

cambio bolvar-peso, entre otros.

Colombia Ecuador Rep. Bol. Venezuela 138 15
En el grfico 6 es notorio que entre 1998 y 2014, Fuente: Clculos del autor sobre base de datos FAO. 128
Venezuela redujo drsticamente su desnutricin de 12
un nivel cercano a 20% hasta 5%. Colombia hizo 98

lo propio hasta el ao 2002 cuando llev su indica- 78

9
dor a cerca del 12% pero se estanc en ese punto. trmino, los indicadores de Colombia y Ecuador se
Ecuador, por su parte, mostr un comportamiento mueven en forma bastante similar y se diferencian 58 6

cclico y en 2014 se ubic en el mismo punto de Co- solo en su nivel lo que sugiere alguna conexin en- 38
lombia. En resumen, los tres pases lograron claros tre sus mercados agropecuarios. En segundo lugar, 3
18 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
avances en esta materia. Ecuador logr estabilizar esta dependencia en nive- 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
les cercanos al 39% mientras la de Colombia creci Colombia Ecuador Rep. Bol. Venezuela
La dependencia de importaciones de cereales (gr- Colombia Ecuador Rep. Bol. Venezuela
hasta alcanzar 64% en el ao 2011, un valor cerca-
fico 7) registra fenmenos interesantes. En primer no al de Venezuela. Fuente: Clculos de la CGR sobre base de datos FAO. Fuente: Clculos de la CGR sobre base de datos FAO.

128 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 129

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Grfico 10 Indice del gasto en alimentos 5. Poltica alimentaria y pos-guerra a la poblacin el acceso a los alimentos en forma las metas propuestas para el ao 20159 que tie-
como proporcin del gasto total en Colombia: algunas recomendaciones oportuna, adecuada y de calidad; y 3) lograr la inte- nen que ver con el uso del suelo, hectreas cose-
3,0 gracin, articulacin y coordinacin de las diferen- chadas, importaciones, exportaciones, ndices de
5.1 Actual plan de seguridad tes intervenciones intersectoriales e interinstitucio- precios, desnutricin, mortalidad y prevalencia de
alimentaria de Colombia nales. enfermedades.
2,5 Mediante el Documento CONPES 113 del ao () Como tal, se dirigen a toda la poblacin colom-
5.2 El mercado mundial agropecuario:
2008 el gobierno nacional de Colombia adopt biana, no obstante hacen nfasis en los territorios y
po-blaciones con mayor privacin y vulnerabilidad, una recomendacin
formalmente una poltica que posteriormente se
2,0 tradujo en su Plan nacional de seguridad alimenta- entre las cuales estn la poblacin en situacin de Por poltica alimentaria se entiende () el conflicto
ria y nutricional 2012-2019 (en adelante, PNSAN) pobreza extrema, desplazada por la violencia y los generado por la asignacin de costos y beneficios
publicado en diciembre de 2012 y que consiste en afectados por desastres naturales; as como tam- derivados de la intervencin estatal en la industria
1,5 (subrayado nuestro): bin, la poblacin infantil, las mujeres gestantes, las de alimentos procesados y el sector agropecuario
madres en lactancia y los adultos mayores. () (Paarlberg, p.2).
() el conjunto de objetivos, metas, estrategias
y acciones propuestos por el Estado Colombiano, en El Plan () deber articularse programtica y pre- La historia del capitalismo ha mostrado que cada
1,0 un marco de corresponsabilidad con la sociedad supuestalmente con los diferentes planes de desa- nacin configura su campesinado y su especfico
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
civil, que tienen por objeto: 1) proteger a la pobla- rrollo de la Nacin y de las entidades territoriales. conflicto. Estas particularidades, seala el autor
cin de las contingencias que conllevan a situacio- A su vez, promover la vinculacin activa del sector (captulo 1) se originan en paladares, dietas y m-
Colombia Ecuador Rep. Bol. Venezuela
nes indeseables y socialmente inadmisibles como el privado y la sociedad civil en su gestin, financia-
Fuente: Clculos de la CGR sobre base de datos FAO. hambre y la alimentacin inadecuada; 2) asegurar cin, seguimiento y evaluacin.
9 Debe advertirse que de los 34 indicadores adoptados por el PSAN
Dentro de la canasta bsica de alimentos el PNSAN tan solo 11 coinciden con los publicados regularmente por la FAO como
Contenido
identifica un grupo mnimo que considera priori- se muestra en la columna derecha del cuadro 7. En la verificacin de
Cuadro 3 Evolucin de indicadores de seguridad alimentaria (1990-2014) bases de datos de la FAO, se comprob que la falta de informacin no
tario en la dieta de los colombianos (ver cuadro es solo para Colombia sino generalizada para los 227 pases desde el
Rep. Bol. de 4); por otra parte especifica 34 indicadores de ao 2009.
Indicador Unidad de medida Colombia Ecuador
Venezuela
Busqueda de
palbras o frases
Nmero de personas
Millones
desnutridas
Cuadro 4 Alimentos prioritarios de Colombia en su Plan de Seguridad Alimentaria
Produccin per cpita Dlares internacionales
(PSAN 2012-2019)
de Alimentos per cpita Indicador Composicin Siguiente pgina

CEREALES Arroz, Maz, Trigo

Oferta protenica promedio Gramos per cpita al da

LEGUMINOSAS Frijol, Lenteja, Arveja

Oferta protenica promedio Anterior pgina
Gramos per cpita al da
de origen animal Naranja, guayaba, banano, tomate de rbol, mora, mango, papaya, Tomate
FRUTAS Y HORTALIZAS
para ensalada, cebolla, zanahoria, habichuela, ahuyama, espinaca, (brcoli)
Indice del nivel de precios
ndice
domstico de los Alimentos TUBEROSAS Y PLTANO Papa, Yuca, Pltano
Zoom +

Prevalencia de la desnutricin Porcentaje AZCARES Azcar, Panela

Dependencia de importacin ACEITE (PRODUCTOS OLEAGINOSOS) Aceite vegetal

Porcentaje
de cereales
OTROS Cacao
Importaciones de Alimentos
Porcentaje Leche, Queso, Cerdo, Carne de Res, Vsceras (hgado y pajarilla), Pollo,
sobre exportaciones totales PRODUCCIN DE CARNES, LECHES Y HUEVOS
Pescado, Huevo
Indice de volatitlidad del precio
ndice Indice de volatitlidad del precio domstico
domstico de los Alimentos ndice
de los Alimentos
Dlares internacionales
Variabilidad de la produccin Variabilidad de la produccin Dlares internacionales constantes 2004-2006,
constantes 2004-2006,
per cpita de Alimentos per cpita de Alimentos per cpita
per cpita
Fuente: Clculos del autor a partir de las bases de datos de la FAO (2014). Fuente: Clculos del autor a partir de las bases de datos de la FAO (2014).

130 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 131

 DESDE LA CGR
todos productivos agropecuarios marcadamente
locales; son estos fenmenos enraizados en espe-
cficos ecosistemas, tradiciones culturales e incluso
creencias religiosas de las personas. No es sorpre-
sivo entonces que una elevada proporcin de los
alimentos se consuman en el mismo lugar en que
se producen.
Por tales motivos, los Estados nacionales (ricos y po-
bres) ejercen gran poder sobre sus mercados inter-
nos y los organismos supra-nacionales son dbiles a
la hora de intervenirlos. Son repetidos los fracasos
para liberar al comercio internacional agropecuario
de subsidios, barreras arancelarias y no arancelarias,
pese a que los macro-economistas arguyen y calcu-
lan que sera beneficioso, particularmente para los
pases sub-desarrollados, eliminar tales distorsio-
nes al libre comercio. Y en efecto, la poltica econ-
mica es permanentemente distorsionada por los
intereses particulares de empresarios, campesinos,
consumidores urbanos y la clase poltica10.
Federico (2010, p. 215, 216) seala que para al-
gunas teoras de juegos, la poltica econmica
es la resultante de la interaccin entre polticos y
lobbies de grupos interesados; algunas de sus im-
plicaciones son relevantes para el debate sobre la
poltica agropecuaria en cualquier pas. Tales teoras
concluyen que i) el monto de los subsidios recibi-
dos por el sector agropecuario est positivamente
relacionado con la brecha entre el ingreso per cpita
agropecuario y el ingreso de los dems sectores de
la economa: a mayor la brecha, mayor la probabi-
lidad que los agricultores organicen un lobby para
obtener ventajas del Estado, o bien, mayor es su
sensibilidad a la presencia de corrupcin y ii) el nivel
de subsidios est negativamente relacionado con
el nmero de miembros del grupo de presin; uno
pequeo puede coordinarse mejor y comprometer a
todos sus miembros con las decisiones tomadas, lo
cual es ms dificultoso para un gremio muy extenso.
Una conclusin global del estudio histrico de Fe-
derico (2010) es que la proteccin agrcola ha sido
persistente y se encuentra positivamente relacio-
nada con el nivel de ingreso (PIB) de los pases.
Del trabajo economtrico emprico concluye que
10 A nuestro juicio la distorsin no es de la realidad sino de los ex-
tremadamente abstractos modelos de libre comercio de mercancas y
libre movilidad internacional de personas. Comparto la idea expresada
por algunos autores en el sentido que estos modelos deben utilizarse en
el trabajo cientfico como un mero punto de referencia y acompaarse
siempre de modelos ms realistas que incorporen explcitamente el con-
flicto entre intereses particulares.
132 ECONOMA COLOMBIANA
la proteccin al agro es un bien de lujo que solo
pueden costearse pases con un sector agropecua-
rio pequeo en comparacin con las restantes ra-
mas de la economa.
Al respecto, Paarlberg (captulo 9) aade que los
consumidores urbanos de los pases desarrollados
han tolerado los cuantiosos subsidios a sus agricul-
tores debido a que estos ltimos les transfirieron
una fraccin de sus ganancias en productividad (va
menores precios de los alimentos) y tambin a que
en tales latitudes es pequea la fraccin del ingre-
so de los consumidores gastada en estos bienes (lo
cual se corrobor arriba, grfico 12).
En conclusin, la proteccin agrcola en el mundo
desarrollado es un hecho notorio y su nivel muy
superior a la otorgada en los pases en desarrollo.
Esta se origin en los programas de reconstruccin
y apoyo implementados una vez finaliz la segunda
guerra mundial y tena un carcter temporal; el
lobby, las ganancias en productividad agropecuaria
y el relativamente pequeo tamao del sector, expli-
can que 70 aos despus an siga vigente. tura comercial de los aos 90 debilit a su sector
En este contexto Colombia inici en los aos no-
venta el desmonte del modelo de sustitucin de
importaciones y expuso su economa a la compe-
tencia internacional hasta llegar hoy a los numero-
sos tratados de libre comercio suscritos con varios
pases desarrollados, incluidos los Estados Unidos
de Amrica; la ya escasa proteccin arancelaria para
el sector agropecuario colombiano desaparecer en
cuestin de pocos aos.
Ante la evidencia de los subsidios recibidos por los
productores y exportadores agropecuarios del mun-
do desarrollado surgen cuestionamientos al comer-
cio internacional agropecuario pues estaramos en
presencia de comercio desleal o dumping. Mon-
tagut y Dogliotti (2008, pp.22 a 26) afirman que en
realidad no existe un mercado competitivo mundial
de alimentos y que esta es una ficcin propagada
por la Organizacin Mundial del Comercio (OMC).
Estiman que solo el 9% del producto agrcola mun-
dial se comercia internacionalmente y el 81% se
consume en el mismo pas o jurisdiccin en que se
produce; sin embargo, los precios internacionales
y locales son regidos por ese minsculo 9%. En la
prctica, aaden, tal mercado es un oligopolio de
empresas transnacionales que controlan toda la ca-
dena productiva, las redes de comercializacin, las
bolsas de valores y poseen fuertes vnculos con el
sistema bancario; usan sofisticadas tecnologas in-
formticas y algoritmos que les permiten manipular
DESDE LA CGR
las cantidades ofrecidas y demandadas a nivel glo-
bal y sus precios11.
A estas prcticas se les debe prestar la atencin
debida. Colombia es una nacin en desarrollo que
intenta escapar de un cruento conflicto interno de
ms de 50 aos escenificado en el campo; la aper-
campo. Bogot D.C.
agropecuario que desde entonces pierde continua-
mente participacin en el PIB y ve acrecentarse el
dficit en su balanza comercial. Cuando en estas
circunstancias, una nacin juega su futuro con
tratados de libre comercio y la integracin de los
mercados, es deber de sus autoridades ir hasta las
ltimas consecuencias en las investigaciones sobre
posiciones dominantes en los mercados mundiales.
Parece haber prosperado la idea que las agencias
anti-monopolio sean de carcter exclusivamente
nacional en un mundo cada vez ms globalizado;
sin duda es una incoherencia que Colombia debe
corregir reorganizando polticas e instituciones
del sector de la industria y del comercio para ade-
lantar investigaciones del mercado internacional y
no solo de los mercados locales. De encontrar evi-
dencias de competencia desleal se debe acudir a la
administracin de justicia supra-nacional a exigir la
reparacin y los correctivos correspondientes. Ante
la inviabilidad de la proteccin arancelaria al sector
agropecuario por los compromisos internaciona-
les adquiridos, la exigencia de mercados globales
realmente competitivos es lo mnimo que el Estado
debe hacer por sus productores agropecuarios y
consumidores urbanos.
11 Los autores exhiben como prueba el caso del caf, negocio en el cual
solo 3 empresas (Neumann, Volcaf y Cargill) controlan el 33% de la
comercializacin y 2 empresas ms (Nestl y Philip Morris) manejan el
50% del negocio de la transformacin.
REFERENCIAS
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palbras o frases
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Siguiente pgina
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Anterior pgina
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2011. Bogot D.C.
ECONOMA COLOMBIANA 133
 BREVES
BREVES
Planta de Reficar.
El caso
Reficar
Los mayores valores en el proyecto de ampliacin
y modernizacin de la Refinera de Cartagena (Re-
ficar) ascienden a USD4.023 millones, segn clcu-
los establecidos por la Contralora Delegada de Mi-
nas y Energa. De acuerdo con el organismo el valor
total de la obra equivale a 1,5 veces la ampliacin
del canal de Panam y a 1,15 veces lo que se estima
que costara el metro de Bogot, obra que an no llones y contratos por1,2 millones de euros. Dentro
se ha iniciado por falta de recursos.
La investigacin logr constatar que Reficar hizo
1.846 contratos, adicionando 516 de ellos por un
valor de 7,3 billones de pesos. Al mismo tiempo
suscribi sesenta ms y 127 adiciones por 112 mi-
llones de dlares, lo mismo que uno por 1,3 millo-
nes de euros.
De los anteriores, un 17 por ciento presentaron in-
crementos superiores al ciento por ciento en su va-
lor con lo cual se termin pagando un adicional de
USD142 millones y 35.000 millones ms en pesos
134 ECONOMA COLOMBIANA
colombianos. Se destaca que la actividad contractual
se concentr en un reducido nmero de contratistas sos en que las entidades territoriales optaron por
y que en su mayora fueron CB&I y Foster Whweeler.
Por otra parte, CB&I realiz un total de 255 contra-
tos y 850 adiciones por los que pag 2,7 billones,
sesenta contratos y 127 adiciones por USD112 mi-
de estos se logr establecer que el 29 por ciento
presentaron incrementos superiores al ciento por
ciento en valor que implicaron pagos adicionales
por 43 millones de dlares.
Entre Reficar, CB&I y Foster Wheeler se encontr
que el 18 por ciento de la contratacin present
incrementos superiores al ciento por ciento, lo cual
llev a pagar adiciones de 0.8 millones de euros,
185 millones de dlares y 1.67 billones de pesos.
Sin embargo las mayores sumas invertidas no ne-
cesariamente reflejaron beneficios superiores a los
previstos inicialmente.
BREVES
Alimentos
escolares
Hallazgos fiscales por 12.745 millones de pesos se
detectaron en la ejecucin del Programa de Alimen-
tacin Escolar, PAE, en siete departamentos de la
Costa Atlntica: Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba,
la Guajira, Magdalena y Sucre. La totalidad de los
hallazgos fueron 210, de los cuales 42 fiscales, 206
disciplinarios y cuatro de carcter penal.
Abusos con la
Los investigadores no solo lograron detectar tan
graves irregularidades sino tambin pudieron cons-
Tutela
tatar que los escolares beneficiarios del programa
reciban cantidades menores a las contratadas y Contenido
productos descompuestos, preparados en cocinas
inapropiadas y almacenadas en condiciones sani-
tarias deficientes. A ello se agrega que muchos es-
tudiantes coman en espacios inapropiados, de pie
Busqueda de
palbras o frases
o en el piso. Se le suministraban alimentos que no La Contralora General de la Repblica profiri fallo
respondan a los lineamientos tcnicos administra- de responsabilidad fiscal por $ 6.376 millones de
tivos, excluyendo aquellos que se requieren para el pesos contra IPS Previsanar en medicina alternativa
balance nutricional diario que se aconsejan para la por el dao que ocasionaron a los recursos parafis- Siguiente pgina
edad escolar. cales destinados a la salud por haber acudido a tu-
En la implementacin del PAE de la regin caribe telas para solicitar recobros ante el administrador
predomina la contratacin directa y en los 35 ca- fiduciario de los recursos del Fosyga al consorciop
Fidufosyga. Anterior pgina
la licitacin pblica, se evidenci que en el 87.9 por
Segn el fallo de responsabilidad fiscal producido
ciento solo se present un oferente. por la Contralora Delegada para Investigaciones,
Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva, la decisin
tambin cobija al representante legal de la entidad, Zoom +
el mdico Sebastian Ramrez Mendoza y afirma que
la conducta en que incurrieron lesiona los intereses
patrimoniales del Estado por los sobrecostos en los
servicios de salud a su cargo y por recibir pagos por
servicios no prestados.
Para la Contralora el mdico Ramrez Mendoza ac-
tu con plena conciencia de que causaba un dao
en los recursos parafiscales falsificando historias cl-
nicas para crear elementos destinados a fallos de tu-
tela y adicionalmente aumentar de manera indebida
los costos de los servicios prestados por la IPS de la
que era propietario. Los hechos sucedieron entre el
2007 y el 2010
ECONOMA COLOMBIANA 135
 BREVES
Alerta contra posible
Ola invernal
La Contralora General de la Repblica prendi las
alarmas por la crtica situacin a que se enfrentan
las regiones del pas que se veran afectadas con
la probable llegada del Fenmeno de La Nia, en
el segundo semestre del ao, teniendo en cuenta
que cuatro aos despus de la ola invernal de 2010-
2011 las obras de construccin, reconstruccin y
mitigacin del riesgo que se pusieron en marcha
presentan notables retrasos.
El organismo de control public un anlisis, sobre
lo que ha pasado con la reconstruccin de las zonas
afectadas y los proyectos en ejecucin, con una pre-
ocupante conclusin: Resulta evidente que todos
los sectores y macroproyectos presentan retrasos
en la ejecucin de las obras y una baja ejecucin
presupuestal respecto a lo programado en cada una
de las vigencias.
Aunque se han cumplido metas referentes a estu-
dios y diseos, no se han entregado la mayor parte
de las obras previstas, lo cual hace que surja una
inevitable pregunta: Qu tanto estamos prepa-
136 ECONOMA COLOMBIANA
rados para afrontar una temporada de lluvias de
proporciones similares a la que sufri el territorio
colombiano entre finales del ao 2010 y mediados
del 2011?
Para la Contralora, la mayor probabilidad de ocu-
rrencia del Fenmeno de La Nia en el ltimo trimes-
tre del ao, pone en riesgo los recursos invertidos y
existe la posibilidad de que el nmero de damnifica-
dos siga en aumento, dependiendo del alcance de
dicho fenmeno climtico con base en los prons-
ticos recientes.
El documento, elaborado por la Contralora Delega-
da para la Gestin Pblica e Instituciones Financie-
ras, evidencia el retraso en las obras y terminacin
de los proyectos, as como el riesgo en que se en-
cuentran algunas regiones del pas ad portas de un
nuevo Fenmeno de La Nia.
Llama la atencin a la Contralora que despus de
cuatro aos de ocurrida la emergencia, no se ha
cumplido con lo programado para la construccin,
reconstruccin y mitigacin del riesgo.
BREVES
Vigilancia
a las
Regalas
Un total de 209 hallazgos con presunta incidencia
fiscal por ms de $92.912 millones detect la Con-
tralora General de la Repblica en las auditoras que
realiz al manejo de los recursos de regalas en el
primer semestre de 2016.
La Regin Caribe lleva la delantera en nmero de ha- Contenido
llazgos con presunta incidencia fiscal, con 73, segui-
da de la Regin Llanos Orientales, con 48.
Sin embargo, el panorama es diferente si se trata
de cuanta de los hallazgos fiscales: con ms de Busqueda de
palbras o frases
$33.080 millones la Regin Llanos Orientales ocupa
el primer lugar, seguida por la Regin Caribe, con
$25.236 millones.
La regin Pacfico ocup el tercer lugar, con 40 ha- Siguiente pgina
llazgos que tienen una presunta incidencia fiscal por
valor de $17.623 millones.
Segn esto, la Regin Llanos Orientales sigui con- Anterior pgina
centrando el monto ms elevado de situaciones irre-
gulares en el manejo de regalas, pues en el segun-
do semestre de 2015 haba alcanzado un total de
$42.954 millones, seguida entonces por la Regin
Zoom +
Caribe, con $30.846 millones.
En el segundo semestre de 2015 se haban encon-
trado, en todo el territorio nacional, 134 hallazgos
con presunta incidencia fiscal, por $112.073 millo-
nes.
El hallazgo con presunta incidencia fiscal de mayor
valor en el primer semestre de 2016 (por $9.942 mi-
llones) se dio en una auditora al manejo de los re-
cursos de regalas por parte del municipio de Quib-
d, en las vigencias 2012 a 2015. La administracin
invirti estos recursos en el fallido proyecto de cons-
truccin de los escenarios deportivos de los Juegos
Nacionales 2015 en dicho municipio.
ECONOMA COLOMBIANA 137
 COYUNTURA

Coyuntura Coyuntura
econmica
Artculo Siguiente
Anterior Artculo

El avance de la economa colombiana, transcurridos los cinco primeros

meses de 2016, muestra un panorama similar al enfrentado en la
ltima parte de 2015. Se contina con desaceleracin de la economa, Contenido

en un ambiente inflacionario, se frena la devaluacin de la tasa

de cambio, disminuye el dficit comercial, y el desempleo
deja de aumentar.
Busqueda de
palbras o frases

Siguiente pgina
Miguel Alfonso Montoya O.
Juan Pablo Radziunas P.
Carlos Humberto Barrera G.*

Anterior pgina
Contina desaceleracin cimiento de 20,6%, por efecto de la mayor produc-
en el crecimiento econmico en 2016 cin de Reficar. Se observa un avance en la dinmi-
ca de la industria, a pesar que el 20% de ella sigue
El Departamento Administrativo Nacional de Esta- registrando tasas negativas (8 subsectores de 24).
dstica (DANE) report para el primer trimestre de Zoom +

2016 un crecimiento del Producto Interno Bruto
(PIB) de 2,5% (Grfico 1), que corresponde a una
variacin anual de 3%, reflejo de la prdida de dina-
mismo de la actividad econmica iniciada desde el
segundo trimestre de 2014.
En trminos anuales se destac el crecimiento de
5,3% registrado en la industria manufacturera,
como el ms elevado entre todas las ramas de ac-
tividad, generado, principalmente por el subsector
de la refinacin del petrleo, que present un cre-
* Funcionarios de la Contralora Delegada para Economa y finan-
zas pblicas.
Es de resaltar que en los ltimos tres trimestres la
produccin de manufacturas ha mostrado tasas de
crecimiento positivas, superando as cinco trimes-
tres consecutivos de variaciones negativas (Grfi-
co 2).
As mismo, tuvo especial relevancia la recupera-
cin del dinamismo del sector de la construccin,
al pasar de una tasa de crecimiento anual de 3,1%
en el primer trimestre de 2015 a una variacin
de 5,2% anual en 2016, debido principalmente al
crecimiento de construccin de edificaciones en
10,9%, ya que la construccin de obras civiles solo
creci en 0,4%.

138 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 139

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 1 Colombia: Crecimiento econmico Grfico 2 PIB Industria Manufacturera En sntesis, el crecimiento de la economa colom-
(Constantes de 2005) (Variacin anual) biana para 2016 seguir afectado por el mercado
7,0 de las materias primas; se espera que el crecimien-
6,0
5,0
to pueda ser impulsado mediante el dinamismo del
6,0
mercado domstico, como es el caso del desarrollo
4,0
5,0
de las obras de infraestructura adelantadas por el
3,0 Gobierno y del consumo de los hogares. Adems del
aporte adicional que genere la operacin en pleno
Variacin %

4,0 2,0
de la Refinera de Cartagena S.A. (Reficar).
1,0
3,0
-
Baja el desempleo en abril de 2016

%
2,0 (1,0)
Luego de presentar una tendencia creciente desde
(2,0)
1,0 finales de 2015, cambia de tendencia y para abril la
(3,0) tasa de desempleo nacional se baja a 9%, mientras
0,0
I II III IV I II III IV I II III IV I (4,0) en 13 ciudades fue de 9,1, retornando as a niveles
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I similares presentados un ao atrs (Grfica 4).
2013 2014P 2015Pr
2016Pr
2012 2013 2014 2015P

2016Pr
Trimestral Anual

Fuente: DANE. Fuente: DANE. Grfico 4 Tasa de desempleo mensual (%)

15,0
14,1
Contenido
14,0

13,0
Por otra parte, la rama Explotacin de Minas y Can- Grfico 3 Contribucin al crecimiento del 12,3
11,9
11,8
teras con una variacin negativa de 4,6% anual en PIB por sectores 12,0

el primer trimestre de 2016 complet tres perodos 3,50 Busqueda de

11,0 palbras o frases
10,0
consecutivos con crecimientos negativos. Ello sigue 3,00 11,1 nistro de electricidad gas y agua. No obstante, se
10,0 destaca la cada del empleo en la industria manufac-
siendo explicado especialmente por la reduccin del 10,8 9,9 9,0
2,50 turera (-8,2%), cuya participacin en la ocupacin
subsector de extraccin de hidrocarburos. 9,0 9,1
2,00 total es relativamente importante, lo que sigue ex- Siguiente pgina

Finalmente, considerando las contribuciones al cre- 8,0

plicando en gran parte del desempleo en abril. Otro
cimiento el resultado de la economa en el primer 1,50
7,0 sector que present una cada en la demanda de tra-
%

trimestre de 2016 fue explicado principalmente por 1,00 bajo, fue el de construccin que tiene una porcin
las ramas de establecimientos financieros, seguros, 6,0
importante dentro del empleo total (Grfico 5).

feb-14
abr-14
jun-14
ago-14
oct-14
dic-14
feb-15
abr-15
jun-15
ago-15
oct-15
dic-15
feb-16
abr-16
Anterior pgina
actividades inmobiliarias y servicios a las empresas; 1,50
industria manufacturera; construccin, y comercio, 0,00
Por tipo de posicin ocupacional3, se destac el in-
reparacin, restaurantes y hoteles (Grfico 3). Nacional 13 ciudades
cremento del empleo en las categoras de trabaja-
(0,50) dor cuenta propia, obrero o empleado particular y
Con estos resultados sectoriales se evidenci la baja Fuente: DANE. empleado del gobierno. Cabe sealar que las dos Zoom +
(1,00)
contribucin del sector minero energtico, princi- I trim I trim primeras categoras explican el 81,5% del empleo
palmente por el mnimo aporte de hidrocarburos y el 2015P 2016Pr La disminucin en abril del desempleo a nivel nacio- total, mientras el empleo del gobierno genera el 4%
retroceso del subsector carbn, resultado del pano- Explotacin de minas y canteras nal, obedece al menor ritmo de crecimiento de la del total (Grfico 6).
rama internacional de baja demanda y deterioro de Construccin tasa global de participacin1 frente a la dinmica de
los trminos de intercambio de las materias primas. Comercio, restaurantes y hoteles la ocupacin2, si se comparan con el mismo mes del
Establecimientos financieros, seguros y ao anterior; en otras palabras, la tasa de desem- 1 La tasa global de participacin es la relacin porcentual entre las
As las cosas, frente al reciente comportamiento pleo baj en abril debido a un crecimiento de la ofer- personas que trabajan o estn buscando empleo y la poblacin en
Servicios
del PIB en Colombia, los pronsticos de crecimien- ta de empleo inferior al crecimiento de la demanda
edad de trabajar (12 aos en la parte urbana y 10 aos en la parte
Impuestos rural).
to realizados por algunas entidades para el 2016 de trabajo, fenmeno que tambin se evidenci en
Transporte, almac... 2 Esta se mide a travs de la tasa de ocupacin, que muestra la re-
indican que podra estar entre el 2,5% y el 3%. En las trece ciudades ms importantes.
Electricidad, gas y agua lacin porcentual entre la poblacin ocupada y la poblacin en edad
tal sentido, Fedesarrollo y el Fondo Monetario Inter- de trabajar.
Industria
nacional (FMI) estiman que el crecimiento ser de Ahora bien, el crecimiento de la demanda por traba-
Agricultura 3 Es la posicin que la persona adquiere en el ejercicio de su trabajo,
2,5% y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico jo estuvo asociado a los sectores de intermediacin ya sea como asalariado, empleado domstico, trabajador por cuen-
de 3%, segn su ms reciente revisin. Fuente: DANE, clculos autores. financiera, comercio, servicios comunales, y sumi- ta propia, empleador o trabajador familiar sin remuneracin.

140 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 141

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 5 Poblacin ocupada segn rama de actividad (nacional) Devaluacin y fenmeno de El Nio importados supera ampliamente al de produccin
Participacin a abril de 2016 y crecimiento (Febrero - abril 2016/ Febrero - abril 2015) siguen afectando los precios en el 2016 nacional para consumo interno, aunque desde mar-
3,5 28,1 zo se observa una reversin de tendencia en los pre-
Comercio, hoteles y restaurantes Colombia afronta un proceso de aceleracin de la cios de los bienes comprados en el exterior.
Servicios comunales, sociales y personales
1,7 19,0 inflacin desde mediados de 2015. Mientras la va-
0,4 16,3 riacin anual del ndice de Precios al Consumidor La inflacin por tipo de bienes tambin mostr va-
Agricultura, pesca, ganadera, caza y silvicultura (IPC total nacional) fue de 4,46% en julio de 2015, riaciones. La de bienes transables6, asociada al in-
-8,2
11,1
Industria manufacturera en mayo de 2016 pas a 8,20% anual. Esto signi- cremento de la tasa de cambio, se situ en 7,88%
-1,1
Transporte. almacenamiento y comunicaciones 8,3 fica una inflacin 2,7 veces superior a la meta del anual en mayo de 2016 y los bienes no transables,
5,4 Banco de la Repblica (3%) y 420 puntos bsicos vinculada a factores de demanda interna como el
Actividades inmobiliarias, empresariales y de aquilar consumo o la inversin, alcanz 4,78%. (Grfico 8)
-2,7
7,8 (pb) por encima del lmite superior del rango esta-
Construccin 6,5 Participacin blecido (4%).
Intermediacin financiera 11,9 Crecimiento
1,4 sta inflacin es la ms alta registrada desde enero Grfico 7a Variacin % anual del IPC por grupos
Explotacin de minas y canteras 2,5 de 2001 cuando alcanz 8,49%. Las causas de este
0,8
Suministro de electricidad, gas y agua 4,4 comportamiento en los precios se encuentran en las 16
0,6 consecuencias del fenmeno de El Nio y en el ndice base dic 2008
14
10,0 -5,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 encarecimiento de las importaciones originada en la
Fuente: DANE. depreciacin del peso colombiano frente al dlar de 12
E.U.5, que afect el precio tanto de los bienes fina-
les como de las materias primas importadas y, en 10

Grfico 6 Poblacin ocupada segn posicin ocupacional (nacional) general, de los bienes transables (comercializables

%
8
Participacin a abril de 2016 y crecimiento (Febrero - abril 2016/ Febrero - abril 2015) internacionalmente). Contenido

6
Cuenta propia 1,5
42,5
En las minutas de la reunin del 22 de junio de 2016,
Obrero, empleado particular 1,4 se observ la preocupacin de la Junta Directiva del 4
39,0 Banco de la Repblica por el comportamiento de la
Obrero, empleado del gobierno 2
7,3 inflacin: El incremento en los precios de los ali- Busqueda de
palbras o frases
4,0
Trabajo familiar sin remuneracin -7,8
mentos y el traspaso de la depreciacin nominal a 0
3,9 los precios al consumidor, continan ejerciendo pre- 2013 2014 2015 2016
Patrn o empleador -8,8
3,6
siones alcistas sobre la inflacin. Aunque estos cho-
IPC Total Alimentos
Empleado domstico ques son temporales, la intensidad alcanzada por el Siguiente pgina
-0,4 Sin alimentos ni regulados
3,2
Participacin
fenmeno de El Nio y la magnitud de la devaluacin
Jornalero o pen -1,4 del peso han desviado la inflacin y sus expectativas Fuente: DANE, Banco de la Repblica.
3,2 Crecimiento
Trabajador sin remuneracin en otras empresas
-16,9 de la meta, y han activado algunos mecanismos de
0,5 indexacin.. El grfico 7a muestra que la inflacin Grfico 7b IPP por origen Anterior pgina
Otro -10,2 0,1 originada por el grupo de alimentos supera a la total
y a la inflacin sin alimentos ni regulados. 125,0
-20,0 -10,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 ndice base dic 2014:100
Fuente: DANE. En efecto, en mayo de 2016, la inflacin de alimen- 120,0
tos se ubic en 13,4% anual, mientras que en mayo Zoom +

de 2015 era de 6,2% y en el mismo mes de 2014 115,0

El bajo crecimiento econmico esperado para el
2016 (3% segn el Gobierno4), posiblemente des-
acelerar la demanda de trabajo en los prximos
meses. Si a esto se suma un aumento de la fuerza
de trabajo, la tasa de desempleo se elevar, o en su
defecto crecer la informalidad.
La poltica fiscal se ha manifestado ante la coyuntu-
ra con un recorte en el gasto pblico, lo que podra
reducir la demanda de empleo directo y la demanda
de bienes y servicios al sector privado, que podra
implicar la contratacin de menos fuerza de trabajo.
de 2,2%. Adicionalmente, la inflacin anualizada sin
Con un crecimiento econmico como el que se 110,0
alimentos en marzo del ao en curso se ubic en
espera en 2016 (3,0% o menos), muy por debajo 6,07% y la inflacin sin alimentos ni regulados al-
105,0
del crecimiento potencial (4,4%), probablemente la canz 6.08%. Estas mediciones, hace dos aos, en
tasa de desempleo se elevar a cifras de dos dgitos, mayo de 2014, eran de 2,76% y 2,95%, respectiva-
100,0
lo que se acompaara con un aumento de la infor- mente. De otra parte, en la grfico 7b se observa
malidad. que el ndice de Precios al Productor (IPP) de bienes 95,0
90,0
5 En la teora econmica este fenmeno se denomina pass-through. 2014 2015 2016
Consiste en un mecanismo de transmisin de costos por la devalua-
cin de la tasa de cambio afectando el nivel de precios interno. Producidos para consumo interno Importados
4 Marco Fiscal de Mediano Plazo, junio 2016. Ministerio de Hacien-
da y Crdito Pblico. 6 Bienes que se comercian internacionalmente. Fuente: DANE.

142 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 143

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 8 Inflacin por tipo de bienes ( % ) El Banco de la seran mayores. En el momento en que la autoridad
monetaria perciba que las presiones de demanda
dra aumentar su produccin luego de ser levanta-
das las sanciones internacionales y multilaterales el
9,0

8,0
Repblica tiene sobre los precios disminuyen y la inflacin conver-
ja hacia la meta del 3%, podra darse un giro en la
pasado 16 de enero de 2016.

7,0 la obligacin de postura de poltica monetaria, lo que implicara dejar

de recurrir al incremento de las tasa de inters de
Se detiene la devaluacin
en los primeros meses del ao
6,0
mantener estable intervencin.
El comportamiento de la tasa de cambio pesos por
5,0
el poder adquisitivo Se frena la cada del precio dlar (TRM), que durante la coyuntura ha estado
vinculada principalmente con el comportamiento de
4,0
del petrleo en el 2016
3,0 de la moneda. Para En lo corrido de 2016, las caractersticas del mercado
los precios del petrleo, cambi su tendencia desde
marzo. Es as, que el precio del dlar pas de un pro-
2,0
ello, utiliza las tasas internacional del petrleo no han cambiado mucho.
Sigue en desequilibrio, como sucedi en 2015, por
medio de $3.357,5 en febrero de 2016 a $2.988 en
mayo de 2016, lo cual signific una revaluacin de
de inters con el fin
1,0
factores de oferta y demanda. No obstante, en mar- -11% durante estos meses (Grfico 11). En el ao
- zo se revirti la tendencia y el precio registra una leve corrido, entre diciembre de 2015 y mayo de 2016,
de reducir las presiones
2013 2014 2015 2016
recuperacin hasta mayo. Entre diciembre de 2015 y Colombia registr una revaluacin nominal de -7,9%.
Total Transables mayo de 2016 el crudo de referencia WTI present

Fuente: DANE.
Regulados No transables
El Banco de la Repblica tiene la obligacin de man-
tener estable el poder adquisitivo de la moneda. Para
ello, utiliza las tasas de inters con el fin de reducir
las presiones de la demanda agregada, va reduccin
del crdito o de la inversin real, por lo cual imple-
ment una poltica monetaria contraccionista con
incrementos sucesivos de las tasas de inters. Al revi-
sar las cifras, entre agosto de 2015 y junio de 2016,
las tasas de intervencin del Banco Emisor se han in-
de la demanda.
Aunque las causas de la inflacin, relacionadas con
factores climticos o con la devaluacin son transi-
torias, en opinin de la JDBR7, parecera existir una
preocupacin adicional relacionada con que el pro-
ceso de anclaje de las expectativas de los agentes se
demore ms de lo previsto. En la medida en que los
agentes se acostumbran a indexar sus precios y sa-
larios en el tiempo, el fenmeno inflacionario se po-
dra prolongar en el tiempo y los costos de reducirla
un crecimiento de 25,4%, al pasar su cotizacin de
US$ 37,32 por barril a US$ 46,8 (Grfico 10).
La Junta Directiva del Banco de la Repblica en su
sesin de febrero de 2016, buscando mitigar el im-
pacto de una sobre-reaccin de la tasa de cambio
En este sentido, se han presentado situaciones que en las expectativas de inflacin y contribuir en la
pueden favorecer alzas en los precios del petrleo, preservacin de las condiciones de liquidez del mer- Contenido
como es el acuerdo logrado por cinco miembros de cado cambiario, decidi reducir el porcentaje para la
la OPEP (Arabia Saudita, Kuwait, Emiratos rabes activacin de la subasta de opciones de desacumu-
Unidos, Qatar y Venezuela) junto con Rusia, de con- lacin de reservas internacionales8, al bajarlo de 5%
gelar la produccin en los niveles actuales, sumado a 3%9 del promedio mvil de orden 20. En ltimas, el Busqueda de
palbras o frases
a la reduccin de la produccin que se presenta en propsito de las opciones de venta de dlares es la
los Estados Unidos. Sin embargo, estas acciones de reducir la volatilidad de la moneda frente al dlar.
pueden ser neutralizadas en parte, ya que Irn po-
As mismo y vinculado a la tendencia de la tasa de
cambio en los ltimos meses, el Ministerio de Ha- Siguiente pgina

crementado en 300 puntos bsicos, mientras que la cienda y Crdito Pblico, en la actualizacin del
inflacin lo hizo en 346 puntos bsicos. (Grfico 9) 7 Junta Directiva del Banco de la Repblica Grfico 10 Precios internacionales Marco Fiscal de Mediano Plazo, ajust el supuesto
del petrleo de tasa de cambio que espera para 2016, de una
125 tasa de cambio nominal promedio de $2.757 inicial Anterior pgina
Grfico 9 Tasa de inters de intervencin.
115 a $3.150 por dlar.
Banco de la Repblica de Colombia
7,50
105 En este sentido, las anunciadas alzas graduales en la
7,25 95 tasa de inters durante 2016 sugeridas por el Siste-
ma de Reserva Federal de los Estados Unidos (FED) Zoom +

6,50 6,75 85
en enero de 201610, la incertidumbre frente al des-

USD / barril
6,25
5,75
6,00 75 empeo econmico de las economas emergentes y
65 los bajos precios del petrleo, seguirn reflejndose
Porcentaje %

en un mercado de cambio inestable.

4,50 4,50 55
4,25
3,25 3,25 45 8 La subasta se convocar por un monto de USD 500 millones una
vez la TRM se encuentre tres puntos porcentuales por encima de su
35 promedio mvil de orden 20. Las opciones tendrn una vigencia de
un mes a partir del da de la subasta y su ejercicio est sujeto al cum-
25
plimiento de la misma condicin.

enero
marzo
mayo
julio
sept.
nov.
enero
marzo
mayo
julio
sept.
nov.
enero
marzo
mayo
9 Junta Directiva del Banco de la Repblica, comunicado de prensa,
19 de febrero de 2016.
2014 2015 2016
2014 2015 2016 10 Comunicado de prensa del Comit Federal de Operaciones de
WTI Brent Mercado Abierto (FOMC) de la Reserva Federal (FED), enero de
Fuente: Banco de la Repblica. Fuente: PEMEX. 2016.

144 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 145

 COYUNTURA

Tasa Representativa del Mercado

Tomado de www.colarte.com. - Carlos Lleras Restrepo por Hector Osuna.

Grfico 11 La disminucin del dficit comercial, se explica por
(TRM) las importaciones que presentaron una reduccin
3.500 de 23% al pasar de USD17.714 millones entre ene-
3.300
COL$/USD ro y abril de 2015 a USD13.615 millones en igual
perodo de 2016. Ello obedeci a la reduccin en
3.100
todos los grupos de productos importados, pero
2.900 principalmente a la reduccin de las compras de
2.700 manufacturas (-26,7%) que representan el 74% del
total de las compras externas.
2.500

2.300 Por su parte, las exportaciones en lo corrido de 2016

no se recuperan, pues durante los cuatro primeros
2.100
meses registraron un acumulado de US$8.899
1.900 millones, lo cual significa una reduccin de 30%
1.700 respecto al igual perodo del ao pasado. Este re-
sultado, sigue influido por la reduccin de las expor-
1.500
2014 2015 2016 taciones de combustibles y productos de industrias
Fuente: Banco de la Repblica. extractivas, que en este lapso mostr una reduccin
de 46% respecto a igual perodo de 2015.

Cada en las importaciones suaviza Contina el ajuste en el gasto del Gobierno

dficit externo en el 2016 Nacional Central (GNC) Contenido

De acuerdo con el Departamento Nacional de Es-
tadsticas Dane-, para abril de 201611 el dficit
de la balanza comercial aument en 8% respecto a
igual mes de 2015, al pasar de USD1.037 millones a
En lo fiscal los hechos ms relevantes en lo corrido
de 2016, se encuentran vinculados, por un lado con
la revisin de la calificacin de Standard and Poors
(S&P), que revis la perspectiva de la deuda externa Busqueda de
palbras o frases

USD1.117,5 millones (Grfico 12). Con ello, Colom- colombiana de estable a negativa; y de otro, con la
bia acumula en los primeros cuatro meses de 2016 reaccin del Gobierno ante este hecho, al realizar un
un dficit comercial de USD4.715 millones, el cual aplazamiento del presupuesto actual en $6 billones
es inferior en USD291 millones al registrado en el (en funcionamiento $2,5 billones, servicio de la deu- Siguiente pgina

mismo perodo de 2015. da $0,5 billones y en inversin $3 billones).

Estos elementos fiscales afectaron las metas del Go-
bierno en la regla fiscal, ya que la meta de dficit
Colombia: Balanza comercial fiscal para el 2016 que estaba en 3,6%, se ampli Anterior pgina
Grfico 12 con el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo a 3,9%.
2014 -2016 (mensual)
1000,0 El aplazamiento del presupuesto podra estar vin-
Millones de USD culado con la perspectiva que muestra el recaudo
500,0 de ingresos, pues entre enero y mayo de 2016 los Zoom +
ingresos del GNC, comparados con los de similar
0,0 perodo de 2015 registraron una variacin de 2,9%.

-500,0
A modo de conclusin, el panorama para la econo-
ma Colombiana en 2016, frente a las tendencias
-1000,0 que muestran algunas variables macroeconmicas
y fiscales, sigue siendo complejo y de grandes retos
-1500,0 para las autoridades econmicas, pues para cumplir

Histrico
con la regla fiscal se deben seguir realizando ajustes
-2000,0 en el gasto pblico y tratando de fortalecer, de otra
parte, los ingresos del Gobierno Nacional Central.
-2500,0
2014

2015

2016

Abril

11 De acuerdo al cronograma de publicacin de estadsticas del

Dane, a la fecha se contaba solamente con informacin de balanza
Fuente: Banco de la Repblica. comercial a enero.

146 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 147

 HISTRICO
Estructura de la
Reforma agraria
Se publican a continuacin los apartes ms importantes
de la ponencia del proyecto que el senador Carlos Lleras Restrepo
present en la Comisin Tercera de esa corporacin y que se
convirti en la ley 135 de 1961, conocida como la de la reforma
social agraria. Llama la atencin que algunos aspectos de ese estudio
se refieren a problemas que an afronta el campo colombiano
cincuenta y cinco aos despus.
Carlos Lleras Restrepo
La Reforma Social Agraria
Significado de este termino
Como lo ha anotado Doreen Warriner en un libro
reciente (Land Reform and Development in time
Middie East), la reforma agraria representa un
punto de interseccin entre el desarrollo econmi-
co y el cambio social. Es lgico que las modifica-
ciones en la estructura de la tenencia de la tierra
no puedan, de consiguiente, considerarse prescin-
diendo de todos los otros factores que influyen en
el desarrollo de la agricultura. En efecto, despus
de los ensayos desordenados que siguieron a la pri-
mera guerra mundial y que pusieron un nfasis casi
exclusivo en el reparto de las antiguas propiedades,
una nueva concepcin se ha abierto paso, sobre
todo bajo el influjo de la tendencia predominante
en los Estados Unidos, de acuerdo con la cual no
slo es necesario dotar de tierras a los agricultores,
sino implantar una gran variedad de otras medidas
para asistirlos: mejores sistemas de crdito, educa-
cin, consejo tcnico, facilidades para el acceso al
mercado, etc., es decir, lo que suele conocerse bajo
* Expresidente de Colombia.
148 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo
Volver al
Anterior Inicio
la denominacin genrica de servicios de asistencia
tcnica, social y financiera a los productores rura-
les. Se quiere dar ayuda a los agricultores, acompa-
ando el cambio social con medidas para incremen-
tar la productividad en la agricultura. Pero, siempre
segn el citado escritor, es indispensable cuidarse
para que esta ampliacin del concepto no obscu-
rezca el significado esencial de una reforma agraria.
La redistribucin de la tierra significa un cambio
poltico y social, mientras que las otras medidas
llevan slo a un mejoramiento en la posicin eco-
nmica de los empresarios rurales y en la produc-
cin agrcola, sin un cambio en la posicin social
de aquellos. No debe permitirse que el nfasis pase
de lo .fundamental a lo complementario, ni que la
llamada concepcin integral conduzca, como ha
acontecido algunas veces, a que se quiera ofrecer a
los campesinos todo, excepto la tierra.
Fcil es, empero, llegar a ideas claras sobre el conte-
nido de una poltica global. Esta debe tener distin-
tas fases; pero si la estructura de la tenencia de la
tierra es defectuosa, hay que partir de la adopcin
de medios para modificarla. En un interesante es-
tudio sobre La propiedad de la tierra como instru-
HISTRICO
mento de la organizacin social en nuestro tiem- trumentos de una poltica agrcola. Que ellos son
po, Lucio Mendieta y Nez, despus de enumerar todava imperfectos, no cabe dudarlo ; pero no es
los benficos efectos que tiene la distribucin del lgico raciocinar como si no existieran.
agro entre las masas rurales, resume as la cuestin:
La Caja de Crdito Agrario se organiz con un cri-
La reforma agraria parte necesariamente de la dis- terio muy definido: prestar asistencia financiera a
tribucin de la propiedad territorial. La misma pa- los medianos y pequeos agricultores y ganaderos.
labra reforma est indicando un cambio en los Sus operaciones no estn cerradas para los gran-
modos o patrones existentes de la distribucin de des, quienes tericamente tambin tienen acceso a
la tierra. Si no hay un cambio fundamental de esos ellas. Pero los lmites fijados para la cuanta de los
modos o patrones no puede hablarse propiamente crditos se traducen de hecho en que un abruma-
de reforma agraria. dor porcentaje de ellos va a manos de cultivadores
pequeos o medianos, y slo una parte reducida a
Pero la reforma agraria no termina, no se agota con las de los grandes propietarios o empresarios agr-
el simple cambio de manos de la tenencia de la tierra,
sino que comprende, igualmente, una segunda fase
colas que se financian preferentemente en la banca
privada. Las reformas introducidas a la estructura
que consiste en la administracin de recursos a los de la Caja en 1940 y otras posteriores le permiten
nuevos propietarios para la explotacin adecuada de otorgar hoy prstamos a corto, mediano y largo
las extensiones territoriales que recibieron como re-
sultado de la primera fase de la reforma. Es tambin
plazo, y la red de sus agencias y sucursales va cobi-
jando progresivamente todo el pas.
parte esencial de sta la asistencia tcnica a los nue-
vos terratenientes para el mejoramiento de cultivos,
lo mismo que la organizacin para la compra de los
La reforma agraria
Contenido
elementos necesarios a toda explotacin agrcola y
para la venta de los productos agropecuarios.
Finalmente, la reforma agraria implica la asistencia
parte necesariamente
social en favor de los beneficiados con ella, a fin de
elevar sus niveles de vida, no slo como un impera-
de la distribucin de la Busqueda de
palbras o frases
tivo de justicia, sino para arraigarlos a la tierra que
han recibido.
propiedad territorial.
La misma palabra Siguiente pgina
Los servicios de asistencia
rural en Colombia reforma est
Para entender bien el proyecto que hoy se encuen- indicando un cambio Anterior pgina
tra a la consideracin del Senado conviene trazar,
aunque sea a la ligera, el cuadro de lo que ha venido en los modos o
siendo la poltica de asistencia rural en Colombia, ya
que son muchas las personas que han exteriorizado patrones existentes Zoom +
su extraeza porque dicho proyecto no contiene
reglamentaciones detalladas sobre educacin de de la distribucin de
las masas campesinas, crdito, organizacin de los
mercados, vivienda, extensin agrcola, etc. Podra la tierra. Si no hay un
creerse, al escuchar a esas personas, que la Rep-
blica jams se ha preocupado de tales aspectos, y cambio fundamental
que al iniciar la reforma social agraria, con el amplio
criterio que se indic atrs, tenemos que levantar de esos modos o
desde sus cimientos, al lado de los mecanismos que
operarn sobre la estructura de la tenencia de la patrones no puede
tierra, otros destinados a prestar la asistencia tcni-
ca, social y financiera. La verdad es que no estamos hablarse propiamente
partiendo de la nada. Durante los ltimos 30 aos
el pas ha venido forjando trabajosamente los ins- de reforma agraria.
ECONOMA COLOMBIANA 149
 HISTRICO HISTRICO

El control de esta clase de crdito se halla en manos
del Estado y del Banco de la Repblica. El capital se
ha formado predominantemente con fondos del Te-
soro Nacional; pero la institucin, administradora
tambin de la Caja Colombiana de Ahorros, utiliza
los recursos que en sta se concentran. De otra par-
te, ciertas disposiciones obligan a los bancos priva-
dos a invertir en bonos de la Caja una parte de su
encaje legal. Ocasionalmente tambin los mismos
bancos adquieren bonos por encima del lmite legal
obligatorio.
Es notorio que los esfuerzos realizados por esos di-
ferentes mtodos no han sido bastantes para dar
a la Caja medios financieros que puedan conside-
rarse adecuados a los requerimientos de la activi-
dad agropecuaria en el pas, sobre todo debido a
los efectos que sobre los recursos disponibles ha
tenido el alza general en el nivel de los precios. La
operancia de la Caja depende, pues, en buena par-
te, del apoyo que le preste el Banco de la Repblica
con prstamos y redescuentos. La amplitud de ese
apoyo no debe temerse ciertamente cuando facili-
ta multiplicar los prstamos a corto plazo; pero no
Pero, cualesquiera que sean las limitaciones que
hoy tiene la Caja, lo cierto es que la Nacin ha cons-
titudo en 29 aos de continuado empeo un orga-
nismo para el pequeo crdito agrcola y pecuario
que es notable por muchos aspectos. Es necesario
fortalecerlo y perfeccionarlo, sin que la aceptacin
de esta necesidad nos lleve a considerar los otros
aspectos de la poltica agrcola y singularmente la
reforma social agraria como si no tuviramos meca-
nismos de crdito en normal funcionamiento.
El Banco Ganadero y los fondos ganaderos depar-
tamentales estn prestando un servicio importante
para el crdito a la ganadera, y seguramente en-
sancharn y perfeccionarn sus actividades. Las
operaciones llamadas de ganados en compaa
que los fondos ganaderos realizan son un medio
muy eficaz para capitalizar la cra y levante de
ganados o para aprovechar pastos de engorde. Si
esas operaciones se hacen con marcada preferen-
cia para el. pequeo o mediano propietario, como
lo acostumbran ya hoy algunos de esos fondos, el
efecto social que se obtenga puede correr parejas
con el econmico. Eso es cierto, particularmente,
Recientes medidas de carcter legal y otras adopta-
das por el Banco de la Repblica estn orientando
hacia el crdito agrcola parte de los recursos de los Los problemas de
bancos comerciales, preferentemente para prsta-
mos a mediano plazo. la distribucin y
Los problemas de la distribucin y del mercadeo
son naturalmente de la mayor importancia en toda
del mercadeo son
poltica agrcola y se magnifican en la medida en
que la produccin est predominantemente a car-
naturalmente de la
go de pequeos empresarios, por la debilidad eco-
nmica de stos y su habitual desconexin con los
mayor importancia
sistemas comerciales y de transporte. La cuestin
reviste mltiples aspectos, variables segn la na-
en toda poltica
turaleza de los productos, las transformaciones
primarias que stos deban sufrir antes de darse al
agrcola y se magnifican
mercado, las posibilidades de conservacin, etc.
Por mucho tiempo la propiedad de las trilladoras de
en la medida en que
caf o de las piladoras de arroz, por ejemplo, cre
monopolios virtuales de compra que todava sub-
la produccin est
sisten parcialmente, y la falta de sistemas adecua-
dos de almacenamiento ha generado y genera an
predominantemente
para algunos artculos tremendas fluctuaciones de
precios. En general, puede afirmarse que los actua-
a cargo de pequeos Contenido

puede llevarse ms all de cierto lmite, sin causar

efectos inflacionarios, para prstamos a mediano
y largo plazo. Estos necesitan alimentarse en otras
fuentes (aumentos de capital, recursos del merca-
do financiero, prstamos externos, etc.) todas las
cuales se han utilizado en cierta escala y deben se-
guirse utilizando.
para las zonas de nueva colonizacin; pero por el
mismo medio se podra fomentar tambin la pe-
quea explotacin mixta agrcola y ganadera, que
constituye en tantos casos el ideal ambicionable,
ya que da mayor estabilidad econmica al campesi-
no, puede mejorar su dieta alimenticia y facilita el
uso de los abonos orgnicos.
les sistemas de distribucin se traducen en precios
altos para el consumidor y mermas considerables
empresarios.
del ingreso campesino. Busqueda de
palbras o frases
Pero tambin el pas ha venido haciendo notables una campaa de fomento de las cooperativas y
esfuerzos en lo que a esta materia se refiere. Ante otras medidas que pueden introducir nuevos cam-
todo, el de la Federacin Nacional de Cafeteros que bios benficos en el funcionamiento del mercado.
tuvo como causa directa la defensa de los precios Siguiente pgina

del grano en el mercado exterior. A los primeros en- El Instituto Nacional de Abastecimientos (INA) cons-
sayos de 1937 sigui, a partir del primer pacto de tituye otro organismo para la regulacin de los pre-
cuotas cafeteras, la organizacin de un sistema de cios y mercados agrcolas. Opera hoy con 35 agen-

Foto: Archivo El Tiempo.

compras enderezado simultneamente a mantener cias distribuidas en el pas, de las cuales 15 cuentan Anterior pgina

estables los precios internos y a regularizar la salida
del caf a los mercados consumidores. La construc-
cin de numerosas bodegas, la trilla por cuenta de
la Federacin que compra y almacena el caf en pul
con instalaciones de silos, y fija precios de sustenta-
cin para ciertos productos: trigo, arroz, maz, frjol,
ajonjol, soya; operando tambin a veces sobre la
papa, que presenta tan difciles problemas de alma-
cenamiento. Su capacidad para almacenar asciende Zoom +

pergamino, han introducido cambios sustanciales

en los mecanismos tradicionales del mercado. Es
claro que no todos los defectos de estructura que
ste presentaba han sido abolidos; se acta slo al
travs de agencias directas de compra y no existen
prcticamente asociaciones de los productores.
Empero, quien compare la situacin hoy existente
con la que imperaba hace apenas 25 aos, cuando
los intermediarios exportadores dominaban a su ar-
bitrio el mercado domstico, no podr menos de
reconocer que se han logrado avances de marcada
significacin. Disposiciones legales expedidas en
1958 y acuerdos celebrados en desarrollo de las
Carlos Lleras Restrepo y Otto Morales Benitez. mismas entre el Gobierno y la Federacin prevn
hoy a 75.000 toneladas; pero est en ejecucin un
plan que la elevar para el ao entrante a 225.000
toneladas. Sus activos, incluyendo las inversiones
fijas, son aproximadamente de 130 millones de pe-
sos que se van aumentando con ciertos beneficios
provenientes de la importacin de los artculos agr-
colas en que el pas registra un dficit.
Pueden citarse igualmente otros mecanismos de
regulacin del mercado, tales como. el sistema de
absorcin de la produccin nacional por industrias
manufactureras al travs de cuotas obligatorias que
deben adquirirse a los precios que seala el Gobier-
no. El trigo, el algodn y los productos oleaginosos

150 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 151

 HISTRICO
se han beneficiado con estos mtodos. La poltica
de precios estables y ayuda tcnica practicada por
algunas empresas industriales privadas tambin ha
tenido efectos importantes en ciertas ramas.
Un anlisis especial requerira lo tocante a la organi-
zacin de los almacenes generales de depsito que
el Banco de la Repblica financia con el redescuen-
to de bonos de prenda, los cuales son hoy tambin
objeto de inversin por parte de los bancos priva-
dos. Es muy dudoso que los pequeos agricultores
obtengan beneficio directo del sistema de almace-
nes; pero ste sin duda contribuye a regular el mer-
cado y facilita la compra oportuna de los productos
por parte de los consumidores industriales y los
intermediarios.
El estudio de lo que hoy existe muestra que el vaco
principal se halla en la casi total ausencia de una
organizacin de los productores apenas suplida en
ciertos casos por ciertos institutos especializados,
como el algodonero o por asociaciones gremiales
que no tienen un carcter cooperativo. Se acta
casi exclusivamente al travs de organismos cen-
trales y de agencias que no pueden mantener con
los productores aislados un contacto tan directo
y constante como sera necesario. La asociacin
de los productores resulta imperativa, como se ha
comprobado en otros pases. Comentando este
punto anota con razn M. Auge Larib, despus de
enumerar los cambios que el ambiente econmico
y la introduccin de tcnicas nuevas han produci-
do en el campesino de los pases avanzados: Todo
esto lo lleva muy lejos de sus tradiciones. En otros
tiempos, no obstante la aldea y el grupo familiar y
la ayuda mutua, era un aislado, un individuo, un in-
El pas no confronta tan slo un problema
de enseanza agrcola sino de instruccin
y educacin generales. Es quiz el ms grave
de todos los problemas de la Nacin, agudizado
naturalmente en los campos por las distancias,
la miseria y las caractersticas
propias del medio.
152 ECONOMA COLOMBIANA
dependiente, un pobre y un dbil. Se ha convertido
en un asociado, en un sindicalizado, un solidarista.
Evidentemente, presentar ahora todo eso como
una evolucin terminada es dar por adquirido lo
que no est ms que comenzado. Pero el trend,
la tendencia est tan claramente sealada, las rea-
lizaciones son tan conocidas en tantos y tan distin-
tos pases, la necesidad de continuar ese camino
es tan cierta que hay que destacar la asociacin en
la agricultura como la novedad ms sorprendente,
la caracterstica ms marcada de la agricultura mo-
derna: (La Revolucin Agrcola, en la Biblioteca de
Sntesis Histrica) .
Aparece, pues, que Colombia cuenta ya con orga-
nismos y sistemas insuficientes, sin duda, y que
ser indispensable perfeccionar, sobre todo por
medio del fomento de las asociaciones campesinas
y de las relaciones de stas con las instituciones
centrales que deben guiarlas tcnicamente y pres-
tarles asistencia financiera. Pero tampoco en este
campo estarnos partiendo de cero, y conviene con-
tinuar construyendo sobre lo que ya existe.
No es el caso de enumerar aqu lo que se hace ac-
tualmente en materias tales como la experimen-
tacin y la extensin agrcolas. La Nacin, los De- empleo de animales de labor.
partamentos, la Caja de Crdito Agrario y otros
institutos especializados tienen servicios de esta
clase; aunque deben anotarse defectos originados
en la falta de coordinacin, y desde luego la insufi-
ciencia de aqullos con respecto a la magnitud de
lo que para obtener un cambio profundo, y rpido
en la tcnica de las explotaciones agrcolas sera
necesario hacer. Esta realidad no puede sorpren-
dernos. La asimilacin de la tcnica en las esferas
HISTRICO
rurales no se consigue fcilmente, y menos an en
un pas de tan bajo nivel cultural y donde es escaso
el personal superior que puede propagarla. Prepa-
rar ese personal en mayor escala, coordinar mejor
su accin y ensancharla, son necesidades eviden-
tes. Pero no pueden menospreciarse ni los avances
logrados en la seleccin de semillas y variedades
nuevas, ni la difusin ya bastante grande para al-
gunos cultivos de las prcticas de sanidad vegetal,
la instalacin de puestos de monta, las prcticas de
inseminacin artificial, la seleccin de razas gana-
deras, el crecimento en el uso de abonos y enmien-
das, etc. Los esfuerzos que ahora se realizan para
aumentar la produccin nacional de abonos nitro-
genados, el uso de las escorias fosfricas de Paz del
Ro, la utilizacin creciente de cal para mejorar las
tierras cidas deben tenerse igualmente en cuenta.
En un tiempo relativamente corto ha cambiado en
el pas la tcnica de cultivos como el de la papa y el
algodn, lo cual es ciertamente un signo alentador.
Hay notorio atraso en la modernizacin de herra-
mientas de trabajo, en el uso cooperativo de mqui- Contenido
nas agrcolas, y en los sistemas de conservacin y
almacenamiento, lo mismo que en otros aspectos:
utilizacin de estercoleros, rotacin de cultivos,
Busqueda de
palbras o frases
Pero campaas como la de introduccin de nuevos
pastos avanzan rpidamente. De otro lado, convie- Caricatura de Chapete en El Tiempo.
ne recordar que, con frecuencia, aunque no siem- Coleccin particular de Germn Vernaza Villegas.
pre, la implantacin de tcnicas nuevas requiere un Siguiente pgina
aumento en la densidad del capital que se emplea blemas de la Nacin, agudizado naturalmente en los
para la explotacin agrcola. Durante los ltimos campos por las distancias, la miseria y las caracters-
aos la cuanta del capital empleado en la agricul- ticas propias del medio. Resulta indispensable operar
tura y la ganadera ha ido en aumento, aunque, al para ir dndole solucin, multiplicar las escuelas pri- Anterior pgina
igual que ocurre en otros sectores de la economa marias y los establecimientos de enseanza secun-
nacional, el crecimiento se ha registrado prepon- daria accesibles fcilmente a la poblacin campesi-
derantemente en la gran empresa o a lo sumo en na, introducir en unos y otros la enseanza prctica
la empresa mediana. No se ha hecho un esfuerzo
ordenado para ir capitalizando gradualmente a la
de la agricultura, establecer escuelas complementa- Zoom +
rias, e incrementar en el nivel superior la formacin
pequea agricultura y a la pequea ganadera. de agrnomos y veterinarios, lo mismo que la de
ciertos profesionales auxiliares. Pero la cuestin que
Existen organismos; falta coordinacin y son insu-
ficientes el personal tcnico y los recursos financie- se plantea ahora es la de si esa labor educativa debe
forzosamente anteceder a la reforma en la estructu-
ros. Todo esto tena que tomarse en cuenta, y efec-
tivamente se tom en cuenta al redactar el proyecto ra de la tenencia de la tierra, o puede y debe adelan-
tarse simultneamente con sta.
de ley que est a la espera de vuestra decisin.
Por ltimo habra que mencionar otros aspectos de
No podra terminar esta parte de la ponencia regla-
mentaria sin hacer algunos comentarios sobre el la asistencia social, los servicios de higiene, la do-
tacin de aguas potables, todo lo que pueda con-
magno problema educativo de nuestras clases ru-
rales. El pas no confronta tan slo un problema de tribuir al embllecimiento y comodidad de la vida
campesina, principiando por la vivienda misma. En
enseanza agrcola sino de instruccin y educacin
generales. Es quiz el ms grave de todos los pro- todos estos casos se trata de labores a largo plazo,
ECONOMA COLOMBIANA 153

Familia Lleras de la Fuente.
comenzadas ya. El sealamiento de su insuficiencia
actual slo sirve para confirmarnos que la magni-
tud de -los problemas sociales del pas es tremenda
y que en las zonas rurales tiene caractersticas es-
pecialmente graves. Pero es claro que las ahondan
y magnifican la miseria de las gentes sin tierras, la
forzada trashumancia, la obligada desocupacin.
En el seno de la Comisin Tercera Constitucional
se ha mencionado una materia de cuyo estudio de-
tenido se ocupa actualmente el Comit Nacional
Agrario: la vida de los pequeos Municipios que
constituyen los centros naturales de organizacin
de la vida rural.
Las estadsticas fiscales nos muestran que, en con-
junto, los presupuestos de los Municipios colom-
bianos han aumentado tanto o ms que el de la
Nacin. Pero puede observarse que ese crecimiento
slo cobija a las capitales y a otros pocos distritos.
El pequeo Municipio, el Municipio rural, es decir,
aquel donde la poblacin dispersa en los campos es
notoriamente mayor que la aglomerada en el cen-
tro urbano, ha permanecido por lo general estacio-
nario o se encuentra en franco retroceso.
El xodo rural, aqu como en otros pases, afecta
gravemente a los centros urbanos de los pequeos
Municipios. Pero en Colombia la violencia intensifi-
c todava ms ese fenmeno en los ltimos aos. intuicin lo seal as el Profesor Lpez de Mesa
Muchos distritos municipales han perdido sus cla-
ses dirigentes y la administracin local sufre, natu-
ralmente, las consecuencias de ese hecho lamen-
154 ECONOMA COLOMBIANA
Foto Cortesa de El Espectador.
table. Media adems lo defectuoso del sistema de
ingresos pblicos y la influencia nefasta del caci-
quismo que dificulta el cobro justo de las contribu-
ciones. Los servicios pblicos, como poda esperar-
se, son desde todo punto de vista insuficientes y a
veces no existen.
Se hacen esfuerzos, es verdad, para remediar esos
males, casi siempre al travs de auxilios de la Na-
cin y de los Departamentos. En algunos lugares se
nota, inclusive, un resurgimiento del espritu pbli-
co, y hay gentes abnegadas que se convierten en
apstoles de una causa: la del colegio local, la de
los servicios hospitalarios. Pero en otras partes. hay
la inmovilidad y hasta la desintegracin. Es notorio,
sobre todo, que con raras excepciones, los grandes
propietarios de tierras, ausentistas por lo regular,
nada hacen por contribuir a mejorar el Municipio y
sus servicios, fallando as en sus obligaciones socia-
les, precisamente con respecto a la regin de don-
de derivan ingresos y provechos.
Todo esto es lamentable, porque el papel del centro
urbano en los pequeos Municipios rurales es de la
mayor importancia. Desde all tiene que ejercitarse
la direccin local de la vida campesina, y el pobla-
do es tambin centro mercantil, social y cvico. Una
accin verdaderamente eficaz para mejorar la vida
campesina tiene que apoyarse en l. Con certera
refundiera, corrigiera y. complementara todo lo que
hace ya veintisiete aos, y hoy debemos lamentar
que la campaa llamada de la cultura aldeana, que
l proyect e inici, se hubiera abandonado.
El Comit Nacional Agrario contempl este proble-
ma, lo mismo que la Comisin Tercera Constitucio-
nal, principalmente al considerar lo relacionado con
los gravmenes fiscales a la propiedad territorial,
punto este ltimo que el Comit estudia actual-
mente. Cuando se propuso dio de un impuesto ge-
neral sobre las tierras se puso de presente el hecho
de que stas constituyen la materia gravable propia
de los fiscos crear para la reforma agraria recursos
financieros especficos. por medios locales, y que si
sobre ella se establecen impuestos afectos a otros
fines, la solucin del problema de los pequeos
Municipios se alejar indefinidamente. Lo indicado
parece fortalecer los tesoros municipales organi-
zando debidamente el catastro y reformando las ta-
rifas del impuesto predial, lo cual, a la larga, tendra
tambin efectos benficos sobre la estructura de
la propiedad rstica. Todo lo cual puede conciliarse
con la tendencia a concentrar parcialmente los ren-
dimientos fiscales que as se obtengan en manos
de entidades regionales, delegataras o no del Ins-
tituto de la Reforma Agraria, que puedan organizar
con mayor eficacia y costo ms reducido servicios
elctricos, regular las corrientes de agua, promover
ciertas formas de asistencia social, etc.
El problema est todava en su fase de estudio; pero
se le menciona aqu tan slo para dejar una reorga-
nizacin fundamental en el rgimen de los tributos
a la tierra como un fortalecimiento de los pequeos
Municipios rurales. Las dos materias se relacionan
estrechamente, y al examinarlas habr tambin que
indagar si no cabe una modificacin al impuesto so-
bre el patrimonio que facilite alzas grandes en las
tarifas del impuesto local sobre los fundos. Como
lo anunci oportunamente el Comit Agrario, ser
esta materia de un proyecto separado.
El proyecto y los servicios
de asistencia rural
Se ha hecho el recuento, tal vez innecesario y desde
luego incompleto de lo que la Nacin posee corno
mecanismos y medios en el campo de la asisten-
cia tcnica, social y financiera a los sectores rurales
para explicar de nuevo la forma como el proyecto
de ley se ocup de esa materia. El Comit Nacional
Agrario tena ante s dos caminos distintos. El pri- la leche y productos
mero consista en acometer la redaccin de un c-
digo completo de poltica agrcola que reprodujera,
en nuestra legislacin existe sobre educacin rural,
extensin agrcola, higiene y sanidad humana en los
campos, vivienda, cooperativas y otras formas de
asociacin, sanidad vegetal y pecuaria, estudio de
suelos, investigaciones, crdito, etc. Es posible que
un proyecto de esa clase hubiera satisfecho a los
espritus rgidamente sistemticos, y seguramente
habra hecho menor el nmero de los celosos ciuda-
danos que se sintieron obligados a prevenir al pas
sobre los inconvenientes de una iniciativa que per-
sigue hacer ms propietarios pero que no enume-
ra completa y detalladamente todos los servicios
que a la luz de los ms altos requerimientos de la
vida moderna se les podran prestar. Pero no crey
el Comit, como no lo ha credo vuestra Comisin,
que ese trabajo tuviera positiva utilidad. El empe-
o de realizarlo habra, por otra parte, demorado
quin sabe hasta qu remota fecha la iniciacin de
la reforma. A este respecto conviene advertir que
no siempre la exigencia de esa clase de repeticiones
innecesarias obedece a falta de informacin o a una
aguda mana codificadora; el espritu de procastina-
cin juega a menudo en ello un papel, lo mismo que
los intereses existentes, ya que a stos conviene
que se prolonguen por meses y aos los estudios Contenido
preliminares. Es la misma posicin de quienes afir-
man que antes de redactarse la reforma se debe-
ra haber agotado el estudio de las zonas, climas y
suelos, hasta tener clasificado, de acuerdo con sus
caractersticas y ms econmica destinacin, hasta Busqueda de
palbras o frases
el ltimo trozo del territorio nacional. O la de quie-
Si de la Reforma Siguiente pgina
Social Agraria resulta,
como cabe esperarlo, Anterior pgina
un gran fomento de
la pequea explotacin Zoom +
ganadera, la
organizacin de
cooperativas para
lecheros ser un
complemento
indispensable.
ECONOMA COLOMBIANA 155
 nes sostienen que no puede hacerse tina reforma
agraria sin haber antes eliminado por completo el
analfabetismo en los pobladores del campo.
El da en que los El otro camino, que fue el seguido en el proyecto,
parte de lo existente. Se aplica principalmente a
campesinos de un considerar el tema concreto de la tenencia de la tie-
rra, sobre la base de que todos los mecanismos e
Municipio deban instituciones que hoy funcionan para los actuales
propietarios siguen a la disposicin de los nuevos
entenderse tan adquirentes de tierras. Como, naturalmente, no se
ignora que hay fallas de coordinacin, se prevn
slo con una medidas para remediarlas, y como tampoco se des-
conoce que los recursos de esas instituciones son,
oficina que les d por lo regular, insuficientes, se consagran normas
para que el Instituto de Reforma Agraria los comple-
las indicaciones mente. El tema de las relaciones entre el Instituto
y los otros organismos administrativos y estableci-
pertinentes, mientos pblicos que prestan servicio de asistencia
rural ser examinado ms adelante. Ahora convie-
abra los crditos ne indicar las disposiciones del proyecto que tocan
con la materia a que nos venimos refiriendo.
necesarios,
En materia educativa el problema tiene dos aspec-
suministre por tos diferentes. De un lado est la necesidad de
preparar personal competente para la ejecucin
cuenta de stos de la reforma. Esta va a implicar muchos estudios
y trabajos, unos de alta tcnica y otros que apenas
nal que ha de ejecutar la reforma y prestar servicios
de asistencia rural, sino para fomentar la enseanza
agrcola en sus distintas escalas: escuela primaria,
escuelas complementarias, liceos y universidades.
En lo que toca a los servicios de asistencia, llamo
la atencin sobre las siguientes disposiciones del
proyecto:
El ordinal 5 del artculo 19 seala entre los fines de
la ley elevar el nivel de vida de la poblacin campe-
sina por la coordinacin y fomento de los servicios
relacionados con la asistencia tcnica, el crdito
agrcola, la vivienda, la organizacin de los merca-
dos, la salud y la seguridad social, el almacenamien-
to y conservacin de los productos y el fomento de
las cooperativas.
El ordinal del artculo 3 prev que el Instituto d a
los cultivadores, directamente o con la cooperacin
de otras entidades, la ayuda tcnica y financiera ne-
cesaria para su establecimiento en las tierras que se
colonicen o parcelen, lo mismo que para la adecua-
da explotacin de stas y el transporte y venta de
los productos.
El ordinal j) del mismo artculo enumera entre las
funciones del Instituto la de requerir de las entida-
des correspondientes la prestacin de los servicios
La labor de promocin y coordinacin de los ser-
vicios de asistencia tcnica, social y financiera; la
cooperacin con su personal, organizacin y re-
cursos que a ellos dar el Instituto y la facultad de
organizarlos directamente mientras las entidades
a quienes corresponda no puedan hacerlo en sa-
tisfactorias condiciones, dicen referencia no slo
a las zonas cobijadas por labores de colonizacin
dirigida, parcelacin y concentracin parcelarias,
sino tambin a las zonas de colonizacin espont-
nea. Fue esta ltima una reforma introducida por la
Comisin y que se justifica plenamente, ya que en
vastas regiones del pas que eran tierras baldas, o
que podan considerarse como tales, miles de pe-
queos colonos han penetrado sin ayuda, o casi
sin ayuda alguna, y han formado o estn formando
explotaciones, y ya tambin porque ese movimien-
to espontneo no habr de detenerse en lo futuro.
Si se justifica prever la prestacin de asistencia a
quienes vayan a zonas de colonizacin dirigida o de
parcelacin, mayores razones existen para ayudar
a esos otros colombianos. Adems, se ha compro-
Contenido
bado repetidas veces que es la falta de una ayuda
oportuna lo que obliga a los colonos espontneos a
abandonar sus explotaciones incipientes, vendien-
do sus mejoras, y por ese camino se han formado
grandes latifundios en las tierras nuevas, A tal fe-
nmeno debe ponrsele coto, no slo con las otras
Busqueda de
palbras o frases

la semilla, cargue requieren un modesto nivel de conocimientos. Ser

necesario preparar ms agrnomos, veterinarios y
relacionados con la vida rural en las zonas donde de-
sarrolle sus actividades; coordinar el funcionamien-
medidas que contempla el proyecto, sino acudien-
do oportunamente a introducir cierta racionaliza-
el costo de los economistas agrcolas; pero tambin simples agri-
mensores, avaluadores y otros expertos para ope-
to de ellos y prestar ayuda econmica para su crea-
cin y funcionamiento, cuando fuere necesario.
cin en las colonizaciones espontneas y a organi-
zar en stas debidamente servicios de asistencia a
Siguiente pgina

servicios de raciones ms simples, es decir, personal de campo.

Seguramente en algunos casos ser indispensable El ordinal k) del mismo artculo encomienda al Ins- los medianos y pequeos colonos.
tituto la funcin de promover la formacin de las
maquinaria, si contratar con tcnicos o firmas extranjeras ciertos
estudios, por ejemplo en el ramo de la ingeniera unidades de accin rural sobre las cuales se har Anterior pgina

ms adelante una explicacin detallada.

fuere el caso, hidrulica. El proyecto original, en su artculo 99,

Foto Cortesa de El Espectador.

trae provisiones sobre estos puntos, las cuales han
abone el valor de pasado a figurar en el artculo 106 del texto que
presenta la Comisin.
Conforme al artculo 49, el Instituto promover la
prestacin de servicios de asistencia tcnica, eco-
nmica y social por las agencias administrativas y
Zoom +

los productos que De otro lado, es indiscutible que, fuera de la asisten-
cia y consejos tcnicos que a los campesinos preste
aqullos entreguen, el personal del Instituto y de los otros organismos
administrativos, debe intensificarse la educacin
etc., se habr dado general de las masas rurales e incluir en ella una
instruccin prctica sobre agricultura y ganadera.
un paso muy Estos son problemas que dependen del Ministerio
de la Educacin Nacional. Pero el seor Presidente
importante. de la Repblica ha querido que en relacin con ellos
preste cooperacin el Comit Nacional Agrario, y ya
funciona una comisin de expertos nombrada por
ste para preparar un informe sobre lo que precisa
hacer, no slo respecto de la preparacin del perso-
establecimientos pblicos correspondientes, den-
tro de las zonas de colonizacin; los coordinar
debidamente y, en caso necesario, prestar coope-
racin financiera a esas entidades o establecer por
s mismo los servicios que stas no puedan prestar.
La ayuda a las comunidades indgenas est con-
templada en el artculo 94 del texto que presenta
la Comisin.
Bajo el ttulo general de Servicios Rurales, los ar-
tculos 95, 96, 97, 98 y 99 del proyecto revisado
amplan las disposiciones ya indicadas. Conviene
destacar sobre todo lo siguiente: Carlos Lleras Restrepo y Gloria Cecilia de la Fuente de Lleras.

156 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 157

 El artculo 96 autoriza al Instituto para establecer
directamente ciertos servicios relacionados con el
empleo de maquinaria agrcola o de animales de
labor; el beneficio, empaque y transporte de los
productos agrcolas y pecuarios; el ensilaje y alma-
cenamiento; las ventas por comisariatos y el me-
joramiento de las viviendas rurales, lo mismo que
para promover el establecimiento de pequeas in-
dustrias y de granjas de demostracin y capacita-
cin con escuelas complementarias anexas.
El artculo 97 ordena al Gobierno estudiar, en aso-
cio del Instituto y los restantes establecimientos
pblicos que prestan servicios relacionados con
la actividad agrcola o ganadera, la posibilidad de
coordinar el funcionamiento local de tales servicios
por medio de unidades de accin rural que los
concentren localmente, unifiquen sus relaciones
con los usuarios de la zona y preparen la organiza-
cin cooperativa de stos.
Esta idea de las unidades de accin rural puede
ser extraordinariamente fecunda. El da en que los
tampoco en que al lado de esos servicios tcnicos
y financieros se concentren otros: la escuela com-
plementaria agrcola, el puesto de salud, la promo-
cin de los clubes juveniles, los comisariatos. Se
tendran as centros a cuyo alrededor se organizara
la vida campesina y de los cuales podra irradiar una
persistente y cada vez ms amplia accin civiliza-
dora que hallara en los mtodos de accin comu-
nal su natural complemento. La inscripcin de los
usuarios en esos centros puede constituir tambin
la primera etapa de la organizacin cooperativa
para cuyo desarrollo es necesario explorar medios
ms efectivos que los seguidos hasta ahora, los
cuales han sido copiados sin mucho discernimiento
de pases donde el nivel cultural y el desarrollo del
espritu de asociacin difieren tanto de lo que aqu
existe.
No se trata de una utopa; algunos ensayos afortu-
nados de organizaciones semejantes a la descrita se
han llevado ya a cabo por particulares o por Curas
Prrocos. Evidentemente, existen problemas de or-
ganizacin que deben ser resueltos; hay que coor-
El artculo 93 original del proyecto no ofreca, en
la forma como fue concebido, bases prcticas para
contribuir a remediar la ausencia de suficientes ca-
pitales en las pequeas explotaciones agrcolas y
ganaderas. Vuestra Comisin lo ha reemplazado
por el que es hoy el artculo 98. De acuerdo con
ste, el cupo de redescuento de la Caja de Crdito
Agrario en el Banco de la Repblica tendr un inme-
diato y substancial aumento. Por otra parte, se pre-
v un sistema para que el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria refuerce los recursos de la Caja y
sta preste a su vez ayuda crediticia a los campesi-
nos cobijados por las operaciones de colonizacin,
parcelacin y concentracin parcelaria. Es esta una
de las pocas reformas que, despus de detenido es-
tudio, se crey conveniente y posible introducir a la
legislacin vigente sobre crdito agrcola.
A virtud de una disposicin legal vigente, lo estable-
cido respecto de cupo de redescuento para la Caja
de Crdito Agrario beneficiar tambin al Banco
Ganadero.
este rengln donde el movimiento cooperativo se
ha presentado ms pronta e intensamente.
La relacin que antecede muestra la preocupacin
del proyecto porque se den a los campesinos en las
zonas de colonizacin dirigida o espontnea, en las
de parcelacin y en las de concentracin parcelaa-
ria, los necesarios servicios de asistencia tcnica,
social y financiera. Muestra adems que se han sen-
tado bases positivas, como la referente a las uni-
dades de accin rural, para que esos servicios se
coordinen y se presten mejor en todo el pas.
La afirmacin de que se est proyectando un sim-
ple reparto de tierras sin prever medida alguna para
faciliar a los campesinos la explotacin adecuada
de ellas, carece, pues, en absoluto, de fundamento.
Pero al mismo tiempo est claro que el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria no va a sustituir
a los organismos ya existentes ni a reproducir las
funciones hoy encomendadas a stos.
Contenido

campesinos de un Municipio deban entenderse tan
slo con una oficina que les d las indicaciones per-
tinentes, abra los crditos necesarios, suministre
por cuenta de stos la semilla, cargue el costo de
los servicios de maquinaria, si fuere el caso, abone
dinar la accin de varios organismos distintos, y se
deber, sin duda, comenzar por el establecimiento
de centros pilotos que vayan suministrando la nece-
saria experiencia. Pero hay ah un vasto campo para
la accin de los gobiernos, una hermosa y fecunda
El artculo 99 del proyecto revisado es enteramente
nuevo. Despus de examinar la situacin y opera-
ciones del Instituto Nacional de Abastecimientos, Las explicaciones
se hall conveniente facultarlo para otorgar prsta-
mos a las cooperativas, a objeto de que stas pue-
que aqu se han Busqueda de
palbras o frases

el valor de los productos que aqullos entreguen,

etc., se habr dado un paso muy importante en el
tarea para transformar la vida rural, ha-ciendo que
no sea ms ese algo inorgnico y primitivo, donde el
dan adquirir de sus miembros los artculos agrcolas
o pecuarios que ellos produzcan y transportarlos y
consignado muestran
sentido de simplificar, facilitar y hacer ms eco-
nmica la asistencia rural. No es imposible pensar
campesino aislado apenas s tiene contactos ocasio-
nales con el Estado y la comunidad.
venderlos, y para que puedan establecer plantas de
beneficio e instalaciones de almacenamiento.
tambin que no son Siguiente pgina

Atrs se indic cmo la ausencia de asociaciones justas las afirmaciones,

campesinas dificulta organizar el mercado de los
productos del campo y limita forzosamente la ac- tan a menudo repetidas,
Foto Cortesa de El Espectador.

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cin del Instituto Nacional de Abastecimientos. Sin

duda ste podra hoy, de acuerdo con las normas de que el Instituto
vigentes, nombrar a una cooperativa como agente
suyo para que comprara los productos a los precios de la Reforma Agraria Zoom +
de sustentacin que l mismo fija; pero no est
autorizado para otorgar prstamos. Con la nueva va a ser un gigantesco
disposicin que se propone podrn las cooperati-
vas recibir de sus miembros los productos pagan- monstruo que dominara
do los precios de sustentacin, sin riesgo alguno,
y si el precio del mercado sube a niveles ms altos, toda la vida econmica
realizar un beneficio adicional distribuible entre los
miembros. Adems se podr operar en renglones del pas con poderes
con respecto a los cuales no interviene hoy el Insti-
tuto. Si de la Reforma Social Agraria resulta, como omnmodos
cabe esperarlo, un gran fomento de la pequea
explotacin ganadera, la organizacin de coope- y extenssimos.
rativas para la leche y productos lecheros ser un
complemento indispensable. En otros pases es en

158 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 159

 Los extremos de toda esta cuestin pueden ser ex-
presados as:
I. Aparte de algunas previsiones sobre redescuen-
to de la Caja de Crdito Agrario y el Banco Ga-
nadero y sobre relaciones entre el Instituto Na-
cional de Abastecimientos y las cooperativas en
materia de mercadeo y transporte de productos
agropecuarios, el proyecto no reforma con ca-
rcter general las disposiciones hoy existentes
que tocan con la asistencia tcnica, social y fi-
nanciera a los campesinos. Para el conjunto del
pas continuarn funcionando, sin interferencia
del Instituto, las organizaciones actuales.
2. Se ha considerado, sin embargo, que debe em-
prenderse una labor de perfeccionamiento de
esos servicios, buscando, ante todo, unificar su
funcionamiento local al travs de las llamadas
unidades de accin rural. El proyecto contem-
pla esa evolucin y ordena al Gobierno adelan-
tar, en acuerdo con el Instituto y otros estableci-
mientos pblicos, una definida campaa para la
organizacin cooperativa de los campesinos. El
Instituto de la Reforma Agraria prestar su ayu-
da a la organizacin cooperativa. En este campo
concreto su actividad no estar limitada a las
zonas de colonizacin, parcelacin o concentra-
cin parcelaria.
3. En las zonas a donde el Instituto extienda sus
actividades buscar que, por las entidades a
quienes corresponda, se presten los servicios de
asistencia tcnica, social y financiera; coordinar
el funcionamiento de esos servicios en unidades
de accin rural y podr prestar, en caso necesa-
rio, ayuda con su personal, su organizacin y sus
propios recursos. Si los establecimientos existen-
tes no pueden prestar en determinada zona sus
servicios, los prestar directamente el Instituto.
Para algunos de stos prev el artculo 96 del
proyecto una accin propia de esa entidad.
Ha estimado vuestra comisin, al igual que el Comi-
t Nacional Agrario, que las soluciones adoptadas
son convenientes y se cien a la realidad del pas.
En tiempo anterior se puso de presente la tenden-
cia a refundir en un instituto encargado de la refor-
ma agraria los organismos ya existentes en materia
de crdito, regulacin del mercado, extensin agr-
cola, etc. No cree la Comisin que ese sea un buen
camino y no halla razonable acumular en una sola
institucin el manejo de tantas y tan complejas ma-
terias. Por otra parte, la incorporacin de entidades
160 ECONOMA COLOMBIANA
ya organizadas a un establecimiento nuevo se tra-
ducira seguramente por lo menos en una transito-
ria desorganizacin que no hay para qu provocar.
Las explicaciones que aqu se han consignado
muestran tambin que no son justas las afirmacio-
nes, tan a menudo repetidas, de que el Instituto de
la Reforma Agraria va a ser un gigantesco mons-
truo que dominara toda la vida econmica del pas
con poderes omnmodos y extenssimos. Puede
verse, por el contrario, que se le mantiene dentro
de lneas precisas, para funciones muy concretas y
definidas.
Se ha sugerido que esas funciones del Instituto po-
dran ser encomendadas a la Caja de Crdito Agra-
rio, siendo por lo tanto innecesaria la creacin de
una entidad nueva. La Comisin no comparte ese
punto de vista. Ms adelante se expondrn las ra-
zones que, en nuestro concepto, justifican la crea-
cin del Instituto. Por el momento basta observar
que no resulta lgica la posicin de quienes tachan
al Instituto por considerarlo demasiado grande y Contenido
potente, y al mismo tiempo proponen que la Caja
Agraria asuma todas las funciones que para l se
han previsto. Sera la Caja la que vendra a quedar
as convertida en un organismo de proporciones Busqueda de
desmesuradas, con muy probable dao para el efi- palbras o frases
ciente funcionamiento de los servicios de crdito
en el pas No deseo cerrar este Captulo de la po-
nencia sin advertir que el Comit Nacional Agrario y
Siguiente pgina
vuestra Comisin Tercera Constitucional han teni-
do buen cuidado de no imponer al Instituto ni a los
otros establecimientos existentes, obligaciones im-
perativas de prestar a todos y a cada uno de los nue-
vos colonizadores y parcelarios servicios completos Anterior pgina
y perfectos, grandemente superiores a aquellos de
que pueden disponer los pequeos propietarios
actuales. Esa mana del perfeccionalismo no tiene
justificacin, conduce a situaciones inequitativas y, Zoom +
al aumentar tremendamente los costos, recortara
la extensin y efectos de la reforma, reducindola
al beneficio de un pequeo grupo de privilegiados.
Para emplear una frase que ya se ha hecho comn,
diremos que la reforma debe adelantarse a la co-
lombiana, es decir, tomando en cuenta lo limita-
do de los recursos nacionales. Los esfuerzos deben
concentrarse preferentemente en el aumento de la
productividad y del ingreso, procurando, claro est,
encauzar tal aumento hacia la elevacin de los nive-
les de vida, y evitando cuidadosamente reemplazar
con ddivas o ayudas excesivamente generosas lo
que el campesino debe alcanzar con su personal
esfuerzo.