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INFORME 2001
De lo anterior se deduce que las ordenanzas locales que regulan las materias
propias de su competencia e imponen sanciones para el caso de incumplimiento de las
obligaciones establecidas en ellas, estn subordinadas a la existencia de una ley
habilitadora, estatal o autonmica.
Sin embargo, esta doctrina debe ser precisada cuando se trata de definir la colabo-
racin normativa de las ordenanzas municipales. Con el fin de precisar el alcance de la
reserva de ley sancionadora respecto de las ordenanzas municipales, el Tribunal Cons-
titucional ha adoptado una interpretacin flexible de la reserva de ley y, por consiguien-
te, ha reconocido un amplio mbito de actuacin de las ordenanzas municipales para el
desarrollo de las normas.
En ese orden de cosas, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 233/1999, de
13 de diciembre, determina el contenido de la modulacin del principio de legalidad en
materia tributaria, en relacin con la autonoma local. Para ello, aun cuando se sigue
requiriendo la necesidad de una ley habilitadora, se considera que el mbito de colabo-
racin normativa de los municipios, mediante el desarrollo por ordenanza, es mayor
del que puede considerarse de la normativa reglamentaria estatal. No obstante, no
debe entenderse en ningn caso la renuncia de la ley a todo encuadramiento normativo
de la potestad tributaria local.
La justificacin la ha encontrado el Tribunal en dos aspectos: en la propia natu-
raleza de las ordenanzas municipales que aprueba el Pleno del Ayuntamiento, rgano
de carcter representativo; y en la garanta de la autonoma local que supone que la ley
no puede llevar a cabo una regulacin que agote la competencia en aquellas materias
donde est claramente presente el inters local, como eran en ese caso los tributos locales.
En el caso de ordenanzas municipales, como hemos visto anteriormente, la reserva
de ley sancionadora del art. 25.1 CE es ms estricta, puesto que tal reserva garantiza la
posicin jurdica de cada ciudadano en relacin con el poder punitivo del Estado.
En ese mbito, el Tribunal Constitucional ha mantenido una constante lnea de
interpretacin constitucional que ha precisado el alcance de la reserva de ley sanciona-
dora respecto a las ordenanzas municipales.
Para hacer un anlisis de conjunto de esa modulacin debemos reparar en la
Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio. En este pronuncia-
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miento el alto tribunal requiere que una ley expresa tipifique las infracciones y sancio-
nes administrativas, aun cuando consiente cierta flexibilidad en el desarrollo reglamen-
tario por ordenanza de las mismas. Incluso llega a delimitar el campo que queda dispo-
nible a la regulacin municipal:
En forma similar a como acabamos de recordar en relacin con la reserva
de ley tributaria, tambin la exigencia de ley para la tipificacin de infrac-
ciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente
el inters local, existe un amplio campo para la regulacin municipal y
siempre que la regulacin local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta
flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de
ley. Y ello porque la mera atribucin por ley de competencias a los
municipios conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL no contiene
en s la autorizacin para que cada municipio tipifique por com-
pleto y segn su propio criterio las infracciones y sanciones ad-
ministrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia.
No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulacin de un
mbito material de inters local y el poder para establecer cundo y cmo
el incumplimiento de una obligacin impuesta por Ordenanza Municipal
puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigi-
ble una definicin de cada tipo de ilcito y sancin en la ley, pero no permi-
te la inhibicin del legislador.
Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mnimas, que se exponen a conti-
nuacin. En primer trmino, y por lo que se refiere a la tipificacin de
infracciones, corresponde a la ley la fijacin de los criterios mnimos
de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede esta-
blecer tipos de infracciones; no se trata de la definicin de tipos ni siquie-
ra de la fijacin de tipos genricos de infracciones luego completables por
medio de Ordenanza Municipal sino de criterios que orienten y condicio-
nen la valoracin de cada municipio a la hora de establecer los tipos de
infraccin. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art.
25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada
materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las
ordenanzas municipales; tampoco se exige aqu que la ley establezca una
clase especfica de sancin para cada grupo de ilcitos, sino una relacin de
las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar
en funcin de la gravedad de los ilcitos administrativos que ella misma
tipifica.
A la vista de lo anterior queda delimitado el contenido de este principio respecto
a la autonoma local mediante la necesaria reserva de ley sancionadora en relacin con
las ordenanzas locales. Por ello, no es posible recoger infracciones ni sanciones sin una
ley especfica que lo prevea, y no se puede suplir esta garanta con la referencia a la
mera atribucin de competencias del artculo 25 de la LBRL.
No obstante, la exigencia de ley no conlleva en estos supuestos la imposibilidad de
una colaboracin normativa mediante ordenanzas municipales, siempre y cuando que-
den correctamente definidos los criterios mnimos de la antijuridicidad de las infraccio-
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nes y una relacin de posibles sanciones. En ese sentido la doctrina del Tribunal Cons-
titucional ha matizado, en virtud de la autonoma local, el contenido del principio de
tipicidad (recogido en el artculo 129 de la Ley 30/1992 y en el artculo 4 de la Ley
Vasca 2/1998), delimitando el campo que corresponde a la ley y el que disponen las
ordenanzas municipales.
A pesar de ello, es preciso hacer mencin de la doctrina jurdica que ha postulado
la necesidad de hacer una interpretacin amplia de este esquema de reserva legal en el
caso del derecho municipal sancionador. A su entender, ofrecer otra interpretacin
supondra cuestionar las posibilidades de actuacin municipal para resolver problemas
locales, puesto que existe un considerable nmero de ordenanzas municipales que tra-
dicionalmente han regulado y tipificado infracciones y sanciones para el buen gobierno
local, las cuales, sin embargo, no se encuentran respaldadas por normas de rango
legal. De ese modo, pretenden que las ordenanzas municipales, como disposiciones de
carcter general de rango reglamentario, entren a regular materias reservadas a los
municipios, obviando la necesidad de reserva de ley.
Las justificaciones de esa excepcin al principio de legalidad sancionadora,
que sirven tanto para ejercitar la potestad reglamentaria como la sancionadora, se
deben a la peculiar proteccin constitucional que dispone la autonoma local para
la gestionar sus propios intereses. Junto a este argumento de alcance constitucio-
nal, se ha llegado a considerar que el carcter representativo de la voluntad popu-
lar en algn rgano de representacin municipal, como es el Pleno, imprime legiti-
midad democrtica a las ordenanzas que emanan del mismo. Asimismo, se hace
alusin al texto del artculo 55 del TRRL, que prev que: En la esfera de sus com-
petencias, las Entidades Locales podrn aprobar ordenanzas y reglamentos, y los Alcal-
des dictar bandos. En ningn caso contendrn preceptos opuestos a las Leyes. Esta
disposicin ha sido utilizada por los referidos sectores doctrinales para deducir que
el principio de reserva de ley en el mbito local queda limitado a una vinculacin
negativa a las leyes, ya que no se exige que las ordenanzas desarrollen una ley
previa, sino que basta con que no se oponga a las leyes. Asimismo, la graduacin
de sanciones que recoge el artculo 59 del TRRL es usada como un ttulo de atribu-
cin competencial para imponer sanciones dentro de esas cuantas.
Esta doctrina ha encontrado sustento en algunos mbitos, como es el caso del
Dictamen del Consejo de Estado de 23 de febrero de 1995 (asunto 1749/1994),
donde consideraba que las ordenanzas locales, en tanto que normas dictadas por rga-
nos representativos de la voluntad popular, son el equivalente en los municipios a las
leyes, y en su mbito debera asignarse fuerza de ley. Asimismo, en apoyo de esta
doctrina se menciona el texto del polmico Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto,
por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora, el cual -en contra de la Ley 30/1992 que desarrolla, e incluso del propio
artculo 25.1 de la Constitucin- admite sin reservas, en su artculo 1.2, que las orde-
nanzas locales tipifiquen infracciones y sanciones.
Las disfunciones y riesgos que introduce esa interpretacin, as como el alcan-
ce de este problemtico reglamento ha sido advertido por la doctrina ms autoriza-
da, que ha apelado, en el caso del reglamento, a la necesaria revisin, por su nuli-
dad plena. En ese sentido afirma Garca de Enterra respecto del mbito
sancionatorio de los ayuntamientos: esa inslita invocacin del principio constitu-
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cional de autonoma local carece de la menor fuerza para intentar, nada menos, que
excusar a los Ayuntamientos de la necesidad de que una Ley, precisamente, les habilite
para actuar en ese campo.
En resumen, todas estas argumentaciones que pretenden aportar elementos de
juicio para una hipottica potestad sancionadora de las ordenanzas sin una vinculacin
directa a la ley, aunque aportan un sustancioso debate al problema de fondo existente,
(la falta de previsin constitucional), no pueden servir para contradecir el derecho cons-
titucional recogido en el artculo 25.1 de la CE y la lnea interpretativa diseada por el
Tribunal Constitucional, que, si bien con alguna matizacin, exige la existencia de una
ley cierta para que puedan ser sancionados mediante ordenanzas municipales los ciuda-
danos y ciudadanas.
En todo caso, la autonoma local no debe servir en ningn caso para alterar el
contenido mnimo de los derechos fundamentales de la persona, ni para introducir
diferentes espacios represivos que vayan en contra de las condiciones bsicas que
garanticen la igualdad de los ciudadanos.