Principio de legalidad financiera

El principio de legalidad, en materia financiera, tiene un espacio fundamental. Significa

que tanto ingresos como gastos deben estar autorizados y prestablecidos por ley. Por
lo tanto, el principio de legalidad financiera aparece en cada uno de los diferentes
tipos de recursos, en los gastos, como as tambin en la planificacin anual de esos
recursos y gastos materializado en el presupuesto. En los Estados de Derecho, tanto el
establecimiento como la fijacin de los ingresos y gastos es facultad privativa del
Congreso.

Resea histrica

Cabe tener presente que este principio surge, en parte, con la Revolucin Inglesa de
1688. En esta ltima se instauraron, en la monarqua britnica, las cmaras de los
Comunes y de los Lores. All se estableci que era ilegal toda cobranza de impuestos
sin el consentimiento del Parlamento. Adems, posteriormente, se obtuvo como
conquista que, tanto la percepcin de ingresos como la autorizacin de gastos,
deberan ser planificados anualmente.

Otro momento histrico fundamental se halla en la obra de Montesquieu denominada

El espritu de las leyes, la cual tuvo gran repercusin en la conformacin de los
Estados decimonnicos. En ella se afirm que las funciones estatales deban ser
distribuidas en diferentes rganos, donde existiera un control reciproco entre unos y
otros. Esto traera la defensa de los derechos subjetivos de los particulares ante el
poder estatal.

Relaciones con los principios de legalidad administrativa y legalidad tributaria.

En materia administrativa, el principio mencionado, se traduce en la exigencia de que

la actuacin de la Administracin se realice de conformidad al ordenamiento positivo,
el cual limita o condiciona su poder jurdico. Sin embargo cuando se habla del principio
de legalidad no se afirma que la accin del Poder ejecutivo, en su totalidad, debe
derivar de ley formal si no que puede provenir de reglamentos, principios, generales,
etc.

Desde el punto de vista tributario es fundamental la mxima nulllum tributum sine

lege. Como seala Spisso, "el principio de legalidad descansa en la exigencia, propia de
la concepcin democrtica del Estado, de que sean los representantes del pueblo
quienes tengan directa intervencin en el dictado de los actos del poder pblico
tendientes a obtener, de los patrimonios de los particulares, los recursos para el
cumplimiento de los fines del Estado. Se contacta con la exigencia constitucional del
art. 19, en donde se establece que la afectacin o limitacin sustancial de los derechos
de propiedad y de libertad han de ser impuestas por ley formal. En este punto, en
relacin al principio de legalidad financiera, vemos que en materia tributaria la
vulneracin a derechos subjetivos es ms prxima. La regla de que la percepcin de
recursos como la autorizacin de gastos derive de ley se relaciona mayoritariamente
con la estructura democrtica del Estado de Derecho, en donde la afectacin a los
derechos subjetivos es ms lejana, o no tan inmediata como en materia tributaria. No
obstante no se puede de dejar de tener en cuenta la relacin de gnero a especie que
se traba entre las materias financiera y tributaria.

El principio reflejado en institutos de la asignatura

En la legislacin

En las disposiciones generales de la LAF, ms precisamente en su art. 4, se afirma que

uno de los principales objetivos de la misma es garantizar, entre otros principios, la
legalidad financiera. Por lo tanto aparece expresamente reconocido por la legislacin,
y debe ser rector en toda la actividad financiera.

En el presupuesto

Como principio rector, en el instituto financiero denominado presupuesto, aparece la

legalidad. En esta temtica consiste en que debe existir una aprobacin legislativa que
calcule los recursos y autorice los gastos a realizar durante un perodo de tiempo
determinado, que generalmente es de un ao. Esto aparece reconocido en la CN, ya
que el art. 75 inc. 8 establece que le corresponde al Congreso fijar anualmente el
presupuesto de la administracin nacional.

Dentro de los principios que regulan el acto presupuestario, se encuentran claves

relaciones con el principio de legalidad. Entre ellos podemos mencionar el vnculo que
se da con los principios de unidad, de universalidad, anualidad y de transparencia.

El principio de unidad exige que todos los gastos y recursos del Estado sean reunidos o
agrupados en un nico documento y presentados conjuntamente para su aprobacin
legislativa. Esta regla tiende a posibilitar el mejor cumplimiento de las facultades de
control del Parlamento con relacin al manejo de fondos del Estado.

El principio de universalidad implica que tanto recursos como gastos figuren en

importes netos, sin compensaciones entre s. Esto resulta importante ya que mediante
compensaciones de gastos y recursos se puede inducir a engao al rgano de control
externo, que vela por la legalidad.

El principio de anualidad consiste en que la ley de presupuesto, en donde se establezca

el clculo de recursos y gastos, debe ser anual y no necesita ser votada ms que una
sola vez para el ao financiero. Esto tiene relacin con la legalidad ya que al
vencimiento del ejercicio, cesan las autorizaciones para gastar. Esto vara si son gastos
facultativos u obligatorios.
La actividad financiera en situaciones de emergencia

Una de las situaciones en donde se declina el principio se da cuando existe una grave
perturbacin econmica, social o poltica, que representa un mximo peligro para la
subsistencia del Estado. En estos casos existe una facultad constitucional del Poder
Ejecutivo de poner en vigencia un derecho de excepcin destinado a asegurar la
autodefensa de la comunidad y el establecimiento de la normalidad social,
denominado decreto de necesidad y urgencia. Para el autor Rodolfo Spisso, la validez
de estos est condicionada a la existencia de las siguientes circunstancias: grave
emergencia que haga peligrar la subsistencia de las instituciones de la repblica,
ineficacia del procedimiento legislativo para las circunstancias dadas, ratificacin
expresa por el Congreso de la Nacin. Si bien estn permitidos el art. 99 de la CN los
prohbe en materia penal, tributaria, electoral o rgimen de partidos polticos. Como
se puede apreciar el lmite en materia financiera est solo referida a un solo tipo de
ingresos, por lo tanto se pueden emitir dnu en esta temtica de acuerdo a la norma
fundamental.

En relacin a esto, el art. 39 de la LAF, sostiene que: El Poder Ejecutivo Nacional podr
disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para
atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias,
inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones debern ser
comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompaando
los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las
situaciones que las motivaron dentro de las revisiones ordinarias o con saldos
disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones as dispuestas se
incorporaran al presupuesto general.

Delegacin legislativa

El art. 76 de la CN prohbe la delegacin de facultades legislativas en el Poder

Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica
con un plazo fijo para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el
Congreso establezca. Dentro del concepto de emergencia pblica se encuentra la
materia financiera. En definitiva, para que opere la delegacin legislativa debe existir:
una situacin de emergencia pblica, declarada por el congreso, que la poltica
legislativa este suficientemente definida en la ley, que se haga exclusivamente en el
Poder Ejecutivo, que la delegacin no comprenda la creacin de tributos, definicin de
hecho o base imponible, que la facultad se conceda por tiempo determinado,
ratificacin expresa del Congreso.

Control externo del sector pblico

La auditora general de la nacin, segn el art. 85 de la CN, se encarga del control

externo patrimonial, econmico, financiero, operativo y legal del sector pblico
nacional. Adquiri rango constitucional con la reforma de 1994, pese a haber existido
previamente en la LAF. El control lo realiza el Poder Legislativo a travs de esta
Auditoria. En la prctica sta prepara y presenta informes al Congreso y lo asesora para
que el Poder Legislativo ejerza el control. Esta institucin no depende jerrquicamente
del Congreso porque tiene autonoma funcional y personalidad jurdica, de manera
que no integra ningn Poder. En parmetros generales se encarga del control
posterior de los estados contables y de la situacin financiera y presupuestaria de la
Administracin. De acuerdo a pautas constitucionales, el presidente de la Auditoria
debe ser elegido por el partido opositor que ms legisladores tenga en el Congreso,
con el objeto de lograr mayor transparencia en el organismo.

Recursos

Crdito pblico

En el art. 4 de la Constitucin Nacional aparece que el tesoro nacional estar formado,

entre otros recursos, por emprstitos y operaciones de crdito pblico que decrete el
Congreso para urgencias de la nacin o para empresas de utilidad nacional. Al mismo
tiempo, el art. 75 inc. 4 afirma que le corresponde al Congreso contraer emprstitos
sobre el crdito de la nacin. Se ve entonces que el principio de legalidad aparece
claramente expresado, en nuestra Carta Magna, para este tipo de recursos.

El art. 60 de la LAF menciona que: las entidades de la administracin nacional no

podrn formalizar ninguna operacin de crdito pblico que no est contemplada en
la ley de presupuesto general del ao respectivo o en una ley especfica. Esta ltima
debe expresar: tipo de deuda, monto mximo autorizado para la operacin, plazo
mnimo de amortizacin, destino del financiamiento. Por lo tanto la voluntad del
Estado de realizar emprstitos debe ser expresada a travs de una ley del Congreso.
Cabe aclarar que esto se encuentra en contradiccin con lo expresado en el art. 20 de
la ley. Este ltimo afirma que las disposiciones generales de la ley de presupuesto no
contendrn normas permanentes, ni derogatorias de otras, ni normas que crean,
supriman o modifiquen tributos u otros ingresos. Con respecto a las letras de tesorera,
si bien pueden ser emitidas por la Administracin, la legalidad sigue presente ya que se
limita su monto a travs de la ley de presupuesto.

Se refuerza el principio, en la misma ley, cuando se afirma que se requiere de una ley
que autorice los avales, fianzas o garantas que preste cualquier ente a personas ajenas
al sector pblico.

Una excepcin al rgimen de legalidad en materia crediticia se da en el art. 60 de la

LAF. Este establece que las operaciones de crdito pblico que formalice el Poder
Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nacin
forma parte no requieren que sean contempladas en la ley del presupuesto o en ley
especial.
Adems, dentro del sistema de crdito pblico, se establece que las operaciones de
crdito pblico realizados en contra de la LAF o de la ley especfica que las autorice son
nulas. El rgimen de nulidades de los actos evidencia tambin el principio de legalidad.

Emisin monetaria

El art. 75 inciso 6 de la CN faculta al Poder Legislativo, exclusivamente, a establecer y

reglamentar un banco federal con la facultad de emitir moneda. A su vez en el inciso
11 se hace mencin a la atribucin que tiene el Parlamento de fijar el valor de esa
moneda.

Como se sabe, el manejo de la banca central y el derecho de emitir moneda que

corresponde al Estado moderno, constituye tambin una forma de obtener ingresos.
Por lo tanto, el Estado puede cubrir un dficit presupuestario con la emisin de papel
moneda. Esta herramienta debe ser tomada como ultima ratio ya que, en la medida
en que no vaya acompaada del incremento de bienes y servicios a disposicin de los
consumidores constituye un elemento de presin inflacionaria. Jarach dedica un punto
a los efectos que pueden producir los gastos financiados con recursos provenientes de
emisin monetaria. En este aspecto afirma que en casos de gastos para produccin de
bienes y servicios, en pocas de plena ocupacin, puede provocar el estallido de la
inflacin. Contrariamente, en pocas de depresin, puede producir la reactivacin de
la economa. Esto mismo ocurre cuando se financian distribuciones de ingresos con
emisin monetaria. En pocas de pleno empleo, si se trata de una redistribucin
progresiva, se producir el efecto de la inflacin. Por el contrario, en pocas de
depresin, si las transferencias benefician a sectores bajos de ingresos con alta
propensin marginal a consumir, se producir la reactivacin econmica.

Resulta que muchas veces los gobiernos han decido emitir moneda de una manera
desenfrenada, produciendo para muchos doctrinarios, como Rodolfo Spisso, un
impuesto encubierto que gravita ms intensamente sobre las clases menos pudientes.

En la finalidad extra fiscal

Advertimos que el principio de legalidad financiera no solo aparece reflejado en la

actividad financiera dedicada exclusivamente a obtener recursos para realizar
erogaciones, si no que se evidencia tambin en la finalidad extra fiscal de la actividad.
Podemos definir al fenmeno parafiscal como aquellas operaciones que lleva adelante
el gobierno con el objetivo de llevar a cabo finalidades publicas directas. En estos casos
la actividad financiera no es considerada un instrumento para un fin, sino un fin en s
misma. El art. 75 inc. 18 de la CN, clusula de desarrollo, se relaciona con lo
mencionado.