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RESUMEN
El presente trabajo tiene por objeto la problemtica de una categora jurdica incierta,
como es la relacin especial de sujecin, a la que la doctrina administrativista prest una
importante atencin en los primeros aos noventa, pero escasa desde entonces. Sobre ella,
algunos autores hablan de su declive, otros afirman su carcter innecesario, y no faltan
quienes preconizan su abandono. Por eso, el trabajo se propone contribuir a perfilar la ca-
tegora, esencial en estos momentos en que nuestro Tribunal Constitucional ha adoptado una
postura eclctica, incluso poco coherente, que poco ayuda a la institucin. Se abordan, en
particular, las exigencias de legalidad sancionadora en el seno de tales relaciones.
ABSTRACT
This paper looks into the multifaceted nature of an ambiguous legal label, relationship of
special subjection, which, although paid special attention to by Administrative Law scholars
in the 90s, has been reduced to almost complete oblivion. Some academics point to its being
in low regard; others claim it is dispensable. There are those who even advocate its
abandonment. In the light of all this, this paper aims at contributing to streamline the legal
term, one which might play an essential role in today's legal domain as the Constitutional
Court has taken an ecleptic, inconsistent at times, course which does a disfavour to itself.
Specifically, we look into the legal constraints of retribution and disciplinary action within
the domain of such relationships.
1 Vid. el trabajo, clsico en esta materia, que A. GALLEGO ANABITARTE publicara en 1961
en el nm. 34 de esta REVISTA, pg. 11, con el ttulo Relaciones especiales de sujecin y el
principio de legalidad de la Administracin. Contribucin a la teora del Estado de Dere-
cho (en concreto, pg. 24). Advirtase que, pese a esta premisa, el mismo autor sostiene
que cualquier definicin de estas relaciones administrativas ser siempre insuficiente y, por
tanto, intil. Hasta el punto de que hay que desistir (de definirlas), y esto tanto por la
gran diferencia que existe entre las figuras jurdicas que se comprenden bajo dicho concep-
to, como por el hecho de ser la relacin especial de sujecin una institucin que se desarro-
ll un poco al margen, careciendo de la consiguiente investigacin cientfica que la hubiese
acuado con el debido rigor. Insisto en que si hoy puede hablarse de una cierta reflexin
cientfica sobre la figura, las fluctuaciones jurisprudenciales sobre ella han complicado su
fijacin y puesto en bandeja propuestas doctrinales en extremo dispares.
2 En concreto en el mbito penitenciario (uno de los considerados clsicos supuestos de
una y otra denominacin. Sin embargo, para MICHAVILA NEZ, no pueden considerarse
equivalentes, pues no es lo mismo que el especial adjetive a la relacin o a la sujecin: lo
los actos que la vieja Ley de la jurisdiccin llamaba actos polticos, de los que prescinde
la Ley 13/1998. Me he ocupado de esta vieja categora en Tres cuestiones jurdicas en tor-
no al contencioso de Trevio: competencia de las Comunidades Autnomas sobre su terri-
torio, alcance de la autonoma local, actos administrativos discrecionales de contenido
poltico, Revista de Estudios de la Administracin Local, 155, 2001. Me parecen imprescin-
dibles los trabajos de GARCA DE ENTERRA (2000), La definitiva erradicacin de los actos
polticos o de Gobierno de nuestro Derecho, Revista Espaola de Derecho Administrativo,
106, pg. 231, y MARTNEZ LPEZ-MUIZ (2002), Actos de gobierno y Administracin local,
en J. M. BAO LEN y J. CLIMENT BARBER (coords.), Nuevas perspectivas de Administracin
local. Estudios en homenaje al profesor Jos M. Boquera Oliver, Valencia, Tirant lo Blanch,
pg. 639.
6
As opina REVIRIEGO en el trabajo citado.
7
Vid. B. C. SUAY HERNNDEZ (2001), Refutacin del ius puniendi, en L. A. ARROYO ZA-
PATERO e I. BERDUGO GMEZ DE LA TORRE (coords.), Homenaje al Dr. Marino Barbero Santos:
in memoriam, Universidades de Salamanca y de Castilla-La Mancha, pg. 741.
8 Vid. REVIRIEGO (2004), que se refiere, en concreto, al supuesto de los reclusos.
9 Vid. I. LASAGABASTER HERRARTE (1994), Las relaciones de sujecin especial, Madrid, Ci-
vitas; en el penltimo prrafo del libro (pg. 425) propone una reconsideracin doctrinal y
jurisprudencial de la categora, que debera llevar a su definitivo abandono.
10 GALLEGO ANABITARTE (1961: 24).
sujecin y las reacciones en la doctrina alemana, vid. R. GARCA MACHO (1989), En torno a
las garantas de los derechos fundamentales en el mbito de las relaciones de especial suje-
cin, Revista Espaola de Derecho Administrativo, 64, pgs. 524 y ss.; tambin su obra Las
relaciones de especial sujecin, cit., pg. 82-85. Adems, pueden consultarse M. LPEZ BE-
NTEZ (1994: 146-153) e I. LASAGABASTER HERRARTE (1994: 56-57, 102-103, 112-113 y 115).
jecin especial de mayor intensidad o por antonomasia (STS de 7 de febrero de 2006, FJ 4.).
17 Siempre, tambin, arquetpica relacin especial. En un intento de depurar las conse-
cuencias de esta consideracin, se ocup de esta relacin el profesor LPEZ RAMN, en 1977,
comentando la STS de 26 de marzo de 1977; vid. Acerca de las especiales relaciones de
sujecin a que est sometido el recluso, Revista Espaola de Derecho Administrativo, 14,
pg. 496.
18 Pueden citarse los promotores de viviendas de proteccin oficial (SSTS de 6 de abril
de 1985), los detectives privados (8 de junio de 1990) o los sujetos a colegios profesionales
(STS de 17 de junio de 1994); procede aadir, entre otros, a los sometidos a una denomina-
cin de origen (SSTS de 13 de diciembre de 1985 y 7 de junio de 1986), los concesionarios
(STS de 29 de abril de 1988), los taxistas (SSTS de 2 de abril de 1991 y 1 de octubre de
1993), o los banqueros que han de inscribirse en un Registro especial sin cuya inscripcin
esfera de las relaciones de especial sujecin ms all de los clsicamente sometidos a stas
era grave, pero mucho ms lo es que eso, debido a la inercia del pasado, se haya mantenido
una vez entrada en vigor la Constitucin de 1978, puesto que se estn socavando los ci-
mientos del Estado de Derecho (R. GARCA MACHO, 1992: 162). Denuncia este autor que la
jurisprudencia, llegado un momento, aplicaba el concepto, como si de un ungento mgi-
co se tratara, al mbito de la relacin Estado-ciudadano.
23 Vid. las valoraciones que hace el profesor COSCULLUELA en el Prlogo del libro de L-
PEZ BENTEZ (1994: 30): Lo peor es que si bien los desmanes los cometa la Administracin,
su justificacin mediante la indebida utilizacin de esta doctrina la hacan los Tribunales
de Justicia, cuya misin deba consistir precisamente en lo contrario: en deshacer tamaos
entuertos.
caracterstica y peculiar como la que se mantiene entre los funcionarios de polica y sus su-
periores jerrquicos.
29 En la STC 74/1985, de 17 de julio, dictamina por primera vez que es claro que el in-
virtud de un acuerdo voluntario entre los particulares (promotores en el caso del actual re-
curso) y la Administracin (FJ 1.).
35 En la STC 47/1990, atrs citada, al enfrentarse a la observancia de una Instruccin
las relaciones especiales, que sugiere esta definicin: aquella relacin jurdico-pblica de
sometimiento, en el mbito del Derecho Administrativo, en la que se encuentran aquellas
personas que, como parte integrante del aparato administrativo, estn bajo la direccin in-
mediata del Poder pblico, con cierto carcter duradero y a favor de un determinado fin ad-
ministrativo.
39 Por ejemplo, J. A. SANTAMARA PASTOR, en sus Fundamentos de Derecho Administrativo,
que publicara en 1988, consideraba como tal categora la derivada de la insercin del ad-
ministrado, de una u otra forma, en una organizacin administrativa, y cuyo contenido su-
pone unas limitaciones singulares de la libertad (pg. 868). A lo que dictamin LASAGABAS-
TER (1994: 160) que esta definicin se considera excesivamente genrica como para
sustentar un concepto operativo. Pero es que el mismo SANTAMARA llega a la conclusin de
que la peculiar situacin de algunos administrados, con una mayor intensidad y extensin
en su contacto con la Administracin, no entraa la necesidad de distinguir dos tipos glo-
bales y distintos de administrados y de relaciones de poder, de supremaca o de sujecin
que, en caso de utilizarse, no poseen ms que un alcance aproximativo, descriptivo y colo-
quial, sin precisin dogmtica alguna adems de su trabajo de 1988, vid. el ms moder-
no (2001) Principios de Derecho Administrativo I, 3. ed., Madrid, Ceura, pg. 390.
40 Vid. M. LPEZ BENTEZ (1994: 281 y ss.). En consecuencia dice, no hay relacin
especial de servicio para quien deposita una carta en Correos o certifica un paquete; ni para
quien se beneficia del servicio del gas o de la electricidad; ni tampoco para el que viaje en el
tren o en el ferrocarril.
44 Creo que compensa reproducir sus reflexiones finales (1994: 423): Las relaciones es-
peciales de sujecin puede decirse, pues, que disfrutan de una clara explicacin de su naci-
miento, pero no de su existencia actual. Los avances del Estado de Derecho y la eliminacin
de la separacin Estado-sociedad han desactivado la virtualidad de la categora. Las dificul-
tades que la juridificacin de ciertas materias encuentran tampoco justifican su existencia.
Los problemas interpretativos que se producen en relacin con el principio de legalidad o
con los derechos fundamentales se pueden resolver acudiendo a los instrumentos ordina-
rios de interpretacin. Acudir a las relaciones especiales de sujecin es una solucin fcil y
muy poco rigurosa, adems de dudosamente compatible con el texto constitucional. En de-
finitiva, se considera que las relaciones especiales de sujecin son una categora jurdica
justificable histricamente, asumida acrticamente y til judicialmente. Su utilizacin ha
solventado los ms variados problemas interpretativos, sin mayor esfuerzo argumentativo.
Con ella se puede hacer referencia a todas aquellas situaciones en las que el ciudadano se
encuentra en una situacin de dependencia acentuada, lo que se producir siempre que el
ciudadano tenga una relacin jurdica con la Administracin. Si algunas relaciones jurdi-
cas producen una mayor acentuacin de la dependencia, difcilmente podr deducirse de
ello consecuencias jurdicas.
45 Vid. STS de 10 de noviembre de 2006, FJ 9..
46 STS de 15 de noviembre de 2004, FJ 3..
nes especiales y que cuando esto ocurre se refuerza la idea de aceptacin de los condicio-
nantes especficos de aquella relacin, tambin es cierto que no siempre se da este elemen-
to del consentimiento. Como ya pusiera de manifiesto GALLEGO en su trabajo citado (1961:
40-41), este consentimiento no siempre existe (l cita prestaciones estatales de vital impor-
tancia como abastecimiento y transporte, o los establecimientos de enseanza, aunque
omite el caso palmario de los reclusos) y, aun existiendo, no supone esto un sometimiento
ilimitado.
50 Por ejemplo, STS de 17 de junio de 1994, en la que tambin fue ponente, y que pro-
53
STS de 24 de mayo de 2005.
54
SSTS de 27 de enero de 2004 y 17 de marzo de 2004.
55 Doctrina que sintetiza el FJ 6. de esta manera: la exigencia de ley para la tipifica-
cin de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el
inters local, existe un amplio campo para la regulacin municipal y siempre que la regula-
cin local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para
excluir de forma tajante la exigencia de ley.
56 Lo cual ocurre, dice aqu la Sala, con un preso (STC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2.) o
con un Polica Nacional (STC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1.); tambin se apreci aquella mo-
tirse en una actividad sujeta a una estricta reglamentacin en la que, junto a un cuadro de
deberes y obligaciones, se tipifican las infracciones que derivan de su incumplimiento y las
sanciones que tal incumplimiento acarrea.
58 En concreto, GARRIDO propuso en su voto que los efectos prcticos de este tipo de
galidad sancionadora, sino a la modulacin del derecho del preso a recibir informacin. As
dice la Sala en la STC 11/2006: es evidente que el rgimen disciplinario a que estn someti-
dos los presos, que se encuentra directamente conectado con la peculiaridad especfica de
la regulacin constitucional y legal de la situacin de sujecin especial que caracteriza su
relacin con la Administracin penitenciaria, contempla la seguridad interna como uno de
sus principales objetivos (FJ 5.)
60 E. GARCA DE ENTERRA (1991), La participacin de las Comunidades Autnomas en la
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