TRANSICIONES

,,,.
POLITICAS Y
CONSOLIDACIN
DEMOCRTICA EN
AMRICA LATINA
GURUTZ ] UREGUI

Catedrtico de Derecho Constitucional

Universidad del Pas Vasco

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Gurutz f uregui

l. iTRANSICIN O TRANSICIONES?

N o existe una teora genrica sobre transicin aplicable con

carcter general a los diversos procesos de democratizacin transcurri-
dos en los ltimos aos a lo largo y ancho del mundo. A partir de la
distincin efectuada en la ciencia poltica norteamericana entre
totalitarismo y autoritarismo (H. Arendt. 1951 y C. J. Friedrich/
Brzezinski.1956, aunque con claras diferencias de interpretacin entre
ambas obras) durante la dcada de los cincuenta y sesenta se extendi
la idea de que la transicin hacia la democracia y su posterior consolida-
cin dependa en buena medida de factores estructurales, tanto de or-
den econmico como sociopoltico. En tal sentido, la democracia apare-
ca ntimamente unida a la idea de la modernizacin entendida en su
doble vertiente socioeconmica y poltico-cultural.

Para los defensores de esta corriente la modernizacin implica,

desde el punto de vista socioeconmico, crecimiento econmico, pro-
gresiva divisin del trabajo, desarrollo de las redes de comunicacin,
cambio social, movilidad geogrfica, mercados internacionales, aumento
de los ingresos y del bienestar y extensin de la educacin. La
racionalizacin, entendida como un atributo normativo de los individuos,
constituye una exigencia de primer orden, dada la complejidad de la
sociedad actual. El valor racionalizacin no se encuentra tanto en las
organizaciones como en las capacidades de los individuos. De ah la ne-
cesidad en todo proceso de consolidacin democrtica de unos determi-
nados valores ntimamente ligados al individuo tales como universalismo,
xito, orientacin futura, igualdad y confianza, etc ...

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- - - - - - Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

Ahora bien , segn esta tesis, el xito de la consolidacin demo-

crtica no depende slo del desarrollo econmico, sino que halla sus
races en la confianza pblica de que el sistema democrtico atiende
tanto al inters pblico como a las motivaciones individuales que sean
apropiadas . De ah la importancia otorgada al concepto de cultura polti-
ca, e nte ndido como conjunto ele valores y creencias fundam e ntales asu-
midos por ciudadanos y dirigentes en relacin a la importancia de los
procesos e institucion es de mocrticos (G.Alrnond /S. Verba.1963) .

La idea de que la transicin a la democracia resultaba ntimamen-

te ligada co n e l crecimiento econmico, la modernizacin y el desarrollo
de cultura cvica alcanz gran predicamento en el perodo de la post-
gue rra hasta mediados de la dcada de los setenta. Es a partir de esa
fecha cuando comienzan a cuestionarse algunos de sus presupuestos.
Se clan varias razones para ello. En primer lugar, existan evidencia:>
histricas que contradecan tal tesis. En el caso de la India, una demo-
cracia es table en un pas subdesarrollado o, en otro orden de cosas, el
caso de los Pases Bajos, otra democracia estable a pesar de la extraor-
dinaria fragmentacin de su sociedad y su cultura poltica. (A.Lijphart.
1975). A e llo debe aadirse la instauracin de dictaduras militares en
algunos de los pases ms modernizados y desarrollados de Amrica
Latina, hecho que permiti poner e n cuestin de un modo an ms drs-
tic o la re lacin causal entre las vari ables socioeconmicas y las varia-
bles polticas. O.M. Colomer.1994)

Esta puesta en cuestin no s lo ha afectado a los aspectos

sociocconmicos, sino a la propia idea, en s misma considerada, de la
neces idad de un contexto favorable de carcter es tructural como condi-
cin necesaria para el xito de las transiciones democrticas. Tal ocu-
rre , por ejemplo, con el contexto inte rnacional. Las transiciones produ-
cidas a partir de la dcada de los setenta demuestran que un contexto
internacional que promueve activamente la democracia facilita la demo-
cratizacin, pero no constituyen una condicin necesaria o suficiente.
La democratizacin puede darse e n un contexto internacional poco fa-
vorable . de igual forma que en un rgimen autoritario puede sobrevivir
e n un contexto hostil. La prueba ms clara la tenemos en e l hecho de
que. e n Espaa, el rgimen franquista sobrevivi al aislamiento interna-
cional e n la dcada ele los cuarenta y cincuenta (D .Share/ S. Mainwaring.
1986)

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Gurutz ]uregui

Todo ello ha dado pie a la idea de que la poltica, y en el caso

concreto que nos ocupa, los procesos de transicin poltica a la democra-
cia, mantienen un alto grado de autonoma con respecto a los factores
estructurales que hasta entonces se haban considerado bsicos o
causales. As, comenz a considerarse que los procesos de transicin a
la democracia no dependen tanto de la existencia de una serie de condi-
ciones estructurales apropiadas sino, sobre todo, de determinados ele-
mentos subjetivos tales como son las decisiones de los propios autores,
los procesos de liderazgo y las decisiones estratgicas que se adopten
en cada caso concreto. (Vid. G O'Donnell / P.C. Schmitter / L.
Whitehead.1986).
Ello trae como consecuencia la inexistencia de un modelo de tran-
sicin general aplicable a los diversos supuestos o pases, y la necesi-
dad de establecer una tipologa diversa, en funcin de las circunstan-
cias, caractersticas, y condiciones en las que tal proceso se ha produci-
do en cada uno de los casos.

2. LOS TIPOS DE TRANSICIN.

Han sido numerosos los autores que han elaborado diversas
tipologas sobre los modelos de transicin. Dado el mbito de este trabajo,
voy a hacer referencia a dos de estas tipologas establecidas en torno al
caso especfico de las transiciones en Amrica Latina.
De una parte, y atendiendo al grado de control ejercido por las
lites autoritarias, Share y Mainwaring establecen tres tipos ideales de
transicin no coincidentes, al menos de forma estricta, con ninguno de
los casos reales habidos en los pases latinoamericanos:
l. Por desmoronamiento o colapso del rgimen. Se trata de un
supuesto en el que las lites autoritarias apenas ejercen control alguno.
2. Por autoexclusin. En este caso, las lites autoritarias ponen
lmites en cuanto a la forma y desarrollo del cambio poltico, pero su
control no llega ms all del momento de las primeras elecciones.
3. Por transaccin. Se da en aquellos casos en los que las lites
del rgimen autoritario controlan inicialmente la mayora de los aspec-
tos de la transicin, siendo ellas las que inician el proceso de liberaliza-
cin del rgimen. (D. Share /S. Mainwaring. 1986)

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- - - - - - Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

Por su parte, Schmitter y Karl establecen una tipologa ms elabo-

rada, y que pretende acercarse ms a la realidad, y en tal sentido distin-
guen cuatro tipos o modelos de transicin.
l. Por revolucin (coercitiva y dominada por las masas). Su ejem-
plo ms claro sera el de Nicaragua.
2. Por imposicin (coercitiva y dominada por las lites). Brasil,
Ecuador, Paraguay, El Salvador y Guatemala.
3. Por pacto (negociada y dominada por las lites). Venezuela,
Uruguay, Chile, Colombia.
4. Por reforma (negociada y dominada por las masas). No hay
ningn caso, aunque como modelo ambivalente entre el 2 y el 3 (donde
se combinan simultneamente la continuidad entre las lites y la
movilizacin de las masas, la amenaza de la violencia y la aceptacip.
forzada del compromiso) ambos autores sitan los casos de Argentina y
Per. (P.C. Schmitter/ TL. Karl.1994)
A pesar de la diferente perspectiva desde la que se abordan am-
bos estudios, y de la diferente valoracin que ofrecen del tipo de transi-
cin aplicado en ciertos pases (por ejemplo, Share y Mainwaring sitan
al Per en et modelo de autoexclusin, es decir, de imposicin en el
lenguaje de Schmitter y Karl, mientras que estos ltimos lo sitan en el
modelo intermedio entre el pacto y la reforma), los dos coinciden en
considerar que el modelo ms utilizado ha sido el modelo de transac-
cin, es decir, un modelo en el que, en mayor o menor grado ha existido
un pacto o consenso entre las lites autoritarias y las fuerzas
democrticas.
Y este es el dato que nos interesa retener, en la medida en que el
modelo de transicin utilizado influye notablemente en el modelo poste-
rior de consolidacin de la democracia. La transaccin implica una nego-
ciacin entre las lites autoritarias y la oposicin democrtica, pero no
se trata de una negociacin entre iguales. En principio el rgimen auto-
ritario toma la iniciativa de dar comienzo a la liberalizacin y durante la
mayor parte del proceso permanece en una posicin que le permite ejer-
cer una influencia significativa sobre el curso del cambio poltico (D.Share/
S. Mainwaring. 1.986.). El tiempo de duracin de la transicin, la inten-
sidad del cambio, los lmites establecidos al mismo, e incluso la delimi-
tacin de sus protagonistas, dependen de la correlacin de fuerzas exis-
tentes entre los negociadores, y del mayor o menor grado de control de
las lites autoritarias sobre el proceso.

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Gurutz f uregui

En funcin de cules hayan sido las circunstancias concretas que

han definido la transicin va transaccin en los diversos pases de Am-
rica Latina, a partir de ah podremos abordar los problemas actuales de
la consolidacin democrtica.
Como ya se ha indicado, en este tipo de transiciones no se produ-
ce un desmoronamiento de los regmenes autoritarios sino un proceso
de liberalizacin iniciado por el propio rgimen. Ello supone el manteni-
miento de un control bastante importante del proceso de transicin que,
de acuerdo con Share / Mainwaring, se manifiesta en los siguientes as-
pectos:
- El calendario del cambio poltico, mediante la regulacin de las
etapas de la reforma. Es una forma de evitar la prdida de control.
- La exclusin de ciertos actores de la transicin (Partido Comu-
nista en Espaa, izquierda marxista en Brasil)
- La determinacin de los objetivos de las polticas concretas, a fin
de impedir cambios socioeconmicos de orden estructural.
- La ausencia de medidas de castigo contra los lderes del perodo
autoritario.
- El mantenimiento por parte de los lderes del disfrute de un
significativo grado de apoyo popular.
- La garanta de que los lderes autoritarios son capaces de com-
petir en unas elecciones. Ello reduce su miedo a la democratizacin y
les permite apostar por un cambio que les reporta ms beneficios que el
mantenimiento del status quo.
Este peculiar proceso de transicin acarrea consigo una serie de
consecuencias:
- La continuidad en muchas reas de la vida poltica y social. Ms
que junto a un trasvase autoritarismo/democracia, se produce una cier-
ta transferencia de poder dentro de la propia lite, mediante la
marginacin de los sectores ms duros.
- La continuidad en importantes estructuras e instituciones polti-
cas. Por ejemplo, un elemento fundamental lo constituye un cierto con-
senso tcito de las fuerzas armadas, o para ser ms exactos el establec-

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- - - - - - Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

mien to de un modus vivendi entre las FFAA y el Gobierno, que tiene

como contrapartida el garantizar la continuidad de la autonoma del ejr-
cito. Como bien seala Alcntara, en la gran mayora de los casos, las
FFAA no han sido en absoluto debilitadas tras los procesos de transi-
cin. (M.Alcntara. 1991 y 1994)

- Esta continuidad no se limita slo a las FFAA. Tambin se mani-

fiesta en las estructuras burocrticas de la administracin, en el poder
jud icial, e tc ... , es decir, en el conjunto de los aparatos e instituciones del
Est;:ido.

Las transiciones va transaccin proporcionan una mayor seguri-

dad y estabilidad que Jos otros tipos de transicin. Me estoy refiriendo
e n e xclusiva al proceso de instauracin del sistema democrtico. El an-
lisi s comparado de las diversas transiciones llevadas a cabo tanto en
Am rica Latina como anteriormente en la Europa del sur, y ms recien-
teme nte en la Europa Central y del Este, nos muestran que este modelo
pactado es el que mejor ha resistido el paso del autoritarismo a la
democracia. Los ritmos y la intensidad de los cambios varan en cada
G!s<i , pe ro lo cierto es que, con carcter general, una vez que las elec-
ciones demoGrticas se han convertido e n el mecanismo de seleccin
de los lderes, las lites se ven obligadas a tomar en consideracin las
c!t:111a nclas populares y la opinin pblica.

Sin embargo, como ya se ha sealado antes, el tipo de transicin

puede condicionar de forma importante tanto el propio modelo democr-
tic o co mo, sobre todo, la propia consolidacin democrtica del pas en
concreto.

:~. DE LA TRANSICIN A LA CONSOLIDACIN DEMO-

CR..\TICA.

Antes de nada conviene delimitar dos momentos diferentes en el

proceso de democratizacin de un pas. Uno es el de la instauracin de
la de mocracia. Es el momento en el que finaliza el proceso de transicin.
Un segundo, e l de la consolidacin democrtica.

En el primer momento, las instituciones no garantizan ni la plena

responsabilidad del Gobierno , ni la justicia en el mbito econmico-social.
Simplemente, aseguran una serie de derechos fundamentales bsicos y

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Gurutz f uregui

la competencia de los partidos favoreciendo as la posibilidad de la

alternancia en el poder. Por ello, para que se produzca el paso del rgi-
men autoritario al sistema democrtico, debe darse necesariamente un
umbral mnimo democrtico.
En mi opinin, tal umbral mnimo democrtico implica necesaria-
mente la existencia de un conjunto de elementos o ndices que pueden
ser clasificados o estructurados, desde una perspectiva puramente fun-
cional, en tres grandes mbitos: l. Libertades sustanciales; 2. Seleccin
del poder poltico; 3. Organizacin y funcionamiento. Para que el siste-
ma poltico pueda considerarse democrtico deben darse al mismo tiempo
y de modo continuo, todas las condiciones que a continuacin se sea-
lan.
En el mbito de las libertades sustanciales previas: Libertad de
asociacin, que comprende libertad de creacin de partidos polticos,
libre competencia poltica, y existencia de varios partidos. Libertad de
expresin. Libertad e igualdad de informacin.
En el mbito de la seleccin del poder poltico: Elecciones libres y
frecuentes. Derecho de sufragio universal activo y pasivo. Igualdad del
voto. Igualdad de la representacin (proporcionalidad entre votos y es-
caos).
En el mbito de la organizacin y funcionamiento del sistema: Au-
sencia de controles no democrticos internos -ejrcito o similares- o
externos, como, por ejemplo, ocupacin por parte de un Estado extran-
jero. Aplicacin del principio de mayora. Distribucin horizontal y ver-
tical del poder. Equilibrio de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Posibilidad de articulacin de intereses por parte de los partidos polti-
cos y de otros grupos asociativos. Independencia del poder judicial.
Sometimiento de los poderes pblicos y de los ciudadanos al
ordenamiento jurdico. (G. Juregui.1994)
Otra cosa muy diferente es la segunda fase, la correspondiente a
la consolidacin democrtica. Una fase que, en palabras de Morlino, cons-
tituye Un proceso de reforzamiento, afirmacin, robustecimiento del
sistema democrtico, encaminado a aumentar su estabilidad, su capaci-
dad de persistencia, y a contrarrestar y prevenir posibles crisis (L.
Morlino 1986).

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- - - - - - Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

3.1. LAS CONDICIONES PARA LA CONSOLIDACIN DE-

MOCRTICA.
Es sobre todo en esta segunda fase donde pueden manifestarse
con fuerza las limitaciones y condicionamientos habidos en el perodo de
transicin. Ello no significa que necesariamente deban darse tales limi-
taciones y condicionamientos. Como sealan Schmitter y Karl, no hay
razn alguna, a priori, por la que un determinado tipo de democracia no
pueda transformarse, gradual y voluntariamente, en otro. Lo que carac-
teriza a un proceso de transicin es el acuerdo y el compromiso de las
diversas fuerzas polticas en orden a lograr un sistema democrtico.
En la fase de consolidacin democrtica el acuerdo o consenso
deja de constituir el elemento clave, e incluso puede convertirse en un
factor de estancamiento del sistema democrtico. La consolidaci9n
democrtica no exige consenso, sino disenso, es decir, que cada una de
las diversas fuerzas polticas expresen con claridad sus programas, ob-
jetivos, polticas, etc .. ., en muchos casos antagnicos, con el objeto de
que los ciudadanos sepan decidir en favor de unas u otras opciones.
Como seala Nohlen, es posible advertir, sorprendentemente, que en
algunos pases de Amrica Latina ha sido justamente el exceso de com-
promiso o de integracin lo que ha provocado un bloqueo o inmovilismo y
consecuentemente una crisis de gobernabilidad. (D.Nohlen.1991)
Hay que tener en cuenta que las transiciones va transaccin ofre-
cen una menor oportunidad para una ruptura radical con el pasado auto-
ritario. Por ello, las fases iniciales de la democracia resultan frgiles y
conservadoras. La no participacin de las masas en el proceso de tran-
sicin origina una desmovilizacin de la sociedad, y otorga a la naciente
democracia un carcter elitista. Y de otra parte, la ausencia de un im-
portante cambio socioeconmico hace imposible la resolucin de ciertas
cuestiones fundamentales como pueden ser la reforma agraria, o la
redistribucin de la renta. Por ello, resulta imprescindible proceder a la
progresiva disminucin de los costes iniciales de la transicin, en la
medida en que se vaya produciendo el proceso de consolidacin democr-
tica.
En esta fase de consolidacin democrtica, los pases latinoameri-
canos se encuentran condicionados por numerosas dificultades deriva-
das, tanto de Ja peculiar situacin social, econmica, poltica, etc ... vivi-
das por aquellos pases, como de la propia crisis que padecen en la ac-
tualidad los sistemas democrticos en su conjunto.

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Gurutz ]uregui

He aqu, sin nimo de exhaustividad, algunas de las condiciones o

aspectos ms destacables en orden a favorecer los procesos de consoli-
dacin democrtica 1:
l. La necesidad de mantener el sistema democrtico. Ya he sea-
lado anteriormente que la consolidacin democrtica exige disensos en-
tre las diversas fuerzas y alternativas polticas. Pero ese disenso slo
puede plantearse si existe un consenso previo sobre lo bsico, es decir
sobre la necesidad de mantener el sistema democrtico. La garanta de
lo que antes he definido como el umbral mnimo democrtico resulta
imprescindible para la consolidacin del sistema, y para impedir la vuel-
ta a situaciones autoritarias.
2. La necesidad de respeto del ordenamiento jurdico constitucio-
nal, y del reconocimiento de la supremaca de la Constitucin sobre cual-
quier otra fuente de poder, a fin de que tanto las lites gobernantes como
el conjunto de actores polticos, sociales, etc ... , tengan un marco de ac-
tuacin perfectamente delimitado y seguro que impida actuaciones
arbitrarias. No hay que olvidar que no cabe un rgimen democrtico sin
legitimidad legal racional, por muy efectivo que sea. El principal pro-
blema de la democracia no es el problema del gobierno ms eficaz; otras
formas pueden ser ms eficaces. El objetivo primordial de la democra-
cia es el de lograr un gobierno que satisfaga el mximo de libertad e
igualdad posibles.
La justificacin de un procedimiento democrtico de toma de de-
cisiones no depende de sus posibilidades de acertar con mayor frecuen-
cia que cualquier otro procedimiento, sino de las ventajas que ofrece en
cuanto hase de un mtodo justo y pacfico para resolver disputas. Por
ello, el deseo de un gobierno supuestamente eficaz no justifica la sus-
titucin de la definicin de la democracia como gobierno del pueblo por
una definicin de la que se elimine al pueblo como poder activo o en el
que se mantenga al pueblo nicamente como elemento pasivo del que
se exige la aprobacin, expresada de una u otra forma, del lder
(H.Kelsen. 1988).
Es preciso insistir en ello pues en los ltimos aos se viene pro-
duciendo una inclinacin hacia la prevalencia del principio de eficacia
en detrimento del principio de legitimidad. La forma en que se mani-

Sigo aqu el esquema bsico establecido por C.Ninou (1993), aunque dndole una interpre-
tacirm diferente y, en todo caso, ms amplia de algunos de los supuestos o condiciones.

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- - - - - - Transiciones polfticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

fiesta esta tendencia no consiste tanto en negar la necesidad de la legi-

timidad, cuanto en equiparar o confundir el concepto de legitimidad con
los conceptos de creencia, opinin o consenso. Ello implicara reducir la
legitimidad a la habilidad del sistema para persuadir a los ciudadanos de
la validez dei' propio sistema. En las actuales sociedades tecnolgicas
de la comunicacin resulta relativamente fcil establecer un flujo de
informacin y persuasin desde los lderes a los ciudadanos, mediante
la diseminacin de smbolos justificadores de las decisiones polticas
por ellos tomadas. Esa diseminacin provoca una disgregacin y
unidimensionalizacin de las normas e instituciones convertidas en ins-
trumento de la eficacia propugnada por los detentadores del poder.
La legitimidad no es slo una cuestin de sentimiento ni puede
medirse con parmetros sociolgicos. Es cierto que la legitimidad de-
mocrtica se deriva de la creencia de la validez de ese sistema poltico
y que esa creencia debe ser un producto de la razn y del juicio de los
ciudadanos. Pero es preciso no confundir los trminos de legitimidad y
consenso, o en expresin de Offe, legitimidad y lealtad de masa.
Mientras que la legitimidad implica una confianza estable en la validez
del sistema poltico, la lealtad de masa supone una aptica disponibili-
dad a la obedi~ncia al sistema poltico con renuncia total a exigencias
d legitimidad. (C.Offe. 1977). Los estados de opinin, el conjunto de
creencias, la opinin pblica, etc...pueden facilitar el desarrollo de la
legitimidad de un sistema poltico. Pero la legitimidad slo puede
sustentarse de modo efectivo mediante un corpus jurdico constitucio-
nal, unas reglas de juego, por todos decidido, y a todos aplicable, sin
excepcin alguna.
Pero adems hay que tener en cuenta que la legitimidad es condi-
cin necesaria pero no suficiente para la democraticidad de un sistema
poltico. La democracia no puede quedar reducida a simple mtodo, a
pura legitimidad formal, sino que implica tambin valores, principios,
fines, y objetivos. Un sistema democrtico funciona no porque est or-
ganizado mediante una serie de normas reconocidas y aceptadas, sino
porque sus fines bsicos y sus normas procedimentales van dirigidos a
la satisfaccin de las aspiraciones de sus ciudadanos.
3. La necesidad de que las FFAA mantengan una estricta neutra-
lidad, o dicho de otro modo, la necesidad de que se produzca una progre-
siva neutralizacin y limitacin de la autonoma que, como consecuen-
cia del peculiar proceso de transicin, han mantenido prcticamente in-

24
Gurutz juregui

tacta la influencia y el poder de las FFAA. En un sistema democrtico,

las FFAA se hallan sometidas a los poderes constitucionales y se inte-
gran en el mbito de la Administracin del Estado quedando as sujetas
a los controles administrativos y judiciales propios de cualquier rgano
administrativo.
4. La necesidad de una poltica econmica dirigida, como mnimo,
al no agravamiento de las condiciones socioeconmicas de la poblacin.
Las frustradas expectativas de mejoras sociales de la poblacin gene-
ran una situacin de insatisfaccin econmica que termina reflejndose
en el terreno poltico.
5. La necesidad de consolidar sistemas de partidos polticos esta-
bles. No se trata slo de consolidar los partidos polticos, sino de esta-
blecer y consolidar sistemas de partidos estables.
Es de todos conocida la disminucin de la influencia de los parti-
dos en relacin a su entorno social y organizativo en la medida en que su
capacidad para movilizar, negociar, o incluso tomar decisiones polticas,
se ha reducido. Cada vez resulta ms intensa la presencia de otro tipo
de organizaciones o estructuras que ponen en cuestin, o al menos limi-
tan el protagonismo de los partidos, hasta el punto de hablarse de una
refeudalizacin de las relaciones polticas. Estas organizaciones (gru-
pos de pres1on, corporaciones, mass media, organismos
cuasigubernamentales, etc ... ) ejercen su influencia desde fuera del pro-
pio sistema legal en la medida en que su importante protagonismo pol-
tico no encuentra reflejo alguno en el plano institucional.
Las funciones de los partidos polticos nunca han sido monopolio
exclusivo de ellos, pero ahora, con la aparicin del partido poltico
profesional -electoral, tanto la integracin de la voluntad de los
ciudadanos como la canalizacin de sus demandas se ha trasladado o
bien hacia los diversos movimientos sociales o bien a los grupos de
inters. Ello origina una doble consecuencia cual es el abrir el camino a
la difusin de comportamientos polticos no convencionales, y facilitan
la explosin de reivindicaciones corporativas.
Es cierto que los partidos continan manteniendo casi ntegras
algunas funciones tales como la funcin de estructuracin del voto en la
que, en el momento actual detentan un monopolio prcticamente absolu-
to, tanto de hecho como de derecho, como la funcin del reclutamiento
del personal poltico. Pero con carcter general su influencia ha
disminuido notoriamente.

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- - - - - - Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

Tal disminucin de influencia y el consiguiente aumento de in-

flu encia de las otras organizaciones, implica un desafo al asentamiento
de los sistemas de partidos entre las masas. El problema no es tanto el
hecho de que los partidos compartan el control con las otras organizacio-
nes, sino el que stas vayan adquiriendo cada vez una mayor autonoma
en su acti vidad, y al mismo tiempo que los nuevos intereses e identida-
de s se desarrollen independientemente y al margen de los partidos
polticos. Un sistema de partidos polticos se funda en y persiste por su
capacidad para desarrollar sus funciones esenciales. La emergencia tanto
de nuevos sujetos polticos como de nuevas demandas sociales al mar-
gen de los partidos implica inevitablemente un desafo crucial al propio
sistema de partidos, y en definitiva, al propio sistema democrtico.
La prdida de la capacidad de integracin de los partidos puede
llegar a provocar la ingobernabilidad del sistema poltico. Un sistema
resulta gobernable cuando sus diversos componentes operan de acuer-
do con las reglas previstas, y cuando los cambios en alguno de sus
componentes ponen en marcha procesos que conducen a nuevos esta-
dos de equilibrio. Cada vez que uno o varios de sus componentes no
realiza su labor de forma adecuada, otro u otros le sustituirn, pero esa
suplencia introduce un elemento de desequilibrio en el funcionamiento
global del sistema que no podr durar por mucho tiempo si no se en-
cuentra su adaptacin de forma estable.
En principio la ingobernabilidad no representa un ataque general
y directo a la legitimidad del sistema, pero s una indiferencia generali-
zada hacia la autoridad del gobierno, y en definitiva una erosin y consi-
guiente debilitacin del sistema, en este caso, del Estado de partidos.

3.2. DEMOCRACIA Y CORPORATISMO.

6. Por ltimo, y en ntima conexin con el punto 5, la necesidad de
controlar y democratizar la actividad de esas nuevas organizaciones
corporativas de poder que cada vez ejercen una influencia mucho ms
intensa en la vida poltica. En el mundo actual se est produciendo un
proceso acelerado de corporatizacin de la actividad pblica a travs de
la aparicin del fenmeno del corporatismo. La consecuencia ms im-
portante del corporatismo, desde la perspectiva poltica, es la conquista
de segme ntos del poder formal del Estado por grupos y asociaciones
privados.

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Gurutz ]uregui

El asentamiento del corporatismo no implica la desaparicin de

una de las caractersticas propias del pluralismo cual es la negociacin
entre los diversos intereses organizados y el Estado. Incluso, al contrario
de lo que ocurre en el pluralismo en donde la negociacin es unilineal -
del grupo al Estado- , en el corporatismo se produce una negociacin
bilineal. Pero a su vez la existencia de tal negociacin no impide afirmar
que el corporatismo provoca una importante disminucin de la
competicin en el mercado poltico.
Por otra parte, es cierto que en el corporatismo juegan un papel
escencial Ja representacin de intereses, el lobbying, el acceso y Ja
influencia. Pero eso no implica disminuir el protagonismo del Estado. La
funcin del Estado resulta central para el concepto de corporatismo, en
la medida en que sigue manteniendo un monopolio del poder en aspec-
tos tales como la creacin de las leyes, la tributacin, y en definitiva la
sancin ltima del uso legitimado de la fuerza.
En el corporatismo los lazos de unin entre las corporaciones y el
sistema poltico son muy estrechos. Las organizaciones de inters es-
tn fuertemente cooptadas dentro de los mbitos donde se toman las
decisiones gubernamentales y as mismo se hallan estrechamente liga-
das a los partidos polticos. Sin embargo no existe una divisin clara y
estable del trabajo entre los grupos de inters, el Gobierno y los parti-
dos polticos.
En el caso del Estado, su protagonismo resulta muy importante
como ya se ha indicado antes, y se manifiesta no slo en el momento de
la determinacin del contenido y de la definicin de los intereses, sino
tambin a la hora de establecer las tcticas y estrategias organizadoras.
Adems, su intervencin genera lo que Offe denomina el efecto de
difusin del corporatismo, segn el cual las intervenciones del Estado
en favor de algunas clases y grupos generan la necesidad de interven-
ciones estatales en favor de otros grupos. Por ello, el surgimiento y
desarrollo del corporatismo no es slo un fenmeno econmico. El sistema
poltico desempea un papel de primera importancia en la determina-
cin del ritmo, la forma y la intensidad de la formacin de los grupos de
inters. (C.Offe, en S.Berger.1988.)
Entre las diversas instituciones del sistema poltico, el
corporatismo muestra una especial predisposicin a establecer contac-
tos y relaciones con el poder ejecutivo, crendose as un cierto maridaje

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- - - - - - Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

entre ambos . Las razones son muy sencillas. Por un lado, los actuales
regmenes polticos, dominados por el Ejecutivo, buscan mediadores no
parlamentarios en su relacin con las grandes fuerzas sociales. Pero a
su vez, cada vez que el Gobierno adquiere un mayor nmero de funcio-
nes se produce una mayor centralizacin de la tarea de distribucin o
asignacin de recursos, lo que lleva a una nueva bsqueda de mecanis-
mos de consulta y codecisin. La ampliacin de estos mecanismos no
hace sino incrementar con rapidez la presencia y el poder de los grupos
corporativos. Se produce as una complementariedad mutua entre el
corporatismo y el poder Ejecutivo, en detrimento del poder Legislativo.
Tambin se dan vinculaciones institucionales, e incluso persona-
les, entre miembros de las instituciones polticas, particularmente los
partidos polticos, y las corporaciones, originndose as un solapamiento
en la actividad de los partidos. Las corporaciones toman parte en la
formacin de las decisiones polticas, hasta el punto de que, a veces, los
partidos, que por naturaleza constituyen entidades representativas y
de agregacin de intereses, pasan a convertirse en meras entidades
legitimadoras de la poltica generada en esos grupos.
Ello no significa que el corporatismo sustituye al sistema de parti-
dos, sino que estn estrechamente ligados entre s. A la maquinaria del
sistema democrtico representativo se le aade un segundo circuito
formad o por los grupos organizados ms importantes. As, el rasgo ca-
racterstico del corporatismo moderno, en contraste con los sistemas
corporativos histricos, radica en la coexistencia de esos dos circuitos
con una sustitucin limitada de la representacin territorial por la fun-
cional. Se da un reparto de funciones en virtud del cual, en general, los
partidos actan como canal de participacin poltica de los ciudadanos,
mientras que los grupos corporativos disean, o cuando menos, inciden
de modo importante en el diseo de las alternativas polticas.
Una consecuencia fundamental de todo ello es el desvirtuamiento,
o incluso la casi desaparicin, en la prctica, de un elemento bsico de la
teora democrtica liberal, cual es la idea de que la toma de decisiones
polticas constituye una actividad reservada a los gobiernos elegidos a
su personal burocrtico. En la medida en que el corporatismo se basa en
la conce ntracin de intereses, lo cual implica un acuerdo sobre las
polticas econmicas comunes y los medios de implementarlas, tal
corporatismo supone un modo distinto de formacin de polticas.

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Gurutz ]uregui

Las funciones institucionales tanto de articulacin de intereses

como de resolucin de conflictos son cada vez ms reducidas. Como
resultado de todo ello, el gobierno se ve obligado a confiar cada vez ms
en los criterios y estndares de ejecucin que se derivan de otras fuen-
tes diferentes de las del proceso poltico democrtico. As, tras la facha-
da de la democracia parlamentaria, tanto el conflicto poltico como la
resolucin de los asuntos polticos tienden a canalizarse dentro de mar-
cos organizativos que son desconocidos para la teora democrtica. Las
consultas, negociaciones, etc ... , a la hora de tomar decisiones polticas,
particularmente, aunque no exclusivamente, en el rea de la poltica
econmica, o la participacin de expertos, asesores, etc ... , son algunos
ejemplos significativos de cmo, junto a la estructura o institucin poltica
oficial, se establece una estructura paralela de formas no polticas de
decisin-making.
Se produce as la presencia de diferentes circuitos representati-
vos. De un lado el circuito propio del sistema democrtico constituido
por la relacin entre electores-representantes, con la mediacin de los
partidos como instrumentos de organizacin y reduccin de la plurali-
dad de opiniones en alternativas simplificadas. Se trata de un circuito
decidido por el cmputo de votos. De otro lado, un circuito basado en la
actividad de presin de grupos organizados segn lneas funcionales, y
decidido por el clculo de los recursos que no tienen nada qu ver con la
expresin democrtica del principio de Un ciudadano, un voto
Es cierto que en el momento actual no puede hablarse, en los
sistemas democrticos, de una sustitucin integral de los circuitos re-
presentativos-territoriales por circuitos funcional-corporativos, pero s
puede hablarse en ciertos casos de una clara preponderancia del circui-
to funcional sobre el representativo. A veces, como consecuencia de la
presin de los grupos, prevalece el cumplimiento de un determinado
objetivo sobre los medios para conseguirlo. De esta forma puede produ-
cirse una reduccin del papel y la independencia de las normas, as
como un crecimiento de organismos cuasi reconocidos jurdicamente.
Es evidente que se necesita el consentimiento del Estado para adoptar
determinadas polticas, pero no lo es menos que tal consentimiento no
es sino una mera sancin formal del acuerdo o acuerdos adoptados por
los grupos sin apenas intervencin del Gobierno y, sobre todo, del Parla-
mento.

29
 Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

Este sistema de funcionamiento resulta muy beneficioso tanto para

los grupos como para el Estado. As, las decisiones de los grupos ad-
quieren carcter legal, lo cual implica capacidad de obligar a las partes
que no han figurado en la negociacin, y a los ciudadanos en general; por
otra parte, tales acuerdos son ejecutados por los propios grupos o aso-
ciaciones, lo cual contribuye a aligerar el peso que tienen que soportar
los organismos pblicos, as como a eliminar los problemas derivados de
su responsabilidad ante sectores ms amplios de la poblacin.
(P.C.Schimitter, en S. Berger.1988). Sin embargo, es altamente dudoso
que resulte beneficioso para el sistema democrtico.
La incidencia del corporatismo sobre el funcionamiento del siste-
ma democrtico es extraordinariamente importante. Como se sabe, en
los sistemas democrticos el Estado se ve obligado a seleccionar entre
las diversas demandas planteadas por los individuos o grupos. Pues bien,
para realizar una seleccin adecuada de las demandas resulta funda-
mental que todos, o el mayor nmero posible de personas o grupos, pue-
dan tener la oportunidad de plantear sus propios intereses. Slo de esa
forma podr realizarse una seleccin justa de aquellos intereses que
resulten sustanciales y su compatibilizacin con otros intereses, as como
la exclusin de los dems. Ofrece el corporatismo esta posibilidad?
La respuesta es claramente negativa y ello por varias razones.
En primer lugar, no hay que olvidar que el corporatismo se manifiesta
slo en los aspectos macroeconmicos, e incluso no en todos. Es eviden-
te que el corporatismo se halla bien lejos de cubrir todos los intereses
activos de la escena poltica y todas las reas polticas concretas a las
que debe hacer frente el proceso de tomas de decisin . Por ello, el
corporatismo conduce inevitablemente a una sociedad dual, en la cual
coexisten dos grandes sectores: El sector organizado en asociaciones
corporativas y el no organizado.
En el corporatismo se produce, por otra parte, un efecto de des-
plazamiento del locus de la racionalidad desde los miembros a sus diri-
gentes. Por la propia esencia funcional de los grupos, resulta evidente
la tendencia a adoptar las decisiones con base en el clculo tcnico y a
la opinin de los expertos. Ello implica un predominio de los equipos
tcnicos y en definitiva de la lite dirigente sobre los afiliados de base
infravalorando el valor movilizador de stos. Adems, muchas corpora-
ciones se hallan jerrquicamente estructuradas, y su participacin tien-

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Gurutz ]uregui

de a ser obligatoria. De esta forma, las categoras ocupacionales se hallan

representadas por organizaciones no competitivas que actan a modo
de monopolio.
Otro aspecto enormemente inquietante de muchos de los grupos
corporativos lo constituye su secretismo. Con frecuencia el secretismo
resulta consustancial a la accin de ciertas corporaciones, particular-
mente aquellas que defienden intereses sectoriales. Este secretismo
se extiende a toda la actividad de los grupos corporativos de modo que,
en no pocas ocasiones, se desconocen los protagonistas, las condicio-
nes, los objetivos, etc ... de determinados acuerdos que afectan el con-
junto de los ciudadanos, o a sectores importantes de los mismos.
Se da as una extraordinaria e inquietante paradoja. Siendo en teo-
ra el Estado democrtico aquel en el que la opinin pblica debiera te-
ner un peso decisivo para la formacin y el control de las decisiones
polticas. Sin embargo cada vez es mayor el mbito y la importancia que
ha adquirido en nuestra vida cotidiana el poder oculto. De modo cada
vez ms intenso, las grandes decisiones polticas, econmicas, sociales,
etc ... tienen su origen en sectores o mbitos que permanecen en la som-
bra y que no se hallan sometidos al control democrtico.
Es lo que Bobbio ha definido como el fenmeno del surgimiento de
la ideologa como ocultacin de la verdad, como objeto de dominio, de
modo que el inters de un grupo se hace pasar por el inters general. El
poder tiende a esconder sus autnticas intenciones a la hora de hacer
pblicas sus decisiones, bien mediante la disimulacin o la simulacin.
(N.Bobbio. 1985).
Desde la perspectiva de la teora democrtica, el corporatismo
supone en gran medida un fracaso del sistema democrtico, y al mismo
tiempo, una amenaza al mismo, al menos en lo referente a los postula-
dos pluralistas de igualdad de representacin y a la primaca de la par-
ticipacin individual.
La amenaza corporatista se manifiesta en un doble mbito. En pri-
mer lugar, a travs de la actividad de las propias organizaciones corpo-
rativas. En segundo lugar, a travs del proceso de corporatizacin de las
propias instituciones democrticas, especialmente los partidos polti-
cos.

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- - - - - - Transiciones polticas y consolidacin democrtica en Amrica Latina

Sin embargo, en este segundo caso se da una particularidad muy

importante, cual es el hecho de que los partidos se encuentran sometidos
a un cierto control dem ocrtico, cosa que no ocurre con la mayor parte
de los g rupos corporativos. Es cierto que el control de los partidos
polticos no es todo lo intenso que sera deseable. No es menos cierto
que las elecciones siempre son objeto de una amplia manipulacin. Pero
el hecho de que se den tales eleccione s de forma regul ar, tanto e n el
;'imbito interno ele los partidos como en el externo, tiene consecuencias
osit ivas para el sistema democrtico. As, desde el punto de vista interno
es t claro que las asociaciones e n las que las elecciones juegan un papel
importa nte tienen sistemas administrativos menos especializados, me-
nos es tandarizados y formalizados, con menor grado de subordinacin
jerrquica, y resultan, en general, menos burocrticas. Y desde el punto
ele vista externo, las instituciones representativas o electivas gozan de
una legitimidad mucho mayor que los actores corporatistas.

Por ello las instituci ones representativas, y de modo particular, el

Parlam e nto, puede y deb e recupera r un protago nism o impo rtante no
slo como institucin qu e realiza una funcin integradora, si no incluso
co rno instrumento vital para controlar y garantizar que la actividad lle-
vada a cabo por los diversos poderes (sean los poderes institucionales o
los gru pos corporativos), se ajus te adec uadamente a los parmetros
democr ti cos.

En el caso que nos ocupa, el objetivo fundamental de la consolida-

cin democrtica en Amrica Latina radica en cmo extender el control
clc rn ocd ti co sobre la actividad corporativa. Si no se establece un control
adecuado de los grupos corporativos, se va a producir la paradoja de una
vuelta a situaciones realme nte autoritarias bajo la fachada de un siste-
ma poltico formalme nte democrtico.

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