Sánchez Vanderkast, Egbert John (Coord) .El Acceso A La Información Gubernamental: Experiencias y Expectativas - México, UNAM, 2014.

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El acceso a la informacin gubernamental:
experiencias y expectativas
Investigacin realizada gracias al Programa
UNAM-DGAPA-PAPIIT IN 403113
coleccin
Polticas de Informacin
Instituto de Investigaciones Bibliotecolgicas y de la Informacin
El acceso a la informacin gubernamental:
experiencias y expectativas
Coordinador
Egbert John Snchez Vanderkast
Universidad Nacional Autnoma de Mxico

2014
El acceso a la informacin gubernamental : experiencias y ex-
K3255
pectativas / coordinador Egbert John Snchez Vanderkast. --
A22
Mxico : UNAM, Instituto de Investigaciones Bibliotecolgicas
y de la Informacin, 2014.
xii, 192 p. -- (Polticas de informacin)
ISBN: 978-607-02-6123-7
Obra financiada con recursos del Programa
1. Acceso a la Informacin 2. Informacin Gubernamental 3.

Derecho a la Informacin 4. Polticas de Informacin I. Sn-
chez Vanderkast, Egbert John, coordinador II. ser.
Diseo de portada: SPAFA
Primera Edicin 2014

DR Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Ciudad Universitaria, 04510, Mxico D.F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN: 978-607-02-6123-7
Obra financiada con recursos del Programa

Tabla de contenido
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Juan Miguel Castillo Fonseca
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
La efectivizacin del derecho de acceso a la informacin

pblica: una perspectiva integral para su implementacin
en gobiernos sub-nacionales. El caso de la provincia de
Santa Fe, Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Roxana Laura Goldstein
Esquemas de publicacin de la informacin pblica . . . . . . . . . . . . 27

Luis Fernando Ramos Simn y Rosario Arquero Avils
La demanda de informacin medioambiental en las

Comunidades Autnomas de Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Silvia Cobo Serrano
La informacin gubernamental sobre medio ambiente:

aproximaciones desde la ptica de los periodistas . . . . . . . . . . . . . 53
Egbert John Snchez Vanderkast y Mara de los ngeles
Medina Huerta
Radiografa sobre el medio ambiente en los principales

medios de comunicacin en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Celia Mireles Crdenas y Antonio Cobos Flores
La aplicacin de la Ley de acceso a la Informacin Pblica
en Brasil: aspectos polticos y archivsticos en el Poder
Ejecutivo Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Jos Maria Jardim
Un escenario del primer ao de la Ley de Acceso a la

Informacin en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Ana Maria Barcellos Malin; Alessandra Morgado;
Angelo Cister, y Vincius Cunha Ferreira
El proceso de transformacin en los archivos del Estado

uruguayo para el acceso a la documentacin gubernamental:
la construccin de archivos en materia de derechos humanos . . . 117
Liliana Gargiulo Silvario
Acceso a la informacin legislativa: de la divulgacin

arbitraria a la transparencia til . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Guillermo vila y Melissa Ortiz Mass
Propuesta para el desarrollo de un sistema de metadatos

web para la administracin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Manuel Blzquez Ochando
El proceso de publicacin de los datos gubernamentales

abiertos acerca de la clase de la Seguridad Social
brasilea del Vocabulario Controlado del Gobierno
Electrnico (vcge) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Cludio Jos Silva Ribeiro y Durval Vieira Pereira
Presentacin
E l presente volumen, obra de carcter internacional,

enmarca la colaboracin de investigadores, especialis-
tas y acadmicos comprometidos con la transparencia
y el acceso a la informacin pblica gubernamental. Los
enfoques abracan diferentes aristas y escenarios que enri-
quecen las temticas relacionadas con el derecho de acceso
a la informacin pblica, la proteccin de datos personales,
las demandas de informacin medioambiental, la aplicacin
de legislaciones encaminadas al acceso ciudadano, el uso de
metadatos y los vocabularios controlados en el e-gobierno.
El alto calado de los captulos resalta la injerencia de la
regin en cuestiones en constante discusin y crecimiento,
las cuales abren el debate y los dilogos en relacin con
las acciones que deben seguir los gobiernos para atender y
fortalecer las polticas pblicas. A fin de describir en forma
general los once captulos de esta obra, esbozaremos cada
uno de ellos.
En el primer captulo, La efectivizacin del derecho de
acceso a la informacin pblica: una perspectiva integral
para su implementacin en gobiernos sub-nacionales. El
caso de la provincia de Santa Fe, Argentina, Roxana Lau-
ra Goldstein ofrece la visin de la estrategia emprendida
en la administracin pblica sub-nacional, como base para
vii
El acceso a la informacin gubernamental
alcanzar la efectivizacin del derecho de acceso. La autora

resalta el abordaje multidimensional, complejo y transdici-
plinario que favorece el trabajo en equipo y colaborativo,
en los niveles nacional y sub-nacional, con los organismos
de financiamiento, con la academia y con la sociedad. Ade-
ms, destaca el cumplimiento del marco regulatorio para
conseguir los preceptos en materia de derecho y acceso,
considerando a la tecnologa, pero sealando que la trans-
parencia de la gestin pblica es un problema socio-tcnico
que invita a la innovacin institucional y a la participacin
de la sociedad.
El captulo dos, escrito por Luis Fernando Ramos Simn
y Rosario Arquero Avils, Esquema de publicacin de la
informacin pblica, ofrece un vistazo a los esquemas que
las administraciones pblicas utilizan para cumplir con los
requisitos que las leyes de transparencia y acceso a la in-
formacin exigen. Se seala la estructura de tales esquemas
para facilitar el acceso a los contenidos, el tipo de informa-
cin que se pondr a disposicin, la frecuencia de utiliza-
cin, el formato y los costos de dicha informacin. Tambin
se presenta un estudio sobre los tipos de documentos que
se publican, su ciclo de gestin, titularidad, forma de acce-
so, legibilidad de los documentos y la necesidad de profe-
sionales dedicados al manejo de la informacin pblica.
En La demanda de la informacin medioambiental en
las Comunidades Autnomas de Espaa, Silvia Cobo Se-
rrano hace el anlisis y la comparacin de la informacin
disponible sobre la demanda de la informacin medioam-
biental correspondiente al ao 2012 en las 17 Comunidades
Autnomas de Espaa y en las dos ciudades autonmicas
(Ceuta y Melilla). En ese trabajo, se resalta la metodologa
de aplicacin mediante la localizacin de sitios web sobre
medio ambiente, estadsticas y responsables de los servicios
viii
Presentacin
pblicos y criterios de anlisis, temticas de informacin

medioambiental demandadas y perfil de los solicitantes. Con
ello, se logra observar el compromiso estatal que garantiza
el derecho a la informacin medioambiental, la necesidad
de modificar sitios web, el incumplimiento de autoridades
pblicas y la escasa uniformidad en la informacin disponi-
ble en las estadsticas.
Egbert John Snchez Vanderkast y Mara de los nge-
les Medina Huerta, en La informacin gubernamental so-
bre medio ambiente: aproximaciones desde la ptica de los
periodistas, analizan a los periodistas de Mxico bajo la
postura terica de Michel Foucault, la cual, desde la pers-
pectiva de la biopoltica, estudia el racionalizar de los pro-
blemas planteados en la prctica gubernamental por los
fenmenos propios de un conjunto de seres vivos constitui-
dos como poblacin: salud, higiene, natalidad, longevidad,
razas, entre otros. El trabajo presenta un estudio aplicado a
31 periodistas en el cual se exploran indicadores relativos a
las fuentes que estos profesionales usan para conseguir la
informacin y dnde la recuperan, con el fin de construir
la opinin pblica en materia de medio ambiente. Asimis-
mo, presenta los resultados obtenidos en temas de inters
en medio ambiente y cambio climtico, denotando que no
siempre los profesionales son conscientes de la existencia
de fuentes de informacin oficiales.
La lectura del quinto captulo, Radiografa sobre el me-
dio ambiente en los principales medios de comunicacin en
Mxico, de Celia Mireles Crdenas y Antonio Cobos Flores,
brinda un acercamiento a los medios de comunicacin en
relacin con la preservacin del medio ambiente en la so-
ciedad mexicana. Como metodologa, se advierte el uso del
anlisis de contenido, en el cual se observa el tratamiento
que realizan algunos de los principales peridicos del pas
ix
en lo referente a la seccin y a las temticas relacionadas.

La conclusin apunta a la importancia de la preservacin
del medio ambiente como parte de la seguridad nacional y
a las acciones polticas que deben fomentar el uso sustenta-
ble de los recursos.
Jos Mara Jardim, a travs de La aplicacin de la Ley de
Acceso a la Informacin Publica en Brasil: aspectos polti-
cos y archivsticos en el Poder Ejecutivo Federal, investiga
los antecedentes de la Ley de Acceso a la informacin en
Brasil, as como las principales caractersticas de su apli-
cacin, las relaciones entre la administracin pblica y la
gestin de los registros. El autor considera que existe la ne-
cesidad de polticas pblicas y de archivo para la viabilidad
de dicha Ley.
El captulo sptimo cuya coautora comparten Ana Ma-
ria Barcellos Malin, Alessandra Morgado, Angelo Cister y Vi-
ncius Cunha Ferreira se intitula Un escenario del primer
ao de la Ley de Acceso a la Informacin en Brasil. En l,
se traza un escenario en torno a 2000 noticias publicadas en
relacin a esa Ley desde su promulgacin, en un contexto
en el que el 93% de las noticias trataban el tema de la gober-
nanza pblica y la administracin de la Ley. Los resultados
generales apuntan al mejor uso del manejo de esa norma
jurdica por parte de los actores sociales, disminuyendo, en
los niveles municipales y provinciales, la tendencia domi-
nante y propiciando el control social, con lo cual se consi-
dera una forma de cristalizacin de la res publica brasilea.
La aportacin de Liliana Gargiulo Silvario con el traba-
jo denominado El proceso de transformacin en los archi-
vos del Estado uruguayo para el acceso a la documentacin
gubernamental: la construccin de archivos en materia de
derechos humanos, tema por dems interesante contribu-
ye a rescatar la importancia de los archivos pblicos de su
x
Presentacin
pas, a pesar de estar relegados en la planificacin estratgi-

ca de la administracin, la economa y la gestin integral en
los archivos pblicos. Sin embargo, con la creacin de leyes
como la del Sistema Nacional de Archivos, la de Acceso a la
Informacin Pblica y la de Proteccin de Datos Persona-
les y Accin Habeas Data, se marca un precedente en la
historia archivstica de Uruguay que impacta en el Estado y
resalta los documentos vinculados a los derechos humanos.
Guillermo vila y Melissa Ortiz, en el captulo noveno,
Acceso a la informacin legislativa: de la divulgacin arbi-
traria a la transparencia til, sondean y definen la idea de
los Parlamentos Abiertos, en donde la participacin ciuda-
dana encuentra cauce no slo al permitir la intervencin en
los procesos deliberativos de las Cmaras, sino tambin al
proveer de informacin clara, simple, veraz y oportuna. Los
autores aclaran que existe un malentendido al juzgar que el
derecho de acceso a la informacin se refiere nicamente
al ejercicio de solicitar informacin a los sujetos obligados,
cuando stos deben, en principio, proveer de la informacin
por todos los medios. El trabajo analiza los portales electr-
nicos de las Cmaras del Congreso Federal, como base para
que el poder legislativo provea informacin.
Manuel Blzquez Ochando, en Propuesta para el desa-
rrollo de un sistema de metadatos web para la Adminis-
tracin Pblica, propone la unificacin de criterios en el
momento de aplicar los metadatos en la administracin
pblica, que determinen la finalidad de los mismos y las
aplicaciones tcnicas, para la descripcin de los conteni-
dos. En el captulo observamos el anlisis de los metadatos
en Espaa (e-emgde), en Australia (agls), y en la Web (dc
Qualified), en cuanto a su mtodo de aplicacin, claridad,
sencillez de uso, exhaustividad descriptiva, extensibilidad
e interoperabilidad, con la finalidad de proponer el diseo
xi
de un sistema integral de metadatos que incluya los cam-

pos de descripcin para la identificacin, catalogacin con-
textualizacin y clasificacin de la documentacin pblica,
herramienta por dems necesaria en los portales de las ad-
ministraciones pblicas.
El captulo onceavo, finalmente El proceso de publi-
cacin de los datos gubernamentales abiertos acerca de la
clase de la seguridad social brasilea del Vocabulario Con-
trolado del Gobierno Electrnico (vcge), de Cludio Jos
Silva Ribeiro y Durval Vieira Pereira, propone una revisin
de la clase de la seguridad social en el mbito del Gobier-
no Electrnico de Brasil, con el objetivo de agrandar y fi-
jar la representacin. Los autores utilizan la metodologa
de seleccin de la clase sobre el tema, y el anlisis de los
puntos relacionados con la categorizacin, presentando una
propuesta de revisin de la clase estudiada. Al mostrar en
los resultados fallas estructurales e inconsistencias concep-
tuales encontradas, los autores concluyen que el empleo
del vcge puede ir ms all de un mapa para navegar por
pginas web del sector pblico brasileo, y se convierte en
una herramienta dinmica de organizacin del conocimien-
to que se puede utilizar para diversos fines.
Dejo al lector incursionar a travs de las pginas de este
compendio sobre la transparencia, el acceso, la proteccin
de datos personales, la tecnologa, la democracia y la socie-
dad en un vaivn de ideas que generan discusin, polmi-
ca y reflexin, sobre todo para la construccin de polticas
pblicas en diferentes esferas internacionales.
Juan Miguel Castillo Fonseca
xii
Introduccin
E l acceso a la informacin gubernamental he venido a

jugar un papel preponderante en las sociedades lati-
noamericanas durante las primeras dcadas del siglo
xxi. La creacin de normativas jurdicas y de otra ndole que
regulen no slo el acceso a los datos y los contenidos que
generan los gobiernos, sino tambin los mecanismos para
legitimar sus acciones y las estrategias que llevan a cabo,
han sido eje de discusin en distintos foros. Los formatos
han sido variados: desde congresos sobre conocimiento y
simposios sobre el acceso a la informacin hasta jornadas
internacionales sobre el acceso a la informacin (por slo
mencionar algunos de ellos).
En la regin, destaca el inters por congregar a espe-
cialistas en la materia y temticas afines para conocer ex-
periencias, intercambiar opiniones y mejorar prcticas que
se estn llevando a cabo, con el objetivo de cuantificar el
impacto a nivel nacional e internacional.
No obstante, la transparencia genera un sinfn de dis-
cusiones en la cotidianeidad. La teora al respecto es poco
tratada, debido a que la preocupacin de muchos de los es-
tudiosos sobre la temtica se centra en la visibilidad de los
1
datos e informacin gubernamental, en los procedimientos

para evidenciar las acciones, en la forma de proceder de las
instituciones gubernamentales diversas, o en el saber qu
inquietud predomina en los solicitantes sobre un tema en
particular.
La organizacin de la informacin gubernamental es uno
de los elementos fundamentales para la recuperacin de
la misma, ya que el sector gubernamental, cualquiera que
sea su nivel jerrquico en la estructura organizacional, es el
primer generador de este tipo de informacin. Con el trans-
currir de la ltima dcada, las libertades son abanderadas
por los derechos humanos que promueven tanto el acceso a
la informacin en formatos distintos como los instrumentos
de acceso que buscan paulatinamente la transparencia.
La sinergia entre los elementos normativos relativos al
acceso a la informacin, la transparencia y los archivos, no
ha dejado de alentar las discusiones en busca de un bien
comn y del acceso a la informacin gubernamental para la
sociedad en general.
El dilogo entre la academia y las instituciones encarga-
das de promover las libertades y el acceso a la informacin
conducen a un camino en construccin. As, la transforma-
cin de la diseminacin de la informacin gubernamental
constituye un tema de largo aliento, a partir del cual habr
que generar nuevos conocimientos.
Las experiencias y expectativas de Argentina, Brasil, M-
xico, Uruguay y Espaa presentadas en esta obra engloban
un estado de la cuestin relativa a las transformaciones
mencionadas, las cuales se deben leer, a la luz de las liber-
tades, con una nueva mirada.
2
La efectivizacin del derecho de acceso a la infor-
macin pblica: una perspectiva integral para su
implementacin en gobiernos sub-nacionales. El
caso de la provincia de Santa Fe, Argentina*
Roxana Laura Goldstein

Consultora Internacional, Argentina
El modelo de cambio institucional.

Un marco lgico para transformar la realidad
L a Direccin Provincial de Anticorrupcin y Transpa-

rencia del Sector Pblico de Santa Fe (en adelante,
dpaytsp) es un organismo del Estado Provincial que
se encuentra bajo la rbita del Poder Ejecutivo, dentro del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (mjydh). En este
sentido, no es un organismo autnomo/autrquico, sino
claramente interrelacionado formalmente, dependiente fi-
nancieramente y subordinado jerrquicamente dentro de
un marco institucional y una estructura organizacional bien
definidos. Su presupuesto, sus funciones y atribuciones, su
Agradecimiento a la Direccin Provincial de Anticorrupcin y Transparen-

*
cia del Sector Pblico de Santa Fe (dpaytsp) y al proyecto de Mejora de la

Transparencia y la Rendicin de Cuentas en Santa Fe (con financiamiento
del Banco Mundial).
3
misin especfica, estn delimitadas por un marco regula-

torio formalizado mediante leyes nacionales, provinciales,
decretos provinciales, y convenciones internacionales ratifi-
cadas en el nivel nacional y las cuales conforman el bloque
constitucional; por lo tanto, vigentes para todo el territorio
y mandatorias en el nivel provincial. Dicho marco regulato-
rio encuadra sus posibilidades de accin, dando a la vez un
piso y los pilares de sustentacin y un techo, as como los
alcances de su accin concreta.
Por otro lado, una visin sistmica permite comprender
que la dpaytsp tiene una misin y unas funciones especficas
y exclusivas que la convierten en un actor diferenciado den-
tro de una red de mltiples actores que se interrelacionan y
se desenvuelven conformando el entramado institucional de
la sociedad. Consciente de esto, la dpaytsp tiene como prc-
tica hacer un permanente esfuerzo por actuar conformando
una red articulada con los otros niveles de gobierno na-
cional, provincial, municipal y comunal; con actores de la
sociedad civil, academia, medios de comunicacin, partidos
polticos, sector privado; con otros organismos similares en
la regin y en las provincias; con organismos regionales y
supranacionales, entre otros posibles.
A su vez, la sociedad en la que la dpaytsp se desenvuelve,
desde una perspectiva compleja, es:
multidimensional: social, poltica, econmica, cultural;

dinmica: se transforma a lo largo del tiempo en un de-
venir histrico (pasado, presente y futuro);
local, provincial, nacional, regional y global;
en cada momento, dada la expresin de la articulacin
de los mltiples intereses de sus miembros.
4
La efectivizacin del derecho de acceso a la informacin pblica
Finalmente, tambin puede decirse que la dpaytsp no es

una caja vaca, sino que es un sistema integrado de per-
sonas con sus habilidades, sus saberes, sus trayectorias,
sus esquemas mentales, sus razonamientos, sus formas de
resolver problemas y encarar situaciones, sus emociones y
sentimientos, sus ambiciones y deseos, sus aspiraciones y
sueos, sus compromisos y sus necesidades concretas. Per-
sonas que integran un equipo de trabajo que transforma
los mltiples recursos institucionales en resultados y logros
concretos. Desde esta perspectiva compleja, es:
multidimensional: social, poltica, econmica, cultural;

multinivel: macro, meso y micro, y
dinmica e histrica: que contempla el encadenamiento
causal entre pasado, presente y futuro.
Se define un modelo que permite esquematizar la forma

en que la dpaytsp se desenvuelve en su entorno para trans-
formar la realidad y producir los cambios deseados:
desde una situacin inicial concreta y especfica en la

que se generan demandas, tendencias y necesidades di-
versas para los distintos grupos poblacionales, y de la
cual se reciben insumos y recursos para el cumplimien-
to de las funciones especficas;
mediante un Plan Estratgico que permite identificar es-
trategias y acciones que optimicen el uso de recursos
con eficiencia para la produccin de productos y servi-
cios para los ciudadanos y la sociedad en general;
a travs de tales productos y servicios, se logran resul-
tados especficos e impactos en el desarrollo, los cuales
constituyen una situacin nueva, transformada gracias a
5
la accin del organismo y sus miembros, que se ajustar

en mayor o menor medida a la situacin deseada;
la evaluacin correspondiente indicar el grado de xi-
to de las estrategias encaradas y dar lugar a un nuevo
ciclo de planificacinejecucinevaluacin.
A partir de este planteo inicial, la Gestin por Resultados

para el Desarrollo y la Calidad de la Gestin Pblica se con-
sideran como marcos generales para encuadrar el abordaje
de la problemtica.
La Gestin para Resultados en el Desarrollo (gprd) es
una estrategia de gestin que orienta la accin de los ac-
tores pblicos del desarrollo para generar el mayor valor
pblico posible a travs del uso de instrumentos de gestin
que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, de-
ben implementar las instituciones pblicas para generar los
cambios sociales con equidad y en forma sostenible en be-
neficio de la poblacin de un pas.1
Como marco de referencia para la gestin pblica, la
gprd se caracteriza, entre otros aspectos, por:
fundamentarse en la Gestin por Objetivos: identifican-

do resultados esperados y beneficios para la sociedad
(valor pblico), en contraposicin con la gestin tradi-
cional basada en procedimientos, normas, actividades,
jerarquas y compartimientos estancos;
enfatizar la gestin pblica de calidad.
En cuanto a la calidad de la gestin pblica, la Carta ibe-

roamericana de calidad en la gestin pblica2 enuncia los
siguientes conceptos para definir la Calidad en la Gestin
Pblica (Tabla 1).
6
Tabla 1
Conceptos de Calidad de la Gestin Pblica
constituye una cultura transformadora [] para satisfacer progresivamente las necesida-
des y expectativas de la ciudadana, al servicio pblico, con justica, equidad, objetividad
y eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
Calidad en tanto prctica del buen gobierno implica la formulacin de polticas pblicas
convenientes a toda la sociedad, dentro de parmetros equilibrados de racionalidad po-
ltica, tcnica y econmica.
La calidad en la gestin pblica tiene sentido si su fin ltimo es alcanzar una sociedad
de bienestar, con justicia y equidad, garantizando el desarrollo de la persona y el respeto
a su dignidad, la cohesin social y la garanta del cumplimiento efectivo e integral de los
derechos humanos. En especial, asegurando a todas las personas, el acceso oportuno y
universal al disfrute de prestaciones y servicios pblicos de calidad.
Fuente: cicgp, 2008.
A partir de estos dos marcos conceptuales fundamenta-

les, el enfoque integral para la efectivizacin del Derecho de
Acceso a la Informacin Pblica con su correlacin en la
transparencia de la accin pblica y su contribucin a la ren-
dicin de cuentas de la gestin y a la lucha contra la corrup-
cin abarca todo el recorrido que empieza en la necesidad
de los destinatarios finales de la poltica los ciudadanos, los
habitantes, las organizaciones sociales, en forma individual o
colectiva, pasando por los procesos mediante los cuales el
Estado mantiene, conserva, organiza, procesa y accede a la
informacin gubernamental sus fuentes, sus archivos pro-
visorios y permanentes, sectoriales y generales, en papel, di-
gitales, de datos, de imgenes u otros formatos, entre otros
posibles, y finalmente, provee las respuestas que los requi-
rentes procesan para elaborar soluciones a sus problemas
concretos.
Este recorrido implica analizar los marcos jurdicos espe-
cficos relativos al Acceso a la Informacin Pblica regio-
nales, nacionales y provinciales que rigen sobre el mbito
de accin de la dpaytsp, el anlisis de las normas especfi-
cas y las relativas a obligaciones de transparencia del sector
7
pblico, la normativa de archivos y conservacin de datos,

informacin, imgenes y sonidos, documentos en forma-
tos de papel, digitales, o en soportes de cualquier medio,
archivos temporarios o definitivos, sectoriales o generales,
permanentes y de acceso inmediato, la normativa relativa
al Derecho de Privacidad y preservacin de los datos per-
sonales, de habeas data, entre otros. Y tambin incluye la
comprensin de las necesidades y demandas de los diferen-
tes grupos sociales, de los ciudadanos y habitantes en tanto
ciudadanos/usuarios, y las formas en que se establece el di-
logo/interrelacin/intercambio entre el Estado y la sociedad.
De manera grfica, podemos imaginar que la efectiviza-
cin de Derecho de Acceso a la Informacin Pblica (daip)
desde la perspectiva de la Gestin para Resultados en el
Desarrollo (gprd) implica el siguiente flujo de grandes pro-
cesos (Figura 1).
Figura 1
Efectivizacin del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica (daip) para la
Gestin para Resultados en el Desarrollo (g prd)
8
El diagrama presentado en la Figura 1 permite ver que

existen necesidades en la sociedad, las cuales, mediante pro-
cesos diversos, se convierten en demandas que se instalan
en la agenda pblica o en la agenda individual de los miem-
bros de la sociedad. Estas demandas implican en muchos
casos la bsqueda de informacin que est en custodia del
Estado por ser pblica, o por ser propia de la gestin gu-
bernamental, o por ser inherente a su funcionamiento, entre
otras posibilidades. Los ciudadanos, habitantes u organiza-
ciones de la sociedad solicitan al Estado la informacin que
requieren y consideran que est en custodia o poder del Es-
tado, interactuando mediante las diversas interfases que el
Estado ha previsto para la interaccin con los ciudadanos
presenciales, tales como mesas de entrada de organismos o
centros de atencin a los ciudadanos; o virtuales, tales como
portales web, centros de atencin telefnica o multimedia-
les, entre otras. El requerimiento de informacin procesa-
do por estas interfases ingresa a la maquinaria burocrtica
estatal segn procesos y procedimientos que pueden estar
directamente diseados para el tratamiento de informacin
pblica estratgica para la toma de decisiones pblicas (po-
lticas), o para las decisiones empresariales (privadas), para
el control ciudadano y la rendicin de cuentas (accountabi-
lity), o pueden estar orientados a la asistencia al ciudadano
en su calidad del cliente/usuario para el cumplimiento de
trmites o el acceso a servicios pblicos y vinculados a la
resolucin de problemticas cotidianas individuales.
El Estado puede contar con mecanismos/procesos/pro-
cedimientos formalizados para el tratamiento de los reque-
rimientos de informacin, tanto presenciales y manuales
como virtualizados a travs de Internet y soportados en tic.
Estos procedimientos, en todos los casos, cuentan con
una cara visible (front-office) y un conjunto de procesos
9
y recursos internos (back-office) organizados de tal mane-

ra que permitan satisfacer en tiempo y forma los requeri-
mientos de informacin. Ambos, front-office y back-office,
podrn estar ms o menos informatizados, ms o menos
montados sobre infraestructuras informticas y tic, y po-
drn contar con ms o menos tecnologas de punta en sus
implementaciones (por ejemplo, Web 1.0 o Web 2.0, call
centers multimediales, bases de datos ms o menos com-
plejizadas, web semntica, tecnologa para procesamiento
de grandes datos, software libre o propietario, personal al-
tamente capacitado, virtualizacin o grandes data-centers,
redes de comunicaciones capilares por todo el territorio,
capacidad de procesamiento distribuido, servicios de infor-
macin para telefona mvil, gestin de documentos/im-
genes y sonidos, archivos digitalizados, entre otras muchas
variantes). El Estado cuenta con sistemas de gestin de da-
tos/informacin/documentos/imgenes multimediales que
tendrn mayor o menor grado de innovacin tecnolgica,
complejidad y completud que, en la situacin deseada, de-
beran permitir acceder en tiempo y forma, y dar respuesta
oportuna y precisa a los requerimientos de informacin de
los ciudadanos.
Los procesos y procedimientos prevn la forma en que la
informacin solicitada se incorpora en una Respuesta oficial
que el Estado entrega al solicitante o con la aclaracin co-
rrespondiente en caso de no contar con la informacin, y
esta Respuesta se entrega al solicitante a travs de la inter-
fase de interaccin en el formato que corresponda manual,
electrnico, entre otros.
El ciudadano/habitante/organizacin que solicitara la in-
formacin, recibe la respuesta y elabora con sta la solu-
cin al problema que dio origen al requerimiento; acta en
funcin de esta solucin y, al resolver el problema, se logra
10
un impacto positivo en su calidad de vida, o una mayor

incidencia en las polticas pblicas, o el acceso a bienes ma-
teriales y simblicos disponibles en la sociedad, cerrando
as un crculo positivo, que recomienza al detectarse nuevas
necesidades.
Con base en este modelo integral, podemos identificar
diversas fases en el proceso que hace efectivo el daip:
Una fase en la sociedad, donde las necesidades se con-

vierten en demandas y finalmente stas introducen re-
querimientos de informacin pblica en la relacin con
el Estado.
Una fase de interfase entre Estado y sociedad, mediante
la cual se hace posible la comunicacin y el intercambio
en ambos sentidos para recibir los requerimientos y para
devolver las respuestas correspondientes. Generalmen-
te esta interfase cuenta con instrumentos tecnolgicos
o mecanismos y procedimientos manuales/presenciales
o electrnico/virtuales que son implementados y gestio-
nados desde el Estado, y que pueden ser diversos y yux-
tapuestos tales como servicios de atencin multimedia-
les (telefnico, Internet), mesas de entrada o centros de
atencin ciudadana presenciales, portales oficiales del
gobierno o de los sectores de gobierno, procedimientos
especficos para el procesamiento de requerimientos de
informacin pblica o portales especficos de transpa-
rencia del sector pblico. Estos diversos mecanismos,
instrumentos o procedimientos pueden estar a cargo de
diferentes agencias/organismos de gobierno, y no siem-
pre estn articuladas, armonizadas o interoperables de
manera de optimizar recursos del Estado y asegurar la
calidad del servicio y la respuesta a los ciudadanos/
usuarios/habitantes/organizaciones sociales.
11
Una fase interna dentro del aparato estatal para pro-

cesar los requerimientos y elaborar las respuestas que
favorablemente incluyan la informacin solicitada.
Desde un punto de vista puramente instrumental y limi-

tado a los resultados operativos, el alcance del servicio de
provisin de informacin pblica se limita a considerar la
calidad de los procesos internos del Estado, la calidad del
servicio y la atencin al ciudadano/usuario/habitante/orga-
nizacin requirente, y la calidad de la respuesta provista. Esto
se puede conceptualizar mediante indicadores de calidad de
servicio y de calidad de procesos, tiempos de respuesta, cali-
dad de la informacin provista, entre otros posibles. Si estos
indicadores al ser evaluados resultan favorables, es decir, si
reflejan un desempeo adecuado del Estado, estaran refle-
jando que existen procesos y procedimientos adecuados, ar-
ticulados inteligentemente interorganizacionalmente entre
diferentes organismos con diferentes responsabilidades,
adecuados sistemas para el resguardo, organizacin, recu-
peracin y procesamiento de los datos/informacin/archivos
documentales y de imgenes multimediales, entre otros.
Sin embargo, desde una perspectiva del desarrollo inte-
gral de la sociedad pensando aqu en trminos de desa-
rrollo humano, social, poltico, econmico, con inclusin,
el daip ser realmente efectivizado para el conjunto de la
sociedad en la medida en que se pueda ampliar el acceso al
servicio que lo facilita, identificando necesidades y deman-
das no manifiestas, haciendo conocer el servicio disponible,
ampliando las vas de acceso, instruyendo a todos los miem-
bros y colectivos sociales y a cada uno segn su singulari-
dad sobre su uso y utilidad y favoreciendo la apropiacin
del Derecho y de sus mecanismos de instrumentacin.
12
Por otro lado, en el otro extremo del proceso de efecti-

vizacin del daip, se encuentra la gestin de datos/infor-
macin/documentos y archivos multimediales del Estado.
Gestin que, en la mayora de los casos, no es responsabi-
lidad directa de los organismos a cargo de la efectivizacin
del daip, sino de los organismos sectoriales (ministerios) o
de los organismos de servicios dentro del Estado (de tecno-
logas de informacin, de gestin de archivos documenta-
les, de comunicacin y difusin, entre otros).
Eje estratgico para la promocin

de la transparencia
La efectivizacin del Derecho de Acceso a la Informacin

Pblica (daip) para toda la sociedad se realiza a travs de
un conjunto de mecanismos que se deben implementar ar-
ticuladamente en los tres poderes del Estado y sus burocra-
cias; a saber:
Marcos regulatorios adecuados, en el poder Legislativo.

Mecanismos para el amparo y acceso oportuno y efecti-
vo al derecho, en el poder Judicial.
Mecanismos de efectivizacin del acceso a la informa-
cin pblica, en el poder Ejecutivo.
El funcionamiento pleno de estos mecanismos en forma

eficiente y efectiva produce resultados operativos, que en el
marco de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento
pueden identificar como servicios y productos de informa-
cin que amplan los recursos y capacidades individuales,
colectivos y sociales para acceder a otros derechos, para
participar en la toma de decisiones pblicas, para promover
13
la rendicin de cuentas de la gestin pblica y la responsa-

bilizacin sobre las decisiones de gobierno.
Los resultados logrados en materia de reconocimiento,
garanta y efectivizacin oportuna y adecuada del derecho
de acceso a la informacin pblica (daip), produce a su vez
impactos positivos en las dimensiones del desarrollo social,
poltico, cultural, humano de la sociedad, en tanto el daip
acta como vector habilitador para la efectivizacin de otros
derechos (por ejemplo, a nivel individual: acceso a benefi-
cios sociales, servicios pblicos, entre otros; a nivel colecti-
vo: acceso a decisiones, resultados, polticas que afectan a
colectivos sociales especficos, facilitando la participacin
ciudadana, la construccin de demandas colectivas, entre
otros; a nivel social: la rendicin de cuentas y responsabili-
zacin por la gestin de los recursos pblicos, y la partici-
pacin ciudadana plena en la esfera pblica y las decisiones
de inters pblico).
A su vez, en el contexto presente de consolidacin de
la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, donde
la generalizacin de capacidades para identificar, producir,
procesar, transformar, diseminar y usar informacin para
construir y aplicar conocimiento para el desarrollo huma-
no genera nuevas demandas y aporta nuevas facilidades e
instrumentos tecnolgicos para la gestin de informacin,
datos y documentos en mltiples formatos y medios, tanto
en el Estado como en la sociedad.
A partir de la visin descrita el avance en el anlisis en
cuanto a los mecanismos de efectivizacin del daip en el
poder Ejecutivo funcin especfica y responsabilidad con-
creta de la dpaytsp , permite identificar un modelo de in-
tervencin para la promocin de la transparencia del sector
pblico provincial, donde el daip acta como puente entre
el Estado y la sociedad.
14
El esquema de la Figura 2 permite imaginar algunos ele-

mentos que se hacen presentes a uno y otro lado del puente
entre Estado y Sociedad, el cual se establece mediante los
mecanismos para la efectivizacin del Derecho de aip que
se implementan desde la app a travs del mandato asignado
a la dpaytsp en tanto autoridad de aplicacin.
Figura 2
Modelo de Intervencin (iii) de la dpaytsp para el Eje Estratgico de Promocin
de la Transparencia (pei).
Fuente: Goldstein, 2013a.
Del lado de la demanda/la sociedad: requerimientos de

informacin pblica por motivos personales, individuales,
15
institucionales empresariales, comunitarios, sociales, aca-

dmicos, de informacin; diversidad de capacidades para
acceder, usar y apropiarse de la informacin pblica; diversi-
dad de condiciones de acceso a la atencin pblica brecha
de acceso tanto fsica/presencial como digital; brecha para
el uso estratgico con adecuadas estrategias de uso (manual,
informtico, para qu sirve el aip, qu solicitar, cmo proce-
sar la informacin solicitada, cmo producir conocimiento
til que permita elaborar soluciones a los problemas con-
cretos, participacin informada en las decisiones pblicas,
incidencia en la elaboracin de polticas pblicas, cmo
compartir lo conocido-elaborado-aprendido).
Las demandas de la sociedad son tenidas en cuenta en
las formulacin, diseo, implementacin y ejecucin de los
planes, programas, proyectos y aplicaciones basadas en tic,
los cuales son instrumentados en el Estado y en la admi-
nistracin pblica; por su parte, los productos, servicios,
recursos de informacin que el Estado entrega a la sociedad
contribuyen a generar capital social, conocimiento social,
crear capacidades, empoderar a los ciudadanos y a los co-
lectivos sociales para la participacin ciudadana efectiva.
Del lado de la oferta/el gobierno-Estado: polticas pbli-
cas de transparencia y mejora de la gestin (planes, pro-
gramas, proyectos, aplicaciones tic); planes y polticas de
gobierno electrnico/gobierno abierto; marcos regulatorios;
arreglos institucionales; estructura organizacional; recursos
humanos; infraestructuras; recursos financieros; cultura or-
ganizacional valores, prcticas formales e informales; con-
flictos de intereses, pujas de poder; procesos y dinmicas;
historia.
Estos insumos son incorporados por la administracin
pblica para elaborar sus estrategias de gestin y progra-
mas operativos que le permitan ajustar el diseo, implemen-
16
tacin y ejecucin de los mecanismos eficaces y eficientes

para la efectivizacin del daip. Dichos mecanismos proveen
a los ciudadanos y a la sociedad en general de productos
y servicios de informacin adecuados, oportunos, de fcil
acceso y uso, reutilizables electrnicamente y adecuados a
los estndares de calidad, contribuyendo as a enriquecer la
esfera info-comunicacional de los individuos y de la socie-
dad tanto privada como pblica, y a la formacin de ciu-
dadanos empoderados para defender sus derechos, tomar
sus mejores decisiones, acceder a los servicios y bienes ma-
teriales y simblicos acordes a sus necesidades, y participar
activamente en el control de la gestin pblica y en la toma
de decisiones en asuntos pblicos que afectan su vida.
A su vez, las instituciones se ven fortalecidas al incorpo-
rar en su cultura y su hacer cotidiano las pautas de la trans-
parencia, la tica pblica, la rendicin de cuentas, lo que
redunda en control de la corrupcin, credibilidad y confian-
za en su accionar, y satisfaccin de los ciudadanos respecto
a aquellos en los que han delegado la funcin de adminis-
tracin de los asuntos pblicos.
Con este esquema conceptual en mente, el proceso de
planificacin estratgica permiti elaborar un plan de tra-
bajo para la Promocin de la Transparencia en la provincia
de Santa Fe cuyos objetivos reflejan una visin integral y
situada, abocada a la mejora de los servicios y productos de
informacin ofrecidos mediante los sistemas de solicitudes
y de transparencia activa bajo las premisas de la calidad del
servicio; el trabajo proactivo con actores de la sociedad civil
y otras agencias de gobierno para la deteccin de necesida-
des especficas de colectivos sociales, tales como los jvenes;
la formacin de capacidades en la propia dpaytsp mediante
capacitacin, intercambios con pares, la mejora de los proce-
sos administrativos internos; el fortalecimiento institucional
17
de la Administracin Pblica Provincial mediante el forta-

lecimiento de una red de enlaces en cada organismo y la
mejora de los procesos interinstitucionales; y el desarrollo e
implementacin de sistemas de monitoreo y evaluacin de
los productos y servicios entregados y del cumplimiento de
la normativa vigente.3
Propuesta integral
El derecho de Acceso a la Informacin se encuentra en el

corazn de la democracia; constituye uno de los derechos
fundamentales consagrados en la Constitucin Nacional y
convenciones internacionales reconocidas en nuestro pas,
como as tambin en diversas Constituciones provinciales y
sub-nacionales.
Paralelamente, los gobiernos nacionales y sub-nacionales
avanzan en la institucionalizacin del Derecho de aip me-
diante la creacin de marcos jurdicos especficos y de arre-
glos institucionales propios en cada nivel de gobierno.
Por su parte, la Sociedad de la Informacin y la Comu-
nicacin (sic) toma cuerpo y se concretiza en el mundo en-
tero y en nuestro pas a travs de la propia dinmica de
los mercados y los sectores tecnolgicos, pero tambin a
travs de acciones concretas de agencias internacionales,
de gobiernos, de la sociedad civil. Esto se hace visible en
las polticas pblicas especficas para el desarrollo de la in-
fraestructura de tic y de Gobierno Electrnico que toman
forma de agendas, programas, proyectos concretos.
A su vez, la mejora de la calidad institucional y de la
gestin de las Administraciones Pblicas componen planes
de gobierno y constituyen componentes especficos gene-
ralmente a cargo de organismos abocados a su implemen-
18
tacin tales como Jefaturas de Gabinete de Ministros o

Ministerios de Gobierno y Reforma del Estado, entre otros
posibles, los que a su vez suelen incluir objetivos especfi-
cos vinculados al desarrollo territorial para la equidad y la
inclusin.
En este contexto, los proyectos especficos orientados a
la Mejora de la Transparencia y Rendicin de Cuentas resul-
tan instancias de convergencia y articulacin de iniciativas
provenientes de las diversas vertientes recin mencionadas:
la institucionalizacin del Derecho de aip para su efectiviza-
cin concreta, la mejora de la gestin de la administracin
pblica, las estrategias de desarrollo territorial equitativo e
inclusivo, que incluyen el avance y desarrollo de la Socie-
dad de la Informacin y el Conocimiento (sic), la descentra-
lizacin y la mejora de la prestacin de servicios y atencin
a los ciudadanos en los territorios.
A partir de la experiencia realizada en la Provincia de
Santa Fe (Argentina)4 y con base en los modelos concep-
tuales y su aplicacin concreta, destacamos las siguientes
recomendaciones y lecciones aprendidas:
La importancia del proceso de planificacin estratgica

como una instancia participativa, abierta, colaborativa y
situada, que desde una perspectiva constructivista reco-
ja, valorice y rescate todos los saberes y conocimientos
tcitos y explcitos existentes en la dpaytsp y en cada
uno de los miembros del equipo.
El efecto positivo de un proceso de planificacin ba-
sado en los criterios mencionados es el de contribuir
a la adopcin por parte del equipo de trabajo de una
visin sistmica, situada e integral, del organismo res-
ponsable en relacin con sus funciones especficas, sus
valores organizacionales, sus vnculos con el contexto,
19
sus objetivos generales y especficos. Recomendamos

en este sentido aprovechar el proceso de planificacin
para enriquecer el acervo de conocimientos y saberes
del equipo de la dpaytsp con un marco conceptual cen-
trado en la perspectiva de la Gestin para Resultados en
el Desarrollo y en la calidad de la gestin pblica.
Establecer claros y formalizados procedimientos para
el trabajo en equipo interjurisdiccional. La implementa-
cin de soluciones transversales para la Administracin
Pblica en muchos casos basadas en tic demandan
la conformacin de equipos interjurisdiccionales que
cuenten con pautas de comunicacin, de trabajo cola-
borativo, de disponibilidad de recursos humanos y de
articulacin que se ajusten a los requerimientos y a los
plazos que demandan las metas planteadas para los di-
versos objetivos planificados. En este sentido, puede
decirse que es un desafo comn a todas las Adminis-
traciones Pblicas la creacin de nuevas modalidades
de organizacin del trabajo que desafan las pautas ex-
cesivamente compartimentadas y burocratizadas de la
Administracin weberiana.
Conformar equipos de trabajo interdisciplinarios que
enfoquen el conjunto de actividades que requiere el de-
sarrollo de los componentes y actividades planificadas
de manera de encarar en forma simultnea y conco-
mitante de los aspectos jurdicos/normativos, organiza-
cionales, procedimentales, informticos y tecnolgicos,
optimizando los tiempos y mejorando los resultados
parciales, al favorecer la interaccin entre los distintos
miembros del equipo y en general entre aquellos quie-
nes contribuyen al logro total. Esta forma de organi-
zacin puede contribuir a mejorar la calidad, eficacia
20
y eficiencia, y en definitiva, el resultado e impacto del

proyecto encarado.
Asegurar que los lineamientos estratgicos que orientan
el Plan de Accin definido incluyan y sean coherentes
con las recomendaciones y estndares reconocidos en
materia de aip, de calidad de servicio, de gobierno elec-
trnico, y de inclusin digital.
Asegurar que las lneas de accin, la implementacin y
los productos planificados reflejen los lineamientos es-
tratgicos. Esto implica un proceso y de operacionaliza-
cin de dichos conceptos, y de operativizacin concreta
de los mismos. El diseo de un adecuado sistema de
indicadores y de Monitoreo y Evaluacin puede ser fun-
damental a la hora de concretar la operacionalizacin y
operativizacin de los lineamientos estratgicos.
Las actividades concretas a encarar para la concrecin
del Plan trazado constituyen instancias clave para la in-
tegracin de diversos sectores que son co-responsables
para la efectivizacin de Derecho de aip los organismos
de transparencia, los organismos responsables de los
planes de tecnologas de gestin, de gobierno electrni-
co, de infraestructura tic y de procesos administrativos,
entre otros. Esto representa un desafo ya que implica
la necesidad de articular diferentes visiones, estrategias
de trabajo, objetivos y perspectivas que, lejos de opo-
nerse y neutralizarse, deben orientarse como vectores
que suman sus fuerzas para el logro de un objetivo co-
mn. Son las piezas de un mismo rompecabezas que
deben articularse, actuar coordinadamente, en equipo.
La voluntad poltica en los niveles de Alta Gerencia son
fundamentales para lograr el respaldo y apertura para
concretar la efectivizacin de Derecho de aip. A su vez,
la confianza y compromiso en los niveles gerenciales y
21
operativos de las Administraciones Pblicas sub-nacio-

nales son fundamentales para lograr la colaboracin en
la implementacin, puesta en marcha y explotacin en
rgimen de los procesos/procedimientos/sistemas de in-
formacin/plataformas electrnicas que se implementen
para la prestacin de los servicios especficos. Esto plan-
tea el desafo para los organismos a cargo de sensibili-
zar y formar capacidades para difundir, hacer conocer
y favorecer su adecuado uso y aprovechamiento de los
mecanismos de efectivizacin del daip implementados.
Para acercar el servicio a la ciudadana es necesario co-
nocer ms profundamente los diferentes grupos pobla-
cionales, sus problemticas especficas, los obstculos
para el desarrollo, y los obstculos para el acceso a los
servicios de informacin pblicos, entre otros; focali-
zar acciones, diferenciar estrategias, proveer canales de
acceso alternativos, materiales de sensibilizacin/capa-
citacin diferenciados; regionalizar y articular con los
Centros de Atencin territoriales y con los programas
de regionalizacin y descentralizacin pueden ser al-
ternativas tiles para lograr estrategias ms efectivas a
la hora de alcanzar una cobertura amplia del derecho
de aip y propender a su universalizacin, dando acceso
especialmente a los sectores ms desfavorecidos.
Se recomienda acercar e incorporar en los procesos de
diseo e implementacin a las organizaciones sociales
vinculadas a la temtica, pero tambin a aquellas vin-
culadas a la accin en materia de desarrollo social y
econmico. Acercarlos e incluirlos en las instancias de
Monitoreo y Evaluacin tambin puede redundar en un
mejor conocimiento de sus necesidades y en el acer-
camiento del servicio a los distintos sectores sociales
individuos y organizaciones de la sociedad civil, es-
22
pecialmente a los ms desfavorecidos o vinculados con

sus demandas.
Desde el punto de vista tecnolgico, las soluciones in-
formticas que se desarrollen deberan ajustarse a es-
tndares en materia de accesibilidad y usabilidad, y los
procesos de gestin de informacin cumplir los estn-
dares reconocidos en la materia. Es importante consi-
derar la evolucin hacia servicios y productos que pro-
vean recursos de informacin reutilizables en formatos
electrnicos bajo estndares abiertos. Desde un punto
de vista de procesos, se recomienda tomar en cuenta los
estndares reconocidos en materia de calidad de ser-
vicios y procesos para la Administracin Pblica, tales
como los propuestos en las Cartas de oea.5
Por su parte, la informacin pblica provista por cada
gobierno debera cumplir los requerimientos mnimos
(informacin mnima publicable recomendada o esta-
blecida en la normativa especfica), pero tambin am-
pliarse en la perspectiva de que un Estado transparente
es aquel que permite acceder de manera fcil y opor-
tuna a la informacin estratgica de su gestin, planifi-
cacin, y a todas aquellas informaciones que nutren la
toma de decisiones en polticas. En este sentido, sera
recomendable explorar la posible articulacin con sis-
temas de gestin de la administracin pblica actuales
y en desarrollo.
Implementar el acceso a la informacin pblica constitu-
ye crear un proceso hacia adentro de la administracin
pblica cuyo ltimo eslabn es, finalmente, el lugar fsi-
co o virtual donde se encuentra la informacin, y resulta
entonces crucial la forma y estado de conservacin de
dicha informacin. En este sentido, conocer dnde ubi-
car la informacin solicitada, como tambin contar con
23
medios de conservacin y recuperacin adecuados para

dar respuesta en tiempo y forma a los requerimientos,
constituye en s mismo un factor clave para la efectiviza-
cin de Derecho de aip, sin el cual ningn esfuerzo de
perfeccionamiento del proceso resulta efectivo.
La estructura institucional y operativa creada para cum-
plir con las acciones y actividades vinculadas a la efec-
tivizacin del Derecho de aip no son suficientes si slo
se concentran en el organismo a cargo. En este sentido,
se reconoce que es necesario adems sumar esfuerzos
y voluntades en toda la Administracin Pblica, para
lo cual se recomienda enfatizar la formacin de capa-
cidades/sensibilizacin/preparacin en actores internos
clave en cada organismo que pueden estar organizados
y vinculados mediante redes especficas para crear si-
nergias y aprendizajes compartidos.
Se recomienda evitar incluir en los marcos regulatorios
decretos, normas reglamentarias de decretos aspectos
que puedan generar dependencia tecnolgica o que li-
miten mejoras a futuro en relacin con nuevas metodo-
logas, tecnologas o modalidades que, si se inhibieran,
podran frenar la ampliacin del acceso a los servicios y
a la efectivizacin del Derecho de aip.
A manera de conclusin
En sntesis, puede decirse que el plan de accin planteado

por la dpaytsp a travs de su Plan Estratgico Institucional
expresa un abordaje multidimensional, complejo, situado,
multiactoral y transdisciplinario, cuyos pilares son:
24
(i) favorecer el trabajo en equipo tanto dentro del orga-

nismo como dentro de la Administracin Pblica de
manera transversal e interorganizacional;
(ii) potenciar la colaboracin, cooperacin y el aprendi-
zaje compartido con organismos afines en la regin y
en los niveles nacional y sub-nacional, con los orga-
nismos de financiamiento, con la academia y con la
sociedad civil;
(iii) la mejora continua de la calidad del servicio y el cum-
plimiento del marco regulatorio para la Efectivizacin
del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica
Se hace as notorio que la Transparencia de la gestin p-

blica no es un tema que puede encararse slo desde una
perspectiva centrada en la tecnologa, sino que es un proble-
ma socio-tcnico que desafa las tradiciones de la gestin p-
blica burocrtica e invita a la innovacin institucional y a la
introyeccin de nuevas pautas culturales en la sociedad toda.
Referencias bibliogrficas
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tin para resultados en el desarrollo. Avances y desafos en
Amrica Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarro-
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pblica, x Conferencia Interamericana de Ministros de Ad-
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clad.org/documentos/declaraciones/carta-iberoamericana-de-
calidad-en-la-gestion-publica/at_download/file
25
3. Roxana L. Goldstein (2013a), Informe Plan Estratgico Institu-

cional 2013-2014 de la dpaytsp de Santa Fe. Mimeo.
4. Ibd. y Roxana L. Goldstein (2013b), Informe final actividad
2.1. Proyecto: Mejora de la Transparencia y la Rendicin de
Cuentas en la Provincia de Santa Fe. Mimeo.
5. Roberto Garca Lpez; Mauricio Garca Moreno, Op. cit.
26
Esquemas de publicacin
de la informacin pblica*
Luis Fernando Ramos Simn

Rosario Arquero Avils
Universidad Complutense de Madrid, Espaa
Introduccin
L a informacin elaborada por el sector pblico es puesta

a disposicin de los ciudadanos mediante dos procedi-
mientos sencillos: o bien, se accede a esa informacin
mediante solicitud lo que ha constituido durante siglos el
procedimiento tradicional de acceso, o bien, los organis-
mos del sector pblico, por iniciativa propia, difunden dicha
informacin (proactiva) para que los ciudadanos cumplan
las normas, conozcan y controlen la actividad de los pode-
res pblicos; al respecto, el sistema tradicional es el servicio
de publicaciones oficiales, aunque, debido a los altos costes
de edicin y distribucin, esta forma de difusin, histrica-
mente, ha tenido un alcance limitado. Sin embargo, desde
la aparicin de Internet, no hay obstculos para que los
Agradecimiento a la Direccin General de Asuntos del Personal Acadmico

*
(dgapa, unam), proyecto Buenas prcticas en el acceso a la informacin

gubernamental (papiit in 403113).
27
poderes pblicos ofrezcan la informacin pblica a todos

los ciudadanos para que stos la conozcan y puedan hacer
uso de ella.
En el entorno del Gobierno electrnico, debido a la faci-
lidad en el acceso de los ciudadanos a Internet, la peticin
individual de los documentos pasa a ser un asunto menos
relevante, y la verdadera revolucin es poner toda esa infor-
macin pblica disponible de modo que cualquier individuo
pueda encontrarla de una forma ordenada y sistemtica. Ah
es donde surge la conveniencia de elaborar los esquemas de
informacin proactiva o esquemas de informacin publica-
da. Estos esquemas, aparte de su inters desde el punto de
vista de la transparencia de los asuntos pblicos, ofrecen un
campo de estudio de gran importancia desde el mbito de
la Documentacin, puesto que remiten a cuestiones tradi-
cionales sobre la organizacin y clasificacin de la informa-
cin, as como a aspectos ms novedosos, como los formatos,
la interoperabilidad, la recuperacin de la informacin y la
forma en que se reutiliza la informacin en otros procesos
informativos o servicios de valor aadido, ya sea con fines
polticos, sociales o econmicos.
En su origen, estos esquemas parecen responder a una
tradicin anglosajona, aunque slo se aplican en algunas
jurisdicciones, como el Reino Unido, Australia y algunos go-
biernos regionales. La experiencia de su implantacin refle-
ja que se necesita un fuerte liderazgo y una eliminacin de
las barreras de acceso, sobre todo en el acceso a las Web
pblicas donde, al parecer, los gobiernos han gastado mu-
cho dinero en su diseo, no siempre bien empleado; ante
ello, se hace necesaria una mejora en el acceso a la informa-
cin prctica, as como la incorporacin de formatos y me-
tadatos adecuados para que los ciudadanos la encuentren y
usen. Tambin es importante tener en cuenta el hecho de
28
Esquemas de publicacin de la informacin pblica
la desigualdad de la calidad de la informacin comn a

todos los pases con esquemas o no ya que, mientras hay
algunas unidades pblicas muy eficientes y dinmicas en
las que el esquema puede funcionar como un molde, otras
no son capaces de avanzar en la atencin de las demandas
de sus usuarios, por lo que estos esquemas puedan cumplir
un labor de impulso en la poltica de apertura de los datos.
Algunos autores1 sugieren que estos esquemas han teni-
do poco xito en el Reino Unido debido a los avances en los
buscadores, como Google, que ofrecen unos resultados ms
eficaces que los esquemas; de ah que se intente su simplifi-
cacin. La observacin parece bastante acertada; de hecho,
tampoco ha continuado el impulso que a mediados de la
dcada pasada se dio en ese pas al Registro de Activos de
Informacin (iar), una base de datos que incorporaba toda
clase de recursos de informacin que no eran publicados y
de los que ahora (marzo de 2014) resulta difcil encontrar
una informacin actualizada.2 Este aspecto de la organiza-
cin de la informacin es muy crtico, como se pone de
relieve en el estudio realizado hace aos por la National
Commission on Libraries and Information Science (nclis),3
en donde se recrean las dificultades de la categorizacin e
indizacin de informacin y las dificultades de avanzar en
estos temas, a pesar de la evolucin de las tecnologas de
la informacin, y donde se constata, adems, que los esque-
mas organizados por ndices de materia, resmenes y pa-
labras clave pueden generar frustracin a muchos usuarios
en su bsqueda de informacin. A pesar de ello, las leyes
de acceso ms modernas han ido recogiendo este principio
general de publicidad activa.4 La idea perseguida siempre
es impulsar la divulgacin de contenidos pblica, ms que
ser un mero instrumento reactivo a las peticiones de docu-
mentos de los ciudadanos.5
29
Objetivos de los esquemas de publicacin
Un esquema es una gua de las clases de informacin que

tiene disponible un organismo pblico que sirve para faci-
litar su puesta a disposicin del pblico de forma proactiva
y sistemtica. Adems de facilitar el acceso a los contenidos,
a travs de los distintos canales y formatos, los esquemas
deben facilitar informacin sobre la forma de encontrar los
contenidos, su actualizacin y las singularidades del orga-
nismo, incluidos los casos en que la informacin est sujeta
a algn tipo de pago. Asimismo, el esquema debe propor-
cionar informacin sobre la atencin a grupos especiales de
usuarios, tanto en razn de la materia, como por las exigen-
cias legales de accesibilidad a personas con discapacidad.
Los esquemas, si estn bien diseados y ejecutados, favo-
recen el acceso de nuevos usuarios de la informacin pblica
y garantizan una mejor distribucin de dicha informacin,
pues una vez que los ciudadanos entienden los mecanismos,
su nmero aumenta, con las ventajas que eso conlleva para
la participacin democrtica. No hay que olvidar tampoco el
potencial de beneficios que este tipo de informacin electr-
nica supone para la vida cotidiana y los negocios.
Arquitectura de la informacin
La arquitectura de la informacin contenida en el esquema

obedece al mandato legal para cumplir los requisitos de
acceso a la informacin y transparencia democrtica. En
general, este diseo responde a varias categoras de tipos
de informacin relacionadas con unos encabezamientos
estndar que resulten significativos para el pblico de los
documentos accesibles. Por ejemplo, en la elaboracin del
30
esquema australiano 2009,6 se recomendaron estas siete

categoras:
Sobre nosotros (Quines somos, qu hacemos).

Nuestros servicios (Qu servicios ofrecemos).
Nuestras prioridades (Cules son nuestras prioridades y
cmo las realizamos).
Nuestras polticas (Nuestras polticas y procedimientos).
Nuestras decisiones (Cmo tomamos las decisiones).
Nuestras finanzas (Cunto gastamos y en qu).
Nuestras listas (Nuestras listas, registros y conjuntos de
datos pblicos o datasets).
Aunque parezca simple, adoptar un esquema de infor-

macin pblica tan sencillo y lgico se enfrenta a muchas
dificultades, procedentes de razones tales como:
Falta de compromiso en los niveles ms altos de deci-

sin. Con mucha frecuencia para los altos cargos mi-
nisteriales, la nica informacin importante es la que
se publica ese da en los peridicos, y se carece de la
informacin documental, cotidiana y ciudadana del ms
mnimo inters.
Falta de asistencia tcnica. Ya que los cambios en las
tecnologas de la informacin son muy rpidos, resulta
difcil adaptarse a las nuevas formas de comunicacin
y a las demandas de los ciudadanos por una informa-
cin pblica abundante y transparente; de ah las nece-
sidades de formacin del personal, aspecto que la crisis
econmica no favorece.
Falta de cultura organizacional. Debido a que las buro-
cracias tradicionales se asientan sobre el principio del
secreto, resulta muy difcil hacer valer en los organis-
31
mos pblicos la idea de que la informacin que genera

su actividad es, por principio, pblica y debe estar al
servicio de los ciudadanos y, en el contexto actual, que
pueda estar disponible a travs de Internet para favore-
cer su reutilizacin.
Necesidad de concienciar a los ciudadanos del gran
valor de la informacin pblica. En esta lnea, en las
conclusiones del Whole of Government Information Pu-
blications Scheme (wogips), se insiste en la necesidad
de promover y mejorar el libre acceso a los conjuntos
de datos pblicos (datasets), tanto a nivel de organismo
pblico como en el mbito nacional.
Cmo publicar informacin?
Un modelo de esquema de informacin proactiva publicado

en el Reino Unido7 contiene la siguiente estructura:
Descripcin de las obligaciones que asumen las autori-

dades al aprobar el esquema.
Las clases de informacin que incluye (similar a las siete
categoras presentadas ms arriba).
Las informaciones excluidas (la informacin excluida
por ley, la informacin en borrador y la que est archi-
vada o es muy difcil de conseguir).
El mtodo en el que la informacin publicada en esque-
ma estar disponible (por defecto a travs de la Web y
excepcionalmente en persona), la informacin especfi-
ca para personas con discapacidad o para la integracin
social, que tambin se debe ajustar al esquema.
Los precios que pueden ser aplicados a la entrega de
determinadas informaciones (fotocopias, gastos posta-
32
les, etctera), aunque el propsito es hacer la mxima

informacin disponible al mnimo coste.
Solicitudes de informacin escritas, a la que se aplicar
el rgimen previsto en la legislacin.
El municipio al que se refiere ese esquema de publica-

cin distribuye su informacin con el aspecto que se mues-
tra en la Figura 1.
Figura 1
Ejemplo de esquema de publicacin
Fuente: http://www.stmaryhoo-pc.gov.uk/news.html
Por otro lado, desde el punto de vista del acceso, se debe

considerar colocar un link en la pgina principal para ac-
ceder a cada apartado y debera estar accesible desde la
pgina principal del organismo coordinador de la transpa-
33
rencia y el acceso a la informacin. Asimismo, se deberan

poner los datos en formatos procesables a efectos de una
fcil reutilizacin y combinacin con otras fuentes de datos.
A continuacin, se presenta un esquema de publicaciones
adaptado en el que se muestran las siete categoras aludidas
ms arriba con los contenidos recomendados que se deben
incorporar en cada una de ellas (Tabla 1).
Tabla 1
Categoras de esquema de publicacin y sus contenidos bsicos
Acerca de Servicios Prioridades Polticas Decisiones Finanzas Listados
Prcticas en la Documenta-
Planes estrat- En entidades Informe de
Funciones S. al pblico toma de deci- cin parlamen-
gicos empresariales presupuestos
siones taria
Principales
Estructura S. a las em- Planes de En entrega de Estado de Registros
propuestas
organizativa presas negocio servicios gastos pblicos
polticas
Informacin En contrata- Reuniones de
Organismos S. a otras orga- Situacin Otros registros
sobre informe cin de perso- los rganos de
dependientes nicaciones financiera legales
anual nal y empleo gobierno
Resultados En servicio al Convenios Programas de Lista ordenada
Normativa Quejas
revisados cliente colectivos inversin de archivos
Manuales Gastos y asig- Listado de
Auditoras En informacin
Directivos Guas, folletos internos de naciones de los solicitudes de
generales y archivos
instrucciones directivos informacin
Esquema de
Ubicacin y Informes, Situacin de los
Formularios En tarifas Guas de servicio informacin
contactos estadsticas pagos
proactiva
Gu{ias y opor-
S. suscrip- Procedimientos Registro de
Informe anual tunidades de
ciones de contratacin regalos
contratacin
Declaraciones, Comunicados a Adjudicacin de Listado de
discursos los medios contratos datasets
Fuente: adaptado de wogips, p. 69.
Como es sabido, la introduccin de esquemas de publica-

ciones es una de las novedades que introduce la legislacin
espaola sobre transparencia, recientemente aprobada. De
manera sinttica, nos limitamos a apuntar que el esquema
previsto se divide en tres apartados a los que la ley llama
Publicidad activa:
34
a) Informacin institucional, organizativa y de planifi-

cacin.
b) Informacin de relevancia jurdica.
c) Informacin econmica presupuestaria y estadstica.
El control del cumplimiento de este captulo de la Ley

espaola8 es encomendado al Consejo de Transparencia y
Buen Gobierno. Quizs la Ley debera dar ms competen-
cias especficas de organizacin a este Consejo, adems de
ejercer la funcin de control. No obstante, ese rgano s
puede adoptar recomendaciones y asesorar en materia de
transparencia. Adems, sera deseable que en el desarrollo
reglamentario de la Ley se tuvieran en cuenta algunos de
los criterios que ya se aplican en pases donde se emplean
estos esquemas de publicacin y que hemos expuesto en
este breve apunte de investigacin.
Buenas prcticas
En s misma, la puesta a disposicin del pblico de un es-

quema en el que el organismo ofrezca toda su informacin
disponible para todos los ciudadanos ya se considera una
buena prctica, con independencia de que dicho esquema
sea una exigencia legal.
Una buena prctica muy concreta es que, ah donde sea
posible, el esquema disponga de un enlace directo a la infor-
macin que anuncia. Por otro lado, una encuesta realizada
por la oficina de transparencia de Australia pone de relieve
algunos datos que invitan a reforzar buenas prcticas en
algunas reas, muy relacionadas con la buena organizacin
de la informacin. La mencionada encuesta9 se realiz a 245
agencias y tuvo una respuesta del 78% (191). El 73% de
35
estas agencias tena ms de 100 empleados pblicos. Muy

relevante es saber que el nmero medio de personas dedi-
cadas a cumplir con los requisitos de los esquemas es de 4,9
personas por unidad y el rango oscila entre 0 y 38, lo que
nos alumbra en la direccin de dotar a las dependencias
administrativas de personal especializado en informacin.
En la encuesta, se destaca el alto nivel de cumplimiento del
esquema, un 94%, en todos sus apartados (polticas, proce-
dimientos, informacin, etctera). Las dificultades ms no-
torias parecen residir en la gestin y registros de activos de
informacin, as como en crear una estructura organizativa
para gestionar los esquemas. Asimismo, la parte ms dbil
en el cumplimiento de contenidos de informacin est en
los listados de informacin (ver Tabla 1) y, por ltimo, la
puesta a disposicin de informacin en formatos accesibles
slo es cumplida por el 20% de los organismos, siendo los
ms pequeos los que mejor cumplen este requisito.
Conclusiones
Los esquemas de publicacin resultan una herramienta

sencilla para organizar la informacin que han de difundir
los organismos pblicos para cumplir sus obligaciones de
transparencia y participacin democrticas
Si bien los esquemas quizs planteen demasiada comple-
jidad en organizaciones poco familiarizadas con una cultura
informativa, es evidente que favorecen la organizacin de
la informacin segn unas categoras determinadas, lo que
facilita el acceso a los usuarios.
Es necesario potenciar el acceso a funciones de organiza-
cin de la informacin pblica a personas que hayan recibi-
do una formacin especfica de especialista en informacin.
36
Para organismos pblicos que dispongan de un servicio

de informacin al pblico, bien organizado o de una biblio-
teca, se debera propiciar que fueran estos rganos tcnicos
los encargados de elaborar estos esquemas de publicacin.
En este sentido, adems de evitar presiones directas de la
direccin, podran orientar bien los distintos paquetes de
informacin de inters del pblico, por cuanto conocen me-
jor que nadie a los destinatarios de esa informacin.
1. P. Birkinshaw (2010), Freedom of Information and its Impact

in the United Kingdom, en Government Information Quar-
terly, 27 (4), pp. 312-321.
2. Office of Public Sector Information (opsi), Information Asset Re-
gister [en lnea], http://tna.europarchive.org/20100402134329/
http://www.opsi.gov.uk/iar/index.htm
3. U.S. National Commission on Libraries and Information Scien-
ce (2001), A Comprehensive Assessment of Public Information
Dissemination, Washington, nclis.
4. Guichot (2011), Transparencia versus proteccin de datos, en
A. Blasco Esteve (coord.), El derecho pblico de la crisis econ-
mica. Transparencia y sector pblico, Madrid, inap, p. 359.
5. J. Popple (2011), Freedom of Information: A Government
Perspective, en Australian Law Librarian, 19 (4).
6. Australian Government, Government 2.0 Taskforce Project 7
(2009), Whole of Government Information Publication Scheme
(wogips), Melbourne, eKnowlwdges Structures.
7. Freedom of Information Act [en lnea], http://www.stmaryhoo-
pc.gov.uk/documents/FoI_model_scheme2009.pdf
37
8. Espaa. Jefatura del Estado (10 de 12 de 2013), Ley 19/2013,

de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informacin y
buen gobierno, en Boletn Oficial del Estado.
9. Australian Government (oaic) (2012), Information Publica-
tion Scheme: Survey of Australian Government Agencies, Mel-
bourne, Orima Research.
38
La demanda de informacin medioambiental en
las Comunidades Autnomas de Espaa*
Silvia Cobo Serrano

Introduccin, objetivos y mtodo
E l acceso de los ciudadanos a la informacin medioam-

biental es un derecho regulado en la legislacin es-
paola desde mediados del ao 2006 mediante la
promulgacin de la Ley 27/2006, relativa a tres derechos
fundamentales en materia de medio ambiente: acceso a la
informacin, participacin pblica y acceso a la justicia.1
Esta Ley, que ya incorpora la Directiva 2003/4/ce del Par-
lamento Europeo y de Consejo2 relativa nicamente al ac-
ceso del pblico a la informacin medioambiental, destaca
la importancia del Convenio de Aarhus3 (Convenio de la
Comisin Econmica para Europa en vigor en Espaa desde
Agradecimientos al proyecto Buenas prcticas en el acceso a la informacin

*
gubernamental (papiit in 403113), dgapa-unam, al proyecto de investiga-

cin titulado Organizacin del acceso, uso y reutilizacin de la informacin
del sector pblico en Espaa. Hacia la consolidacin de una industria de la
informacin (Plan Nacional de i+d. cso2010-17451), y a la beca concedida
por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte (Espaa), programa For-
macin del Profesorado Universitario.
39
marzo de 2005) sobre los tres derechos ya mencionados (ac-

ceso a la informacin, participacin del pblico en la toma
de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio
ambiente) al indicar que el pilar de acceso a la informacin
medioambiental desempea un papel esencial en la con-
cienciacin y educacin ambiental de la sociedad, constitu-
yendo un instrumento indispensable para poder intervenir
con conocimiento de causa en los asuntos pblicos. Se divi-
de en dos partes: el derecho a buscar y obtener informacin
que est en poder de las autoridades pblicas, y el derecho
a recibir informacin ambientalmente relevante por parte
de las autoridades pblicas, que deben recogerla y hacerla
pblica sin necesidad de que medie una peticin previa.
De forma significativa, cabe sealar el Ttulo ii de la Ley
espaola 27/2006, en el que se aborda directamente el dere-
cho de los ciudadanos de acceso a la informacin medioam-
biental y que recoge aspectos relevantes tales como las
obligaciones de las autoridades pblicas en materia de in-
formacin ambiental, la difusin de dicha informacin, el
acceso a la informacin previa solicitud (forma o formato
de la informacin, entre otro articulado), las excepciones a
la obligacin de facilitar la informacin ambiental, las regu-
laciones para el suministro parcial de informacin as como
alusiones a los ingresos de derecho pblico y privado.
A tenor de estas consideraciones y siendo conscientes
del impacto social de las Tecnologas de la Informacin y
la Comunicacin (tic), Internet se convierte en una de las
principales plataformas para la difusin de la informacin
medioambiental por parte de los organismos pblicos y en
uno de los principales medios para la solicitud de dicha
informacin por parte de los ciudadanos. En consecuencia,
se hace necesaria la implementacin de buenos sistemas de
bsqueda y recuperacin de la informacin en los websites
40
La demanda de informacin medioambiental
de los organismos de las diferentes administraciones espa-

olas. Las referencias ms recientes a este respecto en mate-
ria de medio ambiente son aportadas por Blzquez Ochando
et al.,4 cuyo estudio consisti en el anlisis webmtrico de
30 sitios de la administracin central espaola especializada
en medio ambiente a travs de la utilizacin de un progra-
ma de anlisis y rastreo denominado Webcrawler. Entre las
conclusiones ms relevantes de la investigacin, extensibles
a todos los websites de los organismos del sector pbli-
co, se recomienda el uso de metadatos Dublin Core para
la meta-descripcin de los contenidos, el empleo de un vo-
cabulario exhaustivo en el que se evite la repeticin de los
mismos trminos con objeto de mejorar la precisin de las
bsquedas y, adems, el diseo de pginas con estructuras
horizontales.
Considerando, nuevamente, el derecho de los ciudadanos
espaoles y europeos de acceso a la informacin medioam-
biental, resulta interesante conocer quines ejercen esos
derechos, cules son las temticas medioambientales ms
solicitadas por los ciudadanos, los medios de acceso que
utilizan y cualquier otra informacin relativa al proceso de
solicitud de dicha temtica en Espaa, como por ejemplo
el nmero de solicitudes resueltas o la satisfaccin de los
ciudadanos ante las respuestas proporcionadas por las uni-
dades o departamentos responsables de las distintas admi-
nistraciones espaolas.
A este respecto y en trminos generales, se puede de-
cir que dicha informacin est recogida y publicada en el
apartado relativo a la gestin de la documentacin en la
sociedad de la informacin en la memoria anual del Minis-
terio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente (co-
mnmente conocido como magrama), en la que se informa
sobre las actuaciones de dicho organismo de la Adminis-
41
tracin General del Estado. No obstante, el anlisis cuan-

titativo de las solicitudes de informacin medioambiental,
de la tipologa de demandantes, de los medios de acceso
o de cualquier otro parmetro de anlisis no es objeto de
la presente investigacin; por el contrario, la investigacin
pretende analizar y comparar la informacin disponible en
las 17 Comunidades Autnomas de Espaa y en las dos ciu-
dades autonmicas (Ceuta y Melilla) sobre la demanda de
informacin medioambiental correspondiente al ao 2012.5
Para la consecucin de este objetivo y de acuerdo con
uno de los puntos del artculo 6 de la Ley 27/2006, en el
que se especifica que las autoridades pblicas organizarn
y actualizarn la informacin ambiental relevante para sus
funciones que obre en su poder o en el de otra entidad en
su nombre con vistas a su difusin activa y sistemtica al
pblico, particularmente por medio de las tecnologas de la
informacin y las telecomunicaciones siempre que pueda
disponerse de las mismas,6 el procedimiento metodolgico
ha supuesto la ejecucin de las siguientes etapas de inves-
tigacin:
Identificacin de los sitios web de medio ambiente dis-

ponibles en las 17 administraciones autonmicas y en
las dos ciudades autnomas de Espaa.
Localizacin de estadsticas sobre la demanda de infor-
macin medioambiental en 2012 en los websites iden-
tificados.
Contacto con los responsables de las unidades u orga-
nismos competentes en informacin medioambiental en
las administraciones indicadas.
Discusin de resultados y generacin de conclusiones.
42
La informacin medioambiental en Espaa: demanda

de datos pblicos en las comunidades autnomas
De las aproximadamente 350,000 solicitudes de informa-

cin ambiental realizadas en 2012 ante las oficinas o Uni-
dades de Informacin y Atencin al Ciudadano en Espaa,
el 40,77% se present ante la Administracin Autonmica
segn los datos proporcionados por la Oficina de Informa-
cin Ambiental del magrama. Esta oficina, dependiente de
la Vicesecretara General Tcnica de dicho Ministerio,
es la unidad directamente responsable de gestionar la informa-

cin medioambiental en el mbito del mismo, y tambin de pres-
tar asistencia y apoyo a los centros directivos u organismos del
Ministerio que los requieran en relacin con la aplicacin del
Convenio de Aarhus y de la Ley 27/2006. Adems de estas fun-
ciones, tiene a su cargo la tarea de atender a la formacin de los
funcionarios en el conocimiento e importancia de aplicar buenas
prcticas en esta materia.7
Asimismo, es la unidad encargada de la redaccin del

ltimo captulo de la memoria anual del magrama en la que
se informa, anualmente, sobre las solicitudes de informa-
cin ambiental recibidas en las Administraciones Pblicas
de Espaa.
Como ya se ha mencionado con anterioridad, el 40,77%
del conjunto de solicitudes de informacin ambiental en
2012 fueron presentadas ante los organismos autonmicos
competentes en la materia (incluyndose en este grupo las
dos ciudades autonmicas) frente al 59,23% de peticiones
realizadas ante la Administracin General del Estado (age);
esto es, ante los organismos pblicos dependientes del ma-
grama y otros ministerios de Espaa. Respecto a las mate-
rias ms demandadas del conjunto total (349,828 solicitudes
entre Comunidades Autnomas y age), destacan significa-
43
tivamente las solicitudes de informacin medioambiental

relacionadas con el Agua (16,59%), la Energa (15,81%) y
las Radiaciones/Residuos (15,02%). En lnea con estos da-
tos generales, los tres medios de acceso ms utilizados por
el conjunto de la sociedad espaola en el ejercicio de sus
derechos de acceso a la informacin medioambiental son,
tanto para las Comunidades Autnomas como para la Ad-
ministracin General del Estado (magrama y otros Ministe-
rios), el telfono,** el correo electrnico*** y la presencia de
los solicitantes**** ante las oficinas u organismos guberna-
mentales competentes en la materia.8
A partir de esta informacin preliminar sobre la demanda
de informacin medioambiental en Espaa en el ao 2012,
se puede investigar la informacin disponible a este respecto
en la administracin autonmica con objeto de determinar
el cumplimiento de la difusin de la informacin medioam-
biental por parte de los organismos del sector pblico espa-
ol. Dicha investigacin se puede establecer en dos niveles
de anlisis: por un lado, la disponibilidad y actualizacin de
la informacin en la web y, por otro lado, las variables o

**
El telfono ha sido utilizado en ms del 50% de los casos; esto es el 51,87%
en las Comunidades Autnomas, el 60,68% en los organismos pblicos del
magrama y el 64,85% en las unidades de otros ministerios de Espaa.
***
Del conjunto de medios disponibles para acceder a la informacin pblica
medioambiental, el correo electrnico ocupa la segunda posicin, cuya uti-
lizacin ha sido del 22,96% por parte de los solicitantes en las Comunidades
Autnomas frente al 20,68% y al 9,69% en el magrama y otras unidades
ministeriales de Espaa, respectivamente.
****
En tercera posicin y con medias porcentuales comprendidas entre el
8-15%, destaca la solicitud de informacin presencial. En este contexto, fue-
ron ms los solicitantes que se dirigieron personalmente hacia las unidades
gubernamentales de otros ministerios (tales como el Ministerio de Fomento,
Ministerio de Industria o Ministerio del Interior) para la peticin de infor-
macin medioambiental (15,26%) que a las dependencias pblicas de las
Comunidades Autnomas y a las del magrama; esto es, 11,60% y 8,18%,
respectivamente.
44
parmetros de informacin incluidos en la documentacin

medioambiental; es decir, el anlisis de contenido.
Disponibilidad y actualizacin de la informacin
De acuerdo con las dos primeras etapas metodolgicas in-

dicadas en el epgrafe introductorio, la identificacin de los
sitios web de medio ambiente disponibles en las adminis-
traciones autonmicas se configur como la primera tarea a
desempear con la intencin de localizar, dadas las obliga-
ciones especficas de difusin por parte de las autoridades
pblicas en materia de informacin medioambiental, las es-
tadsticas sobre la demanda de informacin de dicha tem-
tica en 2012. Los resultados de esta bsqueda dieron como
resultado la localizacin, y en consecuencia disponibilidad,
de estos datos en siete Comunidades Autnomas: La Rioja,
la Xunta de Galicia, Aragn, Junta de Andaluca, Navarra,
Generalitat de Catalua y Castilla-La Mancha. En consecuen-
cia y por exclusin, conocer la informacin disponible so-
bre la demanda de informacin medioambiental en el resto
de las administraciones autonmicas requiri contactar con
las unidades administrativas competentes en la materia. Di-
cho contacto fue por telfono (en el caso de Cantabria), fax
(Islas Canarias y Cantabria) y correo electrnico (resto de
comunidades y ciudades autonmicas).
No obstante, es significativo sealar el caso de la Comu-
nidad de Madrid. En el website del rea de Informacin y
Documentacin de la Consejera de Medio Ambiente y Or-
denacin del Territorio disponen de las estadsticas sobre
la demanda de informacin medioambiental del ao 2013.
La disposicin y difusin de las estadsticas ms recientes
motiv la necesidad de contactar con esta unidad de infor-
macin con objeto de acceder a los datos de 2012.
45
Con respecto a la actualizacin de la informacin, ade-

ms de la Comunidad de Madrid se pueden citar otras Co-
munidades Autnomas, tales como Catalua y la Xunta de
Galicia, en las que las estadsticas de 2013 sobre la demanda
de informacin medioambiental ya estn disponibles en los
websites correspondientes. Por el contrario, se ha compro-
bado que el resto de administraciones no tienen actualizada
la informacin (los datos ms recientes pueden correspon-
der a 2011) o, en algunos casos, no se disponible de ningn
dato relativo a esta temtica,***** actuaciones que ponen de
manifiesto el incumplimiento de algunas obligaciones gene-
rales en materia de informacin medioambiental a las que
estn comprometidas las administraciones pblicas segn
la Ley espaola 27/2006. Concretamente, el punto 1.e y el
punto 2 del artculo 5, en los que se indica que las adminis-
traciones debern:
Fomentar el uso de tecnologas de la informacin y de

las telecomunicaciones para facilitar el acceso a la infor-
macin (punto 1.e. Art. 5).
Las autoridades pblicas velarn porque, en la medida
de sus posibilidades, la informacin recogida por ellas o
la recogida en su nombre est actualizada y sea precisa
y susceptible de comparacin (punto 2. Art. 5).9
Parmetros de anlisis de las estadsticas
Tras las bsquedas y el contacto establecido con las unida-

des de informacin medioambiental de las administraciones
A pesar de la falta de disposicin pblica o difusin de la informacin
*****
medioambiental, el ciudadano puede solicitarla a travs de los medios dis-

ponibles para tal efecto: correo electrnico, telfono, presencial o mediante
Sede Electrnica.
46
pblicas de nivel autonmico, el anlisis de la presente in-

vestigacin se sustent en las estadsticas de las siguientes
Comunidades Autnomas: Aragn,10 Castilla-La Mancha,11
Comunidad de Madrid,12 Generalitat de Catalua,13 Islas Ca-
narias,14 Junta de Andaluca,15 La Rioja,16 Navarra,17 Princi-
pado de Asturias,18 Regin de Murcia19 y Xunta de Galicia.20
Respecto a los parmetros de anlisis del contenido de las
estadsticas, las variables estudiadas fueron:
Medios de acceso a la informacin. En el 100% de las

estadsticas analizadas se indica el medio de acceso utili-
zado por los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos
de acceso a la informacin medioambiental. A pesar de
carecer de un conjunto unificado de medios de acceso,
las cuatro categoras ms utilizadas hacen referencia a:
Correo postal: ha sido utilizado por los ciudadanos en

el 72% de las estadsticas analizadas. Sin duda alguna,
es relevante su mayor utilizacin frente al correo elec-
trnico, dada la reciente revolucin de las tecnologas
de la informacin y comunicacin.
Correo electrnico: los ciudadanos espaoles han so-
licitado informacin medioambiental mediante este
medio en el 63% del conjunto de peticiones.
Presencial y telefnico: paralelamente al correo elec-
trnico, el anlisis de los medios de acceso a la in-
formacin medioambiental revela la utilizacin del
telfono y la presencia de los solicitantes ante las
dependencias o unidades pblicas en el 63% de las
solicitudes.
Fax: es el medio menos utilizado en el siglo xxi cuyo
uso representa el 45% de las estadsticas analizadas
en las administraciones autonmicas.
47
Temticas de informacin medioambiental deman-

dadas. Este es otro de los parmetros de anlisis que
se encuentra en la mayora de las estadsticas sobre la
demanda de informacin medioambiental en 2012 en
el conjunto de las 11 Comunidades Autnomas pre-
viamente mencionadas. En general, en el 82% de las
estadsticas se indica la temtica solicitada por los de-
mandantes, ya sea de forma individual o conjuntamente
con los medios de acceso utilizados para las materias
demandadas. Aunque las unidades pblicas medioam-
bientales de las administraciones autonmicas estable-
cen una clasificacin temtica propia, las cuestiones ob-
jeto de solicitud se podran sintetizar en la clasificacin
incluida en el cuestionario sobre la aplicacin prctica
de la Ley 27/2006 que las unidades responsables deben
proporcionar al magrama: atmsfera; agua; suelo; pai-
sajes y espacios naturales; costas; diversidad biolgica;
organismos modificados genticamente; sustancias pe-
ligrosas; energa; ruido; radiaciones o residuos; medi-
das, normas, planes; informes sobre la ejecucin de la
legislacin; anlisis y supuestos econmicos; estado de
la salud y bienes del patrimonio.
Perfil de los solicitantes. Este tipo de informacin tam-

bin est presente en el 82% de las estadsticas sobre
la demanda de informacin medioambiental a las que
se ha tenido acceso para la presente investigacin. De
forma paralela a las temticas demandadas, se pone de
relieve la necesidad de establecer una tipologa unifor-
me sobre los perfiles de los solicitantes que mayori-
tariamente suele responder a la siguiente clasificacin:
administraciones pblicas, empresas, ciudadanos, aso-
48
ciaciones e instituciones culturales (universidades, cole-

gios/institutos, etctera).
Adicionalmente, se ha observado la presencia de otras

variables en los informes sobre la demanda de informa-
cin medioambiental. Dichos parmetros suelen aparecer
en las estadsticas de las administraciones autonmicas que
cumplen con la Ley 27/2006 en los trminos de difusin y
actualizacin de la informacin medioambiental. En conse-
cuencia y aportando mayor valor a las estadsticas, algunas
de stas suelen incluir datos relativos a:
Evolucin de las solicitudes de informacin medioam-

biental en los ltimos aos.
Plazos de respuesta inferiores, iguales o superiores a
un mes.
Medios de difusin de la informacin medioambiental
por parte de las autoridades pblicas.
Causas de denegacin de la informacin.
Material distribuido con las respuestas (cd, publicacio-
nes, folletos, mapas, etctera).
Encuestas de satisfaccin de los solicitantes.
Conclusiones
1. Se observa un compromiso legal a nivel estatal que

garantiza el derecho de acceso a la informacin
medioambiental.
2. Se evidencia la necesidad de realizar cambios en la
estructura de los websites de los organismos pblicos
de la administracin autonmica competentes en ma-
49
teria medioambiental, de tal manera que se facilite la

localizacin y el acceso a los documentos existentes.
3. Se observa el incumplimiento, por parte de algunas
autoridades pblicas, de las obligaciones de difusin
de la informacin medioambiental.
4. Se requiere la actualizacin de la informacin dis-
ponible sobre la demanda de informacin medioam-
biental en los websites de los organismos pblicos
de la administracin autonmica competentes en la
materia.
5. Se comprueba la escasa uniformidad en la informa-
cin disponible en las estadsticas autonmicas sobre
la demanda de informacin medioambiental, lo que
dificulta la realizacin de estudios comparativos.
1. Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los dere-

chos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora
las Directivas 2003/4/ce y 2003/35/ce) [en lnea], http://www.
boe.es/boe/dias/2006/07/19/pdfs/A27109-27123.pdf
2. directiva 2003/4/ce del parlamento europeo y del consejo
de 28 de enero de 2003 relativa al acceso del pblico a la
informacin medioambiental y por la que se deroga la Direc-
tiva 90/313/cee del Consejo [en lnea], http://eur-lex.europa.
eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:041:0026:0032:ES:
PDF
3. Acceso a la informacin, participacin de los ciudadanos y ac-
ceso a la justicia [en lnea], http://europa.eu/legislation_sum-
maries/environment/general_provisions/l28056_es.htm
50
4. M. Blzquez Ochando; L. F. Ramos Simn; R. Arquero Avi-

ls; S. Cobo Serrano (2014), La informacin medioambiental
en Espaa: recursos y acceso a la informacin pblica: an-
lisis webmtrico (2 parte), en Revista Interamericana de
Bibliotecologa, vol. 37, nm. 1, pp. 13-34 [en lnea], http://
aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/RIB/article/
view/18335/15773
5. Ibd. y Comunidad de Madrid, Consejera de Medio Am-
biente y Ordenacin del Territorio, Informacin ambiental.
Acceso y consultas [en lnea], http://www.madrid.org/cs/
Satellite?c=CM_InfPractica_FA&cid=1142581282904&idConsej
eria=1109266187260&idListConsj=1109265444710&idOrganis
mo=1109266227503&language=es&pagename=ComunidadMa
drid%2FEstructura&pv=1142570786748&sm=1109266100977
6. Ley 27/2006, Op. cit.
7. Xunta de Galicia. Conselleria de Medio Ambiente, Territorio e
Infraestructuras. Sistema de Informacin Ambiental de Galicia
[en lnea], http://siam.cmati.xunta.es/busqueda-estatisticas-
por-ano
8. Ibd. y Ley 27/2006, Op. cit.
9. Ibd.
10. Aragn [en lnea], http://www.aragon.es/
11. Castilla-La Mancha [en lnea], http://www.castillalamancha.es/
12. Comunidad de Madrid [en lnea], http://www.madrid.org/
13. Generalitat de Catalua [en lnea], http://www.gencat.cat/in-
dex_cas.htm
14. Islas Canarias [en lnea], http://www.gobiernodecanarias.org/
15. Junta de Andaluca [en lnea], http://www.juntadeandalucia.
es/
16. La Rioja [en lnea], https://www.larioja.org/
51
17. Navarra [en lnea], https://www.navarra.es/

18. Principado de Asturias [en lnea], http://www.asturias.es/
19. Regin de Murcia [en lnea], https://www.carm.es/
20. Xunta de Galicia [en lnea], http://www.xunta.es/
52
La informacin gubernamental sobre
medio ambiente: aproximaciones desde
la ptica de los periodistas*

Mara de los ngeles Medina Huerta
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Introduccin
E l binomio vida humana y medio ambiente son indi-

sociables; por lo tanto, la informacin sobre ambos
temas cobra mayor importancia para mejorar las con-
diciones que repercuten el uno sobre el otro. De tal forma,
la informacin gubernamental adquiere particular relevan-
cia al constituir el reflejo de las acciones del gobierno, con-
texto en el cual el uso de las Tecnologas de la Informacin
y la Comunicacin apunta a tender puentes hacia un mayor
acceso a la informacin.
La difusin de las acciones de gobierno, por lo gene-
ral, se realiza a travs de los medios de comunicacin, va
los periodistas. Por lo tanto, surgen las preguntas siguien-

*
53
tes: cules son las fuentes principales para obtener dicha

informacin?, y de dnde se recupera la informacin gu-
bernamental que permite concientizar y formar de opinin
pblica en materia de medio ambiente?
Conceder importancia a ese tema no slo como discur-
so, sino como acciones individuales y colectivas a los com-
promisos adquiridos por el gobierno mexicano al signar la
Declaracin sobre la aplicacin del Principio 10: Acceso a
la informacin, participacin y justicia en asuntos ambienta-
les en Amrica Latina y el Caribe de la Declaracin de Ro
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo1 permitira contar
con un entorno favorable.
Estrategias mundiales
La conciencia ambiental tuvo sus inicios en 1960, con la lu-

cha ecolgica, la cual fue seguida por la declaracin de Es-
tocolmo (1972),2 y por la Declaracin de Ro sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (1992), en particular el Principio
10, que seala
[] en el plano nacional, toda persona deber tener acceso ade-

cuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispon-
gan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comuni-
dades [] Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibiliza-
cin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a
disposicin de todos []3
Ahora bien, para el anlisis de las acciones de gobierno y

para entender el proceso de incidencia en la formacin de
opinin pblica a travs de la informacin gubernamental,
se parte del fenmeno de la biopoltica, la cual fue con-
siderada por Michel Foucault como una de las maneras a
54
La informacin gubernamental sobre medio ambiente
travs de las cuales se ha procurado, desde el siglo xviii,

la racionalidad gubernamental, que se plantea en funcin
misma de la prctica gubernamental [y que] va a establecer
[] una divisin entre lo que es preciso hacer y lo que con-
viene no hacer.4 En otras palabras, plantea los problemas
de la prctica gubernamental, como la salud, la natalidad,
la longevidad y las cuestiones de razas en una poblacin,
como para conservar y asegurar la vida humana que domi-
na la vida de la naturaleza, enfatizando la consideracin de
la vida por parte del poder.5 Tales ideas continan vigentes
en los discursos de Higuita Pea6 y Del Valle Orellana.7
Por lo tanto, desde el mbito de la biopoltica, se perci-
be que el pensamiento se inclina hacia la proteccin de la
poblacin y la proteccin de la vida humana, considerando
que lo anterior es un proceso que protege a la naturaleza a
travs de mecanismos jurdicos.
Sin embargo, para lograr un medio ambiente favorable y
adecuado que garantice la subsistencia de la vida humana,
ser necesario evidenciar los problemas derivados de la ac-
cin del hombre sobre su entorno, para lo cual se requiere
generar conciencia mediante campaas de educacin sobre
medio ambiente e informar para revertir los efectos adversos.
En junio de 2012, la nueva Declaracin sobre la aplica-
cin del Principio 10 de la Declaracin de Ro comprometi
a los pases firmantes a elaborar un plan de accin a 2014,
que permita implementar los derechos de acceso a la infor-
macin, participacin y justicia en asuntos ambientales.8
De forma general, se han propiciado acciones reguladoras y
ordenadoras es decir, mecanismos jurdicos para la actua-
cin del gobierno con el fin de [] intervenir positivamen-
te para asegurar y conservar la vida humana de los posibles
peligros surgidos por la sociedad []9 y, a travs de estas
acciones, establecer las polticas del medio, las cuales, sea-
55
la Del Valle Orellana, enmarcan a la poltica de comunica-

cin relativa en materia de medio ambiente.
La comunicacin ambiental conlleva un proceso donde
se encuentran implicados diferentes actores a fin de alcan-
zar los objetivos planteados para la salvaguarda del medio
ambiente (Tabla 1).
Tabla 1
Actores involucrados en la salvaguarda del medio ambiente
EMPRESARIAL MBITOS PBLICOS
Clientes Votantes
Asociaciones medio ambientales Polticos
Polticos Empresas en general
Autoridades econmicas Futuros votantes
Pblico en general Autoridades medioambientales
Tcnicos medioambientales Asociaciones medioambientales
Tcnicos en comunicacin Tcnicos medioambientales
Tcnicos en comunicacin
Fuente: Modificado de Seonez, p. 168
Este proceso, identificado por Seonez como Comunica-

cin Medioambiental Integral (cmai), implica que la comu-
nicacin, informacin y transmisin en profundidad,10 a
todos los sectores involucrados, es una parte fundamental,
al igual que la concientizacin individual para generar ac-
ciones a nivel personal para proteger el medio ambiente;
acciones que bien pueden convertirse en acciones colecti-
vas, en las cuales el medio ambiente ser uno de los ejes
de la actividad humana a nivel poltico, a nivel empresarial
y a nivel tcnico-ecolgico, debido a la presin de la opi-
nin pblica que se traduce en la legislacin limitante, en
aspectos comerciales de productos, en imagen de las em-
presas y en votos.11
56
Los medios de comunicacin en tanto actores del mbi-

to pblico tienen como finalidad difundir la informacin
pblica y formar conciencia a travs de las campaas de
comunicacin medioambiental.
En este sentido, es necesario que estn familiarizados con
las fuentes oficiales para su ejercicio profesional y sustentar
sus notas, artculos, etctera. Por lo tanto, es indispensable
considerar la importancia de conocer cul es la estrategia
que permite a un comunicador utilizar la informacin dis-
ponible en las fuentes oficiales para la formacin de opi-
nin pblica.
Metodologa
Este estudio se realiz en toda la Repblica Mexicana y for-

ma parte del Proyecto Buenas prcticas en el acceso a la
informacin gubernamental, desarrollado entre el Instituto
de Investigaciones Bibliotecolgicas y de la Informacin de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y el Grupo
publidoc de la Universidad Complutense de Madrid. Para
ello, se dise un cuestionario de 27 reactivos dos de ellos
adaptados a la realidad poltica y social de cada pas, to-
mando como base el documento de Marsella y Baxter.12 Para
la aplicacin de los cuestionarios, se utiliz la plataforma e-
encuesta, lo cual permiti la captura de las respuestas en
formato electrnico. De hecho, cada participante pudo res-
ponder el cuestionario en el momento que lo decidiera mien-
tras el cuestionario estuvo activo en la plataforma, y desde
cualquier dispositivo electrnico con acceso a Internet.
El cuestionario estuvo dirigido a los periodistas en gene-
ral, y tuvo como objetivo recopilar datos sobre la informa-
cin gubernamental federal en materia de medio ambiente y
57
temas relacionados. Una vez que se valid el cuestionario, se

enviaron cartas al Club de Periodistas, a la Cmara Nacional
de la Industria de Radio y Televisin, a la Red de Periodis-
tas Ambientales y a la Escuela de Periodismo Carlos Septin
Garca. En el caso de las tres organizaciones, se considera-
ron por ser las tres que agrupan a los profesionales de los
medios de comunicacin; en tanto, la Escuela de Periodismo
Carlos Septin Garca se ha destacado por su trayectoria en
la formacin de periodistas en el pas. El cuestionario estuvo
abierto desde el 4 de febrero hasta el 4 de abril de 2014.
Los resultados
Durante el periodo mencionado, se obtuvieron 31 respues-

tas que evidencian las prcticas de los periodistas sobre el
uso de las fuentes oficiales y la recuperacin de la informa-
cin gubernamental para su ejercicio profesional.
El 65% de los participantes son mujeres y el 35% hombres.
Las edades promedio oscilan entre 20 y 29 aos, es decir,
un 67.7% de los participantes; se infiere que dicho porcen-
taje concuerda con la amplia participacin de estudiantes
(64.5%), principalmente de la licenciatura en periodismo. Es
importante sealar que en Mxico, en la mayora de las oca-
siones, los estudiantes realizan de forma paralela prcticas
profesionales, servicio social, entre otras actividades. En lo
que respecta al nivel educativo, la formacin acadmica de
la mayora es en periodismo (79%); llama la atencin que
hay personas con licenciatura en humanidades, administra-
cin, psicologa e historia, y que slo un participante tena
especialidad en Desastres y cambio climtico.
Al referirnos al acceso a las fuentes de informacin obtu-
vimos los resultados que se muestran en la Grfica 1.
58
Grfica 1
Problemas para acceder a la informacin para usos especficos
Se observa que han enfrentado problemas de acceso a la

informacin en el desarrollo del su ejercicio profesional un
51.60%; en cambio, un 58.10% no ha encontrado dificulta-
des para resolver un problema. A su vez, un 67.70% tampo-
co tuvo problemas al requerir informacin para tomar una
decisin o entender algo un poco mejor.
Las situaciones problemticas que han enfrentado los pe-
riodistas son las siguientes:
1. La informacin que se encontraba en materia de

transparencia y en materia gubernamental era par-
cial.
2. Falta de consistencia de informacin sobre un tema.
3. Informacin insuficiente sobre mtodos anticoncep-
tivos.
4. La respuesta no corresponde a la pregunta.
5. La informacin no est disponible en lnea.
6. Evasivas a las solicitudes de transparencia.
7. Dificultad para encontrar antecedentes periodsticos.
8. Las estadsticas sobre el presupuesto asignado a
reas especficas no est disponible.
59
9. No saben a dnde recurrir para localizar la informa-

cin.
10. Perciben que no hay suficiente informacin debido a
un bloqueo gubernamental.
Llama la atencin que el 71.4% conoce las fuentes de

informacin electrnicas y sitios de organizaciones no gu-
bernamentales, y que slo un 57.10% manifiesta conocer
fuentes documentales, como informes oficiales, y no se re-
miten a sitios oficiales electrnicos; por lo tanto, se infiere
que estos sitios no son utilizados para recuperar la informa-
cin sobre medio ambiente en primera instancia.
En otro punto, 60% de los participantes seal que ha
utilizado las pginas oficiales electrnicas de instituciones
pblicas federales e internacionales, as como de organiza-
ciones no gubernamentales y acadmicas para buscar in-
formacin sobre medioambiente y recursos naturales, tales
como el Servicio Meteorolgico Nacional, el Sismolgico
Nacional, Greenpeace, e informes de las Secretaras de Me-
dio Ambiente del Gobierno Federal y del Gobierno de la
Ciudad de Mxico.
Adems, realizaron consultas en las pginas web genera-
les, bibliotecas, revistas cientficas, centros de documenta-
cin, especialistas en medioambiente, documentos emitidos
por universidades, informes de la Comisin Nacional del
Agua e informes de Greenpeace.
Los participantes no requirieron hacer trmite adicional
alguno ante dependencias gubernamentales para acceder a
la informacin solicitada, la cual fue entregada en tiempo y
en forma. Un 83% coincidi en que esa informacin era fcil
de entender, y un 50% que era detallada, actualizada y rele-
vante, mas no exacta, para las necesidades de ese momento
(Grfica 2).
60
Grfica 2
Satisfaccin respecto a la informacin obtenida
Un aspecto importante del cuestionario fue preguntar a

los participantes si les hubiese gustado tener ms informa-
cin, o si les habra gustado saber ms sobre la poltica de
medio ambiente y recursos naturales de una lista breve de
instituciones. Las respuestas se presentan en la Grfica 3.
Grfica 3
Nivel de inters en la poltica de medio ambiente y recursos naturales
61
Al mismo tiempo se les pidi que, de una lista de organi-

zaciones y personas, indicaran con qu frecuencia se dirigi-
ra a ellas para obtener informacin (Grfica 4).
Grfica 4
Frecuencia con la que los periodistas consultan informacin
con organizaciones y personas
Las secretaras consultadas con ms frecuencia fueron:

la Secretara de Relaciones Exteriores, la Secretara de Go-
bernacin, la Secretara de Hacienda y Crdito al Pblico,
la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, la Secretara de Comuni-
caciones y Transporte, la Secretara de Educacin Pblica,
la Secretara de Salud, la Secretara de Turismo, la Secreta-
ra de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, la Cmara
62
de Diputados, as como bibliotecas pblicas y acadmicas,

Oficinas de Asesora Ciudadana, asociaciones profesionales
o de la industria, personas profesionales, particularmente
mdicos y trabajadores sociales.
Algunos refieren que nunca consultaron a la Secretara de
Gobernacin, la Secretara de Relaciones Exteriores, la Se-
cretara de la Defensa Nacional, la Secretara de Marina, la
Secretara de Hacienda y Crdito al Pblico, la Secretara de
Desarrollo Social, la Secretara de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales, la Secretara de Energa, la Secretara de Comu-
nicaciones y Transportes, la Secretara de Educacin Pblica,
la Secretara de Salud, la Secretara de Trabajo y Previsin So-
cial, la Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano,
la Secretara de Turismo, la Cmara de Diputados, los Conse-
jos Locales, la Oficina de Correos, bibliotecas, las Oficinas de
Asesora Ciudadana, los Centros de Informacin y Asesores,
la Cmara de Comercio, ni personas profesionales.
Es relevante sealar que, en materia de medio ambiente
y recursos naturales, las fuentes habituales de consulta fue-
ron: la Secretara de Medio Ambiente del Estado de Hidalgo,
la Secretara de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin, e informes de la Comisin Nacional
del Agua, as como los sitios web.
En tanto, se les pidi que, de una lista de medios, eligieran
sus tres favoritos para acceder a la informacin, de los cuales
el 100% sealaron a las pginas web como el principal; en
tanto, el correo electrnico se encontr como el mtodo me-
nos preferido, mientras que el telfono, las redes sociales y la
consulta de forma presencial se mantuvieron como mtodos
intermedios.
En cuanto a la calidad de informacin localizada, sta es
cuestionable, pues el 75% contest que es de regular cali-
dad, mientras que el 25% contest que no es de calidad; por
63
lo tanto, la calidad de la informacin no es acorde a lo que

se seala en relevancia.
Y un aspecto importante es que el 50% coincidi en que
el acceso a la informacin sobre medio ambiente y recursos
naturales, exacta e imparcial, es importante para ejercer sus
derechos como periodista/informador, lo que denota una
conciencia sobre el tema.
Conclusiones
A 54 aos de la primera manifestacin de conciencia am-

biental, se observa la importancia que cobran los medios de
comunicacin como actores prioritarios para concientizar
y difundir informacin en materia de medio ambiente. No
obstante, ante la complejidad del contexto poltico y social
en el que se desenvuelven los periodistas, las fuentes oficia-
les son determinantes para brindar informacin de primera
mano. As, el uso y la recuperacin de la informacin p-
blica proveniente de dichas fuentes determina las buenas
prcticas.
El uso de una plataforma electrnica para aplicar el cues-
tionario, a fin de garantizar el anonimato de las respuestas,
por la poca participacin, ha mostrado no ser una herra-
mienta efectiva.
De igual forma, tener disponible la informacin pblica
a travs de medios electrnicos no garantiza su consulta
por los actores interesados, aun cuando las tendencias mun-
diales estn dirigidas a garantizar la disposicin de la in-
formacin gubernamental, la transparencia, la rendicin de
cuentas y el acceso abierto en general.
Por lo general, la percepcin que tiene la sociedad sobre
los profesionales en periodismo tiende a un dominio del
64
gnero masculino; sin embargo, de acuerdo con los resulta-

dos, es ms participativo el gnero femenino.
La nueva generacin de periodistas suele tener ms dis-
posicin para contestar, que aquellos que tienen ms tiem-
po desempendose en los medios.
En el caso de acceso a la informacin para casos especfi-
cos, se pudo observar que existen mnimos problemas para
obtener informacin relacionada con el ejercicio profesional.
Adicionalmente, se seal que la informacin localizada
era parcial, que careca de consistencia, que era insuficiente,
que las respuestas entregadas no corresponden a la pregun-
ta hecha, que la informacin deseada no est disponible en
lnea, que hubo evasivas a las solicitudes de transparencia
y dificultad para encontrar antecedentes periodsticos y que
desconocen a dnde recurrir para encontrar la informacin.
De acuerdo con las respuestas obtenidas, se puede dedu-
cir que los sitios oficiales no son utilizados para recuperar
informacin en materia de medio ambiente; no obstante, las
pginas electrnicas oficiales de instituciones pblicas e in-
ternacionales, y las de organizaciones no gubernamentales
s son utilizadas. La informacin obtenida, en la mayora de
las ocasiones, es considerada fcil de entender, relevante,
detallada y actualizada
Hay una consulta a las dependencias gubernamentales
de 40 a 60% concentrada en la Secretara de Gobernacin,
la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la
Secretara de Economa; las otras se consultan ocasional-
mente. En el caso de las dependencias del poder legislativo,
se destaca la Cmara de Diputados; por otro lado, como
otras instituciones de consulta frecuente, se hallan las bi-
bliotecas pblicas, las bibliotecas acadmicas, los centros de
informacin y las asociaciones profesionales. Por lo que se
65
puede inferir que la recuperacin de la informacin guber-

namental federal es poco utilizada
Para el rea de medio ambiente y recursos naturales, las
fuentes habituales de consulta son las secretaras de Medio
Ambiente de los estados, la Secretara de Agricultura, Gana-
dera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, y la Comisin
Nacional del Agua.
1. cepal, Acceso a la informacin, participacin y justicia en

asuntos ambientales en Amrica Latina y el Caribe [Declara-
cin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo] (2012)
[en lnea], http://www.cepal.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/
rio20/noticias/paginas/2/49482/P49482.xml&xsl=/rio20/tpl/
p18f-st.xsl&base=/rio20/tpl/top-bottom-10.xsl
2. Declaracin de Estocolmo sobre el medio ambiente (1972)
[en lnea], http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Dere-
chos%20Humanos/INST%2005.pdf
3. onu, Declaracin de Rio sobre el medio ambiente y el de-
sarrollo (1992) [en lnea], http://www.unesco.org/education/
nfsunesco/pdf/RIO_S.PDF
4. M. Foucault, Nacimiento de la biopoltica: curso en el Collge
de France (1978-1979) (2007), Buenos Aires, Fondo de Cultu-
ra Econmica, p. 27.
5. M. Foucault (2006), Defender la sociedad: curso en el College
de France, 1975-1976, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econ-
mica, p. 217.
6. D. P. Higuita Pea (2008), De lo mismo y lo otro: la sociedad
civil en la biopoltica del liberalismo, en Estudios de derecho
(146), pp. 249- 269.
66
7. N. Del Valle Orellana (2009), Biopoltica, ecologa y razn

instrumental: consideraciones en torno a Max Horkheimer y
Michel Foucault, en Revista Plyade (3), pp. 1-24 [en lnea],
http://www.biopolitica.cl/docs/del_valle_biopolitica_ecolo-
gia_razon_instrumental.pdf
8. cepal, Acceso a la informacin, participacin y justicia en
asuntos ambientales en Amrica Latina y el Caribe, Op. cit.
9. N. Del Valle Orellana, Op. cit.
10. M. Seonez Calvo (1997), El medio ambiente en la opinin

pblica: tendencias de opinin, demanda social, anlisis y
gestin de la opinin pblica en materia de medio ambiente,
comunicacin medioambiental en la administracin y en las
empresas, Madrid; Mxico, Mundi-Prensa, p. 169.
11. Ibd., p. 168.
12. Marsella y Baxter (1999), The information needs and the in-
formation seeking behavior of a national simple of the popu-
lation in the United Kingdom, with special reference to needs
related to citizenship, en Journal of Documentation, 55 (2),
pp. 59-183.
67
Radiografa sobre el medio ambiente
en los principales medios de comunicacin
en Mxico*
Celia Mireles Crdenas

Universidad Autnoma de San Luis Potos, Mxico
Antonio Cobos Flores

Escuela Nacional de Biblioteconoma y Archivonoma, Mxico
Introduccin
E n este documento, el trmino radiografa se utilizar

como una descripcin o anlisis detallado de algo en
particular, y se referir a lo escrito sobre medio am-
biente con base en lo que publican los medios de comuni-
cacin. Y es que el concepto de medio ambiente es repetido
con frecuencia tanto a nivel individual como en los grandes
medios de comunicacin. Su importancia real se ha puesto
de manifiesto en los ltimos decenios, fruto de la mayor
conciencia ecolgica y de las consecuencias de la destruc-

*

69
cin del entorno provocada por efectos no deseados del

progreso industrial y econmico.
En las ltimas dcadas, varios de los temas de debate en
relacin con el medio ambiente han derivado de los medios
de comunicacin, los cuales, a partir de su gran radio de
difusin, han creado estados de opinin que han influido
en las decisiones y en las conductas de los grupos de poder
y de la sociedad en general. Alison Anderson, en 1997,
indag de qu manera los temas ambientales que han sido
objeto de debate pblico reflejan la actividad de grupos de
presin (polticos, cientficos, ecologistas, entre otros), as
como de los intereses de los medios de comunicacin.1
De esta forma, la poltica ambiental se construye con la
convergencia entre el medio ambiente, la produccin y la
transmisin de las noticias en los medios. El resultado final
es cmo llegan los asuntos ambientales al gran pblico. Si en
su origen los asuntos del medio ambiente tienen una base
biolgica o relacionada con el medio, la manera en cmo
llegan a los ciudadanos tiene que ver con el hecho de que la
cultura es parte esencial de las sociedades ya que en la actua-
lidad, en una sociedad moderna, las noticias que no se trans-
miten por los medios no existen. De ah el extraordinario
desarrollo de relaciones que existe entre las organizaciones
ecologistas y los medios de comunicacin, dado que el vn-
culo entre los medios y los movimientos sociales es asimtri-
ca y, en la mayora de los casos, los ltimos dependen ms de
los medios que viceversa.
Los medios de comunicacin deberan aprovechar su po-
tencial para contribuir de manera activa en que la ciuda-
dana adquiera una conciencia ambiental slida, e incluso,
para complementar a otras instituciones sociales, como el
colegio o la familia en su papel pedaggico. El impacto de
los medios de comunicacin sobre la sociedad puede ser
70
ms perceptible cuando se descubren realidades descono-

cidas, preferencias y posibles caminos de actuacin que in-
fluyen en la eleccin final de opiniones especficas. Es por
ello que estudiar las noticias relacionadas con el tema es
una forma valida de acercarse a la realidad de lo que pasa
al respecto.
Medio ambiente en los medios de comunicacin
El ser humano siempre ha interactuado en mayor o menor

grado con el medio ambiente, ya que de ste obtiene to-
dos los recursos para su subsistencia. Sin embargo, en los
ltimos tiempos, el crecimiento desmedido de la poblacin
mundial y con ello, el aumento de las necesidades de ali-
mentos y diversos tipos de recursos ha ocasionado severos
daos en el planeta; algunos de ellos irreversibles, como el
agotamiento de recursos no renovables, la contaminacin
del agua o del aire, o la generacin de gases del famoso
efecto invernadero. La onu define al medio ambiente como
el conjunto de todas las cosas que nos rodean; de ste ob-
tenemos agua, comida, combustibles y materias primas para
fabricar las cosas que utilizamos diariamente. Aunque en la
mayora de los casos esta nocin se relaciona con la natura-
leza, tambin podramos decir que, en cierto sentido, pue-
de ser el espacio creado artificialmente por el ser humano,
como una ciudad o un gran centro urbano.2
La importancia de su estudio estriba en el hecho de que
todas las formas de vida toman lugar en l y no en otro, por
lo que su cuidado y preservacin debera ser uno de los ele-
mentos primordiales de la accin humana. Hoy en da exis-
te una conciencia cada vez ms notoria sobre la relevancia
de estas acciones; de tal forma que no solamente los indi-
71
viduos, sino tambin los gobiernos y las empresas han co-

menzado a desarrollar actividades que tienden a preservar
o limitar el dao sobre l. Mientras que, para unos, la labor
de los medios de comunicacin masiva es y ha sido simple-
mente la de informar y entretener; para otros, es eviden-
te su compromiso de informar y de generar conocimiento
para entender la coyuntura poltica, social, cultural y ecol-
gica que se vive hoy en da, postura que revela un aspecto
pedaggico y tico de los medios.3 En el caso especfico del
tema ecolgico, los medios de comunicacin masiva han
sido rebasados ante la magnitud y rapidez de los conflictos
actuales pues, aun cuando se han abierto espacios especia-
lizados, stos an carecen de un lugar informativo constan-
te, de un tratamiento profundo y responsable que vaya ms
all del sensacionalismo y la catstrofe, de una concepcin
integral que vincule la nota ambiental (la contaminacin at-
mosfrica, el cambio climtico, los desechos txicos, la con-
taminacin del agua, etctera) con la repercusin social en
materia de salud, educacin, seguridad, cultura o economa
y de una valorizacin por parte de los mismos profesionis-
tas de la informacin.4
Los espacios ganados por parte de la prensa ambiental
escrita han mostrado un papel importante desde finales de
la dcada de los sesenta del siglo pasado. Esto se puede
observar en los diversos temas registrados en los peridi-
cos, como la contaminacin urbana, la destruccin de los
bosques, o los daos de la salud por la contaminacin. Por
su parte, si se considera que los medios de comunicacin
son el reflejo de la sociedad en la cual se desenvuelven, en-
tonces es preciso que empecemos a construir los medios de
comunicacin que queremos a travs de la participacin so-
cial y de la demanda de informacin oportuna y de calidad.
72
Anlisis del contenido en los medios

de comunicacin de masas
El tema de medio ambiente no escapa de la enorme influen-

cia que tienen los medios de comunicacin, especialmente
la prensa y la televisin, como movilizadores sociales que
generan un impacto positivo o negativo entre la poblacin.
Para su anlisis, el modelo de Lasswell que se basa en
la formulacin de las preguntas Quin dice qu? En qu
canal? A quin? Con qu efecto? es el ms utilizado para
realizar este tipo de estudios.5 As, el anlisis del contenido
de los mensajes se realiza con los datos proporcionados
por la organizacin de los elementos que los conforman
(mensaje, canal, comunicacin y sistema), o con el papel
que desempean los nuevos medios de comunicacin en la
transmisin de la informacin.6
Lazarsfeld y Merton sostienen que no existe un efecto
nico en los mensajes que se transmiten en los pblicos,
sino una pluralidad e interaccin de ellos en la forma de
analizar y organizar la cultura y la poltica, en donde los
efectos pueden ser a corto plazo pero, a la vez, en donde se
cultivan estilos y conductas determinadas que permanecen
por periodos de tiempo ms amplios.7
En la actualidad, la tendencia para el estudio de la comu-
nicacin de masas se orienta hacia el estudio de las audien-
cias plurales y de los grupos especficos. Esta situacin es
propiciada por la gran cantidad de mensajes emitidos a tra-
vs de los distintos medios de comunicacin y potenciados
por la aplicacin del su desarrollo tecnolgico.8 Lo anterior
favorece que los individuos centren su atencin nicamen-
te hacia ciertos mensajes, productos, noticias o programas,
por lo que el estudio de lo que transmiten los medios de
comunicacin se concentra en la comprensin sobre la ima-
73
gen social de ciertas personas, productos o instituciones, as

como en el tratamiento que los diferentes medios propor-
cionan a ciertos temas, profesiones, ciencias.9
Metodologa
Con base en el mtodo del anlisis de contenido, el presente

estudio tiene como objetivo describir las principales carac-
tersticas que presentan las noticias que aparecen sobre el
medio ambiente en peridicos de circulacin nacional en M-
xico, lo cual, en determinado momento, refleja los intereses
de los diferentes sectores sociales sobre el tema. Lo anterior,
con la finalidad de identificar, adems de los temas tratados,
las fuentes y tendencias como una forma vlida de orientar y
promover la realizacin de investigaciones al respecto.
De este modo, se procedi a la bsqueda de las noticias
bajo los descriptores de Medio Ambiente, Recursos Natu-
rales y Ecologa, que se publicaron en los peridicos Ex-
clsior, La Crnica, La Jornada, Reforma y Milenio en sus
versiones digitales durante el mes de noviembre de 2013.
Los requisitos establecidos para la seleccin de los peridi-
cos fueron: ser de circulacin nacional y contar con un bus-
cador de noticias. Se recuperaron un total de 686 noticias
que, posteriormente, se clasificaron de la siguiente forma:
Seccin en la que aparece la noticia, Responsables, Fuentes
de Informacin y Temtica.
Una vez que se realiz esta primera clasificacin, se pro-
cedi a dividir por rubros los elementos identificados, con
la finalidad contar con una estructura ms adecuada para
el anlisis de los resultados. Cabe mencionar que los nom-
bres de los rubros se obtuvieron de las mismas fuentes de
informacin estudiadas. En algunos casos, como en el de
74
Temtica, se agrup bajo la palabra Otros aquellas notas

que por su diversidad no se pudieron ubicar en alguna
seccin establecida; asimismo, en Noticias, algunas veces
el buscador recuper pero el contenido no se relacionaba
con el tema, o bien, la noticia misma no se pudo recuperar
de forma completa.
Resultados
Peridico: del total de 686 noticias recuperadas, el peridi-

co que ms public sobre medio ambiente fue La Jornada,
con un total de 372. Le sigui Reforma, con 133. Posterior-
mente, Milenio, con 65; Exclsior, con 60, y por ltimo, La
Crnica, con 56 noticias (Grfica 1). Lo anterior es conse-
cuencia de la lnea editorial que sigue La Jornada, diario
que se caracteriza por una marcada posicin frente a los
problemas nacionales, adems de dedicar tres secciones fi-
jas en donde prevalece ese concepto: El correo, Opinin y
Editorial (67 noticias).
Grfica 1
Peridicos analizados (resultados por porcentaje)
75
Seccin: cada peridico clasifica y denomina la infor-

macin de acuerdo a sus intereses particulares, y slo en
algunos casos dicha informacin se puede ubicar de la
misma forma en diferentes peridicos. Asimismo, los resul-
tados indican que las noticias con proyeccin nacional son
las que ocupan mayor inters para su difusin, con 154
noticias aun cuando el peridico Milenio inscribe lo local
(df) con los estados en un mismo rubro. Lo referente a la
economa abarca un total de 105 noticias. Por su parte, la
poltica agrupa un total de 97 noticias, con la observacin
de que La Jornada es quien ms integra el tema en ese
rubro (con 96) y tres peridicos no tienen informacin al
respecto. Las secciones Comunidad de Exclsior, con 21
noticias, y Sociedad y Justicia, de La Jornada, con 44, in-
tegran el siguiente rubro, con 65 noticias entre los dos. La
seccin Opinin de La Jornada, con 50 noticias, Acade-
mia, de La Crnica y Ciencias de La Jornada siguen en
la lista, con 30 noticias, nmero igual que aquellas en las
que no se identific un tema relacionado, aun cuando se
recuper con el buscador brindado por el propio medio.
38 noticias corresponden a una miscelnea de secciones,
que van desde cocina y turismo hasta espectculos y cultu-
ra. Por ltimo, 21 noticias se refieren a lo destacado en el
mbito internacional y, salvo La Crnica, los dems peri-
dicos incluyen ese rubro (Grfica 2).
Grfica 2
Secciones por peridico
76
Responsables: en relacin con las personas que firman

las noticias, los reporteros de cada peridico son los que
brindan la informacin publicada, con un 79% del total. Las
agencias internacionales, o el peridico mismo como fuente
de la noticia, con un 15%; y en proporcin menor, en todos
los casos, el 6%, salvo en La Crnica, en la cual no se ofrece
esta informacin en la noticia (Grfica 3).
Grfica 3
Responsables de las noticias
Fuentes de informacin: no todas las noticias identifican

al responsable de stas, por lo que los resultados obtenidos
no se pueden cuantificar como en los otros casos. En total,
se identificaron 162 fuentes personales e institucionales dis-
tintas y se agruparon bajo 9 rubros. Destacan las fuentes
gubernamentales de orden federal, de las cuales se identifi-
caron 23 secretaras o comisiones. conagua es la ms men-
cionada, por problemas derivados de los cambios climticos
o situaciones relativas a la provisin de agua. pemex, junto
77
al tema de la reforma energtica, es tambin tema muy alu-

dido en las noticias.
21 fuentes federales se encuentran relacionadas con el
medio ambiente en Mxico, como las autoridades del go-
bierno del df (lo cual es lgico si se considera el porcentaje
de noticias que provienen de esa entidad). Por otro lado,
destacan organizaciones internacionales, como la fao y la
onu, e instituciones de educacin superior, entre las que
sobresale la unam as como las declaraciones realizadas por
el Nobel mexicano Mario Molina sobre el cambio climtico.
La participacin de los partidos polticos y personajes li-
gados a ellos es tambin visible; todos ellos, relacionados
con el tema de la reforma energtica. La mayora de noticias
alusivas al pblico en general se refiere a manifestaciones
realizadas por reclamos como falta de agua, aumento de
precios en el campo o la proteccin de reas verdes.
Temtica: al respecto, destacan dos grandes ncleos: a)
el relacionado con el efecto que el cambio climtico tuvo
en diversas poblaciones, principalmente a causa de lluvias,
frentes fros, inundaciones, entre fenmenos, en 99 noticias,
las cuales, sumadas a las 48 sobre las consecuencias que el
cambio climtico tiene en el mundo, dieron un 21% del total
del rubro, y lo relativo a los recursos naturales con los que
cuenta el pas, principalmente pemex, la minera, el agua y
los resultados de las investigaciones sobre su situacin y
uso, sumaron un total del 16%; b) el relacionado a la refor-
ma energtica y la inversin extranjera en pemex, as como
el cambio en el uso de suelo en diferentes entidades, tanto
a favor por parte de los organismos oficiales, como en con-
tra por los detractores, con el 15% de las noticias.
Hay que destacar que el 99% de estas noticias se publica-
ron en La Jornada, que, a diferencia de los otros peridicos,
tiene varios segmentos dedicados a escuchar la opinin de
78
diferentes sectores del pblico En general, la temtica es

muy diversa y puede ser un referente para identificar cules
son las tendencias relativas a las preocupaciones en diferen-
tes sectores de la poblacin.
Conclusiones
El tema del medio ambiente se convierte en un aspecto vital

para las sociedades actuales, sobre todo porque el efecto del
cambio climtico est afectando las actividades diarias de
las sociedades. Es por ello que las decisiones que se tomen
respecto del uso de los recursos naturales en las comunida-
des y pases representan un factor de seguridad nacional,
tanto para las sociedades actuales como para las futuras.
Analizar las noticias relacionadas con el tema en los me-
dios de comunicacin permite ampliar los trminos de bs-
queda, identificar fuentes de informacin, temas de inters
y oportunidades de insercin para la realizacin de investi-
gaciones en el rea. Conforme los resultados, es innegable
la importancia de la participacin de las acciones y polticas
gubernamentales que guan la orientacin de la agenda p-
blica a tratar, como la cobertura o no en diferentes medios.
Ejemplo de ello es el tema de la reforma energtica, que
algunos medios cubren a diario, dedicndole grandes espa-
cios, y aquellos en los que tal asunto es mnimo.
Resulta importante que los peridicos dediquen espacios
para resaltar los resultados de investigaciones, como en las
secciones Academia de La Crnica y Ciencias de La Jor-
nada, las cuales brindan un panorama de las tendencias
que se realizan en el tema, como lo relacionado con fomen-
tar el uso sustentable de los recursos.
79
1. Alison Anderson (1997), Media, Culture and the Environment,

New Brunswick, New Jersey, Rutgers University Press.
2. Naciones Unidas, Medio Ambiente [en lnea], http://www.
cinu.org.mx/ninos/html/onu_n5.htm
3. Edith Gonzlez Cruz, (2007), Los medios de comunicacin y
la ecologa en Mxico, en El cotidiano, vol. 22, nm. 146, nov.-
dic., pp. 43-51.
4. dem.
5. M. Alsina Rodrigo (1995), Los modelos de comunicacin, 2.
ed., Madrid, tecnos.
6. Klaus Krippendorff. (1997), Metodologa del anlisis de conte-
nido: teora y prctica, Barcelona, Paids.
7. P. F. Lazarsfeld y R. K Merton, Comunicacin de masas, gusto
popular y accin organizada [en lnea], http://www.teorias-
comunicunm.com.ar/archivos/UNIDAD2-Lazarfeld-Merton-Co-
municacionDeMasas.pdf
8. D. McQuail (1994), Introduccin a la teora de la comunica-
cin de masas, Barcelona, Paids Comunicacin.
9. Harold D. Lasswell, Estructura y funcin de la comunicacin
de masas [en lnea], http://periodismo.uchile.cl/talleres/teo-
riacomunicacion/archivos/lasswell.pdf
80
La aplicacin de la Ley de Acceso a la Informacin
Pblica en Brasil: aspectos polticos y archivsticos
en el Poder Ejecutivo Federal
Jos Maria Jardim

Universidad Federal del Estado de Ro de Janeiro, Brasil
Introduccin
A partir de la segunda mitad del siglo xx, uno de los

indicadores de la ciudadana, el derecho a la infor-
macin, se ha consolidado en diferentes formas y
experiencias histricas. La idea del derecho a la informa-
cin gubernamental est en el corazn de esas realidades.
Los regmenes jurdicos y administrativos que rigen las re-
laciones entre el Estado y la sociedad definen, en diversos
grados, agencias, agentes, polticas, estructuras y discursos
informativos. La aplicacin de leyes de acceso a la infor-
macin gubernamental incluye la aparicin de zonas de
tensin, as como las reas de consenso y las prcticas de
informacin entre el Estado y la sociedad inherentes a los
aspectos dinmicos requeridos por el derecho a la informa-
cin. Las demandas de transparencia y participacin ciu-
dadana en el diseo y el control social de las acciones del
gobierno han ganado importancia en la agenda poltica de
81
la democracia y en los modos de gestin de la informacin

de los gobiernos.
En Brasil, la Ley 12.527 de 18 de noviembre del 2011
(Ley de Acceso a la Informacin Pblica: lai)1 fue prece-
dida por un largo proceso de construccin del derecho a
la informacin, en el marco de la democratizacin de ese
pas, a partir de 1985. Se necesitaron 23 aos para que Bra-
sil contara con una ley que favoreciera la aplicacin de los
principios del derecho a la informacin establecidos por la
Constitucin de 1988.
El tema fue objeto de un reglamento aunque nunca apli-
cado en el captulo 5 de la Ley de Archivos de 1991. La lai
entr en vigor el 16 de mayo de 2012, cuando fue regla-
mentada por el Poder Ejecutivo Federal. Desde entonces,
ha sido objeto de regulacin en otros poderes federales, as
como en los estados y municipios. El escenario que surgi
21 aos despus de la Ley de Archivos implica una comple-
ja serie de factores relacionados con las formas de produc-
cin, uso y conservacin de la informacin por los aparatos
del Estado y sus relaciones con la sociedad.
Otros elementos son los relacionados con las condicio-
nes reales, hoy, sobre el uso de la informacin del gobier-
no por la sociedad brasilea, teniendo en cuenta el dficit
histrico del Estado brasileo en trminos de transparencia
informativa. Una expresin de esta precariedad poltico-ins-
titucional es la prevalencia de la condicin perifrica de los
servicios de archivos e instituciones archivsticas del Estado
y la ausencia de polticas pblicas archivsticas a nivel na-
cional y en la mayora de las unidades de la federacin.
Varias cuestiones han sido y siguen siendo objeto de de-
bate despus de la adopcin de la lai: cmo desarrollar,
en la actual infraestructura archivstica del Estado brasile-
o, las estrategias para garantizar la aplicacin de la Ley?
82
La aplicacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica en Brasil
Cules son estas estrategias en el plan microarchivstico

(clasificacin de documentos, valoracin, seguridad de la
informacin, etctera) y macroarchivstico (poltica de ar-
chivos)? Existen polticas archivsticas que favorecen la im-
plementacin de la lai en la sociedad y en los varios niveles
de gobierno? Hay puntos de la Ley de Archivos que deben
reconsiderarse hoy, especialmente a la luz de la nueva Ley
de Acceso a la Informacin? Cules son los dilogos posi-
bles entre la Ley de Archivos y la lai? Los dos instrumentos
son complementarios? La poltica de acceso sugerida por
la lai puede y debe tener intersecciones con las polticas
archivisticas y viceversa? Estas y otras preguntas orientan a
las reflexiones siguientes.
La Ley de Acceso a la informacin Pblica (lai)

de 18 de noviembre de 2011
La Ley de Acceso a la Informacin Pblica se gua por los

principios de mxima publicidad de la administracin p-
blica. El secreto es la excepcin. En este sentido, el Artculo
3 establece directrices estratgicas:
divulgacin de informacin de inters pblico, independiente-

mente de las solicitudes; [...] uso de los medios de comunicacin
posible gracias a la tecnologa de la informacin; [...] fomentar el
desarrollo de una cultura de transparencia en la administracin
pblica; [...] desarrollo del control social de la gestin pblica.2
El ciudadano est en el epicentro de la lai. Su lgica

poltica y jurdica garantiza el acceso a la informacin a los
ciudadanos por parte del Estado. Por otro lado, la lai sugie-
re un grado de ordenacin informativo del Estado brasileo
que est lejos de ser una realidad, a pesar de las islas de
83
excelencia y los sectores con mayores niveles de gestin de

la informacin.
La ley se refiere al Estado brasileo en su conjunto: la
administracin directa de los poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial, los Tribunales de Cuentas y Fiscala, las funda-
ciones pblicas, empresas pblicas y entidades controladas
directa o indirectamente por el gobierno federal, los esta-
dos, el Distrito Federal y los municipios. Son tambin objeto
de lai, en el artculo 2, las entidades privadas sin fines de
lucro que reciben, para llevar a cabo acciones de inters p-
blico, los recursos presupuestarios pblicos directamente o
a travs de subvenciones sociales, etctera.
La lai establece diversos derechos de los ciudadanos a
obtener informacin del gobierno, que cubre un amplia es-
pectro de posibilidades. En el artculo 8 se consideran dife-
rentes tipos de informacin (registros de las competencias y
la estructura organizativa, las transferencias financieras y las
transferencias, los costos, los datos sobre los programas, acti-
vidades, obras pblicas, etctera), as como los procedimien-
tos de informacin a seguir por la administracin pblica.
Se enfatiza firmemente que la difusin de la informacin en
Internet es obligatoria. Se cre, en el artculo 9, un Servicio
de Informacin Ciudadana (sic) en todos los rganos de go-
bierno con los siguientes objetivos: a) conocer y orientar al
pblico sobre el acceso a la informacin, b) Informar sobre
la tramitacin de documentos en sus respectivas unidades,
documentos y c) registrar documentos y las solicitudes de
acceso a la informacin. Otra herramienta para garantizar
el acceso a la informacin, que se menciona en el mismo ar-
tculo, son las audiencias o consultas pblicas, animando
a la participacin del pblico. La solicitud de acceso a la in-
formacin de los ciudadanos (artculo 10) se puede presen-
tar en el Servicio de Informacin Ciudadana o a travs de
84
Internet. Se solicita la identificacin del ciudadano que, sin

embargo, no necesita justificar los motivos de su peticin
de acceso. Si el acceso a la informacin no puede ocurrir
de inmediato, la agencia tendr hasta 20 das, prorrogables
por otros 10 das (bajo justificacin formal del solicitante),
para responder. La lai establece, en su artculo 21, varias
posibilidades de recursos a ser presentados por los ciuda-
danos cuando el acceso a la informacin es denegada por
ser clasificada como secreta, o si tiene la conviccin de que
los procedimientos de la lai no fueron respetados por la
agencia pblica. La lai define, en el artculo 23, las diferen-
tes categoras que se pueden clasificar como confidenciales.
La lai, asimismo, establece tres categoras de secreto y sus
respectivos plazos: ultra secreto (veinticinco aos); secre-
to (quince aos), y reservado (cinco aos). Internet es la
herramienta principal para la difusin de la informacin y
de los documentos del gobierno, incluso por gobiernos que
no hacen uso del concepto de transparencia activa.
Los organismos responsables de la ejecucin

y el seguimiento de la Ley de Acceso
a la Informacin Pblica
En relacin con el Ejecutivo Federal, la lai prev en su art-

culo 40 la designacin de una autoridad responsable de la
aplicacin de la ley en cada entidad gubernamental. Se dis-
pone adems, en el artculo 41, que una unidad administra-
tiva sera asignada para vigilar la ley. De conformidad con
el Decreto 7.724 de 16 de mayo de 2012,3 el organismo res-
ponsable de la ejecucin de la lai es la Contralora General
de la Unin (cgu). La necesidad de una unidad administra-
tiva en cada entidad del gobierno para hacer cumplir la ley
85
tambin se prev en el artculo 41. De conformidad con el

Decreto 7.724 de 16 de mayo de 2012, el organismo respon-
sable de la ejecucin de lai en el Poder Ejecutivo Federal es
la Contralora General de la Unin. Aun en el anteproyecto
de la lai, uno de los puntos criticados por algunas orga-
nizaciones como Artculo 19 (2009) es la ausencia de una
agencia del gobierno independiente para decidir sobre los
recursos resultantes de las solicitudes de informacin. Este
organismo debera tener la facultad de investigar los recur-
sos, remediar adecuadamente los fallos en la aplicacin de
ley y ordenar la libertad de informacin.
La Contralora General de la Unin (cgu) fue creada en
2001. Insertada en la estructura de la Presidencia, su com-
petencia fue definida en 2003 por la Ley 10.683, de 28 de
mayo: asesorar directa e inmediatamente al presidente so-
bre los asuntos y acciones relacionadas con la prevencin
y la lucha contra la corrupcin, la auditora pblica, el au-
mento de la transparencia de las actividades de gestin, et-
ctera. Se trata de una entidad con un papel relevante en
la estructura del Ejecutivo Federal cuya actuacin tiene una
relacin directa con los servicios de informacin que per-
mitan adecuadamente su desempeo. Sin embargo, la cgu
an no es un rgano con conocimientos especializados en
servicios de gestin de la informacin. A pesar de esta falta
de expertise, el Decreto N 7.724 de 16 de mayo de 2012
otorg funciones importantes para la cgu en la poltica y
la gestin de la informacin del gobierno. La lai establece
una Comisso Mista de Reavaliao de Informaes. Estas
comisiones tienen funciones como reevaluar la clasificacin
de informacin secreta o el grado de secreto, decidir sobre
los recursos relativos a decisiones contrarias del gobierno a
las solicitudes de informacin y ampliar el periodo de con-
fidencialidad de la informacin ultra secreta.
86
Informacin personal en los documentos pblicos
El artculo 55 del decreto que regula la lai en el Ejecutivo

seala que informaciones en relacin con la intimidad, la
vida privada, el honor y la imagen conservadas por los or-
ganismos y entidades son de acceso restringido a agentes
del gobierno legalmente autorizados y la persona a la que
se refieren, independientemente de la clasificacin de se-
creto, para un mximo de cien aos a partir de la fecha de
su produccin. Los mecanismos legales y administrativos
previstos tienen por objeto garantizar que, de conformidad
con el artculo 31 de la lai, el tratamiento de la informa-
cin personal debe hacerse de manera transparente y con el
respeto a la intimidad, la vida privada, el honor y la imagen
de las personas, as como las libertades y garantas indivi-
duales.4 Una vez ms, salvo excepciones, los vacos de in-
formacin en el Estado brasileo son evidentes y requieren
medidas polticas y de gestin archivstica para garantizar
los lineamientos legales. En cuanto a las interfaces de la lai
con Programas de Gobierno Abierto, Gobierno Electrnico
y otros de carcter informativo, el Decreto 7.724 de 16 de
mayo 2012 no sugiere ningn mecanismo o polticas de in-
formacin de la administracin pblica.
La informacin archivstica, los archivos

y la Ley de Acceso a la Informacin Pblica
El fundamento de la lai es la primaca del Estado sobre la

opacidad y transparencia. Con este fin, se deben garantizar
a los ciudadanos las condiciones de acceso a la informacin
archivstica gubernamental. Se trata de cumplir con las dis-
posiciones del prrafo 2 del artculo 216 de la Constitucin
87
Federal: Corresponde al Gobierno, segn lo dispuesto por

la ley, la gestin de la documentacin y las disposiciones
para franquear la consulta a todos los que la necesitan.5 La
gestin de la informacin gubernamental y, por lo tanto, un
requisito bsico para que la lai tenga pleno uso social. Los
veinte aos que separan la Ley de Archivos de 8 de enero
de 1991 de la lai no garantizaran condiciones archivsticas
generales que favorezcan el despliegue de la Ley de Acce-
so. Ciertamente hubo avances en la gestin de documentos
en dos dcadas, especialmente en el mbito federal, en al-
gunos estados y, en menor medida, en los municipios. Sin
embargo, la ausencia de polticas pblicas y las acciones
tcnico-cientficas de carcter archivstico en diversos sec-
tores del Estado brasileo hace que sea difcil cumplir con
los requisitos de la lai. En esta confrontacin, la opacidad
informativa del Estado es un precio que los ciudadanos ter-
minan pagando. Entre los diversos tipos de informacin a
los que el ciudadano tiene el derecho de obtener, muchos
poseen carcter archivstico claro. El Artculo 7. de la lai
pone de relieve las caractersticas de las informaciones que
los ciudadanos puedan solicitar: La informacin conteni-
da en los registros o documentos producidos o acumula-
dos por sus organismos o entidades, transferidos o no a
los archivos pblicos, informacin producida o custodia-
da por una entidad individual o privada que surja de cual-
quier vnculo con sus rganos u organismos, a pesar de que
este vnculo ha cesado, la informacin primaria, genuina,
autntica y actualizada, informacin sobre las actividades
llevadas a cabo por organizaciones y entidades, incluidas
las relativas a la poltica, la organizacin y los servicios,
relevantes para la gestin de los activos pblicos, el uso
de los recursos pblicos, la contratacin, los contratos de la
informacin administrativa, informacin sobre: a) la eje-
88
cucin, el seguimiento y los resultados de los programas,

proyectos y acciones de los organismos pblicos y entida-
des, as como las metas e indicadores propuestos; b) los
resultados de las inspecciones, auditoras, los beneficios y
la rendicin de cuentas en poder de los rganos de control
interno y externo, incluyendo contabilidades relativas a los
aos anteriores. Sobre la base conceptual de la lai varias
categoras, en el artculo 4, directa o indirectamente, estn
comprendidas en el rango de las acciones de gestin de do-
cumentos y archivos:
Autenticidad: Calidad de la informacin que se ha pro-

ducido, enviado, recibido o modificado en ciertos indi-
viduos, equipos o sistema.
Disponibilidad: Calidad de la informacin que puede
ser conocida y utilizada por los individuos, equipos o
sistemas autorizados.
Documento Unidades de registro de la Informacin de
cualquier soporte o formato.
Informacin: Los datos, procesados o no, que pueden
ser utilizados para la produccin y transmisin de co-
nocimientos contenidos en cualquier medio, suporte o
formato.
Informacin personal: La relacionada con la persona
natural identificada o identificable.
Informacin secreta: Informacin temporalmente bajo
restriccin de acceso pblico, por ser esencial para la
seguridad de la sociedad y del Estado.
Integridad: Calidad de la informacin no modificada,
incluyendo el origen, tramitacin y destino.
Primariedad: Calidad de la informacin recopilada en
la fuente, con el mximo detalle posible sin modifica-
ciones.
89
Tratamiento de la informacin: conjunto de acciones

relativas a la produccin, recepcin, clasificacin, uso,
acceso, reproduccin, transporte, transmisin, distribu-
cin, archivo, almacenamiento, eliminacin, evaluacin,
destino y control de la informacin.
lai y archivos del Ejecutivo Federal
Conceptualmente, el Decreto 7.724, que regula la lai en el

Poder Ejecutivo Federal, extiende, en el artculo 3, las cate-
goras conceptuales de la lai, previamente presentado:6
datos procesados: los datos de cualquier operacin o

tratamiento a travs de la gestin electrnica o con el
uso de la tecnologa de la informacin;
documento preparatorio: documento oficial que se usa
como base para la toma de decisiones o un acto admi-
nistrativo, como consejos y notas tcnicas;
informacin actualizada: la informacin que contiene
los datos ms recientes sobre el tema, de acuerdo con
su naturaleza, con los plazos establecidos en la nor-
mativa especfica o de acuerdo con la periodicidad de
los sistemas informticos establecidos que organizan la
informacin;
informacin personal: informacin relativa a una per-
sona natural identificada o identificable relativa a la in-
timidad, la vida privada, el honor y la imagen;
informacin confidencial: informacin temporalmente
restricta a acceso pblico debido a su carcter indispen-
sable para la seguridad de la sociedad y del Estado y
otros reglamentos legales de confidencialidad.
90
El Archivo Nacional, autoridad archivstica del Poder

Ejecutivo Federal, es el rgano central del Sistema de Ar-
chivos y Gestin de Documentos (siga), de la Administra-
cin Pblica Federal. El siga se menciona en el artculo 40,
citado a continuacin. El artculo 40 establece que sern
transferidos al Archivo Nacional, al archivo histrico de la
institucin pblica o de carcter pblico, a efectos de orga-
nizacin, preservacin y acceso. La informacin clasificada,
como documentos de custodia permanentes, est sujeta a
la desclasificacin. En el artculo 71, el Decreto 7.724 es-
tablece que los organismos y entidades tienen que cam-
biar sus polticas de gestin de la informacin, promover las
adaptaciones necesarias en los procesos de registro, proce-
samiento, tramitacin y archivo de los documentos y de la
informacin. Se supone que hoy estn incluidas las polti-
cas archivsticas del Archivo Nacional hacia la implementa-
cin de lai, un aspecto que an no se ha hecho evidente,
teniendo en cuenta las medidas adoptadas hasta ahora por
el Archivo Nacional.
La visin general de la aplicacin de la lai

en el Poder Ejecutivo Federal
De acuerdo con los datos disponibles en la cgu, en el pe-

riodo correspondiente a mayo 2012 y febrero de 2014, el
Poder Ejecutivo Federal recibi 157,052 solicitudes hasta el
28 de febrero de 2014, un promedio mensual de 7 138,73
peticiones. Hasta esa fecha, de acuerdo con la cgu, 95,36%
de las consultas fueron de individuos y 4.64% para las cor-
poraciones (Tabla 1).
91
Tabla 1
Situacin de las solicitudes de acceso a informacin
Status do pedido Quantidade
Respondidos 153675
Em tramitao fora do prazo 1476
Em tramitao no prazo 1901
Esta cantidad de solicitudes de informacin puede con-

siderarse significativa? Si tenemos en cuenta la presencia
del Poder Ejecutivo Federal en un pas de 194 millones de
habitantes, ciertamente no. Vale la pena sealar que, a pesar
de la divulgacin de la Ley en diversos medios de comuni-
cacin, el gobierno federal no ha recurrido a las campaas
de publicidad para una mayor difusin de lai (Tabla 2).
Tabla 2
Escolaridad de los solicitantes / personas fsicas
Gnero Escolaridade
M 54,66% Ensino Superior 33,87%
F 37,40% Ensino Mdio 23,88%
No Informado 7,94% No Informado 16,03%
Ps-graduao 14,38%
Mestrado/Doutorado 6,51%
Ensino Fundamental 4,52%
Sem instruo formal 0,82%
Las categoras de enseanza superior, postgrado y maes-

tra / doctorado concentran 54,76% de los solicitantes / in-
dividual. Hay, en ese sentido, una fuerte correlacin entre el
nivel educativo de los solicitantes y de los diversos factores
que llevan a los ciudadanos a exigir el acceso a la informa-
cin gubernamental. Cuanto mayor es el grado de exclusin
informacional ciudadana, debido a la falta de educacin,
92
tienden a ser ms pequeas las condiciones de uso de lai

para este gran segmento de la sociedad brasilea (Tabla 3).
Tabla 3
Categoras profesionales de los solicitantes
Profisso
No Informado 20,48% Professor 4,68%
Outra 17,21% Servidor pblico municipal 4,31%
Empregado - setor privado 14,99% Pesquisador 1,62%
Estudante 9,30% Jornalista 1,31%
Servidor pblico federal 8,82% Membro de ong nacional 0,34%
Profis. Liberal /autnomo 6,94% Representante de sindicato 0,14%
Empresrio/empreendedor 4,91% Membro de partido poltico 0,10%
Servidor pblico estadual 4,80%
Entre las categoras anteriores, se puede observar el pre-

dominio de los empleados, empresario / emprendedor y
profesionales, identificables como el sector privado, que
alcanzan un 42,5%, seguido de los funcionarios pblicos
(23,8%). Categoras como profesor, investigador y perio-
dista se pueden ejercer en los sectores pblicos o privados.
Estas diferencias no se especifican en los informes emitidos
por la cgu.
Solicitudes de la federacin, por estado
Existe una importante concentracin de las solicitudes (76

371 a 49%) en tres estados brasileos (So Paulo, Distrito
Federal y Ro de Janeiro). As, 112,577 (71%) de los pedidos
se concentran en siete estados en el sur y el sudeste de Bra-
sil, los ms ricos, lo que refleja las asimetras econmicas y
sociales brasileas (Tabla 4).
93
Tabla 4
Motivos de negativa de respuestas
% de
Descrio Quantidade %
pedidos
Dados pessoais 6644 40,937% 4,23%
Informao sigilosa de acordo com legislao especfica 2246 13,839% 1,43%
Pedido genrico 2215 13,684% 1,41%
Pedido incompreensvel 1766 10,881% 1,12%
Pedido exige tratamento adicional de dados 1362 8,392% 0,87%
Informao sigilosa classificada conforme a Lei 12.527/2011 813 5,009% 0,52%
Processo decisrio em curso 689 4,245% 0,44%
Pedido desproporcional ou desarrazoado 495 3,050% 0,32%
TOTAL: 16230 100,00% 10,33%
Entre las demandas cuyo acceso ha sido negado total-

mente llama la atencin el predominio de la informacin
sobre los datos personales. ste es un aspecto que proba-
blemente plantea grandes dificultades en la implementacin
de la lai. Por otro lado, el ciudadano brasileo no tiene una
ley sobre la proteccin de sus datos privados. El derecho a
la intimidad tiene la garanta constitucional en el artculo 5,
apartado x de la Constitucin Federal (Tabla 5).
Tabla 5
Motivos para interposicin de recursos
Informao Incompleta 4065 38,41%
Informao recebida no corresponde solicitada 2624 24,79%
Outros 1908 18,03%
Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada 1093 10,33%
Ausncia de justificativa legal para classificao 432 4,08%
Informao recebida por medio diferente do solicitado 176 1,66%
Informao classificada por autoridade sem competncia 88 0,83%
Resposta no foi dada no prazo 59 0,56%
Grau de sigilo no informado 52 0,49%
94
Tabla 5 (cont.)
Grau de classificao inexistente 31 0,29%
Autoridade classificadora no informada 29 0,27%
Data da classificao (de incio ou fim) no informada 13 0,12%
Prazo de classificao inadequado para o grau de sigilo 13 0,12%
TOTAL: 10583
Se destaca entre las razones de los recursos interpuestos,

63% relacionados con situaciones probablemente relaciona-
das con la falta de gestin de la informacin: informacin
incompleta, o que no coincide con el solicitado. Aqu, los
problemas de informacin existentes entre la estructura de
la aplicacin de la lai y deficiencias de las polticas y prcti-
cas archivsticas parecen tener relaciones profundas.
Conclusiones
Se trata de una oportunidad histrica, para la sociedad bra-

silea y el Estado, la aprobacin de una Ley de Acceso a la
Informacin Pblica (lai) tras 23 aos de una Constitucin
que consagraba los principios del derecho a la informacin
y el deber de la administracin pblica en la gestin y acce-
so a los documentos que proceden de disposiciones regla-
mentarias que nunca fueron implementadas. En un Estado
histricamente autoritario, caracterizado por la opacidad
informativa, incluyendo el proceso democratizador en dca-
das, la lai apunta a varios retos en su implementacin.
Uno de esos desafos es el hecho de que la lai inserta
al ciudadano en el centro de un orden jurdico que no co-
rresponde a una ordenacin equivalente del nivel de infor-
macin. Las posibilidades para minimizar esta brecha entre
95
la lai (y la regulacin y aplicacin en diversos sectores del

Estado) y las condiciones reales de acceso a la informacin
no se incluyen en el dispositivo legal. El panorama infor-
mativo del Estado brasileo, excepciones aparte, est, por
lo general, por debajo de las exigencias de la lai y la ma-
nera de abordar los derechos de acceso a la informacin
por parte de la sociedad. Sin una agenda centrada en la
definicin e implementacin de las polticas de informacin
pblica y archivsticas, las iniciativas y prcticas tienden a
ser limitadas para garantizar el acceso regulada por la lai.
Las agencias gubernamentales del campo informativo que
pueden participar en el desarrollo de lai no son explcitas
en el entramado legal de la ley.
Aunque el ciudadano es un personaje central en el esce-
nario de la lai, el papel de la sociedad es slo la de trans-
parencia pasiva. Todos los otros mecanismos conducidos y
procesables para la aplicacin del lai son, bsicamente, los
aparatos estatales. Si las agencias que conforman el aparato
estatal de informacin, especialmente los archivos, no cons-
truyen agendas, polticas y prcticas en el dilogo con la
lai, probablemente seguirn siendo perifricas.
En un pas tan complejo como Brasil, es posible estimar
los obstculos a la aplicacin de la lai en todos los poderes,
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y su configuracin en los
distintos niveles de estructura federativa del pas. Adems
del marco legal, es un proceso asociado a una cultura polti-
ca que se ha impulsado en las ltimas dcadas en medio de
las contradicciones de la tradicin autoritaria al lado de una
agenda democratizadora de las relaciones Estado y sociedad.
Las formas en que la produccin, el flujo y uso de la infor-
macin del gobierno son objeto de prcticas polticas y de
informacin de gestin, por fin, pueden empezar a dibujar
la cara del Estado antes de que un ciudadano an sin rostro.
96
Una herramienta como el iaf es, sin duda, un signo de una

etapa ms consolidada de un rgimen democrtico. Sin em-
bargo, considerando los resultados preliminares de la inves-
tigacin, hay muchas reas a ser exploradas por las agencias
de inteligencia del gobierno y sus agentes. Por otra parte, se
muestra presionando unas prcticas de investigacin y de
informacin de poltica de produccin que promueven el
uso social de la informacin producida por el Estado en la
democratizacin de puntos de referencia de Ley de Acceso a
la Informacin Pblica.
En un pas cuyas estructuras estatales tienden a perpe-
tuarse bajo la lgica de la opacidad y su relacin con la so-
ciedad, la Ley de Acceso a la Informacin es un llamado a la
construccin de nuevas reas de transparencia informativa.
Los agentes de esta construccin no slo son los diferentes
aparatos del Estado, sino tambin los mecanismos de con-
trol social, movilizados por sociedades. As como la Ley de
1991 no asegur una nueva era para los archivos brasi-
leos, la Ley de Acceso a la Informacin de 2011 tampoco
asegura que saldrn a la superficie, de repente, las polticas
y acciones que no se han desarrollado en los ltimos 22
aos de archivo.
A juzgar por el anlisis de las disposiciones jurdicas de-
rivadas de la lai en el poder Ejecutivo, an no existen co-
nexiones entre las polticas pblicas en materia de acceso a
la informacin y acciones de archivos e instituciones archi-
vsticas. Sin embargo, varios aspectos de estas disposiciones
legales y su traduccin en acciones del gobierno pueden
ser explotados en la bsqueda de interfaces entre la gestin
de los archivos del gobierno y la gestin del acceso a la in-
formacin gubernamental. Por otro lado, no se observa en
la solucin de monitorizacin de la lai en el Ejecutivo Fe-
deral un lugar destacado al Archivo Nacional. Esto se puede
97
evitar si, por ltimo, el Archivo Nacional formula y ejecuta

adems de las acciones meritorias que desarrolla una po-
ltica de archivo para el gobierno federal. Si las instituciones
de archivo con la autoridad que les confiere la Ley de 8.159
no toman su papel en la creacin de respuestas a las de-
mandas de la lai, otras instituciones, probablemente, van a
ocupar su espacio.
Hay un abanico de posibilidades en la produccin y difu-
sin de conocimientos sobre el tema en agendas de inves-
tigacin en las universidades brasileas. Las asociaciones
profesionales, las universidades, las instituciones y servicios
de archivo, adems de otras instituciones pblicas y organi-
zaciones no gubernamentales, tienen el reto de desarrollar
dilogos en la construccin de soluciones en los distintos
niveles, para la viabilidad de la lai en el Estado y en la so-
ciedad brasilea.
1. Brasil, Constituio (1998), Lei No 12.527, de 18 de novembro

de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso
xxxiii do art. 5o, no inciso ii do 3o do art. 37 e no 2o do
art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no. 8.112, de 11
de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e
d outras providncias [em lnea], http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm
2. Ibd.
98
3. Decreto No 7.724, de 16 de maio de 2012 [em lnea], http://

www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Decreto/
D7724.htm. Regulamenta a Lei no 12.527, de 18 de novembro
de 2011, que dispe sobre o acesso a informaes previsto no
inciso xxxiii do caput do art. 5o, no inciso II do 3odo art. 37
e no 2o do art. 216 da Constituio.
4. Brasil, Constituio (1998), Op. cit.
5. Brasil, Constituio (1998). Constituio da Repblica Federa-
tiva, Braslia, df, Senado.
6. Decreto No 7.724, Op. cit.
99
Un escenario del primer ao de la Ley de Acceso
a la Informacin en Brasil*
Ana Maria Barcellos Malin; Alessandra Morgado;

Angelo Cister; Vincius Cunha Ferreira
Universidad Federal de Ro de Janeiro, Brasil
Introduccin
E n Brasil, la adhesin al rgimen del derecho a la infor-

macin pblica se dio tras un largo proceso. Fue uno
de los ltimos pases latinoamericanos en practicarla.
La espera dur 23 aos: prevista en la Constitucin brasi-
lea de 1988, la Ley de Acceso a la Informacin (lai) vino
a llenar la laguna de reglamentacin unitaria y sistemtica
sobre el tema en noviembre de 2011 y entr en vigor en
mayo de 2012.1
La instauracin de este nuevo marco jurdico trae la es-
peranza de que surjan nuevas formas de conducir la cosa
pblica, considerada por los intrpretes clsicos de Brasil
como patrimonialista, centralizadora y autoritaria, con tur-
bios lmites entre lo pblico y lo privado. Para Raimundo
La investigacin cont con el apoyo de una Beca de Iniciacin Cientfica

*
pibic/ufrj en 2012/13 y forma parte del Grupo de Investigacin Estudios

sobre Gestin y Polticas Pblicas de Informacin: http://obgi.org/
101
Faoro, la autonoma de la esfera pblica en Brasil se ma-

nifiesta desde objetivos propios, organizando la nacin a
partir de una unidad centralizadora y desarrollando meca-
nismos de control y regulacin;2 para Sergio Buarque de
Holanda, los movimientos aparentemente reformadores en
Brasil comenzaron siempre de arriba hacia abajo.3
Al impulsar la apertura de las puertas de los espacios en
los que ocurren las decisiones y acciones pblicas desde el
lado oculto e ntimo de la administracin pblica el tema
es objeto de un gran nmero de noticias en los medios, as
como de reflexiones intelectuales.
El objetivo de la presente investigacin fue trazar un pa-
norama del primer ao en vigor de la lai en la sociedad
brasilea, con base en noticias publicadas en la web, con lo
cual se configur un estudio emprico que prescindi de las
interpretaciones sociales basadas en estadsticas e informa-
ciones oficiales frecuentemente utilizadas sobre el tema. La
investigacin tuvo como propsito conocer cules fueron los
interesados (stakeholders) y cules fueron los intereses que
se destacaron en ese primer ao en la sociedad brasilea.
El estudio se realiz teniendo como base alrededor de
2000 noticias de todo el pas, reportadas diariamente en
Google Alertas, durante doce meses (desde mayo de 2012
hasta abril de 2013). Se utiliz una muestra aleatoria siste-
mtica de ese universo, y se le aplic la metodologa cua-
licuantitativa de anlisis de contenido para identificar las
fuentes Quin habla? e interpretar los intereses, explci-
tos o subyacentes, de las noticias Con qu finalidad?4
Entre las innumerables posibilidades de trazar un escena-
rio sobre las noticias emitidas sobre la lai, en este artculo
se opt por enfocar dos categoras de fuentes las que per-
tenecen al Estado o a la Sociedad Civil y cuatro categoras
de finalidades: Defensa de los derechos humanos, Esfuerzos
102
Un escenario del primer ao de la Ley de Acceso a la Informacin
anticorrupcin, Gobernanza pblica y Administracin de la

misma Ley.
Tres elementos han constituido los puntos de partida
para trazar el escenario propuesto. Primero: en la adopcin
de la lai, se han tenido en cuenta las interpretaciones que
evidencian el peso significativo del contexto internacional
ante el contexto nacional. En este sentido, el rgimen lai es
fuertemente considerado como una respuesta a la insoste-
nible perspectiva de que Brasil se mantenga apartado del
nuevo modelo global hecho materializado en los innume-
rables tratados internacionales y la legislacin nacional de
90 pases, particularmente en un momento en que el pas
concurre a una posicin de liderazgo mundial.5
Segundo: se ha tomado en consideracin que el largo
proceso de salida de una proclamacin constitucional flui-
da, prevista desde el 1988, hacia mecanismos concretos e
inmediatos del ejercicio del derecho de acceso (seis meses
para la reglamentacin nacional de la Ley) pudiera traer, en
su esencia:
una propulsin de intereses en el control social y la ciu-

dadana participativa brasilea, fuertemente manifiesta
a travs de la institucin de la Ley de Acceso, lo cual
generara una demanda mayor que la capacidad de res-
puesta poltica y administrativa de los rganos pblicos;
dificultades derivadas del bajo grado de organizacin
de las informaciones y los documentos oficiales, lo que
representa un rastro de la cultura del secreto y de la
baja prioridad dada a las inversiones en el rea.
Tercero: se ha tenido en cuenta que el rgimen jurdico

del acceso a la informacin, considerado como uno de los
ms rpidos y extensos procesos de diseminacin global de
103
una legislacin, es alimentado por determinados vectores de

motivacin: la lucha por los derechos humanos, los esfuerzos
anticorrupcin y el perfeccionamiento de la gobernanza.6
Objetivos, recorte y metodologa

de la investigacin
El objetivo de la investigacin fue trazar un panorama na-

cional de los principales actores y motivaciones inherentes
a las noticias enviadas diariamente en las notificaciones de
Google Alertas7 durante los doce meses de vigencia de la
lai en Brasil (mayo 2012-abril 2013), en un total de 1,918
noticias que contenan la expresin ley de acceso a la in-
formacin. El escenario fue delineado a partir de:
la identificacin y el anlisis de los actores interesados

(stakeholders), entendidos como fuentes de noticias o
promotores de noticias que tienen la intencionalidad
de elevar ciertas ocurrencias a la categora de noticias;8
la identificacin y el anlisis de los intereses pertinen-
tes, comprendidos como finalidades explcitas u ocultas
con las que la fuente genera la noticia;
el anlisis de las dinmicas existentes entre los interesa-
dos y los intereses identificados.
Las noticias transmitidas en los sitios de rganos de pren-

sa, rganos pblicos y organizaciones de la sociedad civil
brasilea originarias de todas las unidades de la federacin
fueron almacenadas en el Observatorio de Gestin de la
Informacin, y contenan: ttulo, medio, fecha, lead (de 2 a
4 lneas) y el link para la noticia en su totalidad, lo cual se
constituy, por tanto, en la unidad de anlisis de la inves-
104
tigacin. Una muestra aleatoria sistemtica conformada por

604 noticias fue seleccionada del universo, y se consider
un intervalo de confianza de 95%, con un error muestral de
5%. En la Tabla 1 se puede ver la distribucin muestral y
aquella del universo de noticias.
Tabla 1
Distribucin mensual del universo y de la muestra de noticias
Mes Universo Muestra Mes Universo Muestra
mayo-12 290 91 noviembre-12 120 38
junio-12 241 76 diciembre-12 76 24
julio-12 285 90 enero-13 67 21
agosto-12 263 83 febrero-13 67 21
septiembre-12 166 52 marzo-13 75 24
octubre-12 140 44 abril-13 128 40
La muestra fue objeto del anlisis de contenido, metodo-

loga de anlisis de datos cualicuantitativos que valoriza la
cuantificacin y posibilita describir e interpretar el contexto
y el contenido del material originario de diferentes tipos de
comunicacin.9 El anlisis del material se dio de forma ccli-
ca y circular, no de forma lineal; la extraccin del significa-
do de los datos es un proceso que siempre puede alcanzar
nuevas clases de comprensin. Despus de la primera ron-
da de anlisis del material colectado, fueron identificados
estndares que permitiran establecer numerosas formas de
tratar el tema del estudio. Se eligieron los criterios teniendo
como foco el emisor de la noticia, desde el punto de vista
de quien habla (fuente) como de la finalidad con que la
misma noticia es emitida.
De ser el anlisis de contenido una interpretacin perso-
nal del investigador segn su propia percepcin de los datos,
no es posible hacer una lectura neutral. Por tanto, existe una
subjetividad ya sea en la eleccin de las categoras o en la
105
clasificacin de las noticias en una u otra de ellas, lo que bajo

otras miradas podran asumir otras definiciones. En casos en
los que la lectura de la unidad de investigacin suscitaba
duda en relacin con la fuente o al tema, se recurri a la lec-
tura de la noticia completa; siempre que ms de una de las
categoras propuestas para clasificar los temas aparecan en
el texto de las noticias, se priorizaba el trmino que apareca
primero en el ttulo o en el lead de la materia.
Fueron adoptadas dos grandes categoras de fuentes: So-
ciedad Civil y Estado. Aunque se entiende que, bajo un cierto
aspecto del anlisis, Estado y Sociedad se traspasan mutua-
mente,10 sobre todo en un momento de hegemona de las re-
des digitales,11 se adopt un entendimiento restricto para las
dos categoras, conforme a lo ilustrado en la Tabla 2.
Tabla 2
Categoras de Fuentes
Estado Sociedad Civil
Categora que incluye las manifestacio- Categora que incluye las manifestaciones
nes de las autoridades e instituciones de todos los actores del sistema social
pblicas del Ejecutivo, el Legislativo y el extraestatal, como los media, los movi-
Judicial, en las tres esferas de poder. mientos sociales, las organizaciones no
gubernamentales, empresas, asociaciones
sindicales y profesionales, los investigado-
res, los ciudadanos.
Las categoras utilizadas para clasificar las noticias bajo

la ptica de los temas y las finalidades de la comunicacin
tomaron en cuenta los estudios citados anteriormente sobre
las motivaciones existentes en la globalizacin del rgimen
de acceso a la informacin: Gobernanza pblica, Derechos
humanos y Anticorrupcin. Adems, se aadi la categora
Administracin de la lai, dado el volumen de noticias perti-
nentes a sta, el momento de la observacin y el perfil del
grupo (Tabla 3).
106
Tabla 3
Categoras de finalidades / temas
Incluye las noticias que tratan del acceso a la informacin
como una finalidad para combatir la corrupcin, comprendien-
Anticorrupcin
do temas tales como denuncias, actos ilcitos, irregularidades,
improbidad administrativa.
Incluye las noticias que tratan del derecho de acceso a la infor-
macin que est en manos de las autoridades pblicas como
un derecho humano, incluyendo temas como derecho a la ver-
Derechos humanos
dad, las informaciones personales, la privacidad y aquellas en
contra de la violacin de los derechos humanos y la Comisin
de la Verdad.
Incluye las noticias que tratan de la remarcacin de los lmites
Gobernanza pblica entre la publicidad y el sigilo y el de la transparencia activa y
pasiva.
Incluye las noticias que tratan de temas gerenciales, operati-
vos y tecnolgicos, tales como reglamentacin, entrenamien-
Administracin to, evaluaciones, balances y estadsticas relacionadas con la
de la lai capacidad gubernamental de movilizar los medios y recursos
necesarios para la implementacin y ejecucin de la lai y aten-
der a los requisitos de su administracin.
Resultados
El primer aspecto de los resultados a destacar se refiere a la

reduccin del volumen de noticias enviadas diariamente a
travs de Google Alertas. En ocasin de la entrada en vigor
de la lai, en mayo de 2012, la media era de 9,3 noticias /
da, y sta lleg a disminuir a 2 noticias / da en el penl-
timo trimestre. Se trata de un comportamiento esperado,
dada la importancia de la reglamentacin del derecho de
acceso, lo cual revela la valorizacin del tema en los medios
de comunicacin y los sitios del gobierno.
En abril de 2013, en vsperas de que la lai completara un
ao, ocurri un aumento de la cantidad de noticias / da,
todava sin alcanzar la media diaria en el periodo analizado
(4 noticias / da).
107
En cuanto a las fuentes, el anlisis indica que los princi-

pales interesados fueron las autoridades y los rganos del
Estado, responsables del 70% de las noticias, mientras que
las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos mo-
tivaron nicamente 30%. El hecho revela el gran impacto de
la adopcin de la Ley en las instituciones del Estado brasile-
o, debido tanto a la divulgacin, promocin y preparacin
de la implantacin del nuevo marco regulador, como a la
discusin de las nuevas fronteras del deber de transparen-
cia activa y pasiva.
Sin embargo, esta diferencia ha venido reducindose a
lo largo de los 12 meses analizados, como consecuencia de
la disminucin de las noticias emitidas por las autoridades
y los rganos pblicos y del crecimiento de las noticias ge-
neradas por la sociedad civil, lo que indica una tendencia
de mayor participacin social en los debates y de amplia-
cin de las cuestiones tratadas, conforme a lo ilustrado en
la Grfica 1.
Grfica 1
Estado y Sociedad Civil como fuentes de las noticias
108
Entre las fuentes estatales se destacan, en primer lugar,

los entes de la esfera federativa, responsables de la mitad
de las opiniones y acciones de la categora Estado, parti-
cularmente el Ejecutivo. Sin embargo, se registra la dismi-
nucin de su importancia relativa en el ltimo trimestre,
reportando un aumento de la participacin de las esferas
provinciales y municipales en los noticieros, conforme se
muestra en la Grfica 2.
Grfica 2
Participacin de la esfera federativa y de las esferas provincial
y municipal en la categora Estado
En cuanto a la Sociedad Civil, se destacan, en primer lu-

gar, los rganos de los medios de comunicacin, seguidos
de las organizaciones de la sociedad civil, los consejos pro-
fesionales, los partidos polticos, la academia, los sindicatos
y algunos pocos blogs personales.
El anlisis de las finalidades y los temas de las noticias,
indica que los intereses miraron a la Gobernanza pblica
(gp), la Administracin de la lai (al) y, residualmente, los
109
Derechos Humanos (dh) y la Anticorrupcin (ac), conforme

lo ilustra la Grfica 3.
Grfica 3
Distribucin de los temas de las noticias
Por tratar las nuevas fronteras de la transparencia pbli-

ca, las noticias clasificadas en la categora Gobernanza p-
blica focalizaron mayormente el tema de la publicidad de
la remuneracin de los ocupantes de cargos y funciones
pblicas. En segundo lugar, trataron lo relacionado con los
donantes y donaciones de la campaa electoral, seguido
de la transparencia en los asuntos sobre polticas econmi-
cas y finanzas pblicas, y negociaciones comerciales con
otros pases.
Cabe sealar que el tema de la publicacin de los salarios
ha representado, en los dos primeros trimestres, el 41% de
las noticias de la categora Gobernanza pblica, en su ma-
yora favorables a la divulgacin.
Entre tanto, la controversia de los salarios prcticamente
dej de despertar inters, y apareci en una nica noticia
en los dos ltimos trimestres. Es de destacar la poca impor-
tancia dada a la privacidad, cuyas noticias tratadas desde
este punto de vista representaron menos de 1%. Mientras
110
que la categora Gestin pblica sufri un fuerte descenso,

la categora Administracin de la lai subi de 30% en las
noticias analizadas en los trimestres iniciales a 50% en los
trimestres finales.
De las noticias que tratan de la Administracin de la lai,
85% fueron emitidas por fuentes pblicas. El hecho revela
que hubo un aumento de la preocupacin por los proce-
dimientos gerenciales, tecnolgicos y operativos de la ad-
ministracin pblica bajo el nuevo rgimen. Las temticas
tratadas se concentraron alrededor del uso de las tic en la
provisin del acceso: herramientas de portal, software, da-
tos abiertos, servicios electrnicos, banda ancha.
En segundo lugar, se registran las cuestiones relaciona-
das con guas, manuales, entrenamiento y capacitacin de
los funcionarios pblicos, seguidas de las referentes a la
gestin de la informacin, salas de atendencia y situacin
de los archivos.
La dinmica entre fuentes y temas es ilustrada en la Gr-
fica 4, que muestra la distribucin comparativa entre los
temas focalizados en el Estado y la Sociedad Civil.
Grfica 4
Temas focalizados por el Estado y la Sociedad Civil
111
Al analizar la informacin bajo la ptica de los temas,

se observa que Derechos humanos fue el nico en el que
prevalecieron las manifestaciones de actores de la Sociedad
Civil por encima de las manifestaciones oficiales del Esta-
do, prcticamente al doble, como muestra la Grfica 5. Las
preocupaciones por la Administracin de la lai y por la Go-
bernanza pblica emanaron, en su mayora, de los rganos
del Estado.
Grfica 5
Categoras de fuentes segn las categoras de temas
Conclusiones
Los resultados de la investigacin muestran que hubo

un fuerte entusiasmo inicial con la lai, aunque se dio un
notable enfriamiento a partir del cuarto mes del nuevo
rgimen. Este comportamiento es compatible con lo ob-
servado en otros pases en los que los aos iniciales son
considerados crticos para la obtencin de confianza por
parte del pblico.12
112
Tambin indican que las autoridades e instituciones del

Estado aparecen como fuentes en 70% de las noticias, mien-
tras que los entes de la Sociedad Civil organizaciones so-
ciales, ciudadanos, asociaciones sindicales y profesionales,
organizaciones no gubernamentales, empresas son fuentes
de nicamente 30% de las comunicaciones, aunque han au-
mentado gradualmente su participacin en el periodo del
anlisis. Por tanto, parece tratarse de un proceso reforma-
dor conducido de arriba hacia abajo, teniendo como prin-
cipal stakeholder la esfera pblica federativa, sobre todo el
Ejecutivo.
Entre las cuatro categoras de los temas estudiados, la
Gobernanza pblica y la Administracin de la lai atrajeron
el inters de la gran mayora de las noticias (93%), lo que se
mostr compatible con la concentracin de las fuentes en el
Estado. Desde el punto de vista de la lucha Anticorrupcin
y de los Derechos humanos el inters se mostr residual
(alrededor del 7% de las noticias), aunque Derechos hu-
manos es la nica categora por la que las manifestaciones
de la Sociedad Civil fueron mayoritarias, alcanzando casi el
doble de las noticias.
El supuesto inicial de la investigacin (la propulsin para
el rgimen de acceso a la informacin vendra de la socie-
dad civil y generara una demanda superior a la capacidad
de respuesta poltica y administrativa de los rganos pbli-
cos) no se confirm en el periodo analizado. Tampoco se
confirm la hiptesis de que las noticias expresaran las di-
ficultades derivadas del bajo nivel de organizacin de las in-
formaciones y los documentos oficiales. Posiblemente, esta
situacin refleja un periodo inicial de la implantacin.
En el primer ao de la lai el inters se mostr dirigido a
la vigilancia intraestatal13 establecida de arriba hacia abajo, la
113
cual atrajo algunas formas de resistencia y protesta de los su-

bordinados, ms que al control social de los actos del Estado.
Ciertos movimientos observados en los meses finales de
la investigacin como la mayor participacin de las esferas
provinciales y municipales y de actores de la sociedad civil
interesados en el control social de las polticas y los recur-
sos pblicos parecen indicar que hay cambios en las tni-
cas aqu resaltadas sobre el nuevo rgimen de acceso a la
informacin, lo que deber confirmarse en investigaciones
futuras.
El volumen de notificaciones recibidas, la cobertura geo-
grfica y la diversidad de fuentes identificadas en el uni-
verso de las noticias, indican que posiblemente hay en la
sociedad brasilea una mayor movilizacin poltica y ad-
ministrativa alrededor del tema informacin, considerada,
en s misma y por lo que representa en la tradicin pblica
brasilea, como relegada a un segundo plano.14 Y el aumen-
to de la presencia de las fuentes extraestatales y la diver-
sificacin de los temas de inters, verificados en el ltimo
trimestre investigado, son indicios de que el uso de la lai en
el control social de las polticas y los recursos pblicos por
parte de la sociedad recibe mayor atencin que antes.
Si bien los resultados obtenidos confirman la constancia
de antiguos trazos de la formacin brasilea, como lo mis-
mo de otro modo, existe la expectativa de que en la fase de
consolidacin el rgimen lai se alimente de la mayor capa-
cidad de manejo de su uso por parte de los actores sociales.
Y que, al entrar en las administraciones municipales, pueda
acercarse ms de los intereses de los ciudadanos, invirtien-
do la tendencia, hasta ahora vigente, de la vigilancia intraes-
tatal para el control social como ser una nueva forma de
cristalizacin de la res publica brasilea, democrticamente
ms justa y transparente.
114
1 Constitucin brasilea. La Ley 12.527 Ley de Acceso a la Infor-

macin fue aprobada por el Congreso Nacional el 18/11/2011
y el Decreto 7.724, de 16/05/2012 reglament los procedi-
mientos de su aplicacin en el Poder Ejecutivo Nacional.
2. R. Faoro (1996), Os donos do poder: formao do patronato
poltico brasileiro, Ed. Globo, p. 748.
3. S. B. Holanda (1991), Razes do Brasil, Ed. Jos Olympio, p.
119.
4. R. Moraes (1999), Anlise de contedo, en Revista Educao,
22 (37), pp. 7-32.
5. A. M. B. Malin (2012), Reflexes sobre a adeso brasileira ao
Regime Global de Acesso Informao Pblica, en xiii Encon-
tro Nacional de Pesquisa em Cincia da Informao-xiii enan-
cib [en lnea] http://obgi.org/wp-content/uploads/2013/08/
Produo-Intelectual-2012-Reflexes-sobre-a-adeso-brasi-
leira-ao-regime-global-de-acesso--informao-pblica.pdf
6. S. Braman (2009), Information and Politics: Paradigmatic Chan-
ges in the Contemporary Research Field, en iii Seminrio de
Pesquisa Poltica e Regime de Informao: abordagens tericas
e metodolgicas; T. Mendel (2009), Liberdade de informao:
um estudo de direito comparado, 2 ed., unesco [en lnea], http://
portal.unesco.org/ci/en/files/26159/126398551119freedom_
information_pt.pdf/freedom_information_pt.pdf; R. Snell (2006),
Freedom of Information Practices, en Agenda, 13 (4), pp.
291-307 [en lnea], http://www.ricksnell.com.au/Articles/
Agenda_2006.pdf; T. S. Blanton (2002), The Openness Revo-
lution: The Rise of a Global Movement for Freedom of Infor-
mation. Development Dialogue 1, pp. 7-21 [en lnea], http://
www.dhf.uu.se/pdffiler/02_01/02_1_part3.pdf; Privacy Inter-
nacional (2006), O Relatrio sobre Desenvolvimento Humano,
aprofundar a democracia em um mundo fragmentado [en
115
lnea], portal.unesco.org/ci/en/files/26159/.../freedom_infor-
mation_pt.pdf; J. E. Stiglitz (2002), Information and the Chan-
ge in the Paradigm in Economics, en The American Economic
Review, 92 (3), pp. 460-501 [en lnea], http://www.jstor.org/
stable/3083351
7. Google Alertas hace la segmentacin de datos textuales, utili-
zando tcnicas de desglose de textos para agrupar o dividir un
conjunto de datos. A cada conjunto de palabras claves digitado
el Google busca en su ndice las pginas de sitios relacionados
con el trmino informado a travs de algoritmos. Ciertos sitios,
aunque relevantes, pueden no estar en el ndex de Google por
la inexistencia de un link externo indicado para su contenido
(seo marketing - marketing para google [en lnea], http://
www.seomarketing.com.br/
8. J. E. Stiglitz, Op. cit.
9. R. Moraes, Op. cit.
10. N. Bobbio (1986), Estado, Governo e Sociedade, Paz e Terra.
11. A. Giddens (2008), O Estado Nao e a Violncia: segundo vo-
lume de Uma Critica Contempornea ao Materialismo Histri-
co, edusp.
12. R. Snell, Op cit.
13. J. M. Jardim(1998), Os Arquivos (in)visveis: a opacidade infor-
macional do Estado Brasileiro, Tesis (Doctoramiento en Cien-
cias de la Informacin), ibict / eco-ufrj.
14. A. M. B. Malin (1998), O mal estar brasileiro na sociedade da
informao, en So Paulo em Perspectiva, 12(4), pp. 30-35.
116
El proceso de transformacin en los archivos
del Estado uruguayo para el acceso
a la documentacin gubernamental:
la construccin de archivos en materia
de derechos humanos
Liliana Gargiulo Silvario

Secretara de Derechos Humanos. Presidencia de la Repblica, Uruguay
Introduccin
E n el Uruguay del siglo xxi, los archivos estatales han

ido evolucionado sustancialmente, en especial en es-
tos ltimos aos, cuando la ciencia archivstica ar-
chivologa uruguaya ha tenido una revalorizacin y una
resignificacin a la luz de la normativa vigente promulgada
en 2008 en materia de acceso a la informacin pblica, as
como de cuidado de datos personales.
Desde 2007, de hecho, ya se haba promulgado la ley por
la cual se creaba el Sistema Nacional de Archivos, que sera
vital para la transformacin de los archivos pblicos. En
ese sentido, las administraciones comenzaron un proceso
de anlisis interno, fundado en la necesidad de saber dnde
117
y cmo estn sus documentos y, por traslacin, dnde est

la informacin producto de sus actividades.
El contexto en que se gestan estas tres leyes fundamen-
tales responde, por un lado, a archivos estatales colapsados,
sin tratamiento cientfico de la documentacin, desorgani-
zados y sin efectivizar el acceso directo a la informacin;
y, por otro, a que la Ley de Acceso se sustent en viejos
reclamos de la sociedad civil que, por dcadas, pregon la
necesidad de acceder a los documentos pblicos.
La ausencia de profesionales archivlogos en la Adminis-
tracin pblica agrav la situacin de sus archivos, convir-
tindolos en meros depsitos de papeles.
Desde la perspectiva archivstica, este trabajo tocar pun-
tos representativos de las condiciones de los documentos
gubernamentales y sus archivos, y dentro de stos, los refe-
ridos a los derechos humanos.
La gestin archivstica
en los organismos gubernamentales
La Ley N 18.220 de 20 de diciembre de 2007, creada por

el Sistema Nacional de Archivos, se reglament por el De-
creto N 355 de 31 de octubre de 2012, y proporcion las
directrices estratgicas para, por un lado, la profesionali-
zacin de los Archivos del Estado y para, por otro, la jerar-
quizacin del Archivo en la estructura organizativa dentro
de las instituciones.
Se instituy que esa reglamentacin se aplicar a todos
los archivos pblicos y, adems, invitaba al Sistema Nacio-
nal de Archivos (sna) a adherirse a aquellos archivos priva-
dos que as lo consideraran.1
118
El proceso de transformacin en los archivos del Estado uruguayo
Los archivos pblicos en el Uruguay son los pertenecien-

tes a todos los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y
Judicial), entes autnomos, servicios descentralizados, em-
presas estatales, gobiernos departamentales, entre otros.
Adems instaura, como rgano rector de la poltica ar-
chivstica uruguaya, al Archivo General de la Nacin. En su
artculo 6, se establecen las responsabilidades de las institu-
ciones, como la de contar con archivlogos profesionales en
los archivos y en las Unidades de Administracin Documen-
tal, para realizar la organizacin cientfica de los documen-
tos, cualquiera que sea su soporte; asimismo, se establece la
prohibicin de la destruccin indiscriminada de los docu-
mentos por parte de las instituciones y sus jerarcas, prctica
comn y asidua de toda la administracin pblica.2
Por otra parte, el poder Ejecutivo comienza a trabajar en
el fortalecimiento de las tecnologas estatales, y a tales efec-
tos sustenta su labor en su gua de Mejores Prcticas. stas
consisten en la creacin de un programa de actualizacin
normativo en Gobierno Electrnico que incluye estndares,
normas tcnicas y recomendaciones que establezcan direc-
trices y requisitos de buena gobernanza de las tecnologas
de la informacin requeridas para sustentar la estrategia de
gobierno electrnico, en particular para los portales del Es-
tado o sitios web: interoperabilidad, seguridad de la informa-
cin, sistemas geoespaciales y documentacin electrnica.
De esta forma, podemos sealar el comienzo de nuevos
retos en la archivstica nacional, y en particular, en el cami-
no hacia el desarrollo de la gestin documental en las insti-
tuciones del Estado, con el sustento de un marco normativo
propicio que pondere la seguridad y la confianza (condicio-
nes necesarias para el desarrollo del documento electrnico
y la firma digital), informacin pblica con nfasis en la ac-
cesibilidad y transparencia3 y privacidad e intimidad.4
119
Para finalizar este punto, vale decir que con la aproba-

cin de la Ley del Sistema Nacional de Archivos se establece
un equilibrio con el que la Administracin podr brindar ac-
ceso eficiente a la documentacin gubernamental y, al mis-
mo tiempo, cuidar los datos personales de los ciudadanos.
Como consecuencia directa, se marca un hito en la histo-
ria archivstica uruguaya, a travs del cual se puede profun-
dizar hacia una organizacin cientfica de los documentos.
El acceso a los documentos oficiales
El largo proceso de acumulacin de documentos oficiales

en los archivos gubernamentales los cuales carecan de po-
lticas archivsticas para los procesos documentales, como
lo es la organizacin, descripcin, conservacin y disposi-
cin de los mismos conform grandes depsitos estatales,
inaccesibles para la propia institucin que los cre para la
ciudadana. Este proceso conllevaba a reclamos provenien-
tes de la sociedad civil para obtener acceso a los documen-
tos del Estado y, en este caso, a la documentacin vinculada
al perodo represivo, la cual se ubicaba en los organismos
gubernamentales.
Con el fin de lograr el acceso a los documentos por par-
te de la ciudadana, se cre un grupo de trabajo integrado
por la Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay, la
sociedad civil, asociaciones sin fines de lucro, archivlogos,
juristas, entre otros, para estudiar y elaborar un Anteproyec-
to de Ley de Acceso a la Informacin Pblica.
El acceso a la informacin pblica se estableci por la
Ley N 18.381 de 17 de octubre de 2008, de la cual hago
referencia a artculos vinculados, directa o indirectamente,
al quehacer del archivlogo.
120
Asimismo, establece los mecanismos para la clasificacin

de la informacin, a saber:
Informacin pblica: entendida como toda informacin

producida, obtenida, en poder o bajo control de los or-
ganismos pblicos, cualquiera sea el soporte en el cual
est contenida, en el artculo 4 de la Ley N 18.381:
Derecho de Acceso a la Informacin Pblica.5
Informacin reservada: la cual comprende aquella in-
formacin que pueda comprometer la seguridad pbli-
ca o la defensa nacional, daar la estabilidad financiera,
econmica o monetaria del pas, o aquella que afecte
la dignidad humana o ponga en riesgo la vida de los
ciudadanos, as como la vinculada a descubrimientos
cientficos, tecnolgicos o culturales.6
Informacin confidencial: toda aquella informacin
respecto al patrimonio de las personas, o la que com-
prenda hechos o actos de carcter econmico, conta-
ble, jurdico o administrativo, referidos a las personas
fsicas o jurdicas, la cual pudiera ser de utilidad para
un competidor. Tambin, aquella amparada en clusulas
contractuales de confidencialidad.7
Al amparo de esta Ley, en su texto reglamentario se es-

pecifican, en su Captulo iii, aquellos principios vinculados
con los archivos. Tales principios corresponden a:
1) la disponibilidad de la informacin, salvo aquella

que sea clasificada como secreta o con carcter de
reservada o confidencial;
2) la eficiencia en el uso de los recursos vinculados a la
gestin documental;
121
3) la integridad de los documentos de manera tal que

garantice su localizacin, consulta y reproduccin,
con aplicacin de las nuevas tecnologas;
4) la conservacin de los documentos a los efectos de
evitar su destruccin, deterioro o alteracin.8
En lo referente al procedimiento administrativo que es-

tablece la manera de acceder a la informacin pblica, ste
debe iniciarse por solicitud escrita ante el titular del orga-
nismo; dicha solicitud deber contener la identificacin del
solicitante, su domicilio y forma de comunicacin, as como
la descripcin precisa de la informacin a solicitar, adems
de cualquier otro dato que aporte informacin para su lo-
calizacin.9
El plazo para servir la informacin solicitada ser de
veinte das hbiles para permitir o negar el acceso a la do-
cumentacin que contiene la informacin requerida. Los
organismos podrn expedir copia autenticada de los docu-
mentos solicitados cuando la documentacin sea de acceso
pblico.10
Por otra parte, el organismo podr negar la expedicin
de la informacin solicitada mediante resolucin motivada
del jerarca del organismo que seale su carcter reservado
o confidencial, indicando las disposiciones legales en que
se funde.11
Esta Ley y su decreto reglamentario constituyen uno de
los instrumentos jurdicos de trabajo para los archivlogos
del Estado uruguayo, con lo cual se marca un hito hacia la
apertura de los archivos estatales, como aquellos que con-
tengan documentacin afectada a los derechos humanos.
Para finalizar, es de destacar las dificultades que existen
en la actualidad para el acceso a la informacin, pues se re-
122
quiere imperiosamente de una correcta organizacin para la

recuperacin de los documentos de archivo.
Los documentos en materia de derechos humanos
Un captulo aparte merecera desarrollar el proceso de orga-

nizacin de nuestros documentos referidos a los archivos en
derechos humanos en nuestro pas. Ahora bien, destacar
algunos hechos interesantes e importantes de ese proceso.
Ante la negativa y el hermetismo de la existencia de docu-
mentos de archivo producidos en el perodo dictatorial por
el agencias represoras de propio Estado uruguayo, las dife-
rentes organizaciones en materia de derechos humanos y la
sociedad civil, en su conjunto, han reclamado esta documen-
tacin ante los poderes estatales y distintas organizaciones
internacionales, con el fin de poder juzgar a los represores
por las graves violaciones a los derechos humanos.
Asimismo, los pases de la regin han ofrecido copia de
sus documentos donde se pueden identificar aquellos tipos
documentales de nuestro pasado reciente.
Qu otros problemas surgieron a la hora de la identifi-
cacin de los tipos documentales en las instituciones? Por
un lado, estaba la falta de profesionales especializados en
derechos humanos y, por otro, la documentacin referida a
esta temtica integraba los fondos documentales de los ar-
chivos estatales. Por tanto, se requera de la buena voluntad
del funcionario de turno y de un anlisis exhaustivo en los
fondos institucionales.
Sumado a esto, la necesidad de la justicia de estos docu-
mentos, se comenz un largo tiempo de trabajo y organiza-
cin. Al respecto, jug un papel fundamental la aprobacin
de las tres leyes y, en especial, la Ley de Acceso a la Infor-
123
macin Pblica, que establece en su artculo 12: Los su-

jetos obligados por la ley de referencia no podrn invocar
ninguna de las reservas (informacin reservada, confiden-
cial o secreta), cuando la informacin solicitada se refiera
a violaciones de derechos humanos o sea relevante para
investigar, prevenir o evitar violaciones de los mismos.
Adems, en el Caso Gelman vs Uruguay, la sentencia de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableci
en el prrafo 279, referido al acceso pblico a los archivos
estatales, que el Estado debe habilitar sin restricciones el
acceso a los archivos y otras informaciones en poder de ins-
tituciones y funcionarios, o ex funcionarios del Estado, con
el objeto de colaborar con las investigaciones penales para
esclarecer las violaciones a los derechos humanos.12
Archivos uruguayos con documentacin

en derechos humanos
A partir de 1985, y la vuelta a la democracia, la ciudadana

comenz a solicitar al Estado uruguayo los documentos re-
feridos a las violaciones a los derechos humanos en el pe-
rodo represivo.
Los archivos con documentacin vinculante a dichas vio-
laciones correspondan principalmente, entre otros departa-
mentos, al Ministerio del Interior (Archivo de la Direccin
Nacional de Informacin e Inteligencia: Departamento iii);
Ministerio de Relaciones Exteriores (Archivo Histrico Di-
plomtico y Archivo Administrativo), Ministerio de Defensa
Nacional (Archivo del Servicio de Informacin e Inteligen-
cia, y Archivo del Organismo Coordinador de Operaciones
Antisubversivas), Ministerio de Educacin y Cultura (Archi-
124
vo General de la Nacin: Seccin Judicial) y a la Universi-

dad de la Repblica (Archivo General Universitario).
Por su parte, se cre el Archivo de la Secretara de Dere-
chos Humanos para el Pasado Reciente (sddhhpr), el cual
est constituido por fondos documentales mltiples y co-
lecciones referentes a detenidos desaparecidos, asesinados
polticos y violaciones a los derechos humanos en Uruguay.
En sus inicios, la Comisin para la Paz (comipaz) hoy,
Secretara de Derechos Humanos para el Pasado Recien-
te propici la recepcin de documentacin proveniente
de la Asociacin Madres y Familiares de Uruguayos Dete-
nidos Desaparecidos, el Servicio de Paz y Justicia (serpaj),
as como del Instituto de Estudios Legales y Sociales del
Uruguay (ielsur), documentacin que est conservada en el
Archivo de dicha Secretara.
El Archivo se fue enriqueciendo con diversas transfe-
rencias documentales, en su mayor parte por organismos
pblicos del propio Estado uruguayo, en particular los Mi-
nisterios de Relaciones Exteriores, del Interior y de Defen-
sa Nacional. De este ltimo, en especial la documentacin
producida por las Fuerzas Armadas y los rganos represi-
vos, como son la correspondiente al Servicio de Informa-
cin y Defensa (sid) y del Organismo de Coordinacin de
Operaciones Anti-subversivas (ocoa). Asimismo, se fue in-
corporando documentacin proveniente del extranjero y de
archivos privados.
El resultado de las gestiones realizadas por la sddhhpr
en el transcurso de los aos y las investigaciones llevadas
a cabo por parte del Estado uruguayo han generado docu-
mentacin y han constituido su propio fondo documental
ad hoc, el cual es el principal sustento de pruebas para la
justicia en materia de derechos humanos.
125
Desde el punto de vista de la estructura organizativa y

funcional del Archivo, ste se encuentra dividido en reas
definidas estratgicamente; a saber: rea de Recepcin, Dis-
tribucin de Documentos y Servicio Archivstico; reas Tc-
nicas de Descripcin Documental; rea de Base de Datos
Unificada; rea de Comunicacin, y rea de Depsito de
Archivo.
Para el desarrollo de los cometidos sustantivos de cada
unidad de trabajo, se ha dotado de recursos informticos,
materiales y, en especial, de profesionales archivlogos.
Desde la Coordinacin del Archivo se establecen las di-
rectrices para la intervencin en las transferencias docu-
mentales desde las instituciones pblicas, donaciones de
privados; asimismo, se elaboran los protocolos de digitaliza-
cin para cada serie documental.
Y, para finalizar, corresponde mencionar la conformacin,
por resolucin presidencial, de un Grupo de Trabajo Archi-
vstico Interinstitucional que tiene como cometidos, por un
lado, definir acciones para el tratamiento de la documenta-
cin referida a la materia de derechos humanos unificando
criterios en su tratamiento cientfico y, por otro, establecer,
con base en la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, l-
neas estratgicas para la gestin archivstica entre los archi-
vos con documentacin vinculada a los derechos humanos.
Asimismo, propende a la unificacin de los servicios, a la
promocin de la extensin y a la difusin archivstica; a su
vez, coordina el cumplimiento de las acciones entre los di-
ferentes archivos pblicos.
126
A modo de conclusin
La aprobacin de las tres leyes mencionadas sustenta la eje-

cucin de polticas archivstica en materia de organizacin
documental para el Uruguay del siglo xxi, en el pleno desa-
rrollo de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento.
Las polticas del Estado adoptadas para la transparencia
y buena gobernanza, el desarrollo y aplicacin de las tec-
nologas, como las nuevas polticas en materia de archivos
y organizacin, hacen posible un acceso democrtico a la
informacin gubernamental.
En este contexto, el ciudadano est puesto en un nuevo
orden, pues se acortan las brechas existentes entre la Ad-
ministracin y el servicio al ciudadano, en un proceso de
desburocratizacin de la administracin pblica.
La gestin archivstica en los organismos gubernamenta-
les ha dado un giro sustancial en virtud de la promulgacin
de tres leyes con estrecha vinculacin: la Ley que cre al
Sistema Nacional de Archivos, en la cual se establecen las
polticas para el tratamiento cientfico de la documentacin;
la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, la cual necesita
obligatoriamente de la organizacin de los archivos para ga-
rantizar el acceso; y la Ley de Proteccin de Datos Persona-
les, que asegura la privacidad e intimidad de los datos. Por
tanto, a travs de la Ley de Archivo se establece el espacio
para la actuacin plena de las otras dos leyes.
Por otra parte, en materia de documentacin de dere-
chos humanos, el tratamiento archivstico garantiza poder
dar acceso a los usuarios, siendo la Justicia el usuario por
excelencia, los familiares de las vctimas de desaparecidos
polticos y asesinados durante el perodo de represin. Se
destaca, como novedoso, los cometidos del Grupo de Tra-
bajo Archivstico Interinstitucional para la definicin de ac-
127
ciones coordinadas para el tratamiento, servicio y difusin

archivsticos en materia de derechos humanos.
1. Uruguay. Presidencia de la Repblica (2007). Ley N 18.220:

Sistema Nacional de Archivos [en lnea], http://www.parlamen-
to.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18220&Anchor=
2. Ibd.
3. Uruguay. Presidencia de la Repblica. (2008). Ley N 18.381:
Derecho de Acceso a la Informacin Pblica [en lnea], http://
www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18381
4. Uruguay. Presidencia de la Repblica. (2008). Ley N 18.331:
Proteccin de Datos Personales y Accin de Habeas Data
[en lnea], http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTex-
toLey.asp?Ley=18331
5. Ley N 18.381: Derecho de Acceso a la Informacin Pblica,
Op. cit.
6. Ibd.
7. Ibd.
8. Ibd.
9. Ibd.
10. Ibd.
11. Ibd.
12. Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2011). Caso Gel-
man vs Uruguay: sentencia de 24 de febrero de 2011: fondo y
reparaciones [en lnea], http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/
articulos/seriec_221_esp1.pdf
128
Acceso a la informacin legislativa:
de la divulgacin arbitraria a la transparencia til
Guillermo vila
Melissa Ortiz Mass
Fundar Centro de Anlisis e Investigacin, ac, Mxico
introduccin
L a idea general de este texto es que la informacin p-

blica es decir, la que producen, resguardan o divulgan
las instituciones de gobierno puede y debe comuni-
carse de forma ms sencilla para que sea til socialmente. La
comunicacin de dicha informacin implica la transmisin
de sta, desde las instituciones pblicas hacia la poblacin,
lo cual conlleva a considerar el contenido de la informacin
y, tambin, la forma en que se transmite tanto el lenguaje
como los medios y los formatos. Lo que tratamos en este
captulo es, pues, el acceso a la informacin gubernamental,
y en especfico, la informacin legislativa.
Este documento se enmarca en la labor de la organiza-
cin Fundar sobre transparencia legislativa, con el propsito
de impulsar que los rganos legislativos mexicanos adop-
ten los principios de transparencia, acceso a la informacin,
participacin ciudadana, rendicin de cuentas y uso de las
129
tecnologas de informacin, que son los que caracterizan a

los parlamentos abiertos. Tal iniciativa, en Mxico, la pro-
movemos varias organizaciones de la sociedad civil que nos
dedicamos al estudio, el monitoreo y la incidencia en el
poder legislativo.
Desde nuestra perspectiva, mejorar la transparencia le-
gislativa significa proveer de ms y mejor informacin, am-
pliar las obligaciones de transparencia y las polticas de
transparencia proactiva, as como establecer en los regla-
mentos y en las prcticas administrativas la publicacin en
formatos abiertos.
El objetivo principal de lo anterior puede parecer obvio,
pero no lo damos por sentado: la transparencia y el acceso
a la informacin son elementos de un sistema de rendicin
de cuentas. La consecuencia debera ser una relacin ms
democrtica entre representantes y representados. Contar
con mejor informacin debe servir para entender mejor
cules son las funciones del poder legislativo y para com-
prender el efecto real de sus acciones y decisiones en la
vida de todas y todos.
De esta forma, se complementan todos los elementos
de los parlamentos abiertos: la participacin ciudadana en-
cuentra cauce no slo al permitir la intervencin en los pro-
cesos deliberativos de las Cmaras, sino tambin al proveer
de informacin clara, simple, veraz y oportuna. Para eso
sirve tener mejor informacin, pues si se mejoran las posi-
bilidades de contar con mecanismos efectivos de rendicin
de cuentas, al final, podremos hablar de instituciones legis-
lativas ms democrticas.
Consideramos necesario tambin hacer una aclaracin.
Parece que hay un malentendido al considerar que el dere-
cho de acceso a la informacin se refiere nicamente al ejer-
cicio de solicitar informacin a los sujetos obligados, cuando
130
Acceso a la informacin legislativa
stos en realidad deben, en principio, proveer de la infor-

macin por todos los medios. En ese sentido, planteamos a
continuacin un anlisis de los portales electrnicos de las
Cmaras del Congreso Federal, porque son los medios con
los que el poder legislativo mexicano tendra que proveer in-
formacin y comunicar de forma sencilla y til socialmente.
Qu es un parlamento abierto?
Conforme avanza y se desarrolla el trabajo de anlisis e inci-

dencia de las organizaciones de la sociedad civil que se de-
dican al monitoreo de congresos y parlamentos, se realizan
esfuerzos para entender y definir cules son los principios
y prcticas por los que tendran que regirse las institucio-
nes legislativas, desde una perspectiva abierta y ciudada-
na. A partir de la colaboracin entre las organizaciones, se
elaboraron la Declaracin sobre la Transparencia Parla-
mentaria1 y los principios de la Alianza para el Parlamento
Abierto (apa) en Mxico,2 los cuales, junto con la Alianza
para el Gobierno Abierto,3 son los referentes con los que
nos aproximamos a nuestra descripcin de qu es un parla-
mento abierto.
Entendemos el Parlamento Abierto como una institucin
legislativa que como cuerpo colegiado y a nivel indivi-
dual rinde cuentas, pone a disposicin de la sociedad la
informacin que posee, acta de forma transparente, senci-
lla y accesible a la ciudadana, y utiliza las tecnologas de la
informacin y la comunicacin, permitiendo establecer un
canal bidireccional que informa y se retroalimenta para re-
definir el vnculo con la ciudadana. Un parlamento abierto
permite la vigilancia y monitoreo, garantiza el uso y manejo
131
de la informacin con la que cuenta y hace partcipe a la

ciudadana de las decisiones de los asuntos pblicos.
Los principios de transparencia de la Declaracin sobre
la Transparencia Parlamentaria son cuatro:4
1. Promover una cultura de transparencia. El prin-

cipio fundamental de la transparencia legislativa
es que la informacin parlamentaria es pblica y
pertenece a todas las personas, por lo que la insti-
tucin legislativa deber proveer todos los mecanis-
mos para que la sociedad entienda sus funciones y
sus procedimientos, as como asegurar que la infor-
macin que genere pueda ser reutilizada y publica-
da por quien as lo desee y trabajar en colaboracin
con las Oficinas de Gestin de Proyectos (pmo, por
sus siglas en ingls) y los ciudadanos para asegurar
que la informacin parlamentaria sea completa, pre-
cisa y oportuna. Con ello, los parlamentos cumplen
con adoptar medidas para facilitar la participacin
ciudadana abierta e inclusiva.
2. Transparentar la informacin parlamentaria. El
parlamento debe adoptar polticas que garanticen la
publicacin proactiva de informacin parlamentaria,
la cual incluye el mbito de la labor legislativa, como
los roles y las funciones del parlamento, y todo el
proceso legislativo (incluido el texto de la legislacin
aprobada y las enmiendas, los votos, la agenda parla-
mentaria y calendario, actas plenarias y de comisin,
informacin histrica, y toda otra informacin que
forma parte del expediente parlamentario, como los
informes creados por o para el parlamento). Tambin
es indispensable contar con la informacin sobre su
gestin y administracin, el personal parlamentario
132
y el presupuesto parlamentario, as como toda la in-

formacin que sirva para identificar, contactar, cono-
cer y evaluar a las y los legisladores individualmente,
con nfasis en los antecedentes, incluyendo informa-
cin suficiente respecto a su integridad y probidad, y
los posibles conflictos de inters.
3. Facilitar el acceso a la informacin parlamentaria.
Las instituciones legislativas deben garantizar que
la informacin sea accesible y en lenguaje sencillo,
para que los tecnicismos no sean una barrera para
su asimilacin, mediante la implementacin de cana-
les mltiples, incluyendo la observacin en primera
persona, la prensa escrita, pginas web, radio y las
transmisiones en vivo y bajo demanda y streaming.
Todos estos medios deben estar disponibles gratuita-
mente y cubrir, al menos, las sesiones plenarias y las
reuniones de las comisiones legislativas.
4. Permitir el acceso electrnico y el anlisis de la in-
formacin parlamentaria. Las instituciones legislati-
vas deben publicar la informacin en lnea, de forma
actualizada peridicamente, en formatos abiertos y
estructurados que permitan a los ciudadanos descar-
gar fcilmente, analizar y reutilizar esta informacin
empleando todas las herramientas tecnolgicas po-
sibles. Se deben implementar mecanismos de bs-
queda simples para los ciudadanos, de forma tal que
puedan encontrar lo ms rpido posible la informa-
cin; para ello, hay que crear bases de datos que per-
mitan la bsqueda de informacin simple y completa
mediante el uso de metadata apropiada.
Tal como se explic, la Declaracin se elabor a partir

de la colaboracin de organizaciones de la sociedad civil
133
de varios pases que se dedican al monitoreo parlamen-

tario y de las experiencias de cada una al trabajar con el
poder Legislativo de su pas respectivo. Es, al mismo tiem-
po, el acumulado del conocimiento de las organizaciones
y un referente para el trabajo de incidencia parlamentaria
al igual que el proceso ms amplio y desarrollado de la
Alianza para el Gobierno Abierto o los Principios del Par-
lamento Abierto.
Principios de la Alianza
para el Parlamento Abierto en Mxico
En Mxico, varias organizaciones que hacemos trabajo con

el poder legislativo estamos construyendo un estndar es-
pecfico con la idea de usarlo como referente para abrir
los congresos locales y el federal: de acuerdo con nuestra
definicin, para hacerlos ms transparentes, participativos e
inclusivos. La mayora de los principios se relacionan direc-
tamente con la transparencia y el acceso a la informacin
legislativa, lo que es un indicio claro de la importancia que
tienen ambos elementos para el Parlamento Abierto. A con-
tinuacin enunciamos slo los que se relacionan con ambos
elementos, e incluimos ejemplos de lo que no sucede en el
Congreso mexicano, tanto en la Cmara de Senadores como
en la de Diputados:
1. Publicar y difundir de manera proactiva la mayor

cantidad de informacin relevante para las perso-
nas utilizando formatos sencillos, mecanismos de
bsqueda simples y bases de datos en lnea con ac-
tualizacin peridica, sobre anlisis, deliberacin,
votacin, agenda parlamentaria, informes de asuntos
134
en comisiones, rganos de gobierno y de las sesio-

nes plenarias, as como de los informes recibidos de
actores externos a la institucin legislativa.
Ejemplo: no hay bases de datos en lnea de vota-
ciones, iniciativas, dictmenes, etctera. No hay in-
formacin sobre el trabajo en comisiones, y lo que se
publica no es fcil de encontrar ni de entender. Las
iniciativas no estn numeradas (no sabemos cmo se
archivan, cmo se clasifican).
2. Publicar y difundir informacin oportuna y detallada
sobre la gestin, administracin y gasto del presu-
puesto asignado a la institucin legislativa, as como
a los organismos que lo integran: comisiones legis-
lativas, personal de apoyo, grupos parlamentarios y
representantes populares en lo individual.
Ejemplo: uno de los pendientes principales del
Congreso mexicano es la publicidad y rendicin de
cuentas sobre el ejercicio de los recursos asignados
a la institucin legislativa, tanto a grupos parlamen-
tarios como a las unidades administrativas. Una res-
puesta de la Cmara de Diputados a una solicitud de
informacin afirma que las auditoras hechas a los
grupos parlamentarios es informacin reservada.
3. Requerir, resguardar y publicar informacin detalla-
da sobre los representantes populares y los servido-
res pblicos que lo integran, incluida la declaracin
patrimonial y el registro de intereses de los repre-
sentantes.
Ejemplo: sigue sin haber comprensin cabal de la
importancia de conocer toda la informacin sobre
nuestros representantes y, por ende, no se publica,
desde sus antecedentes, su ubicacin, su historial
profesional, su situacin patrimonial y sus otras ac-
135
tividades paralelas que pueden entrar en conflicto

con su mandato de representacin.
4. Garantizar el derecho de acceso a la informacin so-
bre la que producen, poseen y resguardan, mediante
mecanismos, sistemas, marcos normativos, proce-
dimientos, plataformas, que permitan su acceso de
manera simple, sencilla, oportuna, sin necesidad de
justificar la solicitud e imparciales.
Ejemplo: los sistemas de bsqueda no son eficien-
tes y los marcos normativos no establecen mecanis-
mos simples de acceso; interponer un recurso de
revisin en la Cmara de Diputados es muy compli-
cado porque la instancia que lo resuelve es el rgano
Rector, para lo cual funge la Junta de Coordinacin
Poltica.
5. Presentan la informacin con caracterstica de datos
abiertos, interactivos e histricos.
6. Usan datos abiertos, software libre y cdigo abierto;
facilitan la descarga masiva (bulk) de informacin en
formatos de datos abiertos.
Para hablar de transparencia y acceso a la informacin

y de disponibilidad de informacin en los portales de las
Cmaras, es necesario poner atencin en cmo se divulga
la informacin legislativa. Nuestra revisin nos hace notar
que las pginas web de las Cmaras federales proveen in-
formacin de calidad, pero no son datos simples, abiertos,
amigables ni necesariamente transparentes, en cuanto a la
clasificacin, el orden o la eficiencia en la bsqueda.
136
Medios de acceso a la informacin legislativa
Gacetas
La Gaceta Parlamentaria es el instrumento oficial de difu-

sin de los rganos legislativos. Su funcin primordial es
dar a conocer a legisladores y ciudadanos las iniciativas,
dictmenes, comunicaciones y dems asuntos que se trata-
rn en las sesiones, as como los que reciben las Cmaras
de parte de otros rganos de gobierno. Un problema para
las gacetas de ambas cmaras es que la informacin que
publican depende de que las instancias las provean; por
ejemplo, si una Comisin enva las convocatorias con orden
del da y si ste incluye todos los asuntos que se tratarn en
la reunin.
En ambas cmaras existe una versin impresa, pero la
forma de difusin ms extendida es la versin electrnica
en pginas web. En el caso de la Cmara de Diputados, la
Gaceta se aloja en una direccin electrnica (http://gaceta.
diputados.gob.mx/) distinta a la de la Cmara (http://www.
diputados.gob.mx/inicio.htm); no as en el Senado, cuya
Gaceta forma parte de la pgina principal (http://www.se-
nado.gob.mx/).
La versin electrnica de la Gaceta en la Cmara de Di-
putados est mejor organizada que la de Senadores, pues
permite una bsqueda ms sistematizada y cuenta con in-
formacin histrica que incluso permite ver la evolucin del
proceso legislativo de las iniciativas y los puntos de acuer-
do, desde su inscripcin como propuesta hasta su publica-
cin en el Diario Oficial de la Federacin (en caso de llegar
a trmino).
En cuanto a la puntualidad de la informacin, ambas ga-
cetas suelen tener la informacin sobre los asuntos a tratar
y los tratados actualizados por semana; los datos que ms
137
tardan en actualizar corresponden a la asistencia al pleno,

as como al sentido del voto.
En ambos casos, sin embargo, no es posible bajar la in-
formacin en bloque, dada la inexistencia de bases de datos
y formatos abiertos: si se necesitaran bajar los 300 asuntos
de una comisin, 300 documentos habr que bajar.
La ltima revisin de las gacetas se realiz el 30 de junio
de 2014; en ambos casos, la informacin se puede encon-
trar en la Tabla 1.5
Tabla 1
Informacin disponible Diputados Senadores
Bsqueda sistematizada S No
Orden del da S S
Sentido del Voto en el Pleno S S
Proyectos de iniciativas S S
Minutas S S
Dictmenes S S
Puntos de Acuerdo S S
Acuerdos de los rganos de gobierno S S
convocatorias de las comisiones S S
Actas de las sesiones en comisin S No

Informes de trabajo de comisiones, comits,
S No
programas y rganos administrativos
Planes de trabajo de las comisiones, comits
S No
y grupos de trabajo
Asistencia al pleno S S
Informes de viajes S No
Versiones anteriores S S
Versin descargable en otro formato S No
138
Figura 1
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados
Figura 2
Gaceta del Senado de la Repblica
139
Pginas web
Las pginas de ambas Cmaras proveen una buena cantidad

de informacin, abundante y til, pero su accesibilidad se
condiciona a tener un conocimiento medianamente especia-
lizado para saber qu buscar y dnde, para lo cual hay que
hacer un trabajo de exploracin importante. Ambas pginas
estn diseadas para informar, pero no para comunicar, lo
que tambin se nota al no habilitar de medios disponibles
para que las y los interesados puedan reaccionar o retroali-
mentar sobre la informacin que reciben. Cabe apuntar que
el Senado est haciendo esfuerzos para redisear su pgina
web y hacerla ms amigable. La Cmara de Diputados no
hace modificaciones desde 2006.
Segn las Directrices para sitios web parlamentarios de
la Unin Inter Parlamentaria,6 y sin tomar en cuenta la ca-
lidad, la informacin bsica que debiramos encontrar en
cada pgina y su disponibilidad por Cmara es la que se
ilustra en la Tabla 2.
Tabla 2
Tipo de informacin Diputados Senado
Informacin de cmo tener acceso a la Cmara No No
Historia y papel de la Cmara No No
Funciones No No
Composicin S S
Actividades S S
Cargos directivos electos S S
Comisiones y comits parlamentarios y otros rganos S S
Legisladores S S
Partidos polticos en la Cmara S S
Elecciones y sistemas electorales No No
Administracin del parlamento S S
140
Tabla 2 (cont.)
Tipo de informacin Diputados Senado

Publicaciones, documentos y servicios de informacin S S
Enlaces generales con otros sitios web No No
Proceso legislativo No No
Financiacin del presupuesto/financiacin pblica S S
informacin sobre su ejercicio de control a otros po-
No No
deres
Actividades de las comisiones y comits parlamen-
S S
tarios
Actividades plenarias y documentacin No No
Motor de bsqueda No No
Transmisin No No
Servicios de alerta No No
Servicios mviles No No
Seguridad y autentificacin No No
Seccin de comentarios y opiniones No No
Espacio para comunicacin entre legisladores y ciu-
No No
dadanos
Como puede notarse, los portales web de las Cmaras del

Congreso tienen mucha informacin, poca sistematizacin y
su lenguaje es muy especializado, sin ninguna disposicin
para impulsar y facilitar la interaccin con la ciudadana,
y est lejos de comunicar a un pblico no experto, pero s
interesado.
Podemos ver, por ejemplo y con base en el ndice Latino-
americano de Transparencia Legislativa,7 las condiciones
de publicacin y accesibilidad de ciertos aspectos que con-
sideramos importantes. Compartimos slo una dimensin
en la Tabla 3.
141
Tabla 3
Dimensin: labor legislativa Diputados Senado
1 Gaceta Parlamentaria
2 Diario de Debates
3 Sesiones del Pleno del Congreso y orden del da
4 Asistencia plenaria
5 Votaciones nominales del Pleno
Publicidad de las versiones estenogrficas
6
de las sesiones en Sala (del Pleno)
7 Publicidad de la constitucin de las comisiones
8 Publicidad de la agenda de las comisiones
Publicacin de la asistencia de los legisladores
9
a las sesiones de comisiones
Publicacin del resultado de votaciones de las sesio-
10
nes en Comisin
Publicacin de las versiones estenogrficas
11
de las sesiones en comisiones
Publicacin y registro de obsequios que reciben
12
los legisladores
Publicacin de informacin de viajes de los legislado-
13
res (dentro y fuera del pas)
14 Publicacin de las asesoras externas
Publicacin de las actas derivadas de las sesiones
15
de las comisiones
Publicado
Publicado pero no es satisfactorio
No publicado
Canal del Congreso
Se transmite por televisin de paga y mediante su pgina

web propia. Esto implica restricciones importantes para la
audiencia que en principio se resolvern al abrir la trans-
misin mediante una seal abierta, adems de transmitir
142
por radio y ampliar la cobertura de la pgina web. ste ha

sido uno de los medios principales en los ltimos diez aos
para tener mejor conocimiento de cmo se conducen las
discusiones y los procesos de toma de decisin en el Pleno
de la Cmara. Otra de las mejoras en cuanto a la difusin
por esta va ser la poltica de registrar todas las sesiones de
las comisiones, que si bien no se transmitirn en vivo, esta-
rn disponibles bajo demanda.8 El portal est disponible en
http://sil.gobernacion.gob.mx/portal.
Sistema de Informacin Legislativa (sil)
Incluimos esta pgina de la Secretara de Gobernacin como

un medio oficial de informacin legislativa. A diferencia de
las pginas de las Cmaras de Senadores y Diputados, aqu
la informacin est mejor sistematizada y, aunque es ms
oportuna, tampoco es tan accesible, bajo los mismos trmi-
nos que mencionamos arriba: la bsqueda no es simple, no
utiliza un lenguaje ciudadano y se necesita cierta especiali-
zacin en el tema.
Retos
En esta parte final compartimos lo que consideramos son

las reas de oportunidad para mejorar las prcticas de trans-
parencia y acceso a la informacin en el poder Legislativo a
partir, en primer lugar, del marco normativo y, despus, de
la tendencia al Parlamento Abierto.
143
Cambios normativos en proceso
El cambio ms importante es la reforma constitucional en

materia de transparencia, promulgada en febrero de 2014.
Una de las aportaciones medulares de la reforma es la am-
pliacin de sujetos obligados directos, entre ellos el poder
Legislativo, cuyas directrices sobre transparencia y acceso a
la informacin podr revisar el Instituto Federal de Acceso
a la Informacin y Proteccin de Datos (ifai), as como sus
respuestas a solicitudes de informacin, en caso de que el o
la solicitante lo requiera.
Una de las oportunidades que ofrecen los cambios nor-
mativos en proceso es impulsar que los sujetos obligados
difundan, tanto en sus portales de transparencia como en
sus pginas web, ms y mejor informacin, tanto en rubros
generales compartidos por todos ellos como en el mbito
particular de cada uno es decir, obligaciones especficas de
transparencia. En efecto, estas ampliaciones de la garanta
del derecho de acceso a la informacin tambin se plas-
marn en el marco normativo, tanto en la Ley General que
marcar las bases y los principios, las modificaciones a la
Ley Federal, como en las reformas a los reglamentos inter-
nos de las Cmaras del Congreso.
As, por ejemplo, nuestra propuesta de ampliacin de las
obligaciones de transparencia para el Senado y la Cmara
de Diputados (adems de las aplicables a todos los sujetos
obligados) incluye, como mnimo:9
i. Nombres, fotografa, currcula y datos de contacto de los dipu-

tados, senadores o asamblestas en funciones, as como las Comi-
siones y Comits a los que pertenecen.
ii. Las comisiones, los comits, incluyendo integrantes y secre-
taras tcnicas, la lista asuntos turnados, resueltos y propuestos;
datos de ubicacin y contacto; agendas, planes de trabajo e in-
formes.
144
iii. Agenda legislativa.

iv. Gaceta Parlamentaria.
v. Orden del da, bitcora de asistencia y sentido de votacin de
cada una de las sesiones del Pleno de la Cmara y de las Comi-
siones ordinarias.
vi. Las iniciativas de Ley o decretos, puntos de acuerdo, la fecha
en que se recibi, las Comisiones a las que se turnaron, y los dic-
tmenes que, en su caso, recaigan sobre las mismas.
vii. Las Leyes, decretos y acuerdos aprobados por el rgano le-
gislativo;
viii. El Diario de Debates.
ix. Convocatorias, actas, versiones estenogrficas, listas de asis-
tencia y acuerdos de cada una de las sesiones del Pleno, de la
Mesa Directiva, de la Junta de Coordinacin Poltica, de los rga-
nos de gobierno, de las comisiones ordinarias, especiales, bica-
merales y cualquier otra unidad legislativa y administrativa.
x. Votacin nominal, de los dictmenes y acuerdos sometidos a la
consideracin del Pleno y resueltas en las comisiones, desagrega-
das por nombre, grupo parlamentario, fecha y sentido del voto.
xi. Registro de las comparecencias de funcionarios del poder eje-
cutivo, as como los documentos que las acompaen o que se
entreguen al legislativo producto de estos actos.
xii. Metas y objetivos de las unidades administrativas y del r-
gano de control interno, as como un informe semestral de su
cumplimiento.
xiii. Asignacin y destino final de los bienes materiales.
xiv. Los informes anuales de los legisladores.
xv. Informe de los viajes oficiales, nacionales y al extranjero, de los
diputados o senadores, o del personal de las unidades administra-
tivas, describiendo motivos de la comisin, lugar, fechas de salida y
de regreso, montos de transporte y montos de viticos asignados y
erogados; objetivos del evento y resultados alcanzados.
xvi. Los dictmenes de cuenta pblica, as como los estados fi-
nancieros y dems informacin que los rganos de fiscalizacin
superior utilizan para emitir dichos dictmenes.
xvii. Los convenios, acuerdos de colaboracin o figuras anlogas
que se celebren, sealando el motivo, el nombre o razn social
del ente, el tiempo de duracin y los compromisos que adquieran
las Cmaras, Asambleas o Congresos.
xviii. Las partidas presupuestales asignadas y los recursos eco-
nmicos que son entregados al rgano Legislativo, los grupos
parlamentarios y sus legisladores, las coaliciones, los legisladores
145
independientes, las comisiones, los rganos de gobierno, las uni-

dades administrativas, as como los informes que stos presenten
sobre su uso y destino final.
xix. El monto ejercido y detallado de recursos pblicos que se
reciban para los informes de actividades de cada una de las y los
diputados o senadores.
xx. El informe anual del ejercicio del gasto, que elabore la instan-
cia respectiva en cada una de las Cmaras que integran el poder
Legislativo.
xxi. Los dems informes que deban presentarse conforme a su
Ley Orgnica y Reglamento respectivo de cada Cmara.
xxii. La direccin donde se encuentre ubicado el mdulo de
orientacin y quejas ciudadanas o unidad administrativa similar
de cada uno de los diputados, senadores o asamblestas, as como
el tipo y nmero de gestiones que presten.
Tendencia Parlamento Abierto
Como decamos arriba, nuestra propuesta se inscribe en lo

que denominamos Parlamento Abierto, uno de cuyos pila-
res es la transparencia y el acceso a la informacin, como
se pudo ver claramente en los principios que mencionamos
antes. Lo que tendramos que pensar es en la forma de ate-
rrizar esa mayor y mejor informacin e implementar o hacer
cumplir en la prctica esas obligaciones de transparencia,
en trminos de los medios de difusin, los formatos y el
lenguaje para que la informacin sea aprovechable y social-
mente til.
Desde la sociedad civil creemos que las siguientes direc-
trices, con base en la Declaracin sobre la Transparencia
Parlamentaria, pueden ser referentes para el cumplimiento
en la prctica, es decir, para la forma especfica en que se
debe comunicar la informacin legislativa:
La informacin parlamentaria debe estar disponible de

forma gratuita a travs de diversas herramientas y en
146
lenguaje sencillo, que ayuden a garantizar que la infor-

macin parlamentaria sea comprensible para un amplio
espectro de ciudadanos.
La informacin ser publicada en lnea en formatos
abiertos y estructurados, que permitan a los ciudadanos
analizar y reutilizar esta informacin empleando todas
las herramientas tecnolgicas posibles.
La informacin parlamentaria debe estar vinculada a in-
formacin relacionada a la temtica y ser fcil de bus-
car, as como capaz de descargarla en grandes cantida-
des para fomentar el desarrollo de nuevas tecnologas
para su exploracin.
Los sitios web parlamentarios permiten la comunicacin
con los ciudadanos, incluso en sociedades con limitado
acceso a Internet, facilitando el acceso a la informacin
a los intermediarios, quienes luego podrn difundir la
informacin entre los ciudadanos.
Los sitios web parlamentarios procurarn la utilizacin
de herramientas interactivas para involucrar a los ciuda-
danos y ofrecer servicios de alerta o mvil.
El parlamento deber dar la preferencia a la utilizacin
de formatos sin propietarios, y software libre y de c-
digo abierto.
El parlamento tiene el deber de asegurar el uso tecno-
lgico de la informacin parlamentaria, garantizando la
privacidad de aquellos que acceden a la informacin.
Esto no es slo un estado ideal sino algo que ya suce-

de en la prctica. Las organizaciones de la sociedad civil
que trabajamos el tema nos hemos esforzado en desarrollar
medios y herramientas que faciliten el acceso a la informa-
cin parlamentaria. Estas experiencias son ejemplos de la
combinacin entre el uso de tecnologa, la creatividad, los
147
recursos limitados y la voluntad expresa de mejorar los me-

canismos de divulgacin de la informacin pblica. Algunos
de estos proyectos son:
#app115: el equipo de Codeando Mxico cre el con-

curso a partir de la noticia de que la Cmara de Diputa-
dos pagara 115 millones de pesos por el desarrollo de
una plataforma similar junto con otros servicios, sin
que hubiera realmente justificacin para ello.10
Curul 501: es una plataforma web creada hace tres aos
por Fundar Centro de Anlisis e Investigacin, que per-
mite a los ciudadanos conocer sobre los proyectos de
ley presentados en la Cmara de Diputados, opinar y
expresar su voto sobre las iniciativas, as como conocer
quin es tu diputado y poder contactarlo por diversos
medios. Puede consultarse en curul501.org.
Borde Poltico: este proyecto ciudadano busca proveer
informacin sobre las decisiones que toman los repre-
sentantes y generar opinin de la ciudadana para ser
finalmente transmitida a los tomadores de decisin. Es
un proyecto joven y que est ampliando su estrategia
incluso a otros poderes, como el Judicial. Uno de sus
principales objetivos es presentar la informacin en un
lenguaje accesible para la ciudadana. Puede consultar-
se en bordepolitico.com.
En el caso de los congresos, las buenas prcticas existen

y, contrario a lo que se argumenta comnmente, tambin
suceden en contextos similares al nuestro. Podemos, des-
de luego, voltear hacia Finlandia y su experiencia de abrir
al pblico, en un proceso de democracia directa, la redac-
cin de una ley sobre proteccin al medio ambiente y uso
de vehculos de nieve.11 Sin embargo, considerando que un
148
contraargumento frecuente sobre estos ejemplos es que pa-

recen inalcanzables para el grado de avance institucional y
democrtico de nuestro pas, vale la pena recabar otros que
se dan en congresos de la regin. Basten dos ejemplos.
En Brasil la Cmara de Diputados tiene el portal E-de-
mocracia (edemocracia.camara.gov.br), enfocado en la co-
municacin con la ciudadana y, mediante Internet, en la
participacin de la sociedad, bajo la idea de que de esa
forma se construyen polticas pblicas ms realistas y reali-
zables. Cuenta con dos espacios. El primero, para que cual-
quier persona vierta opiniones sobre lo que se discute en la
Cmara y los representantes. El segundo es un espacio libre
donde se proponen los temas clave para discutir. En ambos
casos existe un compromiso de las y los diputados involu-
crados en los temas, de incluir las propuestas y acompaar
el proceso de participacin.
En Ecuador, la Asamblea Nacional (www.asambleanacio-
nal.gob.ec) tiene un portal web que, sin las mayores especi-
ficaciones tcnicas, logra generar un espacio comunicativo
y de participacin en el que el ciudadano puede proponer
iniciativas de ley, conocer el trabajo de los legisladores y co-
misiones a partir de blogs que mantienen actualizados y en
donde la informacin se presenta de forma sencilla y accesi-
ble. Cabe sealar que gran parte del contenido de la pgina
se encuentra tanto en espaol como en quechua, dejando
ver una poltica incluyente.
Los ejemplos mencionados, tanto de sociedad civil como
de congresos, son muestra fehacientes de la transparencia
til. Resulta complicado seguir argumentando que no hay
condiciones polticas o sociales para adoptar espacios for-
males de participacin ciudadana, para lo cual, un paso ini-
cial, es proveer ms y mejor informacin. Cuando se pone
al ciudadano en el centro de la decisin nos acercamos a la
149
informacin valiosa, al parlamento abierto, al escrutinio, a

la participacin y, por ende, a la rendicin de cuentas y a
una democracia ms sustantiva.
1. Declaracin sobre la Transparencia Parlamentaria [en lnea],

http://openingparliament.s3.amazonaws.com/docs/declara-
tion/1.0/spanish.pdf
2. La Alianza para el Parlamento Abierto en Mxico [en lnea],
http://www.tm.org.mx/la-alianza-para-el-parlamento-abierto-
en-mexico-2/
3. Alianza para el Gobierno Abierto (aga) [en lnea], http://goba-
biertomx.org/
4. Declaracin sobre la Transparencia Parlamentaria, Op. cit.
5. Gaceta de la Cmara de Diputados [en lnea], http://gaceta.
diputados.gob.mx ; Gaceta del Senado [en lnea], http://www.
senado.gob.mx/
6. Directrices para sitios web parlamentarios [en lnea], http://
www.ipu.org/PDF/publications/web-s.pdf
7. ndice Latinoamericano de Transparencia Legislativa. Resul-
tados para Mxico [en lnea], http://bit.ly/ILTLmx
8. Discurso pronunciado por el Senador Alejandro Encinas Ro-
drguez, al rendir protesta como presidente de la Comisin
Bicameral del Canal del Congreso, 21 de enero de 2014 [en
lnea], http://bit.ly/1qvmrMB; Primera Semana de Transparen-
cia y Parlamento Abierto [en lnea], http://transparenciayparla-
mentoabierto.senado.gob.mx/index.htm
150
9. Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin pro-

puesta por El Colectivo por la Transparencia y Mxico Infr-
mate (30 de abril de 2014) [en lnea], https://app.box.com/
s/66clkhhayqmiz4weglm7
10. Guillermo vila, Cunto vale la informacin legislativa?, en
Animal poltico [en lnea], http://www.animalpolitico.com/
blogueros-blog-invitado/2013/03/18/cuanto-vale-la-informa-
cion-legislativa/#axzz2lvcdXuFL
11. The Governance Lab @ NYU, Seven lessons from the crowd-
sourced law reform in Finland [en lnea], http://thegovlab.
org/seven-lessons-from-the-crowdsourced-law-reform-in-fin-
land/
151
Propuesta para el desarrollo de un sistema
de metadatos web para la administracin pblica*
Manuel Blzquez Ochando

Introduccin
E l desarrollo y uso de los metadatos en el sector de la

administracin pblica est orientado a la gestin de
informacin, a su tratamiento estadstico, a la organi-
zacin de servicios, a la preservacin de la documentacin,
a la gestin del acceso y a la privacidad de la informacin,
as como a la identificacin y calificacin de los fondos.1
Estas necesidades plantean el diseo de sistemas de meta-
datos ms evolucionados, para adaptarse a la casustica de
cada administracin pblica, segn el corte y tradicin en
la gestin documental.2 El objeto de esta investigacin es
analizar esquemas de metadatos, compararlos, determinar
sus ventajas e inconvenientes para describir y representar la
documentacin de la administracin pblica, con el objetivo

*
153
de argumentar y proponer un nuevo desarrollo de metada-

tos mejorado.
Anlisis de metadatos agls, e-emgde y dc qualified
Se han seleccionado los metadatos Australian Government

Locator Service (agls),3 e-emgde4 y Dublin Core Qualified,
por considerarse los ms importantes en el mbito de la
descripcin documental de la e-administracin pblica y la
descripcin de recursos Web. El sistema de metadatos agls,
Australian Government Locator Service, fue diseado con el
propsito de establecer un mtodo normalizado de descrip-
cin para la documentacin de la administracin pblica
australiana que permitiera mejorar la visibilidad, disponibi-
lidad e interoperabilidad de la informacin gubernamental
y sus servicios. Para ello, los metadatos agls implementan
aspectos de la Web Semntica,5 con los que se identifica el
objeto a describir a travs del dominio y rango, detallando
sus caractersticas y rasgos por medio de las propiedades
asociadas al configurar estructuras de triples semnticas a
partir de poder realizar, tericamente, inferencias semnti-
cas. Durante su fase de diseo, los metadatos agls imple-
mentaron 46 de los 55 metadatos dc qualified, con lo cual
se represent casi la mitad del nmero total de metadatos
de la norma.6
El sistema de metadatos e-emgde, Esquema de Metada-
tos para la Gestin del Documento Electrnico, fue desarro-
llado como instrumento de descripcin normalizado, para
la documentacin de la administracin pblica espaola,
que posibilitara la gestin de documentos electrnicos y su
interoperabilidad entre sistemas de informacin. El objetivo
del esquema de metadatos e-emgde es la descripcin del do-
154
Propuesta para el desarrollo de un sistema de metadatos web
cumento electrnico durante su ciclo vital, proporcionando

una perspectiva archivstica de la Documentacin al encon-
trar, de esta forma, similitudes con las reas de descripcin
de las normas isad-g. De hecho el esquema de metadatos
est basado en una estructura jerrquica de elementos y
subelementos que identifican las propiedades y caracters-
ticas de los objetos a describir. Los metadatos e- emgde se
basan en el modelo Australian Government Recordkeeping
Metadata Standard (agrkms) australiano del que toman me-
tadatos de seguridad, derechos, datos de contacto, idioma,
palabras clave, calificacin del documento, caractersticas
tcnicas, ubicacin y prioridad. En relacin con los metada-
tos agls, incluye la jurisdiccin, los metadatos de seguridad,
las caractersticas tcnicas, y los derechos de acceso y uso.
Tanto los metadatos agls como e-emgd estn diseados
para tipificar entidades, documentos, agentes, actividades,
regulaciones en general y relaciones, quedando perfecta-
mente definido en su documentacin tcnica. Por ejemplo,
en e-emgd, las agrupaciones documentales (grupo de fon-
dos, fondo, serie, agregacin, expediente, documento sim-
ple), no slo son compatibles con la documentacin de la
unidad administrativa, sino tambin y ms importante, con
el sistema archivstico espaol, lo que mejora la gestin y
tratamiento de la informacin durante su ciclo vital. Lo mis-
mo sucede con la tipificacin de los agentes (instituciones,
sistemas de informacin, personas fsicas, personas jurdi-
cas) que, a modo de autoridades, se identifican como parti-
cipantes en la edicin del documento, hasta su finalizacin.
La identificacin de los tipos de actividad, aun siendo menos
precisa por no aportar valores especficos, s permite distin-
guir entre funcin marco, funcin, actividad y accin para
determinar, finalmente, una actividad concreta. Este mtodo
155
permite diferenciar, en las normas e-emgd, qu agente tiene

una funcin y bajo qu regulacin lleva a cabo su actividad.
Observando la Tabla 1, comparativa de los metadatos
agls, e-emgd y dc qualified, pueden apreciarse algunas di-
ferencias cuantitativas. Por ejemplo, el nmero total de me-
tadatos es ligeramente superior en los metadatos e-emgd
a las agls, y se superan o alcanzan, en ambos casos, los
100 metadatos. dc qualified, en su extensin terminolgica
dcterms, alcanza los 55 metadatos, lo que supone la mitad
de los campos de descripcin del sistema agls y e-emgd.
Por otra parte, ningn sistema de metadatos tiene especi-
ficado en su normativa de uso el anlisis multinivel, segn
el grado de exhaustividad. Esto significa que su aplicacin
depender de la obligatoriedad de los metadatos y las po-
lticas de aplicacin de las instituciones, sin que exista un
mtodo que normalice la extensin de las descripciones y,
por tanto, una recomendacin en el mtodo de descripcin.
Otro aspecto reseable es la interoperabilidad nacional e
internacional de los metadatos. Por ejemplo dc qualified
puede ser aplicado para una descripcin de recursos Web o
documentacin administrativa, en sentido general, en cual-
quier pas del mundo. Pero agls y e-emgd son esquemas de
metadatos especficos para un pas, una normativa y una
casustica administrativa muy concreta, acotando, con ello,
sus lmites de aplicacin. Esto resta interoperabilidad inter-
nacional para ser compartidos en administraciones de nivel
superior. Si bien agls puede ser implementada por cual-
quier pas de la Commonwealth, el esquema e-emgd est
escrito ntegramente en espaol y no podra ser compartido
por la Unin Europea, con lo que se reduce su mbito de
aplicacin a los pases hispanohablantes.
156
Tabla 1
Comparativa de metadatos agls, e-emgde y dc qualified
agls e-emgde dc qualified
Nmero total
100 117 55
de metadatos
Anlisis multinivel segn
No No No
grado de exhaustividad
Anlisis segn
S S S
obligatoriedad
Interoperabilidad
No No S
internacional
Interoperabilidad nacional S S S
Documentos, Documentos,
Tipos de contenidos Autoridades insti- Agentes, Activida- Documentos,
descritos tucionales, Sujetos des, Regulaciones, Recursos Web
productores Relaciones
Basados en dc Qualified S No -
Basados en AGRkMS - S -
Basadas en isad-g No S -
Metadatos obligatorios 3 16 -
Metadatos condicionales 3 59 -
Metadatos opcionales 89 11 -
Metadatos recomendados 5 - -
Cdigos de referencia, ttulo, ttulos atribuidos, fechas,
niveles de descripcin, agrupaciones documentales,
Metadatos identificacin de fondos y expedientes, caractersticas
de identificacin fsicas de tamao, dimensiones, volumen
20 16 17
Caractersticas fsicas de tamao, dimensiones, volumen de
Metadatos de descripcin la unidad de descripcin
fsica
3 7 3
Instituciones relacionadas con el desarrollo de la tramitacin
de los documentos de la administracin, participantes, histo-
Metadatos de contexto ria institucional, resea biogrfica, historia archivstica, forma
de ingreso, adquisicin
3 0 7
157
Tabla 1 (cont.)
agls e-emgde dc qualified
Descripcin de personas fsicas, jurdicas, entidades

pblicas, privadas, familias, organizaciones
Metadatos de autoridades gubernamentales, no gubernamentales
17 4 2
Alcance, contenido, valoracin o valores del documento (his-
trico, legal, administrativo, probatorio), seleccin de
Metadatos de contenido materiales y documentos, calendarios de transferencias,
y estructura historia de la tramitacin, ingreso, transferencia, trazabilidad
2 11 5
Gestin interinstitucional de los documentos, tramitacin,
jurisdiccin, bases legales del proceso administrativo, segu-
Metadatos de trazabilidad ridad
14 13 0
Condiciones de acceso, uso, reproduccin, idioma, lengua
Metadatos de condiciones del documento, requisitos tcnicos de reproduccin, instru-
de acceso y uso mentos de descripcin, conservacin
11 29 8
Versiones de la documentacin, documentacin relacionada,
Metadatos unidades de descripcin relacionadas, relacin
de documentacin con documentacin original
asociada
34 0 13
Cdigos de control, referencias de identificacin unvoca
Metadatos de control del recurso, documento, entidad o autoridad
1 4 1
Descripcin de documentacin bibliogrfica, ttulo, mencin
de responsabilidad, edicin, publicacin, serie, notas,
Metadatos bibliogrficos referenciacin bibliogrfica, cita bibliogrfica
3 0 3
Sobre la cuantificacin de los metadatos segn el sector

o mbito de aplicacin, pueden clasificarse en parte, segn
reas de descripcin de las isad-g, tales como identifica-
cin, contexto, contenido y estructura, condiciones de ac-
ceso y uso, documentacin asociada, control; y segn reas
de descripcin ms precisas, se analizan los metadatos dedi-
158
cados a caractersticas fsicas, autoridades, trazabilidad y

metadatos bibliogrficos. Segn se detalla en la Figura 1, el
nmero de metadatos de identificacin resulta similar tanto
en agls, como en dc Qualified y e-emgde. Las diferencias se
encuentran en apartados como documentacin asociada, en
la que agls consta de una gran capacidad de interrelacin
entre recursos, debido a sus principios semnticos con los
que se configura un total de 34 metadatos especializados.
Sin embargo, los metadatos e-emgde ofrecen mejor cober-
tura en el apartado de condiciones de acceso y uso, conte-
niendo 29 metadatos especializados. Ello indica que prima
la declaracin de propiedades de reproduccin, acceso, se-
guridad y casustica legal de proteccin del documento. Se
contabilizan pocos metadatos de tipo bibliogrfico y con-
trol, tanto en agls como en e-emgde, lo que significa que
existe una reducida capacidad para abordar el tratamiento
de tipos documentales, no administrativos. Tanto agls como
e-emgde son esquemas de metadatos diseados para utilizar
los metadatos de identificacin de forma polivalente, tan-
to para describir documentos como instituciones, personas,
agentes y actividades, por lo que los campos de autorida-
des, contexto y descripcin fsica, en muchos casos, estn
altamente integrados en los grupos de identificacin, conte-
nido y estructura.
Analizando con ms detenimiento los metadatos agls,
cabe destacar el empleo de prefijos denotativos de los me-
tadatos y su contexto de aplicacin. El metadato genrico
viene precedido de la denominacin aglsterms;7 el uso del
prefijo availterms declara la disponibilidad de la documen-
tacin y sus factores de acceso y uso; adminterms determi-
na los datos del operador o gestor de la documentacin, y
finalmente, agentterms identifica las autoridades o agentes
de la tramitacin del documento. Esta clasificacin interna
159
de los metadatos ayuda a distinguir su empleo, codificacin

manual y automtica en sistemas de informacin, as como
su recuperacin e interpretacin. Obsrvese que, a pesar de
que cada metadato sugiere conceptos realmente complejos,
la extensin del trmino resulta muy reducida en compara-
cin con los metadatos e-emgde. De esta forma, aun mez-
clndose los metadatos, su uso y empleo es perfectamente
distinguible a simple vista.
Los metadatos e- emgde se caracterizan por estar escritos
en espaol y disponer de denominaciones ms elaboradas,
extensas y complejas que dependen del esquema jerrquico
de elementos y subelementos que, por ejemplo, no rige el
funcionamiento de las agls. De hecho, existen metadatos
que superan los 50 caracteres de extensin, lo que supone
una dificultad aadida, cuando se pretende codificar con el
esquema e-emgde frente a denominaciones ms sencillas.
A pesar de todo, e-emgde completa en mayor medida el
apartado de trazabilidad de la documentacin, que supone
el control de la normativa incoativa, la jurisdiccin de las
entidades y agentes, y el traslado e incluso la transferencia
de la documentacin entre instituciones, lo que favorece la
gestin archivstica de la documentacin digital.
Desde el punto de vista terico, los metadatos agls y
e-emgde permitiran la descripcin de la documentacin ad-
ministrativa, pero desde un punto de vista pragmtico, se
plantean diversos interrogantes. Resulta sencillo identificar
el tipo de objeto, elemento o agente que hipotticamente
se est describiendo con cada esquema de metadatos? En e-
emgde, est comprobado que los valores ya estn predefini-
dos, pero no es as en el caso de agls. Es posible codificar de
manera sencilla y manualmente los metadatos? En e-emgde
resulta difcil resear cada metadato; por ello, su puesta en
prctica resulta complicada. Cmo saber que cada metadato
160
se refiere exactamente al documento y no al agente que lo

est gestionando? En ambos casos, ello requiere la seleccin
de los metadatos y su correcta combinacin, que depender
del centro catalogador que los aplique, sin que exista una fi-
cha predeterminada para cada supuesto. Cmo se podran
sealar las distintas autoridades, objetos y elementos que
figuran en el contenido de los expedientes? En los metada-
tos e-emgde, pueden emplearse los metadatos de entidad
relacionada y puntos de acceso, pero no termina de quedar
claro si stos se refieren al sujeto productor o la entidad de
destino. En agls, tambin queda patente el mismo proble-
ma ya que, al igual que los metadatos e-emgde, depende de
la existencia de un registro que catalogue cada autoridad y
ste sea vinculado por los metadatos del registro principal
del documento o expediente administrativo. Ello permite
formular otra pregunta, la descripcin de la trazabilidad de
los trmites administrativos con un expediente debe quedar
reflejada en las descripciones de varios metadatos, o bien,
a travs de datos vinculados o linked data? El modelo de
descripcin hbrido permite un uso dual, describiendo auto-
ridades y a la vez vinculndolas a su ficha meta-informativa,
lo cual plantea un problema de normalizacin y probable-
mente de duplicacin. Podra simplificarse el modelo de
metadatos para la administracin pblica y mantener el ni-
vel de descripcin, mejorando el orden y comprensin de
la trazabilidad?
Propuesta de metadatos web

para la administracin pblica
A partir de estas reflexiones, se plantea una propuesta de

metadatos web para la administracin pblica, que implica:
161
1) determinar qu documentos, autoridades, sujetos produc-

tores, agentes, funciones, servicios, relaciones y actividades
deben ser descritas; 2) qu nivel de exhaustividad deber te-
ner la descripcin: elaborar metadatos adecuados al nivel de
profundidad, que faciliten la interoperabilidad entre organis-
mos e instituciones nacionales e internacionales; 3) disear
programas de edicin y codificacin asistida para la descrip-
cin y anlisis de la documentacin administrativa; esto es, el
desarrollo de editores y sistemas de publicacin de metada-
tos; 4) disear los sistemas de recuperacin de informacin
para aprovechar el sistema de metadatos propuesto.
Qu elementos y objetos deben ser descritos
Coincidiendo con los esquemas de metadatos agls y e-emg-

de, es necesario establecer una serie de elementos, objetos
y agentes que claramente estn definidos y puedan ser des-
critos con garantas y de acuerdo a un mtodo normalizado.
Se propone que el nuevo sistema de metadatos incluya pre-
fijos para identificar a qu elemento se le aplica la descrip-
cin correspondiente. De esta forma es posible determinar
que la descripcin corresponde a una agrupacin documen-
tal, a una actividad o a varios tipos de elementos en la mis-
ma descripcin (Tabla 2).
Tabla 2
Identificacin principal de la documentacin, tipos de agrupaciones
documentales, agentes, actividades, marcos legales y trmites administrativos
Prefijo
Denominacin Valores
metadato
Fondo, subfondo, serie, subserie, seccin,
Agrupacin
docgroup. subseccin, expediente simple, expediente
documental
compuesto, caja, legajo
<meta name='DOCGROUP.identifier' type='Expediente simple' code='Cdigo norma-
lizado del expediente' title='Ttulo del expediente' value='http://www.direccion-uri-del-
recurso.es/'/>
162
Tabla 2 (cont.)
Prefijo
Denominacin Valores
metadato
Institucin pblica, Institucin privada, persona
fsica, persona jurdica, rgano, departamento, nego-
agent. Agente
ciado, dispositivo, sistema de informacin, programa
informtico, base de datos, flujo de trabajo
<meta name='AGENT.identifier' type='Institucin pblica' code='Cdigo normalizado
de la institucin pblica' title='Nombre o de la institucin pblica' value='http://www.
direccion-uri-del-agente.es/'/>
activity. Actividad Meta, funcin, actividad, accin, proceso
<meta name='ACTIVITY.identifier' type='Actividad' code='Cdigo normalizado de la
actividad' title='Denominacin o descripcin breve de la actividad' value='http://www.
direccion-uri-de-actividad.es/'/>
Constitucin, Real Decreto Ley, Real decreto
Marco regula- Legislativo, Ley Autonmica, Ley orgnica, Ley
framework.
torio ordinaria, Ley marco, Estatuto, Convenio, Tratado
Internacional, Contrato
<meta name='FRAMEWORK.identifier' type='Estatuto' code='Cdigo normalizado del
estatuto' title='Ttulo o denominacin del estatuto' value='http://www.direccion-uri-
oficial-del-estatuto.es/'/>
Incoacin, edicin, transferencia, expurgo, copia,
trace. Trazabilidad firma, verificacin, supervisin, sellado,
compulsado
<meta name='TRACE.identifier' type='Incoacin' activitycode='Cdigo de la actividad'
agentcode='Cdigo del agente que lleva a cabo la actividad' title='Denominacin del
trazo o prueba del proceso realizado sobre el documento, agente u objeto afectado
por la actividad' date='fecha normalizada del cambio efectuado en el documento'
value='http://www.direccion-uri-de-la-version-del-documento.pdf/'/>
La identificacin del elemento sujeto a descripcin se lle-

va a cabo con el metadato identifier. Adems, en la codifi-
cacin se establecen atributos obligatorios para completar
la identificacin. El atributo type especifica el tipo de agru-
pacin documental (docgroup.identifier), agente (agent.
identifier), actividad (activity.identifier), marco regulatorio
(framework.identifier) y trazo (trace.identifier) que se est
identificando. El atributo code determina el cdigo norma-
lizado para el elemento que se describe y que acta como
163
identificador unvoco del recurso. El atributo title contiene

la denominacin o ttulo del elemento sometido a descrip-
cin. El atributo value permite aportar la direccin uri del
documento, agrupacin documental, agente, actividad, mar-
co regulatorio y trazo o prueba del proceso, y sirve, al igual
que el atributo code, de mtodo de identificacin unvoco
susceptible de ser utilizado a modo de enlace de datos o
linked data. Se establecen atributos especiales, como activi-
tycode y agentcode para especificar el cdigo de actividad
y el cdigo de agente implicados en la trazabilidad o trami-
tacin de una agrupacin documental, en concreto de un
documento. De esta forma, es posible repetir el metadato
trace.identifier tantas veces como cambios o trmites sufra
el expediente administrativo o el documento que se est
analizando, con lo cual quedan reflejadas las actividades,
agentes principales y fechas mediante el atributo date.
Qu nivel de exhaustividad deber tener la descripcin
El nivel de exhaustividad no siempre es el mismo en to-

das las unidades administrativas y, por ello, lo normal es
permitir cierta flexibilidad en el uso de los metadatos. No
obstante, la identificacin de los elementos, expuesta en la
Tabla 4, debera ser obligatoria, ya que se considera la iden-
tificacin bsica de los recursos de la administracin. Por
tanto, un nivel superior de descripcin es la introduccin de
los metadatos de la Tabla 5. En sta, se exponen 48 metada-
tos diseados para combinarse con los prefijos docgroup,
agent, activity, framework y trace, de lo que un total de
240 posibilidades de combinacin para la descripcin (va-
se mtodo sintctico de combinacin en Figura 1). Esta ci-
fra supera el nmero total de metadatos diseados en los
164
esquemas agls y e-emgde, permitiendo al catalogador elegir

los ms adecuados para describir cualquier supuesto.
Figura 1
Sintaxis del sistema de metadatos
A la vez, se observa cmo las reas de descripcin, en

menor medida tratadas en agls e-emgde, han sido equilibra-
das, con lo que se favorece una mayor polivalencia analti-
ca; por ejemplo, los metadatos localcontrol e intercontrol,
que permiten la introduccin de cdigos de control nacio-
nal e internacional. En el mbito de la identificacin de las
menciones de responsabilidad y el origen del documento,
165
los metadatos relauthority, relcreator, relcontributor, estn

destinados a la relacin de los datos vinculados, va linked
data, de la autoridad, sujeto productor y colaborador, distin-
guindolos de un simple punto de acceso. La introduccin
de metadatos de contexto permitir adaptar mejor la des-
cripcin, no slo al mbito de los archivos de oficina, sino
tambin histricos. Con respecto al esquema e-emgde, se
han reducido los metadatos de acceso y uso, obligando al
catalogador a referir toda la informacin en los metadatos
rights, accessconditions, security, signature y classaccess.
Esto evita la dispersin de la informacin y ayuda a contro-
lar con menos campos la informacin principal de acceso y
sus restricciones clave (Tabla 3).
Tabla 3
Metadatos para su combinacin con los prefijos especificados
Metadato Atributos Denominacin Descripcin
type='valor del pre-
fijo', code='cdigo
de identificacin',
title='denominacin Identificacin unvoca del sujeto,
de la identificacin', objeto que se describir en el docu-
Identificacin del
identifier value='identificador mento electrnico. Implicar el em-
sujeto/objeto
url unvoco', pleo de atributos type, activitycode,
activitycode='cdigo agentcode, title, date y value.
de actividad implicada',
agentcode='cdigo de
agente implicado'
Se define el tipo de sujeto y objeto
de acuerdo a los parmetros nor-
scheme='esquema malizados o segn las necesidades
del tipo de elemento', del catalogador. De esta forma el
type value='tipo de elemento Tipo de elemento metadato type puede registrar tipos
definido por el catalo- de autoridad no recogidos en las
gador' normas y que sin embargo pueden
figurar en los contenidos de la
documentacin administrativa.
scheme='esquema Cdigo de control para referirse
del cdigo de control Cdigo de control al elemento sujeto a descripcin,
localcontrol
local', value='cdigo de nacional dentro de las fronteras y jurisdiccin
control local' de un pas
166
Tabla 3 (cont.)
scheme='esquema del
Cdigo de control para identificar el
cdigo de control inter- Cdigo de control
intercontrol elemento sujeto a descripcin fuera
nacional', value='cdigo internacional
de la jurisdiccin nacional
de control internacional'
Datos que identifican la localiza-
value='localizacin
locationphis Localizacin fsica cin fsica del elemento sujeto a
fsica'
descripcin
Localizacin electrnica por medio
Localizacin
locationweb value='url' de uri o url permalink del elemento
electrnica
u objeto sometido a descripcin
Ttulo o denominacin propiamen-
te dicho que corresponda con la
title value='ttulo' Ttulo entrada principal del documento,
agente, marco legal, actividad, trazo
o prueba
Otras formas Otros ttulos o denominaciones,
othertitle value='otro ttulo'
del ttulo subttulo, ttulo paralelo
Nombre completo de una persona,
value='apellidos,
fullname Nombre completo manteniendo el orden alfanumrico
nombre'
segn (apellidos, nombre)
Entidad o persona responsable de
la creacin del documento, tambin
code='cdigo de
Sujeto productor denominado sujeto productor. Dise-
relcreator agente' value='url del
o autor ado para establecer una relacin
agente'
va linked data con el cdigo de
agente correspondiente.
Entidades o personas colaborado-
ras o coautoras del documento o
code='cdigo de agrupacin documental, vinculados
relcontributor agente' value='url del Colaboradores estrechamente al sujeto productor.
agente' Diseado para establecer una rela-
cin va linked data con el cdigo
de agente correspondiente.
Autoridades que estn resea-
das o citadas en el contenido del
documento administrativo y que sin
embargo no pueden ser consi-
deradas autoras, productoras o
code='cdigo de
colaboradoras. Estas normalmente
relauthority agente' value='url del Autoridades
pueden ser personas, entidades,
agente'
familias o lugares. Permite generar
puntos de acceso aadidos. Dise-
ado para establecer una relacin
va linked data con el cdigo de
agente correspondiente.
167
Tabla 3 (cont.)
Informacin de la edicin, datos de
value='datos de la
edition Edicin mencin de edicin, caractersticas
edicin'
especiales, etctera.
Fecha de creacin o publicacin.
datecreated value='fecha' Fecha de creacin Puede ser utilizado como la fecha
extrema de inicio.
Fecha de finalizacin o cese. Puede
Fecha de finaliza-
datefinished value='fecha' ser utilizado como la fecha extrema
cin
final.
ltima fecha de modificacin del
Fecha de actuali-
dateupdated value='fecha' objeto o sujeto sometido a des-
zacin
cripcin.
Fecha de aplicacin de una norma,
de los derechos de un documen-
Fecha de los to, de funcionamiento de una
dateapply value='fecha'
derechos institucin o agente. Depende del
objeto o elemento identificado en la
descripcin.
Resumen, ndice o sumario breve
del contenido de la agrupacin
summary value='resumen' Resumen/sumario
documental, agente, marco legal,
actividad.
Descriptores o palabras clave
value='palabras clave
keywords Palabras clave preeminentes para la recuperacin
separadas por comas'
del objeto o elemento descrito.
Descripcin del contenido y estruc-
value='descripcin del
description Descripcin tura del objeto, elemento, sujeto
contenido'
identificado.
Contexto histrico del documento,
value='definicin del
conhistoric Contexto histrico cuando es necesario realizar algn
contexto histrico'
tipo de valoracin.
Contexto de Contexto de la situacin jurdica del
constatus contexto jurdico y
situacin documento.
situacin o estatus'
Contexto social en el que se publica
value='definicin del el documento, declaracin de
consocial Contexto social
contexto social' intenciones y motivaciones sociales
del mismo.
Descripcin del contexto espacial,
cuando sea necesario declarar de-
conspatial Contexto espacial talles especficos relativos a direc-
contexto espacial'
ciones, calles, edificios singulares o
ubicaciones topogrficas.
168
Tabla 3 (cont.)
Descripcin exhaustiva de
contemporal Contexto temporal periodos, fechas sealadas en la
contexto temporal'
entidad.
value='denominacin En el caso de entidades docu-
Soporte del docu-
phisholder del soporte del documentales se refiere al soporte del
mento
mento' documento y su material.
value='extensin del Extensin de la entidad documen-
phisextent Extensin
documento' tal.
Detalles fsicos de la entidad do-
value='detalles de las
cumental. Por ejemplo, ilustracio-
phisdetails caractersticas fsicas Detalles fsicos
nes, grficos, tablas estadsticas,
del documento'
grabados, etc.
value='dimensiones del Dimensiones de las entidades
phisdimensions Dimensiones
documento' documentales descritas.
Identificacin, volumen y descrip-
value='materiales ane-
cin de los materiales adjuntos o
phisenclosed jos o adjuntos, empa- Material adjunto
anejos a las entidades documenta-
quetados o embebidos'
les descritas.
Jurisdiccin o mbito de aplicacin
scheme='esquema
de un marco normativo que se est
de jurisdicciones',
jurisdiction Jurisdiccin describiendo. Tambin aplicable a
value='denominacin
la jurisdiccin de agentes, activida-
de la jurisdiccin'
des y otros elementos descritos.
Especificacin de los valores
scheme='esquema de
del documento: administrativo,
valores del documento', Valores del docu-
valuables jurdico-legal, probatorio, cientfico-
value='definicin de los mento
tecnolgico, histrico-testimonial,
valores del documento'
informativo.
Marco jurdico relacionado del que
code='cdigo del marco deriva, procede o forma parte el
normativo relacionado', Marco normativo sujeto o elemento que se est des-
relframework
value='url del marco relacionado cribiendo. Diseado para establecer
normativo relacionado' una relacin va linked data con el
cdigo de agente correspondiente.
value='descripcin Todos los aspectos relativos a las
accesscondi- Condiciones de
de las condiciones de condiciones de acceso, legislacin
tions acceso
acceso' y proteccin legal de la informacin.
Derechos de propiedad intelectual,
value='descripcin de
rights Derechos explotacin y casustica aplicada al
los derechos aplicados'
documento.
scheme='esquema de
language idioma', value='idioma o Idioma Idioma o lengua de la entidad.
lengua de la entidad'
169
Tabla 3 (cont.)
scheme='tipo de firma Firma digital empleada para dar
signature digital', value='firma Firma digital fe pblica de la veracidad de una
digital' entidad documental.
value='descripcin de Descripcin de la poltica de seguri-
security Seguridad
seguridad' dad de la entidad
scheme='thesaurus
| tags | udc | dewey |
Clasificacin temtica del elemento
natlang', code='cdigo
Clasificacin u objeto que se est describiendo
classthematic de tesauro, clasi-
temtica de acuerdo a un esquema norma-
ficacin decimal',
lizado.
value='denominacin
temtica'
scheme='esquema Clasificacin de acceso o clasifica-
de clasificaciones de cin de la restriccin del elemento
Clasificacin de
classaccess acceso aplicado al u objeto descrito. Por ejemplo, libre
acceso
caso', value='valor de la acceso, pblico, oficial, secreto,
clasificacin de acceso' mximo secreto, sensible, etctera.
Notas y reseas aadidas a la
value='anotaciones y
notes Notas descripcin de la entidad que est
textos aclarativos'
siendo descrita.
Relacin con una versin anterior
code='cdigo del
del documento. Diseado para
elemento relacionado', Relacin con la
relversionprev establecer una relacin va linked
value='direccion url del versin anterior
data con el cdigo de agente
elemento relacionado'
correspondiente.
Relacin con una versin ms
code='cdigo del
moderna del documento. Diseado
elemento relacionado', Relacin con la
relversionnext para establecer una relacin va
value='direccion url del nueva versin
linked data con el cdigo de agente
correspondiente.
Relacin con una entidad, elemen-
type='functional | orga- to, objeto superior dentro de una
nizational | documen- escala jerrquica. Pensado para la
tary', code='cdigo del Relacin jerrquica generacin de cuadros de clasifica-
relhierasc
elemento relacionado', superior cin orgnica y funcional. Diseado
value='direccion url del para establecer una relacin va
elemento relacionado' linked data con el cdigo de agente
correspondiente.
Relacin con una entidad, elemen-
type='functional | orga- to, objeto inferior dentro de una
nizational | documen- escala jerrquica. Pensado para la
tary', code='cdigo del Relacin jerrquica generacin de cuadros de clasifica-
relhierdesc
elemento relacionado', inferior cin orgnica y funcional. Diseado
value='direccion url del para establecer una relacin va
elemento relacionado' linked data con el cdigo de agente
correspondiente.
170
Tabla 3 (cont.)
scheme='esquema
Documento relacionado, necesario
del tipo de relaciones',
para la completar o extender la sig-
type='tipo de relacin',
Documento rela- nificacin de la entidad. Diseado
reldocument code='cdigo del
cionado para establecer una relacin va
elemento relacionado',
linked data con el cdigo de agente
value='direccion url del
correspondiente.
scheme='esquema
del tipo de copias', Documento copia del original,
type='tipo de copia', borrador, copia compulsada,
relcopy code='cdigo del Copia relacionada fotocopia. Diseado para establecer
elemento relacionado', una relacin va linked data con el
value='direccion url del cdigo de agente correspondiente.
Entidad o documento considerada
code='cdigo del
fuente de informacin relacionada.
elemento relacionado', Fuente de informa-
relsource Diseado para establecer una rela-
value='direccion url del cin relacionada
cin va linked data con el cdigo
de agente correspondiente.
Finalmente, se aporta una visin distinta en relacin al

control de versiones y jerarquas organizativas de la infor-
macin. Con los metadatos relversionprev y relversionnext
se pueden relacionar la siguiente versin o la anterior al
documento descrito. De la misma manera, con los metada-
tos relhierasc y relhierdesc puede definirse si un recurso,
elemento o entidad se encuentra en relacin superior o in-
ferior jerrquica, desde el punto de vista del cuadro funcio-
nal, orgnico o documental. Esto hace posible la creacin
de estructuras y cuadros de clasificacin necesarios para la
organizacin administrativa y archivstica.
Integracin del mtodo de edicin
Un fallo habitual en el desarrollo de esquemas de metada-

tos es precisamente no desarrollar editores que permitan la
codificacin automtica de los mismos. Es muy recomenda-
ble integrar distintos editores, segn los tipos de entidad y
171
elementos disponibles.8 Esto significa que el editor debe-

r contemplar distintos esquemas de descripcin para cada
tipo de agrupacin documental, agente, marco normativo
y actividad, con los metadatos predefinidos, considerados
ptimos para una descripcin exhaustiva. Aadido a esto,
los esquemas de descripcin del editor debern variar, de-
pendiendo de la institucin o centro catalogador, obtenien-
do un total de 17 esquemas de meta-descripcin posibles
(Tabla 4).
Tabla 4
Edicin de metadatos segn centro catalogador y entidad descrita
Institucin o centro
Elemento o entidad descrita
catalogador
Unidad administrativa Fondo / subfondo Persona fsica
Archivo de oficina Serie / subserie Persona jurdica
Archivo central Seccin / subseccin Familia
Expediente simple /
Archivo histrico Marco legal / regulatorio
compuesto
Biblioteca Institucin pblica Actividad
Centro de documentacin Institucin privada
Integracin del sistema de recuperacin
Junto con los editores y los esquemas de meta-descripcin

adaptados para cada caso, se requiere de un sistema de re-
cuperacin oficial, que posibilite la recuperacin de infor-
macin de los contenidos codificados con los metadatos. El
mtodo de recuperacin debe ser fiable y sencillo, tanto de
desarrollar como de implementar y utilizar por parte de los
destinatarios finales. En este caso, se propone la recupera-
cin mediante web-crawler, ya que las estructuras genera-
das por los metadatos son lo suficientemente identificativas.
172
De no existir un sistema de recuperacin, de nada sirve

el esquema de metadatos, el esfuerzo de descripcin de
los contenidos, elaborados por el centro catalogador y, por
ende, no terminar por hacerse transparente la informacin
de la administracin pblica, al no existir un buscador o un
medio de difusin integrado con el sistema de informacin
de las unidades administrativas y los rganos de decisin
gubernamental, ministerios, direcciones generales, secreta-
ras generales, etctera.
Recuperacin mediante web-crawler
La recuperacin por medio de web-crawler implica el diseo

de un sistema de filtrado y extraccin de metadatos del c-
digo fuente de cada pgina web. Este supuesto obliga al de-
sarrollo del sistema de recuperacin en las siguientes fases.
Registro de las fuentes de informacin

de la administracin pblica
El registro de fuentes de informacin de la administracin

pblica consiste en una lista o semilla de enlaces de direc-
ciones url, en las que se publican los contenidos con los
metadatos propuestos. Conocer el origen de la publicacin
de la informacin permite mejorar la efectividad del proce-
so de anlisis del web-crawler que se dirige exclusivamente
a las fuentes indicadas y, a la vez, establecer un control de
las mismas.
173
Diseo del cdigo de extraccin

y filtrado de metadatos
Un web-crawler puede analizar las pginas web de las di-

recciones url indicadas en la lista de fuentes de informa-
cin de la administracin pblica, descargando su cdigo
fuente e identificando los metadatos mediante la tcnica de
filtrado xpath (xml Path Language) (Tabla 5).
Tabla 5
Mtodo xpath de recuperacin de metadatos
$metadata01 = $xpath1->query("meta[@name='DOCGROUP.identifier']");
for($i=0; $i<$metadata01->length; ++$i) {
$item_metadata01 = $metadata01->item($i);
$array_metadata01type[] = utf8_decode($item_metadata01->getAttribute('type'));
$array_metadata01code[] = utf8_decode($item_metadata01->getAttribute('code'));
$array_metadata01title[] = utf8_decode($item_metadata01->getAttribute('title'));
$array_metadata01value[] = utf8_decode($item_metadata01->getAttribute('value'));
}
Se observa que los metadatos pueden ser identifi-

cados fcilmente mediante la consulta xpath meta[@
name=docgroup.identifier] indicando que el nombre del
metadato se encuentra en el atributo name. El resto de atri-
butos del metadato se obtienen mediante la funcin getAt-
tribute de dom, extrayendo en tal caso el tipo, cdigo, ttulo
y valor del metadato. Este mtodo permite revisar las 240
posibilidades de combinacin de etiquetas y construir un
registro completo de la descripcin de la entidad descrita.
Almacenamiento en base de datos
El almacenamiento del registro completo de la descripcin

de la entidad debera realizarse en base de datos Oracle,
mysql, Postgreesql o similar, para garantizar un acceso a
datos rpido y efectivo. Tambin tiene la ventaja de favore-
174
cer el proceso de indexacin y recuperacin a texto com-

pleto, facilitando el desarrollo de servicios de consulta.
Futuros desarrollos
Planteadas las bases para el desarrollo de un esquema de

metadatos para la administracin pblica, se propone su
desarrollo completo. Ello conlleva la publicacin de la nor-
mativa, sintaxis, vocabulario y metodologa de aplicacin,
basadas en las recomendaciones de la presente investiga-
cin. Por otra parte, se propone el diseo y desarrollo de
los editores y sistema de recuperacin integral para los
metadatos propuestos, de forma tal que pueda ser aprove-
chado por las administraciones pblicas en diversos pases,
fomentando la reutilizacin de la informacin pblica y la
transparencia informativa de los gobiernos.
Conclusiones
El esquema de metadatos e-emgde permite diferenciar me-

jor que el esquema agls, los distintos agentes, agrupaciones
documentales, relaciones y actividades de la administracin
pblica, al contemplarlos en la tipificacin de entidades su-
jetas a descripcin. El esquema de interoperabilidad de e-
emgde est adaptado a la casustica administrativa espaola,
y no lo est para su compatibilidad europea e internacional.
Ello es debido a que los metadatos estn escritos en espaol
y no en ingls, lo que dificulta su internacionalizacin. Los
metadatos agls resultan ms sencillos de identificar y codi-
ficar al emplear prefijos que delimitan las reas de aplica-
cin de los mismos. En el esquema de metadatos e-emgde,
175
los metadatos se construyen a partir de palabras y sintag-

mas completos que aumentan notablemente la extensin de
los metadatos, llegando a superar los 50 caracteres y dificul-
tando su codificacin y uso manual. Los metadatos agls y
e-emgde no disponen de editores de metadatos pblicos y
oficiales, lo que dificulta su implementacin y tampoco cuen-
tan con sistemas de recuperacin normalizados para crear
buscadores y directorios automatizados para aprovechar las
descripciones efectuadas con ambos modelos. El esquema
e-emgde destaca por presentar ms metadatos dedicados a
la descripcin fsica y a las condiciones de acceso y uso. Sin
embargo, carece de metadatos bibliogrficos y de contexto.
Por su parte, el esquema agls destaca en metadatos de do-
cumentacin asociada para establecer relaciones va linked
data y en autoridades. La cantidad de metadatos destinados
a la identificacin de las entidades y agrupaciones docu-
mentales es similar, y no baja de 15 metadatos disponibles.
Finalmente, es reseable que el esquema de agls est en
gran medida determinado por los metadatos dc qualified,
que ocupan cerca del 50% del esquema. Se propone que los
elementos y objetos que deben ser descritos sean las agru-
paciones documentales, agentes, actividades, ya propuestas
en el esquema e-emgde y, adems, se inscriban los marcos
regulatorios y trazos propios de la tramitacin administra-
tiva. Este modelo plantea un nuevo modelo de metadatos
para la descripcin de la documentacin que identifique, en
primera instancia, el elemento sujeto a descripcin por me-
dio de un prefijo significativo (docgroup, agent, activity,
framework) y un metadato de identificacin, denominado
(identifier). El mtodo sintctico de combinacin de prefi-
jos y metadatos expuesto proporciona 240 metadatos dis-
tintos, duplicando la capacidad descriptiva de los esquemas
agls, e-emgde y dc qualified y mejorando la flexibilidad y
176
adaptabilidad de la norma de descripcin. Tambin se logra

simplificar el uso y manejo de los metadatos, facilitando su
recuperacin y edicin posterior. Cualquier modelo de me-
tadatos, con independencia de su objetivo, debe contemplar
la creacin de editores y esquemas de descripcin para el
entorno en el que ser aplicado. Esto es tener en cuenta qu
centros catalogadores lo utilizarn y, por otra parte, qu es-
quemas de descripcin sern necesarios para cada objeto,
elemento o entidad descrita con el sistema de metadatos. El
mtodo propuesto permite reflejar relaciones jerrquicas y
cuadros de clasificacin funcional y orgnica, aspectos cla-
ves que no son reflejados por ningn otro esquema de me-
tadatos, excepto skos-core y owl.
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gov.au/pdf/AGLS%20Metadata%20Standard%20Part%201%20
Reference%20Description.PDF
178
El proceso de publicacin de los datos
gubernamentales abiertos acerca de la clase
de la Seguridad Social brasilea del Vocabulario
Controlado del Gobierno Electrnico (vcge)
Cludio Jos Silva Ribeiro

Universidad Federal del Estado de Ro de Janeiro, Brasil
Durval Vieira Pereira

Universidad Federal Fluminense, Brasil
Introduccin
A ctualmente se invierten diversos recursos en la me-

jora de la comunicacin entre el gobierno y los ciu-
dadanos. La principal iniciativa que utiliza el Estado
brasileo para efectuar esta interaccin entre los ciudadanos
y el poder pblico ha sido el Gobierno Electrnico. La base
fue la Propuesta de Poltica de Gobierno Electrnico que
surgi en el ao 2000 a travs de la idea de establecer un
nuevo paradigma cultural de inclusin digital centrado en el
ciudadano, con la reduccin de costes unitarios, la mejora en
la gestin y calidad de los servicios pblicos, la transparencia
y la simplificacin de procesos.1 Son fundamentales la inclu-
sin social y la ampliacin del empleo de la tecnologa de la
179
informacin por el ciudadano, lo que permitira la universali-

zacin y la democratizacin del acceso a los servicios.
Una de esas iniciativas se vuelve hacia los datos guberna-
mentales abiertos, lo cual puede considerarse como la ofer-
ta de bases de datos en estado bruto, para que se manipulen,
filtren o crucen con otras libremente, incluso permitiendo la
construccin de nuevas aplicaciones y conocimientos por la
propia sociedad civil.2 De esa manera, la publicacin de los
datos gubernamentales abiertos utiliza las tecnologas de la
Web Semntica para que su empleo proporcione mejoras en
la accesibilidad y reutilizacin de los datos.
Adems, para que se alcance ese propsito, resulta im-
prescindible utilizar vocabularios para la descripcin de los
datos gubernamentales. Los vocabularios pueden utilizarse
de dos maneras como esquemas: proveyendo un conjunto
de propiedades que pueda tener un objeto, y como esque-
mas de codificacin de vocabulario, describiendo el rango
de valores que una determinada propiedad puede tomar
formalmente. La utilizacin de vocabularios interconec-
tados ayuda a adquirir conocimiento porque controla es-
trictamente y contextualiza los datos (conceptos, objetos y
otros). Este enfoque permite trabajar con procesos similares
de metadatos, y hace viable vincular vocabularios y regis-
tros de datos. Esto provee una infraestructura que permite
el efectivo descubrimiento de la informacin y, por consi-
guiente, su empleo.3
La Empresa Tecnologa e Informaciones de la Seguridad
Social (Dataprev), de Brasil, destin sus esfuerzos a la pu-
blicacin de datos en el Ministerio de la Seguridad Social
(mps). El alcance del primer proyecto se dedic a las in-
formaciones sobre accidentes de trabajo, recogidos de los
datos descritos en el Anuario Estadstico de Accidentes de
Trabajo (aeat). A travs de estas informaciones se puede,
180
El proceso de publicacin de los datos gubernamentales abiertos
por ejemplo, construir un diagnstico ms preciso acerca de

la epidemiologa de estos accidentes y propiciar la elabora-
cin de polticas ms efectivas para las reas relacionadas.4
Para que los principios de datos abiertos se cumplan com-
pletamente es necesaria la organizacin semntica de los
datos publicados. Por eso, investigamos instrumentos de re-
presentacin semntica de informaciones de seguridad so-
cial existentes y, por medio de esta investigacin, localizamos
el Vocabulario Controlado del Gobierno Electrnico (vcge).
Despus de analizar la clase del asunto Seguridad Social den-
tro del dominio del Gobierno Electrnico brasileo encon-
tramos que el dominio representado se podra revisar para
ampliar el alcance de trminos y de posibles usuarios.
De esa manera, este trabajo tiene por objetivo proponer
una revisin de la clase de Seguridad Social representada
en el vcge, a fin de ampliar y corregir la representacin que
est disponible actualmente, con lo cual se abren posibles
caminos al empleo de la semntica en la publicacin de da-
tos abiertos por Dataprev.
Referencias tericas
Hoy, la mayora de las informaciones difundidas por el go-

bierno est publicada en formatos propietarios o con tec-
nologa que restringe su acceso. Slo publicar los datos no
los vuelven accesibles. Es necesario permitir desagregarlos,
reprocesarlos y reutilizarlos, y buscar nuevas aplicaciones y
utilidades.
Los datos gubernamentales abiertos constituyen la pu-
blicacin de informaciones del sector pblico en formato
bruto abierto, de manera de hacerlos accesibles a todos y
permitir su reutilizacin, como la creacin de mashups de
181
datos G.5 Adems, los datos gubernamentales abiertos pro-

pician el anlisis de estos datos segn varios puntos de
vista; esta diseminacin permite que la sociedad construya
una visin ms clara sobre el desempeo del gobierno fren-
te a las metas establecidas, as como sobre el desarrollo de
polticas pblicas.6
Los datos gubernamentales deben publicarse abiertamen-
te por tres razones: para aumentar la conciencia ciudadana
sobre las funciones del gobierno para permitir mayor res-
ponsabilidad; [para] contribuir con informaciones valiosas
sobre el mundo; y [para] permitir que el gobierno, el pas y
el mundo funcionen ms eficientemente. 7
Al proveer significados a las cosas en Web, de modo
que el lenguaje se descifre por mquina, capturando, pro-
cesando y relacionando datos de distintas fuentes, la Web
Semntica8 hace viable que la publicacin de los datos gu-
bernamentales abiertos se encuentre por quien la reutilice,
dndoles otra utilidad a stos. De esa manera, la publica-
cin de datos gubernamentales abiertos debe basarse en la
Web Semntica, porque as los datos y las conexiones entre
documentos recibirn significados definidos, con metadatos
en un formato estandarizado, lo que permite la compren-
sin de personas y ordenadores.9
Adicionalmente, la Organizacin del Conocimiento con-
tribuye en apoyar la estandarizacin lingstica necesaria en
la Web Semntica. Puesto que este campo del conocimiento
es responsable de importantes estudios sobre vocabularios
estructurados y formalizados, estos instrumentos de repre-
sentacin del conocimiento pueden permitir que la Web tra-
baje con los conceptos y sus relaciones, para una efectiva
recuperacin y utilizacin de la informacin.
En las Ciencias de la Informacin, taxonoma es una de
las clasificaciones que se basan en las jerarquas de asuntos,
182
actuando como instrumento capaz de organizar y recuperar

las informaciones y garantizando el control del vocabulario
especfico del rea.10 Permite que se establezcan estndares
de alto nivel para la ordenacin y la clasificacin de infor-
macin a travs del empleo de mecanismos de herencia en
la Web Semntica.11
Otro instrumento de representacin del conocimiento utili-
zado en la Web Semntica, la ontologa, se presenta como un
vocabulario comn para una comunidad que necesita com-
partir informacin en un determinado dominio. Incluye defi-
niciones de conceptos bsicos en el dominio y las relaciones
entre stos, de manera que se puedan interpretar por mqui-
na.12 Algunos estudios que implican Web Semntica denomi-
nan taxonoma a una especie de ontologa sencilla.13
De esa manera, los vocabularios controlados, entre los
cuales destacaramos a las taxonomas y las ontologas, pue-
den contribuir a que se establezcan relaciones semnticas
comprensibles; en el caso de la Web Semntica, no sola-
mente por hombres, sino tambin por agentes de softwares.
Adems, cooperan en la interoperabilidad, deteccin de in-
consistencias, formalismo para la representacin y reutiliza-
cin del conocimiento de un determinado dominio.
Diagnosticamos una proximidad, casi dependiente, entre
datos abiertos, Web Semntica e instrumentos de Organizacin
del Conocimiento, como ontologas y taxonomas. En realidad,
hay reas del conocimiento que tratan temticas en comn, en
las cuales la asociacin provoca el desarrollo recproco.
Metodologa
El recorte de este estudio contempla la taxonoma como el

andamiaje de sustentacin para el desarrollo de ontologas
183
en la Seguridad Social. Se trata de un estudio exploratorio

que busc identificar puntos en la clase de Seguridad Social
del vcge que podran mejorarse. De esa manera, la metodo-
loga se dividi por etapas:
1. Seleccin de la clase de asunto sobre Seguridad So-

cial del vcge, en el dominio del Gobierno Electrnico
brasileo, como recorte a observarse.
2. Identificacin de posibles inconsistencias relacionadas
con la categorizacin, especialmente sobre: el lenguaje
elegido (natural o artificial); cobertura de los trminos
pertenecientes al alcance de la clase de asunto estudia-
do, y relaciones presentadas entre los trminos.
3. Sugerencia de propuestas para revisin/modificacin
de la clase de asunto sobre Seguridad Social.
El caso aqu presentado es limitado e ilustrativo, no ex-

haustivo. Nuestro propsito es, en este momento, proponer
la discusin sobre la utilizacin del vcge como instrumento
de organizacin del conocimiento para la publicacin de
datos gubernamentales abiertos.
Anlisis y resultados
El vcge es una evolucin de la Lista de Asuntos del Gobier-

no brasileo (lag). Es un esquema a utilizarse en el elemen-
to asunto / categora del Patrn de Metadatos del Gobierno
Electrnico Brasileo (e-pmg). Para los gerentes de sitios y
portales gubernamentales, los trminos retirados del vcge
volvern ms directa la presentacin de los servicios dispo-
nibles en una estructura de directorio que se basa en sus
indexadores.
184
El vocabulario estudiado presenta las relaciones genricas

y especficas entre los trminos que caracterizan una taxono-
ma. Aunque los documentos sobre la creacin del vcge afir-
men que se utilizaron los principios de un tesauro, el vcge
se acerca ms a una taxonoma, porque posee una cantidad
reducida de relaciones; no presenta, por ejemplo, las relacio-
nes partitiva y asociativa, siempre presentes en un tesauro.14
Cuando analizamos la clase relativa a la Seguridad Social
brasilea en el esquema del vcge (Figura 1), reconocemos
que la representacin que se hizo de la respectiva rea no
corresponde a su alcance temtico. Trminos importantes
para el entendimiento de la Seguridad Social no estn in-
cluidos en el vocabulario.
Figura 1
Seguridad Social en el vcge
Disponible en: http://vocab.e.gov.br/2011/03/vcge#previdencia-social
185
Un ejemplo de la falta de cobertura que se constat ante-

riormente es que, si un ciudadano necesita buscar por una
especie de pensin de la cual se beneficia, no la encontrar
representada, porque el trmino portugus Penso no est
clasificado por el vcge. Se ausentan de la clase del vcge so-
bre Seguridad Social las pensiones mantenidas, actualmen-
te, por el Ministerio de la Seguridad Social.15
Otro punto de relevancia es que la Seguridad Social est
subordinada a la clase de Pessoa, famlia e sociedade. Sin
embargo, otras reas, como Sade, Trabalho y Edu-
cao, aunque estn conceptualmente vinculadas a los de-
rechos y beneficios de la persona y de la sociedad, estn en
clases independientes. La categorizacin es un proceso que
requiere estudiar el dominio de manera deductiva, es decir,
determinar las clases de mayor alcance dentro de la temti-
ca elegida.16 De esa manera, no quedan claros los principios
que se utilizaron en el proceso de categorizacin de las ca-
tegoras de asunto de la Seguridad Social brasilea. Cree-
mos que, cuanto ms evidentes son los trminos, ms fcil
ser su localizacin y utilizacin. Destacar algunas reas en
detrimento de otras, en el mismo nivel jerrquico, hace que
el vocabulario pierda la consistencia entre las relaciones.
Proponemos pasar la clase de Seguridad Social a un nivel
jerrquico arriba, ponindolo en el mismo nivel de las otras
clases que se mencionaron en el prrafo anterior.
Adems, se encontraron inconsistencias conceptuales, re-
lativas al postulado de la monorreferencialidad. Sobre este
aspecto, observamos los trminos Previdncia do regime
estatutrio y Previdncia do servidor como trminos dis-
tintos, pero que poseen una relacin de equivalencia. Ob-
servamos todava que el trmino Previdncia do regime
estatutrio no se encuentra fcilmente en su dominio de la
Seguridad Social; es ms recurrente el trmino Previdncia
186
do servidor. La relacin de equivalencia no est expresa-

da en el vocabulario analizado, aunque est descrita en la
metodologa de elaboracin del vcge. Luego, conforme lo
que se observ en el prrafo anterior, hay dos trminos dis-
tintos para representar un nico concepto y, as, se pierde
el control lingstico de los trminos, uno de los principios
bsicos de cualquier vocabulario controlado. Aunque en el
lenguaje natural no existan sinnimos perfectos, debemos
buscar en el lenguaje especializado el control de sinnimos
o casi sinnimos.17
Una de las caractersticas de las taxonomas es que no
incluyen definiciones para los trminos, solamente para las
relaciones jerrquicas.18 El vcge no posee definiciones para
los trminos, aunque se solicite, en la pestaa Sugestes
(sugerencias), la colaboracin de los usuarios del vocabula-
rio para que compongan las notas de alcance (na) con defi-
niciones de los trminos. Adems, las definiciones constan
en la metodologa como una de las etapas de la elabora-
cin del vocabulario en cuestin. Comprobamos, entonces,
la voluntad de volver el vcge todava ms especfico y con
relaciones mucho mejor definidas. Sugerimos, as, aadir a
los trminos las notas de alcance, que facilitarn la com-
prensin de cada trmino representado, proveyendo las ca-
ractersticas del concepto que permitirn su agrupamiento,
e indicar las relaciones que traen seguridad al organizador
del tesauro en el momento de establecer las relaciones.19
Vislumbramos que la utilizacin del vocabulario puede ir
ms all de un mapa para navegacin en pginas electrni-
cas del sector pblico brasileo. Su uso puede extenderse
a otros propsitos, como por ejemplo: utilizarse por el Es-
tado para representar el dominio mapa conceptual de
cada sector pblico, enseando su trayectoria a lo largo del
tiempo; o puede emplearse por los ciudadanos en la des-
187
cripcin, recuperacin y reutilizacin de informaciones gu-

bernamentales, atendiendo as la organizacin necesaria a
la publicacin de los datos abiertos.
Nuestras propuestas pretenden contribuir a que el vcge
se constituya como un instrumento dinmico de organiza-
cin del conocimiento y que pueda responder a fines di-
versos, de acuerdo con los intereses de cada usuario. Con
el desarrollo de los conceptos, de la estructura y de las re-
laciones entre los respectivos elementos, este instrumento
podr volverse, en el futuro, uno de los pilares para que se
elabore una ontologa en el mbito del gobierno brasileo.
Discusin
Cuando se nos presenta el vcge, reconocemos algunos

puntos que convirtieron el vocabulario en inconsistente,
principalmente para el empleo que se pretenda utilizar, es
decir, en la relacin semntica entre los datos publicados
por Dataprev.
Es necesario definir vocabularios que representen los da-
tos publicados, de manera que garanticen la posibilidad de
lectura por mquina y de intercambio entre aplicaciones.
Un vocabulario que se aplica a la estructura del vcge es
el Simple Knowledge Organization System (skos), que pue-
de utilizarse conjuntamente con rdf (Resource Description
Framework) para representar semiformalmente sistemas de
organizacin del conocimiento, como tesauros, taxonomas
y esquemas de clasificacin.
Es necesario que haya el apoyo de los rganos relacio-
nados para el empleo prctico de las tecnologas de la Web
Semntica, con el propsito de que la publicacin de los
datos abiertos del sector pblico brasileo se vuelva efectiva
188
y reutilizable por los ciudadanos. La racionalizacin de los

esfuerzos, a travs del empleo de instrumentos de organiza-
cin del conocimiento ya existentes, puede impulsar el desa-
rrollo de nuevas investigaciones que harn viables la mayor
participacin de la sociedad en lo que atae a la transparen-
cia y a la accountability de las informaciones. Por lo tanto,
necesitamos establecer asociaciones entre los rganos gu-
bernamentales, las iniciativas privadas y la sociedad para la
publicacin y la reutilizacin de los datos abiertos, porque
stos se vuelven ms poderosos cuanto ms se usen.20
El Plan de Accin para la Infraestructura Nacional de Da-
tos Abiertos (inda) prev la prospeccin de ontologas y vo-
cabularios existentes que se reutilizarn en la publicacin de
datos gubernamentales abiertos. El sitio datos.gov.br funcio-
na como un catlogo colectivo de datos de los ms diversos
rganos pblicos. De esa manera, los datos del catlogo se
clasificarn y agruparn conforme los temas (asuntos) que
figuran en el Vocabulario Controlado del Gobierno Electr-
nico (vcge).21 Aunque exista la expectativa de utilizar el
vcge en la organizacin semntica de los datos publicados,
se demostr que el vocabulario en cuestin necesita revisar-
se y alterarse, a fin de perfeccionar la organizacin concep-
tual de las temticas relacionadas.
Ante lo expuesto, en el contexto de utilizacin del vcge
como instrumento de organizacin del conocimiento em-
pleado en la publicacin de los datos abiertos del Estado
brasileo, se fundamenta nuestra propuesta de revisin de
la clase de la Seguridad Social. Al utilizar la metodologa
y los resultados aqu presentados, es necesario que otros
rganos pblicos, adems de Dataprev, decidan analizar,
proponer alteraciones y actualizaciones en las clases cuya
temtica contemple los datos gestionados por ellos.
189
Consideraciones finales
Observamos la existencia de leyes que garantizan el acce-

so a las informaciones pblicas, pero estas informaciones
se diseminan de manera dispersa y con poca utilizacin
por la sociedad. Se trata de recursos poco explorados to-
dava, debido a la dificultad de bsqueda, procesamiento
y reutilizacin.
La poblacin que produce datos tambin los consume.
Por ello, el Estado y, ms especficamente, la Seguridad So-
cial necesitan perfeccionar los servicios ya existentes y, al
mismo tiempo, elaborar otros nuevos que contribuyan en
una relacin de simbiosis entre ella y la sociedad.
Sin embargo, todava deben vencerse muchos retos, tales
como: ausencia de vocabularios controlados y de modelos
conceptuales, deficiente cooperacin entre las reas pbli-
cas para compartir experiencias, falta de semntica entre los
datos, e ineficaz difusin de los datos ya publicados.
Ante lo expuesto, esperamos, en trabajos futuros, conse-
guir ensear la aplicacin de lo que se propuso al vcge y
estimamos que otras clases reciban la misma atencin aqu
dispensada a la Seguridad Social. Ese vocabulario puede
reutilizarse con muchos fines en el mbito gubernamental;
basta con que otros pares tambin se aficionen en su desa-
rrollo y a favor de la sociedad en general.
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El acceso a la informacin gubernamental: experien-
cias y expectativas. La edicin consta de 50 ejemplares.
Coordinacin editorial, Carlos Ceballos Sosa; revisin es-
pecializada, formacin editorial y revisin de pruebas,
Servicios Profesionales de Asesora Financiera y Adminis-
trativa (SPAFA). Instituto de Investigaciones Bibliotecol-
gicas y de la Informacin/UNAM. Fue impreso en papel
cultural de 90 g. en Ediciones del Lirio S. A. de C. V., Azu-
cenas 10, Colonia San Juan Xalpa, Delegacin Iztapalapa,
Mxico, D.F. Se termin de imprimir en el mes de diciem-
bre de 2014.

Sánchez Vanderkast, Egbert John (Coord) .El Acceso A La Información Gubernamental: Experiencias y Expectativas - México, UNAM, 2014.

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