Rosala Cortes Adriana Marshall

Poltica social y regulacin de la fuerza de trabajo

RESUMEN
Este trabajo desarrolla un marco conceptual para investigar Ia poltica social
como mecanismo de regulacin de la fuerza de trabajo e instrumento de control
del conflicto. Tradicionalmente se ha denominado polticas sociales
exclusivamente a la provisin estatal de bienes y servicios y la seguridad
social. Este artculo parte de una concepcin mas amplia, entendiendo por
intervencin social del estado al conjunto de las polticas (de gasto publico
social tributaria. laboral y demogrfica que se dirigen a la poblacin, sus
condiciones de vida y el orden social. Al incidir sobre la distribucin del ingreso
y la proteccin social, la intervencin social del estado tiene un impacto
regulatorio sobre la oferta de fuerza de trabajo y las condiciones para su venta
y uso. Segn esta perspectiva, cuyo eje es la regulacin del mercado de
trabajo a travs de la poltica social, la orientacin de la intervencin social del
estado depende del modelo de crecimiento econmico.
En primer lugar, se revisan las concepciones sobre la intervencin social del
estado. Seguidamente, se sita la regulacin de la fuerza da trabajo ejercida a
travs de la poltica social entre otros mecanismos de regulacin del mercado
de trabajo. Luego se analizan los instrumentos, los modelos histricos y las
modalidades de intervencin social del estado.
Finalmente, se plantean algunas hiptesis sobre los determinantes de la
orientacin de la poltica social.

El anlisis de la poltica social en Amrica Latina ha estado hegemonizado por

una visin que reduce los instrumentos da la intervencin social del estado a la
provisin colectiva, de bienes y servicios y a la seguridad social y su impacto
a las consecuencias de las polticas sociales sobre los niveles de vida. Esta
concepcin ha descuidado, por una parte, otros componentes de la
intervencin social del estado y por la otra, que el impacto de la poltica social
no se agota en sus efectos redistributivos, ya que esta desempea un papel
crucial en la estructuracin del mercado de trabajo. Al incidir sobre la
distribucin del ingreso y la proteccin social, la intervencin social del estado
tiene un impacto regulatorio sobre la oferta de fuerza de trabajo y las
condiciones para su venta y uso.
Mientras que tradicionalmente se han denominado polticas sociales a la
provisin estatal de bienes y servicios y la seguridad social, el enfoque que
desarrolla este articulo parte de una concepcin ms amplia, entendiendo por
intervencin social del estado al conjunto de las polticas que se dirigen a la
poblacin, sus condiciones de vida y el orden social. Dichas polticas abarcan,
adems del gasto pblico social y sistema tributario, a las polticas laboral y
demogrfica.
Segn esta perspectiva, cuyo eje es la regulacin del mercado de trabajo a
travs de la poltica social, la orientacin de la intervencin social del estado
dependa del modelo de crecimiento econmico. En consecuencia, el rango .de
opciones posibles de poltica social queda reducido a aquellas modalidades
compatibles con la estrategia de crecimiento adoptada.
El anlisis que sigue se propone desarrollar un marco conceptual para

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investigar la poltica social como mecanismo de regulacin de la fuerza de
trabajo e instrumento de control del conflicto.
No solamente considera el papel de los instrumentos especficamente
dirigidos al mercado de trabajo, sino el de otros que no lo estn. Los
componentes tradicionales de la intervencin social del estado, desde la
caridad hasta la seguridad social, estuvieron siempre dirigidos a controlar el
conflicto, y al mismo tiempo han incidido sobre la operacin del mercado de
trabajo. Este artculo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se
revisan las concepciones sobre la intervencin social del estado.
Seguidamente, se sita la regulacin de la fuerza de trabajo ejercida a travs
de la poltica social entre otros mecanismos de regulacin del mercado de
trabajo. Luego se analizan los instrumentos, los modelos histricos y las
modalidades de intervencin social del estado. Finalmente, se plantean
algunas hiptesis sobes los determinantes de la orientacin de la poltica
social.

CONCEPCIONES SOBRE LA INTERVENCIN SOCIAL

La intervencin social del estado capitalista ha sido discutida desde dos

amplias perspectivas una que privilegia su rolde instrumento de asistencia,
redistribucin y proteccin de los sectores ms desprotegidos y otra que enlaza
su papel en la regulacin del mercado de trabajo
El primer grupo se ha centrado en la redistribucin de recursos efectuada por
la poltica social y su impacto sobre el nivel de vida. Varios estudios empricos
intentaron evaluar la incidencia tributaria diferencial, identificar a los
beneficiarios del gasto pblico social y cuantificar el salario social. El hecho de
referirse a la redistribucin no implic haber dejado a un lado el papel de la
poltica social en Ia reproduccin de la fuerza de trabajo. Por ejemplo. Gough
(1981) discute la presencia del estado en las actividades sociales- (salud,
educacin, vivienda, seguridad social, transferencias) y su correlato, el salario
social que resulta de la redistribucin estatal del ingreso. No obstante, no por
ello deja de tomar en cuenta algunos efectos de la poltica social sobra el
mercado de trabajo.
Dentro del segundo grupo, varios trabajos se han concentrado en distintos
aspectos del impacto regulatorio de la intervencin social del estado sobre la
fuerza da trabajo. Algunos focalizan sobre el rol del estado en garantizar el
volumen de oferta da trabajo requerido por la produccin capitalista, sin trabas
ni conflicto, en condiciones que no amenacen la tasa de ganancia. Es el caso
de De.-Brunhoff (1978), que discute la gestin estatal de la fuerza de trabajo
para asegurar su reproduccin dentro de los trminos establecidos por la
necesidad da perpetuar la inseguridad del empleo y la disciplina laboral.
Otros se han centrado sobre el papel del gasto pblico social en adaptar la
composicin de la oferta a las necesidades de la acumulacin. El papel del
estado en la regulacin del conflicto ha sido analizado, por ejemplo, por O'
Connor (,1973) para quien el estado capitalista debe asegurar tanto la
acumulacin como la legitimacin o armona social O' Connor discute la
inversin y el consumo sociales, en sus respectivas funciones da aumentar la
productividad del trabajo y reducir el costo de reproduccin de
la fuerza de trabajo, y examina el gasto pblico social destinado a mantener la
armona social. Una serie de estudios se han referido a los efectos de la

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redistribucin y la proteccin social sobre la competencia en el mercado de
trabajo y. sobre las relaciones capital-trabajo y entre segmentos de la fuerza de
trabajo al garantizar el estado fuentes de ingreso alternativas al salario
desmercantiliza la fuerza de trabajo.Bowles y Gintis (1982), por su parte,
discuten como fue cambiando el rol del estado en las economas capitalistas
desde que Marx planteo que el ejercito de reserva era el mecanismo de control
del trabajo por el capital. En ese entonces, argumentan, el rol del estado
consista en hacer obligatorias las reglas del juego. Pero en el capitalismo
avanzado el estado pasa a ser en la determinacin del ejrcito de reserva,
asumiendo un rol activo en la relacin capital-trabajo. La poltica social incluye
la regulacin keynesiana de la demanda efectiva, debido a sus efectos sobre
el nivel de empleo, as como el compromiso estatal de lograr una mayor
igualdad de oportunidades sociales y econmicas. El salario del ciudadano
amortigua parcialmente el impacto de las vicisitudes de la economa sobre la
ciase obrera, mejorando su posicin relativa en la lucha distributiva.

REGULACIN DEL MERCADO DE TRABAJO

La Agotacin del marcado de trabajo es resultante de la operacin de un

conjunto de actores econmicos y socio-institucionales El mecanisrno de
regulacin econmica por excelencia es el nivel de desempleo, que disciplina a
la fuerza de trabajo e incide sobre la tasa del salario. El ritmo de acumulacin
gobierna los cambies en el grado de utilizacin de la fuerza de trabajo y por lo
tanto, en el nivel de los salarios. Esta regulacin puramente econmica nunca
cost en forma aislada sino que desde las etapas iniciales del capitalismo;
coexisti con instituciones, privadas y estatales, que afectaban el mercado de
trabajo
Sin entrar a discutir la naturaleza y funciones del estado, es incuestionable que,
tanto en el capitalismo como en otros sistemas, el estado ha ejercido un
conjunto de actividades da regulacin de la economa y la sociedad que han
coadyuvado a preservar la continuidad del sistema. Entre estas actividades la
regulacin del mercado de trabajo ha sido prioritaria. La intervencin
econmica del estado afecta el nivel y la estructura de la demanda de mano de
obra. Por otra parte, los instrumentos de la intervencin., social estatal regulan
la oferta, el precio y las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, as como el
conflicto social. Los lmites entre intervencin econmica y social no siempre
son ntidos. Por ejemplo, el estado instrumenta la regulacin de salario, objeto
de la poltica econmica a travs de mecanismos de intervencin social
Del mismo modo, las polticas de pleno empleo se han utilizado por una parte
para sostener la demanda efectiva y por la otra, como estrategia de
moderacin del conflicto social.
Las instituciones privadas (familia, iglesia, sindicatos, asociaciones gremiales
empresarias), sus normas culturales e ideologas, por ejemplo aqullas sobre la
natalidad y la divisin sexual del trabajo o sobre la caridad y el trabajo, afectan
al mercado de trabajo y al orden social.
Las instituciones privadas no escapan a la influencia estatal; el estado participa
en su conformacin ya que contribuye a moldear normas culturales y pautas de
comportamiento. Y, viceversa, las instituciones privadas pueden reforzar u
oponerse a la orientacin de la intervencin social del estado.

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LA INTERVENCIN SOCIAL DEL ESTADO.

Instrumentos

En el capitalismo contemporneo el estado regula el mercado de trabajo a

travs de varios instrumentos: la legislacin del trabajo y las as llamadas
polticas hacia el mercado de trabajo la previsin estatal de bienes, servicios .y
transferencias y la seguridad social, as como otras polticas referidas a la
poblacin y la familia. .
1. La legislacin del trabajo y las polticas hacia el mercado de trabajo se
dirigen especficamente a regular el mercado de trabajo. La legislacin laboral
establece las condiciones de trabajo, contratacin y despido, as como los
niveles mnimos [o mximos) de remuneracin, ya sea en forma directa o
estableciendo los mecanismos de negociacin... Contribuye de este modo a
determinar el poder relativo del trabajo y el capital, y a delimitar .los alcances
de la prerrogativa empresarial. La poltica hacia el mercado de trabajo incluya
las disposiciones dirigidas a regular el volumen, las caractersticas y la
distribucin de la oferta de fuerza de trabajo, como por ejemplo el reclutamiento
de mano de obra extranjera, incentivos o desincentivos a la movilidad
geogrfica de la mano de obra, incentivos a la participacin en el mercado de
trabajo de segmentos especficos de la poblacin, y todas acuellas pautas
dirigidas de alentar o desalentar el empleo de grupos especficos de
trabajadores (programas de aprendizaje, medidas de discriminacin positiva,
programas locales de empleo, etc.)
2. La provisin estatal da bienes, servicios y transferencias (educacin, salud,
vivienda, asistencia alimentara, etc.) se lleva a cabo con los recursos que el
estado obtiene da la recaudacin tributaria y se destinan al consumo colectivo y
a las transferencias monetarias y subsidios. La direccin del impacto
redistributivo depende de la incidencia diferencial de la tributacin y de quines
son los beneficiarios del gasto pblico social. Este instrumento acta como
mecanismo de regulacin en varias direcciones. Por una parte, contribuye a
adaptar el volumen y calidad la oferta de fuerza de trabajo a los requerimientos
de la acumulacin, provenido por ejemplo a travs de la educacin las
calificaciones requeridas o evitando a travs de la extensin de los sistemas de
salud la dilapidacin de la fuerza de trabajo. Por la .otra, AI afectar el nivel de
vida de los asalariados el consumo colectivo -al permitir que ciertos bienes y
servicios no tengan que ser adquiridos con el salario-y las transferencias
modifican el estndar de referencia en la determinacin del salario a influyen
sobre las tasas de participacin en la fuerza de trabajo.
3. El sistema de seguridad social provee un ingreso a los asalariados en
situaciones de inactividad forzosa (enfermedades, vejez, desempleo) y al
mismo tiempo establece lmites al uso de la fuerza de trabajo, por ejemplo
cuando los sistemas de jubilacin acotan el periodo de actividad.
Histricamente, estas instituciones surgieron como sistemas de seguro para los
asalariados, lo que las diferencia de la provisin estatal de otras transferencias.
Las transferencias monetarias d la seguridad social permiten reducir la
responsabilidad de las familias en solventar el consumo de los inactivos y los
desempleados quienes, de este modo, no se ven forzados a vender su fuerza

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da trabajo en condiciones desfavorables. Por lo tanto, la seguridad social
regula el volumen de la oferta de fuerza de trabajo. Al mismo tiempo, las
transferencias afectan el estndar de referencia en la negociacin salarial tanto
desde la perspectiva de los trabajadores cmo desde la de les empresarios,
cuyas contribuciones a la seguridad social tienen un impacto sobre los costos
laborales.
4. La legislacin y medidas dirigidas a la poblacin que se refieren a la
natalidad ,.migracin, edad de servicio militar, mayora de edad etc.,
evidentemente tienen un impacto sobre la oferta de fuerza d trabajo: El
derecho de familia, que regula la propiedad familiar y los derechos y
obligaciones de los miembros de la familia, tiene el mismo efecto. .
Estos instrumentos da regulacin estatal contribuyen adems a controlar el
conflicto social: por ejemplo, la asistencia y la seguridad social han sido
utilizadas en ms de una ocasin para frenar la emergencia de protestas en
situaciones de crisis, as como la existencia de pautas para la negociacin de
salarios modera en enfrentamiento entra las partes.
Si bien la regulacin de las condiciones de reproduccin de la fuerza de trabajo
se ejerce habitualmente a travs de estos instrumentos, tambin la coercin
constituye un medio de regulacin del marcado de trabajo. Los regmenes
autoritarios han utilizado recurrentemente la represin para obtener fuerza de
trabajo y fijar su precio y condiciones de trabajo. La coercin puede tanto
sustituir como acompaar a los instrumentos de la intervencin social del
estado.

Modelos histricos

Ya desde sus etapas iniciales l estado capitalista regulaba al volumen y

caractersticas de la oferta de mano de obra, los niveles da salarios y el
conflicto social. A lo largo de la historia del capitalismo occidental el estado
utiliz diversos instrumentos que estructuraron a la fuerza da trabajo de
acuerdo con los requerimientos del proceso de acumulacin.
La intervencin social del estado pueda describirse considerando cuales
fueron los instrumentos empleados, la forma en que se regulaba al conflicto, y
el grado en que limitaban el alcance de la prerrogativa empresarial. Esas
diferencias son las que subyacen a los dos modelos centrales que caracterizan
a la intervencin social, del estado en las principales etapas por las que
atraves al capitalismo en los pases altamente industrializados de Europa: el
laissez-faire y el welfare stats. La reestructuracin del modelo de acumulacin
iniciada a mediados de la dcada del 70 a partir de la crisis origin
transformaciones en la orientacin de la intervencin social del estado que, en
genera), han implicado al abandono da algunos principios sobra los que se
estructur el estado benefactor. En el perodo formativo y durante las primeras
etapas del capitalismo industrial la intervencin social del estado estaba dirigida
a garantizar las condiciones para la constitucin del trabajo asalariado. La
doble liberacin descripta por Marx fue posibilitada por la implementacin de
cambios jurdicos: abolicin de los lazos serviles feudales, la libertad de
comercio y la libertad contractual. El estado asegur la separacin del
trabajador de los medios de produccin, la movilizacin da las reservas de
mano de obra y la intensificacin de la libre competencia en el marcado de
trabajo. La abolicin de la servidumbre feudal, los cercamientos y el desalojo

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forzado, junto con la eliminacin de las normas que regulaban a los gremios,
como por ejemplo el Estatuto de los Artfices en Gran Bretaa, aseguraron la
existencia de una masa de trabajadores desposedos. La derogacin de las
leyes de asentamientos facilit la libra circulacin de la fuerza da trabajo, lo
cual, junto a la eliminacin de regulaciones sobre el salario y las actividades de
los gremios, la prohibicin de las asociaciones de trabajadores y las
restricciones para acceder a la ayuda para los pobres incrementaron la
competencia en el mercado de trabajo y reforzaron el incentivo a trabajar. En
Gran Bretaa; por ejemplo, en 1834 se reform la ley de pobres para impedir el
acceso de los desempleados a la asistencia, obligndolos a incorporarse al
mercado de trabajo. El espritu de est reforma era que la asistencia deba ser
menos elegible y atractiva que el peor pago de los empleos en el mercado,
convirtindose as en un mecanismo para movilizar recursos desempleados al
mercado de trabajo libre. Los instrumentos de una intervencin social del
estado altamente reguladora aseguraron la provisin y asignacin de mano de
obra, as como el control del salario, garantizando e! pleno ejercicio del poder
empresarial.
A partir de la segunda mitad del siglo diecinueve, la actividad sindical fue
progresivamente legalizada, ya que los empleadores comenzaron a considerar
la conveniencia de la negociacin colectiva como instrumento para la
moderacin del conflicto, precisamente en el momento en que los sindicatos
exigan ser reconocidos. Gradualmente los sindicatos fueron perdiendo el
carcter de instituciones ilegales, y pasaron a desempear un importante papel
en la regulacin de las relaciones industriales: El crecimiento de la actividad
sindical y de las organizaciones obreras explican el surgimiento de la
legislacin laboral protectora .Esta constituy una de las medidas iniciales de
un modelo de intervencin estatal que experimentara su mayor desarrollo
despus de la Segunda Guerra Mundial.
El modelo de intervencin social del estado que se consolid en Europa
Occidental a partir da la segunda posguerra en el contexto de un proceso de
expansin sostenida, con creciente demanda de mano de obra y
fortalecimiento del movimiento sindical, se caracteriz por la presencia de un
conjunto de instituciones que amortiguaron los efectos del libre juego de la
oferta y la demanda en el mercado de trabajo asegurando al trabajador una
proteccin frente a las contingencias y que al mismo tiempo, socializaron el
cost de reproduccin de la fuerza de trabajo. El estado de bienestar permiti
un crecimiento del nivel de vida de los asalariados que no recay
exclusivamente sobre el capital, sino que se bas en parte en el incremento del
consumo de bienes y servidos colectivos.
En esta etapa la legislacin laboral garantizo el accionar de los sindicatos,
legitimando a la negociacin colectiva como instrumento para la determinacin
del salario y las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo. Por otra
parte, estipulaba un salario mnimo paRa los trabajadores de los sectores ms
dbiles y menos organizados. Este modelo de intervencin social moder el
conflicto social ante el aumento del poder de los sindcalos, resultante de las
polticas de pleno empleo, La relacin estado sindicatos se baso en un
pacto por el cual el estado se comprometa a mantener el pleno empleo y
otorgaba un salario social a cambio de cierto grad de moderacin
sindical en las demandas salariales. Las instituciones protectoras limitaron el
alcance de la prerrogativa empresarial al tiempo qu posibilitaban un largo

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periodo de expansin econmica con paz social.
Al mismo tiempo durante este largo periodo de afluencia, en los pases ms
avanzados de Europa Occidental el estado intervino para .asegurar una
provisin continuada de mano de obra a fin de evitar que su escasez relativa
generase aumentos salariales que excedieran los de la productividad del
trabajo. Desde lneas de la dcada del 50, cuando la escasez de mano de obra
amenazaba atentar contra la tasa da ganancia, la poltica inmigratoria (el
reclutamiento de mano de obra de los paisas del sur de Europa y de frica del
Norte a travs de acuerdos binacionales) junto a las denominadas Polticas
activas de mano de obra (estmulos a la incorporacin al mercado de trabajo
de mujeres, jvenes y retirados, por ejemplo a travs de la creacin de
empleos a tiempo, parcial, relocalizacin geogrfica, etc. intentaron ampliar el
volumen de la fuerza de trabajo disponible.
A partir de la crisis, a mediados de los 70 del modelo de acumulacin vigente
desde la segunda posguerra europea los neoconservadores fueron los
primeros en plantear que era necesaria una drstica reestructuracin de la
orientacin de la intervencin estatal. El blanco de las propuestas de
reestructuracin fueron los costos laborales y el gasto pblico, considerados
excesivos. En relacin con los primeros, se plante la necesidad de flexibilizar
la determinacin del salario, la contratacin y las condiciones de trabajo. Para
reducir el gasto pblico se pusieron en prctica medidas (como la disminucin
del monto de las transferencias a los desempleados y la restriccin al acceso a
estos beneficios por ejemplo en Gran Bretaa y Alemania), que redundaron en
la disminucin del salario social, si bien no cuestionaron la existencia misma de
un mecanismo redstributivo. El cambio en la orientacin de la Intervencin
social del estado afect un atributo fundamental del welfare state, que fue el
compromiso a mantener el pleno empleo. Al visualizarse a los sindcalos como
los principales responsables de los excesivos costos laborales, se intent
neutralizar su papel protagonice a travs tanto de una mayor regulacin de
las huelgas como de la atomizacin colectiva. Estas ideas se adoptaron en
grado diferente en varios pases de Europa Occidental. La disminucin de los
requerimientos de fuerza de trabajo ha aumentado el volumen de mano de obra
excedente, socavando la resistencia de los sindcalos a la consolidacin de la-
nueva ortodoxia-. Sin embargo, para evitar que el desempleo y el aumento del
gasto fiscal provocado por el seguro de desempleo crecieran an ms
dramticamente se adoptaron algunas medidas dirigidas a limitar la oferta de
trabajo, sobre iodo, restricciones a la inmigracin. Adems, la flexibilizacin del
contrato de trabajo 'estimulando el empleo temporario y a tiempo parcial) y da
las normas que regulan el despido tambin pretenda incentivar la creacin de
empleo.
El cambio que se ha venido operando en la orientacin de la intervencin
estatal apunta a que el ejrcito de reserva reconstituido por la dinmica
econmica juegue un papel ms efectivo en la determinacin del precio y
condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, restaurando aspectos de la
prerrogativa empresarial.

Modalidades

No existe una versin nica de los modelos histricos de intervencin social del
estado; en cada etapa es posible identificar modalidades de utilizacin de les

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instrumentos estatales, que son las que le imprimen un carcter distintivo a la
poltica social. Mientras que a grandes rasgos, (a poltica social puede ser o no
protectora, y frenar o no la prerrogativa empresarial, el alcance y forma de su
impacto sobre las relaciones capital-trabajo y la estructurada del mercado de
trabajo dependan de las modalidades que adopta. Dentro de un modelo do
poltica social, la particular combinacin de "reglas de acceso y utilizacin de
los beneficios y servicios, la forma en que se reparte la financiacin de los
mismos, el grado de participacin de los beneficiarios en la gestin de la
administracin, las relaciones entre las organizaciones polticas y corporativas
y el estado, como clientela" o como beneficiaras de la poltica social, la
autonoma de estas instituciones respecto del estado, en fin, la configuracin
poltica, son algunos de los factores que la imprimen una modalidad particular a
la intervencin social del estado. En cada pas se produjeron combinaciones
especficas da criterios para definir el acceso de la poblacin a los bienes y
servicios colectivos y a la seguridad social, estructuras de financiamiento y
modos de gestin (por ejemplo, grado de centralizacin), sistemas de
legislacin del trabajo y polticas hacia el mercado de trabajo.
A travs de las reglas sobre el acceso, si estado define los beneficiarios
(ciudadanos, asalariados, pobres, etc.) que se califican para consumir bienes y
servicios colectivos. Lo mismo ocurre con el acceso a la seguridad social, que
puede ser ms o menos comprehensivo. El acceso puede ser universal, en la
medida en que la otorga derecho de participacin a todos los ciudadanos;
pueda restringirse slo a la poblacin activa, cuando al derecho de acceso se
basa en la participacin en la actividad econmica, o bien puede limitarse
exclusivamente a los asalariados. El nivel de las prestaciones puede ser
homogneo para todos los beneficiarios o, en cambio, variar de acuerdo con
grupos ocupacionales o sector econmico.
El financiamiento tanto de la seguridad social como de la provisin estatal de
bienes y servicios puede recaer sobre el capital y/o los asalariados, o sobre el
conjunto da la sociedad. La gestin de la provisin de bienes y servicios y la
seguridad social pueda ser centralizada o descentralizada en grado diverso, y
esto tambin tiene efectos sobre cuan uniformes son los servicios y
transferencias.
Por otra parte, el rol que el estado asigna a las instituciones privadas en la
administracin de la asistencia social, la educacin, salud y programas de
empleo tambin diferencia entre modalidades de intervencin social del estado.
Los sistemas pueden variar en cuanto al grado de autonoma financiara de las
instituciones privadas o inversamente de subsidiaridad con respecto a la
financiacin pblica.
El rol de las instituciones privaras en moldear las orientaciones ideolgicas de
la intervencin social sectorial es otro factor a tenor en cuenta.
La legislacin laboral pueda estipular estndares mnimos, excluir a ciertos
segmentos de la fuerza de trabajo de la proteccin legal y establecer
mecanismos de negociacin colectiva del salario y condiciones de trabajo y el
alcance (genrales o por empresa) de los acuerdos. Adems, la ley del trabajo
puede ser utilizada para promover la sindicalizacin por ejemplo estableciendo
que el acceso a ciertos beneficios se restrinja exclusivamente a los miembros
de sindicatos.
Puede ser empleada tambin para acentuar las divisiones al interior del
movimiento obrero.

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Las polticas hacia el mercado de trabajo por su parte, pueden reforzar o
minimizar las diferencias entro segmentos de la fuerza de trabajo en trminos
de nacionalidad, gnero edad. etc.; por ejemplo a travs de la asignacin de
permisos de trabajo a los inmigrantes amnistas para inmigrantes ilegales, o
medidas de discriminacin positiva.
El grado de autonoma que el estado atribuye a los sindicatos distingue entre
modalidades de intervencin social.
Un estado que logra subordinar a la estructura sindical al poder estatal puede
utilizara como instrumento de control de los reclamos y de adaptacin del
movimiento laboral a los requerimientos del poder poltico.
Una estructura sindical autnoma, en cambio, vehiculiza y organiza los
reclamos y puede resistir los intentos de frenar las demandas de los
trabajadores, o acordar un pacto social con el estado y los empleadores.
La articulacin entre distintas modalidades de utilizacin de cada instrumento y
el contexto institucional (relaciones sindicatos-estado y peso de las
instituciones privadas) tiene afectos divergentes sobre el mercado de trabajo.
Las diferentes modalidades de intervencin social del estado junto con otros
factores, determinan la naturaleza y grado de segmentacin de la fuerza de
trabajo, en la medida que influyen sobre la dispersin salarial, las diferencias
entre trabajadores en cuanto al acceso a la proteccin legal, el consumo
colectivo y la seguridad social.

MODELO DE CRECIMIENTO Y ORIENTACION DE LA POTICA SOCIAL

.... .Dados el grado de desarrollo de las fuerzas productivas y las condicionas

prevalecientes en el contexto internacional, Ias elites gobernantes generan
estrategias da crecimiento que presuponen una determinada pauta distributiva
y son acordes con sus propios intereses y proyectos poltico-ideolgicos y con
aqullos de sus aliados. Estas estrategias contribuyen nter aliar determinar
al nivel de requerimientos de mano y a definir el peso asignado al consumo
domstico, incluyendo EL consumo asalariada. El modelo da acumulacin
determina la orientacin de la poltica social: ste se ajusta al nivel da los
requerimientos de fuerza de trabajo y al rol que la estrategia de crecimiento
asigna al consumo domstico. Sin embargo, estos requerimientos pueden
satisfacerse a travs de modalidades distintas de intervencin estatal.
Tambin las organizaciones corporativas y polticas cumplen un papel
Importante en la determinacin de la orientacin de la intervencin social del
estado. El poder de negociacin de los sindicatos (a su vez influido por el nivel
de la demanda de mano de obra) y su capacidad de resistir medidas adversas
o de acompaar otras que les son favorables contribuyen a moldear la forma
que finalmente caracteriza a la intervencin estatal, Por otra parte, el juego
electoral y el sistema poltico pueden frenar algunas iniciativas estatales o
alentar otras que se desvan del proyecto inicial.
Los determinantes econmicos, sociales y polticos de la intervencin social del
estado estn, a su vez Influidos por sta. Los efectos de la intervencin social
del estado sobra, entre otros al nivel y estructura de los salarios, el tamao de
la fuerza, de trabajo, cetaris paribus definen la magnitud de la participacin de
los asalariados en su ingreso as como la pauta distributiva al interior del sector
asalariado La poltica social media entre el modelo de crecimiento y su
impacto sobre al mercado de trabajo. No obstante, la estructura del mercado de

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trabajo y la pauta de distribucin del ingreso a la que contribuye la intervencin
estatal no reflejan automticamente aquella perseguida por la estrategia
econmica ya que tambin otros factores intervienen en su determinacin.
A la luz da estas consideraciones, es realizable, sin cuestionar tambin la
estrategia econmica vigente, el reiterado reclamo de que el estado debiera
implementar polticas sociales para paliar mediante el consumo colectivo
(universalista o focalizado) el empobrecimiento desencadenado por el ajuste
econmico? De acuerdo con la hiptesis aqu desarrollada la orientacin de la
poltica social no puede ser incompatible con el modelo de crecimiento. La
intervencin social del estado adapta la estructura del mercado de trabajo a las
necesidades de la estrategia de acumulacin.
Sin embargo, es posible preguntarse cules son los grados de libertad de la
orientacin de la poltica social y de sus instrumentos, dados de los lmites
impuestos por la estrategia de crecimiento. Los grados de libertad da cada
instrumento difieren. La legislacin laboral y las polticas hacia e! mercado de
trabajo, que son instrumentos que se dirigen especifica e intencionalmente a
regular el mercado de trabajo, vehiculizan la estrategia econmica, por lo que
sus rnrgenes de autonoma con respecto a esta son mnimos. En cambio, la
provisin colectiva y la seguridad social son ms permeables a la influencia de
las fuerzas sociales.
. En Amrica Latina, .desde la dcada del 60, ha tendido a imponerse un
modelo econmico que a diferencia del anterior modelo de industrializacin
para el mercado interno, le ha restado importancia al consumo asalariado y ha
trado aparejada la continua disminucin de los requerimientos de fuerza de
trabajo. hasta que punto, en el marco de esta estrategia hegemnica que
persigue reducir los costos de la fuerza de trabajo asalariada, es coherente
exigir una poltica social redistributiva, cuando es precisamente el salario social
el que limita la competencia en al mercado de trabajo ? Cules son las
opciones, que enfrenta un gobierno que se plantea disminuir -el costo social-
de la reestructuracin econmica? Hasta qu puni la necesidad de moderar
el conflicto que el mismo ajuste genera impone un freno a la reduccin del
gasto pblico -social? En qua medida las fuerzas sociales tienen un papel
efectivo en moldear la poltica social?.
Estos interrogantes abren un debate que trasciende los trminos en que
usualmente se discuten las polticas sociales en los polticos y acadmicos
latinoamericanos.

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