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LIVRO
PPA 2012-2015
A EXPERINCIA SUBNACIONAL DE
PLANEJAMENTO NO BRASIL
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos de
existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e signi-
ficado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies de
colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma
coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que
esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno.Do ponto de vista do Ipea, sendo umrgo de
Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo,
goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar
organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever
de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem
possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados
problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas
ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto
de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia os
ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os dilemas
e os desafios de nossa poca. Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de
desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero
internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento,
estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura
tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental;
vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento
do Estado, das instituies e da democracia.
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os
colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
Governo Federal
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Brand Arenari
Chefe de Gabinete
Jos Eduardo Elias Romo
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires Braslia, 2015
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-256-1
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................7
INTRODUO.............................................................................................9
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
CAPTULO 1
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
UMA ANLISE COMPARATIVA DOS PROCESSOS, CONTEDOS E
SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DOS PPAs.............................................15
Ricardo Carneiro
CAPTULO 2
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DA BAHIA........................................................................101
Cleiton Silva de Jesus
Carmen Lcia Castro Lima
CAPTULO 3
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO CEAR.......................................................................123
Cludio Andr Gondim Nogueira
Paulo Arajo Pontes
CAPTULO 4
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO ESPRITO SANTO.........................................................153
Silvia Buzzone de Souza Varejo
Paulo Henrique Assis Feitosa
CAPTULO 5
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DE MATO GROSSO DO SUL...............................................167
Zaida de Andrade Lopes Godoy
Marc Marie Luc Philippe Jacquinet
CAPTULO 6
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO PARAN.....................................................................183
Carlos Alberto Maral Gonzaga
Maycon Luiz Tchmolo
CAPTULO 7
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO DE JANEIRO.........................................................203
Maria Alice Machado de Carvalho
Ricardo SantAnna Reis
CAPTULO 8
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO NORTE.............................................229
Maria Arlete Duarte de Arajo
Kaio Csar Fernandes
Djalma Freire Borges
CAPTULO 9
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO SUL.................................................261
Jovani Augusto Puntel
Virginia Elisabeta Etges
Silvio Cezar Arend
Christine da Silva Schreder
CAPTULO 10
CONSRCIOS PBLICOS, PLANEJAMENTO REGIONAL
E EFICINCIA NA GESTO.........................................................................277
Chico Brito
CAPTULO 11
PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORAMENTO:
A EXPERINCIA DO CICLO PARTICIPATIVO NA GESTO MUNICIPAL
DE SO PAULO.........................................................................................291
Mariana Mazzini Marcondes
Pamella de Cicco Canato
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................311
APRESENTAO
Neste sentido, acreditamos que poder ser de grande utilidade prtica para os novos
governos estaduais que, tendo assumido em 2015 seus novos mandatos, tm agora
em mos um rico arsenal de informaes e de proposies com vistas montagem
dos seus respectivos PPAs para os prximos quatro anos.
Todos os relatrios integrais da pesquisa esto disponveis ao pblico nos
stios do Ipea (Rede Ipea plataforma de pesquisa em rede) e do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), a quem agradecemos pelo incentivo e
acolhida desta iniciativa.
Desejamos a todos(as) uma tima leitura e reflexo!
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
INTRODUO
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
1. Todo o material produzido (termos de referncias, relatrios estaduais e comparativo) se encontra no stio da Plataforma
Ipea de Pesquisa em Rede, disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/redeipea/>.
12 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 no props um modelo formal de planejamento no pas,
mas deu especial destaque ao Plano Plurianual (PPA), o qual passou a configurar-se
como o instrumento que baliza a ao governamental e desemboca na programao
oramentria do Poder Executivo. Pela crescente importncia que progressivamente
assume no ordenamento e controle da atividade governamental, o PPA apresenta-se,
no contexto atual, como um objeto de estudo capaz de proporcionar indicaes
valiosas acerca da capacidade estatal de planejamento e gesto, tendo em perspectiva
melhorias na eficincia e efetividade da atuao da administrao pblica.
Nessa tica, a rede de pesquisa construda pelo Instituto de Pesquisa Econmica
e Aplicada (Ipea) em torno do projeto intitulado Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de
acompanhamento dos PPAs definiu como tema de investigao os PPAs 2012-2015
propostos na esfera estadual de governo. O objetivo mais geral da investigao
consistiu em examinar o papel cumprido pelo PPA no balizamento e orientao
da implementao da estratgia de governo dos estados brasileiros, responsveis
pela aplicao de expressiva parcela do gasto pblico do pas. Para a consecuo de
tal objetivo, dirigiu-se a ateno para aspectos relacionados elaborao do PPA,
ao contedo de sua programao e ao sistema ou arranjo organizacional encarregado
do acompanhamento e avaliao de sua execuo.
A mencionada rede de pesquisa contou com a adeso voluntria de dez
instituies, de diferentes perfis, que atuaram como parceiros do Ipea, cada uma
delas encarregando-se da anlise da experincia do estado da federao na
qual esto baseadas. O conjunto de estados cobertos pela rede compreendeu
quatro das cinco macrorregies do pas, sendo um estado da regio Centro-Oeste
(Mato Grosso do Sul),1 dois estados da regio Sul (Paran e Rio Grande do Sul),2
1. O caso de Mato Grosso do Sul foi analisado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia
e Tecnologia do Mato Grosso do Sul (Semac).
2. O caso do Paran foi analisado pela Universidade Estadual do Centro-Oeste (Unicentro); o do Rio Grande do Sul,
pela Universidade de Santa Cruz do Sul (Unisc).
16 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
trs da regio Nordeste (Bahia, Cear e Rio Grande do Norte)3 e os quatro estados
da regio Sudeste (Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo).4
Para o exame dos casos estaduais, foi elaborado um termo de referncia,
especificando as dimenses analticas a serem consideradas, tendo em perspectiva
forjar uma viso panormica da conexo entre planejamento e gesto na esfera
estadual de governo. Tendo por referncia mais geral as orientaes contidas no
termo de referncia, as instituies que aderiram rede de pesquisa elaboraram
os respectivos relatrios recorrendo ao levantamento de informaes em fontes
bibliogrficas e documentais, combinado com a realizao de entrevistas com atores
relevantes no processo de formulao e implementao do PPA. As pesquisas biblio-
grficas realizadas, de escopo variado, enfatizaram estudos e trabalhos que tratam do
planejamento governamental no nvel estadual, com o intuito de buscar subsdios
para a contextualizao do plano plurianual no mbito de sua atividade planejadora.
A pesquisa documental, tambm de escopo variado, abrangeu o levantamento e
anlise tanto da legislao quanto de documentos produzidos por rgos estaduais
no mbito das atividades relacionadas formulao do PPA 2012-2015, bem como
a seu monitoramente e avaliao. Da mesma forma, as entrevistas envolveram
conjuntos variados de atores, seja em termos quantitativos ou de perfil. Em alguns
casos, as entrevistas centraram-se em integrantes do Executivo, com destaque para
representantes da secretaria responsvel pela atividade de planejamento do estado.
Em outros, estenderam-se para interlocutores selecionados do Legislativo e,
de forma mais eventual, para atores da sociedade civil.5
Este captulo cuida de fazer uma anlise comparativa dos dez casos examinados
pelas instituies que compem a mencionada rede, referenciando-se primariamente
nas informaes e interpretaes disponibilizadas pelos relatrios de pesquisa por
elas produzidos. De forma complementar, recorreu-se, quando necessrio, a outras
fontes de informao, de natureza bibliogrfica e documental. A partir da anlise
comparada, buscou-se identificar as convergncias e divergncias mais marcantes
das referidas experincias estaduais, tendo em perspectiva proporcionar subsdios
para o aprimoramento da administrao pblica no tocante sua capacidade de
conceber e coordenar as polticas e aes de governo.
3. O caso da Bahia foi analisado pela Superintendncia de Estudos Sociais e Econmicos da Bahia (SEI), vinculada
Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (Seplan-BA); o do Cear, pelo Instituto de Pesquisa e Estratgia
Econmica do Cear (Ipece); e o do Rio Grande do Norte, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
4. O caso do Esprito Santo foi analisado pela Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA); o de Minas gerais, pela
Universidade Federal de Viosa (UFV); o do Rio de Janeiro, pela Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e
Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (Ceperj); e o de So Paulo, pela Fundao Prefeito Faria Lima/Centro
de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam).
5. Para mais detalhes acerca do contedo de cada documento, bem como da metodologia utilizada em sua elaborao,
consultar os respectivos relatrios de pesquisa, disponveis em: <http://www.ipea.gov.br/redeipea/>.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 17
2 CONTEXTUALIZANDO O PPA
O planejamento convencionalmente tratado como instrumento de racionalizao
do processo decisrio relativo forma de definir e organizar as atividades ou aes
concernentes implementao de qualquer empreendimento ou interveno de
maior complexidade. Sua aplicao na administrao pblica reflete o progressivo
alargamento do escopo das intervenes estatais na economia, o que se faz acom-
panhar de sua crescente complexificao, tornando a atividade governativa cada
vez mais exigente quanto capacidade de formular, monitorar e avaliar polticas
pblicas (Brasil, Carneiro e Teixeira, 2010). No sem razo, o impulso decisivo
adoo do planejamento governamental nas sociedades capitalistas dado pela
hegemonia conquistada pelo pensamento keynesiano no ps-guerra e sua defesa
de um papel mais ativo do poder pblico no tocante promoo do crescimento
econmico e da melhoria do bem-estar social. Esta seo trata da adeso do Brasil
atividade planejadora com o intuito de contextualizar a introduo do PPA e sua
institucionalizao como principal instrumento do planejamento governamental
no pas ocorrida na transio para o sculo XXI, dedicando especial ateno ao
que se passa no mbito dos governos estaduais.
Com esse intuito, faz-se, inicialmente, uma breve recuperao histrica da
experincia brasileira de planejamento governamental, em suas linhas mais gerais,
para destacar as inovaes introduzidas pela CF/1988, que se corporificam em
um modelo de planificao com base no PPA, atualmente adotado pelos diversos
nveis de governo. Na sequncia, examina-se, tambm de forma rpida, como o
PPA inscreve-se na atividade planejadora dos governos estaduais, direcionando
o foco para a relao entre o PPA e outros instrumentos de planejamento por eles
eventualmente utilizados, nos horizontes temporais de mdio e longo prazo.
18 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
8. Pelo dispositivo legal, cada governo que assumisse o poder deveria elaborar um Plano nacional de desenvolvimento,
correspondendo ao perodo do mandato presidencial (Rezende, 2011).
20 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
9. Formalmente, a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento ainda foi observada no governo Sarney,
que lanou o Plano de metas para o perodo 1986-1989.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 21
10. A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101, estabelece normas gerais de finanas pblicas, aplicveis
aos trs nveis de governo. A referida lei procura aperfeioar a sistemtica de planejamento e oramento prevista no
texto constitucional, enfatizando a gesto fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.
22 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
Essa articulao com o oramento, intermediada pela LDO, pode requerer a reviso
peridica do PPA, de forma a acomodar mudanas conjunturais em objetivos ou
prioridades do governo ao longo do mandato, o que efetivamente ocorre.
Ao lado disso, cabe mencionar a relao que se estabelece, ou pode se estabelecer,
entre o PPA e outros instrumentos de planejamento de mdio prazo. De um lado,
tem-se uma conexo at certo ponto lgica com o plano de governo apresentado pelo
candidato eleito e discutido durante a campanha. Como um planejamento de mdio
prazo, pensado para o horizonte temporal correspondente ao mandato, de esperar
que o PPA espelhe as principais propostas do candidato vencedor, transmutadas
em compromissos polticos que este assume enquanto governador eleito. De outro,
nada impede o lanamento, paralelamente ao PPA, de algum outro plano de mdio
prazo, como aqueles endereados a explicitar inciativas prioritrias do governo.
H uma expectativa de que isto no ocorra, j que a concepo do PPA tem um
carter de instrumento de articulao e coordenao das aes governamentais,
o que inclui aquelas de natureza prioritria, de forma a assegurar sua coerncia
ao longo do tempo. Assim, o lanamento de qualquer plano de natureza mais
global, que no seja um desdobramento do PPA, como aqueles de recorte setorial
ou regional, denota uma desconsiderao poltica do governante para com ele ou,
o que d no mesmo, seu esvaziamento como instrumento de planejamento e gesto
estratgica do governo.
No que se refere ao planejamento de longo prazo, sua utilizao bastante
heterognea entre os estados examinados pela pesquisa. A maior parte utiliza o
instrumento; as excees so Paran e Cear. As aes de planejamento de longo
prazo adotadas, contudo, apresentam concepes variadas e articulam-se, tambm
de forma variada, com o PPA. A esse respeito, cabe mencionar a adoo em alguns
estados como Minas Gerais, Rio de Janeiro e Esprito Santo de modelos de
planejamento estratgico oriundos do setor privado, vistos como uma ferramenta
capaz de conferir maior eficincia na conduo da atividade governativa, consoante
as premissas do reformismo da new public management.11 Trata-se de opo feita
por governos especficos regra geral, ancorada, do ponto de vista operacional,
na contratao de consultorias especializadas , sem nenhuma garantia efetiva de
sua continuidade no tempo.
So Paulo assemelha-se aos casos do Cear e Paran, no dispondo de plane-
jamento de longo prazo, de abrangncia geral. No entanto, distingue-se deles por
contar com planejamentos setoriais de longo prazo, ilustrados pelas iniciativas nas
reas de transporte, de meio ambiente e de energia.12 Tais planos setoriais proveem
11. Para uma viso crtica do reformismo da NPM, ver, entre outros, Carneiro e Menicucci (2000).
12. Respectivamente, Plano Diretor de Transportes (PDDT) 2010-2030; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do
Estado de So Paulo 2020; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do Estado de So Paulo 2020 (Ipea, 2013c).
24 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
13. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c), o governo paulista teria contratado, para tanto,
a empresa de consultoria de Tony Blair, ex-primeiro ministro do Reino Unido.
14. Para informaes mais detalhadas a esse respeito, ver o relatrio de pesquisa elaborado pela Ipea (2013i).
15. O Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Regio Metropolitana de Natal teve um arranjo distinto dos demais
planos regionais em sua elaborao, o qual envolveu a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e a
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), alm de uma empresa de consultoria (Ipea, 2013i).
16. Tal gesto corresponde ao governo Hlio Garcia.
17. Trata-se do governo Renato Azeredo, que editou, em dezembro de 2005, a primeira verso do PMDI aps a
promulgao da Constituio Estadual de 1989.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 25
18. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social foi criado em 1996, com carter consultivo e deliberativo, tendo como
finalidade a proposio do PMDI e a coordenao da poltica de desenvolvimento econmico-social do estado.
19. A Macroplan Prospectiva Estratgia & Gesto uma empresa brasileira de consultoria em cenrios prospectivos,
administrao estratgica e gesto orientada para resultados.
20. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pela UFV, o subsecretrio de Planejamento Oramento e Qualidade
do Gasto, afirmou que no meio do processo de elaborao deste [ltimo] PMDI, comeou-se a questionar, pela primeira
vez, a necessidade do apoio da Macroplan (Ipea, 2013b, p. 50).
21. Para mais informaes a esse respeito, ver o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e).
26 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
22. O isomorfismo institucional consiste em um conceito utilizado nas anlises do neoinstitucionalismo sociolgico,
designando reproduo de prticas, procedimentos e arranjos institucionais entre organizaes que atuam em um
mesmo ambiente institucional.
23. No caso mineiro, a viso de futuro tornar Minas o melhor estado para se viver, a qual vem se mantendo
desde a verso do PMDI para o perodo 2003-2020. No caso capixaba, foi traada, como viso de futuro, a ideia
de que o Esprito Santo ser um dos primeiros estados brasileiros a erradicar a pobreza, resultado de um modelo de
desenvolvimento marcado pela qualidade de seu capital humano, pela capacidade competitiva de suas empresas,
pela incluso social, pelo compromisso com o meio ambiente e por instituies pblicas eficientes e reconhecidas
(Ipea, 2013e, p. 15). Por fim, o planejamento carioca adotou, como viso de futuro, a proposio de que, em 2027,
o Rio de Janeiro ser um lugar nico para se viver e investir: prspero, seguro, ambientalmente sustentvel,
onde educao e cultura so valores inquestionveis e transformadores (Ipea, 2013h, p. 28).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 27
24. O governador Jaques Wagner foi reeleito para um novo mandato, correspondente ao perodo 2011-2014.
28 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
de longo prazo para o Mato Grosso do Sul MS 2020. O processo teve conti-
nuidade nos anos 2000, assumindo, a partir de ento, conotao regional.
Em 2004, houve a atualizao do estudo produzido em 1999, gerando o docu-
mento intitulado MS 2025, tambm com base na contratao de consultoria.
Em simultneo, foram propostos planos regionais de desenvolvimento sustentvel,
articulados s anlises e proposies do MS 2020. Seguindo nessa trilha, o governo
estadual lanou, em 2010, o Plano de Desenvolvimento Regional PDRMS
2010-2030, fundindo a atualizao de cenrios e estratgias de longo prazo
com o planejamento regional. Elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente, do
Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac), o documento referencia-se, em
termos metodolgicos, na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
De acordo com o relatrio do Ipea (2013f ), o PDR-MS 2010-2030 props uma
agenda de quinze aes estruturantes que, presumidamente, deveria ser detalhada nos
PPAs, a comear do PPA 2012-2015. Trata-se de atividade ainda no consolidada,
tanto pelo carter relativamente recente de sua introduo quanto, e principalmente,
pelas mudanas nela processadas ao longo do tempo.
O quadro 1 sintetiza as informaes referentes adoo do planejamento de longo
prazo nos estados pesquisados. Como se pode notar, apenas em Minas Gerais, o plane-
jamento de longo prazo, de natureza global, pode ser considerado institucionalizado.
Outros quatro estados tambm adotam o planejamento de longo prazo, de natureza
global, mas como uma atividade ainda no consolidada. No Rio Grande do Norte,
o planejamento tem conformao regional, enquanto Mato Grosso do Sul transita
do planejamento global para o regional. So Paulo comparece apenas com o plane-
jamento setorial. Em nenhum desses casos o planejamento de longo prazo constitui
uma atividade institucionalizada.
QUADRO 1
Estados pesquisados com planejamento de longo prazo, por tipo, ano de adoo e
grau de institucionalizao
Estado Tipo Incio de adoo Institucionalizao
Elaborao do autor.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 29
25. Na prtica, os dois processos a reviso do PMDI e a elaborao do PPAG podem ocorrer em paralelo, dada a
exiguidade de tempo que o governo dispe para formular os mencionados documentos.
30 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
Tal reviso, em suas duas ltimas edies, toma por base o prprio plano de
governo (Ipea, 2013b, p. 51), no sentido de se buscar uma aderncia entre as dire-
trizes estratgicas do plano de longo prazo e as propostas da campanha eleitoral. De
acordo com o relatrio produzido pelo Ipea (2013b, p. 51), o PPAG , ainda, mais
influenciado que o PMDI, uma vez que o plano de governo [leia-se, o documento
com as propostas de campanha] trata de questes relacionadas ao curto e
mdio prazo, que corresponde ao horizonte temporal contemplado pelos PPAs.
No entanto, tal plano de governo no se dissolve nos instrumentos formais
de planejamento. Ao contrrio, ele se mantm como uma referncia na conduo da
atividade governativa, tendo, como contedo, os j citados programas ou projetos
estruturadores, cujas proposies so objeto de acompanhamento especfico, feito em
separado das demais aes do PPAG como se ver mais adiante , de forma a
prover informaes mais tempestivas e detalhadas ao governador (Ipea, 2013b).
Esse conjunto de programas estruturadores pode ser considerado como o plano de
governo do estado, ainda que seja formalmente rotulado enquanto tal.
O Paran representa outro estado no qual o plano de governo apresentado
na campanha eleitoral, intitulado Metas de governo 2011-2014, foi levado
em considerao na elaborao do PPA 2012-2015, que reproduz as estra-
tgias mais gerais nele traadas. Da mesma forma, as principais propostas,
detalhadas em cada programa do PPA correspondem quelas destacadas
no mencionado plano de governo (Ipea, 2013g, p. 32), em uma articulao
estreita entre os dois documentos.
No caso do Esprito Santo, ao contrrio de Minas Gerais, o plano de governo
um documento formal, produzido logo aps a posse do governador. Denominado
novos caminhos, o Plano de Governo 2011-2014 foi elaborado, tendo, como subs-
dios, os compromissos assumidos durante a campanha e as diretrizes estratgicas do
plano de longo prazo anteriormente mencionado, o ES 2025. Por sua vez, o Plano
de Governo 2011-2014 desdobrou-se em um novo documento, o plano estratgico
do governo, que se constitui no documento considerado para fins da gesto da
estratgia de governo e de suas aes prioritrias. So essas mesmas diretrizes que
informam a elaborao do PPA 2012-2015 (Ipea, 2013e). Ao espelhar, to de perto,
o plano de governo, o PPA estadual da atual gesto pode ser visto como expresso
do cumprimento formal da imposio normativa de faz-lo, prestando-se a rigor,
a fazer a articulao com a programao oramentria.
Diferentemente do Esprito Santo, no Rio de Janeiro, no se observa uma
correspondncia to estrita entre o plano de governo apresentado durante o
pleito eleitoral intitulado Plano de governo do Rio de Janeiro 2011-2014
e o PPA 2012-2015. Conforme anlise realizada no relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013h, p. 64), todos os objetivos setoriais do PPA 2012-2015 esto
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 31
QUADRO 2
Relao entre propostas de campanha e PPA 2012-2015 e existncia de plano de
governo paralelo ao PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Estado Relao entre propostas de campanha e PPA Tipo de plano de governo paralelo ao PPA
Elaborao do autor.
27. Alguns estados vm, mais recentemente, tomando iniciativas no sentido da construo de carreiras na rea
de planejamento, oramento e gesto, de forma a recompor sua capacidade tcnica de lidar com a atividade
planejadora. A ttulo de ilustrao, podem ser citadas a carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental (EPPGG), criadas em Minas Gerais e no rio de Janeiro, e a carreira de analista de Planejamento e
Oramento (APO), criada tambm no Rio de Janeiro.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 35
28. A edio de manual para orientar a elaborao do PPA reproduz adotada no nvel do governo federal. Tambm o
manual produzido pelo governo federal que serve usualmente de referncia para os manuais elaborados pelos estados.
36 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
Pblicas (GSPOFP). Essa unidade est presente nas diversas secretarias estaduais e
na procuradoria-geral do estado e tem, entre suas atribuies, a funo de coordenar,
em suas respectivas reas de atuao, a formulao das propostas setoriais relativas
programao do PPA (Ipea, 2013c). Cabe mencionar, ainda, que o estado conta
com uma carreira especfica na rea de planejamento e finanas pblicas o analista
em planejamento, oramento e finanas pblicas cujos servidores so alocados
nas secretarias e rgos setoriais pelos titulares das secretarias centrais a SPDR e
a Secretaria da Fazenda.
Os GSPOFPs so compostos por quatro integrantes, um representante
da SPDR, outro da secretaria da Fazenda e dois da secretaria qual se vincula.
Tal estrutura est submetida orientao normativa e superviso tcnica da
SPDR e da secretaria da Fazenda, sem prejuzo da subordinao hierrquica
s secretarias (Ipea, 2013c, p. 28) em que se inscrevem. Para facilitar as
atividades de coordenao dos GSPOFP, no tocante elaborao das propos-
tas setoriais para compor a programao do PPA, o governo estadual criou,
em 2007, a figura do interlocutor. Designado pelo titular da secretaria, cabia ao
interlocutor promover a integrao interna da equipe envolvida nas atividades
concernentes elaborao do PPA e fazer a articulao desta equipe com o
GSPOFP, assumindo funes tpicas de coordenao. De acordo com o rela-
trio do Ipea (2013c), a atuao dos interlocutores foi formalmente esvaziada
no processo de formulao do PPA 2012-2015, com o reforo do papel de
coordenao do GSPOFP.
A atividade de elaborao da programao do PPA conduzida pelas diversas
secretarias balizada por trs documentos principais, previstos em ato normativo
do governo estadual. O primeiro deles corresponde definio das diretrizes e
objetivos estratgicos do governo que, nas duas ltimas edies do PPA ficou sob
responsabilidade da SPDR. O segundo documento o termo de referncia para
a elaborao dos diagnsticos setoriais, disponibilizado via internet no portal
do PPA. De acordo com o Ipea (2013c), o decreto que normatiza a questo no
deixa claro a quem cabe a responsabilidade pelos diagnsticos, os quais devem ser
encaminhados SPDR. Com base nos diagnsticos setoriais, a SPDR formula
os cenrios prospectivos, disponibilizando-os tambm via internet, no portal do
PPA. O terceiro envolve o estudo sobre as fontes de financiamento, a cargo da
secretaria da Fazenda.
Na elaborao das propostas de programao para o PPA, as secretarias e
rgos setoriais contam com uma ferramenta digital, designada como estrutura
de programas e aes (EPA), que consiste em uma base de dados de responsabilidade
da SPDR, operacionalizada via internet/intranet e utilizada em todas as etapas do
processo de estruturao dos programas de governo (Ipea, 2013c, p. 34). Cabe
38 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
29. Tal fragilidade transparece nas entrevistas realizadas pela UFRN com tcnicos da administrao estadual, que a
atribuem, entre outros fatores, ausncia de carreiras na rea de planejamento e oramento, ao lado da no renovao
de quadros na Seplan-RN (Ipea, 2013i).
42 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
30. As reunies com a alta direo para traar os objetivos estratgicos e, posteriormente, valid-los para
definir o mapa estratgico contou com apoio de consultoria externa, prestada pela Fundao Getulio Vargas
(UNISC, 2013, p. 36).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 43
QUADRO 3
Conformao estrutural e grau de centralizao do arranjo organizacional encarregado
da elaborao do PPA 2012-2015 e participao da alta direo no processo
Estado Conformao estrutural Grau de centralizao Participao da alta direo
Bahia Ad hoc Centralizado Mdia
Cear Sistmico Descentralizado Baixa
Esprito Santo Ad hoc Descentralizado Alta
Mato Grosso do Sul Ad hoc Descentralizado Baixa
Minas Gerais Ad hoc Centralizado Baixa
Paran Sistmico Descentralizado Baixa
Rio de Janeiro Sistmico Centralizado Baixa
Rio Grande do Norte Ad hoc Descentralizado Baixa
Rio Grande do Sul Ad hoc Descentralizado Mdia
So Paulo Sistmico Descentralizado Baixa
Elaborao do autor.
46 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
apresentada pela Seplan-RN para o fato foi a escassez de tempo hbil para realiz-las,
qual somaram-se s dificuldades operacionais advindas da reestruturao dos
rgos, em funo da mudana de governo (Ipea, 2013i, p. 72). Na ausncia de
uma interlocuo efetiva entre governo e sociedade, a incorporao de sugestes
originrias das instncias participativas por parte das secretarias setoriais quando
da elaborao das respectivas propostas para o PPA 2012-2015, quando ocorreu,
deu-se de modo passivo (Ipea, 2013i, p. 74), no sentido de no refletir uma
ao intencionada.
Em Mato Grosso do Sul, os conselhos de poltica setorial tambm
foram pensados como canal para a interlocuo com a sociedade no tocante
construo da programao do PPA. Essa alternativa viu-se favorecida
pelo fato de a Semac secretaria que, como visto, est frente do processo
de elaborao do documento participar diretamente da composio de parte
expressiva dos conselhos setoriais institudos e em funcionamento no estado.
No entanto, no se avanou no sentido de se estruturar alguma forma de
comunicao entre tais instncias participativas e o processo de elaborao do
PPA 2012-2015, o que implicou em uma interlocuo frgil, para no dizer
inexistente, com a sociedade.
J o Esprito Santo adota uma sistemtica de envolvimento da sociedade
no processo de formulao do PPA dirigida identificao de demandas da
populao quanto a prioridades de interveno governamental, assumindo carter
meramente consultivo. A participao da populao na formulao da progra-
mao do PPA, promovida pelo governo estadual, envolveu dois mecanismos
principais de consulta: o encaminhamento de propostas via internet e a realizao
de audincias pblicas. Para o envio de sugestes de aes e projetos com vistas
incluso no PPA, o governo criou um site especfico que, durante 30 dias,
ficou aberto apresentao de propostas por parte da populao, dando forma ao
denominado PPA online. Das propostas recebidas,31 aquelas com maior adeso
foram selecionadas com o intuito de serem submetidas apreciao no mbito das
audincias pblicas. Tais audincias ocorreram de forma regionalizada, tratando
simultaneamente da programao do PPA e da proposta oramentria para o ano
de 2012. Foram, no total, dez audincias, convocadas pelo governo, cabendo,
s prefeituras municipais de cada regio, divulgar o evento e mobilizar a populao.
So audincias com acentuada conotao poltica, nas quais participam prefeitos
municipais, deputados e o governador, com pouco espao para a manifestao
da sociedade (Ipea, 2013e).
31. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pela Ipea (2013e), foram 444 as propostas recebidas pelo
governo estadual.
50 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
32. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p 39), o Portal PPA registrou [no perodo de
um ms em que ficou aberto] 218 sugestes, sendo 191 de cidados, 24 de rgos pblicos e 3 de ONGs.
33. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013d), quatro pessoas participaram das oficinas realizadas.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 51
34. Cada territrio conta com uma instncia participativa, sob a forma de rgo colegiado, composto paritariamente
por representantes da sociedade civil e do poder pblico (Ipea, 2013a).
35. Cada GTT foi formado por nove integrantes, dos quais cinco indicados pela sociedade civil e os outros quatro por
rgos pblicos (Ipea, 2013a).
36. Das plenrias emergiram um total de 3.228 propostas, das quais 1.952 foram validadas pela Seplan-BA e repassadas
s secretarias setoriais, para conhecimento e avaliao (Ipea, 2013a).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 53
37. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j), os seminrios contaram com a participao de
cerca de 6 mil pessoas e de mais de 360 instituies.
38. O envio de propostas fez-se por meio de um formulrio especfico disponibilizado em site tambm especfico.
De acordo com o relatrio de pesquisa do Ipea (2013j), foram feitas, por meio digital, cerca de 12 mil propostas ou
sugestes, que aps passarem por uma filtragem, resultaram em cerca de 1,6 mil, publicadas no portal do participao
digital para fins de discusso e manifestao de apoio.
54 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
QUADRO 4
Canais de interlocuo com a sociedade e natureza da participao no processo de
elaborao do PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Estado Canal de participao Natureza da participao
Elaborao do autor.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 55
39. Embora disponha de mecanismos variados para ampliar o debate da programao do PPA, como as audincias
pblicas, a Assembleia Legislativa estadual praticamente no os utiliza. Como afirma o relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013g, p. 38), para o PPA 2012-2015 ocorreu a excepcionalidade de uma audincia pblica no municpio
de Laranjeiras do Sul, por convocao da Comisso Permanente de Oramento da Assembleia Legislativa.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 57
40. Mesmo considerando-se o cur to prazo para a apresentao de emendas ender eadas ao PPA , o nmer o delas
alcanou apenas 69, das quais 30 corresponderam a iniciativa de uma nica deputada do PT e outras oito de uma
deputada do Partido da Repblica (PR) (Ceperj, 2013).
58 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
pea oramentria,41 o que visto como algo at certo ponto natural, dado que
o oramento anual resulta em aes concretas que so mais facilmente percebidas
pela populao (Ipea, 2013d, p. 40). As emendas endereadas ao PPA decorrem,
a rigor, das emendas ao oramento, refletindo a necessidade de articulao entre
os dois instrumentos de planejamento. Esse entrelaamento no exame e aprovao
dos projetos de lei do PPA 2012-2015 e da LOA de 2012 tambm observa-se
nos cinco encontros macrorregionais, promovidos pelo Legislativo, nos quais ambos
foram tratados indistintamente.
No caso da Bahia, o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013a) observa que
alguns deputados participaram do processo de construo do PPA 2012-2015,
por suas ligaes com os movimentos sociais no interior do estado. Tal participao
ocorreu principalmente nas plenrias promovidas pelo Executivo nos territrios
de identidade, referentes s discusses com a sociedade no mbito do PPA-P,
mostrando-se, contudo, pouco expressiva. Na fase de tramitao do projeto de lei
do PPA 2012-2015 na Assembleia Legislativa, para fins de sua apreciao e votao,
a participao dos deputados e, principalmente, a contribuio que deram para o
aprimoramento da proposta do Executivo revelaram-se tambm pouco significa-
tivas. Isto evidencia-se no reduzido nmero de emendas parlamentares propondo
modificaes no projeto de lei, bem como no teor de tais emendas, que trataram,
regra geral, de questes perifricas ou acessrias do documento.42
O Rio Grande do Sul reproduz, em linhas gerais, a situao observada nos
demais estados, no sentido de o projeto de lei do PPA 2012-2015 no sofrer
modificaes substantivas quando de sua apreciao e votao no legislativo. Cabe
Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle a atribuio de
analisar a proposta do Executivo e emitir parecer relativo proposta do Executivo,
considerando, no processo, as emendas dos parlamentares.43 Alm de pouco
numerosas, as emendas aprovadas implicaram alteraes mnimas na proposta do
governo, que foi aprovada pela Assembleia Legislativa praticamente em sua forma
original. Emendas que alterariam sobremaneira o projeto original governamental,
propostas por deputados de oposio, no foram acolhidas, uma vez que o governo
(Ipea, 2013j, p. 33) dispe de uma base de apoio parlamentar suficiente para rejeit-las.
41. Uma explicao alternativa para a prevalncia de emendas parl amentares ao oramento, comparativamente ao PPA,
foi dada pelo relator dos projetos de lei do PPA 2012-2015 e do PPA 2008-2011. Para o relator, os deputados de
um modo geral preferem participar das discusses nas oficinas regionais promovidas pela Seplag-CE e, a partir da,
proporem iniciativas no PPA (IPECE, 20013, p. 39). Dessa forma, o envolvimento dos deputados com o PPA se daria
principalmente na fase de sua elaborao, ou seja, antes do envio do respectivo projeto de lei ser enviado Assembleia.
42. Como mostra o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013a, p. 29), o relator do parecer referente ao mencionado
projeto de lei apresentou 25 emendas, todas relacionadas a pequenos equvocos na formatao de algumas MY.
43. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j), a comisso recebeu 106 propostas de alteraes
no projeto de lei enviado pelo governo, 35 foram aprovadas.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 59
44. o que transparece, com nitidez, na fala de um dos entrevistados pela pesquisa realizada pelo Ipea (2013i, p. 77),
transcrita a seguir: como a abertura do PPA sociedade poderia levantar questionamentos e algumas surpresas,
exigindo, dessa forma, uma maior dedicao por parte dos polticos, alguns acabam no querendo que isso ocorra, alm
de no estarem preparados para absorver os eventuais questionamentos da sociedade. E, assim, as eventuais mudanas
ocorrem muito mais quando h interesse de alguns polticos de barganhar determinadas polticas em interesse prprio.
45. O relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c) no contempla informaes sobre o quantitativo de emendas
dessa natureza apresentadas e aprovadas.
60 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
46. Enquanto o projeto de lei do PPA 2012-2015 foi objeto de 705 emendas, a LOA para o exerccio de 2012 recebeu 9.733
emendas (Ipea, 2013c).
47. A criao da CPP foi inspirada na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, possuindo
funcionamento similar (Ipea, 2013b, p. 40).
48. As audincias realizadas no interior tm, por referncia, as macrorregies de planejamento do estado, embora a
sistemtica adotada pela Assembleia Legislativa no implique, necessariamente, promover audincias em todas elas.
49. Desde 2003, quando essa sistemtica passou a ser adotada, foram apresentadas 2.741 propostas de emendas
populares ao PPAG, incluindo suas revises anuais, com uma mdia de 274 propostas ao ano. Destas, 660 viraram
emendas parlamentares ao PPGA, com uma mdia de 66 emendas ao ano (Ipea, 2013b).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 61
j que, como nos demais estados, o governo estadual dispe de confortvel base de
apoio na Assembleia Legislativa e faz prevalecer seu interesse poltico.
Como observado, h muito mais convergncias que divergncias nos processos
de tramitao dos projetos de lei dos PPAs estaduais pelas respectivas Assembleias
Legislativas com vistas sua aprovao. Na ampla maioria dos casos, essa tramitao
pelo Legislativo, ainda que permeada por regras processuais especficas, logo dife-
renciadas, aproxima-se de uma mera formalidade, o que se insinua, com clareza,
no alcance limitado, para no dizer perifrico, das mudanas por ele propostas no
documento. Apenas a Assembleia Legislativa de Minas Gerais merece realce pelo
esforo empreendido no sentido de abrir espao para a discusso do plano com
a sociedade, do qual resulta a proposio de emendas programao proposta,
embora nem sempre acatadas.
4 O CONTEDO DO PLANO
Como visto, o PPA foi concebido como instrumento de planejamento de mdio
prazo, tendo, como propsito mais geral, expressar a estratgia de governo e as
aes ou atividades pensadas para conferir-lhe materialidade, cujo desdobramento
operacional d-se por meio da programao oramentria, detalhada a cada ano.
Esta seo direciona o foco para a abordagem do contedo dos PPAs estaduais,
buscando apreender sua concepo enquanto documento formal de planejamento,
o que implica considerar tanto aspectos de natureza metodolgica quanto aspectos
atinentes ao detalhamento da programao proposta. Para tanto, examina-se, em um
primeiro momento, a concepo metodolgica que informa a elaborao do PPA e
as principais categorias analticas utilizadas no documento. Na sequncia, a ateno
dirigida para a forma como se processa a definio de prioridades concernentes
atuao do governo, avanando comentrios acerca da incorporao ou no de ques-
tes relativas intersetorialidade e regionalizao no desenho das aes propostas.
50. O neoinstitucionalismo sociolgico considera trs tipos principais de isomorfismo: coercitivo, normativo e mimtico.
Esse ltimo caracteriza-se pela replicao voluntria de prticas, procedimentos e condutas por parte de uma determinada
organizao, referenciada naquilo que feito em outras organizaes.
51. Para uma discusso crtica dos dois modelos, ver Garcia (2012).
62 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
papeis cumpridos pelo plano e pelo oramento. Nessa esteira, busca-se romper com
o carter segmentado ou fragmentado da programao do PPA, at ento caracteri-
zada pelo recorte setorial, de forma a permitir a incorporao da intersetorialidade
ou transversalidade e, ao mesmo tempo, favorecer a gesto, o monitoramento e a
avaliao das polticas pblicas que compem a agenda de governo.
O primeiro modelo baseia-se no binmio programa-ao, fundamentando-se,
do ponto de vista terico, no Planejamento Estratgico Situacional (PES).52
Do PES deriva a distino de dimenso estratgica e dimenso ttica-operacional.
Na dimenso estratgica seriam traadas, a partir de uma viso de longo prazo,
as orientaes e diretrizes estratgicas do governo, que informariam, em uma
perspectiva de mdio prazo, os objetivos das polticas pblicas, de recorte setorial.
Na dimenso ttica-operacional, por sua vez, seriam propostos programas com
vistas consecuo da estratgia de governo, com o concomitante detalhamento
de suas aes e dos produtos correspondentes, traduzidos na oferta de um bem ou
servio. A formulao dos programas seria informada por um problema a resolver,
ou uma demanda da sociedade ou ainda por uma oportunidade a aproveitar,
cuja identificao teria, como balizamento, as diretrizes estratgicas do governo,
de forma a garantir coerncia interna ao plano (Paulo, 2010, p. 176). A especificao
das aes que compem o programa guardaria uma relao de causa-efeito face ao
objetivo ou fim pretendido.
O segundo modelo distingue-se do anterior por restringir-se s dimenses
estratgica e ttica do planejamento, remetendo o detalhamento operacional das aes
de governo para a esfera do oramento. Na dimenso estratgica, seriam expressas,
como anteriormente, as diretrizes ou orientaes estratgicas do governo, tendo,
como fundamentos, a viso de longo prazo daquilo que se pretende alcanar e os
macrodesafios a serem enfrentados com tal finalidade. Na dimenso ttica, transita-se
de programa setorial para programa temtico, o qual desdobra-se em iniciativas,
que correspondem s entregas de bens e servios sociedade. O programa temtico
apresenta um carter mais abrangente que a concepo anterior de programa,
medida que congrega e articula um conjunto de objetivos afins, relativos a
um determinado tema de poltica pblica, dando forma a objetivos transversais,
que incorporam, ou procuram incorporar, a intersetorialidade.
A maior parte dos estados examinados pela pesquisa continua a adotar uma
concepo metodolgica de PPA consoante o modelo anteriormente utilizado pelo
governo federal, o que bem ilustrado pelos casos de So Paulo e Rio Grande do
Norte. Alguns poucos procuraram acompanhar a inovao metodolgica intro-
duzida pelo governo federal, exemplificados pelos casos do Paran, do Cear e,
principalmente, da Bahia. De um modo geral, no so apropriaes literais dos
53. Trata-se das definies introduzidas pela Portaria n 42/1999 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
54. Para a maioria esmagadora dos programas tm-se especificadas todas as informaes, entretanto observou-se
haver algumas lacunas de informaes: seis programas no contam com indicador definido; um programa no apre-
senta a justificativa para sua existncia; 46 programas possuem indicador par a os quais informado no haver valor
mais recente; trs programas no apresentam nenhuma ao (geral ou em algum rgo em que est ar rolado); e um
programa no apresenta os produtos e metas para as aes (Ipea, 2013c, p. 47).
64 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
55. No PPAG 2008-2011, o nmero de programas rotulados como estruturadores totalizava 57 (Ipea, 2013b).
68 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
56. Os quatro eixos listados no plano estadual so extremamente genricos, mais especificamente o eixo econmico,
o regional, o social e o democrtico (Ipea, 2013j).
57. Tais diretrizes consistem em alcanar o crescimento do investimento, do emprego e da renda; promover o
desenvolvimento regional; elevar a qualidade de vida e er radicar a pobreza extrema; e aprimorar a cidadania,
promover a paz e os valores republicanos (Ipea, 2013j, p. 47).
70 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
58. Tal viso traduz-se em Fazer de Mato Grosso do Sul um Estado mais competitivo, com desenvolvimento sustentvel,
e menos desigual em suas regies (Ipea, 2013f).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 71
59. Para fins comparativos, o PPA 2012-2015 do governo federal compe-se de 65 programas temticos e 31 programas
de gesto, manuteno e servios ao estado.
60. Tais eixos so designados como Sociedade justa e solidria; Economia para uma vida melhor; e Governo
participativo, tico e competente (Ipea, 2013d, p. 57).
72 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
61. Os eixos estruturantes so incluso social e afirmao de direitos; desenvolvimento sustentvel e infraestrutura
para o desenvolvimento; e gesto democrtica do estado (Ipea, 2013a, p. 36).
74 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
QUADRO 5
Formas de descrio da concepo da estratgia dos PPAs 2012-2015 dos estados
pesquisados
Estado Macro Desdobramento
Bahia Eixo estruturante rea temtica e diretriz estratgica
Cear Eixo estratgico rea temtica e diretriz estratgica
Esprito Santo Eixo estratgico Diretriz e macro-objetivo
Mato Grosso do Sul Macrodesafio Macro-objetivo
Minas Gerais Rede de resultados Diretriz e objetivo estratgico
Paran Estratgia de governo Poltica setorial
Rio de Janeiro Macrorea Macro-objetivo e objetivo setorial
Rio Grande do Norte Eixo estratgico Diretriz e macro-objetivo
Rio Grande do Sul Eixo estratgico Diretriz e objetivo setorial/transversal
So Paulo Eixo estratgico Diretriz e objetivo estratgico
Elaborao do autor.
62. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c), essa concepo multissetorial do referido
programa decorre de exigncia do organismo internacional que o financiou.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 79
63. De 57 programas estruturadores no PPAG 2008-2011, passou-se para 31 programas estruturadores no PPAG
2012-2015 (Ipea, 2013b).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 81
64. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j, p. 43) a carteira de projetos considerados
estratgicos submetida a uma reavaliao anual, considerando, principalmente, as alteraes de cenrio relativas a
condicionantes tcnicos, oramentrios e polticos.
82 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
objetivo setorial que proposto e indicado em cada programa. Para tratar da questo,
seriam constitudos grupos temticos com representantes de secretarias envolvidas
em aes que se relacionam a objetivos de mais de um programa. No entanto,
os grupos temticos no foram organizados, fazendo com que a transversalidade
ficasse apenas no discurso, no havendo, no documento do PPA, elementos que
permitam identificar a avaliar como isto acontece na prtica (Ipea, 2013j, p. 46).
J a questo regional incorporada tanto no processo de elaborao da programao
quanto no detalhamento dos programas propostos. A regionalizao formalmente
considerada um pressuposto do PPA, no sentido de a elaborao de seus programas
e aes incorporar uma viso de desenvolvimento territorial, capaz de possibilitar
uma melhor visualizao dos problemas existentes e a elaborao de polticas mais
eficazes para enfrent-lo (Ipea, 2013j, p. 35).
A nfase na regionalizao, contudo, expressa-se com maior nitidez na ela-
borao dos denominados cadernos de regionalizao, nos quais so apresentados
os programas e aes especficos para cada regio (Ipea, 2013j, p. 14). Na avaliao
do Ipea (2013j, p. 14), a regionalizao encontra-se adequadamente tratada no
PPA, sendo possvel gerar informaes por regies e at por municpios.
No Paran, como j mencionado, houve uma mudana expressiva na con-
cepo metodolgica de elaborao do PPA 2012-2015 comparativamente ao
PPA 2008-2011, justificada, formalmente, pelo propsito de desvesti-lo das
caractersticas de um plano essencialmente oramentrio (Ipea, 2013g, p. 37)
que apresentava at ento. Isto traduziu-se na adoo de uma concepo de pro-
grama que traduz, na prtica, a poltica setorial do governo. Com essa conformao,
no h programas tratados como prioritrios. As propostas formalmente prio-
ritrias para o governo, que correspondem quelas contidas em seu plano de
governo, esto contempladas no PPA, embora sem uma identificao enquanto tal.
A cada programa corresponde uma secretaria responsvel por sua implementao,
no existindo sequer meno formal transversalidade. No tocante regionali-
zao, esta considerada basicamente quando da definio das metas, todas elas
discriminada por regio (Ipea, 2013g).
Mato Grosso do Sul apresenta uma estrutura de programas de concepo ainda mais
agregada que o Paran. Como comentado anteriormente, so cinco macroprogramas,
que se desagregam em subprogramas, detalhados em termos de aes e metas. No h
priorizao formal no mbito da programao proposta, nem consideraes concernentes
transversalidade. Quanto regionalizao, alm de a elaborao do PPA 2012-2015
levar em considerao as diretrizes e proposies estratgicas do PDR MS 2010-2030
o plano de desenvolvimento regional de longo, anteriormente mencionado seus indicadores
e metas so discriminados por regio (Ipea, 2013f).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 83
QUADRO 6
Priorizao, transversalidade e regionalizao no mbito dos PPAs 2012-2015 dos
estados pesquisados
Estado Priorizao Transversalidade Regionalizao
Bahia Inexistente Considerada Concepo e metas
Cear Inexistente Considerada Metas
Esprito Santo Contemplada No considerada Metas (parcial)
Mato Grosso do Sul Inexistente No considerada Metas
Minas Gerais Contemplada Considerada Concepo e metas
Paran Inexistente No considerada Metas
Rio de Janeiro Contemplada No considerada Concepo e metas (parcial)
Rio Grande do Norte Inexistente No considerada Metas
Rio Grande do Sul Inexistente Considerada Concepo e metas
So Paulo Inexistente No considerada Concepo
Elaborao do autor.
Dos estados pesquisados, apenas trs Esprito Santo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro fazem indicaes de programas considerados como prioritrios no
mbito da programao do respectivo PPA 2012-2015. J a transversalidade
formalmente considerada em apenas quatro estados e traduz-se, a rigor,
na formulao de alguns programas de natureza multissetorial, assim rotulados por
envolverem mais de uma secretaria em sua execuo. Cabe observar, no entanto,
que, no caso do Rio Grande do Sul, a despeito de formalmente considerada,
a transversalidade no se materializa na prtica, enquanto no Rio de Janeiro,
onde no formalmente considerada, h o registro da ocorrncia de alguns progra-
mas de natureza multissetorial. Por fim, a regionalizao constitui uma dimenso
considerada pelos diversos estados, notadamente no que tange especificao das
metas das aes e programas propostos. Apenas no Esprito Santo e Rio de Janeiro
a regionalizao das metas de natureza parcial, no se aplicando programao do
PPA 2012-2015 como um todo. Em So Paulo, por sua vez, a regionalizao das
84 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
metas mais exceo que regra. Quanto sua considerao quando da formulao
da programao, isto se restringe a quatro estados, traduzindo situaes em que
alguns programas so endereados a regies especificamente demarcadas, como as
regies metropolitanas.
65. Conforme Knopp et al. (2011, p. 5), as avaliaes executivas expressam um processo analtico global e integrado
de programas e projetos governamentais, a partir de uma metodologia padronizada e relativamente rgida, com per-
guntas que demandem critrios para as respostas. So avaliaes rpidas, de baixo custo, direcionadas a sistematizar,
sob uma tica operacional, informaes relacionadas concepo dos programas avaliados.
66. So gerados relatrios peridicos, mensais, ou em qualquer perodo necessrio (Ipea, 2013c, p. 59).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 87
67. As SPGFs so responsveis pela verificao da consistncia e adequao tcnica dos dados referentes aos programas
e suas aes, repassados pelos gerentes, bem como pela validao das informaes no Sigplan (Ipea, 2013b).
68. As Ageis foram regulamentadas em 2011, tendo como atribuio formal coordenar a gesto da estratgia do
governo nas secretarias setoriais que compem a administrao pblica estadual.
88 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
programa e cada ao contida no PPAG69 (Ipea, 2013b, p. 73) . Alm dos rgos da
administrao pblica, tais relatrios so utilizados pela Assembleia Legislativa e pelo
Tribunal de Contas do Estado (TCE-MG), ficando tambm disponveis para consultas
da sociedade, no site da Seplag-MG (Ipea, 2013b).
Minas Gerais um dos estados que se caracteriza pela estruturao de um
arranjo dual com vistas monitoria da programao do PPAG. Ao lado do arranjo
que faz o acompanhamento dos diversos programas do plano, h um monitoramento
especial, de natureza mais intensiva, envolvendo os programas estruturadores,
tratados como prioritrios na consecuo da estratgia do governo. Para tanto,
foi estruturada, em 2003, uma unidade administrativa especifica, denominada
como escritrio de gesto estratgica de recursos e aes do estado (Geraes).
O monitoramento intensivo realizado pelo escritrio Geraes, de periodicidade
mensal, tem como finalidade assessorar os rgos responsveis pelos programas
estruturadores, tendo em vista contribuir para a superao de obstculos relativos
execuo dos mesmos (Ipea, 2013b, p. 55) e no aprimoramento de suas aes.
J a avaliao do PPAG ocorre a cada exerccio financeiro, conforme previsto
em dispositivo da lei que estabelece o plano. Assim, anualmente o governo estadual
apresenta Assembleia Legislativa e disponibiliza para a sociedade, o relatrio de
avaliao do PPAG que, como em outros estados, direciona o foco para a aferio e
anlise dos resultados alcanados em cada programa (Ipea, 2013b, p. 75). Trata-se,
como ressalta o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013b, p. 76), de uma
avaliao que se dedica a destacar os pontos positivos da atuao do governo,
sem evidenciar os pontos crticos e as dificuldades na execuo dos programas e
aes.70 Alm desse relatrio de avaliao, o governo estadual vem se utilizando da
avaliao executiva de projetos, como j mencionado, aplicando-a aos programas
estruturadores, por meio do Geraes.
O monitoramento do PPA no Esprito Santo de responsabilidade da SEP,
que tambm coordena as atividades de elaborao de sua programao. Como na
maior parte dos estados, o monitoramente apoia-se em uma ferramenta digital,
no caso designada como Sistema Plano Plurianual (Sisppa).71 Para cada programa
do PPA existe um gerente, que tem a atribuio de alimentar o SISPPA com
informaes mensais da execuo fsica, bem como incluir comentrios sobre o
andamento (Ipea, 2013e, p. 39) de suas aes. Cabe SEP acompanhar a insero
das informaes no sistema, no sentido de sua atualizao peridica. Com base nas
informaes, so emitidos relatrios acerca da execuo dos programas, com nfase
69. O relatrio restringe-se execuo fsica e financeira, no contemplando nenhuma informao adicional sobre a
situao da execuo do programa ou ao (Ipea, 2013b, p. 74).
70. Uma avaliao de contedo mais crtico tem sido realizada e divulgada, tambm anualmente, pelo TCE-MG.
71. O Sisppa ser substitudo por um novo sistema, designado como Sistema Integrado de Gesto das Finanas Pblicas
do Esprito Santo (Sigefes), que comeou a ser implantado em 2013 (Ipea, 2013e).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 89
72. O Siplag substituiu, a partir de 2012, o sistema anteriormente vigente, conhecido como Sistema Integrado de
Gesto Oramentria (Sigo) que, como visto anteriormente, foi usado na elaborao do PPA estadual (Ceperj, 2013).
90 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
73. Tal responsvel poder indicar outros servidores da prpria secretaria e de suas entidades vinculadas, para coleta
e registro de informaes (Ipea, 2013j, p. 62).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 91
74. A empresa contratada com tal finalidade a Planus estratgia e gesto, com sede em Recife (Ipea, 2013a).
75. Tais indicadores podem ser relativos a compromissos ou metas (Ipea, 2013a).
76. O governo estadual tomou a deciso de substituir o Siplan por um novo sistema, designado como Sistema Integrado
de Planejamento, Contabilidade de Finanas (Fiplan), em fase de implantao (Ipea, 2013a).
92 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
QUADRO 7
Existncia de acompanhamento diferenciado na execuo da programao do PPA
2012-2015, uso de ferramenta digital e periodicidade da atividade de monitoria nos
estados pesquisados
Estado Monitoria paralela Ferramenta digital Periodicidade
Bahia No Geral Quadrimestral
Cear Sim Especfica Indefinida
Esprito Santo Sim Geral e especfica Indefinida
Mato Grosso do Sul Sim Especfica Indefinida
Minas Gerais Sim Geral Bimestral
Paran No Geral Indefinida
Rio de Janeiro Sim Geral e especfica Indefinida
Rio Grande do Norte No Geral Indefinida
Rio Grande do Sul No Geral Trimestral/semestral
So Paulo Sim Geral e especfica Indefinida
Elaborao do autor.
6 CONSIDERAES FINAIS
A anlise realizada este captulo evidencia a elaborao do PPA como uma atividade
institucionalizada na esfera estadual de governo. Tal institucionalizao comea a
tomar forma em meados dos anos 1990 para adquirir contornos mais slidos na
dcada seguinte, quando sua elaborao generaliza-se entre os estados pesquisados.
No entanto, isto no significa que o plano plurianual tenha se transformado em
um instrumento de planejamento capaz de dar suporte gesto da estratgia do
governo. Ao contrrio, o documento presta-se, a rigor, ao gerenciamento financeiro
e oramentrio dos projetos e aes da administrao pblica. Como mostram as
anlises das experincias estaduais referentes ao PPA 2012-2015 que referenciam
este captulo, sua produo expressa, em larga medida, o cumprimento de uma
formalidade, tendo em vista o papel que lhe atribudo de informar a elaborao
da programao oramentria.
O formalismo presente no processo de elaborao do PPA reflete a reduzida
importncia poltica que lhe usualmente atribuda pelos governos estaduais. Esse
desprestgio poltico do documento insinua-se em dois aspectos observados nas
experincias dos estados pesquisados. O primeiro tem a ver com a proposio de
planos de governo paralelos ao PPA, que constitui uma prtica adotada na maior
96 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
parte dos casos examinados. Nem sempre formalizados, esses planos de governo
condensam os projetos e aes priorizados pelo governante, suprindo um papel
que deveria, ou poderia, ser desempenhado pelo PPA. O segundo refere-se natureza da
participao da alta direo na discusso relativa formulao da programao
do plano. Como visto, o envolvimento da alta direo com a construo do
PPA caracteriza, predominantemente, como pouco expressivo ou mesmo perifrico.
O desprestgio do plano, ademais, no uma prerrogativa do Executivo, se mani-
festando tambm na esfera do Legislativo. Ainda que os procedimentos adotados
pelas Assembleias Legislativas quando da apreciao e aprovao do projeto de lei
do PPA enviado pelo Executivo apresentem conformao variada, o documento
normalmente no desperta a ateno dos deputados, para os quais, o que efetiva-
mente importa a pea oramentria.
Desvestido de importncia poltica, a elaborao propriamente dita da pro-
gramao do PPA assume a configurao de uma atividade de forte matiz tcnico.
Sua conduo envolve, em geral, as diversas secretarias setoriais e entidades vincu-
ladas que compem a estrutura organizacional da administrao pblica estadual.
Disto decorre um processo descentralizado de planejamento, o que favorece a
fragmentao e a setorializao das propostas de interveno, abrindo espao para
a utilizao de critrios de priorizao variados, sem uma preocupao com a
organicidade do contedo do plano. A esse respeito, cabe observar que as diretrizes
e objetivos estratgicos propostos com o intuito de orientar a conduo da ao
planejadora no mbito dos rgos setoriais so definidos, quase sempre, de forma
muito genrica, pouco contribuindo para atenuar o problema. Raciocnio similar
aplica-se coordenao propriamente dita do processo de elaborao, atribuda
secretaria que tem a responsabilidade formal pelo desempenho da funo planejadora
no mbito da administrao. De fato, o exerccio da funo coordenadora ancora-se,
na ampla maioria dos estados pesquisados, no uso de algum tipo de ferramenta
digital, o que se faz acompanhar da introduo de formulrios a serem preenchidos,
de forma a potencializar sua utilizao. Se, de um lado, tal prtica facilita o exerccio da
funo coordenadora, de outro, contribui para conferir-lhe feies burocrticas,
no sentido de se ater, em muito, alimentao do sistema com as informaes
demandadas, com a concomitante reduo da interlocuo e do debate interno
aos rgos setoriais e entre estes, por desnecessrios. Em uma consequncia no
pretendida, a articulao e a integrao das aes propostas ficam prejudicadas e,
com elas, a coerncia e a consistncia da programao do PPA. A abertura parti-
cipao da sociedade no processo de formulao do documento poderia atuar em
sentido contrrio, ao fomentar a criao de canais de discusso e deliberao acerca
da programao do plano. No entanto, a despeito de ser considerada pela ampla
maioria dos governos estaduais pesquisados, a interlocuo com a sociedade revela
alcance limitado, apresentado carter consultivo ou mesmo apenas informativo.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 97
REFERNCIAS
BRASIL, F. P. D.; CARNEIRO, R.; TEIXEIRA, L. M. G. Democracia e incluso:
novos marcos para o planejamento e as polticas urbanas no mbito local a partir da
Constituio Federal de 1988. Cadernos da Escola do Legislativo, Belo Horizonte:
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, v. 12, n. 18, p, 127-163, jan./jun. 2010.
CARNEIRO, R.; MENICUCCI, T. M. G. Gesto pblica no sculo XXI:
as reformas pendentes. Braslia: Ipea, 2000. (Texto para Discusso, n. 1686).
DRAIBE, S. Rumos e metamorfoses: estado e industrializao no Brasil 1930/1960.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004.
98 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988, no Artigo 165, institui as normas que regulamen-
tam o processo de formulao de polticas pblicas e introduz novos instrumentos
legais, a saber: O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e a Lei do Oramento Anual (LOA). O PPA foi estabelecido como instrumento que
organiza a ao do governo, ao aproximar o planejamento de mdio e longo prazos
e a gesto oramentria. Dentro desse novo marco legal, o PPA baliza um ciclo
de gesto especfico, compreendendo os processos que, durante quatro exerccios,
viabilizaro o alcance dos objetivos de longo prazo do governo.
Uma das primeiras iniciativas de associao do planejamento de mdio
prazo ao pensamento estratgico do governo da Bahia foi o Plano Estratgico de
Ao (1988-1991), lanado em 1988. Este continha um panorama da economia
do estado, as estratgias de ao, as diretrizes e metas prioritrias e as fontes de
recursos previstas. Um ano depois criada a Secretaria de Estado de Planejamento
e Oramento (Seplan), substituindo a Secretaria de Planejamento, Cincia e
Tecnologia (Seplantec), e promulgada a nova Constituio do Estado da Bahia,
que instituiu a obrigatoriedade do PPA, seguindo a Constituio Federal de 1988.
O primeiro PPA do estado da Bahia, elaborado em 1991, referente ao perodo
1992-1995, pode ser considerado um conjunto de metas atreladas a programas
e subprogramas que, com base nos oramentos anuais, desdobravam-se em
projetos e atividades.
O objetivo do presente captulo analisar a utilizao do instrumento de
planejamento consubstanciado no PPA, para o estado da Bahia, referente ao
perodo 2012-2015. Este trabalho um extrato da pesquisa Planejamento e gesto
governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e
sistemas de acompanhamento dos PPAs para a Bahia. Alm desta introduo, o texto
est organizado em mais trs sees.
102 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
Cabe destacar que a escuta social no PPA participativo (tambm chamado de PPA-P)
passa a ter uma metodologia mais consistente e avana, consideravelmente, em relao
a consulta feita para o PPA 2004-2007.
Na verdade, o objetivo do governo com o PPA-P foi coletar propostas que
subsidiassem a formatao de polticas pblicas em termos de hierarquizao e
priorizao. Estas eram consideradas preferncias reveladas da sociedade e no
implicavam, necessariamente, a sua incorporao no PPA (Pomponet, 2008).
Outra inovao do PPA 2008-2011 apontada por Wagner (2007, p. 12) foi a
incorporao de Demonstrativo com as despesas de natureza administrativa e de operaes
especiais, o que contribuiria para facilitar a comparao do PPA com os oramentos
anuais e ainda tornaria mais fcil o dilogo entre as diversas esferas da administrao
pblica envolvidas na sua implementao e se oferece aos cidados e cidads maior
clareza e transparncia no acompanhamento e fiscalizao do gasto pblico.
Deve-se destacar ainda que, para o referido PPA, houve duas importantes ini-
ciativas voltadas para o acompanhamento e monitoramento do plano. Uma delas foi
a criao do Conselho de Acompanhamento do Planejamento Plurianual (Cappa).
Este conselho considerou a eleio, nas audincias pblicas do PPA, dos representantes
dos 26 territrios de identidade, totalizando 104 representantes da sociedade civil,
com a finalidade de acompanhar, monitorar, subsidiar e aconselhar o governo do estado
quanto execuo do PPA. A outra foi a implantao do Sistema Informatizado de
Gesto e Acompanhamento do Plano Plurianual (Siga PPA).
Entre dezembro de 2009 e 2010, a Seplan realizou o ciclo de debates Pensar a
Bahia 2023 construindo o nosso futuro. O Pensar a Bahia foi uma srie de eventos
dos quais participou representantes do governo federal, acadmicos e representantes
da iniciativa privada e dos movimentos sociais. Cada palestrante discorreu sobre
um tema em questo e apresentou crticas ou sugestes para que um debate fosse
realizado com os demais participantes. O objetivo central destas rodadas de debates
era traar estratgia de desenvolvimento socioeconmico para 2023, quando ser
comemorado o bicentenrio da independncia baiana, ao passo que tal estratgia
deveria servir de base para os trs planos plurianuais do perodo 2012 a 2023.
O Pensar Bahia discutiu no primeiro mdulo (dezembro de 2009)
mobilidade urbana, infraestrutura logstica e os ncleos indstrias. No segundo mdulo
(janeiro de 2010) foram discutidas questes referentes sade e educao como vetores
do desenvolvimento, alm dos temas segurana pblica, habitao e construo civil.
O terceiro mdulo (maro de 2010) abordou os temas poltica agrcola, agronegcio
e agricultura familiar, descentralizao industrial e minerao e no quarto mdulo
(maro de 2010) foram contemplados os temas cincia e tecnologia, universidade
e centros de pesquisa, indstrias criativas e turismo. Por fim, um mdulo especial
(maro de 2010) abordou o tema desenvolvimento e poder municipal (Bahia, 2010, p. 9).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 111
alcanar o futuro desejado. A partir da, vem o programa temtico. Nesse sentido,
o PPA 2012-2015,
(...) inaugura uma nova metodologia, em conformidade com as orientaes emanadas
do Governo Federal, tendo como principal motivao a busca por um carter mais
estratgico para o Plano, criando condies efetivas para a formulao, a gesto e
a implementao de polticas pblicas. No novo modelo, com o escopo ampliado
de uma perspectiva setorial para uma escala de Governo, os programas temticos
foram concebidos a partir das diretrizes estratgicas, definidas para os diversos Temas,
associados aos eixos estruturantes (Bahia, 2011a, p. 39).
Buscando privilegiar o tema e a poltica pblica, operacionalizada por meio
dos programas, o PPA 2012-2015 buscou solues para os seguintes aspectos do
PPA anterior: no dialogar com a dimenso estratgica; no cumprir o papel da
dimenso ttica, mas sim da operacional; resultar da consolidao de programas
setoriais; dificultar a compreenso da extenso da poltica pblica bem como a
gesto e mensurao dos resultados alcanados; ter programas organizados em
funo de problemas e no esclarecer os desafios para a implementao das polticas,
de forma articulada com os resultados (Bahia, 2011a).
Portanto, com a finalidade de preencher estas lacunas, os elementos que
compem o PPA 2012-2015, de acordo com o novo modelo, so os seguintes
(Bahia, 2011b):
eixo estruturante o maior nvel de agregao e corresponde totalidade
dos temas que guardam afinidade com uma rea de atuao governamental
(social, produtiva ou de gesto) definida e eleita como estruturante pela
viso estratgica;
rea temtica (tema) o assunto que, pela relevncia, foi incorporado
aos compromissos governamentais e justificam a ao do governo;
programa concebido a partir do conhecimento; o elemento de orga-
nizao da atuao governamental que articula um ou mais compromissos
que convergem para a concretizao de um objetivo comum preestabelecido;
enfoque estratgico a diretriz que emana do planejamento estrat-
gico, sendo um conjunto de instrues ou indicaes, definidas para o
programa, para tratar-se e levar a termo no PPA;
ementa a expresso, o resultado ou o impacto pretendido pela ao
de governo com base no programa;
indicador o instrumento que permite identificar e aferir a efetividade
do programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliao;
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 117
4 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho um resumo das principais concluses do relatrio de pesquisa para o estado
da Bahia no mbito do projeto Planejamento e gesto governamental na esfera estadual:
uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de monitoramento e avaliao
dos PPAs. O exame da experincia de construo do PPA 2012-2015 baiano permite
destacar os aspectos descritos a seguir.
As diferentes abordagens e enfoques metodolgicos utilizados pelos governos
para elaborao dos PPAs, ao longo dos anos, interferiram e fragilizaram o prprio
processo de consolidao deste instrumento de planejamento, assim como sua execuo.
Conforme descrito, observa-se que, ao longo da dcada de 2000, foram utilizadas pelos
diversos gestores formas diferenciadas de abordagem, elaborao e enfoque das polticas.
A falta de institucionalizao dos planejamentos estratgicos no estado da Bahia
fragiliza o seu prprio processo de construo e implementao. Esta fragilidade
est relacionada com o ciclo poltico as diretrizes mudam e/ou deixam de avanar
quando cargos de alto escalo so modificados.
Apesar de ter sido considerado um avano a incorporao da nova metodologia
no PPA 2012-2015, preciso uma maior clareza e aprofundamento quanto
integrao e gesto dos programas e seus resultados. Melhorar o monitoramento
e a avaliao das polticas pblicas e ampliar a governana de cada programa so
pontos mais que necessrios.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 119
REFERNCIAS
BAHIA. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Planejamento, Oramento e Gesto. Subsdio para a elaborao de uma
sistemtica atualizada de avaliao do Estado da Bahia. Plano estratgico
de longo prazo e plano plurianual. Salvador: 2003. Mimeografado.
______. Pensar a Bahia: construindo o nosso futuro. Salvador: Seplan, 2010.
Caderno 1.
______. Plano plurianual participativo 2012-2015: a Bahia de todos ns,
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______. Plano plurianual 2012-2015: alinhamento conceitual e metodolgico.
Salvador: Seplan, 2011b. Apresentao de slide.
______. Lei no 2.321, de 11 de abril de 1966. Dispe sobre a organizao da
administrao estadual, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, abr. 1966.
______. Lei no 4.697, de 15 de julho de 1987. Dispe sobre modificaes na
estrutura da Administrao Pblica do Estado da Bahia e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul. 1987.
120 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BAHIA. Secretaria de Planejamento. Cartilha do Plano Plurianual-Participativo
2012-15. Salvador: Seplan, 2011.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 121
1 INTRODUO
O planejamento no governo estadual do Cear tem incio no ano de 1964, quando Virgilio
Tvora lanou o Plano de Metas Governamentais (Plameg), em que, de uma forma geral,
traava as polticas prioritrias para o desenvolvimento do estado, dando especial nfase
s obras de infraestrutura, como a construo do Porto do Mucuripe e a distribuio de
energia eltrica, gerada em Paulo Afonso, em todo o territrio estadual.
Essa primeira pea de planejamento influenciou a conduo das polticas
de desenvolvimento local por vrios anos at que, em 1979, foi lanado o plano
do III polo industrial do Nordeste, que objetivava transformar a economia do
estado pela sua industrializao. Nota-se, mais uma vez, que o foco principal desse
instrumento de planejamento continuava sendo o desenvolvimento econmico.
Com o advento da Constituio Federal de 1988 foi estabelecido, em seu Artigo 165,
que seria competncia do Poder Executivo a elaborao de um plano plurianual
que tem a misso fundamental de estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A Constituio
Cearense, promulgada em 1989, incorporou esse instrumento de planejamento.
Paralelamente ao esforo de planejamento, o Cear, assim como vrios estados
do Brasil e o governo federal, vem buscando modernizar a sua gesto de forma a
torn-la mais dinmica e inovadora e atender melhor s necessidades dos cidados
(Holanda et al., 2006; Lima, 2007). Desta forma, o governo estadual adotou, no ano
de 2004, um sistema de gesto com base na gesto pblica por resultados (GPR),
que influenciou consideravelmente o processo de elaborao do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011 (Cear, 2008).
124 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
entre as quais podem ser citadas as seguintes: preservar o equilbrio fiscal com
superavit crescentes; alcanar dezesseis indicadores econmicos e sociais; e obter
assistncia tcnica na implantao de uma poltica de GPR (Holanda et al., 2006;
Holanda et al., 2008; Medeiros, 2010).
O ciclo do modelo de GPR adotado no estado, resumia-se a trs etapas
bsicas: i) planejamento; ii) implementao; e iii) monitoramento e avaliao
(Medeiros, 2010).
A etapa do planejamento teve duas instncias. A primeira foi a definio
dos resultados estratgicos de governo e o estabelecimento de metas e de seus
indicadores, por eixo de atuao do plano de governo. Para operacionalizar esta
etapa, foi elaborado o marco lgico do plano de governo, que foi estruturado em
quatro eixos: i) Cear empreendedor; ii) Cear vida melhor; iii) Cear integrao;
e iv) Cear a servio do cidado. Cada um destes eixos agrupou os resultados
estratgicos do governo com os respectivos indicadores de acompanhamento e
avaliao (Medeiros, 2010).
A segunda instncia ocorreu a partir de 2005, quando os planos estratgicos
das secretarias de estado (setoriais) foram elaborados para alcanar os resultados
estratgicos de governo, em que se determinaram quais resultados de governo a
devida secretaria iria subsidiar. Esse foi um processo participativo envolvendo
todas as secretarias na discusso e reviso de cada plano, dentro de um crono-
grama de atividades, definindo-se resultados, metas e indicadores, dentro de uma
matriz de GPR, que representa o marco lgico da secretaria, vinculando-o ao marco
lgico do plano de governo. Esse exerccio envolveu tambm a racionalizao de
programas, agregando, eliminando e reduzindo o seu nmero, priorizando aqueles
que pudessem contribuir mais para o alcance dos objetivos estratgicos do governo
a serem atingidos nos prximos anos (Holanda et al., 2006; Medeiros, 2010).
A implantao de um modelo como o em discusso que contribui para maxi-
mizar a eficincia na prestao dos servios pblicos implica na modificao de uma
cultura gerencial enraizada nos moldes burocrticos, o que no uma tarefa simples,
e requer tempo para que sejam modificados os paradigmas institucionais e pessoais
(Medeiros, 2010).
importante mencionar que o modelo cearense de gesto por resultados
buscou como sua inspirao fundamental o modelo canadense. Entretanto,
nos primeiros anos de implantao do modelo cearense, verificou-se a convergncia
com o modelo canadense apenas no que se refere ao planejamento de polticas
e programas com foco em resultados. No tocante a aspectos tais como complexidade e
maturidade nos servios, administrao, pessoal, responsabilizao, gerncia de riscos,
estratgia de governana, desempenho, aprendizado e valores, os dois modelos
ainda mostravam-se relativamente distantes (Medeiros, Rosa e Nogueira, 2008).
126 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
3 ASPECTOS METODOLGICOS
Este estudo configura-se como um estudo de caso (Martins, 2008; Yin, 2005).
Assim, dada a natureza do estudo proposto e dos objetivos delineados, possvel
considerar que as principais tcnicas de coleta de dados utilizadas foram as seguintes:
anlise de documentos e entrevistas.
Alm da consulta e anlise de vrios documentos importantes produzidos pelo
governo do estado do Cear e pela Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplag), listadas no
final deste captulo, foram realizadas ou agendadas vrias entrevistas (individuais ou
em grupo) com alguns interlocutores, classificados da seguinte forma:
interlocutores da Seplag (ISG) representantes da Seplag. No total,
sete interlocutores foram entrevistados;
interlocutores das setoriais e rgos (ISE) representantes das equipes de pla-
nejamento das demais secretarias e rgos da administrao estadual, incluindo
a secretaria das cidades, a Controladoria e Ouvidoria do Estado (CGE),
a Secretaria da Educao (Seduc) e o Instituto de Pesquisa e Estratgia
Econmica do Cear (Ipece). No total, oito interlocutores foram entrevistados;
interlocutor do gabinete do governador (IGG) representante do gabinete
do governador do estado do Cear (Gabgov); e
interlocutor da Assembleia Legislativa a Assembleia Legislativa foi repre-
sentada pelo deputado Srgio Aguiar, que foi o relator PPA 2008-2011
e do PPA 2012-2015.
A escolha dos sujeitos entrevistados foi feita com base na participao e no
conhecimento destes acerca do processo de elaborao e consolidao do PPA
2012-2015, e as entrevistas foram semiabertas, havendo um roteiro previa-
mente estabelecido (conforme o termo de referncia, verso de 2 maio de 2012,
128 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
2. Conforme ISG-5, a vice-governadoria possui a figura dos articuladores regionais, que so pessoas da prpria regio
que conhecem as vrias instncias da sociedade, como ONGs, associaes etc., o que facilitou o processo de convocao
dos representantes da sociedade civil para as oficinas.
130 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
3. ISG-3 indicou que anteriormente havia um esforo amplo de discusso com a sociedade por parte assembleia para
que emendas fossem propostas.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 135
FIGURA 1
Estrutura do PPA 2012-2015
Base estratgica diretrizes gerais go governo
de governo eixos de governo
cenrios do Plano
resultados e indicadores
rea temtica estratgicos de governo
Contextualizao Resultados
da rea temtica setoriais
Indicadores
setoriais
Programa
Valor Meta
temtico Objetivos Iniciativas
global 2012-2015
setorial
De acordo com ISG-3 e ISG-4, com a nova metodologia, houve uma mudana
estrutural nos programas, que passaram a ser mais abrangentes. Um programa hoje
pode ter vrios objetivos. Para cada objetivo so definidas iniciativas e so elas que
permitem que os objetivos sejam realizados. Conforme ISG-2, com a mudana de
metodologia, os programas passaram a ser temticos. Neste contexto, os projetos
e atividades no so mais organizados pelo objetivo, mas sim pelo tema, ou seja,
h programas em que, para atingir os seus mltiplos objetivos, a secretaria tem de
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 139
O importante, conforme indicou IGG, foi que essa nova forma de lidar com
os programas multissetoriais, isto , sob a coordenao do Gabgov, mostrou-se
eficiente e estimulou a ampliao do nmero de programas dessa natureza no estado.
Nesse sentido, a metodologia de identificao de secretarias que j desempenhavam
aes referentes s polticas especificadas anteriormente consistiu na anlise dos
programas do PPA 2008-2011. Assim, em termos do PPA 2012-2015, houve vrias
reunies em que as secretarias e rgos envolvidos com as polticas foram chamados
ao gabinete em que foi explicado que em decorrncia de uma definio feita pelo
governador, os programas multissetoriais seriam coordenados pelo Gabgov e cada
secretaria deveria determinar como poderia contribuir para os programas aos quais
participam. Os coordenadores precisavam entender o que j vinha sendo feito em
termos dessas polticas e o PPA era o instrumento de planejamento que poderia
auxiliar os coordenadores no seu trabalho, de articulao, e no acompanhamento
da execuo e da implementao da poltica, enfatizou IGG.
No final do processo de elaborao cada poltica multissetorial teve um
programa no PPA, com objetivos e metas que podem ser visualizados por cada
secretaria envolvida e, tambm, pelos coordenadores das polticas.
Com a nova metodologia do PPA 2012-2015, houve uma srie de mudanas.
Mais especificamente, os programas do PPA, que eram muitos, foram enxugados,
conforme orientao dada pela Seplag. Mas como consequncia desta mudana,
surgiram alguns problemas para as polticas multissetoriais, como apontou IGG.
No caso, as secretarias e rgos ao redefinirem os seus programas queriam manter
uma srie de aes que j vinham desempenhando, mas elas tiveram de migrar
para os programas multissetoriais, o que s foi possvel graas articulao feita
pelas coordenadorias.
Nesse contexto, como as aes vinculadas a um programa so das secretarias,
ento, como evitar a duplicao das aes? ISG-1 informou que quando as secre-
tarias determinam suas aes no mbito dos programas multisetoriais, essas aes
automaticamente devem ser retiradas dos outros programas que a secretaria
gestora e executora.
Segundo IGG, o PPA facilitou a visualizao das aes e como consequncia
no houve duplicao de aes no mbito dos programas multissetoriais, exatamente
porque foram feitas vrias reunies nas quais cada secretaria envolvida apresentava
as suas aes relativas a cada poltica. Ademais, foi feito um planejamento estra-
tgico no Gabgov que, na sua primeira etapa, contou com a presena de diversos
grupos de interesse da sociedade e das prefeituras, em que eles indicaram as suas
expectativas relacionadas a essas polticas. Ademais, foi feita uma matriz Swot de
cada poltica. A partir da foram determinadas as estratgias do gabinete.
144 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
incluindo as aes e os planos operativos. Ser com base nessa ligao que poder
ser feita a conexo da execuo do plano com os resultados de governo que so
acompanhados no mbito da GPR. Em outras palavras, ao verificar se plano vem
sendo bem-sucedido no sentido de atingir as suas metas que foram estabelecidas,
cria-se a base para fazer a ligao com os indicadores de resultado, para verificar se
realmente as intervenes efetuadas produziram avanos nos resultados, uma vez
que os resultados podem ser considerados uma funo das intervenes efetuadas,
muito embora tambm sejam afetados por fatores exgenos, fora de controle do
governo do estado.
Portanto, se o sistema for bem-sucedido em compatibilizar as categorias
existentes no PPA e na LOA, e o exerccio efetuado mostra que isto possvel,
ento, correes de rumo podem ser efetuadas oportunamente de forma a permitir
que uma maior efetividade das aes do governo venha a ser alcanada, como foi
possvel de concluir por meio das anlises feitas por ISG-2 durante as entrevistas.
6 CONSIDERAES FINAIS
A atividade de planejamento, no governo do estado do Cear teve incio ainda na
dcada de 1960, quando foi lanado o primeiro plano de governo e tinha como
principal preocupao identificar e sanar as restries para o desenvolvimento
econmico do estado. interessante observar que essa preocupao encontra-se
nos planejamentos governamentais da dcada de 1970 e 1980.
Com a Constituio Federal de 1988, o planejamento plurianual passou a ser
obrigatrio para o Poder Executivo, sendo esperado que sejam estabelecidos nesse
documento as diretrizes, metas e objetivos da administrao pblica. Paralelamente
a essa nova exigncia constitucional, o governo estadual empreendeu alguns esforos
para racionalizar sua administrao, sendo a reforma administrativa de 1987 e a
implantao da gesto por resultados, em 2004, exemplos desses esforos.
Relativamente implantao da GPR, deve-se observar que essa nova fer-
ramenta administrativa influenciou a forma de se realizar o Plano Plurianual do
estado, dado que passou a explicitar, no PPA 2008-2011, que a administrao
pblica cearense deveria ser orientada por resultados. Relativamente elaborao do
PPA 2012-2015, que foi objeto de anlise dessa pesquisa, foi mantida a influncia
desse sistema em sua confeco.
Outra influncia na elaborao do Plano Plurianual cearense foi a participao
da sociedade, quando foram realizadas oficinas regionais com o intuito de identificar
as principais demandas da populao. Deve-se frisar que essa participao foi mais
no sentido de se propor algumas prioridades a serem seguidas pelo governo do que
a incluso de demandas originrias da sociedade no PPA.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 149
REFERNCIAS
BARDIN, L. Anlise de contedo. Lisboa: Edies 70, 1977. 226 p.
CEAR. Decreto no 27.524, de 9 de agosto de 2004. Institui e disciplina o Comit
por Resultados e Gesto Fiscal, o Grupo Tcnico de Gesto por Resultados,
o Grupo Tcnico de Gesto Fiscal e o Grupo Tcnico de Gesto de Contas, e d
outras providncias. Dirio Oficial do Estado do Cear, Fortaleza, ago. 2004.
______. Lei no 13.875, de 7 de fevereiro de 2007. Dispe sobre o modelo de
gesto do Poder Executivo, altera a estrutura da administrao estadual, promove
a extino e criao de cargos de direo e assessoramento superior, e d outras
providncias. Dirio Oficial do Estado do Cear, Fortaleza, fev. 2007a.
______. Secretaria do Planejamento e Gesto do Estado do Cear. Plano plurianual
2008-2011. Fortaleza: Seplag, 2007b.
______. Plano Plurianual 2008-2011: mensagem do governo. Fortaleza, 2008.
150 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
1 INTRODUO
O Plano Plurianual (PPA) foi institudo no processo de planejamento governamental
com a Constituio Federal de 1988 em seu Artigo 165, inciso I. No Esprito Santo,
a Constituio Estadual de 1989 trouxe, no Artigo 150, redao similar a apresentada
pelo Artigo 165 da Constituio de 1988, estabelecendo o PPA em mbito estadual.1
Se contado a partir do primeiro PPA (1991/1994), o estado do Esprito Santo
possui vinte anos de experincia em planejamento governamental. Durante esse
perodo a elaborao do plano passou a fazer parte da estrutura de planejamento,
e o aparato estadual passou a estruturar polticas pblicas em um espao temporal
de mais longo prazo, que, no necessariamente, coincide com o mandato poltico.
O processo de planejamento do estado est refletido em trs documentos principais:
o prprio Plano Plurianual, o Plano de Governo e o Plano de Desenvolvimento ES 2025.
No que se refere ao PPA, a metodologia de elaborao utilizada a mesma de meados da
dcada 1990, com alteraes pontuais ao longo dos anos, principalmente com o objetivo
de adequar o Plano Plurianual ao Plano de Governo, desenvolvido um ano antes.
Desta forma, o PPA 2012-2015 do Esprito Santo foi estruturado tendo como
base o Plano de Governo do Estado para o perodo 2011-2014. Denominado Novos
caminhos estabeleceu a viso de futuro para 2014 fundamentada nos compromissos
assumidos durante a campanha eleitoral e no plano de desenvolvimento de longo
prazo da gesto anterior ES 2025. O Novos caminhos foi construdo de forma
integrada com os agentes do governo, por meio de reunies, comits e seminrios.
Como ser apresentado, existe uma dificuldade em realizar uma ligao
entre o Plano de Governo para o perodo 2011-2014 com o PPA 2012-2015,
tendo em vista suas diferentes metodologias. Como o PPA um instrumento
1. Embora tenha institucionalizado o PPA, no h na Constituio Federal de 1988 nem na Constituio Estadual
de 1989 um modelo formal para o plano. O 1o do Artigo 165 da CF/1988 e o 1o do Artigo 150 da CES/1989
trazem a seguinte redao: A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica, direta e indireta, para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de durao continuada (Brasil, 1988, Artigo 165; Esprito Santo, 1989, Artigo 150).
154 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
2. As Leis Estaduais no 4.630, de 28 de janeiro de 1992 e no 5.182, de 15 de janeiro de 1996 dispuseram sobre os
Planos Plurianuais para os perodos de 1992 a 1995 e de 1996 a 1999, respectivamente.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 155
TABELA 1
Evoluo da (in)suficincia financeira do estado do Esprito Santo
Ano Ativo financeiro Passivo financeiro (In)suficincia de caixa
Diante desse contexto, o governo que assumiu em 2003 tinha como principal
desafio equilibrar as contas pblicas. Para poder traar as diretrizes estratgicas do
156 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
3. "O Plano de Desenvolvimento Esprito Santo 2025 , em sua essncia, um plano estratgico de desenvolvimento
para o Estado do Esprito Santo. Neste sentido, consolida um conjunto de grandes escolhas que orientaro a construo
do futuro do Esprito Santo em um horizonte de longo prazo (2025), sujeito s incertezas inerentes a um processo de
mudana. (Esprito Santo, 2006). Para tanto, foi contratada a empresa de consultoria Macroplan Prospectiva Estratgia
e Gesto para a elaborao do estudo, denominado ES 2025.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 157
Esprito Santo ser um dos primeiros estados brasileiros a erradicar a pobreza, resultado
de um modelo de desenvolvimento marcado pela qualidade de seu capital humano,
pela capacidade competitiva de suas empresas, pela incluso social, pelo compromisso
com o meio ambiente e por instituies pblicas eficientes e reconhecidas.
Para alcanar a viso de futuro, o ES 2025 estabeleceu onze eixos estra-
tgicos de atuao governamental, que incluem 93 projetos estruturantes,
alinhados a onze projetos-ncora.
Para o monitoramento dos projetos foi criado junto a governadoria de estado
o escritrio de projetos equipe responsvel por garantir a execuo do ES 2025.
Alm desta equipe de governo, o movimento empresarial Esprito Santo em Ao
direcionou a sua atuao integralmente para acompanhar o desenvolvimento do
ES 2025.
Ressalta-se que o ES 2025 est passando por uma reviso. Em dezembro de 2012,
representantes das secretarias de estado, federaes, os conselheiros do Esprito Santo
em Ao e outras entidades participaram da oficina de trabalho com o objetivo de
atualizar e revisar os indicadores do ES 2025. A atualizao do plano um trabalho
conjunto do governo do estado, do Esprito Santo em Ao e da Petrobras, com a
participao da sociedade civil organizada e consultoria prestada pela DVF Consultoria.
O resultado ser a publicao do plano ES 2030.
Tendo como base o ES 2025 e o plano de governo vigente, foi elaborado o PPA
para o perodo de 2008 a 2011. A metodologia desenvolvida foi a mesma constante
dos planos anteriores, com a diviso dos programas em finalsticos e de apoio s
polticas pblicas e reas especiais. Um importante avano no PPA 2008-2011 foi a
utilizao, pela primeira vez, do Sisppa para elaborao e monitoramento do plano.
Destaca-se que o governo estava, naquele momento, trabalhando com trs
diferentes planos de planejamento plano de governo 2007-2010, ES 2025 e
PPA 2008-2011 que, embora parecesse que os planos conversavam entre si,
no se tinha uma fcil correspondncia entre os programas, projetos e aes
de cada documento, que acabavam sendo monitorados de forma independente.
Esta falta de sinergia entre os planos demandou a criao de uma comisso
responsvel por fazer o alinhamento entre eles.
Isto posto, pode-se concluir que o processo de planejamento do estado,
principalmente aps os anos 1990, est embasado em trs documentos
Plano Plurianual, plano de governo e o plano de desenvolvimento ES 2025.
No que se refere ao PPA, a metodologia de elaborao utilizada a partir de
meados da dcada 1990 a mesma, com alteraes pontuais ao longo dos anos,
principalmente com o objetivo de adequar o Plano Plurianual ao plano de
governo, desenvolvido um ano antes.
158 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
QUADRO 1
Plano de governo Novos caminhos
Eixo ix Desenvolvimento da infraestrutura urbana
Desafio melhorar as condies da mobilidade urbana
Entregas
Estratgias Projetos/aes
2011 2012-2014
Financiamento e apoio Trs estudos de mobilidade Trs obras para melhoria
Estimular a reestruturao
execuo de projetos e obras urbana nas cidades-polo da mobilidade urbana nas
de sistemas virios urbanos
estruturantes nas cidades-polo apoiadas cidades-polo executadas
Prevenir e reduzir os Desenvolvimento de aes Polticas pblicas para a
Polticas pblicas implantadas
acidentes de trnsito para a segurana no trnsito reduo de acidentes
Fonte: Esprito Santo (2011).
4. Atual governador do Esprito Santo, Renato Casagrande, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), venceu as eleies de
2010 com mais de 80% dos votos no primeiro turno. Casagrande contou com uma ampla aliana partidria e, tambm,
com o apoio poltico do ex-governador Paulo Hartung (PMDB) e do ex-presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva (PT).
Na Assembleia Legislativa, dos trinta parlamentares, 23 faziam parte da sua coligao.
5. A elaborao do PPA no Esprito Santo sofreu alguns ajustes na metodologia, inicialmente com o objetivo de apro-
ximar-se da desenvolvida no plano de governo Novos caminhos. Entre as alteraes, destaca-se a criao dos comits
dos eixos estratgicos, que tm como principal caracterstica a multissetoriedade da equipe de trabalho.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 159
6. Oficialmente os 78 municpios do Esprito Santo esto divididos em doze microrregies, mas para a realizao das
audincias pblicas essa diviso foi ajustada para dez. A diviso regional do Esprito Santo foi alterada de doze para dez
microrregies em 28 de dezembro de 2011 por meio da Lei Estadual no 9.768. A SEP est em processo de adequao
do PPA a nova regionalizao.
7. O site: <www.ppaonline.es.gov.br> possibilitou durante um perodo de 30 dias que o cidado se cadastrasse e
enviasse as propostas de programas e aes para serem includas no plano. Segundo dados da SEP, foram mais de
dez mil acessos e 444 propostas. As sugestes com maior nmero de adeso foram encaminhadas para discusso nas
audincias pblicas.
160 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
QUADRO 2
Correlao entre os grupos de trabalho e os eixos estratgicos
Grupos de trabalho Eixos estratgicos
Eixo 2. desenvolvimento da educao, da cultura, do esporte
Grupo 1. educao, cultura, esporte e lazer
e do lazer
Grupo 2. desenvolvimento, turismo, cincia, Tecnologia e meio Eixo 3. produo do conhecimento, inovao e desenvolvi-
ambiente mento
Eixo 4. integrao logstica
Grupo 3. transportes, desenvolvimento urbano e saneamento
Eixo 5. desenvolvimento da infraestrutura urbana
Eixo 6. empregabilidade, participao social e promoo social
Grupo 4. sade, assistncia social, trabalho e direitos humanos
Eixo 7. ateno integral a sade
Grupo 5. segurana pblica e justia Eixo 8. preveno e reduo da criminalidade
Grupo 6. desenvolvimento regional: agricultura e pequenos
Eixo 9. distribuio dos frutos do Progresso
negcios
Fonte: Esprito Santo (2011).
8. Outra crtica feita pelos participantes das audincias pblicas refere-se ao tempo disponvel para os trabalhos.
Como as reunies contaram com a presena do governador, deputados e prefeitos, uma boa parte dela foi destinada
a abertura poltica do evento, o que prejudicou o tempo disponvel para debates dos programas do PPA.
9. Neste ponto cabe uma observao. Embora cada secretaria de governo tenha tido a funo de elaborar individualmente
o seu plano, ainda assim esteve presente a intersetoriedade de alguns programas do PPA.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 161
10. Uma importante diferena entre as audincias realizadas pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo que nas
primeiras so discutidos com a populao quais projetos pblicos devero constar no PPA, j as audincias realizadas pela
casa legislativa tm um aspecto mais informativo e a populao passa a ter conhecimento dos valores de cada projeto.
11. Com o objetivo de suprir esta lacuna, est em andamento na SEP uma comisso responsvel por fazer o alinhamento
entre os programas e aes do PPA com os projetos e aes do planejamento estratgico.
162 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
QUADRO 3
Eixos estratgicos e programas prioritrios
Eixos estratgicos (macro-objetivos) Programas estruturantes
1. Melhoria da gesto pblica e valorizao do servidor ES Digital
2. Desenvolvimento da educao, da cultura, do esporte e do lazer Expanso e melhoria do ensino mdio
Adaptao s mudanas climticas; ampliao da cobertura
3. Produo do conhecimento, inovao e desenvolvimento
florestal; educao profissional
4. Integrao logstica Integrao logstica multimodal; mobilidade urbana
Saneamento; destinao final dos resduos slidos; gesto da
5. Desenvolvimento da infraestrutura urbana poltica de saneamento, habitao, desenvolvimento urbano e
recursos hdricos
6. Empregabilidade, participao e promoo social Reduo da pobreza
Reestruturao e ampliao da capacidade da rede de servio
7. Ateno integral sade de sade; fortalecimento da ateno primria sade;
fortalecimento do Suas
Reduo dos homicdios; modernizao da infraestrutura fsica
8. Preveno e reduo da criminalidade
e tecnolgica da segurana pblica
Descentralizao e harmonizao do desenvolvimento;
9. Distribuio dos frutos do progresso
desenvolvimento da agricultura familiar
12. O governado do Esprito Santo, Renato Casagrande, possui uma agenda semanal para monitoramento dos programas
estruturantes.
13. Embora o plano de governo tenha como limite temporal 2014, existem projetos que ultrapassam tal ano.
164 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
5 CONSIDERAES FINAIS
Passados 21 anos desde o primeiro PPA (1991/1994), a elaborao do plano no estado
do Esprito Santo parece fazer parte da estrutura de planejamento governamental.
A mquina estatal passou a pensar em polticas pblicas em um espao temporal
de mais longo prazo, que, no necessariamente, coincide com o mandato poltico.
O arranjo organizacional responsvel pelo PPA est bem definido e parece
estar instaurada a cultura do planejamento no estado. De certa forma, no foi
difcil compreender a metodologia de elaborao, o contedo e monitoramento
do plano, uma vez que o Esprito Santo possui todo o processo documentado em
relatrios oficiais e os tcnicos envolvidos mostraram-se bastantes solcitos
em disponibilizar as informaes para a pesquisa.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 165
REFERNCIAS
AEQUUS CONSULTORIA. Finanas do estado do Esprito Santo: do plano
real crise de 2009. Relatrio final. Vitria, 2010. 164p.
BOSSOIS, I. L. A reforma do estado e os sistemas de gesto oramentria:
o caso do estado do Esprito Santo. 2010. 97 f. Monografia (ps-graduao)
Curso de Polticas Pblicas de Gesto em Convnio com a Escola Estadual de
Servio Pblico, Vitria, 2010.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Braslia: Congresso Nacional, 1988.
14. Para mais detalhes destes apontamentos ver o relatrio final da pesquisa Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs.
166 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Orientaes para
elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Braslia, 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/Ba92T>. Acesso em: 12 jul. 2012.
______. Lei no 8.821, de 17 de janeiro de 2008. Dispe sobre o Plano Plurianual
PPA para o quadrinio 2008-2011. Dirio Oficial dos Poderes do Estado, Vitria,
17 jan. 2008a.
______. Mensagem enviada Assembleia Legislativa sobre o projeto de lei
do PPA 2008-2011 em 2008 [por] Ricardo de Rezende Ferrao, governador do
estado do Esprito Santo em exerccio. Vitria, 2008b.
______. Mensagem enviada Assembleia Legislativa sobre o projeto de lei
do PPA 2012-2015 em 2011 [por] Jos Renato Casagrande, governador do
Estado do Esprito Santo. Vitria, 2011.
______. Secretaria de Estado de Economia e Planejamento. PPA 2012-2015
acesso e uso do Sisppa mdulo: executar. Vitria, 2011b. Disponvel em:
<http://goo.gl/xOI3B9>. Acesso em: 2 jul. 2012.
______. ______. PPA 2012-2015 acesso e uso do Sisppa mdulos: preparar
elaborar. Vitria, 2011c. Disponvel em: <http://goo.gl/uqr5ZF>. Acesso em:
2 jul. 2012.
______. ______. PPA 2012-2015 metodologia de elaborao. Vitria, 2011d.
Disponvel em: <http://goo.gl/yp5Gus>. Acesso em: 2 jul. 2012
______. ______. Relatrio audincias pblicas PPA 2012-2015/Oramento
2012. Vitria, 2011e. Disponvel em: <http://goo.gl/rFgVab>. Acesso em:
16 jul. 2012.
______. Lei no 9.781, de 3 de janeiro de 2012. Dispe sobre o Plano Plurianual
PPA para o quadrinio 2012-2015 e d outras providncias. Dirio Oficial dos
Poderes do Estado, Vitria, 4 jan. 2012.
GARCIA, R. C. PPA: o que e o que no pode ser. Polticas sociais: acompanhamento
e anlise, Braslia, v. 20, 2012.
CAPTULO 5
1 INTRODUO
O estudo de caso realizado no mbito do estado de Mato Grosso do Sul referente
ao planejamento e gesto governamental estadual, analisando e descrevendo os
processos, os contedos e os sistemas de acompanhamento dos Planos Plurianuais
(PPAs) 2012-2015, teve como base o termo de referncia do Ipea, a fim de
proporcionar uma anlise comparativa com os demais estados que participam da Rede
de Pesquisa Ipea. Assim, apresenta-se este captulo com a finalidade de contribuir
na superao de um dos relevantes desafios dos atuais governos em melhor utilizar
as estratgias de planejamento de longo, mdio e curto prazos, direcionando seus
recursos com transparncia e participao social para serem efetivos na construo,
na implantao, no monitoramento e na avaliao das polticas pblicas.
Os instrumentos de planejamento, como planos de longo prazo, projetos,
Leis Oramentrias Anuais (Loas), Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs),
Planos Plurianuais (PPAs) e relatrios de acompanhamentos, monitoramentos e
avaliaes no estado de Mato Grosso do Sul so de responsabilidade da equipe da
Superintendncia de Planejamento (Suplan) e da equipe da Diretoria-Geral de
Oramento (DGO), anterior Superintendncia de Programas e Oramento (Suprog),
ambas integrantes da Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento,
da Cincia e Tecnologia (Semac).
O lcus da investigao foi na Semac, sobretudo na rea de planejamento,
com acesso rea de programao e oramento, bem como com aplicao de
entrevistas e de questionrios nas unidades setoriais. A Suplan composta por
duas coordenadorias subordinadas diretamente ao secretrio de Estado da Semac.
Durante o percurso da investigao, houve poucos entraves para encontrar
documentos, relatrios e seus atores-chave para a realizao das entrevistas e a
aplicao de questionrios. Destaca-se, ainda, que a Suprog e a Coordenadoria
de Programao Oramentria (CPO) so as responsveis pela consolidao do
relatrio do PPA de Mato Grosso do Sul e pelo encaminhamento deste projeto de
168 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
lei para a Assembleia Legislativa. Dos pesquisadores, apenas uma no estava lotada
na Semac para desempenhar suas atividades; os demais fazem parte da equipe
da Coordenadoria de Planejamento do estado, que compe a Suplan.
Percebeu-se que o envolvimento dos servidores de planejamento de Mato
Grosso do Sul na realizao da pesquisa teve como principal objetivo obter
um diagnstico e propostas de melhorias para suas atividades. A Semac agrega um
quadro relativamente enxuto, com a maioria dos profissionais concursados na
carreira de servidores pblicos estaduais de Mato Grosso do Sul. Essa equipe
responsvel pela elaborao de diversos documentos para o planejamento do estado,
que foram citados nos relatrios analisados.
Entre os relatrios elaborados pelo planejamento destacam-se os indica-
dores econmicos j consolidados, como a mensurao do produto interno
bruto (PIB) regional e municipal; a instituio, por meio de lei, em 2003,
do ndice de responsabilidade social (IRS/MS), que iniciou a sua elaborao
a partir de 2007, em processo de consolidao; bem como a construo de
novos indicadores, a exemplo dos indicadores de desenvolvimento sustentvel
(IDS/MS); entre outros que so amplamente consultados pela sociedade em
geral, no apenas os gestores pblicos nas formulaes de suas estratgias,
que complementam e subsidiam os instrumentos constitucionais de planejamento:
LDO, PPA e LOA.
O PPA atribuio da Suplan e da Suprog. A Suplan monitora o desenvolvi-
mento do estado de Mato Grosso do Sul e sistematiza informaes para subsidiar a
tomada de decises, e a Suprog coordena a formulao e a elaborao dos projetos
da lei do PPA, das diretrizes oramentrias e do oramento anual.
O atual PPA se prope a ser um instrumento estruturante da atividade planeja-
dora que permite efetivamente o monitoramento e a avaliao, necessitando de um
sistema moderno que propicie o acesso informao de forma transparente e segura,
previsto para entrar em funcionamento na prxima gesto, com o novo governo eleito
do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
As fontes documentais para a elaborao dos PPAs tambm so compostas dos
diversos regimentos legais e manuais, guias para sustentar todo o aparato tcnico
do PPA; e dos relatrios e documentos produzidos pelas equipes de planejamento
e oramento (Suplan e Suprog), tais como o Plano de Desenvolvimento Regional
(PDR 2010-2030), o estudo da dimenso territorial e os relatrios de acompa-
nhamento e monitoramento acompanhamento das aes governamentais, IRS,
indicadores e banco de dados municipais, decretos que regularizam as prticas
tcnicas e de pessoas da Semac, bem como documentos da Secretaria de Oramento
Federal (SOF).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 169
e das tendncias mais profundas. E, pode-se dizer, ainda, que este tipo de
planejamento se justifica em um Estado federativo que articula o nvel federal
aos estados federados. Da devem resultar polticas pblicas integradas em um
planejamento suficientemente visionrio (o longo prazo), concreto (pensando
os problemas reais e no imaginrios), flexvel (adaptando-se s circunstncias)
e integrado (implicando no s as vrias facetas pertinentes de um problema,
como os vrios atores). Pode-se, ainda, acrescentar que este planejamento tende
para a sustentabilidade social, econmica e ambiental.
Alm da complexidade, importante salientar o objetivo do planejamento
em ultrapassar perspectivas e interesses temporais enviesados o setor privado no
curto prazo e o sistema poltico no ciclo ritmado pelas eleies.
QUADRO 1
Cronologia da legislao aplicada ao PPA de Mato Grosso do Sul
Data Legislao Descrio
Estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e o controle dos ora-
17/03/1964 Lei Federal no 4.320
mentos e dos balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal.
(Continuao)
Data Legislao Descrio
Reorganiza a estrutura bsica da Secretaria de Estado, do Meio Ambiente, das
07/12/2007 Decreto no 12.460
Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac).
Altera para Secretaria de Estado, do Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e
29/05/2009 Lei Estadual no 3.682
Tecnologia (Semac).
19/07/2011 Lei Estadual no 4.059 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
19/12/2011 Lei Estadual n 4.150
o
Lei Oramentria Anual (LOA).
QUADRO 2
Marcos legais da organizao administrativa pblica de planejamento do estado de
Mato Grosso do Sul
Ano Lei/decreto Caractersticas
Lei Complementar Desmembra o territrio de Mato Grosso, constituindo o territrio de Mato Grosso do
1977
Federal no 31 Sul e Campo Grande, capital.
1979 Decreto-Lei no 2 Organizao da administrao pblica do Poder Executivo.
Dispe sobre o Sistema Estadual de Planejamento e a Secretaria de Planejamento e
1979 Decreto-Lei n 5o
Coordenao Geral do estado de Mato Grosso do Sul (Seplan-MS).
Aprova a estrutura bsica da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do
1979 Decreto-Lei no 7
estado de Mato Grosso do Sul (Seplan-MS).
Aprova o Estatuto da Fundao Instituto de Desenvolvimento de Mato Grosso
1979 Decreto no 15
do Sul (Idesul).
Altera a razo social da Fundao Instituto de Desenvolvimento de Mato Grosso do
1985 Decreto no 3.106 Sul (Idesul) para Fundao de Apoio ao Planejamento do estado de Mato Grosso do
Sul (Fiplan-MS).
Altera a estrutura organizacional do Poder Executivo e extingue a Fundao de Apoio
1990 Lei no 1.035
ao Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul (Fiplan-MS).
Dispe sobre a reorganizao da estrutura bsica do Poder Executivo e cria a
1991 Lei no 1.140 Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnologia do estado de Mato
Grosso do Sul.
Altera a Lei no 1.140/1991 e cria a Secretaria de Estado de Finanas, Oramento e
1996 Lei no 1.654
Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul (Sefop-MS).
(Continua)
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 173
(Continuao)
Ano Lei/decreto Caractersticas
Altera a Lei no 1.140/1991 e cria a Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia
1999 Lei no 1.940
e Tecnologia do estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS).
Dispe sobre a reorganizao da estrutura do Poder Executivo e cria o Instituto de
2000 Lei no 2.152
Estudos e Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul (Iplan-MS).
Institui a Fundao Instituto de Estudos e Planejamento, com a publicao de
2000 Decreto no 10.124
seus estatutos.
Altera a Lei no 2.152/2000 e transforma em autarquia a Fundao Instituto de Estudos
2001 Lei no 2.268
e Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul.
Dispe sobre a instituio de funo de analista de Planejamento e Oramento no
Grupo Ocupacional Apoio Tcnico Operacional do Plano de Cargos, Empregos e
2001 Decreto no 10.555 Carreiras do Poder Executivo, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial do
Estado de Mato Grosso do Sul de 22 de novembro de 2001. Revogado pelo Artigo 33
do Decreto no 11.839/2005.
Dispe sobre a organizao da estrutura do Poder Executivo e cria a Secretaria de
2002 Lei no 2.598 Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnologia do estado de Mato Grosso do Sul
(Seplanct-MS) transforma fundao em secretaria.
2002 Decreto no 11.048 Estabelece a estrutura bsica das secretarias de estado e d outras providncias.
2004 Decreto no 11.731 Altera o Decreto no 11.048/2002.
Aprova a estrutura bsica da Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e
2004 Decreto no 11.698
Tecnologia do estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS) e d outras providncias.
Organiza a carreira de Atividades de Planejamento e Oramento, define a composio
2005 Decreto no 11.839 da tabela de pessoal da Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnolo-
gia do estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS), e d outras providncias.
Desaparece a Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnologia do
estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS) e surge a Secretaria de Estado do Meio
Ambiente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac). rgos
2006 Lei no 3.345 vinculados Semac: Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul (Imasul),
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino, Cincia e Tecnologia do estado de
Mato Grosso do Sul (Fundect-MS) e Universidade Estadual de Mato Grosso
do Sul (UEMS).
Dispe sobre a competncia e aprova a estrutura bsica da Secretaria de Estado do
Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia do estado
2007 Decreto n 12.230
o
de Mato Grosso do Sul (Semac-MS). Publicado no Dirio Oficial do Estado de Mato
Grosso do Sul, de 4 de janeiro de 2007. Revogado pelo Decreto no 12.460, de 7 de
dezembro de 2007.
Reorganiza a estrutura bsica da Secretaria de Estado do Meio Ambiente,
2007 Decreto no 12.460 das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia do estado de Mato Grosso
do Sul (Semac-MS).
Altera, acrescenta e revoga os dispositivos da Lei no 2.152, de 26 de outubro de 2000.
2009 Lei no 3.682 Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e
Tecnologia (Semac).
Universidade do Estado de Mato Grosso do Sul (UEMS), antes vinculada Secretaria
de Estado do Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia
2010 Lei no 3.393
do estado de Mato Grosso do Sul (Semac-MS) passa para a Secretaria da Educao do
estado de Mato Grosso do Sul.
Elaborao dos autores.
QUADRO 3
Planos e programas do governo do estado de Mato Grosso do Sul
Ano Planos/programas Caractersticas
Com carter indicativo, colocava os princpios, os objetivos, as estratgias, as prioridades
Diretrizes da ao do
1984 das aes do governo e detalhava a programao oramentria, tanto setorial
governo
quanto regional.
Neste plano foram formulados programas e projetos que iriam induzir as aes governa-
Diretrizes da ao mentais. Composto por dois programas Programa de Apoio Integrado aos Municpios
1988
governamental e Programa Infraestrutural , espelhava a inteno deliberada do governo de realizar
mudanas estruturais e conjunturais no sistema socioeconmico estadual.
Plano de Desenvolvi-
Os objetivos e os princpios deste plano esto concretizados sobre os aspectos de um
mento Econmico e
1992 desenvolvimento a curto, mdio e longo prazos, previstos para os anos de 1995,
Social de Mato Grosso
2000 e 2005.
do Sul
Foi um estudo prospectivo, com auxlio de consultoria especializada, sobre as alternativas
mais provveis de desenvolvimento futuro do estado, com base em um jogo coerente
Macrocenrios e de hipteses sobre as variveis e os processos determinantes de seu desempenho
1996
tendncia mundial socioeconmico, poltico e ambiental. O propsito principal subsidiar a formulao de
decises estratgicas por parte do governo e de organizaes integrantes da sociedade
sul-mato-grossense, por meio da antecipao dos futuros provveis do estado.
Coordenados por consultores, foram elaborados quatro cenrios detalhados com suas
respectivas cenas de curto, mdio e longo prazos, os quais serviram de base para a defini-
Mato Grosso do Sul o de um futuro desejvel para o Mato Grosso do Sul, orientando as opes estratgicas
1999
2020 e determinando as macroprioridades. So eles: desenvolvimento e integrao (voo do
tuiui); desenvolvimento com incluso social (piracema); crescimento excludente (rapto do
predador); instabilidade e crise (estouro da boiada).
A construo de planos regionais de desenvolvimento sustentvel e a criao dos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento Sustentvel (Coredes), por meio de consultores
especializados, marcam uma proposta no macroplano Cenrios e estratgias de longo
prazo MS 2020. O planejamento regionalizado apresenta uma forma de aprendizagem
Planos regionais de
social e construo de um projeto coletivo, criando bases para a efetiva mudana de
desenvolvimento
2004 desenvolvimento local e que, por isso, depende da participao dos atores sociais e dos
sustentvel de Mato
agentes pblicos na formulao dos planos, programas e projetos, inclusive em seus mode-
Grosso do Sul 2025
los de gesto. O MS 2025 foi um trabalho de atualizao de cenrios e das estratgias
a curto, mdio e longo prazos para Mato Grosso do Sul. Tinha como inovao o estudo
de dezessete complexos ou dinmicas produtivas, a elaborao do balano energtico e,
ainda, o gs natural como elemento de destaque.
Programa de Moderni- Originrio de programa federal, o Programa de Modernizao da Secretaria de Fazenda
2006 zao da Secretaria de (Promosef) significou um importante marco na modernizao no apenas da administrao
Fazenda (Promosef) fazendria de Mato Grosso do Sul, mas de toda a administrao pblica estadual.
Trata-se do planejamento estratgico do estado, elaborado pela equipe tcnica de
oramento, que tem como objetivo tornar o Mato Grosso do Sul mais competitivo e
desenvolvido, em bases sustentveis. Pautado em oito diretrizes, est dividido em cinco
Plano Plurianual (PPA)
2007 programas principais: MS Competitivo, com onze subprogramas; MS Cidado, com treze
2008-2011
subprogramas; MS Fiscal, com um subprograma; MS Gesto, com cinco subprogramas; e
MS Sustentvel, com dois subprogramas. Estes programas somam um total de 31 projetos
e 211 atividades.
Trata-se de um plano estratgico de desenvolvimento regional, com viso de futuro
de longo prazo, coordenado pela Superintendncia de Planejamento e elaborado com
Plano de Desenvol- parceiros pblicos e privados do estado de Mato Grosso do Sul, contendo as quinze metas
vimento Regional de estratgicas, com diretrizes e indicadores. Apresenta a organizao territorial do estado de
2010
Mato Grosso do Sul Mato Grosso do Sul em nove regies de planejamento. Utilizando os indicadores IRS/MS e
(PDR-MS 2010-2030) IDS/MS, identificou e agrupou municpios em mesorregies diferenciadas vulnerveis,
com o objetivo de priorizar aes estatais articuladas e convergentes para o
desenvolvimento regional.
(Continua)
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 175
(Continuao)
Ano Planos/programas Caractersticas
A partir do Plano de Desenvolvimento Regional de Mato Grosso do Sul (PDR-MS 2010-
Plano de Desenvolvi- 2030), previsto na meta 15, de desenvolver e implantar, de forma integrada, programas,
2012 mento da Integrao aes estratgicas em municpios pertencentes faixa de fronteira, identificada como a de
Fronteiria (PDIF) maior vulnerabilidade econmica e social do Estado de Mato Grosso do Sul. Elaborado pela
Superintendncia de Planejamento e parceiros.
QUADRO 4
Metas dos PPAs de Mato Grosso do Sul: PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015
PPA 2012-2015 PPA 2008-2011
Meio ambiente sustentvel e desenvolvimento Emprego: passaporte para a cidadania
Viver em segurana Terra e oportunidades
Escola integral, escola de todos MS, estado da paz
Sade vida melhor Educao para o sucesso
Casa da gente Caminho para o progresso
Nossa gente vale mais Moradia: conquista de todos
Conquistando novos horizontes Horizonte novo para o agronegcio
Justia federal Desenvolvimento agrrio, riqueza no campo
Terra moderna Sade mais perto de voc
Desenvolvimento qualificado Parceiros do futuro
MS trabalha e qualifica Segurana alimentar garantida
Valorizar o servidor Estado de progresso
Transporte garante o progresso Natureza viva
Estdio olmpico MS, celeiro de energia
Identidade e destino Projeto soma 78 cidades
6 MONITORAMENTO DO PPA
O PPA em Mato Grosso do Sul elaborado por meio de uma rede interligada
entre a unidade central Semac e as unidades setoriais, sendo doze secretarias
estaduais, colocando em discusso sua relao com a poltica do estado, as polticas
pblicas e a participao da sociedade civil.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 177
7 CONSIDERAES FINAIS
A reflexo da pesquisa do PPA, principal instrumento constitucional de plane-
jamento, condio para identificar alternativas de melhorias ao processo de
planejamento, que tem como principal atribuio a resoluo dos problemas
sociais, ambientais e econmicos em uma perspectiva temporal de longo prazo,
no contexto das polticas pblicas, indicando caminhos futuros possveis.
A pesquisa realizada reflete a governana estabelecida no processo de planejamento
do estado de Mato Grosso do Sul, caracterizado pelos ciclos temporais e eletivos.
Sujeito ao horizonte dos decisores polticos e setoriais, porm com margem para a
realizao de um planejamento estratgico e plurianual, quanto melhor estruturada
a governana do sistema de planejamento. Neste contexto, a elaborao do novo PPA
busca estruturar as estratgias de planejamento governamental, como uma poltica de
governo articulada com as polticas pblicas.
178 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
REFERNCIAS
BOGDANOR, V. Joined-up government. Oxford: Oxford University Press, 2005.
LAHIRE, B. Homem plural: os determinantes da ao. Petrpolis: Editora Vozes, 2002.
MATO GROSSO DO SUL. Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento,
da Cincia e Tecnologia. PDR: Plano de Desenvolvimento Regional. Campo Grande:
Semac, 2009.
______. ______. Plano Plurianual 2008-2011. Campo Grande: Semac, 2012a.
Disponvel em: <http://www.semac.ms.gov.br>. Acesso em: 16 jul. 2012.
______. ______. Plano Plurianual 2012-2015. Campo Grande: Semac, 2012b.
Disponvel em: <http://www.semac.ms.gov.br>. Acesso em: 16 jul. 2012.
______. ______. Manual Tcnico de Oramento (MTO). Campo Grande:
Semac, 2013.
MULGAN, G. The art of public strategy: mobilizing power and knowledge for
the common good. Oxford: Oxford University Press, 2009.
RITTEL, H. W J; WEBBER, M. M. Dilemmas in a general theory of planning.
Policy Sciences, v. 4, n. 2, p. 155-169, 1973.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Desenvolvimento Regional.
Orientaes para a elaborao do Plano de Desenvolvimento e Integrao da
Faixa de Fronteira (PDIF). Braslia: MI, [s.d.].
180 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
1 INTRODUO
Este captulo apresenta os resultados da pesquisa sobre o planejamento pblico
no estado do Paran. Realizou-se descrio e anlise do processo de elaborao,
do contedo e do sistema de acompanhamento do Plano Plurianual (PPA)
2012-2015, contextualizado na histria do planejamento governamental
no estado. Sua realizao foi conduzida por pesquisadores da Universidade
Estadual do Centro-Oeste (Unicentro-PR), integrando a Rede Ipea de Pesquisa
(Proredes), sob a coordenao do Ipea.
Formalmente, o PPA se constitui em um produto normativo elaborado em
conformidade aos preceitos da Constituio Federal de 1988 (Brasil, 1988, Artigo 165).
No estado do Paran o PPA foi institucionalizado pela Constituio Estadual de
1989 (Paran, 1989, Artigo 133, inciso I). Institudo com a funo de expressar as
polticas pblicas e organizar a atuao governamental por meio de programas e
de iniciativas consoantes consecuo de objetivos estratgicos, a lei do PPA deve
estabelecer diretrizes, objetivos e metas para a administrao pblica, referenciada
na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA).
Constam do PPA tanto as despesas de capital quanto os programas pblicos de
durao continuada, que servem de parmetro compulsrio para os planos e os
programas governamentais (Paran, 2011b).
O Paran foi um dos estados pioneiros na implantao do modelo de planeja-
mento governamental proposto pela Constituio Federal de 1988. Seu primeiro PPA
foi elaborado em 1991, para o perodo 1992-1995, no incio do primeiro mandato
governamental aps a Constituio Federal de 1988 e a Constituio Estadual de 1989
(Mansur, 2008). As primeiras verses do PPA apresentavam pouca ou nenhuma
diferenciao em relao LOA. Entretanto, a verso 2012-2015 do PPA apresenta
completa reformulao conceitual e estrutural, que o tornaram diferenciado em
relao LOA. Alm da evoluo conceitual e estrutural, o PPA tambm apresenta
transformao nos mtodos de elaborao e monitoramento, resultante do uso de
tecnologia digital na gesto do sistema de informao do estado.
184 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
3 METODOLOGIA
A pesquisa consistiu em anlise documental para contextualizao histrica do
planejamento governamental no estado do Paran e em levantamento de dados sobre
o PPA 2012-2015. O objetivo foi estudar a atividade de planejamento pblico no
Paran por meio da descrio e da anlise qualitativa dos processos formais envol-
vidos na elaborao do PPA, definio de contedos e rotinas de monitoramento
e atualizaes. Trata-se de pesquisa qualitativa e descritiva. Sua execuo demandou
pesquisa bibliogrfica, pesquisa documental e pesquisa de campo.
Na pesquisa bibliogrfica investigou-se o conhecimento da literatura sobre
o planejamento pblico no estado do Paran e sua contextualizao histrica.
Na pesquisa documental buscou-se acuracidade descritiva do objeto de pesquisa,
com base em documentos oficiais e na legislao pertinente. Na pesquisa de
campo foram colhidos dados por meio de entrevista semiestruturadas com agentes
do Poder Executivo e do Poder Legislativo, acerca do processo de elaborao e
monitoramento do PPA 2012-2015.
A primeira etapa da pesquisa de campo ocorreu com entrevistas a membros da
Coordenao de Monitoramento e Avaliao do PPA (CMA) da SEPL, responsvel
pela coordenao do processo de elaborao e monitoramento do PPA 2012-2015.
A segunda etapa da pesquisa de campo foi realizada com entrevista a 42,85%
(nove de 21) dos responsveis pelos GPS das secretarias de estado. Os GPS,
criados em 1972, so pequenas unidades descentralizadas da SEPL, alocados nas
secretarias estaduais, na Casa Civil e na Procuradoria-Geral do Estado (PGE).
A escolha dos GPS para entrevista ocorreu de maneira aleatria. Foram entre-
vistados os GPS das seguintes secretarias: Agricultura e Abastecimento; Cultura;
Infraestrutura e Logstica; Indstria, Comrcio e Assuntos do Mercosul; Sade;
Educao; Segurana Pblica; Turismo e Desenvolvimento Urbano.
A terceira etapa da pesquisa de campo foi realizada com entrevista a membros
do Poder Legislativo, abordando a participao dos deputados estaduais na dis-
cusso do PPA. Foram entrevistados seis integrantes da Comisso de Oramento
da Assembleia Legislativa do Paran (Alep), e mais seis deputados de diferentes
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 189
partidos. Alm dos parlamentares, tambm foi conduzida entrevista com a Secretaria
Executiva da Comisso de Oramento da Alep.
QUADRO 1
Secretarias de Estado
rgo pblico Sigla
Secretaria de Estado da Indstria do Comrcio e Assuntos do Mercosul Seim
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano Sedu
Secretaria de Estado da Justia, Cidadania e Direitos Humanos Seju
Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral SEPL
Secretaria de Estado do Turismo Setu
Procuradoria-Geral do Estado PGE
Secretaria de Estado da Famlia e Desenvolvimento Social Seds
Secretaria de Estado da Cultura Seec
Secretaria de Estado da Sade Sesa
Secretaria de Estado da Infraestrutura e Logstica Seil
Secretaria de Estado da Fazenda Sefa
Secretaria de Estado da Segurana Pblica Sesp
Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento Seab
Secretaria de Estado da Educao Seed
Casa Civil CC
Secretaria de Estado da Administrao e Previdncia Seap
Secretaria de Estado da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior Seti
Secretaria de Estado da Comunicao Social Secs
Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Economia Solidria Sets
Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos Sema
QUADRO 2
Polticas setoriais do PPA 2012-2015
Polticas setoriais
8) Trabalho
TABELA 1
Oramentos para os programas finalsticos
Valor (R$)
Programas
2012 2013-2015 2012-2015 (%)
1) Acesso justia 47.000.000 166.357.164 213.357.164 0,30
2) Desenvolvimento das
238.521.100 820.899.770 1.059.410.870 1,50
cidades
3) Desenvolvimento
integrado da cidadania/ 341.583.450 1.209.039.449 1.550.622.899 2,20
PDI cidadania
4) Desenvolvimento
rural sustentvel e 396.785.590 1.328.205.501 1.724.991.091 2,50
abastecimento
5) Desenvolvimento
6.958.000 24.627.942 31.585.942 0,05
sustentvel do turismo
6) Educao para todos 543.400.290 1.907.876.637 2.451.276.927 3,50
7) Energia 2.139.488.710 3.586.657.100 5.726.145.810 8,20
8) Excelncia no ensino
1.346.570.240 4.766.207.383 6.112.774.623 8,70
superior
9) Inova educao 4.076.907.700 14.372.527.812 18.449.435.512 26,35
10) Morar bem Paran 552.845.000 1.350.762.000 1.903.607.000 2,70
11) Paran competitivo 86.788.150 307.187.883 393.976.033 0,60
12) Paran Inovador 205.022.620 725.609.669 930.612.289 1,30
13) Paran seguro 2.171.240.730 7.685.137.239 9.856.377.969 14,10
14) Paran sustentvel 70.020.110 228.382.779 298.402.889 0,40
15) Paran tem cultura 13.365.480 47.307.307 60.672.787 0,10
16) Paran: esporte, lazer
19.481.820 68.956.177 88.437.997 0,15
e atividade fsica
17) Proteo e desenvolvi-
268.803.590 951.434.103 1.220.237.693 1,75
mento social
18) Rede Paran
multimodal de transportes 567.864.710 2.027.965.366 2.595.830.076 3,70
e logstica
19) Sade para todo o
2.819.604.040 9.654.676.335 12.474.280.375 17,80
Paran
20) Trabalho, emprego
e empreendimentos 124.437.510 439.448.324 563.885.834 0,80
solidrios
21) Universalizao do
580.487.000 1.741.461.000 2.321.948.000 3,30
saneamento bsico
Total 16.617.155.840 53.410.713.940 70.027.869.780 100,00
que consome 53,7% do total. A gesto administrativa consome 22,5% do total previsto
e a gesto estratgica consome 19,4%. A gesto de servios recebe a destinao de
4,4% do total (tabela 2).
TABELA 2
Oramentos para os programas de gesto, manuteno e servios ao estado
Valor (R$)
Programas
2012 2013-2015 2012-2015 (%)
Gesto estratgica 808.777.300 2.720.616.803 3.529.394.103 19,4
Gesto administrativa 950.337.960 3.145.737.455 4.096.075.415 22,5
Gesto de servios 186.661.640 617.873.372 804.535.012 4,4
Gesto institucional
2.278.783.090 7.521.325.972 9.800.109.062 53,7
Outros poderes e MP
Total 4.224.559.990 14.005.553.602 18.230.113.592 100,0
GRFICO 1
Oramento dos instrumentos do PPA-PR
(Em %)
37
50
13
Programas finalsticos
Programas de gesto, manuteno e servios ao estado
Obrigaes especiais
8 CONSIDERAES FINAIS
O PPA 2012-2015 do estado do Paran apresentou mudanas fundamentais em seu
processo de elaborao, no seu contedo e no instrumento para seu monitoramento.
Procurou-se dar sustentao ao PPA para alm das questes oramentrias e financeiras,
buscando-se projetar nele a caracterizao dos objetivos que o governo prometeu
alcanar em sua gesto.
A implantao de um modo informatizado para elaborar e monitorar o
trabalho de planejamento, o Sigame, por um lado contribui para simplificar
o trabalho de planejar e de expandir o entendimento das aes e das obras que
esto sendo realizadas no Estado e, por outro lado, mecaniciza e despessoaliza
o processo de troca de informaes entre os agentes envolvidos. Tal opo,
no entanto, perdeu a perspectiva da escolha das prioridades programticas,
talvez por ter a origem de seu contedo em elemento to sem profundidade para se
pensar o estado quanto uma pea de publicidade eleitoral. O PPA 2012-2015 do
Paran foi elaborado sem especificar programas prioritrios. Somente ocorre uma
distino entre os programas finalsticos e os programas de gesto e obrigaes especiais.
Tal opo remete discusso do papel do planejamento. Onde no h prioridade,
nada prioritrio; portanto, o que pode ser estratgico?
Apesar disso, percebe-se uma preocupao em busca do resgate do planejamento
para a administrao pblica estadual. Pelo menos se conseguiu desvestir o PPA da
caracterstica de plano essencialmente oramentrio, como o haviam transformado
no passado recente.
Um ponto fraco do PPA 2012-2015 do estado do Paran a falta de ini-
ciativas e de estmulo para a ocorrncia de participao da sociedade nos debates
para o planejamento pblico. Verifica-se um retrocesso poltico no estado no que
200 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
REFERNCIAS
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Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 201
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
TOLEDO JR., F. C.; ROSSI, S. C. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada
artigo por artigo. 3. ed. So Paulo: NDJ, 2005.
CAPTULO 7
1 INTRODUO
poca da criao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (1938)
exterioriza-se, no pensamento poltico brasileiro, o tema do planejamento urbano,
trazendo uma leitura territorial progressista (diante da fragmentao da Repblica
Velha), e, ao mesmo tempo, autocrtica, no bojo de um discurso de modernizao
do pas centrado na ideia de progresso e de racionalidade, mas sem peso na ampliao
da legitimidade republicana do Estado. Porm, o IBGE muito contribuiu para as
primeiras projees de planejamento estrutural das administraes pblicas regionais.
Buscava-se, no perodo, a integrao do pas, postulando-se o desenvolvimento
econmico como o pomo da unificao, superando-se o aspecto poltico-militar
vivenciado anteriormente, no que se convencionou chamar de perspectiva da
modernizao conservadora. O trabalho inaugural que apresentou este conceito
foi o de Alberto Passos Guimares (1977), que compreende este perodo como o
da estratgia de modernizao conservadora, assim chamada porque, diferentemente da
reforma agrria, tem por objetivo o crescimento da produo agropecuria mediante
a renovao tecnolgica, sem que seja tocada ou grandemente alterada a estrutura
fundiria. Tributa-se ao jurista Miguel Reale, expoente do integralismo, a estruturao
de um primeiro projeto poltico-cultural em que h a alocao de recursos produtivos
para o territrio, ou seja, um plano de viao nacional, com a ocupao das frentes
pioneiras, a definio do ordenamento estatal em um federalismo corporativista
e um projeto de modernizao do parque industrial, que antecipou a prxis do
planejamento no Brasil. Esta perspectiva, inaugurada com o Estado Novo (1937),
se interrompe no ps-Guerra e s vai ser retomada, em bases diferenciadas, com o
planejamento tecnicista dos governos militares (1964-1985), que, de certa maneira,
galvanizam uma proposta udenista para a modernizao conservadora, mantendo
ainda intocados os elementos tradicionais da pr-modernidade (latifndio etc.).
204 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
A portaria estabelece que cada ente federado, por meio de atos prprios,
dever organizar suas estruturas de programas, de cdigos e de identificao.
Essa nova metodologia foi desenvolvida por Jos Paulo Silveira,3 ento secretrio
de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Foi apenas em 1999, no governo de Anthony Garotinho (1999-2002),
que a metodologia federal passou a ser adotada para a construo do PPA
estadual: programa e objetivos que definem aes, assim como seus respectivos
produtos e as metas destes, associando o PPA ao oramento. O governador
Garotinho adotou uma modalidade de oramento participativo no incio de
seu governo. O secretrio de Planejamento, na ocasio, era da coalizao que
o elegeu e filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT).
O PPA elaborado no primeiro ano de governo adotou como base o Planejamento
Estratgico Situacional (PES), do economista chileno Carlos Matus, na concepo
de seus programas e nfase no planejamento regional.4 Sob a coordenao da Secretaria de
Planejamento, o PPA foi construdo com a participao ativa de todas as secretarias
de estado. O planejamento participativo durou, institucionalmente, at 2001.
Em 2000, foi criada a Lei Complementar no 101, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que teve como objetivo regular os Artigos 163 a 169
do captulo II do ttulo VI da Constituio Federal. Estabeleceram-se normas
de finanas pblicas voltadas responsabilidade fiscal, dando nfase s aes de
planejamento, de controle e de transparncia dos atos das gestes pblicas para
um perodo de quatro anos, nos trs nveis: municipal, estadual e Federal. O nico
artigo da LRF que trataria do PPA foi vetado pelo ento presidente Fernando
Henrique Cardoso e, sobre o tema, continuou vigorando a legislao precedente.5
No que se refere ao PPA, de qualquer forma, a LRF estabelece a compatibilizao
da LOA com o PPA e a LDO.
A estreita vinculao do planejamento com o oramento, como definida pela LRF,
em um primeiro momento no foi adotada no Rio de Janeiro. Antes de deixar o governo
para se candidatar Presidncia da Repblica, o governador Garotinho decidiu desalojar
o setor de planejamento, movendo-o para outra rea de governo. A secretaria passou a
se chamar Secretaria de Controle, com a responsabilidade de controle do oramento.
Com perda de status dentro do governo, o planejamento, por sua vez, comps uma
nova Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econmico, alocando as aes
de planejamento e de oramento em dois rgos diferentes.
3. Paulo Silveira participou, anos depois, da construo do planejamento estratgico do estado do Rio de Janeiro,
como scio da empresa Macroplan, que prestou consultoria ao governo de Srgio Cabral.
4. Ver Rio de Janeiro (2013).
5. Ver Birck, Shikida e Schallenberger (2004).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 209
QUADRO 1
Governadores do estado do Rio de Janeiro e planos de longo prazo (1975-2011)
Antnio de Pdua Chagas Freitas 1979-1983 Plano de Desenvolvimento Econmico e Social (1979).
6. Partido Progressista (PP), Partido Democrtico Trabalhista (PDT), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB), Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), Partido Social Liberal (PSL), partido Trabalhista Nacional (PTN),
Partido Social Cristo (PSC), Partido Social da Democracia Crist (PSDC), Partido Republicano Trabalhista Brasileiro (PRTB),
Partido Humanista Social (PHS), Partido da Mobilizao Nacional (PMN), Partido Trabalhista Cristo (PTC), Partido Socialista
Brasileiro (PSB), Partido Republicando Popular (PRP) e Partido Comunista do Brasil (PCdoB).
7. Ver o Plano de Governo do Rio de Janeiro 2011-2014, apresentado ao Tribunal Regional Eleitoral (TRE) pelo candidato
reeleio ao governo do estado do Rio de Janeiro, Srgio Cabral, em 30 de junho de 2010.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 211
e que compete a cada um deles alocar adequadamente os seus recursos nas leis
oramentrias aprovadas para cada um dos prximos quatro anos para a efetiva
realizao das aes setoriais planejadas:
A distribuio dos recursos de projetos por funes de Governo ilustra a magnitude dos
programas planejados pelos rgos e suas intenes ou condies de fazer investimentos
novos. As maiores parcelas do total de recursos atribudos a projetos no PPA 2012-2015
sero destinadas s funes de Saneamento (R$ 5,6 bilhes), Transporte (R$ 5,4 bilhes)
e Urbanismo (R$ 5,2 bilhes). Esse quadro revela a importncia adquirida pelos
servios e investimentos na rea de infraestrutura no Estado. Aes associadas
s funes de Gesto Ambiental (R$ 3,4 bilhes), Educao (R$ 3,2 bilhes)
e Habitao (R$ 2,4 bilhes) tero destaque tambm na alocao de recursos para
os projetos. Nas demais funes, que juntas contam com previso de cerca de
R$ 9,36 bilhes para projetos, sobressaem as funes de Assistncia Social, Segurana
Pblica, Sade e Indstria, com, respectivamente, 4%, 4%, 3% e 3% dos recursos
do PPA destinados a projetos (Rio de Janeiro, 2012, p. 93).
Dessa forma, ordenando os valores a serem destinados exclusivamente aos
projetos do PPA 2012-2015, o Plano Estratgico procura evidenciar uma mudana
de posio dos rgos setoriais na comparao com o total de recursos por rgo
no PPA, consistente com a distribuio prevista de recursos por funes, entre as
quais se destacam o saneamento, o transporte, a gesto ambiental, a habitao e,
em menor proporo, a assistncia social. A estratgia de investimentos do governo
fluminense desagrega-se nas diversas estratgias setoriais.
7.2 Estratgias
Com base nos documentos utilizados na pesquisa que redundou neste captulo,
pode-se dizer que o processo decisrio do governante hoje passa por muitos caminhos.
No caso do primeiro governo Cabral, houve a deciso da centralidade na gesto
e uma consultoria foi contratada para alcanar tal finalidade. Outra hiptese tambm
teria sido a presso da populao por melhoria na segurana pblica, com ndices
que apontavam para a gravidade do problema, confirmada durante a entrevista
com o representante da Comisso Setorial de Segurana, referindo-se ao Plano
Estratgico da Segurana 2010-2014. Outro caminho foi focar noequilbrio das
contas pblicas nos processos da rea tributria e gesto financeira.Os diagnsticos
realizados na apresentao dos dois PPAs e nos dois Planos Estratgicos elaborados
durante as gestes de Srgio Cabral apontam para as reas de segurana, sade e
educao como prioritrias.
Em alguns programas, trabalhou-se de forma regionalizada, em outros,
com o estado como um todo. O percentual de aes pulverizadas pelo estado
impede que se visualize a equidade na distribuio dos programas includos no PPA.
A distino da regionalizao no processo de planejamento na reviso do PPA de
2013 aponta para novos direcionamentos metodolgicos com relao regiona-
lizao dos programas.
7.3 Prioridades
O foco do primeiro governo foi tornar o estado mais eficiente, promover o
equilbrio fiscal nas contas deste, assim como promover maior integrao dos
trs entes federativos. Enfatiza os resultados alcanados com a reformulao da
estrutura do estado, a modernizao administrativa, a diminuio das despesas
deste, o aumento das receitas, o aumento da transparncia e da produtividade
dos rgos pblicos, a eliminao da prtica do no cumprimento dos prazos
de pagamento das obrigaes do estado ou o calote em seus fornecedores,
o equilbrio das contas, a economia nas atividades-meio, e o aumento dos inves-
timentos em favor da melhoria da qualidade de vida da populao.
Para o segundo perodo de gesto 2011-2014, o plano do ento candidato Srgio
Cabral cobre todo o setor pblico, apresentando projetos com nfase nas gestes
pblica e fiscal, na qualidade dos gastos, na capacitao dos recursos humanos e na
modernizao administrativa. As prioridades do Plano de Governo na Gesto foram
ampliadas, quais sejam: prestao de contas populao; aplicao do Projeto Trans-
parncia como ferramenta de avaliao dos recursos repassados por meio de convnios
firmados com o governo estadual; Boletim de Transparncia Fiscal manuteno e
melhoria do aplicativo de fontes ordinrias de informao para o acompanhamento
dos ndices constitucionais e legais, alm da automao destas fontes na confeco
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 217
notrio saber sobre as perspectivas para o estado do Rio de Janeiro, entre eles o ento
presidente do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae),
representantes de sindicatos, da academia e outros. Posteriormente, foram entrevistados
os secretrios de estado (Ipea, 2013).
Sem normatizao, verificou-se que algumas comisses setoriais consideraram
a participao indireta da sociedade civil durante o perodo de definio dos PPAs,
enquanto outras preservam o papel exclusivo do poder pblico no processo. o caso
daquelas comisses setoriais que envolvem conselhos paritrios, em especial o da
sade e o da assistncia social. O Conselho de Segurana Pblica no teve nenhuma
participao nas discusses do PPA 2012-2015.
Segundo depoimento da ento presidente do Conselho Estadual de
Assistncia Social (at 2012), houve participao na discusso do PPA da
sociedade civil por meio da sua representao no conselho. O perfil da presi-
dente do conselho, ex-presidente do Frum Popular Permanente de Direito
Assistncia Social e ex-secretria municipal de Assistncia Social de Niteri,
estimulou a participao da sociedade civil na discusso dos instrumentos
de planejamento e de oramento pelo Conselho (Maciel, 2001). O PPA vem
sendo discutido no em vrias gestes. Foi realizada reunio do conselho para
discusso do PPA 2012-2015, ocasio em que membros da Comisso Setorial
da Assistncia Social apresentaram as diretrizes do plano para o setor.
O grau de participao dos representantes da sociedade civil nos conselhos
reflete sua composio. O interesse e o perfil da entrevistada mobilizaram o conselho
para a discusso do PPA, ressaltando que os conselhos exploram muito pouco o
espao da sociedade civil, principalmente nos municpios em que h luta de interesse
corporativo agravado pela proximidade com o poder oportunidades polticas,
oportunidades pessoais e oportunidades para instituies se confundem. No dia a dia,
quem participa do conselho o conselheiro, e no a instituio que ele representa.
No h multiplicao das informaes com seus pares a no ser quando envolve
temas como financiamento, ganhando nova dimenso e construo de alianas.
A participao, portanto, fica restrita ao conselho, e no base social que o con-
selheiro representa.
Segundo tcnicos do planejamento da Secretaria de Sade (SES) e membros
da Comisso Setorial de elaborao do PPA 2012-2015, a definio das diretrizes da
Poltica de Sade so nacionais e adaptadas ao estado. O processo de construo do
planejamento da sade passa pela Comisso Setorial. A Assessoria do Planejamento
responsvel pela elaborao dos instrumentos de planejamento do Sistema nico
de Sade (SUS): Plano Estadual de Sade (PES), Programao Anual de Sade
(PAS) e o Relatrio Anual de Gesto (RAG).
222 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
9 CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa indicou dois novos momentos no planejamento governamental na
gesto do governo Sergio Cabral: a nfase na busca da construo de planejamento
estratgico de longo prazo para o estado do Rio de Janeiro e a busca por inovao
no processo de construo do planejamento. O primeiro Plano Estratgico apresen-
tou carteira de 43 projetos estruturantes e prioritrios com horizonte para 2027.
O primeiro PPA de 2008-2011 foi estruturado com base neste Plano Estratgico.
O segundo plano foi remodelado para o perodo 2012-2031 e apresentado
pela equipe da Seplag contendo novos contextos e tendncias, e incluindo um
quadro da economia do estado.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 225
REFERNCIAS
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226 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
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CAPTULO 8
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo consiste em apreender, analisar e apresentar a experincia
recente do estado do Rio Grande do Norte na utilizao do instrumento de
planejamento consubstanciado no Plano Plurianual (PPA), perodo 2012-2015.
A pesquisa teve como principais mecanismos de investigao o uso de fontes
documentais oficiais, dados secundrios e entrevistas com tcnicos da Secretaria de
Estado do Planejamento e das Finanas (Seplan/RN). Foram tambm entrevistados
representantes do Conselho Estadual de Educao (CEE), do Conselho Estadual
de Sade (CES), parlamentares da Assembleia Legislativa Estadual (ALE) e um
professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), pesquisador
e especialista na rea de planejamento. A escolha das secretarias estaduais procurou
atender os critrios de importncia de cada unidade no aparato da administrao
pblica e afinidade com a temtica investigada. Em relao aos conselhos,
a escolha foi determinada em funo do tempo de atuao e acessibilidade.
Foram utilizados os seguintes documentos oficiais: PPA, governo do estado
do Rio Grande do Norte, 2012-2015; Lei Estadual no 9.612, de 27 de janeiro
de 2012; Manual de Elaborao do PPA 2012-2015, editado pela Coordenadoria de
Acompanhamento e Controle (Coplac), da Secretaria de Estado do Planejamento
e das Finanas (Seplan); reviso do Plano Plurianual 2012-2015, governo do estado
do Rio Grande do Norte e Mensagem no 67, de 6 de fevereiro de 2013.
Outros documentos importantes que subsidiaram metodologicamente
a estrutura do PPA no Rio Grande do Norte tambm foram consultados:
os planos de desenvolvimento regionais; o plano de governo, denominado de
Pro RN acontecer: agenda de propostas, documento resultante da Agenda 25 da ento
candidata, hoje governadora, Rosalba Ciarlini, do partido democratas (DEM),
divulgado em 2010; o formulrio de indicadores de desempenho e de aes
oramentrias do Manual de Elaborao PPA 2012-2105; a agenda de reunies
230 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
Nordeste. Foram definidos nesse projeto sete grupos de trabalho com as seguintes
dimenses: recursos naturais e meio ambiente; recursos hdricos; desenvolvimento
humano e social; organizao do espao regional; economia; tecnologia; polticas de
desenvolvimento e modelo de gesto e integrao com a sociedade (Tinoco, 2005).
O Projeto ridas foi responsvel pela conduo de um amplo e diversificado
conjunto de estudos, envolvendo diferentes problemas e dimenses do desenvol-
vimento regional, no s no mbito setorial, como tambm em termos espacial
ou territorial. Concebido e consolidado, naquele momento, pela Secretaria de
Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica, com a
participao do Banco Mundial e envolvimento de diversos governos dos estados
da regio Nordeste, contou tambm, em termos tcnicos, com o apoio do Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura (Iica).
No Projeto ridas trabalhava-se com a tese de que era necessrio e urgente refletir
e reinventar a poltica de desenvolvimento do Nordeste, tomando como parmetros,
segundo Magalhes (1994), a introduo do conceito de desenvolvimento sustentvel,
o planejamento de longo prazo que envolvesse ao menos uma gerao, alm da redefi-
nio do papel do governo, de um processo de descentralizao do planejamento e de
execuo das polticas pblicas e da criao de um espao necessrio para a mobilizao
do potencial criativo da sociedade.
Em termos gerais, o Projeto ridas tinha como objetivo elaborar propostas
estratgicas, polticas e programas prioritrios, por meio de uma metodologia de
planejamento de modelo e gesto, elaborada no bojo do prprio Projeto ridas,
tendo por finalidade o desenvolvimento sustentvel da Regio Nordeste e levando
em considerao como rea de atuao a zona rural e o espao que envolve a regio
semirida nordestina (Magalhes, 1994).
A concluso do documento tcnico referente a esse projeto se deu no final
do ano de 1994. E, posteriormente, aps a concluso do Projeto ridas, que
os estados nordestinos, individualmente, passaram a formular os seus planos de
desenvolvimento sustentveis, que incorporavam, obviamente, tanto os problemas
relacionados s questes ambientais quanto as questes que envolviam a insero
econmica das camadas populacionais de menor poder aquisitivo ou menos
favorecidas socialmente.
Em se tratando de Rio Grande do Norte, segundo Tinoco (2005), o Plano de
Desenvolvimento Sustentvel foi um dos ltimos a ser concludo em todo o pas,
no ano de 1997. E foi o resultado de um convnio firmado entre o governo do Estado,
o ento governador Garibaldi Filho (1995-1998), e o Iica, sendo coordenado pelo Idec,
que em 1996, havia passado a assumir as atribuies relativas rea de meio ambiente.
234 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
nos anos 2000 passou a ser marcado por procedimentos metodolgicos e com aes mais
planejadas, tendo como destaque o Plano Plurianual.
Atualmente, a Seplan, rgo de natureza instrumental, integrante da administrao
pblica direta, nos termos da Lei Complementar no 139, de 25 de janeiro de 1996,
com alteraes introduzidas pela tambm Lei Complementar no 163, de 5 de fevereiro
de 1999, tem a responsabilidade de coordenar, executar, supervisionar, controlar e
avaliar os sistemas estaduais de planejamento, oramento e finanas (Rio Grande do
Norte, 2012c).
Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanas do Rio Grande do
Norte compete:
Elaborar planos de desenvolvimento econmico, social, cientfico e tecnolgico
do Rio Grande do Norte; Levantar e divulgar dados e informaes sobre o sistema
produtivo e a realidade social do Rio Grande do Norte; Orientar a elaborao de
propostas oramentrias e de planos plurianuais pelas Secretarias de Estado e entidades
descentralizadas; Estabelecer os programas de execuo oramentria e acompanhar
sua efetivao; Estabelecer a programao financeira dos recursos do Estado; Avaliar
a programao oramentria e financeira das entidades da Administrao Indireta
dependentes de repasses do Tesouro Estadual; Controlar o movimento da tesouraria,
envolvendo ingressos, pagamentos e disponibilidades; Coordenar os entendimentos do
Governo do Estado com entidades federais, internacionais e outras para obteno de
financiamentos e/ou recursos a fundo perdido, destinados ao desenvolvimento
de programas estaduais; e, Coordenar o Sistema de Informaes Governamentais,
em especial as prestaes de contas das Secretarias para encaminhamento
Controladoria Geral do Estado, com vistas ao cumprimento do art. 22, VIII,
da Lei Complementar no 163/99 (Rio Grande do Norte, 2012c).
As atividades que so compreendidas na rea de competncia da Seplan so
exercidas pelos rgos integrantes de sua estrutura organizacional, das entidades
da administrao indireta a ela vinculadas e a outras sujeitas sua superviso.
No tocante execuo de determinadas atividades, a Seplan/RN conta atualmente
com o apoio tcnico da autarquia do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e
Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (Idema/RN), com o qual pode celebrar
convnios especficos (Rio Grande do Norte, 2012c).
O nvel de direo superior da Seplan representado pelo cargo de secretrio
de estado do planejamento e das finanas, de provimento em comisso. O nvel de
gerncia representado pelos cargos de secretrio adjunto do planejamento e das
finanas e de subsecretrio de planejamento e controle. So mecanismos especiais de
natureza transitria as comisses especiais, os grupos de trabalho, os grupos tarefas,
os programas, os projetos, as campanhas e os mecanismos similares institudos
para fins especficos. A Seplan, por meio da Coordenadoria de Planejamento,
Acompanhamento e Controle (Coplac), da Coordenadoria de Administrao
236 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
lei do PPA, com a validao deste pelos titulares das secretarias, mas tambm a
definio das orientaes estratgicas de governo e dos programas, paralelamente
tambm aos parmetros financeiros de referncia, que estimam o montante
de recursos oramentrios disponveis para alocao dentro do prprio PPA.
O corte dos gastos feito pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico
(CDE), rgo constitudo por praticamente todos os secretrios de estado,
ouvidos a governadora e a Seplan.
O exame do processo revela tambm que a ao coordenadora da Seplan
limita-se orientao metodolgica e recepo das propostas de todas as uni-
dades setoriais, tendo muito pouco espao ou praticamente nenhum para definir
a proposta de plano que seja orientador da ao do governo. Este dado apenas
refora a compreenso do papel residual e secundrio da Seplan no que se refere
ao processo de planejamento como capaz de orientar as aes do governo a partir
de uma viso de futuro construda pelos diversos atores sociais.
Contata-se, em relao institucionalizao de mecanismo para estimular
a participao das unidades setoriais e rgos, a ausncia de uma arquitetura
organizacional para favorecer a articulao entre diferentes rgos e atividades.
Registrem-se apenas os seguintes momentos de interlocuo: durante o seminrio
para apresentao da metodologia aos diversos rgos e secretarias setoriais;
durante o processo de elaborao com a figura dos monitores para facilitar
a interlocuo entre Seplan e rgos setoriais e do Poder Executivo; e aps os
rgos setoriais apresentarem seus programas e dados para compatibilizao
da receita e ajustes. No existem outros canais de interlocuo para estimular
as atividades de planejamento. No h outros momentos para compartilhar
problemas e propostas com os diferentes rgos, o que caracteriza uma lgica
fragmentadora de proposies e compromete uma ao articulada entre os
rgos, dificultando a soluo de problemas que pela prpria natureza possuem
muitas interfaces com outras unidades administrativas e uma governana com
a presena de muitos atores.
O PPA 2012-2015 do Rio Grande do Norte, inclusive, a parte relativa pasta da sade
foi elaborada pela gesto da SESAP. No houve iniciativa da Gesto e nem a provocao
oportuna do Conselho Estadual de Sade para ocupar seu espao e vincular suas propostas
no processo de construo desta pea de planejamento que deve prever recursos para
gastos correntes e para investimentos no impulsionamento de polticas pblicas. O CES
s entrou na apreciao desta matria de Lei, quando a proposta do Governo j estava na
Assembleia Legislativa, em discusso, ocasio que participou de uma audincia pblica
e em seguida de uma reunio da Comisso de Financiamento da AL-RN coordenada
pelo Relator Deputado Jos Dias (Rio Grande do Norte, 2013b).
A ausncia de participao na elaborao do PPA tambm registrada pelo
Conselho Estadual de Educao (CEE), em entrevista realizada em janeiro de
2013. Conforme relata o seu representante
O PPA desconhecido pelos conselheiros, embora tivssemos o maior interesse de participar
e contribuir na sua elaborao (uma vez que tendo prazo de vigncia desde 2012, obviamente
j deve ter sido elaborado e estar sendo executado) (Rio Grande do Norte, 2013b).
Em decorrncia, o CEE no apresentou nenhuma proposta. Dado o quadro
de problemas educacionais existentes no Rio Grande do Norte, no mnimo
preocupante que esta instncia de representao da sociedade civil no tivesse nada
a dizer e/ou reivindicar e, portanto, sequer fosse ouvida.
Para os tcnicos da Seplan, a ausncia de participao social dos conselhos
(no ocorreram reunies ou as escutas regionais entre os membros da Seplan/RN e
representantes da sociedade civil) foi minimizada pela incorporao dos resultados
das deliberaes e das prioridades das reunies dos conselhos e das conferncias.
A alegao para a no existncia das reunies ou das escutas regionais foi
a viabilizao do tempo e da prpria reestruturao dos rgos, em funo da
mudana de governo, j discutida em questes anteriores. A orientao, portanto,
restringiu-se a ver as demandas que vinham, principalmente, dos conselhos e das
conferncias j realizadas. Foram citados os seguintes conselhos que tm participao
do poder pblico estadual: assistncia social, segurana alimentar, sade, criana e do
adolescente, desenvolvimento rural sustentvel, turismo, cincia e tecnologia,
mulher, igualdade racial, meio ambiente, recursos hdricos, habitao e do idoso.
Registre-se, no entanto, que no PPA no h como identificar que demandas foram
incorporadas. Assim, no h possibilidade de saber que importncia tais demandas
assumem no conjunto das aes que compe o PPA:
A legitimidade que a gente tem hoje so as deliberaes das polticas das conferncias
que aconteceram que so legtimas e participativas do mesmo jeito. Ento, a gente pegou
as deliberaes dos conselhos e das conferncias que aconteceram (..) a gente pediu aos
rgos de sade, assistncia que trouxessem as deliberaes, exatamente tirando digo
assim essa coisa crtica de no estar indo at as regies, fazendo as audincias pblicas.
244 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
e avaliao das polticas pblicas tem sido um problema para a maioria dos conselhos,
o que acaba por reduzir a efetividade de sua participao.
Como se constata, apesar do governo utilizar-se de um discurso de gesto
participativa, na prtica o envolvimento com a sociedade civil organizada tnue
e quase inexistente. Das entrevistas com representantes dos conselhos estaduais
de sade e educao emergem contrapontos importantes ao discurso oficial:
i) o desconhecimento sobre a incorporao das deliberaes e recomendaes dos
conselhos e conferncias (o mnimo que se esperava que os conselhos fossem
comunicados sobre o aproveitamento de suas recomendaes, alm de que tal desco-
nhecimento revela ainda a dificuldade de interlocuo do governo com instncias de
representao da sociedade civil); ii) o desconhecimento de qualquer solicitao
de documentos que pudessem orientar a elaborao do PPA; e iii) o desconhecimento das
prioridades de governo. Ou seja, pode-se afirmar que a participao social na
elaborao do PPA apenas uma proposio do manual de elaborao e que h
ainda um longo caminho a trilhar para efetivar a participao social.
A relao com a sociedade e com processos democrticos para definio de
prioridades e realizao de escolhas um dos elementos que articulam a gesto
pblica com a dimenso democrtica e, portanto, com a dimenso poltica,
no se restringindo a aspectos instrumentais e tcnicos com vistas eficincia em um
sentido restrito, mas definio da prpria atuao do Estado e sua eficcia social
(Carneiro e Menicucci, 2011, p. 44).
A ausncia dessa relao implica, pois, na manuteno de um padro de
atuao do estado impermevel s demandas da cidadania e sem mecanismos
de escuta com capacidade de transformao do plano.
4 O CONTEDO DO PLANO
A Lei no 9.612, de 27 de janeiro de 2012, que dispe sobre o Plano Plurianual do
estado para o quadrinio 2012-2015 organiza a atuao governamental a partir
da definio de diretrizes, programas, ao, objetivos e metas.
As diretrizes so as linhas gerais de ao estipuladas de acordo com as polticas
definidas, tendo em vista o alcance de objetivos determinados, o programa con-
cebido como um instrumento de organizao da ao governamental que abrange
um conjunto de medidas voltadas para a concretizao de objetivos especficos,
a ao como um instrumento de programao que contribui para alcanar
o objetivo do programa no qual est inserida, os objetivos so definidos como
os resultados que se pretende alcanar com a realizao das aes governamentais
e as metas como as especificaes quantitativas ou qualitativas dos objetivos
pretendidos (Rio Grande do Norte, 2012b).
Por sua vez, a ao pode ser oramentria e no oramentria. A ao
oramentria classificada em projeto e atividade. O projeto visto como
um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta
um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao de
governo e atividade definida como um instrumento de programao para
alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes
que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
necessrio manuteno da ao de governo (Rio Grande do Norte, 2012b).
A Lei no 9.612/2012 tambm define que os programas e aes sero observados
nas leis de diretrizes oramentrias anuais e nas leis que as modifiquem, define a
origem dos recursos para financiar a programao tesouro estadual, operaes de
crdito internas e externas e convnios celebrados com os demais entes federados
e os ajustes nos valores financeiros em cada exerccio financeiro por ocasio da
aprovao do oramento anual.
A estrutura do PPA est organizada da seguinte forma: descrio de cenrios
internacional, nacional, regional e estadual; desafios e compromissos; estrat-
gias de desenvolvimento por regies; eixos estruturantes de ao do governo;
programas por macro-objetivos e por eixo; programas e projetos estratgicos
parcerias e oportunidades; finanas pblicas; planejamento e gesto;
anexos programas e lei de diretrizes oramentrias.
250 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
5 CONSIDERAES FINAIS
A anlise do PPA 2012-2015 permite, ao dar uma viso de conjunto de todo
o processo de planejamento, reafirmar algumas concluses que foram ocorrendo
ao longo do exame de variadas dimenses do PPA.
Percebe-se claramente a no existncia de uma arquitetura organizacional,
com canais de interlocuo que estimulem o debate entre os diferentes rgos ou
as secretrias estaduais e a Seplan. Existe pouca articulao direta entre os diferen-
tes rgos. A Seplan assume o papel de orientar metodologicamente as unidades
setoriais sobre a elaborao do plano e receber as proposies dos diferentes rgos,
limitando-se a formalizar um documento com todas as iniciativas.
Do ponto de vista formal o PPA trabalha com a seguinte metodologia:
desenho de cenrios nos planos internacional, nacional, regional e estadual,
desafios e compromissos, definio de eixos estruturantes e macro-objetivos,
programas, aes, metas e indicadores. No entanto, percebe-se em boa parte
254 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
dos programas que no existe uma estreita articulao entre a justificativa para
o programa e o conjunto de aes. Do mesmo modo, no se identifica como as
metas desenhadas iro permitir a avaliao das aes.
A ausncia da participao social nesse processo tambm evidente.
No existem escutas institucionalizadas, apesar de previstas no Manual de
Elaborao do PPA, com vistas a legitimar o processo, muito embora haja
esforos dos profissionais da Seplan/RN para procurarem outras formas de
participao social por meio das deliberaes j existentes dos conselhos e das
conferncias referentes s polticas pblicas. , portanto, uma forma passiva
em que no ocorre uma ampliao do dilogo entre os movimentos sociais e/ou
a sociedade civil em torno da construo do PPA.
Pode-se ento afirmar que, devido limitao da participao social no pro-
cesso de elaborao do PPA, as demandas sociais por polticas pblicas somente
entram na agenda de governo, se, por qualquer razo, coincidirem com os interesses
do governo. Assim, perde-se a oportunidade de que a planificao entendida
como definio de prioridades esteja em sintonia com as demandas da sociedade
e, mais do que isto, seja a expresso de uma poltica pblica transparente e de
interlocuo com distintos atores da sociedade. Compartilhando do pensamento
de Santos (2011), o PPA somente pode viabilizar adequadamente a ao pblica
se como instrumento contribuir de maneira satisfatria para o planejamento das
aes do estado.
A ausncia de participao social uma caracterstica do processo em toda sua
extenso, pois tambm na etapa de avaliao do plano pela Assembleia Legislativa
os mecanismos de escuta, tais como as audincias pblicas, no so frequentes,
ao tempo em que se priorizam as demandas dos parlamentares, quase sempre demandas
sintonizadas aos interesses particulares de cada partido. A elaborao do plano assim
atravessada por problemas que potencializam ainda mais as dificuldades para o exerccio
do planejamento pblico no estado do Rio Grande do Norte.
Em relao ainda estrutura administrativa, registre-se as dificuldades que
a Seplan tem de se apropriar setorialmente das polticas pblicas, tendo em vista
que elas so de responsabilidade principal dos rgos ou das secretarias estaduais.
Fica clara a ausncia de um rgo tcnico na secretaria de planejamento para dar
suporte ao processo de formulao das polticas sociais, atuando diretamente com
as secretarias ou os rgos setoriais, como teve no passado com o Idec. De l para
c muitas mudanas foram sendo introduzidas no aparato estatal de modo que
estruturas importantes como o Idec desapareceram e mudanas na secretaria de
planejamento foram ocorrendo, indicando uma ressignificao de suas atribuies:
de Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral para Secretaria de Planejamento
e Finanas na atualidade.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 255
gesto por resultados, no suficiente sem que se criem condies adequadas para
institucionalizar uma capacidade de gesto com foco em desempenho.
Nesse sentido, o debate da administrao pblica acerca da importncia da
recuperao da capacidade de atuao do estado no mbito da gesto das polticas
pblicas e de sua prpria ressignificao to importante quanto a recuperao
das dimenses polticas e sociais do estado. extremamente difcil formular,
implementar e avaliar as polticas pblicas sem que haja um esforo para garantir
as condies mnimas para se produzir uma gesto eficiente, eficaz e efetiva.
Podemos concluir, ainda, que do ponto de vista da instrumentalizao do
planejamento h um arcabouo razovel documentos, manuais e planos regio-
nais que ajudam o processo de planejamento no estado do Rio Grande do Norte.
Em consequncia, no reside na fase de elaborao e concepo, mesmo com as
suas dificuldades, o maior problema do PPA. A maior dificuldade est na gesto,
e especialmente no monitoramento e avaliao, pois h uma ausncia de instrumentos
e de competncias tcnicas na mquina pblica para operar as polticas a partir de
uma lgica centrada na compatibilizao de recursos e resultados. A estruturao
do PPA em diretrizes/programas/objetivos/aes/projetos/indicadores/recursos
adequada, mas no se traduz em uma gesto por resultados dada a insuficincia de
capacidade de gesto.
Mesmo com uma longa trajetria de planejamento no Rio Grande do Norte,
iniciada em 1961, o estado ainda ressente de estruturas administrativas capazes de
lidar com a complexidade de elaborao, implementao e avaliao das polticas
pblicas. Alis, em vez de consolidar uma expertise nesta rea ampliaram-se, ao longo
do tempo, as dificuldades para tornar a Seplan um rgo com capacidade de dar
respostas s exigncias que se colocam na atualidade para a administrao pblica.
Assim, o PPA emerge mais como um instrumento formal para cumprir as
exigncias legais. E, neste sentido, evidencia muito mais um agregado de programas,
fragmentados, sem uma viso articuladora que d coerncia ao pblica, assumindo
muito mais uma tentativa de programao anual de despesas, incapaz, portanto, de
apresentar-se como um instrumento efetivo de gesto. A consequncia mais direta
disto que h uma distncia enorme entre o formal e o real, entre a estrutura existente
e as necessidades de formulao, implementao e acompanhamento das aes de
governo. Mesmo que chegue a apresentar uma viso de futuro com potencial para
mobilizar a sociedade, as dificuldades de natureza organizacional impedem que esse
futuro se realize de forma plena, pois no h como gerir de forma correta o que no
possvel monitorar e medir, seja de forma qualitativa ou quantitativa.
Dito de outro modo, a mera existncia do PPA no suficiente para o enfren-
tamento dos problemas que se prope resolver uma vez que para este enfrentamento
258 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
REFERNCIAS
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2011. (Texto para Discusso, n. 1584).
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Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 259
1 INTRODUO
Este trabalho parte de um projeto maior proposto pelo Ipea, com o intuito de
incrementar a realizao de avaliaes crticas acerca da reforma da gesto pblica
no Brasil, entendidas como requisito para uma atuao poltica mais informada,
coerente e consistente nas diferentes esferas da administrao pblica. A pesquisa
direciona a esfera dos governos estaduais, enfatiza a experincia recente no tocante
atividade planejadora que se expressa no Plano Plurianual (PPA), tomando-a como
referncia para a apreenso da capacidade governativa do respectivo aparato estatal.
Alm de constituir uma pea central na articulao entre planejamento e gesto,
mediatizada pelo oramento, o PPA uma obrigao constitucional, o que favorece
intentos de anlise comparativa, como a aqui pretendida.
Os procedimentos metodolgicos adotados nesta pesquisa envolveram,
basicamente, a produo de estudos de caso sobre experincias recentes
das administraes estaduais (compreendendo nove Unidades Federativas)
concernentes utilizao do instrumento de planejamento consubstanciado
no PPA 2012-2015.
Por sua importncia no ordenamento e no controle da atividade governamental,
o PPA constitui um objeto de estudo capaz de proporcionar indicaes valiosas acerca
da capacidade estatal de planejamento e gesto, tendo em perspectiva a promoo do
desenvolvimento e a melhoria do bem-estar social. Nessa tica, a pesquisa prope a
anlise dos PPAs, referentes ao perodo 2012-2015, de nove Unidades da Federao
(Cear, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul, So Paulo e Esprito Santo), empreendidos com a parti-
cipao de instituies parceiras estaduais que aderiram rede Ipea.
A partir da anlise comparada das referidas experincias, busca-se obter uma
viso atualizada e compreensiva do panorama do planejamento e da gesto na esfera
262 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
1. De 1991 a 1995, no governo de Alceu Collares, a Secretaria de Coordenao e Planejamento e a Secretaria de Recursos
Humanos e Modernizao Administrativa foram extintas. Foi criada a Secretaria do Planejamento e Administrao.
2. A relao do PPA/LDO/LOA dada pela Constituio da Repblica, na seo II Dos Oramentos, do captulo II
Das Finanas Pblicas, nos Artigos 165 a 169. Representa a indissocivel relao entre o planejamento de curto e
mdio prazos e o processo de quantificao das aes do governo por meio do oramento. Enquanto o PPA representa
os programas de governo para o perodo de quatro anos (trs exerccios do prprio mandatrio e um exerccio de
seu sucessor), a LDO estabelece as metas e as prioridades do governo, bem como os critrios de oramentao para cada
um dos exerccios. A LOA a expresso numrica e detalhada do planejamento para aquele exerccio, e compreende as
receitas e as despesas da administrao direta e indireta, seus fundos e rgos, inclusive suas fundaes e autarquias.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 265
3. Por meio da consulta popular, existente desde 1998, a populao elege, pelo voto direto, prioridades a serem
contempladas pelo oramento estadual.
4. Para a elaborao deste plano a Secretaria do Planejamento e Gesto contratou uma empresa de consultoria, definida
por meio de licitao internacional, e contou com o apoio de vrios rgos do governo do estado, envolvendo mais de
setenta tcnicos. As concluses e as propostas do Rumos 2015 esto sintetizadas em cinco volumes, disponveis em:
<http://goo.gl/ycuWOF>. Acesso em: 13 ago. 2012.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 269
Para este PPA, a viso de governo do Rio Grande do Sul aponta para a reto-
mada do desenvolvimento sustentvel, com equidade e participao. Essa viso
esteve presente nos quatro eixos (econmico, regional, social e democrtico) que
constituem as diretrizes estratgicas da administrao pblica estadual, orientando
a agenda de objetivos e sinalizando a direo na qual as diversas aes de governo
devem contribuir. Essas diretrizes esto nominadas no Artigo 2o da Lei no 13.808,
de 18 de outubro de 2011 (publicada no Dirio Oficial do Estado no 201, de 19 de
outubro de 2011 suplemento):15 i) alcanar o crescimento do investimento, do
emprego e da renda; ii) promover o desenvolvimento regional; iii) elevar a qualidade
de vida e erradicar a pobreza extrema; e iv) aprimorar a cidadania, promover a paz e os
valores republicanos. A tabela 1 mostra os 94 programas, as 952 aes e a estimativa
oramentria deste PPA.
TABELA 1
Programas do PPA 2012-2015
Programas Nmero de programas Nmero de aes Total (R$) (%)
Gesto de polticas
17 104 46.377.077.409,00 21,04
pblicas
15. Conforme documento disponvel em: <http://goo.gl/1vFheU>. Acesso em: 17 de outubro de 2012. O Artigo 8o informa
que a excluso ou a alterao dos programas constantes na referida lei ou a incluso de novos programas podero ser
propostas pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei de reviso ou por lei especfica.
16. Programa denominado Sistema de Informaes de Planejamento e Gesto do Estado do Rio Grande do Sul (Sisplag).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 273
4 CONSIDERAES FINAIS
Alguns PPAs do Rio Grande do Sul foram tratados com descaso (os planos dos
perodos 1992-1995, 1996-1999 e 2000-2003), tendo sido elaborados unicamente
para atender exigncia da Constituio Estadual, sendo praticamente ignorados
por seus gestores. Este descaso com o planejamento plurianual resulta, em parte,
de um desconhecimento de sua importncia enquanto norteador das aes de
governo e tambm por motivaes poltico-ideolgicas, desde vises contrrias
utilizao de instrumentos de planejamento tidos como expresses de uma poltica
neoliberal e inconsistentes com outras vises de estado , at por concepes de
intervenes de estado no sentido de atendimento de interesses pontuais
de carter clientelista.
Em relao elaborao do Projeto de Lei do PPA 2012-2015, constatou-se
que os programas propostos no PPA 2012-2015 esto alinhados com diversos
documentos do governo, bem como com propostas do governo federal.
Outro aperfeioamento importante do processo foi a adoo de um sistema de
monitoramento informatizado (Sisplag).
Mesmo com avanos e melhorias, o PPA at este momento no conseguiu
se consolidar como o instrumento de planejamento e gesto de governo. Mesmo
com os avanos percebidos at aqui, a trajetria governamental do estado do Rio
Grande do Sul foi orientada por uma srie de planejamentos paralelos ao PPA,
ora denominados de projetos prioritrios, ora projetos estruturantes, entre outros.
Em poucas excees os secretrios e seus assessores envolveram-se diretamente na
formulao do plano, muitas vezes dando prioridade a outras formas de planeja-
mento como as referidas, deixando clara a existncia de um duplo planejamento.
necessrio articular os instrumentos de gesto, incluindo os de participao
popular, com profissionais capazes de percorrer os diversos processos envolvidos.
Isto no tarefa de curto prazo, mas fundamental para a construo de um aparato
estatal necessrio redemocratizao e ao desenvolvimento brasileiro.
Entre rupturas, avanos e retrocessos, pode-se concluir que a instituio do pla-
nejamento de longo prazo no Rio Grande do Sul, por meio da elaborao dos PPAs,
tem apresentado significativas melhorias nos ltimos anos, culminando no
PPA 2012-2015, com uma estrutura de planejamento consistente e com um instru-
mento de acompanhamento em consolidao. Existe, ainda, um caminho a ser percor-
rido no sentido da consolidao do planejamento em si, como uma poltica de estado
e, como tal, h de se criar mecanismos de fiscalizao e cobrana pela sociedade,
pela Assembleia Legislativa, pelo Tribunal de Contas, entre outros da efetiva
realizao do que foi planejado, ou seja, a efetiva utilizao do PPA enquanto
instrumento de execuo das aes dos governos.
274 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
REFERNCIAS
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2003. Institui o Plano Plurianual 2004-2007. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2003.
______. Secretaria do Planejamento e Gesto. Lei no 12.749, de 20 de julho de 2007.
Institui o Plano Plurianual 2008-2011. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2007.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 275
1 INTRODUO
Criar um sistema nacional de planejamento mais do que urgente em um pas com as
dimenses e com a diversidade cultural, social e econmica que tem o Brasil. Participar
dessa iniciativa do governo da presidenta Dilma Rousseff, como representante da
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) para assuntos de consrcios e do Consrcio
Intermunicipal da Regio Sudoeste da Grande So Paulo (Conisud), nos honra muito
e nos impe desafios.
O que estamos construindo algo novo. Os desafios para a interlocuo federativa
so inmeros e auspicioso ver o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),
propondo essa interlocuo, articulando com os governos estaduais e os municpios para
a realizao de Planos Plurianuais Territoriais Participativos, com o objetivo de superar
lacunas de longa data.
Auspicioso, tambm, compartilhar o conhecimento municipal e inter-
municipal com o Ministrio do Planejamento e fazer a articulao dos estados
em torno de um planejamento estratgico mais amplo, integrado. Parabenizo o
Ministrio do Planejamento pela coragem e ousadia de colocar o tema em pauta.
Considero que nem todos os ministrios ainda entendem, nem todos os governos
estaduais j encamparam e muitos municpios ainda no se mobilizaram o suficiente
para uma articulao federativa ampla e coordenada.
O Plano Plurianual (PPA) um instrumento de planejamento estratgico de
aes para um perodo de quatro anos. Ele serve de base para as Leis de Diretrizes
Oramentrias e as Leis de Oramentos Anuais, nos trs nveis de governo, com aes
de curto, mdio e longo prazo. O objetivo do plano organizar e viabilizar a ao
pblica, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da Repblica. O plano
tambm permite que a sociedade tenha um maior controle sobre as aes dos governos.
importante ressaltar que durante o processo de construo do PPA
Territorial Participativo possvel fazer a avaliao dos impactos socioeconmicos
das polticas e programas das trs esferas de governo, elaborar estudos especiais para
278 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
2 A EXPERINCIA DO CONISUD
Em fevereiro de 2014, como presidente do Conisud e diretor do Observatrio
dos Consrcios e Federalismo, assinei termo de compromisso com o Ministrio
do Planejamento Oramento e Gesto e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP)
para a elaborao do Plano Plurianual Territorial Participativo (PPA-TP)
quadrinio 2014-2017, que servir de insumo para a construo do PPA
Federal 2016 a 2019, em consonncia com as aes do governo federal que
est construindo o Sistema Nacional de Planejamento, alinhado s agendas
de desenvolvimento territorial.
TABELA 1
Demografia dos municpios do Conisud (2010)
Densidade populacional
Municpios Populao Extenso (km)
(hab./km)
FIGURA 1
Municpios que compem o Conisud
TABELA 2
Desenvolvimento humano dos municpios do Conisud (PNUD 2010)
rea de
IDH Longe- IDH Extenso
Municpios IDHM IDH Renda Municpios manancial
vidade Educao (km)
(%)
Embu das Artes 0,735 0,700 0,833 0,676 Cotia 324,01 60
Taboo da Serra 0,769 0,742 0,863 0,71 Embu das Artes 70,4 59
Cotia 0,780 0,789 0,851 0,707 Embu-Guau 155,6 100
Itapecerica da Itapecerica da
0,742 0,699 0,852 0,68 150,8 100
Serra Serra
So Loureno da
0,728 0,704 0,823 0,666 Juquitiba 522,1 100
Serra
So Loureno da
Juquitiba 0,709 0,680 0,791 0,662 186,4 100
Serra
Embu-Guau 0,749 0,713 0,834 0,71 Taboo da Serra 20,3 0
Vargem Grande Vargem Grande
0,770 0,755 0,884 0,68 42,4 0
Paulista Paulista
Total 1.472,01
TABELA 3
Demonstrativo de investimento por eixo PPA Conisud
Prazo
Eixo Total federal Estadual Total geral
Curto Mdio Longo
Polticas sociais 646.722.340,30 200.000.000,00 846.722.340,30 50.000.000,00 896.722.340,30
Poltica de
2.108.720.000,00 1.700.000.000,00 - 3.808.720.000,00 7.051.250.000,00 10.859.970.000,00
infraestrutura
Desenvol-
vimento
43.910.000,00 20.900.000,00 - 64.810.000,00 - 64.810.000,00
produtivo e
ambiental
Territrio e
17.000.000,00 250.000,00 - 17.250.000,00 - 17.250.000,00
gesto
Total 2.816.352.340,30 1.921.150.000,00 - 4.737.502.340,30 7.101.250.000,00 11.838.752.340,30
TABELA 4
Polticas sociais (sade, educao, cultura e esportes, assistncia social e segurana)
(Em R$)
Eixo 1 Polticas sociais
rea Investimento federal Investimento estadual Total
Sade 123.139.760,30 - 123.139.760,30
Educao, esporte e cultura 502.265.000,00 50.000.000,00 552.265.000,00
Assistncia social 186.317.580,00 - 186.317.580,00
Segurana 35.000.000,00 - 35.000.000,00
Totail 846.722.340,30 50.000.000,00 896.722.340,30
TABELA 5
Polticas de infraestrutura (mobilidade urbana, habitao e saneamento bsico)
(Em R$)
Eixo 2 Polticas de infraestrutura
rea Investimento federal Investimento estadual Total
Mobilidade urbana 1.062.400.000,00 7.046.250.000,00 8.108.650.000,00
Habitao 2.718.100.000,00 - 2.718.100.000,00
Saneamento bsico 28.220.000,00 5.000.000,00 33.220.000,00
Total 3.808.720.000,00 7.051.250.000,00 10.859.970.000,00
TABELA 6
Meio ambiente, agricultura e turismo
(Em R$)
Eixo 3 Desenvolvimento produtivo e ambiental
rea Investimento federal
Meio ambiente e agricultura 31.010.000,00
Turismo 33.800.000,00
Total 64.810.000,00
TABELA 7
Territrio e gesto (democratizao da gesto pblica, desenvolvimento regional,
territorial sustentvel e economia solidria e poltica externa)
(Em R$)
Eixo 4 Territrio e gesto
rea Investimento federal
Democracia e gesto pblica 12.000.000,00
Desenvolvimento regional, territorial sustentvel
5.000.000,00
e economia solidria
Poltica externa 250.000,00
Total 17.250.000,00
4 MUDANA NA LEGISLAO
A principal barreira encontrada para que os consrcios pblicos possam ser mais
utilizados no pas e se consolidem como alternativa real para sanar questes em
setores como saneamento, mobilidade urbana, sade ou temas como desemprego,
transporte, moradia, violncia urbana, desigualdades sociais, degradao ambiental,
que exigem mecanismos de articulao e aes integradas, a mudana da legislao,
mais exatamente o Artigo 39, do Decreto no 6.017/2007.
288 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria de Planejamento e Investimento
Estratgico. PPAs territoriais participativos. Primeiro relatrio do projeto
de construo dos PPAs territoriais participativos. [S.l]: [s.d]. Disponvel em:
<http://goo.gl/iuJKwj>. Acesso em: fev. 2015.
FNP Frente Nacional de Prefeitos. Institucional. [S.l]: [s.d.]. Disponvel em:
<http://www.fnp.org.br/home.jsf>.
RIO GRANDE DO SUL. Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento Regional.
Institucional. [S.l]: [s.d.]. Disponvel em: <http://www.conisud.sp.gov.br/>.
CAPTULO 11
1 INTRODUO
A democracia participativa no Brasil integra o projeto transformativo do estado e da
sociedade cristalizado na Constituio Federal de 1988 (CF/1988), constituindo-se em
um dos fundamentos da soberania popular. A democratizao do estado brasileiro perpassa
pela abertura dos governos s demandas sociais, organizadas ou no, mas tambm pela
consolidao da participao institucionalizada, por meio da criao e articulao de
diferentes instncias e mecanismos, inseridos em inmeras arenas de polticas pblicas
e agregando uma multiplicidade de vozes e interesses. O histrico de institucionalizao
da democracia participativa brasileira no foi, contudo, marcado pela evoluo contnua
e em um sentido nico. Com efeito, seu processo constitutivo esteve e est imerso
na conjuntura poltica e nas correlaes de fora sociais, sendo perpassada pela dinmica
de disputas em torno de projetos polticos, inclusive por meio dos processos eleitorais,
tpicos da democracia representativa.
Em So Paulo, o prefeito Fernando Haddad foi eleito, em 2013, com um
programa de governo comprometido com a participao social. O Programa
de Metas (2013-2016) de sua gesto cuja elaborao obrigatria na cidade de
So Paulo representa um esforo de traduo do programa de governo em
compromissos de gesto, articulando-se por meio de trs eixos.2 O eixo gesto
descentralizada, participativa e transparente apresenta trs objetivos e dezessete
1. As autoras agradecem s contribuies de Jeter Gomes, Patrcia Rodrigues da Silva e Lus Henrique de Campos.
2. Os trs eixos do Programa de Metas 2013-2016 so: compromisso com os direitos sociais e civis; desenvolvimento
econmico sustentvel para a reduo das desigualdades; e gesto descentralizada, participativa e transparente.
292 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
3. A criao do conselho de sade no foi decorrncia da CF/1988. Sua criao ocorreu por meio daLei n o 378,
de 13 de janeiro de 1937 (Artigo 67). Suas competncias e finalidades forma, contudo, reformadas para incorporar
as diretrizes do SUS.
294 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
4. O debate terico e acadmico sobre a participao abrange uma multiplicidade de conceitos e terminologias para
os conselhos, como conselhos de polticas pblicas, gestores de polticas pblicas, setoriais, entre outros. Isso motivou
a secretaria-geral da Presidncia da Repblica (SG-PR) a produzir, inclusive, uma nota tcnica sobre o tema no 7, de 10
de maio de 2013 (Avelino e Dos santos, 2013).
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 295
Uma das iniciativas mais notveis em mbito federal foi o debate sobre o marco civil
da internet (Lei no 12.965/2014), que inovou ao permitir a construo colaborativa
da minuta de projeto de lei enviada ao Congresso Nacional, por meio de uma
plataforma digital na qual qualquer usurio(a) poderia inserir seus comentrios e
sugestes proposta de texto legal (Nichel, 2014).
A participao no planejamento e oramento surgiu com as primeiras
experincias de governos municipais progressistas e populares, sendo o oramento
participativo (OP) emblemtico. A experincia mais conhecida foi a do OP de
Porto Alegre, iniciado em 1989 e que se tornou referncia nacional e interna-
cional (Genro e Souza, 2001). Mais recentemente, a experincia do governo
federal de criao do frum Interconselhos,5 com a elaborao e monitoramento
do Plano Plurianual (2012-2015) por meio dessa instncia, foi reconhecida
internacionalmente com o prmio united nations public service award (UNPSA),
da Organizao das Naes Unidas (ONU), na categoria inovao em participao
social (Avelino e Dos Santos, 2014). Essas estratgias viabilizaram a incluso de
um tema essencial para a cidadania no repertrio da democracia participativa,
cuja tecnicidade muitas vezes o afasta das questes cotidianas, embora as impactem
diretamente: o oramento pblico.
A narrativa da participao social no Brasil nas ltimas dcadas no se constitui,
contudo, por meio de um processo progressivo de evoluo, tampouco imper-
mevel s conjunturas polticas e s correlaes de foras sociais, especialmente
expressas pelo processo de escolha de representantes governamentais. Durante o
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) a reforma do estado, cristalizada
no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (Pdrae) (Brasil, 2002) e de
forte inspirao neoliberal, previu-se o fortalecimento do setor pblico no estatal
para a gesto de polticas sociais especialmente pelos modelos de Organizaes
Sociais (OS) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips).
Esse contexto foi determinante para que os movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil assumissem, em parte, a execuo das obrigaes estatais previstas
na CF/1988, negligenciando sua ento caracterstica principal, que era a atuao
reivindicatria (Rocha, 2008). O resultado foi uma intensa ongnizao dos
servios pblicos (Gama, 2008), transferindo a execuo de servios a instituies
privadas, ainda que com financiamento do setor pblico.
A ascenso do governo Lula, em 2013, significou uma nova guinada na
histria da democracia participativa. As coalizes polticas que permitiram suas
duas eleies e as de sua sucessora Dilma Rousseff traziam consigo um his-
trico de articulao com movimentos sociais e sindicatos, alm de experincias
5. O frum rene-se duas vezes ao ano para monitorar a execuo dasagendas transversais do PPA, como igualdade
racial, mulheres, juventude e outras. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/>.
296 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
6. Os eixos temticos so: compromisso com os direitos sociais e civis; desenvolvimento econmico sustentvel com
reduo das desigualdades; e gesto descentralizada, participativa e transparente.
7. No consideramos para a contagem, os colegiados gestores de fundo sem representao social (exemplo: conselho
gestor do fundo municipal de transporte e trnsito). Exclumos, tambm, conselhos que ainda estejam em fase de
constituio ou reestruturao (como o conselho municipal da cultura e de combate corrupo e transparncia),
mas inclumos aqueles cuja inatividade seja transitria, decorrente do processo de eleio (exemplo: conselhos municipais
da juventude ou municipal de poltica urbana). Por fim, exclumos os conselhos municipais gestores de equipamentos
como de Unidade Bsica de Sade (UBS), Centro Educacional Unificado (CEU) e os descentralizados dos conselhos
municipais, como os conselhos regionais da sade.
298 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
8. Alm dos Decretos Municipais no 54.645/1913 e 54.855/1914, que previram a eleio de conselheiros imigrantes.
9. Foram realizadas quatro conferncias em 2014 (II Conferncia de Proteo e Defesa Civil; III Conferncia de Economia
Solidria; IV Conferncia de Sade do Trabalhador e I Conferncia Sobre Rudos, Vibraes e Perturbaes Sonoras)
e IX conferncias realizadas em 2013 (cidade; cultura; meio ambiente; assistncia social; sade; educao; promoo
da igualdade racial; ateno s drogas; e imigrantes).
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 299
10. Segundo a lei orgnica, so auxiliares diretos do prefeito(a) de So Paulo os(as) secretrios(as) municipais e os(as)
subprefeitos(as) (So Paulo, 1990, Artigo 75). At 27 de maio de 2013 havia 31 subprefeituras institudas na cidade.
Com a edio da Lei no 15.764/2013 foi criada a 32a subprefeitura, localizada em Sapopemba.
11. Centro-dia um equipamento social destinado ateno diurna de pessoas idosas em situao de dependncia,
em que uma equipe multidisciplinar presta servio de proteo social especial e de cuidados pessoais. Disponvel em:
<http://goo.gl/XNpz4L>.
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 301
FIGURA 1
Integrao do Programa de Metas (2013-2016) com os instrumentos de planejamento
do oramento da cidade de So Paulo
Meta 17 Projeto/atividade
Obter terrenos, projetar, licitar,
Construo, reforma e ampliao
licenciar, garantir a fonte de
de Centros de Educao
financiamento e construir 243
Infantil (CEIs)
centros de educao infantil.
TABELA 1
Detalhamento da ao no 3.359 construo de Centros de Educao Infantil (CEIs)
no PPA (2014-2017)
(Em R$)
Unidade de Quantidade Quantidade Valor
Nmero Ao Detalhamento da ao Produto Subprefeitura Valor (2014)
medida (2014) (2015-2017) (2015-2017)
Capo Redondo II
Capo Redondo
CEIs construdas Unidade MB 1 R$ 3.054.634,00 - -
Fonte: Sempla.
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 303
12. Compem o Cpop treze representantes do poder pblico, inclusive da cmara municipal, 64 representantes territoriais
(os CPMs possuem dois assentos cada), 27 representantes temticos, sendo cinco indicados pelo conselho da cidade
e 22 de conselhos de polticas pblicas. Por fim, h, ainda, dois representantes de segmentos: mulheres e imigrantes.
304 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
13. Foi aplicado um questionrio sobre o perfil dos(as) conselheiros(as) do Cpop, nos meses de abril e maio de 2014,
respondido por 143 conselheiros(as) ou seja, cerca de 70% dos membros, incluindo suplentes.
14. Orientado pela Coordenao de Polticas para Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgneros (LGBT)
da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), o questionrio aplicado pela secretaria executiva do
Cpop trazia algumas perguntas relativas identidade de gnero, tais como: nome social; gnero (feminino ou masculino);
orientao sexual (heterossexual, bissexual ou homossexual); e, ainda, identidade de gnero (questo no obrigatria),
sendo que essa ltima trazia como alternativa a opo de autodeclarao como transexual e travesti.
15. Portal da prefeitura criado em 2014 com o objetivo de se tornar a interface digital do ciclo participativo. Disponvel em:
<www.planejasampa.prefeitura.sp.gov.br/metas>.
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 305
16. Pelo decreto que institui o Cpop e por seu regimento interno, deve haver no mximo trs comisses temticas
temporrias funcionando simultaneamente. Com a extino da comisso de regimento, cujos resultados levaram
aprovao do regimento interno pelo Cpop em setembro, essa foi substituda pela comisso de formao.
17. Os conselhos transversais so: Conselho Municipal de Direitos das Crianas e Adolescentes (CMDCA),
Conselho LGBT, Conselho Municipal de Polticas Pblicas de Droga e lcool (Comuda), Grande Conselho
Municipal do Idoso, Comit Intersetorial da Poltica Municipal para a Populao em Situao de Rua,
Conselho Municipal de Direitos da Juventude (Comjuve), Conselho Municipal de Igualdade Racial, Conselho
Municipal da Pessoa com Deficincia (CMPD), Conselho Municipal de Povos Indgenas, alm dos segmentos
de imigrantes e mulheres.
18. Alguns conselhos no indicaram projetos prioritrios nessa etapa. Foi o caso do Conselho Participativo da Mooca,
do Comuda e do Comit Pop Rua. No caso do Conselho da Vila Mariana, houve empate entre dois projetos, o que levou
o total do conselho a ser de quatro projetos, e no trs.
306 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
GRFICO 1
Projetos priorizados na primeira etapa do ciclo participativo do Ploa 2015, por
secretaria responsvel
35
32
30
Nmero de projetos prioritrios
25
20
16 17
15
10 9
7
6
5
5 4
2 2
1 1 1
0
Mulheres
Igualdade Racial
Trabalho
Trnsito
Direitos Humanos
Assistncia Social
Coord. subprefeituras
Cultura
Esportes
Habitao
Educao
Sade
Secretarias
Fonte: Sempla.
FIGURA 2
O ciclo participativo de planejamento e oramento de 2015
1) Formao
itinerante
Cpop
7) Devolutiva
do Ploa 2016: 2) Prestao
verso de contas
participativa nos territrios
Ciclo participativo
6) Envio do de planejamento
Ploa 2016: e oramento (2015) 3) Audincias
verso pblicas de
participativa elaborao do
Ploa 2016 nas
subprefeituras
5) Audincias
temticas com 4) Conselhos
secretarias e municipais
conselhos definem
municipais projetos
prioritrios
Fonte: Sempla.
308 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil
REFERNCIAS
AVELINO, D. P.; DOS SANTOS, J. C. O frum interconselhos e a consolidao
as agendas transversais de planejamento. Revista Brasileira de Planejamento e
Oramento, Braslia, v. 4, n. 2, p.164-182, 2013.
AVRITZER, L. Conferncias nacionais: ampliando e redefinindo os padres de
participao social no Brasil. Braslia: Ipea, 2012. (Textos para Discusso, n. 1739).
Disponvel em: <http://goo.gl/zPeqbm>. Acesso em: 5 fev. 2015.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia:
Congresso Nacional, 1988.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano da Reforma
do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP, 2002.
DRAIBE, S. O welfare state no Brasil: caractersticas e perspectivas. Campinas:
Nepp, 1993. (Cadernos de Pesquisa, n. 8).
GAMA, A. S. As contribuies e os dilemas da crtica feminista para a anlise do
estado de bem-estar social. Ser social, Braslia, v. 10, n, 22, p. 41-68, jan.-jun. 2008.
GENRO, T.; SOUZA, U. Oramento participativo: a experincia de Porto Alegre.
4. ed. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001.
GOMES, E. G. M. Conselhos gestores de polticas pblicas: democracia,
controle social e instituies. 2003. Dissertao (Mestrado de Administrao
Pblica e Governo) Fundao Getulio Vargas, So Paulo, 2003. Disponvel em:
<http://goo.gl/ETwb1V>. Acesso em: 5 fev. 2015.
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 309
ORGANIZADORES
AUTORES
Chico Brito
Socilogo pela Universidade de So Paulo (USP). Foi presidente do Consrcio
Intermunicipal da Regio Sudoeste da Grande So Paulo (Conisud) e do Comit
de Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet (CBH-AT) por dois mandatos. Realizou o
plebiscito que mudou o nome do municpio de Itapecerica da Serra, na regio
metropolitana de So Paulo, para Embu das Artes, onde atualmente prefeito.
tambm vice-presidente para os Assuntos de Consrcios Pblicos da Frente
Nacional de Prefeitos (FNP) e diretor do Observatrio dos Consrcios Pblicos e
do Federalismo (OCPF). Est fazendo a expanso das creches no municpio; dobrou
os investimentos em sade; construiu novos equipamentos; ampliou o atendimento
em sade na cidade; e construiu e entregou mais de 860 moradias populares.
E-mail: chicobrito13@hotmail.com
Notas Biogrficas 313
Ricardo Carneiro
Graduado em matemtica, mestre em economia e doutor em cincias humanas
sociologia e poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Foi diretor
na Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro (EG/FJP)
e presidente na FJP. Tem experincia nas reas de economia do setor pblico, adminis-
trao pblica, cincia poltica e sociologia, atuando principalmente nos seguintes temas:
anlise de impacto ambiental, anlise organizacional e institucional, formulao e avaliao
de polticas pblicas, planejamento governamental, gesto urbana e metropolitana e
reforma do Estado. Atualmente professor e pesquisador na EG/FJP.
E-mail: ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br
EDITORIAL
Coordenao
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Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Braslia-DF
Este livro agrupa e sintetiza relatrios de pesquisa do projeto Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de
acompanhamento dos PPAs, coordenado pelo Ipea em parceria com o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) ao longo do binio 2012-2014, e instituies de pesquisa e ensino
nos estados brasileiros. O projeto foi desenvolvido no mbito da Plataforma Ipea de Pesquisa
em Rede (Rede Ipea), reunindo dez instituies parceiras que responderam Chamada Pblica
Ipea/Proredes no 01/2011. A Rede Ipea, em seu formato atual, busca favorecer a formao e a
consolidao de redes de pesquisa em temas de interesse para a promoo do desenvolvimento
do pas, privilegiando as interfaces com a formulao, a implementao, o monitoramento e a
avaliao de polticas pblicas, nas diferentes esferas de governo.
Ao todo, o projeto avaliou dez experincias estaduais (Bahia, Cear, Esprito Santo,
Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de
Janeiro e So Paulo), das quais apenas duas So Paulo e Minas Gerais ficaram de fora deste
livro. Assim, para a sua composio, oito dos dez estados pesquisados tm aqui suas experincias
sumarizadas, alm de dois novos captulos que foram agregados posteriormente, um tratando
da questo do planejamento no mbito de uma experincia especfica de consrcio pblico
municipal no estado de So Paulo, e outro tratando da experincia participativa recente nos
processos de planejamento e de oramentao no municpio de So Paulo.
De modo geral, o objetivo da pesquisa consistiu em apreender, analisar e apresentar,
em perspectiva comparada, as experincias recentes das administraes estaduais concernentes
utilizao do instrumento de planejamento consubstanciado no Plano Plurianual (PPA) referente
ao perodo 2012-2015. Buscou-se, nesta publicao sntese do referido projeto, construir
uma viso panormica porm qualificada acerca da conexo entre o plano de governo e
a conduo da atividade governativa em cada um dos estados e demais mbitos investigados.
Carlos Alberto Maral Gonzaga | Carmen Lcia Castro Lima | Chico Brito
Christine da Silva Schreder | Cludio Andr Gondim Nogueira
Cleiton Silva de Jesus | Djalma Freire Borges | Jos Carlos dos Santos
Jos Celso Cardoso Jr. | Jovani Augusto Puntel | Kaio Csar Fernandes
Marc Marie Luc Philippe Jacquinet | Marco Aurlio Costa
Maria Alice Machado de Carvalho | Maria Arlete Duarte de Arajo
Mariana Mazzini Marcondes | Maycon Luiz Tchmolo | Pamella de Cicco Canato
Paulo Arajo Pontes | Paulo Henrique Assis Feitosa | Ricardo Carneiro
Ricardo SantAnna Reis | Roberto Rocha Pires | Silvia Buzzone de Souza Varejo
Silvio Cezar Arend | Virginia Elisabeta Etges | Zaida de Andrade Lopes Godoy
ISBN 978-85-7811-256-1
9 788578 112561