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LIVRO

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO


GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL CONTEMPORNEO

PPA 2012-2015
A EXPERINCIA SUBNACIONAL DE
PLANEJAMENTO NO BRASIL

Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos de
existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e signi-
ficado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies de
colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma
coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que
esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno.Do ponto de vista do Ipea, sendo umrgo de
Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo,
goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar
organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever
de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem
possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados
problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas
ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto
de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia os
ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os dilemas
e os desafios de nossa poca. Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de
desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero
internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento,
estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura
tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental;
vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento
do Estado, das instituies e da democracia.
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os
colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da


Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.

Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Brand Arenari
Chefe de Gabinete
Jos Eduardo Elias Romo
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires Braslia, 2015
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

PPA 2012 - 2015 : a experincia subnacional de planejamento no


Brasil / organizadores: Jos Celso Cardoso Jr., Jos Carlos
dos Santos, Roberto Rocha Pires . Braslia: IPEA, 2015.
317 p. : il., grfs. color. (Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo ; Livro 3).

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-256-1

1. Planos Plurianuais. 2. Planejamento Governamental. 3.


Planejamento Estadual. 4. Governo Estadual. 5. Administrao Pblica.
6. Polticas Pblicas. 7. Oramento Nacional. 8. Brasil. I. Cardoso Jr.,
Jos Celso. II. Santos, Jos Carlos dos. III. Pires, Roberto Rocha.
IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 338.981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

APRESENTAO.........................................................................................7
INTRODUO.............................................................................................9
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires

CAPTULO 1
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
UMA ANLISE COMPARATIVA DOS PROCESSOS, CONTEDOS E
SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DOS PPAs.............................................15
Ricardo Carneiro

CAPTULO 2
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DA BAHIA........................................................................101
Cleiton Silva de Jesus
Carmen Lcia Castro Lima

CAPTULO 3
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO CEAR.......................................................................123
Cludio Andr Gondim Nogueira
Paulo Arajo Pontes

CAPTULO 4
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO ESPRITO SANTO.........................................................153
Silvia Buzzone de Souza Varejo
Paulo Henrique Assis Feitosa

CAPTULO 5
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DE MATO GROSSO DO SUL...............................................167
Zaida de Andrade Lopes Godoy
Marc Marie Luc Philippe Jacquinet
CAPTULO 6
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO PARAN.....................................................................183
Carlos Alberto Maral Gonzaga
Maycon Luiz Tchmolo

CAPTULO 7
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO DE JANEIRO.........................................................203
Maria Alice Machado de Carvalho
Ricardo SantAnna Reis

CAPTULO 8
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO NORTE.............................................229
Maria Arlete Duarte de Arajo
Kaio Csar Fernandes
Djalma Freire Borges

CAPTULO 9
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO SUL.................................................261
Jovani Augusto Puntel
Virginia Elisabeta Etges
Silvio Cezar Arend
Christine da Silva Schreder

CAPTULO 10
CONSRCIOS PBLICOS, PLANEJAMENTO REGIONAL
E EFICINCIA NA GESTO.........................................................................277
Chico Brito

CAPTULO 11
PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORAMENTO:
A EXPERINCIA DO CICLO PARTICIPATIVO NA GESTO MUNICIPAL
DE SO PAULO.........................................................................................291
Mariana Mazzini Marcondes
Pamella de Cicco Canato

NOTAS BIOGRFICAS............................................................................311
APRESENTAO

Este livro agrupa e sintetiza relatrios de pesquisa do projeto Planejamento e


gesto governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos,
contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs, coordenado pelo Ipea em
parceria com o Ministrio do Planejamento, ao longo do binio 2012/2014,
e instituies de pesquisa e ensino nos estados brasileiros. O projeto foi desen-
volvido no mbito da plataforma Ipea de pesquisa em rede (Rede Ipea), reunindo
dez instituies parceiras que responderam Chamada Pblica Ipea/Proredes
no 01/2011. A Rede Ipea, em seu formato atual, desenhado a partir de meados
de 2011, busca favorecer a formao e consolidao de redes de pesquisa em
temas de interesse para a promoo do desenvolvimento do pas, privilegiando
as interfaces com a formulao, implementao, monitoramento e avaliao
de polticas pblicas, nas diferentes esferas de governo.
Ao todo, o projeto avaliou dez experincias estaduais (Bahia, Cear, Esprito Santo,
Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro,
So Paulo e Minas Gerais), das quais apenas as duas ltimas ficaram de fora deste livro.
Assim, para a sua composio, oito dos dez estados pesquisados tm aqui suas experin-
cias sumarizadas, alm de dois novos captulos que foram agregados posteriormente,
um tratando da questo do planejamento no mbito de uma experincia especfica de
consrcio pblico intermunicipal no estado de So Paulo, e outro tratando da experincia
participativa recente nos processos de planejamento e oramentao no municpio
de So Paulo.
De modo geral, o objetivo da pesquisa que deu origem a este livro consistiu
em apreender, analisar e apresentar, em perspectiva comparada, as experincias
recentes das administraes estaduais concernentes utilizao do instrumento
de planejamento consubstanciado no PPA referente ao perodo 2012-2015.
Buscou-se, agora nesta publicao sntese do referido projeto, construir uma
viso panormica porm qualificada acerca da conexo entre os planos de
governo e a conduo das atividades governativas em cada um dos estados e
demais mbitos investigados.
Dessa forma, contribuir para a modernizao da gesto pblica no pas e para
reforar sua natureza democrtica. Para tanto, as anlises enfatizaram trs dimenses
principais: os processos de elaborao dos PPAs, as concepes e os contedos pro-
gramticos do documento nas respectivas experincias subnacionais, e o desenho e
funcionamento dos sistemas de monitoramento e avaliao das programaes propostas.
8 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Neste sentido, acreditamos que poder ser de grande utilidade prtica para os novos
governos estaduais que, tendo assumido em 2015 seus novos mandatos, tm agora
em mos um rico arsenal de informaes e de proposies com vistas montagem
dos seus respectivos PPAs para os prximos quatro anos.
Todos os relatrios integrais da pesquisa esto disponveis ao pblico nos
stios do Ipea (Rede Ipea plataforma de pesquisa em rede) e do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), a quem agradecemos pelo incentivo e
acolhida desta iniciativa.
Desejamos a todos(as) uma tima leitura e reflexo!
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
INTRODUO
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires

Aps dcadas de desmantelamento das instncias, dos instrumentos e da cultura do


planejamento governamental no Brasil, a abertura deste segundo milnio tem apre-
sentado sinais interessantes de recuperao, reinveno e experimentao no campo
da funo planejadora do Estado. Se, por um lado, a dcada de 1990 consagrou,
na histria do pas, uma virada no sentido da primazia da gesto, da viso de curto
prazo e da busca por eficincia, inspirada nos modelos da nova gesto pblica, j se
tornaram perceptveis, na dcada imediatamente posterior, esforos de construo
de vises de mdio e longo prazos. Em alguma medida, possvel dizer que esta
retomada do planejamento governamental no pas sofreu certa influncia do papel
de induo e de liderana do governo federal. Nos anos 2000, o crescente investi-
mento nas metodologias, nos processos e na coordenao dos Planos Plurianuais
(PPAs) federais, somado retomada do planejamento setorial (como, por exemplo,
nas reas de poltica industrial, de defesa, de educao, de energia, de habitao,
entre outras) e a alguns esforos de planejamento de longo prazo como no caso
dos planos elaborados pelo Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE) e pela Secretaria
de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica (PR) , reposicionou
o planejamento governamental na agenda pblica nacional. Como consequncia,
os ltimos anos tm confirmado o avano desse processo tambm nos governos
estaduais e municipais.
Nesse contexto, este livro nmero 3 da srie Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil Contemporneo pretende contribuir para o
vigente debate com um conjunto de anlises sobre os PPAs elaborados e geridos por
governos estaduais no perodo 2012-2015. Os captulos que o compem so resul-
tantes de um projeto coletivo-colaborativo, coordenado pelo Ipea, envolvendo equipes
de pesquisadores em dez instituies de pesquisa e/ou ensino, em dez Unidades da
Federao (UFs) Bahia, Cear, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais,
Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e So Paulo ,
alm de outros professores e pesquisadores convidados. O projeto foi iniciado em 2012,
com as experincias analisadas, e transcorreu nos anos seguintes envolvendo etapas de
pesquisa de campo e coleta de dados, anlises e produo de relatrios sobre cada uma
das experincias estudadas, reunies e oficinas para compartilhamento e discusso entre
os pesquisadores, alm de seminrios nacionais para disseminao e discusso pblica
dos resultados (envolvendo autoridades do governo federal e de governos estaduais).
10 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O objetivo geral da pesquisa foi apreender, analisar e apresentar, em perspectiva


comparada, as experincias recentes das administraes estaduais com o PPA, buscando
forjar uma viso panormica acerca da conexo entre os respectivos planos de governo e
a conduo das atividades governativas e, desta forma, contribuir para a modernizao
da gesto pblica no pas e para reforar sua natureza democrtica.
Para tanto, fizeram-se necessrias consideraes atinentes a quatro dimenses
analticas principais.
1) Contexto poltico e antecedentes do planejamento governamental. A compreenso
dos esforos atuais de planejamento governamental nos estados requereu
uma caracterizao dos respectivos contextos polticos nos quais se deram o
processo de elaborao do PPA. Isto , buscou-se compreender os processos
eleitorais e a formao das coalizes governantes, assim como a organizao das
oposies e os padres de relao entre Executivos e Legislativos em cada estado.
Alm disso, traou-se uma contextualizao das trajetrias histricas
do planejamento governamental e um mapeamento dos outros instrumentos de
planejamento eventualmente existentes em cada estado (proposta de plano
de governo, plano de prioridades governamentais etc.), tendo em vista suas
possveis interfaces e influncias na confeco contempornea dos respectivos PPA.
2) Processo de elaborao. Nesta dimenso, buscou-se compreender como os
planos foram produzidos, isto , quem foram os atores que participaram
nas suas construes e os instrumentos e recursos que estes dispunham para
suas elaboraes. Basicamente, tratou-se de entender como se estruturaram
os sistemas responsveis pela atividade planejadora nos estados e suas loca-
lizaes institucionais nos diversos aparatos administrativos; como se deu a
participao da alta direo; qual o envolvimento de consultorias externas;
e qual a natureza da participao da sociedade civil, da iniciativa privada e
dos representantes do Poder Legislativo nas discusses sobre o PPA.
3) Contedo. Esta dimenso de anlise buscou adentrar nos documentos resul-
tantes dos processos de planejamento, com o intuito de se compreender os
conceitos e os princpios gerais (ou diretrizes) que estruturaram e informaram
a concepo dos planos; quais as prioridades definidas nos planos (e como
se expressaram) e qual a lgica ou a sistemtica decisria de priorizao;
quais foram os eixos que estruturaram os respectivos documentos; e quais
os atributos das polticas pblicas contemplados no plano (metas fsicas e
financeiras, pblico-alvo, regionalizao, produto a ser entregue sociedade,
rgo responsvel etc.).
4) Sistemas de monitoramento. Por fim, o ciclo de anlise foi concludo com a
investigao dos sistemas (ou outros aparatos/rotinas) de acompanhamento
da realizao dos PPAs. Tratou-se de compreender como se estruturaram;
Introduo 11

quais foram suas localizaes institucionais e abrangncias; quais os atores


envolvidos e suas atribuies; quais as ferramentas tecnolgicas desenhadas
e em uso no sistema; e qual o grau de abertura e utilizao dos sistemas
pelos usurios potenciais nos governos e na sociedade.
Dessa forma, para cada um dos estados estudados, foram levantadas e ana-
lisadas informaes sobre o contexto, o processo de produo, o contedo e o
monitoramento dos respectivos PPAs, gerando conhecimento original, aplicado e
pertinente s reflexes atuais sobre a retomada da atividade planejadora no pas.1
Dada a natureza comparativa do projeto, buscou-se identificar as convergncias e
as divergncias mais marcantes das referidas experincias estaduais, tendo como
objetivo mapear trajetrias passadas, caracterizar o esforo planejador atual e
perceber tendncias para o futuro prximo, proporcionando elementos para um
balano crtico da experincia atual nos estados.
Os nove primeiros captulos que integram este livro se dedicam a detalhar as
anlises das experincias estudadas e apontar as principais concluses comparativas
alcanadas. Neles, o leitor encontrar material frtil para a reflexo sobre a temtica.
Sem a pretenso de resumi-los ou dar conta de todas as questes que so capazes de
levantar, problematizar e oferecer respostas, destacam-se nesta introduo apenas
alguns pontos para reflexo e debate.
Apesar de serem perceptveis os movimentos contemporneos por parte
dos governos estaduais no sentido do cumprimento de suas obrigaes legais de
elaborao peridica dos PPAs, em grande parte dos casos, tais planos no tm
repercutido na construo de capacidades governamentais para o planejamento.
Isso, porque, como foi possvel perceber em muitas experincias estudadas,
governos tm optado pela terceirizao e pela contratao de consultorias externas
para a elaborao de seus PPAs, em vez de investirem em capacitao interna e
acumulao de experincias. Assim, apesar de haver um impulso no sentido da
retomada do planejamento governamental nos estados, ele no necessariamente
tem sido acompanhado do fortalecimento institucional e da profissionalizao
dos rgos estaduais responsveis pelo planejamento (como as secretarias
estaduais de planejamento, os institutos de pesquisa e as escolas de governo).
Consequentemente, h ainda grandes dificuldades para a coordenao das diversas
unidades do governo para o planejamento integrado, preponderando o paralelismo,
a fragmentao e a sobreposio de planos e de aes.
Outro elemento que merece reflexo nas experincias analisadas diz respeito
incorporao da participao da sociedade civil nos processos de planejamento.
Percebe-se atualmente que, no nvel do discurso, todos os governos tm se preocu-

1. Todo o material produzido (termos de referncias, relatrios estaduais e comparativo) se encontra no stio da Plataforma
Ipea de Pesquisa em Rede, disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/redeipea/>.
12 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

pado em abranger, de alguma forma, as contribuies de cidados e de organizaes


sociais nos processos de elaborao ou de monitoramento dos planos. No entanto, na
prtica, percebem-se, ainda, inmeras limitaes nas formas pelas quais os cidados
so incorporados ao processo. Na maioria dos casos, os processos participativos se
limitam a poucas oportunidades de consulta pblica e de discusso, quase sempre
sem pretenses de efetivo impacto sobre o plano. No entanto, algumas excees
merecem destaque, a exemplo da experincia do Rio Grande do Sul, em que se
constituiu um sistema de participao social, o qual prev mltiplos canais de
interferncia por parte dos cidados no processo de planificao (como conselhos
especficos para o PPA, audincias regionalizadas, consultas online, entre outros).
Finalmente, outro elemento que desafia as prticas correntes de planejamento
nos estados se refere articulao federativa. Atualmente, so praticamente inexis-
tentes experincias e mecanismos que promovam dilogos produtivos entre os PPAs
federal, estaduais e municipais. Perdem-se, assim, oportunidades importantes de
coordenao de polticas para o desenvolvimento do pas, por meio da articulao
de esforos, recursos e organizaes nas trs esferas de governo.
J os dois ltimos captulos deste livro tratam da mesma temtica
sob duas ticas distintas. A primeira tem a ver com a emergncia, no pas,
de solues consorciadas entre municpios prximos que compartilham um ou
mais problemas comuns em suas gestes. Dada a caracterstica fragmentada
(e muitas vezes autofgica) do federalismo brasileiro, a alternativa do consorciamento
pblico, como via de escape e enfrentamento de alguns dos problemas cotidianos das
administraes pblicas municipais, vem se mostrando como elemento institucional
crvel e inovador aos desafios a serem enfrentados no nvel territorial local. Entre tais
possibilidades, o captulo 10 discute, justamente, a do planejamento regional como
ferramenta e como processo de pactuao poltica e construo de solues prticas
para municipalidades que ousem suplantar suas fronteiras territoriais e culturais,
engajando-se em um tipo de gesto pblica compartilhada.
A segunda, por sua vez, refere-se ao primeiro registro documental estruturado
acerca da experincia participativa na conduo dos processos de planificao e
de oramentao em curso na gesto 2013-2016 no municpio de So Paulo.
Com base em postura de ativao dos espaos e das metodologias de participao
social do municpio, tais como o Conselho da Cidade e outros conselhos especficos
de polticas pblicas, as Conferncias Temticas e outras metodologias especialmente
desenvolvidas para o ciclo participativo de planejamento e oramento da prefeitura,
possvel afianar como promissor esse conjunto tentativo de novas iniciativas de
alargamento do espao pblico municipal. Em particular, ao explicitar e pactuar
com diversos segmentos da sociedade os objetivos, as metas e o prprio oramento
pblico como parte do processo de planejar e governar a cidade, a iniciativa
Introduo 13

de So Paulo caminha para se enquadrar na fronteira dos processos governativos


que buscam compatibilizar participao social com a administrao pblica.
Em suma, apesar de avanos importantes observados na seara do planejamento
governamental no pas na ltima dcada com a retomada e o desenvolvimento de
planos nos nveis federal, estadual e municipal , trs vetores de fragmentao ainda
minam a realizao dos ganhos potenciais da atividade planejadora. O primeiro revela
desintegraes internas aos governos, devido baixa centralidade e capacidade de
coordenao dos rgos de planejamento. O segundo evidencia lacunas nas relaes
entre Estado e sociedade, devido incipincia dos canais e dos mecanismos de dilogo
entre os rgos de planejamento e a populao. O terceiro, por fim, materializa-se na
ausncia de instrumentos e de processos de integrao intergovernamental.
O enfrentamento desses desafios passa necessariamente pela domesticao desses
vetores centrfugos e pela construo de sistemas de planejamento que promovam
as integraes sinrgicas necessrias para uma convivncia organicamente articulada
e cooperativa entre ministrios, rgos e instncias federativas, dirigentes polticos,
burocracia pblica e a prpria sociedade civil organizada. Desta forma, vislumbra-se,
como possibilidade, maior dinamicidade a governos inertes ou paralisados, fazendo
as administraes pblicas transitarem do passado e do presente a futuros menos
incertos e mais condizentes com as aspiraes da civilizao e da coletividade na
modernidade. essa a aposta dos organizadores e dos autores deste livro.
CAPTULO 1

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: UMA ANLISE COMPARATIVA DOS PROCESSOS,
CONTEDOS E SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DOS PPAs
Ricardo Carneiro

1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 no props um modelo formal de planejamento no pas,
mas deu especial destaque ao Plano Plurianual (PPA), o qual passou a configurar-se
como o instrumento que baliza a ao governamental e desemboca na programao
oramentria do Poder Executivo. Pela crescente importncia que progressivamente
assume no ordenamento e controle da atividade governamental, o PPA apresenta-se,
no contexto atual, como um objeto de estudo capaz de proporcionar indicaes
valiosas acerca da capacidade estatal de planejamento e gesto, tendo em perspectiva
melhorias na eficincia e efetividade da atuao da administrao pblica.
Nessa tica, a rede de pesquisa construda pelo Instituto de Pesquisa Econmica
e Aplicada (Ipea) em torno do projeto intitulado Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de
acompanhamento dos PPAs definiu como tema de investigao os PPAs 2012-2015
propostos na esfera estadual de governo. O objetivo mais geral da investigao
consistiu em examinar o papel cumprido pelo PPA no balizamento e orientao
da implementao da estratgia de governo dos estados brasileiros, responsveis
pela aplicao de expressiva parcela do gasto pblico do pas. Para a consecuo de
tal objetivo, dirigiu-se a ateno para aspectos relacionados elaborao do PPA,
ao contedo de sua programao e ao sistema ou arranjo organizacional encarregado
do acompanhamento e avaliao de sua execuo.
A mencionada rede de pesquisa contou com a adeso voluntria de dez
instituies, de diferentes perfis, que atuaram como parceiros do Ipea, cada uma
delas encarregando-se da anlise da experincia do estado da federao na
qual esto baseadas. O conjunto de estados cobertos pela rede compreendeu
quatro das cinco macrorregies do pas, sendo um estado da regio Centro-Oeste
(Mato Grosso do Sul),1 dois estados da regio Sul (Paran e Rio Grande do Sul),2

1. O caso de Mato Grosso do Sul foi analisado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia
e Tecnologia do Mato Grosso do Sul (Semac).
2. O caso do Paran foi analisado pela Universidade Estadual do Centro-Oeste (Unicentro); o do Rio Grande do Sul,
pela Universidade de Santa Cruz do Sul (Unisc).
16 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

trs da regio Nordeste (Bahia, Cear e Rio Grande do Norte)3 e os quatro estados
da regio Sudeste (Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo).4
Para o exame dos casos estaduais, foi elaborado um termo de referncia,
especificando as dimenses analticas a serem consideradas, tendo em perspectiva
forjar uma viso panormica da conexo entre planejamento e gesto na esfera
estadual de governo. Tendo por referncia mais geral as orientaes contidas no
termo de referncia, as instituies que aderiram rede de pesquisa elaboraram
os respectivos relatrios recorrendo ao levantamento de informaes em fontes
bibliogrficas e documentais, combinado com a realizao de entrevistas com atores
relevantes no processo de formulao e implementao do PPA. As pesquisas biblio-
grficas realizadas, de escopo variado, enfatizaram estudos e trabalhos que tratam do
planejamento governamental no nvel estadual, com o intuito de buscar subsdios
para a contextualizao do plano plurianual no mbito de sua atividade planejadora.
A pesquisa documental, tambm de escopo variado, abrangeu o levantamento e
anlise tanto da legislao quanto de documentos produzidos por rgos estaduais
no mbito das atividades relacionadas formulao do PPA 2012-2015, bem como
a seu monitoramente e avaliao. Da mesma forma, as entrevistas envolveram
conjuntos variados de atores, seja em termos quantitativos ou de perfil. Em alguns
casos, as entrevistas centraram-se em integrantes do Executivo, com destaque para
representantes da secretaria responsvel pela atividade de planejamento do estado.
Em outros, estenderam-se para interlocutores selecionados do Legislativo e,
de forma mais eventual, para atores da sociedade civil.5
Este captulo cuida de fazer uma anlise comparativa dos dez casos examinados
pelas instituies que compem a mencionada rede, referenciando-se primariamente
nas informaes e interpretaes disponibilizadas pelos relatrios de pesquisa por
elas produzidos. De forma complementar, recorreu-se, quando necessrio, a outras
fontes de informao, de natureza bibliogrfica e documental. A partir da anlise
comparada, buscou-se identificar as convergncias e divergncias mais marcantes
das referidas experincias estaduais, tendo em perspectiva proporcionar subsdios
para o aprimoramento da administrao pblica no tocante sua capacidade de
conceber e coordenar as polticas e aes de governo.

3. O caso da Bahia foi analisado pela Superintendncia de Estudos Sociais e Econmicos da Bahia (SEI), vinculada
Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (Seplan-BA); o do Cear, pelo Instituto de Pesquisa e Estratgia
Econmica do Cear (Ipece); e o do Rio Grande do Norte, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
4. O caso do Esprito Santo foi analisado pela Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA); o de Minas gerais, pela
Universidade Federal de Viosa (UFV); o do Rio de Janeiro, pela Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e
Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (Ceperj); e o de So Paulo, pela Fundao Prefeito Faria Lima/Centro
de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam).
5. Para mais detalhes acerca do contedo de cada documento, bem como da metodologia utilizada em sua elaborao,
consultar os respectivos relatrios de pesquisa, disponveis em: <http://www.ipea.gov.br/redeipea/>.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 17

O trabalho foi estruturado em quatro sees, alm desta introduo e das


consideraes finais. A primeira seo procura contextualizar o PPA enquanto
instrumento da ao planejadora dos governos estaduais. A segunda direciona a
ateno para o processo de elaborao do documento, no mbito do Poder Executivo,
e sua posterior tramitao e aprovao, no mbito do Poder Legislativo. A terceira
seo trata do contedo propriamente dito do plano plurianual, considerando aspec-
tos relativos sua concepo metodolgica e ao detalhamento de sua programao.
A quarta e ltima seo dedicada abordagem da estruturao e funcionamento das
atividades de acompanhamento e avaliao da execuo da programao proposta.
As consideraes finais sistematizam os principais avanos, tendncias, limites e
desafios encontrados, confluindo para a realizao de um balano crtico do papel
que o PPA desempenha como instrumento para a gesto da estratgia de governo.

2 CONTEXTUALIZANDO O PPA
O planejamento convencionalmente tratado como instrumento de racionalizao
do processo decisrio relativo forma de definir e organizar as atividades ou aes
concernentes implementao de qualquer empreendimento ou interveno de
maior complexidade. Sua aplicao na administrao pblica reflete o progressivo
alargamento do escopo das intervenes estatais na economia, o que se faz acom-
panhar de sua crescente complexificao, tornando a atividade governativa cada
vez mais exigente quanto capacidade de formular, monitorar e avaliar polticas
pblicas (Brasil, Carneiro e Teixeira, 2010). No sem razo, o impulso decisivo
adoo do planejamento governamental nas sociedades capitalistas dado pela
hegemonia conquistada pelo pensamento keynesiano no ps-guerra e sua defesa
de um papel mais ativo do poder pblico no tocante promoo do crescimento
econmico e da melhoria do bem-estar social. Esta seo trata da adeso do Brasil
atividade planejadora com o intuito de contextualizar a introduo do PPA e sua
institucionalizao como principal instrumento do planejamento governamental
no pas ocorrida na transio para o sculo XXI, dedicando especial ateno ao
que se passa no mbito dos governos estaduais.
Com esse intuito, faz-se, inicialmente, uma breve recuperao histrica da
experincia brasileira de planejamento governamental, em suas linhas mais gerais,
para destacar as inovaes introduzidas pela CF/1988, que se corporificam em
um modelo de planificao com base no PPA, atualmente adotado pelos diversos
nveis de governo. Na sequncia, examina-se, tambm de forma rpida, como o
PPA inscreve-se na atividade planejadora dos governos estaduais, direcionando
o foco para a relao entre o PPA e outros instrumentos de planejamento por eles
eventualmente utilizados, nos horizontes temporais de mdio e longo prazo.
18 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

2.1 Do planejamento do desenvolvimento econmico ao PPA


H divergncias sobre a origem do planejamento governamental no Brasil.
Alguns autores, como Maciel (1989), recuam o tempo histrico para o final
do sculo XIX, destacando o documento conhecido como Plano da viao,
de 1890, como o primeiro esforo estatal com caractersticas de ao plane-
jadora no pas. Outros, como Matos (2002), tomam, como marco inicial,
a elaborao do denominado Niemeyer Report, datado de 1931, que propunha
alternativas para o governo brasileiro lidar com a crise econmica decorrente
da depresso de 1929. Rezende (2011, p. 178) menciona o Plano especial de
obras pblicas e reaparelhamento da defesa nacional, editado em 1939, como o
o primeiro plano quinquenal da histria do planejamento brasileiro, embora
reconhecendo que se limitava, a rigor, a um rearranjo oramentrio com vistas
execuo dos projetos nele includos. J Lafer (2003) identifica no Plano
de metas, proposto em 1956, a primeira experincia efetiva de planejamento
governamental no pas, tendo em vista a complexidade de suas formulaes,
combinada ao impacto de sua implementao. O que explica dataes to varia-
das so percepes distintas acerca do que pode ser efetivamente considerado
como planejamento governamental, considerando aspectos como desenho,
contedo e alcance de suas proposies.
Passando ao largo dessas divergncias quanto origem do planejamento
governamental no pas, h relativo consenso em associ-lo promoo do desen-
volvimento econmico conduzido pelo estado. Tendo por propsito mais geral
a promoo da industrializao da economia, o esforo desenvolvimentista
empreendido pelo poder pblico ir demandar a construo de capacidade estatal e,
junto com ela, a adoo do planejamento como instrumento de racionalizao
das polticas e aes de governo. Esse processo de construo das bases estruturais
do aparato burocrtico estatal e de seus instrumentos de interveno na economia
comea a adquirir contornos mais efetivos na dcada de 1930,6 com a ascenso
de Getlio Vargas ao poder, notadamente aps a instaurao do Estado Novo.
Conforme Rezende (2011, p. 178), coube ao Departamento Administrativo do
Servio Pblico (Dasp), ento criado, a elaborao do primeiro plano quinque-
nal da histria do planejamento brasileiro.7 , no entanto, a partir do final da
segunda guerra mundial que as incurses governamentais na rea do planejamento
econmico adquirem maior consistncia e solidez, delineando uma trajetria de
progressiva institucionalizao, que ir desembocar em sua consolidao ocorrida
na dcada de 1970.

6. A esse respeito, ver, entre outros, Draibe (2004).


7. Trata-se do Plano especial de obras pblicas e reaparelhamento da defesa nacional, referente ao perodo 1939-1943.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 19

A preocupao com o planejamento no ps-guerra pode ser percebida na


constituio da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, tambm conhecida como
Misso Abbink, cujos trabalhos voltaram-se para a identificao dos pontos de
estrangulamento ao desenvolvimento da economia brasileira (Rezende, 2011, p. 178).
mesma poca em que a Comisso Abbink produz e divulga seu relatrio, lanado,
pelo governo, o Plano Salte, que se caracteriza como um esforo no sentido da racio-
nalizao do processo oramentrio (Lafer, 2003). Na sequncia, outros planos foram
sendo propostos, como o Plano nacional de reaparelhamento econmico, no segundo
governo Vargas, e o j citado Plano de metas, no governo Kubitschek.
Com a instaurao da ditadura militar, em 1964, o planejamento reafir-
mado e fortalecido como instrumento de racionalizao da ao governamental
na economia. Depois do Programa de Ao Econmica do Governo (Paeg) e do
Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED) iniciativas dos governos militares
da dcada de 1960 entra-se na fase dos planos nacionais de desenvolvimento
(PNDs), cuja elaborao passa a ser obrigatria, por fora do disposto no Ato
Complementar no 43/1969.8 Inaugurada com o lanamento do I PND, em 1972,
tal fase tem seu pice com a edio do II PND, no governo Geisel, para entrar
em declnio na dcada de 1980, com a proposio, pelo governo Figueiredo,
do III PND, j como mero cumprimento do rito legal. Ao lado dos PNDs,
outra dimenso da institucionalizao da atividade planejadora no mbito
dos governos militares consiste na criao, em 1972, do Sistema Federal de
Planejamento, que tem, no Ministrio do Planejamento e Coordenao-Geral,
seu rgo central (Rezende, 2011, p. 183).
Espelhados na experincia do governo federal, os governos estaduais tambm
fazem incurses na rea do planejamento, demarcadas pela definio de suas
competncias vis--vis s da Unio. Sem desconhecer a diversidade da trajetria
dessas incurses, possvel apontar dois traos salientes na adeso dos estados
atividade planejadora. O primeiro tem a ver com a orientao mais geral que
informa a adoo do planejamento pelos governos estaduais caracterizado, como
no caso federal, por forte vis econmico. Trata-se, em larga medida, de iniciativas
que se articulam em torno de dois eixos principais: o planejamento setorial, no qual
destacam-se os temas relacionados infraestrutura econmica; e o planejamento
regional, com foco na correo ou atenuao dos desequilbrios econmicos e sociais
no territrio. O segundo remete criao de sistemas estaduais de planejamento
que, mimetizando o governo federal, tm, como rgo central, secretarias de
planejamento e coordenao-geral as Seplans e suas congneres.

8. Pelo dispositivo legal, cada governo que assumisse o poder deveria elaborar um Plano nacional de desenvolvimento,
correspondendo ao perodo do mandato presidencial (Rezende, 2011).
20 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Aps a crise da dvida externa ocorrida na transio para a dcada de 1980,


que assinala o esgotamento da estratgia industrializante que vinha sendo seguida
pelo pas, a promoo do desenvolvimento econmico cede lugar estabilizao
macroeconmica na agenda pblica do governo federal. O planejamento
do desenvolvimento econmico substitudo, em um primeiro momento,
por programas endereados ao enfrentamento dos desequilbrios externos e,
em um segundo momento, ao controle inflacionrio. Refletindo a mudana na
agenda pblica, a atividade planejadora entra em declnio, aliando o descrdito
quanto a seu potencial de transformao da realidade nacional, notadamente no
que se refere sua capacidade de contribuir para a insero do pas no rol das
naes industrializadas, com o progressivo desmonte do aparato tcnico burocr-
tico construdo para lhe dar suporte. A derrocada do planejamento econmico
do governo federal9 estende-se aos estados, trazendo, em seu rastro, processo
similar de esvaziamento e desmonte das respectivas estruturas encarregadas da
atividade planejadora, ainda que preservando, em alguns casos, a arquitetura
organizacional do sistema.
Ao longo de 1980 so discutidas as bases do ordenamento poltico e ins-
titucional do pas, o que se faz em articulao com a retomada da normalidade
democrtica. Trata-se de perodo de ampla mobilizao societria, com plataformas
que enfatizam a descentralizao e a ampliao dos direitos de cidadania, que vo
informar as principais inovaes introduzidas pela (CF/1988). Entre tais inovaes,
interessa destacar o redesenho da sistemtica oramentria, contemplando trs
elementos: PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do Oramento
Anual (LOA), os quais devem ser compatibilizados entre si, integrando planeja-
mento e oramento (Oliveira, 2009). Nesse redesenho, o PPA passa a configurar-se
como o instrumento de balizamento da ao governamental, articulando-se com
a programao oramentria. Em termos mais especficos, cabe ao PPA definir as
prioridades de governo em um horizonte temporal de quatro anos, estabelecendo as
diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica para as despesas de capital
e outras delas decorrentes, bem como para os programas de durao continuada.
Com base no plano plurianual, o Poder Executivo elabora a LDO que, aprovada pelo
Poder Legislativo, orienta a formulao da proposta da LOA. Assim, alm de espelhar
o contedo de um programa de governo, o PPA representa tambm instrumento
de controle sobre os objetivos do gasto pblico, ao condicionar a elaborao da
LDO e da LOA.
O primeiro PPA elaborado pelo governo federal, compreendendo o
perodo 1991-1995, visto como uma mera formalidade, no sentido de atender

9. Formalmente, a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento ainda foi observada no governo Sarney,
que lanou o Plano de metas para o perodo 1986-1989.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 21

ritualisticamente as proposies contidas no texto constitucional. Conforme


Garcia (2000, p. 12), tal documento foi apresentado ao Congresso Nacional
e aprovado quase sem discusso e emendas. O PPA seguinte, referente ao
perodo 1996-1999, apesar de algumas inovaes metodolgicas em sua
elaborao, pouco avana no tocante inteno de prover um instrumento eficaz
de balizamento da ao governamental. Para Garcia (2000, p. 12), alcana,
quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo.
No final de dcada, o governo federal props uma mudana em profundidade
na concepo conceitual e metodolgica at ento adotada na elaborao
e gesto do PPA. O sentido mais geral das alteraes propostas consiste na
definio do programa como unidade de gesto, o qual passa a organizar a ao
governamental em funo da resoluo de problemas ou do atendimento de
demandas da sociedade, desdobrando-se em projetos e atividades portadores de
produtos que expressam a oferta de bens e servios sociedade (Garcia, 2000;
Paulo, 2010). tambm com base no programa que se pensa a integrao
entre plano e oramento. A esse respeito, Garcia (2000, p. 23) afirma que em
termos de estruturao, o plano termina no programa e o oramento comea
no programa, conferindo uma integrao desde a origem, sem a necessidade
de buscar-se a compatibilizao entre mdulos diversificados. Editada em
maio de 2000, a Lei Complementar n o 101, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF),10 veio reafirmar e reforar a integrao entre
os trs instrumentos, no sentido de a LOA ser elaborada de forma compatvel
com o PPA e com a LDO.
Essa maior integrao encontra ressonncia no PPA elaborado para o
perodo 2000-2003 pelo governo federal. H relativo consenso na literatura que
tal PPA representa um marco para o planejamento e organizao da ao estatal
(Garcia, 2000; Paulo, 2010; Santos, 2011), assinalando uma ruptura com a
lgica que presidiu as duas verses anteriores do documento. Os PPAs seguintes,
referentes aos perodos 2004-2007 e 2008-2011, seguiram, em linhas gerais,
a metodologia introduzida pela verso 2000-2003, com algumas inovaes em
aspectos ligados sua elaborao e gesto. Persistiu, contudo, sem constituir
efetivamente um instrumento de planejamento e gesto estratgica, capaz de
subsidiar as aes de governo, informando as prioridades da agenda pblica e
os caminhos para sua implementao. No surpreende, assim, que o governo
federal tenha usado o expediente de lanar, em paralelo, planos que procuram
contemplar seus projetos prioritrios com vistas promoo do desenvolvimento

10. A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101, estabelece normas gerais de finanas pblicas, aplicveis
aos trs nveis de governo. A referida lei procura aperfeioar a sistemtica de planejamento e oramento prevista no
texto constitucional, enfatizando a gesto fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.
22 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

nacional, a exemplo das metas presidenciais, de 2004, e do Plano de Acelerao


do Crescimento e da Agenda Social, ambos de 2007 (Paulo, 2010; Santos, 2011).
O propsito formal de conferir, ao PPA, maior efetividade enquanto instru-
mento de planejamento e gesto estratgica das aes de governo levou a mudanas
na base concei tual e metodolgica utilizada na elaborao do PPA 2012-2015.
Como consta na mensagem presidencial que encaminha o projeto de lei do PPA
2012-2015 ao Congresso Nacional, so mudanas justificadas pela inteno de
fazer com que o plano expresse, de fato, as polticas pblicas para os prximos
quatro anos. Tais mudanas procuram enfatizar a dimenso estratgica do plano,
tendo, na introduo dos denominados programas temticos, definidos a partir
de recortes mais aderentes s polticas pblicas (Garcia, 2012, p. 18), a principal
inovao. Com os programas temticos, o detalhamento operacional das aes
ficaria a cargo do oramento. Pode-se dizer assim que o sentido mais geral das
alteraes propostas romper com a lgica oramentria qual ficou submetido o
PPA at ento, no sentido de permitir que o documento do PPA passe a orientar
as alocaes oramentrias e no o contrrio, como vinha sucedendo na prtica.
Seguindo a trajetria do governo federal, os governos estaduais comearam
a adotar, a partir dos anos 1990, a sistemtica de elaborao de PPAs, at porque
suas respectivas constituies tendem a reproduzir o disposto no Artigo 165
da CF/1988, que trata da matria. A maior parte dos estados examinados no
relatrio, como Minas Gerais, Bahia, Esprito Santo, Paran, Rio Grande do
Sul, Rio de Janeiro e Cear, inscreve-se nessa situao, inaugurando a elabo-
rao do PPA para o perodo correspondente a 1992-1995. Registra-se aqui a
especificidade de Minas Gerais, que adota a denominao Plano Plurianual de
Ao Governamental (PPAG) para o PPA estadual. Outros, como So Paulo e
Mato Grosso do Sul, somente o fazem na dcada seguinte. Atualmente, todos os
estados da federao brasileira utilizam formalmente o PPA como instrumento
de planejamento de mdio pra zo, o que o reveste de carter institucionalizado.
Nesse processo, a principal referncia, do ponto de vista conceitual e metodo-
lgico, levada em considerao quando da elaborao dos PPAs estaduais o
PPA do governo federal, como se ver mais frente.

2.2 O PPA e a atividade planejadora dos estados


A construo do PPA no um processo fechado em si mesmo. Ao contrrio,
sua lgica enquanto planejamento de mdio prazo supe conexes ou articu-
laes com outras atividades planejadoras, de distintos horizontes temporais,
como o planejamento de longo prazo, que expressa a orientao estratgica
do governo no tocante promoo do desenvolvimento, para alm do ciclo
poltico, e o curto prazo, que desdobra as polticas pblicas em programaes
anuais, consoante o ciclo financeiro-oramentrio proposto na CF/1988.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 23

Essa articulao com o oramento, intermediada pela LDO, pode requerer a reviso
peridica do PPA, de forma a acomodar mudanas conjunturais em objetivos ou
prioridades do governo ao longo do mandato, o que efetivamente ocorre.
Ao lado disso, cabe mencionar a relao que se estabelece, ou pode se estabelecer,
entre o PPA e outros instrumentos de planejamento de mdio prazo. De um lado,
tem-se uma conexo at certo ponto lgica com o plano de governo apresentado pelo
candidato eleito e discutido durante a campanha. Como um planejamento de mdio
prazo, pensado para o horizonte temporal correspondente ao mandato, de esperar
que o PPA espelhe as principais propostas do candidato vencedor, transmutadas
em compromissos polticos que este assume enquanto governador eleito. De outro,
nada impede o lanamento, paralelamente ao PPA, de algum outro plano de mdio
prazo, como aqueles endereados a explicitar inciativas prioritrias do governo.
H uma expectativa de que isto no ocorra, j que a concepo do PPA tem um
carter de instrumento de articulao e coordenao das aes governamentais,
o que inclui aquelas de natureza prioritria, de forma a assegurar sua coerncia
ao longo do tempo. Assim, o lanamento de qualquer plano de natureza mais
global, que no seja um desdobramento do PPA, como aqueles de recorte setorial
ou regional, denota uma desconsiderao poltica do governante para com ele ou,
o que d no mesmo, seu esvaziamento como instrumento de planejamento e gesto
estratgica do governo.
No que se refere ao planejamento de longo prazo, sua utilizao bastante
heterognea entre os estados examinados pela pesquisa. A maior parte utiliza o
instrumento; as excees so Paran e Cear. As aes de planejamento de longo
prazo adotadas, contudo, apresentam concepes variadas e articulam-se, tambm
de forma variada, com o PPA. A esse respeito, cabe mencionar a adoo em alguns
estados como Minas Gerais, Rio de Janeiro e Esprito Santo de modelos de
planejamento estratgico oriundos do setor privado, vistos como uma ferramenta
capaz de conferir maior eficincia na conduo da atividade governativa, consoante
as premissas do reformismo da new public management.11 Trata-se de opo feita
por governos especficos regra geral, ancorada, do ponto de vista operacional,
na contratao de consultorias especializadas , sem nenhuma garantia efetiva de
sua continuidade no tempo.
So Paulo assemelha-se aos casos do Cear e Paran, no dispondo de plane-
jamento de longo prazo, de abrangncia geral. No entanto, distingue-se deles por
contar com planejamentos setoriais de longo prazo, ilustrados pelas iniciativas nas
reas de transporte, de meio ambiente e de energia.12 Tais planos setoriais proveem

11. Para uma viso crtica do reformismo da NPM, ver, entre outros, Carneiro e Menicucci (2000).
12. Respectivamente, Plano Diretor de Transportes (PDDT) 2010-2030; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do
Estado de So Paulo 2020; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do Estado de So Paulo 2020 (Ipea, 2013c).
24 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

subsdios para a elaborao do PPA, o que se faz segundo a discricionariedade do rgo


responsvel pela atividade. Registra-se ademais, conforme relatrio do Ipea (2013c),
a inteno do atual governador de elaborar um plano de longo prazo para o estado,
tendo contratado empresa de consultoria com tal intuito.13
J o Rio Grande do Norte tem uma experincia muito peculiar no que
se refere ao planejamento de longo prazo, marcada pelo enfoque regional.
Tal experincia decorre da adeso do governo estadual ao Projeto ridas, que se
origina da Conferncia Internacional sobre Impactos de Variaes Climticas
e Desenvolvimento Sustentvel em Regies Semiridas,14 realizada em 1992
(Ipea, 2013i). Dessa adeso resultou a inciativa de planejamento do desenvolvi-
mento regional, sob a concepo de desenvolvimento sustentvel, que conta com
a cooperao tcnica do Instituto Interamericano de Apoio Agricultura (Iica).
A elaborao propriamente dita de planos de desenvolvimento regional somente
ganha corpo na transio da dcada de 1990, com a publicao, em 2000,
do Plano de Desenvolvimento Sustentvel da regio do Serid, elaborado sob
a coordenao da Secretaria de Planejamento e das Finanas do Estado do
Rio Grande do Norte (Seplan-RN). Nos anos subsequentes, foram produzidos
planos para outras sete regies do estado, onde inclui-se a regio metropolitana
de Natal.15 So planos que apontam para o longo prazo, embora de forma
genrica, sem um horizonte temporal claramente definido. No h tambm
uma sistemtica formal de reviso de tais documentos, nem previso de que
isto venha a ocorrer. Quanto articulao com os PPA, esta meramente
informativa (Ipea, 2013i, p. 30), no sentido de que sua programao no
leva em considerao, necessariamente, as diretrizes e proposies traadas nos
referidos planos regionais.
A rigor, o nico estado que adota formalmente a sistemtica de elaborar planos
de longo prazo Minas Gerais, o que decorre de prescrio da constituio estadual.
Denominado como Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI),
o planejamento de longo prazo do governo mineiro, contendo as diretrizes gerais
da ao do governo, deve ser feito a cada quatro anos, em consonncia com o ciclo
poltico-eleitoral. No entanto, a prescrio constitucional no foi respeitada na gesto
1991-1994.16 O primeiro PMDI s veio a ser elaborado na gesto seguinte,17 tendo,

13. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c), o governo paulista teria contratado, para tanto,
a empresa de consultoria de Tony Blair, ex-primeiro ministro do Reino Unido.
14. Para informaes mais detalhadas a esse respeito, ver o relatrio de pesquisa elaborado pela Ipea (2013i).
15. O Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Regio Metropolitana de Natal teve um arranjo distinto dos demais
planos regionais em sua elaborao, o qual envolveu a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e a
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), alm de uma empresa de consultoria (Ipea, 2013i).
16. Tal gesto corresponde ao governo Hlio Garcia.
17. Trata-se do governo Renato Azeredo, que editou, em dezembro de 2005, a primeira verso do PMDI aps a
promulgao da Constituio Estadual de 1989.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 25

como horizonte temporal, o perodo 1995-2000, o que lhe confere carter de


planejamento no de longo, mas de mdio prazo. O mesmo observa-se no plano
seguinte, que contempla o perodo 2000-2003, o qual sequer chegou a ser formal-
mente aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, instncia
estadual a quem atribuda tal competncia.18 Assim, a perspectiva de longo prazo
s comea a ser efetivamente adotada a partir de 2003, quando o PMDI assume
tambm a conotao de planejamento estratgico (Silveira, 2013). Elaborado
na gesto 2003-2006, por meio da contratao de consultoria especializada
a Macroplan Prospectiva & Estratgia Ltda.19 o PMDI contempla um horizonte
temporal de vinte anos, abrangendo o perodo 2002-2020. Desde ento, o plano
tem passado por revises a cada quatro anos, antecedendo a elaborao do PPAG,
que formalmente nele se referencia. Tanto a primeira reviso, que resultou no PMDI
2007-2023, quanto a segunda, que produziu o PMDI 2011-2030, contaram com
a colaborao tcnica da mesma empresa de consultoria.20
A Macroplan Prospectiva & Estratgia Ltda. tambm faz-se presente em outros
dois estados que passaram a adotar, no decorrer da dcada passada, o planejamento
estratgico de longo prazo, em articulao com o PPA. Um deles o Esprito Santo;
o outro, o Rio de Janeiro. Em ambos os casos, o planejamento de longo prazo no
pode ser visto como uma atividade institucionalizada ou consolidada, no s por
sua introduo relativamente recente, mas tambm pela dependncia de assessoria
especializada exgena ao aparato administrativo do estado para desenvolv-la.
No caso capixaba, a contratao da Macroplan deu-se na gesto 2003-2006,
contando com o financiamento da Petrobras. Intitulado Plano de Desenvolvimento
Esprito Santo 2025 (ES 2025), o plano de longo prazo foi elaborado em 2005,
com o apoio do movimento empresarial Esprito Santo em ao,21 para ser lanado
em 2006. De acordo com o relatrio elaborado pelo Ipea (2013e), no apenas
as verses do PPA estadual referentes aos perodos 2008-2011 e 2012-2015,
mas tambm a proposta de plano de governo do candidato a governador eleito no
pleito de 2009 foram embasadas no ES 2025. Atualmente, o plano encontra-se em
reviso pelo governo estadual, contando, mais uma vez, com o apoio financeiro da
Petrobras e a participao do citado movimento. Nessa reviso, uma outra empresa
de consultoria a DVF Consultoria, da Fundao Dom Cabral foi contratada
para desenvolver a atividade, em substituio Macroplan.

18. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social foi criado em 1996, com carter consultivo e deliberativo, tendo como
finalidade a proposio do PMDI e a coordenao da poltica de desenvolvimento econmico-social do estado.
19. A Macroplan Prospectiva Estratgia & Gesto uma empresa brasileira de consultoria em cenrios prospectivos,
administrao estratgica e gesto orientada para resultados.
20. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pela UFV, o subsecretrio de Planejamento Oramento e Qualidade
do Gasto, afirmou que no meio do processo de elaborao deste [ltimo] PMDI, comeou-se a questionar, pela primeira
vez, a necessidade do apoio da Macroplan (Ipea, 2013b, p. 50).
21. Para mais informaes a esse respeito, ver o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e).
26 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O estado do Rio de Janeiro contratou a consultoria da Macroplan na


gesto 2007-2010, com vistas elaborao de um planejamento estratgico de
longo prazo, como uma das aes da reforma gerencial posta em prtica pelo
novo governador eleito. Ainda que intitulado Plano estratgico do governo do Rio
de Janeiro 2007-2010, tal plano adota um horizonte temporal de vinte anos,
abrangendo o perodo 2007-2027. O PPA 2008-2011 estadual foi formalmente
estruturado nesse documento (Ipea, 2013h), editado em 2007. Na gesto
2011-2014, o planejamento de longo prazo foi revisto pela Secretaria Estadual
de Planejamento e Gesto (Seplag-RJ), originando o documento intitulado
Plano estratgico 2012-2031, que ancorou a formulao do PPA 2012-2015.
A contratao de uma mesma empresa de consultoria a Macroplan
Prospectiva & Estratgia Ltda com vistas elaborao do planejamento de longo
prazo implica alguns traos comuns aos PPAs de Minas Gerais, Esprito Santo
e Rio de Janeiro em um processo que tipifica o denominado isomorfismo.22
O primeiro refere-se adoo de uma viso de futuro para o desenvolvimento
estadual, consoante as premissas do planejamento estratgico, as quais revelam-se por
demais genricas para balizar a definio de prioridades e informar a elaborao da
programao dos PPAs, ainda que sejam formalmente utilizadas para tal propsito.23
O segundo consiste na adoo de uma terminologia especfica para designar
determinados componentes da atividade planejadora, como mapa estratgico
e reas de resultados para descrever a estratgia adotada e programas ou projetos
estruturadores para descrever as aes ou intervenes prioritrias. O terceiro trao
tem a ver com a criao de uma unidade administrativa especfica para lidar com a
gesto e o acompanhamento das aes prioritrias os projetos estruturadores ou
estruturantes que se caracteriza como um escritrio de gerenciamento inten-
sivo de projetos. Tais projetos prioritrios tendem a compor o plano de governo,
ainda que no sejam necessariamente assim rotulados.
Como Minas Gerais, o Rio Grande do Sul inicia sua incurso pelo planeja-
mento de longo prazo na dcada de 1990. Ao contrrio da experincia mineira,
contudo, a trajetria gacha ser marcada por descontinuidades e pelo reduzido
aproveitamento dos trabalhos e documentos produzidos quando da elaborao

22. O isomorfismo institucional consiste em um conceito utilizado nas anlises do neoinstitucionalismo sociolgico,
designando reproduo de prticas, procedimentos e arranjos institucionais entre organizaes que atuam em um
mesmo ambiente institucional.
23. No caso mineiro, a viso de futuro tornar Minas o melhor estado para se viver, a qual vem se mantendo
desde a verso do PMDI para o perodo 2003-2020. No caso capixaba, foi traada, como viso de futuro, a ideia
de que o Esprito Santo ser um dos primeiros estados brasileiros a erradicar a pobreza, resultado de um modelo de
desenvolvimento marcado pela qualidade de seu capital humano, pela capacidade competitiva de suas empresas,
pela incluso social, pelo compromisso com o meio ambiente e por instituies pblicas eficientes e reconhecidas
(Ipea, 2013e, p. 15). Por fim, o planejamento carioca adotou, como viso de futuro, a proposio de que, em 2027,
o Rio de Janeiro ser um lugar nico para se viver e investir: prspero, seguro, ambientalmente sustentvel,
onde educao e cultura so valores inquestionveis e transformadores (Ipea, 2013h, p. 28).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 27

do PPA, advindos da alternncia poltica no comando do executivo estadual.


O passo inicial foi dado na gesto 1995-1998, quando se produziu o documento
intitulado Projeto RS 2010, contemplando um horizonte temporal de doze anos.
Tal documento, contudo, foi rejeitado pelo novo governo eleito em 1998
(Ipea, 2013j, p. 6), no sendo considerado na formulao do PPA 2000-2003.
Na oportunidade, o governo enfatizou a consulta direta sociedade, criando
o oramento participativo estadual. Assim, o Projeto RS 2010 serviu, a rigor,
para prestar subsdios elaborao do documento intitulado Marco referencial para
o Plano Plurianual 2004-2007. A consulta popular tambm prevaleceu na gesto
seguinte, que igualmente deixou de lado o documento herdado da gesto anterior.
Isto no impediu o governo de tomar a iniciativa de elaborar uma nova proposta
de planejamento de longo prazo, recorrendo, para tanto, aos servios tcnicos
de uma empresa de consultoria, contratada por meio de licitao internacional.
Intitulado Rumos 2015, o estudo ento produzido tambm sofreu resistncia da
nova administrao (Ipea, 2013j, p. 9), que no o utilizou para fins de elaborao
do PPA 2008-2011. O ltimo documento com caractersticas de planejamento de
longo prazo conhecido como Agenda 2020 decorre de iniciativa da Federao
das Indstrias do Rio Grande do Sul (Fiergs), no tendo aproveitamento diferente
daqueles que o antecederam.
Na Bahia, a introduo do planejamento de longo prazo mais recente que no
Rio Grande do Sul, mas apresenta o mesmo trao de descontinuidade. Sua adoo
deu-se na gesto 1999-2002, com a elaborao, em 2000, do documento intitulado
Plano estratgico da Bahia 2020: o futuro a gente faz, que orientou formalmente a
elaborao do PPA 2003-2007. A atividade repetiu-se na gesto 2007-2010, com o
lanamento do documento intitulado Resgatando o planejamento estratgico no estado
da Bahia um futuro para todos ns, utilizado, com um processo de escuta social,
para subsidiar a formulao do PPA 2008-2011. Na gesto seguinte, a despeito
da continuidade administrativa,24 houve uma mudana no tratamento conferido
ao planejamento de longo prazo. O governo estadual, por meio da Secretaria de
Estado do Planejamento (Seplan-BA), concentrou esforos na realizao de um
ciclo de debates, designado como Pensar a Bahia 2023 construindo o nosso futuro,
o qual deveria subsidiar a elaborao de um novo plano de longo prazo para o estado,
intitulado Bahia 2023. No entanto, esse processo acabou por gerar apenas um
documento de circulao interna, no validado pelo governador do estado
(Ipea, 2013a, p. 16).
Como a Bahia, Mato Grosso do Sul apresenta a primeira incurso pelo
planejamento de longo prazo na gesto 1999-2002, quando elaborado, com
base em trabalhos de consultoria, o documento intitulado Cenrios e estratgias

24. O governador Jaques Wagner foi reeleito para um novo mandato, correspondente ao perodo 2011-2014.
28 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

de longo prazo para o Mato Grosso do Sul MS 2020. O processo teve conti-
nuidade nos anos 2000, assumindo, a partir de ento, conotao regional.
Em 2004, houve a atualizao do estudo produzido em 1999, gerando o docu-
mento intitulado MS 2025, tambm com base na contratao de consultoria.
Em simultneo, foram propostos planos regionais de desenvolvimento sustentvel,
articulados s anlises e proposies do MS 2020. Seguindo nessa trilha, o governo
estadual lanou, em 2010, o Plano de Desenvolvimento Regional PDRMS
2010-2030, fundindo a atualizao de cenrios e estratgias de longo prazo
com o planejamento regional. Elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente, do
Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac), o documento referencia-se, em
termos metodolgicos, na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
De acordo com o relatrio do Ipea (2013f ), o PDR-MS 2010-2030 props uma
agenda de quinze aes estruturantes que, presumidamente, deveria ser detalhada nos
PPAs, a comear do PPA 2012-2015. Trata-se de atividade ainda no consolidada,
tanto pelo carter relativamente recente de sua introduo quanto, e principalmente,
pelas mudanas nela processadas ao longo do tempo.
O quadro 1 sintetiza as informaes referentes adoo do planejamento de longo
prazo nos estados pesquisados. Como se pode notar, apenas em Minas Gerais, o plane-
jamento de longo prazo, de natureza global, pode ser considerado institucionalizado.
Outros quatro estados tambm adotam o planejamento de longo prazo, de natureza
global, mas como uma atividade ainda no consolidada. No Rio Grande do Norte,
o planejamento tem conformao regional, enquanto Mato Grosso do Sul transita
do planejamento global para o regional. So Paulo comparece apenas com o plane-
jamento setorial. Em nenhum desses casos o planejamento de longo prazo constitui
uma atividade institucionalizada.

QUADRO 1
Estados pesquisados com planejamento de longo prazo, por tipo, ano de adoo e
grau de institucionalizao
Estado Tipo Incio de adoo Institucionalizao

Bahia Global 2000 Mdia

Esprito Santo Global 2005 Baixa a mdia

Mato Grosso do Sul Global e regional 1999 Mdia

Minas Gerais Global 1995 Alta

Rio de Janeiro Global 2007 Baixa

Rio Grande do Norte Regional 2000 Mdia

Rio Grande do Sul Global 1995 Mdia

So Paulo Setorial Sem informao Baixa

Elaborao do autor.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 29

Ao contrrio do que se observa no tocante ao planejamento de longo prazo,


h uma articulao mais estreita da elaborao dos PPAs estaduais com as propostas
de plano ou aes de governo apresentadas na campanha eleitoral. Trata-se de
resultado at certo ponto esperado, a comear pelo fato de ambos serem planos de
mdio prazo, que apresentam sobreposio temporal de trs anos, dos quatro anos
que lhes dizem respeito. Outro aspecto que favorece essa articulao a expecta-
tiva de que o governador eleito cumpra seus compromissos de campanha, o que
significa projet-los na programao do PPA, embora no exista a obrigatoriedade,
do ponto de vista normativo, de que isto ocorra. Tal articulao v-se tambm
favorecida pelo escopo abrangente que tende a caracterizar as propostas feitas por
ocasio da campanha eleitoral, o que facilita sua acomodao no PPA. Por fim,
o instituto da reeleio vai na mesma direo, medida que permite, ao governante
que postula um novo mandato ou ao candidato que este apoia, a utilizao de
informaes mais objetivas sobre as aes e prioridades da administrao pblica,
incorporando-as s propostas de campanha.
O grau de relao entre plano de governo e PPA e a forma como tal relao
se processa, contudo, apresenta variaes expressivas entre os estados pesquisados.
Em alguns, h uma preocupao mais efetiva com a incorporao, no PPA, das
prioridades e propostas apresentadas na campanha eleitoral; em outros, a articulao
mais frgil ou difusa. Cabe mencionar situaes em que as propostas de campanha
so retrabalhadas, no perodo ps-eleitoral, transformando-se no plano de governo,
como um documento paralelo ao PPA. Quando isto ocorre, o plano de governo que
tende a informar a gesto da estratgia de governo, ficando reservado ao PPA um
papel mais prximo de instrumento da gesto oramentria. H, ainda, situaes em
que o plano de governo, paralelo ao PPA, no expressa um documento formal,
mas um conjunto de programas e projetos presentes em sua programao,
que recebem tratamento diferenciado, sendo percebidos e tratados como prioritrios.
Trata-se, nesses casos, de uma espcie de plano de governo de natureza informal.
Minas Gerais emerge, nesse contexto, como um dos estados onde observa-se
uma preocupao mais explcita com a compatibilizao entre as proposies da
campanha eleitoral e os instrumentos formais de planejamento, o que envolve
no apenas o planejamento plurianual, mas tambm o de longo prazo. Isto se
explica pelo dispositivo da constituio estadual, que prescreve a obrigatoriedade
de elaborao, a cada quatro anos, de plano de longo prazo, no qual devem ser
estabelecidas as diretrizes para a ao do governo no mdio prazo. Em ateno a essa
prescrio constitucional, o PMDI tem sido revisto periodicamente a cada incio
de mandato, em uma atividade que antecede formalmente a elaborao do PPAG.25

25. Na prtica, os dois processos a reviso do PMDI e a elaborao do PPAG podem ocorrer em paralelo, dada a
exiguidade de tempo que o governo dispe para formular os mencionados documentos.
30 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Tal reviso, em suas duas ltimas edies, toma por base o prprio plano de
governo (Ipea, 2013b, p. 51), no sentido de se buscar uma aderncia entre as dire-
trizes estratgicas do plano de longo prazo e as propostas da campanha eleitoral. De
acordo com o relatrio produzido pelo Ipea (2013b, p. 51), o PPAG , ainda, mais
influenciado que o PMDI, uma vez que o plano de governo [leia-se, o documento
com as propostas de campanha] trata de questes relacionadas ao curto e
mdio prazo, que corresponde ao horizonte temporal contemplado pelos PPAs.
No entanto, tal plano de governo no se dissolve nos instrumentos formais
de planejamento. Ao contrrio, ele se mantm como uma referncia na conduo da
atividade governativa, tendo, como contedo, os j citados programas ou projetos
estruturadores, cujas proposies so objeto de acompanhamento especfico, feito em
separado das demais aes do PPAG como se ver mais adiante , de forma a
prover informaes mais tempestivas e detalhadas ao governador (Ipea, 2013b).
Esse conjunto de programas estruturadores pode ser considerado como o plano de
governo do estado, ainda que seja formalmente rotulado enquanto tal.
O Paran representa outro estado no qual o plano de governo apresentado
na campanha eleitoral, intitulado Metas de governo 2011-2014, foi levado
em considerao na elaborao do PPA 2012-2015, que reproduz as estra-
tgias mais gerais nele traadas. Da mesma forma, as principais propostas,
detalhadas em cada programa do PPA correspondem quelas destacadas
no mencionado plano de governo (Ipea, 2013g, p. 32), em uma articulao
estreita entre os dois documentos.
No caso do Esprito Santo, ao contrrio de Minas Gerais, o plano de governo
um documento formal, produzido logo aps a posse do governador. Denominado
novos caminhos, o Plano de Governo 2011-2014 foi elaborado, tendo, como subs-
dios, os compromissos assumidos durante a campanha e as diretrizes estratgicas do
plano de longo prazo anteriormente mencionado, o ES 2025. Por sua vez, o Plano
de Governo 2011-2014 desdobrou-se em um novo documento, o plano estratgico
do governo, que se constitui no documento considerado para fins da gesto da
estratgia de governo e de suas aes prioritrias. So essas mesmas diretrizes que
informam a elaborao do PPA 2012-2015 (Ipea, 2013e). Ao espelhar, to de perto,
o plano de governo, o PPA estadual da atual gesto pode ser visto como expresso
do cumprimento formal da imposio normativa de faz-lo, prestando-se a rigor,
a fazer a articulao com a programao oramentria.
Diferentemente do Esprito Santo, no Rio de Janeiro, no se observa uma
correspondncia to estrita entre o plano de governo apresentado durante o
pleito eleitoral intitulado Plano de governo do Rio de Janeiro 2011-2014
e o PPA 2012-2015. Conforme anlise realizada no relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013h, p. 64), todos os objetivos setoriais do PPA 2012-2015 esto
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 31

de acordo com as metas do Plano de Governo. Essa afirmao fundamenta-se,


a rigor, na constatao da existncia de um alinhamento de temas ou assuntos no
mbito das proposies contidas nos mencionados documentos, o que, de certa
forma, pode ser atribudo ao escopo abrangente dos objetivos e aes descritos no
mencionado plano de governo. De fato, uma leitura mais atenta mostra que as
proposies feitas nos dois documentos apresentam nveis de detalhamento muito
distintos (Ipea, 2013h), o que facilita a associao entre elas e, ao mesmo tempo,
a fragiliza. No entanto, como Minas Gerais, o governo estadual elegeu um conjunto
de programas do PPA como prioritrios os j citados programas estruturantes
que conformam um plano de governo de natureza informal.
Algo semelhante ao Rio de Janeiro passa-se em So Paulo. Formalmente, o
PPA 2012-2015 estadual leva em considerao, em sua elaborao, as propostas
que compem o plano de governo da campanha eleitoral,26 condensadas e descri-
tas no documento intitulado Coligao unidos por So Paulo propostas eleies 2010.
Sobre a questo, o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p. 24)
identificou certa similaridade entre algumas diretrizes gerais da proposta
eleitoral e alguns programas estabelecidos no Plano Plurianual. Radica nessa
similaridade at certo ponto frouxa a forma como se deu a incorporao,
na programao definida pelo PPA estadual, das proposies oficialmente apre-
sentadas nas eleies para a escolha do governador. Cabe mencionar que governo
estadual define um conjunto de aes para fins de acompanhamento diferenciado,
rotulados como projetos estruturantes do estado (PEPs), como se ver mais
frente. Esse conjunto de projetos, priorizados no mbito do sistema de monitoria,
assume tambm feies de um plano de governo de carter informal.
No Cear, a relao entre o plano de governo contendo as propostas apre-
sentadas na campanha eleitoral e a programao do PPA 2012-2015 estadual
descrita como indireta pelo relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013d).
O ponto de partida para a construo do plano de governo utilizado para fins de
campanha foi o documento intitulado Cear: diretrizes para o plano de governo,
elaborado formalmente pela coligao de partidos que apoiou o candidato eleito.
Debatido ao longo do perodo eleitoral, tal documento resultou no plano de
governo do perodo ps-eleio, cujas diretrizes estratgicas, estruturadas em
eixos, serviram de balizamento para definio dos macro-objetivos e dos resul-
tados a serem perseguidos ao longo da gesto governamental. Essas mesmas
diretrizes estratgicas informaram tambm a elaborao da programao do PPA
(Ipea, 2013d).
J no Rio Grande do Sul, o plano de governo da campanha eleitoral apresenta
apenas uma relao indireta com a programao do PPA 2012-2015 do estado,

26. Conforme afirmao feita no volume 1 do PPA 2012-2015 estadual.


32 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

conforme anlise do relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j). Em termos


mais especficos, o mencionado plano um dos documentos utilizados na definio
dos objetivos estratgicos que serviram de base para a formulao dos programas
do PPA. Vale registar que a relao de documentos utilizados com tal propsito
relativamente extensa, incluindo, entre outros, as macrodiretrizes do PPA federal
e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (Ipea, 2013j).
No caso do Rio Grande do Norte, as propostas apresentadas e discutidas
durante a campanha eleitoral serviram de fundamento para a elaborao do plano
de governo da candidata eleita, denominado como Agenda 25. De acordo com
o relatrio de pesquisa do Ipea (2013i, p. 48), o documento descreve os desafios
e os compromissos do governo, tendo sido utilizado como uma das referncias
no processo de construo do PPA 20120-2015 do estado. Essa incorporao
da Agenda 25, contudo, envolveu a adequao de suas proposies realidade
administrativa e financeira do executivo estadual, que no era de pleno conheci-
mento da candidata eleita antes de sua posse (Ipea, 2013i). Em outras palavras,
parte das proposies permaneceu no terreno das promessas de campanha, o que,
diga-se de passagem, relativamente comum na realidade brasileira.
Na Bahia, a relao entre as propostas apresentadas e discutidas na campanha
eleitoral e a elaborao do PPA revela-se ainda mais frgil. De acordo com o relatrio de
pesquisa produzido pelo Ipea (2013a, p. 35), a Casa Civil elencou um conjunto
de aes consideradas como prioritrias para a definio do contedo do PPA,
as quais guardariam relao com os compromissos assumidos publicamente
[pelo candidato eleito] durante o perodo eleitoral. Essas aes elencadas pela
Casa Civil, que no chegaram a ser divulgadas sob a forma de um documento,
constituram-se em um dos elementos utilizados na definio dos programas do
PPA 2012-2015 (Ipea, 2013a). Por fim, no h meno, no caso do Mato Grosso
do Sul, ao plano de governo no processo de elaborao do PPA 2012-2015, cuja
concepo informada, em larga medida, pelas diretrizes estratgicas do governo
federal. A articulao da programao do PPA com as propostas apresentadas na
campanha eleitoral revela-se, portanto, difusa.
O quadro 2 sintetiza as principais informaes relativas relao entre propostas
de campanha, PPA e plano de governo nos estados pesquisados. Observa-se que
a relao entre as propostas apresentadas na campanha eleitoral do candidato
eleito e a programao do PPA 2012-2015 tem configurao bastante heterognea.
Apenas em trs estados, tal relao revela-se estreita; em outros trs, alm de parcial,
indireta, significando que as mencionadas propostas de campanha so retraba-
lhadas no perodo ps-eleitoral com vistas sua incorporao no PPA; em dois,
a relao parcial, e, em um deles, difusa. Quanto ao plano de governo, paralelo
ao PPA, este faz-se presente em seis estados, sendo que, na maior parte dos casos,
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 33

assume natureza informal. Nos quatro estados restantes, no h um documento


com caractersticas de plano de governo, papel que, em tese, cumprido pelo PPA.

QUADRO 2
Relao entre propostas de campanha e PPA 2012-2015 e existncia de plano de
governo paralelo ao PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Estado Relao entre propostas de campanha e PPA Tipo de plano de governo paralelo ao PPA

Bahia Parcial/indireta Inexistente

Cear Parcial/indireta Formal

Esprito Santo Estreita Formal

Mato Grosso do Sul Difusa Inexistente

Minas Gerais Estreita Informal

Paran Estreita Informal

Rio de Janeiro Difusa Informal

Rio Grande do Norte Parcial Inexistente

Rio Grande do Sul Parcial/indireta Inexistente

So Paulo Parcial Informal

Elaborao do autor.

Quanto reviso do PPA, trata-se de prtica adotada pelos diferentes estados,


o que guarda relao com a necessidade de promover ajustes formais no documento
de forma a permitir que eventuais mudanas introduzidas nos programas e aes
que o compem possam ser contempladas pela programao oramentria anual.
Vale dizer, a reviso do PPA impe-se como forma de promover o alinhamento
de sua programao com a LDO e a LOA, o que aponta na direo de revises
anuais, embora isto no seja necessariamente uma norma.
No entanto, a despeito de prtica comum aos estados, h diferenas signifi-
cativas na forma como estes procedem em relao reviso. Em alguns estados,
como Minas Gerais, Rio de Janeiro e Cear, a reviso feita sistematicamente
a cada ano. A formalizao da atividade fica expressa na existncia de manual
especfico para orientar o processo. Outros estados tambm adotam revises
sistemticas do PPA, como Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Paran,
ainda que no disponham de manual que informe e oriente a atividade, a qual
apoia-se, principalmente, nos subsdios proporcionados pelo sistema informa-
cional construdo para dar suporte ao acompanhamento fsico-financeiro das
aes de governo. Nos estados da Bahia, Esprito Santo e So Paulo, a reviso
ocorre sempre que necessria, ou seja, sempre que alteraes promovidas no
oramento a exigirem, sem uma sistemtica formalmente instituda para sua
34 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

realizao. Mesmo sem uma sistemtica formal, a periodicidade da reviso


tende a ser anual. So igualmente muito diferenciadas a forma como a reviso
apresentada ao poder legislativo para fins de anlise e aprovao. Em alguns casos,
o governo limita-se a informar quais programas e aes foram objeto de reviso.
Em outros, a reviso processada nos programas e aes faz-se acompanhar de
uma justificativa para sua realizao. Por fim, h alguns documentos de reviso
que tecem comentrios sobre vrios elementos do PPA, enfatizando aspectos de
natureza conjuntural, no se limitando a relacionar alteraes em programas e
aes originalmente propostas.

3 DA ELABORAO APROVAO DO PPA


A elaborao da programao do PPA de competncia do Executivo, cabendo
ao Legislativo apreciar e aprovar o documento. Trata-se de um ciclo que se repete
a cada quatro anos, o qual se desdobra na elaborao anual da LDO e da LOA,
tambm submetidos apreciao e aprovao do Legislativo. Esta seo examina
a forma como os governos estatuais conduzem as atividades de elaborao do
documento e como comportam-se os legislativos quando de sua anlise para fins
de aprovao. Em um primeiro momento, a ateno dirigida para a abordagem do
arranjo organizacional encarregado da formulao do PPA, considerando aspectos
como os atores envolvidos na atividade e suas atribuies, as principais fases ou etapas
do processo de elaborao, as prticas e os procedimentos adotados, entre outros.
Na sequncia, busca-se apreender a forma como se d a insero da sociedade
no processo de construo do PPA, considerando, entre outros, aspectos como
os mecanismos ou instrumentos utilizados para viabilizar a participao social,
quem participa, a natureza objetiva de tal participao e seu alcance. Por fim,
o foco analtico direcionado para a abordagem do tratamento dispensado pelo
legislativo estadual ao PPA, ou seja, como se processa a discusso do documento na
Assembleia Legislativa com vistas sua aprovao formal e ao alcance das mudanas
nele introduzidas.

3.1 O arranjo organizacional responsvel pela elaborao do PPA: atores e


ferramentas tecnolgicas utilizadas
Os sistemas estaduais de planejamento construdos a partir de meados da
dcada de 1960 comearam a ser desmontados no decorrer da dcada de 1980.
Esse desmonte envolveu tanto a capacidade de planejar do sistema, refletindo,
em larga medida, a perda e a no renovao de quadros tcnicos qualificados,27

27. Alguns estados vm, mais recentemente, tomando iniciativas no sentido da construo de carreiras na rea
de planejamento, oramento e gesto, de forma a recompor sua capacidade tcnica de lidar com a atividade
planejadora. A ttulo de ilustrao, podem ser citadas a carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental (EPPGG), criadas em Minas Gerais e no rio de Janeiro, e a carreira de analista de Planejamento e
Oramento (APO), criada tambm no Rio de Janeiro.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 35

quanto a capacidade de coordenar a ao planejadora, com o esvaziamento


dos mecanismos e instrumentos que lhe davam sustentao. Isto reflete-se
nos arranjos organizacionais que os governos estaduais vm utilizando com o
intuito de elaborar os respectivos PPAs, os quais apresentam uma arquitetura
institucional de relativa heterogeneidade.
H, contudo, dois traos comuns aos mencionados arranjos organizacionais.
O primeiro representado pela existncia de uma secretaria que centraliza e arti-
cula o processo de elaborao do PPA. Esse papel remete, regra geral, secretaria,
que tem a atribuio formal do desempenho da funo de planejamento, a qual
assume denominaes variadas dentre os estados pesquisados, sendo a mais comum
a de Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplag). O segundo consiste no envol-
vimento das diferentes secretarias setoriais na atividade, cabendo-lhes a elaborao
das propostas de programao, em suas respectivas reas de atuao, que iro
compor o PPA. Tal envolvimento justifica-se, do ponto de vista tcnico, pelo fato
de, em tese, as secretarias deterem o conhecimento e a expertise para lidar com as
questes ou temticas especficas que correspondem s funes a elas formalmente
atribudas. Vale aqui a ressalva de que a atribuio formal de competncias no se
transmuta automaticamente em capacidade burocrtica de atuao, a qual supe
a existncia de quadros profissionalizados, nem sempre presentes na administrao
pblica brasileira, notadamente nos nveis subnacionais de governo.
A heterogeneidade dos arranjos tem a ver, principalmente, com a forma
como se d a articulao entre a secretaria responsvel pela atividade planejadora
e as secretarias setoriais. Em alguns casos, como So Paulo, Paran, Cear e Rio de
Janeiro, tal articulao apresenta uma conformao sistmica, apoiando-se em estru-
turas formalmente constitudas, que fazem a interlocuo das secretarias setoriais
com a secretaria que centraliza o planejamento. Na maior parte dos casos, o que
prevalece so arranjos ad hoc, de natureza transitria, especificamente desenhados
com o intuito de lidar com as atividades de elaborao da programao do PPA.
O envolvimento de atores de perfil tcnico variado, sem a necessria expertise
na rea de planejamento o que ocorre principalmente nos casos em que prevalecem
arranjos organizacionais ad hoc para a elaborao do PPA , emerge como um
fator que tende a dificultar a articulao e integrao das atividades desenvolvidas
no mbito das secretarias setoriais, tendo em vista a consistncia e coerncia do
documento. Para lidar com essa dificuldade, os estados, de um modo geral, editam
manuais com orientaes para a elaborao do PPA28 e outros documentos que
normatizam e informam a conduo atividade planejadora pelas secretarias setoriais
e rgos a elas vinculados. Ao lado disso, praticamente todos os estados recorrem

28. A edio de manual para orientar a elaborao do PPA reproduz adotada no nvel do governo federal. Tambm o
manual produzido pelo governo federal que serve usualmente de referncia para os manuais elaborados pelos estados.
36 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

a alguma ferramenta digital no desenvolvimento das atividades relacionadas


formulao das propostas de programao para o PPA. Trata-se, na ampla maioria
dos casos, da mesma ferramenta utilizada para fins de monitoramento das aes
programadas, na fase de execuo. A utilizao dessa ferramenta potencializada pela
disponibilizao de formulrios contemplando informaes padronizadas referentes
aos atributos dos programas, a serem preenchidos pelas secretarias setoriais, o que
favorece a sistematizao e a anlise das propostas apresentadas, de responsabilidade
da secretaria que centraliza o processo.
O uso combinado de formulrios e de sistemas informacionais cria facili-
dades para a coordenao das atividades de elaborao da programao do PPA
desenvolvidas no mbito das secretarias setoriais, conferindo feies burocrticas
ao processo, no sentido de sua padronizao e rotinizao. Como desdobramento,
reduz-se a necessidade de interaes face a face entre os atores envolvidos nas
atividades de formulao das propostas de programas, sob a forma de reunies,
encontros e procedimentos assemelhados, e, com ela, os espaos e canais para a
interlocuo e a deliberao interna s secretarias e entre estas. Isto no s limita o
intercmbio de experincias e a aprendizagem organizacional que poderiam servir
para o aprimoramento e o fortalecimento da metodologia em uso, como dificulta
ou inibe a formulao de propostas de conotao multissetorial.
Essa reduo dos espaos e canais de interlocuo na relao entre as
secretarias e internamente s mesmas poderia ser compensada ou atenuada pelo
envolvimento da alta direo nas discusses relativas formulao da programao
do PPA. De fato, em uma administrao estruturada em moldes burocrticos logo
hierarquizada, cabe alta administrao a responsabilidade pela coordenao e
articulao dos processos decisrios e das atividades da organizao, de forma a
assegurar-lhes uma conformao sistmica. Tal envolvimento, contudo, revela-se,
na maior parte dos estados, pouco expressivo ou mesmo perifrico. So poucos os
estados em que os procedimentos metodolgicos estabelecidos para a elaborao
do PPA preveem a participao formal da alta direo nas discusses relativas
ao documento, cabendo destacar os casos de Esprito Santo, Bahia e Rio Grande
do Sul. Alm disso, quando h essa previso, a participao tende a atrelar-se
basicamente aos processos decisrios relativos definio das prioridades que
compem a estratgia de governo.
Em So Paulo, duas secretarias esto frente do processo de elaborao do PPA:
a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional (SPDR) criada em 2011,
em substituio extinta Secretaria de Economia e Planejamento e a Secretaria
da Fazenda. O arranjo operacional das atividades de planejamento e oramento do
estado, que envolve o PPA, organiza-se de forma sistmica, tendo como unidade de
articulao o denominado Grupo Setorial de Planejamento, Oramento e Finanas
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 37

Pblicas (GSPOFP). Essa unidade est presente nas diversas secretarias estaduais e
na procuradoria-geral do estado e tem, entre suas atribuies, a funo de coordenar,
em suas respectivas reas de atuao, a formulao das propostas setoriais relativas
programao do PPA (Ipea, 2013c). Cabe mencionar, ainda, que o estado conta
com uma carreira especfica na rea de planejamento e finanas pblicas o analista
em planejamento, oramento e finanas pblicas cujos servidores so alocados
nas secretarias e rgos setoriais pelos titulares das secretarias centrais a SPDR e
a Secretaria da Fazenda.
Os GSPOFPs so compostos por quatro integrantes, um representante
da SPDR, outro da secretaria da Fazenda e dois da secretaria qual se vincula.
Tal estrutura est submetida orientao normativa e superviso tcnica da
SPDR e da secretaria da Fazenda, sem prejuzo da subordinao hierrquica
s secretarias (Ipea, 2013c, p. 28) em que se inscrevem. Para facilitar as
atividades de coordenao dos GSPOFP, no tocante elaborao das propos-
tas setoriais para compor a programao do PPA, o governo estadual criou,
em 2007, a figura do interlocutor. Designado pelo titular da secretaria, cabia ao
interlocutor promover a integrao interna da equipe envolvida nas atividades
concernentes elaborao do PPA e fazer a articulao desta equipe com o
GSPOFP, assumindo funes tpicas de coordenao. De acordo com o rela-
trio do Ipea (2013c), a atuao dos interlocutores foi formalmente esvaziada
no processo de formulao do PPA 2012-2015, com o reforo do papel de
coordenao do GSPOFP.
A atividade de elaborao da programao do PPA conduzida pelas diversas
secretarias balizada por trs documentos principais, previstos em ato normativo
do governo estadual. O primeiro deles corresponde definio das diretrizes e
objetivos estratgicos do governo que, nas duas ltimas edies do PPA ficou sob
responsabilidade da SPDR. O segundo documento o termo de referncia para
a elaborao dos diagnsticos setoriais, disponibilizado via internet no portal
do PPA. De acordo com o Ipea (2013c), o decreto que normatiza a questo no
deixa claro a quem cabe a responsabilidade pelos diagnsticos, os quais devem ser
encaminhados SPDR. Com base nos diagnsticos setoriais, a SPDR formula
os cenrios prospectivos, disponibilizando-os tambm via internet, no portal do
PPA. O terceiro envolve o estudo sobre as fontes de financiamento, a cargo da
secretaria da Fazenda.
Na elaborao das propostas de programao para o PPA, as secretarias e
rgos setoriais contam com uma ferramenta digital, designada como estrutura
de programas e aes (EPA), que consiste em uma base de dados de responsabilidade
da SPDR, operacionalizada via internet/intranet e utilizada em todas as etapas do
processo de estruturao dos programas de governo (Ipea, 2013c, p. 34). Cabe
38 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

SPDR analisar e consolidar as propostas setoriais, o que culmina na formulao


do projeto de lei do PPA. Para isso, considera o nvel de execuo dos programas do
quadrinio anterior, alteraes administrativas ocorridas e a consistncia com as
diretrizes governamentais propostas (Ipea, 2013c, p. 30), entre outros aspectos.
Como em So Paulo, a elaborao do PPA envolve um arranjo organizacional
de natureza sistmica. Trata-se, mais especificamente, de um sistema de planeja-
mento institudo ainda na dcada de 1970, que formado pela atual Secretaria de
Estado do Planejamento e Coordenao Geral (SEPL) anteriormente, Secretaria
de Estado Extraordinria de Planejamento e Coordenao e pelos denominados
Grupos de Planejamento Setorial (GPSs), criados em 1972. Os GPSs constituem
unidades descentralizadas da SEPL, administrativamente vinculadas a esta, e que
se encontram alocados nas diversas secretarias estaduais, bem como na Casa Civil
e na procuradoria-geral do estado. Do ponto de vista operacional, so unidades
administrativas muito enxutas, formadas por dois servidores, usualmente indicados
pela SEPL.
Cabe formalmente aos GPSs a responsabilidade pela elaborao das propostas
de programao setorial do PPA. Para tanto, tomam, como principal referencial,
o Manual de elaborao do PPA 2012-2015, formulado pela SEPL. Tal manual foi
embasado no documento congnere proposto na esfera da Unio, notadamente no
que se refere preocupao em conferir, ao PPA, um carter mais informado pelas
premissas do planejamento estratgico. Conforme o relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013g, p. 31), buscou-se um modelo de planejamento hbrido entre
a metodologia do PPA-PR 2008-2011 e a nova metodologia adotada pelo
governo federal. Esse novo modelo foi objeto de discusso em reunies realizadas
pela SEPL com os GPSs, as quais serviram tambm para a abordagem das principais
propostas do plano de governo, tendo em vista sua compatibilizao com o PPA.
A programao proposta pelos GPSs apresentada alta direo das respec-
tivas secretarias e, posteriormente, encaminhada SEPL. O envolvimento da alta
direo das secretarias setoriais, contudo, aproxima-se, na maior parte dos casos,
de uma mera formalidade. Somente em casos de equvocos ou erros oramentrios
(ou de qualquer outra natureza), os programas propostos retornam ao respectivo
GPS para reformulao (Ipea, 2013g, p. 31). Cabe ao GPS o envio da programao
setorial SEPL, para fins de consolidao e elaborao do projeto de lei do PPA.
Como outros estados, o Paran desenvolveu recentemente uma ferramenta
digital, denominada Sistema Integrado de Gesto, Avaliao e Monitoramento
Estadual (Sigame), que passou a ser usada na elaborao e reviso do PPA,
prestando-se tambm s aes de acompanhamento e avaliao dos programas
e aes do governo.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 39

Outro estado com arranjo organizacional de conformao sistmica para


a elaborao do PPA o Cear. A responsabilidade formal pela coordenao do
processo de elaborao do PPA estadual compete Secretaria de Planejamento
e Gesto do Estado do Cear (Seplag-CE). Criada em 2007, por ocasio da
adoo, pelo governo estadual, do modelo de gesto por resultados, a mencionada
secretaria resultou da fuso das secretarias de administrao e do planejamento
e coordenao. No entanto, essa coordenao configura-se, na prtica, como
uma articulao das atividades desenvolvidas pelas diversas secretarias, que so
as responsveis, em suas respectivas reas de competncia, pela formulao de
programas e aes para compor o plano. Para tanto, as diversas secretarias contam
com uma unidade setorial de planejamento (USP), que tem a atribuio de
articular as atividades internas de planejamento e o monitoramento. Os trabalhos
no mbito das secretarias setoriais foram balizados pelas orientaes contidas
no Manual para a elaborao do Plano Plurianual 2012-2015, produzido pela
Seplag-CE, que procurou incorporar as inovaes metodolgicas introduzidas
pelo governo federal em seu PPA 2012-2015. Coube Seplag-CE consolidar as
diversas propostas das secretarias setoriais, compatibilizando-as com as diretrizes
de governo (Ipea, 2013d, p. 27). Para dar suporte ao processo de elaborao,
foi desenvolvida uma ferramenta online, designada como Sistema Integrado de
Oramento e Finanas (Siof/WEB).
Destaca-se, no caso do Cear, o papel desempenhado por uma instncia deci-
sria denominada como Comit de Gesto por Resultados e Gesto Fiscal (Cogerf).
Institudo em 2004, o Cogerf composto, atualmente, pelos titulares da Seplag-CE da
Secretaria de Estado da Fazenda, da Casa Civil, da Procuradoria-Geral do Estado e
da Corregedoria e Ouvidoria Geral do Estado. Tal comit condensa a participao da
alta direo na elaborao do PPA e desempenha um papel tanto consultivo quanto
deliberativo. Seguindo as diretrizes estabelecidas pelo governador e as metas do
governo, o Cogerf estabelece as prioridades na alocao dos recursos a partir das
propostas [de programas] feitas por cada secretaria (Ipea, 2013d, p. 27), ou seja,
tem a palavra final no tocante priorizao das propostas formuladas para o PPA.
O Rio de Janeiro tambm estruturou um arranjo organizacional de con-
formao sistmica com vistas elaborao do PPA 2012-2015. A coorde-
nao do processo coube Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplag-RJ),
criada em 2007. Para o desempenho dessa funo coordenadora, o governo esta-
dual instituiu, por meio de decreto, uma instncia denominada como comisso
central de gesto do PPA, no mbito da Seplag-RJ, atribuindo-lhe a responsabi-
lidade no s pela coordenao, mas tambm pela superviso e consolidao da
programao proposta pelas secretarias setoriais. Nas secretarias, a elaborao
das propostas setoriais ficou a cargo das denominadas comisses setoriais de
gesto do PPA, criadas pelo mesmo decreto que instituiu a comisso central.
40 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Formou-se, portanto, uma rede de planejamento especfica para as atividades de


elaborao do PPA 2012-2015, a qual tambm responde pelas atividades concer-
nentes ao acompanhamento de sua execuo e reviso peridica da programao
proposta (Ipea, 2013h).
Regulamentada por resoluo da Seplag-RJ, a comisso central compe-se
de dezesseis membros presidente, vice-presidente, oito membros do comit
executivo e seis membros do comit tcnico todos indicados pelo titular da pasta.
No caso das comisses setoriais, sua composio envolve um presidente,
um vice-presidente e outros membros de perfil tcnico, em nmero variado.
Coube ao titular da secretaria em que a comisso setorial inscreve-se designar o
presidente, que pode ser o prprio secretrio, embora na maioria dos casos no
o seja, e parte dos membros tcnicos da comisso. A Seplag-RJ encarregou-se de
indicar o vice-presidente e parte dos membros tcnicos, normalmente servidores
pertencentes carreira de analistas de planejamento e oramento ou de especialista
em poltica pblica e gesto governamental. De acordo com o relatrio de pesquisa
do Ipea (2013h, p. 50), a participao da alta direo de cada Secretaria nas
Comisses Setoriais [e, portanto, no processo de elaborao do PPA] foi varivel.
O relatrio destaca tambm que quanto maior a participao, mais qualificada
se tornou a programao definida (Ipea, 2013h, p. 50).
As principais referncias para os trabalhos das comisses setoriais foram o
Manual de elaborao do PPA 2012-2015, formulado pela Seplag-RJ em parceria com
algumas secretarias, como a Secretaria de Finanas Pblicas e a de Desenvolvimento
Econmico, e o documento contemplando o cenrio macroeconmico e as
estratgias de desenvolvimento do estado. Quanto ao uso de ferramenta digital,
a Seplag-RJ buscou desenvolver um sistema capaz de dar sustentao s atividades de
elaborao e monitoramento do PPA. Designada como Sistema de Monitoramento
e Avaliao do PPA (Siplag), tal ferramenta no ficou pronta a tempo de ser uti-
lizada no processo de elaborao, tendo-se recorrido, para tanto, a um sistema j
existente, construdo originalmente com o intuito de prover informaes para o
gerenciamento financeiro e oramentrio do estado, denominado como Sistema
Integrado de Gesto Oramentria (Sigo). Posteriormente, as informaes do PPA
foram migradas do Sigo para o Siplag (Ipea, 2013h, p. 46), quando este ltimo
ficou pronto e em condies de operao.
No caso do Rio Grande do Norte, a conduo do processo de elaborao
do PPA de responsabilidade da Secretaria de Estado do Planejamento e
das Finanas do Rio Grande de Norte (Seplan-RN), criada em 1995,
a partir do desmembramento da extinta da Secretaria de Estado da Fazenda
e Planejamento. Seplan-RN compete formalmente a responsabilidade de
orientar a elaborao, por parte das demais secretarias estaduais e de suas
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 41

unidades descentralizadas, da programao do PPA. Esse papel desempenhado


pela Seplan-RN no se configura propriamente como ao de coordenao,
mas de articulao das atividades desenvolvidas pelas diversas secretarias,
que so as responsveis pela proposio de programas e aes, em suas
respectivas reas de competncia, que integram o documento. Para tanto,
produzido e disponibilizado um manual de elaborao do PPA, contendo
informaes sobre o marco legal referente ao plano, suas etapas, contedo e
diretrizes gerais, entre outras informaes (Ipea, 2013i).
O processo de elaborao do PPA inicia-se a partir da realizao de seminrio
convocado pela Seplan-RN com o intuito de apresentar e discutir a metodo-
logia a ser utilizada na atividade, para o qual so convidados os dirigentes dos
rgos setoriais, a quem compete indicar os responsveis pela formulao das
respectivas programaes. Esse seminrio desdobra-se em reunies de trabalho
envolvendo a equipe responsvel pelo processo na Seplan-RN e os tcnicos dos
rgos setoriais, designados pelos respectivos titulares, para lidar com a questo.
Conforme relatrio de pesquisa do Ipea (2013i), apenas duas secretarias
a Secretaria de Estado de Educao e Cultura (Seec) e a Secretaria de Estado da Sade
Pblica (Sesap) possuem, em suas estruturas, uma unidade de planejamento.
Nas demais, a tarefa atribuda a tcnicos especificamente designados para a atividade,
em um arranjo ad hoc, que denota a relativa fragilidade do sistema de planejamento
no mbito estadual.29
No seminrio e nas reunies de trabalho, os tcnicos responsveis pela
elaborao do PPA so instrudos a preencher um formulrio com os dados
referentes s propostas de programas, projetos, atividades e metas, quantificadas
e regionalizadas, da programao proposta. Para o desenvolvimento da atividade,
a Seplan-RN designa alguns de seus servidores para atuarem como monitores,
prestando orientao metodolgica e tcnica aos rgos setoriais. Posteriormente,
a Seplan-RN consolida as informaes referentes programao setorial pro-
posta pelas diversas secretarias e rgos da administrao estadual e promove
uma anlise de sua consistncia metodolgica, fazendo os ajustes necessrios
na programao. Nesse ajuste, so levadas em considerao as expectativas
de receita, que impem cortes oramentrios na programao originalmente
proposta, e a definio de prioridades por parte do governador e do secreta-
rio de planejamento. O resultado submetido apreciao do conselho de
desenvolvimento do estado, constitudo por praticamente todos os secret-
rios de Estado (Ipea, 2013i, p. 68), para a aprovao final pelo governador.

29. Tal fragilidade transparece nas entrevistas realizadas pela UFRN com tcnicos da administrao estadual, que a
atribuem, entre outros fatores, ausncia de carreiras na rea de planejamento e oramento, ao lado da no renovao
de quadros na Seplan-RN (Ipea, 2013i).
42 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

na aprovao do documento que se d, a rigor, a participao da alta direo


na elaborao do PPA estadual.
No caso do Esprito Santo, a Secretaria Estadual de Economia e Planejamento
(SEP) a responsvel pela coordenao geral do processo de elaborao do
PPA estadual. Como j mencionado, o PPA 2012-2015 estadual tomou
como referncia o plano de governo, cuja elaborao teve como fundamentos
os compromissos assumidos durante a campanha eleitoral e o plano de desen-
volvimento de longo prazo da gesto anterior ES 2025 (Ipea, 2013e, p. 19).
A partir dessas referncias, a SEP definiu dez eixos estratgicos de atuao de
interveno, que serviram de referncia para a criao de comits um para
cada eixo compostos por secretrios e gestores das reas nele envolvidas.
Coube aos comits discutir os desafios, estratgias, projetos e aes estratgicas, e
as entregas por cada eixo. A sistematizao das proposies feitas no mbito dos
comits resultou no documento intitulado novos caminhos o plano estratgico
do governo. Tal documento balizou, em termos de contedo, a elaborao e o
detalhamento da programao do PPA, realizada por tcnicos das secretarias
setoriais e de rgos a elas vinculados, consoante as orientaes contidas no
documento intitulado PPA 2012-215 metodologia de elaborao. Esse processo de
elaborao contou com uma ferramenta informatizada, denominada Sistema
Plano Plurianual (Sisppa), que tambm se presta atividade de acompanhamento
e reviso da programao. A consolidao final da programao do PPA cabe
SEP, que examina a adequao das propostas feitas pelas diversas entidades
administrativas, considerando aspectos formais e, principalmente, financeiros ou
de capacidade de financiamento do estado.
O Rio Grande do Sul apresenta um arranjo organizacional relativamente
similar ao do Esprito Santo no tocante elaborao do PPA 2012-2015.
A responsabilidade pela coordenao do processo cabe atual Secretaria do
Planejamento, Gesto e Participao Cidad (Seplag-RS), que substituiu a
Secretaria de Coordenao e Planejamento (SCP), extinta em 2007. Precedendo
a elaborao propriamente dita do PPA 2012-2015, realizou-se um seminrio
com a alta direo da administrao estadual, no qual foram traados os objetivos
estratgicos do governo, tendo, como referncia, as propostas apresentadas na
campanha eleitoral, os estudos setoriais e outros documentos de planejamento.30
Esses objetivos estratgicos foram, posteriormente, desdobrados em objetivos e
estratgias setoriais, por meio da constituio de quatro grupos temticos, dos quais
participaram representantes das diversas secretarias e de rgos a ela vinculados.
Em paralelo, a Seplag-RS e a Secretaria de Estado da Fazenda desenvolveram

30. As reunies com a alta direo para traar os objetivos estratgicos e, posteriormente, valid-los para
definir o mapa estratgico contou com apoio de consultoria externa, prestada pela Fundao Getulio Vargas
(UNISC, 2013, p. 36).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 43

um estudo relativo ao cenrio fiscal, tendo em vista delimitar a capacidade de


financiamento pblico do governo. Com base nos objetivos e estratgias setoriais
e no cenrio fiscal, foram ento formuladas as propostas de programa do PPA,
de responsabilidade das secretarias setoriais, que indicaram gestores para a tarefa.
Cabe ressaltar, como constatado pela pesquisa realizada pelo Ipea (2013j, p. 44),
a inexistncia, em vrias secretarias, de gestores permanentes com conhecimento
tcnico apropriado na rea de planejamento, a despeito de o governo estadual
ter criado, mais recentemente, o cargo de analista de planejamento, oramento
e gesto. Como em outros estados, tambm no Rio Grande do Sul o processo de
elaborao do PPA contou com o suporte de uma ferramenta digital conhecida
como Sistema de Informaes de Planejamento e Gesto (Sisplag), que se presta
a outras atividades, como o monitoramento e a introduo de alteraes na
programao do plano, quando de sua execuo.
Bahia, o arranjo organizacional com vistas elaborao do PPA 2012-2015 tem,
como responsvel pela coordenao do processo, a Secretaria do Planejamento
do Estado da Bahia (Seplan-BA). Para alm da competncia formal, trata-se,
no caso, do exerccio de uma coordenao efetiva, espelhando a adoo, pelo governo
estadual, da nova metodologia proposta pelo governo federal, fundamentada em
temas estratgicos e que procura incorporar a lgica intersetorial e transversal na
formulao das polticas e programas de governo.
O ponto de partida para a elaborao propriamente dita do PPA 2012-2015
foi a formao de um grupo de trabalho, no mbito da Seplan-BA, para discutir
as diretrizes estratgicas do governo. Na sequncia, foram produzidos os textos de
diagnsticos do PPA, a metodologia de elaborao e a estrutura do documento
(Ipea, 2013a, p. 20). Com base nesses documentos, a Seplan-BA formulou uma
proposta inicial de construo do PPA, definindo os eixos estruturantes, as reas
temticas e os programas que comporiam seu contedo. A partir dessas definies,
as secretarias setoriais foram convidadas a participar do processo. Essa partici-
pao estruturou-se com base na organizao de mesas temticas, nas quais foram
apresentadas e discutidas as propostas e os compromissos a serem assumidos pelas
secretarias setoriais, de acordo com as respectivas reas de competncia. Prvia
realizao das mesas temticas, a Seplan-BA promoveu uma reunio preparatria,
de sensibilizao e mobilizao, com todas as secretarias, autarquias, fundaes e
empresas pblicas (Ipea, 2013a, p. 22), para a qual foram elaborados e distribudos
documentos referenciais acerca da nova metodologia do PPA.
Nas reunies referentes s mesas temticas, a Seplan-BA solicitou s secre-
tarias setoriais que estas indicassem tcnicos com maior capacidade decisria,
com vistas a reduzir as rodadas de validao (Ipea, 2013a, p. 19), ou seja,
o nmero de reunies para discutir os respectivos compromissos, metas e entregas
44 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

em cada programa do PPA. Em muitas dessas reunies, participaram secretrios


executivos, chefes de gabinete (...) superintendentes, diretores e (...) tcnicos de
assessoria e coordenao (Ipea, 2013a, p. 19), contando, em alguns casos,
com a presena de secretrio. Ficou sob responsabilidade da Seplan-BA a anlise
e refinamento das propostas oriundas das mesas temticas, com o intuito de
compor o documento final do PPA.
Em Minas Gerais, o arranjo organizacional para a elaborao do PPAG
2012-2015 envolveu a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas
Gerais (Seplag-MG), criada em 2003, a partir da fuso das ento extintas Secretaria de
Estado do Planejamento e Coordenao Geral (Seplan-MG) e da Secretaria
de Estado de Recursos Humanos e Administrao (Serha-MG), e as diversas
secretarias setoriais e entidades associadas. Trata-se de um arranjo que centraliza,
na Seplag-MG formalmente responsvel pela coordenao do processo
a concepo geral do documento, que vai da proposio das diretrizes e objetivos
do PPAG especificao dos programas que o compem, passando pela fixao
dos valores para o financiamento das aes e projetos propostos definio feita,
neste caso, em conjunto com a Secretaria de Estado da Fazenda , e desconcentra
o detalhamento operacional dos programas para as demais secretarias e unidades
a elas vinculadas. A centralizao das principais decises relativas construo
do PPAG na Seplag-MG engloba no s a especificao de suas diretrizes e obje-
tivos gerais, como avana consideraes acerca dos programas que o compem,
passando pela fixao de limites financeiros e oramentrios para a programao
dos rgos e entidades definio feita, neste caso, em conjunto com a Secretaria
de Estado da Fazenda. A desconcentrao do detalhamento operacional da
programao para as secretarias setoriais e suas unidades teve, como suporte,
uma ferramenta digital denominada como Sistema de Informaes Gerenciais
e de Planejamento (Sigplan), tambm utilizada para fins de monitoramento
da execuo da programao proposta e sua reviso. Em consonncia com a
diviso de trabalho estabelecida, o Manual de elaborao do PPAG 2012-2013,
que tambm abrange as atividades de monitoramento e reviso do plano, dedicou
ateno fundamentalmente descrio dos atributos dos programas e das regras
e elementos tcnicos pertinentes sua especificao, alm de orientaes para
o uso do Sigplan. Tal arranjo deixa pouco espao para a participao da alta
direo que, na maioria das situaes, est mais relacionada com a alocao
oramentria e de recursos dentro das aes (Ipea, 2013b, p. 37) dos projetos
que dizem respeito a cada secretaria.
Mato Grosso do Sul tem, na atual Secretaria de Estado do Meio Ambiente,
do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac), criada em 2006 com a extino da
Secretaria de Estado do Planejamento e de Cincia e Tecnologia (Seplanct-MS),
o rgo responsvel pela elaborao do PPA estadual. Cabe Semac articular-se com
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 45

as secretarias setoriais e unidades a elas vinculadas no sentido de que estas apresentem


suas propostas que iro compor o documento. A consolidao fica a cargo da Semac.
Trata-se de um processo fortemente informado pelas atividades de elaborao da
programao oramentria. Conforme o relatrio de pesquisa do Ipea (2013f, p. 59),
a elaborao do PPA se d vinculado LOA. Uma primeira indicao nesse
sentido pode ser vista no fato de a elaborao do PPA no ser uma atribuio
da Superintendncia de Planejamento (Suplan), mas da Superintendncia de
Oramento e Programa (Suprog) unidades da estrutura organizacional da Semac
onde consolidado e elaborado o projeto de Lei do Plano Plurianual que enca-
minhado para a Assembleia Legislativa (Ipea, 2013f, p. 9). Outra indicao remete
inexistncia de um manual especfico de elaborao do PPA. O documento que
informa o processo o manual tcnico oramentrio, cujo foco, como o prprio
nome indica, so orientaes relativas montagem da pea oramentria. Por fim,
a reviso anual do PPA consiste, em larga medida, em uma atualizao exaustiva
da programao financeira do PPA.
O quadro 3 sintetiza as principais informaes referentes conformao do
arranjo organizacional encarregado da elaborao do PPA, bem como da parti-
cipao da alta direo no processo, que so os aspectos para os quais observa-se
maior heterogeneidade entre os estados pesquisados. Na direo oposta, o uso de
ferramenta digital para dar suporte atividade, que outro aspecto estruturante
do processo de elaborao do plano, encontra-se muito difundido a rigor, todos
os estados dispem de tal ferramenta ou a estavam desenvolvendo , no sendo
aqui retomado.

QUADRO 3
Conformao estrutural e grau de centralizao do arranjo organizacional encarregado
da elaborao do PPA 2012-2015 e participao da alta direo no processo
Estado Conformao estrutural Grau de centralizao Participao da alta direo
Bahia Ad hoc Centralizado Mdia
Cear Sistmico Descentralizado Baixa
Esprito Santo Ad hoc Descentralizado Alta
Mato Grosso do Sul Ad hoc Descentralizado Baixa
Minas Gerais Ad hoc Centralizado Baixa
Paran Sistmico Descentralizado Baixa
Rio de Janeiro Sistmico Centralizado Baixa
Rio Grande do Norte Ad hoc Descentralizado Baixa
Rio Grande do Sul Ad hoc Descentralizado Mdia
So Paulo Sistmico Descentralizado Baixa

Elaborao do autor.
46 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A maior parte dos estados utiliza-se de arranjos ad hoc, no sentido de estru-


turas temporrias ou transitrias, constitudas especificamente para a atividade
de elaborao do PPA. Os arranjos tipificados como sistmicos envolvem apenas
quatro estados, sendo que, em um deles cabe qualificar melhor o enquadramento.
Isso aplica-se, em particular, ao Rio de Janeiro, onde o arranjo construdo, ainda
que apresente uma configurao sistmica, foi institudo, como visto, com base em
um decreto do governo estadual, no se materializando sob a forma de unidades
administrativas formalmente constitudas nas estruturas das secretarias setoriais.
No que se refere ao grau de centralizao, prevalecem arranjos de natureza des-
centralizada. Por descentralizado entende-se, a rigor, arranjo que confere maior
autonomia decisria s secretarias setoriais quanto elaborao das respectivas
programaes para compor o PPA. Evidentemente, arranjo centralizado aponta
na direo oposta. J a participao da alta direo nos processos de elaborao
dos PPAs estaduais revela-se, de um modo geral, pouco relevante, o que permite
classific-la como baixa ou mdia. Trata-se, ademais, de participao circunscrita s
decises relativas s diretrizes estratgicas de governo, que informam a elaborao
da programao do PPA, avanando, em algumas poucas situaes, no terreno da
definio de aes ou programas de natureza prioritria. Apenas em um estado,
o Esprito Santo, h uma sistemtica mais includente no que se refere participao
da alta direo na formulao do PPA, qualificada como alta para real-la face aos
demais casos examinados pela pesquisa.

3.2 A interlocuo do Poder Executivo com a sociedade civil


Desde o contexto de redemocratizao delineado nos anos 1980 e, principalmente,
a partir da promulgao da CF/1988, tem ocorrido a proliferao de canais
de participao na formulao e implementao de polticas pblicas no pas.
Desse processo resultou um repertrio amplo e heterogneo de prticas e instncias
de participao direcionadas incorporao dos cidados e associaes da sociedade
civil nas deliberaes concernentes a assuntos de interesse pblico, em especial aqueles
que envolvem a proviso de bens e servios populao. Trata-se de fenmeno que
se manifesta de forma mais intensa nos nveis subnacionais de governo, em especial
nos governos locais, para os quais, em vrias circunstncias, h prescrio legal de
criao de instncia participativa.
Embora sem a mesma intensidade observada no nvel dos governos locais,
a participao social tem sido considerada pelos governos estaduais, inclusive no
tocante ao processo de elaborao do PPA. No entanto, na ausncia de prescrio
normativa determinando sua adoo, a incorporao da participao depende da
vontade poltica do governante. Assim, nem todos os estados pesquisados abriram
espao para a participao da sociedade na elaborao do respectivo PPA 2012-2015,
como o caso do Paran. Rio de Janeiro, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 47

assemelham-se ao Paran, distinguindo-se dele por apresentarem algum tipo de incurso,


ainda que precria, na rea da participao. No extremo oposto, Rio Grande do Sul
e Bahia, ambos governados pelo PT, so os estados que mais valorizam politicamente a
participao, rotulando inclusive os respectivos PPAs como participativos. Os demais
estados aparecem em situao intermediria, no sentido de que adotam prticas
participativas sem, contudo, conferir-lhes a importncia a elas formalmente atribudas
no Rio Grande do Sul e na Bahia.
Os canais ou instncias de participao utilizados pelos governos estaduais
apresentam conformao variada. Os conselhos e conferncias de poltica setorial
institudos nos estados seriam uma espcie de candidato natural viabilizao
dessa participao, tendo em vista o carter tambm setorial que caracteriza
o arranjo organizacional estruturado para a elaborao do PPA. Isto, no entanto,
no ocorre. Prevalecem, na ampla maioria dos casos, a realizao de audincias
pblicas ou fruns, de recorte regional, e a criao de sites ou portais especficos
para a interlocuo com a sociedade, os quais podem ser, e em diversos casos o so,
usados de forma combinada.
No entanto, quaisquer que sejam os canais adotados, o alcance da participao
no tocante efetiva incorporao das demandas manifestadas pela sociedade na
programao do PPA revela-se muito restrito. Em alguns casos, a participao
meramente informativa; em outros, consultiva. Quando consultiva, as sugestes
e demandas constituem apenas subsdios a serem considerados na formulao do
documento, sem o compromisso formal do governo de acat-las. Instncias par-
ticipativas com atribuies deliberativas so escassas, registrando-se sua presena
apenas no Rio Grande do Sul. Isto posto, pode-se afirmar que a participao social
no mbito dos PPAs estaduais presta-se mais aprendizagem democrtica que a
tornar o contedo dos documentos produzidos mais permeveis manifestao
das preferncias e interesses da sociedade.
O Paran, como j mencionado, inscreve-se no rol dos estados em que no h
uma sistemtica com vistas ao envolvimento efetivo da sociedade civil no processo
de formulao do PPA. No discurso oficial dos responsveis pela coordenao do
processo de elaborao do documento, as aes do governo, o que inclui a elabo-
rao do PPA, prescindem de consultas populao, j que gozam da legitimidade
poltica assegurada pela disputa eleitoral (Ipea, 2013g), ou seja, pelo mecanismo
clssico da democracia liberal.
Minas Gerais pouco difere da situao encontrada no Paran quanto interlo-
cuo com a sociedade no processo de elaborao do PPAG. A despeito de o PMDI
2011-2030, que informa formalmente a construo do PPAG 2012-2015, enfatizar
a importncia da participao da sociedade civil organizada na priorizao e acom-
panhamento da implementao da estratgia governamental (Ipea, 2013b, p. 39),
48 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

a metodologia adotada para a formulao do documento, no a incorpora de forma


sistemtica. H uma inteno declarada de se avanar nessa direo, traduzida na
promoo de fruns regionais, tendo por referncia as macrorregies de planeja-
mento do estado. Em sintonia com tal inteno, foram realizados, em carter de
projeto piloto, fruns em duas das dez macrorregies do estado, com o intuito de
apresentar a estrutura do PPAG e suas estratgias de interveno, bem como discutir
as prioridades das respectivas regies no tocante a aes do governo (Ipea, 2013b).
De natureza consultiva, esse ensaio de interlocuo no aduziu nenhuma contribuio
mais efetiva para a concepo e a programao do PPAG 2012-2015.
No Rio de Janeiro, houve uma incurso no sentido de interlocuo com a
sociedade civil no governo de Anthony Garotinho, referente ao perodo 1999-2002.
Eleito com apoio em uma coalizo de partidos progressistas, que incluia o Partido
dos Trabalhadores (PT), o governo estadual adotou ento uma modalidade de
Oramento Participativo (Ipea, 2013h, p. 21). Esse tipo de iniciativa comeou
a ser esvaziado ainda no mandato de Anthony Garotinho, refletindo a sada do
PT da coalizo que o apoiava, e no foi mais retomado. Na metodologia definida
para a elaborao do PPA 2012-2015, a participao da sociedade civil e de atores
representativos da iniciativa privada no contemplada (Ipea, 2013h, p. 58).
Na ausncia de uma normativa, a participao acabou por ficar restrita a algumas
polticas setoriais, nas quais as comisses setoriais responsveis pela formulao de
propostas para a programao do PPA 2012-2015 tomaram a iniciativa de promover
algum tipo de discusso de suas proposies com representantes da sociedade,
no mbito dos respectivos conselhos, como no caso do Conselho Estadual de
Assistncia Social (Ceas) Ipea, 2013h. Trata-se, portanto, de uma interlocuo
parcial e informal, com propsito marcadamente informativo.
Ao contrrio de Paran, Minas Gerais e Rio de Janeiro, o Rio Grande do
Norte valoriza formalmente a participao da sociedade da elaborao do PPA.
Para incorpor-la no mbito da construo do PPA 2012-2015, pensou-se em um
arranjo lastreado nos conselhos e conferncias de polticas setoriais institudos e em
funcionamento no estado. A importncia atribuda aos Conselhos e Conferncias
residiu no fato de constiturem-se espaos de pactuao dos diversos setores da
populao (Ipea, 2013i, p. 71). Tal arranjo envolveria a formao de grupos de
trabalho constitudos por representantes das secretarias setoriais e dos conselhos
vinculados poltica setorial em questo. Caberia aos grupos fazer uma triagem
das principais deliberaes e recomendaes oriundas das mencionadas instncias
de participao, com vistas a fornecer subsdios para a definio dos objetivos
setoriais e da programao do PPA (Ipea, 2013i).
No entanto, as reunies pensadas para discutir e priorizar as deliberaes e
recomendaes dos conselhos e das conferncias no ocorreram. A justificativa
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 49

apresentada pela Seplan-RN para o fato foi a escassez de tempo hbil para realiz-las,
qual somaram-se s dificuldades operacionais advindas da reestruturao dos
rgos, em funo da mudana de governo (Ipea, 2013i, p. 72). Na ausncia de
uma interlocuo efetiva entre governo e sociedade, a incorporao de sugestes
originrias das instncias participativas por parte das secretarias setoriais quando
da elaborao das respectivas propostas para o PPA 2012-2015, quando ocorreu,
deu-se de modo passivo (Ipea, 2013i, p. 74), no sentido de no refletir uma
ao intencionada.
Em Mato Grosso do Sul, os conselhos de poltica setorial tambm
foram pensados como canal para a interlocuo com a sociedade no tocante
construo da programao do PPA. Essa alternativa viu-se favorecida
pelo fato de a Semac secretaria que, como visto, est frente do processo
de elaborao do documento participar diretamente da composio de parte
expressiva dos conselhos setoriais institudos e em funcionamento no estado.
No entanto, no se avanou no sentido de se estruturar alguma forma de
comunicao entre tais instncias participativas e o processo de elaborao do
PPA 2012-2015, o que implicou em uma interlocuo frgil, para no dizer
inexistente, com a sociedade.
J o Esprito Santo adota uma sistemtica de envolvimento da sociedade
no processo de formulao do PPA dirigida identificao de demandas da
populao quanto a prioridades de interveno governamental, assumindo carter
meramente consultivo. A participao da populao na formulao da progra-
mao do PPA, promovida pelo governo estadual, envolveu dois mecanismos
principais de consulta: o encaminhamento de propostas via internet e a realizao
de audincias pblicas. Para o envio de sugestes de aes e projetos com vistas
incluso no PPA, o governo criou um site especfico que, durante 30 dias,
ficou aberto apresentao de propostas por parte da populao, dando forma ao
denominado PPA online. Das propostas recebidas,31 aquelas com maior adeso
foram selecionadas com o intuito de serem submetidas apreciao no mbito das
audincias pblicas. Tais audincias ocorreram de forma regionalizada, tratando
simultaneamente da programao do PPA e da proposta oramentria para o ano
de 2012. Foram, no total, dez audincias, convocadas pelo governo, cabendo,
s prefeituras municipais de cada regio, divulgar o evento e mobilizar a populao.
So audincias com acentuada conotao poltica, nas quais participam prefeitos
municipais, deputados e o governador, com pouco espao para a manifestao
da sociedade (Ipea, 2013e).

31. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pela Ipea (2013e), foram 444 as propostas recebidas pelo
governo estadual.
50 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A metodologia de trabalho adotada em cada audincia consistiu em dividir


os participantes em seis grupos de discusso, organizados segundo os eixos temticos
do PPA. A atribuio do grupo resumiu-se a selecionar, entre os projetos e aes
constantes do Plano de Governo (...) e as sugestes includas atravs do PPA online
(Ipea, 2013e, p. 27), cinco demandas prioritrias para fins de incluso na progra-
mao do PPA 2012-2015. Essas demandas populares foram posteriormente
consolidadas pela SEP e enviadas s secretarias setoriais para conhecimento e
possvel incorporao s respectivas propostas para o PPA. Ainda que, na avaliao
feita no mbito da SEP, a maior parte delas tenha sido considerada no documento
(Ipea, 2013e), no h, por parte do governo estadual, nenhum compromisso formal
neste sentido. Com isto, as audincias pouco contribuem para tornar a programao
do PPA mais responsiva s necessidades da sociedade e aos pleitos apresentados pela
populao. Na prtica, sua realizao tende a assumir uma conotao simblica,
atendendo a propsitos de legitimao poltica do PPA.
Outro estado no qual a participao da populao no processo de elabo-
rao do PPA assume carter apenas consultivo So Paulo. Tal participao,
contudo, revela-se ainda mais restrita que a observada no caso do Esprito Santo.
O instrumento de interlocuo do governo estadual com a sociedade consistiu na
criao de um link na pgina da SPDR, instituindo o denominado portal PPA,
no qual foram postados todos os programas propostos para o PPA 2012-2015.
Nele, os atores da sociedade civil cidados, entidades empresariais, organizaes
no governamentais etc. poderiam acessar a programao proposta e fazer
sugestes de modificao nesta.32 No h, contudo, informaes relativas ao
tratamento dado s sugestes apresentadas, at porque isto no foi formalmente
divulgado. No entanto, o fato de no existir, nas normativas estaduais referentes
elaborao do PPA, descrio da forma e das condies de participao da
sociedade no processo (Ipea, 2013c) sinaliza na direo da reduzida importncia
atribuda ao tema pelo governo estadual.
No caso do Cear, h uma nfase do governo em incorporar a participao da
sociedade no processo de elaborao do PPA 2012-2015. Essa incorporao fez-se
de forma regionalizada, tendo, como principal instrumento de interlocuo com a
populao, a realizao de oficinas, objetivando a priorizao das aes e indicao
de temas estratgicos (Ipea, 2013d, p. 29) para compor sua programao. No total,
foram realizadas dezessete oficinas nas sete macrorregies do estado, sob a coordenao
conjunta da Seplag-CE e da vice-governadoria, para as quais o governo convidou os
diversos setores da sociedade cidados, representantes das administraes municipais,
sindicatos, organizaes no governamentais etc.33

32. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p 39), o Portal PPA registrou [no perodo de
um ms em que ficou aberto] 218 sugestes, sendo 191 de cidados, 24 de rgos pblicos e 3 de ONGs.
33. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013d), quatro pessoas participaram das oficinas realizadas.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 51

Na dinmica de funcionamento das oficinas, os participantes foram divi-


didos em grupos de trabalho organizados por tema sade, educao etc.
Como subsdio s discusses, a Seplag-CE preparou e disponibilizou aos parti-
cipantes um material contendo as propostas que deveriam ser consideradas para
fins de priorizao. Cada participante indicou as dez principais propostas que
considerava prioritrias, as quais, posteriormente, foram consolidadas pelo grupo.
Coube tambm ao grupo discutir e selecionar o que se designou como
compromisso regional, expressando algum problema ou alguma vocao da regio
a merecer ateno especial do governo. Aps os trabalhos em grupo, realizou-se
uma plenria para debater e votar aquele que seria considerado como o compro-
misso regional da regio em questo, tendo em vista sua incorporao nas reas
temticas do PPA 2012-2015. Fechado o processo, realizou-se o V Frum Estadual
de Planejamento Participativo e Regionalizado, em que cada macrorregio tinha
os seus representantes, para uma nova rodada de discusso e consolidao das
propostas oriundas das oficinas regionais (Ipea, 2013d, p. 33).
As propostas priorizadas nas oficinas foram sistematizadas pela Seplag-CE
e distribudas s secretarias setoriais, para conhecimento e anlise com vistas
incluso nas respectivas programaes do PPA 2012-2015. De um modo geral,
tais propostas convergiam para as diretrizes estratgicas do governo, favorecendo
sua acomodao no planejamento feito no mbito das secretarias. Isto deve-se ao
fato de a nfase nas oficinas ter sido dada priorizao de propostas previamente
relacionadas pela Seplag-CE, e no na identificao de novas demandas da socie-
dade. No entanto, a despeito do escopo restritivo da consulta feita populao,
nem tudo que foi aprovado nas oficinas foi incorporado ao PPA, pois nem sempre
as [secretarias] setoriais tm os recursos ou a capacidade de efetuar [as propostas]
(Ipea, 2013d, p. 33). No h critrios objetivos informando o mencionado exame,
deixando a deciso ao arbtrio dos gestores responsveis pelo processo. A no
incorporao, regra geral, justificada pelo argumento da existncia de restries
financeiras ou oramentrias.
A Bahia vem avanando na direo do estreitamento da interlocuo do
poder pblico estadual com sociedade, o que ganha impulso a partir da primeira
gesto do PT frente do governo estadual. Conforme relatrio de pesquisa do Ipea
(2013a, p. 28), os trs ltimos PPAs (...) foram referendados de alguma forma pela
sociedade, diferentemente dos PPAs vigentes de 1992 a 2003. A incorporao
da participao da populao no processo de elaborao do PPA 2012-2015
envolveu uma arquitetura institucional de relativa complexidade, da qual resulta
a formulao do denominado PPA Participativo (PPA-P).
52 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A relao com a sociedade civil teve, como principal espao de interlocuo,


a realizao de plenrias nos denominados territrios de identidade, 34
que representam as unidades regionais de planejamento utilizadas na elaborao
do PPA 2012-2015. Em cada territrio, em um total de 26, foi constitudo um
grupo territorial de trabalho (GTT),35 com a funo de articular a participao
dos atores da sociedade civil nas plenrias do denominado PPA Participativo ou
PPA-PE, antecedendo a realizao propriamente das plenrias nos territrios,
em um total de 26 uma plenria em cada territrio promoveu-se um encontro em
Salvador para fins de sensibilizao e capacitao dos representantes dos GTTs.
Nas plenrias, que contaram com a participao de representantes de entidades
da sociedade civil e do poder pblico municipal, estadual e federal foram dis-
cutidas as proposies levantadas pelos respectivos GTTs. Aps a deliberao dos
participantes, as propostas aprovadas foram sistematizadas pela Seplan-BA,
e posteriormente submetidas s secretarias setoriais para fins de anlise e incorporao
ao PPA 2012-2015.36 Caso a proposta no fosse incorporada, a secretaria que a
rejeitou teria que fazer um relatrio justificando sua deciso, para ser informada
representao do territrio nela interessada (Ipea, 2013a).
, contudo, o Rio Grande do Sul que conta com o arranjo institucional
de maior abrangncia e complexidade para a interlocuo com a sociedade no
processo de elaborao do PPA. Trata-se de resultado que reflete a tradio do
estado em valorizar a participao da populao nas atividades de formulao e
implementao de polticas pblicas, com destaque para a elaborao das propostas
oramentrias. A esse respeito, cabe destacar a promulgao de lei, no governo
Antnio Brito, correspondente ao perodo 1995-1998, instituindo a consulta
popular com o objetivo de fomentar a participao da populao na elaborao
do oramento estadual (Ipea, 2013j, p. 22). Tal medida foi reafirmada e reforada
com a ascenso ao poder de Olvio Dutra, do PT, que trouxe, para a esfera estadual,
a metodologia do oramento participativo, originalmente praticada em Porto
Alegre (Ipea, 2013j, p. 22).
O retorno do PT ao comando do executivo estadual, com a eleio de
Tarso Genro para exercer o poder no perodo 2011-2014, implicou a revaloriza-
o da interlocuo do governo com a sociedade. Essa disposio expressa-se na
estruturao do denominado Sistema estadual de participao popular e cidad,
coordenado pela Seplag-RS, que envolve vrios canais e instrumentos com

34. Cada territrio conta com uma instncia participativa, sob a forma de rgo colegiado, composto paritariamente
por representantes da sociedade civil e do poder pblico (Ipea, 2013a).
35. Cada GTT foi formado por nove integrantes, dos quais cinco indicados pela sociedade civil e os outros quatro por
rgos pblicos (Ipea, 2013a).
36. Das plenrias emergiram um total de 3.228 propostas, das quais 1.952 foram validadas pela Seplan-BA e repassadas
s secretarias setoriais, para conhecimento e avaliao (Ipea, 2013a).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 53

vistas a viabilizar a participao cidad no planejamento e acompanhamento


das aes do governo (Ipea, 2013j, p. 22), o que inclui a elaborao do PPA
2012-2015, designado como Plano Participativo 2012-2015. Trata-se de um
arranjo institucional que compreende no apenas mecanismos de informao
e consulta, mas tambm de deliberao.
Para a elaborao do PPA Participativo, o governo estadual estruturou uma rede
de planejamento composta por representantes das secretarias e rgos da administra-
o pblica estadual, designados pelos respectivos titulares para desempenhar a funo
de coordenar as atividades de elaborao das propostas setoriais do plano plurianual.
Tais representantes, denominados como coordenadores setoriais, ficaram respons-
veis por promover uma discusso acerca das proposies referentes respectiva rea
de atuao, com a participao da equipe tcnica setorial envolvida na elaborao
da programao do PPA. Nessas discusses, foram consideradas as demandas
e resolues dos conselhos e fruns de polticas setoriais (Ipea, 2013j, p. 24).
Na sequncia, os objetivos estratgicos do PPA, que haviam sido traados pela
Seplag-RS, foram apresentados e discutidos pelos coordenadores setoriais,
em um seminrio de governo, que serviu para sua legitimao. Aps o seminrio
de governo, realizaram-se seminrios regionais, abertos participao da popula-
o. Ocorreram nove seminrios regionais, um em cada regio de planejamento
do estado.37 Neles, foram apresentados e debatidos os objetivos estratgicos
do governo, bem como levantadas as demandas e sugestes dos participantes,
posteriormente repassadas, pela seplag-RS, para as equipes tcnicas das secretarias
setoriais responsveis pela elaborao da programao do PPA.
De forma complementar aos seminrios, que tiveram tanto natureza
informativa quanto consultiva, o governo disponibilizou a populao, por meio
do sistema denominado participao digital, uma ferramenta que lhe permitia
obter informaes sobre o PPA e sua metodologia de elaborao, bem como
enviar propostas para compor sua programao.38 No desdobrar do processo,
essas contribuies tambm foram encaminhadas pela Seplag-RS s secretarias
setoriais como subsdio elaborao da programao do PPA 2012-2015.
Outra instncia de participao consiste no conselho do PPA, composto por
um representante de cada um dos 28 conselhos regionais de desenvolvimento do
Rio Grande do Sul (Coredes), indicado pela respectiva direo, e um representante
eleito em cada um dos nove seminrios regionais realizados. O funcionamento do

37. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j), os seminrios contaram com a participao de
cerca de 6 mil pessoas e de mais de 360 instituies.
38. O envio de propostas fez-se por meio de um formulrio especfico disponibilizado em site tambm especfico.
De acordo com o relatrio de pesquisa do Ipea (2013j), foram feitas, por meio digital, cerca de 12 mil propostas ou
sugestes, que aps passarem por uma filtragem, resultaram em cerca de 1,6 mil, publicadas no portal do participao
digital para fins de discusso e manifestao de apoio.
54 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

conselho, cujo prazo de vigncia corresponde ao do PPA, regulamentado pelo pleno


de seus conselheiros. Suas atribuies envolvem apreciar, emitir opinio e validar
a proposta do PPA do Governo do Estado para encaminhamento Assembleia
Legislativa (Ipea, 2013j, p. 26), assumindo, portanto, carter deliberativo.
Cabe-lhe tambm a atribuio de acompanhar a execuo do plano.
Alm do conselho do PPA, o processo de elaborao do PPA 2012-2015
contou com a participao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social (CDES). Institudo como rgo consultivo do governador, o CDES
formado por 90 representantes da sociedade civil e 12 representantes de
diversas secretarias do governo (Ipea, 2013j, p. 26). Como integrante do sistema
estadual de participao popular e cidad, o CDES teve o papel de opinar
sobre as propostas do PPA, j em sua fase de finalizao (Ipea, 2013j, p. 26).
Suas contribuies, sob a forma de recomendaes, registradas em relatrio,
foram incorporadas ao PPA (Ipea, 2013j).
O quadro 4 sintetiza as informaes sobre a interlocuo dos governos estaduais
com a sociedade civil no processo de elaborao do PPA, enfatizando aspectos
relativos aos canais utilizados nesta interlocuo e natureza da participao quanto
ao alcance de sua influncia na definio da programao proposta. O nico estado
no relacionado no mencionado quadro o Paran, no qual, como visto, no h
nenhuma abertura para a participao da sociedade na formulao do respectivo
plano plurianual. Outros trs estados Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande
do Norte , a despeito nele relacionados, na prtica pouco distinguem-se do Paran,
apresentando uma interlocuo frgil ou incipiente com a sociedade, com alcance
muito limitado ou mesmo irrelevante.

QUADRO 4
Canais de interlocuo com a sociedade e natureza da participao no processo de
elaborao do PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Estado Canal de participao Natureza da participao

Bahia Encontro/plenria Informativa/consultiva

Cear Oficina/frum Informativa/consultiva

Esprito Santo Audincia pblica/portal Consultiva

Mato Grosso do Sul Conselho Consultiva

Minas Gerais Frum Consultiva

Rio de Janeiro Conselho/conferncia Informativa

Rio Grande do Norte Conselho/conferncia Consultiva

Rio Grande do Sul Vrios Consultiva/deliberativa

So Paulo Portal Informativa/consultiva

Elaborao do autor.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 55

Os canais de participao, de concepo variada, so usados de forma isolada


ou combinada pelos estados. Os mais comuns consistem na realizao de encontros
regionais, que recebem denominao variada, como audincia pblica, plenria
e frum, entre outras. Destaca-se o caso do Rio Grande do Sul, que, como visto
anteriormente, utiliza um conjunto diversificado de formas de interlocuo com a
sociedade. Quanto natureza da participao, prevalecem aquelas com propsitos
consultivos; apenas no Rio Grande do Sul avana-se na direo da participao
com propsitos deliberativos.

3.3 A relao com a Assembleia Legislativa e a abertura de novos espaos


para a participao da sociedade
O Poder Legislativo tem a atribuio formal de aprovar o projeto de lei do PPA,
elaborado pelo Poder Executivo. Para tanto, as Assembleias Legislativas dispem de
mecanismos variados para ampliar a discusso sobre o documento. Tais mecanismos
vo do direito de cada parlamentar requerer, do governo, as informaes que julgar
pertinente ao exame e deliberao acerca do contedo do PPA ao direito de suas comis-
ses temticas requererem o envio de documentos ou de promoverem audincias com
autoridades representativas do Executivo, passando pela realizao de audincias
pblicas para ouvir a sociedade e especialistas no tema. No surpreende, assim, que a
forma como as Assembleias Legislativas discutem e aprovam a proposta de lei do
PPA enviada pelos respectivos executivos revele-se muito variada entre os estados,
considerando-se os instrumentos ou mecanismos por elas mobilizados.
No entanto, a despeito da heterogeneidade dos processos de discusso e apro-
vao PPA por parte das Assembleias Legislativas, o alcance das mudanas por elas
propostas no documento , regra geral, muito limitado. Diversos fatores podem ser
arrolados na explicao desse resultado. Primeiro, os governos estaduais, de um modo
geral, dispem de slidas bases de apoio no Legislativo, o que lhes permite a aprovao
de matrias de seu interesse, como a proposta de lei do PPA, sem a necessidade de
negociaes ou concesses polticas de maior abrangncia. Segundo, o Legislativo
tende a atribuir pouca importncia poltica ao documento vis--vis o oramento.
o oramento que tende a galvanizar a ateno dos deputados. Isto evidencia-se,
com nitidez, no maior nmero de emendas endereadas ao oramento, quando
comparadas s emendas ao PPA. Terceiro, o prazo regimental para a discusso e
aprovao do PPA no necessariamente compatvel com um exame mais detido ou
aprofundado do documento. Alm do mais, o processo tende a ocorrer em paralelo
ou ter sombreamentos com a tramitao e aprovao da LDO e da LOA. Quarto e
ltimo, os deputados dispem de mecanismos alternativos para o encaminhamento de
sugestes relativas ao PPA ainda na fase de elaborao do documento pelo Executivo.
Um desses canais decorre da influncia que o Legislativo exerce na composio da
alta direo do governo, o que inclui a indicao de deputados eleitos para ocupar
56 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

cargos de secretrio. Essa influncia cria um canal de comunicao entre os dois


poderes, que favorece a intermediao de interesses dos deputados que integram a
base de apoio do governo. Outro canal consiste na participao dos deputados nas
audincias pblicas ou fruns regionais promovidos pelo Executivo com vistas a
discutir, com a sociedade, a programao do PPA.
Na ampla maioria dos estados, a tramitao do PPA no Legislativo assume
conformao ritualstica e faz-se em atendimento a uma prescrio legal. ilustra-
tiva, a esse respeito, a avaliao feita no relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea
(2013c, p. 70), segundo o qual os membros da Comisso de Finanas, Oramento
e Planejamento da Assembleia Legislativa de So Paulo, que tm a atribuio de
examinar e emitir parecer sobre o projeto de lei do PPA estadual, consideram o
documento como uma simples carta de intenes com baixa probabilidade da
execuo dos programas e aes nele inseridos. A Assembleia Legislativa de Minas
Gerais , a rigor, a nica que escapa a esse padro de conduta, desempenhando,
em particular, o papel de promover a interlocuo com a sociedade acerca da
programao do PPA, que o governo estadual praticamente exime-se de fazer.
O carter ritualstico da tramitao do PPA no Legislativo evidencia-se com
nitidez no Mato Grosso do Sul. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo
Ipea (2013f), h uma relao de parceria entre o Executivo e o Legislativo no exame e
aprovao do projeto de lei do PPA. Significa dizer que a proposta do PPA aprovada
pela Assembleia Legislativa praticamente da forma como enviada pelo governo do estado.
No Paran, o processo assume tambm configurao ritualstica refletindo
a reduzida importncia poltica atribuda ao PPA pelo legislativo estadual. 39
As atividades de anlise do projeto de lei do PPA estadual so concentradas na
comisso permanente do oramento, com escasso envolvimento dos deputados
que no a integram. Conforme relatrio de pesquisa do Ipea (2013g, p. 19),
o plano plurianual tratado pelos deputados apenas como uma ferramenta
normativa, que conhecida, mas sem interferncia nas atividades cotidianas, logo,
sem importncia poltica. Depois de examinar e aprovar a proposta recebida do
Executivo, a comisso a encaminha diretamente ao plenrio, para votao, o que
ocorre sem a introduo de alteraes de relevncia em seu contedo.
No caso do Esprito Santo, cabe Comisso Permanente de Finanas, Economia,
Oramento, Fiscalizao e Tomada de Contas a responsabilidade de debater e modi-
ficar o projeto de lei do PPA enviado pelo executivo estadual Assembleia Legislativa.
Esse processo de apreciao do documento pelo Legislativo envolveu a realizao de

39. Embora disponha de mecanismos variados para ampliar o debate da programao do PPA, como as audincias
pblicas, a Assembleia Legislativa estadual praticamente no os utiliza. Como afirma o relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013g, p. 38), para o PPA 2012-2015 ocorreu a excepcionalidade de uma audincia pblica no municpio
de Laranjeiras do Sul, por convocao da Comisso Permanente de Oramento da Assembleia Legislativa.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 57

audincias pblicas regionais, movidas formalmente pelo propsito de discutir o con-


tedo de sua programao com a sociedade. No entanto, de acordo com o relatrio de
pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e), trata-se de uma interlocuo que praticamente no
avanou alm do aspecto informativo, focando questes relativas aos valores previstos
para as aes e projetos de maior interesse da populao. O relatrio produzido pela
mencionada comisso referente proposta do Executivo no apresentou alteraes
ou modificaes substantivas ao PPA 2012-2015 (Ipea, 2013e, p. 29). Submetido
apreciao dos deputados, tal relatrio foi discutido e votado em sesso exclusiva para
este fim. Na sequncia, o projeto de lei, com a incluso de emendas parlamentares,
retornou ao Executivo para a sano do governador.
No Rio de Janeiro, o envolvimento do Legislativo com o PPA restringe-se
ao perodo de tramitao do projeto de lei enviado pelo Executivo para fins de
anlise, proposio de emendas e votao. Como em outros estados, trata-se
de um processo de marcada conotao ritualstica, o que fica espelhado nas prprias
regras para a referida tramitao, definidas no regimento interno da Assembleia
Legislativa estadual. De acordo com as mencionadas regras, cabe Comisso de
Oramento, Finanas, Fiscalizao Financeira e Controle apreciar e emitir parecer
sobre o projeto de lei do PPA, o que se faz em simultneo tramitao da pea
oramentria. Alm desse aspecto, a comisso dispe de um prazo mximo de vinte
dias para promover a discusso do projeto, o que inclui a realizao de uma audincia
pblica, e emitir seu parecer. Tal audincia pblica, de natureza compulsria, no
exclusiva da proposta do PPA, tratando tambm da LOA. E a LOA que tende
a galvanizar o interesse dos participantes, pouco discutindo-se a programao
do PPA (Ipea, 2013h). O reduzido nmero de emendas parlamentares ao projeto de
lei do PPA 2012-2015 ilustra a importncia que lhe atribuda pelos parlamentares
estaduais. Apesar de existirem emendas especficas para o PPA, so as propostas de
modificao na Lei Oramentria Anual (LOA) que compem a grande maioria das
emendas parlamentares, resultando em alteraes no PPA (Ipea, 2013h, p. 61).40
O Cear segue o padro mais geral de reduzido envolvimento dos deputados
com o processo de anlise e votao do projeto de lei do PPA quando de sua
tramitao na Assembleia Legislativa. Conforme o relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013d), a ateno da Assembleia Legislativa tende a ser direcionada
para a LOA, cujo projeto de lei, referente ao oramento de 2012, como no caso
do Rio de Janeiro, tramitou em paralelo ao projeto de lei do PPA 2012-2015.
Isto evidencia-se no fato de as emendas parlamentares focarem basicamente a

40. Mesmo considerando-se o cur to prazo para a apresentao de emendas ender eadas ao PPA , o nmer o delas
alcanou apenas 69, das quais 30 corresponderam a iniciativa de uma nica deputada do PT e outras oito de uma
deputada do Partido da Repblica (PR) (Ceperj, 2013).
58 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

pea oramentria,41 o que visto como algo at certo ponto natural, dado que
o oramento anual resulta em aes concretas que so mais facilmente percebidas
pela populao (Ipea, 2013d, p. 40). As emendas endereadas ao PPA decorrem,
a rigor, das emendas ao oramento, refletindo a necessidade de articulao entre
os dois instrumentos de planejamento. Esse entrelaamento no exame e aprovao
dos projetos de lei do PPA 2012-2015 e da LOA de 2012 tambm observa-se
nos cinco encontros macrorregionais, promovidos pelo Legislativo, nos quais ambos
foram tratados indistintamente.
No caso da Bahia, o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013a) observa que
alguns deputados participaram do processo de construo do PPA 2012-2015,
por suas ligaes com os movimentos sociais no interior do estado. Tal participao
ocorreu principalmente nas plenrias promovidas pelo Executivo nos territrios
de identidade, referentes s discusses com a sociedade no mbito do PPA-P,
mostrando-se, contudo, pouco expressiva. Na fase de tramitao do projeto de lei
do PPA 2012-2015 na Assembleia Legislativa, para fins de sua apreciao e votao,
a participao dos deputados e, principalmente, a contribuio que deram para o
aprimoramento da proposta do Executivo revelaram-se tambm pouco significa-
tivas. Isto evidencia-se no reduzido nmero de emendas parlamentares propondo
modificaes no projeto de lei, bem como no teor de tais emendas, que trataram,
regra geral, de questes perifricas ou acessrias do documento.42
O Rio Grande do Sul reproduz, em linhas gerais, a situao observada nos
demais estados, no sentido de o projeto de lei do PPA 2012-2015 no sofrer
modificaes substantivas quando de sua apreciao e votao no legislativo. Cabe
Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle a atribuio de
analisar a proposta do Executivo e emitir parecer relativo proposta do Executivo,
considerando, no processo, as emendas dos parlamentares.43 Alm de pouco
numerosas, as emendas aprovadas implicaram alteraes mnimas na proposta do
governo, que foi aprovada pela Assembleia Legislativa praticamente em sua forma
original. Emendas que alterariam sobremaneira o projeto original governamental,
propostas por deputados de oposio, no foram acolhidas, uma vez que o governo
(Ipea, 2013j, p. 33) dispe de uma base de apoio parlamentar suficiente para rejeit-las.

41. Uma explicao alternativa para a prevalncia de emendas parl amentares ao oramento, comparativamente ao PPA,
foi dada pelo relator dos projetos de lei do PPA 2012-2015 e do PPA 2008-2011. Para o relator, os deputados de
um modo geral preferem participar das discusses nas oficinas regionais promovidas pela Seplag-CE e, a partir da,
proporem iniciativas no PPA (IPECE, 20013, p. 39). Dessa forma, o envolvimento dos deputados com o PPA se daria
principalmente na fase de sua elaborao, ou seja, antes do envio do respectivo projeto de lei ser enviado Assembleia.
42. Como mostra o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013a, p. 29), o relator do parecer referente ao mencionado
projeto de lei apresentou 25 emendas, todas relacionadas a pequenos equvocos na formatao de algumas MY.
43. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j), a comisso recebeu 106 propostas de alteraes
no projeto de lei enviado pelo governo, 35 foram aprovadas.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 59

No Rio Grande do Norte, a tramitao do projeto de lei do PPA 2012-2015


estadual na Assembleia Legislativa igualmente no implicou alteraes de maior
relevncia na proposta original do governo. A leitura que se tem do comportamento
do Legislativo que este no discute e no d importncia devida ao planejamento
(Ipea, 2013i, p. 76). Quando o parlamentar eventualmente envolve-se com
a questo, ele prefere a negociao de pontos especficos do PPA, descolada
de uma avaliao sobre a pertinncia ou no do conjunto de aes propostas
e muito menos uma avaliao sobre a soluo dos problemas que o plano pretende
resolver (Ipea, 2013i, p. 76-77). Essa conduta ajuda a entender, na avaliao
feita no relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013i), o fato de a Assembleia
Legislativa estadual no ter realizado nenhuma audincia pblica para discutir,
com a sociedade, a programao do PPA, a despeito da ocorrncia de algumas
solicitaes com tal finalidade.44
Em So Paulo, o projeto de lei do PPA enviado pelo Executivo, depois de
recebido pelo presidente da Assembleia Legislativa, comunicado ao plenrio e,
na sequncia, publicado, colocado em pauta por quinze sesses, para conhecimento
e proposio de emendas parlamentares. Findo esse perodo, cabe Comisso de
Finanas, Oramento e Planejamento (CFOP) examinar o projeto e as emendas por
ele recebidas, o que culmina na elaborao de um parecer, submetido deliberao
do plenrio para ser votado e, posteriormente, encaminhado ao Executivo para a
sano do governador. Durante a tramitao do projeto de lei do PPA 2012-2015
no Legislativo, abriu-se espao para participao da sociedade civil. Para tanto,
foram utilizadas duas formas complementares de interlocuo, ambas de natureza
informativa e consultiva. A primeira deu-se por meio do portal da Assembleia
Legislativa, que disponibiliza um canal online para que a sociedade faa sugestes
de emendas parlamentares ao PPA. A segunda consistiu na realizao de uma
audincia pblica, na sede da instituio, para discutir o PPA e receber suges-
tes e demandas pertinentes sua programao. De acordo com o relatrio de
pesquisa do Ipea (2013c, p. 42), as sugestes oriundas da participao da sociedade,
por meio da audincia e do portal, foram transformadas em emendas parlamentares,
consoante as normas regimentais que tratam da matria.45
O exame das emendas parlamentares referentes ao PPA de So Paulo propor-
ciona uma boa ilustrao da menor importncia poltica que normalmente lhe
atribuda pelos legislativos estaduais comparativamente ao oramento. Como mostra

44. o que transparece, com nitidez, na fala de um dos entrevistados pela pesquisa realizada pelo Ipea (2013i, p. 77),
transcrita a seguir: como a abertura do PPA sociedade poderia levantar questionamentos e algumas surpresas,
exigindo, dessa forma, uma maior dedicao por parte dos polticos, alguns acabam no querendo que isso ocorra, alm
de no estarem preparados para absorver os eventuais questionamentos da sociedade. E, assim, as eventuais mudanas
ocorrem muito mais quando h interesse de alguns polticos de barganhar determinadas polticas em interesse prprio.
45. O relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c) no contempla informaes sobre o quantitativo de emendas
dessa natureza apresentadas e aprovadas.
60 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c), embora o nmero de emendas


ao PPA venha crescendo gradativamente desde a adoo do plano plurianual pelo
governo paulista, ocorrida em 1999, tal quantitativo ficou muito aqum daquele
direcionado pea oramentria, que foi quase quatorze vezes maior.46
Minas Gerais, como j comentado, distingue-se dos demais estados no tocante
ao papel que a Assembleia Legislativa desempenha enquanto rgo responsvel pela
avaliao e aprovao dos instrumentos de planejamento do governo estadual, o que
aplica em especial ao PPAG. por meio dela que se d a interlocuo da atividade pla-
nejadora do governo com a sociedade. Para tanto, so utilizados dois canais principais:
a comisso de participao popular (CPP) e a realizao de audincias pblicas.
Instituda em 2003, a CPP47 foi concebida como um canal para favorecer e
ampliar a participao do cidado na atividade legislativa. Suas atribuies envol-
vem receber e analisar e dar encaminhamento a proposies vindas da sociedade
que pode, inclusive, apresentar projetos de lei, emendas a projetos de lei, alm
de solicitar audincias pblicas e outras atividades legislativas (Ipea, 2013b, p. 40).
Isto aplica-se, em particular, aos projetos de lei que encaminham o PPAG e suas
revises anuais. As audincias pblicas constituem outra importante instncia de
participao da sociedade na discusso da programao elaborada pelo governo para o
PPAG, aplicando-se tambm s revises que ocorrem a cada ano. Recebida a proposta
formulada pelo governo, a Assembleia Legislativa a disponibiliza para a anlise
das comisses internas, com destaque para a CCP e a Comisso de Fiscalizao
Financeira e Oramentria. Na sequncia, abre a discusso junto sociedade
por meio de audincias, que ocorrem tanto na capital quanto no interior.48
Durante as audincias pblicas, os participantes podem fazer sugestes de alteraes
na programao do PPAG. Imediatamente aps a realizao, as sugestes nela
apresentadas so analisadas, conjuntamente, por tcnicos da Seplag-MG e membros
da consultoria tcnica da Assembleia Legislativa, e discutidas com deputados que
tenham interesse em participar do processo (Ipea, 2013b, p. 44). Se considerada
exequvel, a proposta transformada em emenda ao PPAG. Cabe CPP avaliar
se a proposta pertinente e, caso o seja, ela submetida anlise da Comisso de
Fiscalizao Financeira e Oramentria. Se acatada, incorporada com as demais
emendas propostas diretamente pelos diversos deputados ao parecer referente ao
projeto de lei a ser votado pelo plenrio.49 Nem todas, contudo, so aprovadas,

46. Enquanto o projeto de lei do PPA 2012-2015 foi objeto de 705 emendas, a LOA para o exerccio de 2012 recebeu 9.733
emendas (Ipea, 2013c).
47. A criao da CPP foi inspirada na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, possuindo
funcionamento similar (Ipea, 2013b, p. 40).
48. As audincias realizadas no interior tm, por referncia, as macrorregies de planejamento do estado, embora a
sistemtica adotada pela Assembleia Legislativa no implique, necessariamente, promover audincias em todas elas.
49. Desde 2003, quando essa sistemtica passou a ser adotada, foram apresentadas 2.741 propostas de emendas
populares ao PPAG, incluindo suas revises anuais, com uma mdia de 274 propostas ao ano. Destas, 660 viraram
emendas parlamentares ao PPGA, com uma mdia de 66 emendas ao ano (Ipea, 2013b).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 61

j que, como nos demais estados, o governo estadual dispe de confortvel base de
apoio na Assembleia Legislativa e faz prevalecer seu interesse poltico.
Como observado, h muito mais convergncias que divergncias nos processos
de tramitao dos projetos de lei dos PPAs estaduais pelas respectivas Assembleias
Legislativas com vistas sua aprovao. Na ampla maioria dos casos, essa tramitao
pelo Legislativo, ainda que permeada por regras processuais especficas, logo dife-
renciadas, aproxima-se de uma mera formalidade, o que se insinua, com clareza,
no alcance limitado, para no dizer perifrico, das mudanas por ele propostas no
documento. Apenas a Assembleia Legislativa de Minas Gerais merece realce pelo
esforo empreendido no sentido de abrir espao para a discusso do plano com
a sociedade, do qual resulta a proposio de emendas programao proposta,
embora nem sempre acatadas.

4 O CONTEDO DO PLANO
Como visto, o PPA foi concebido como instrumento de planejamento de mdio
prazo, tendo, como propsito mais geral, expressar a estratgia de governo e as
aes ou atividades pensadas para conferir-lhe materialidade, cujo desdobramento
operacional d-se por meio da programao oramentria, detalhada a cada ano.
Esta seo direciona o foco para a abordagem do contedo dos PPAs estaduais,
buscando apreender sua concepo enquanto documento formal de planejamento,
o que implica considerar tanto aspectos de natureza metodolgica quanto aspectos
atinentes ao detalhamento da programao proposta. Para tanto, examina-se, em um
primeiro momento, a concepo metodolgica que informa a elaborao do PPA e
as principais categorias analticas utilizadas no documento. Na sequncia, a ateno
dirigida para a forma como se processa a definio de prioridades concernentes
atuao do governo, avanando comentrios acerca da incorporao ou no de ques-
tes relativas intersetorialidade e regionalizao no desenho das aes propostas.

4.1 A concepo do plano e os atributos dos programas


Em um tpico processo de isomorfismo mimtico,50 as principais referncias
metodolgicas para a elaborao dos PPAs estaduais so originrias do governo
federal. Trata-se mais especificamente, do modelo proposto e adotado pela Unio
na formulao dos PPAs federais relativos aos perodos 2000-2003, 2004-2007
e 2008-2011, e do modelo atual, proposto mais recentemente e utilizado na
elaborao do PPA 2012-2015.51 A principal justificativa para a mudana seria a
recuperao da dimenso estratgica do PPA, demarcando com maior nitidez os

50. O neoinstitucionalismo sociolgico considera trs tipos principais de isomorfismo: coercitivo, normativo e mimtico.
Esse ltimo caracteriza-se pela replicao voluntria de prticas, procedimentos e condutas por parte de uma determinada
organizao, referenciada naquilo que feito em outras organizaes.
51. Para uma discusso crtica dos dois modelos, ver Garcia (2012).
62 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

papeis cumpridos pelo plano e pelo oramento. Nessa esteira, busca-se romper com
o carter segmentado ou fragmentado da programao do PPA, at ento caracteri-
zada pelo recorte setorial, de forma a permitir a incorporao da intersetorialidade
ou transversalidade e, ao mesmo tempo, favorecer a gesto, o monitoramento e a
avaliao das polticas pblicas que compem a agenda de governo.
O primeiro modelo baseia-se no binmio programa-ao, fundamentando-se,
do ponto de vista terico, no Planejamento Estratgico Situacional (PES).52
Do PES deriva a distino de dimenso estratgica e dimenso ttica-operacional.
Na dimenso estratgica seriam traadas, a partir de uma viso de longo prazo,
as orientaes e diretrizes estratgicas do governo, que informariam, em uma
perspectiva de mdio prazo, os objetivos das polticas pblicas, de recorte setorial.
Na dimenso ttica-operacional, por sua vez, seriam propostos programas com
vistas consecuo da estratgia de governo, com o concomitante detalhamento
de suas aes e dos produtos correspondentes, traduzidos na oferta de um bem ou
servio. A formulao dos programas seria informada por um problema a resolver,
ou uma demanda da sociedade ou ainda por uma oportunidade a aproveitar,
cuja identificao teria, como balizamento, as diretrizes estratgicas do governo,
de forma a garantir coerncia interna ao plano (Paulo, 2010, p. 176). A especificao
das aes que compem o programa guardaria uma relao de causa-efeito face ao
objetivo ou fim pretendido.
O segundo modelo distingue-se do anterior por restringir-se s dimenses
estratgica e ttica do planejamento, remetendo o detalhamento operacional das aes
de governo para a esfera do oramento. Na dimenso estratgica, seriam expressas,
como anteriormente, as diretrizes ou orientaes estratgicas do governo, tendo,
como fundamentos, a viso de longo prazo daquilo que se pretende alcanar e os
macrodesafios a serem enfrentados com tal finalidade. Na dimenso ttica, transita-se
de programa setorial para programa temtico, o qual desdobra-se em iniciativas,
que correspondem s entregas de bens e servios sociedade. O programa temtico
apresenta um carter mais abrangente que a concepo anterior de programa,
medida que congrega e articula um conjunto de objetivos afins, relativos a
um determinado tema de poltica pblica, dando forma a objetivos transversais,
que incorporam, ou procuram incorporar, a intersetorialidade.
A maior parte dos estados examinados pela pesquisa continua a adotar uma
concepo metodolgica de PPA consoante o modelo anteriormente utilizado pelo
governo federal, o que bem ilustrado pelos casos de So Paulo e Rio Grande do
Norte. Alguns poucos procuraram acompanhar a inovao metodolgica intro-
duzida pelo governo federal, exemplificados pelos casos do Paran, do Cear e,
principalmente, da Bahia. De um modo geral, no so apropriaes literais dos

52. Trata-se de uma concepo de planejamento proposta por Matus (1993).


Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 63

mencionados modelos, mas uma mimetizao que envolve adaptaes s especi-


ficidades de cada estado que neles se referencia. Nesse sentido, cabe destacar os
casos dos estados de Minas Gerais, Esprito Santo e Rio de Janeiro. Como visto
anteriormente, so estados que procuram reafirmar a dimenso estratgica do
PPA, articulando-o a alguma modalidade de planejamento estratgico de longo
prazo oriunda da iniciativa privada, da qual deriva, formalmente, um conjunto
mais restrito de programas, classificados como estruturadores ou estruturantes,
tendo em vista sua relao mais estreita com a estratgia do governo.
O PPA 2012-2015 que, como mencionado, segue o modelo anteriormente
utilizado pelo governo federal, foi formalmente estruturado em dois nveis:
o estratgico e o ttico-operacional (Ipea, 2013c). Essa concepo geral informa os
conceitos utilizados em sua construo. No nvel estratgico, adotam-se os conceitos
de misso, diretrizes estratgicas e objetivos estratgicos; no nvel ttico-operacional,
os conceitos adotados so eixo estruturante, programa e ao.
A misso representa o conceito mais geral do PPA 2012-2015, sendo tradu-
zida na inteno de garantir que todos os paulistas se beneficiem do conjunto de
oportunidades oferecidos pelo governo (Ipea, 2013c, p. 44). Para sua consecuo,
foram propostas quatro diretrizes, desdobrados em quinze objetivos estratgicos, que
formam o conjunto de polticas estruturantes, as quais, por sua vez, fundamentam
a elaborao dos programas, aes e metas (Ipea, 2013c, p. 44) do PPA. Para a defi-
nio das diretrizes e dos objetivos estratgicos, elaboraram-se cenrios econmicos e
diagnsticos setoriais focados na identificao das questes relevantes atuais e futuras
das polticas pblicas conduzidas (Ipea, 2013c, p. 31).
No nvel ttico-operacional, os principais conceitos utilizados so os de
programas e aes, consoante as definies que eram usadas no nvel federal.53
Os programas constituem a unidade bsica de organizao do PPA 2012-2015 e
aparecem aglutinados em trs eixos de ao governamental. A cada um dos trs
eixos esto relacionadas determinadas Secretarias de Estado (Ipea, 2013c, p. 44),
o que sinaliza na direo de programas de carter setorial. Os programas desdo-
bram-se em aes, que se configuram como projeto ou atividade. Para projeto e
atividade so utilizados exatamente os mesmos conceitos adotados anteriormente
pelo governo federal. A cada projeto ou atividade, corresponde um produto
[ou seja, a oferta de um bem ou servio] com sua respectiva meta54 (Ipea, 2013c,
p. 47). Os demais atributos do programa correspondem s definies do objetivo,

53. Trata-se das definies introduzidas pela Portaria n 42/1999 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
54. Para a maioria esmagadora dos programas tm-se especificadas todas as informaes, entretanto observou-se
haver algumas lacunas de informaes: seis programas no contam com indicador definido; um programa no apre-
senta a justificativa para sua existncia; 46 programas possuem indicador par a os quais informado no haver valor
mais recente; trs programas no apresentam nenhuma ao (geral ou em algum rgo em que est ar rolado); e um
programa no apresenta os produtos e metas para as aes (Ipea, 2013c, p. 47).
64 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

da justificativa e do pblico- alvo. A despeito desse encadeamento lgico, no


entanto, a relao entre as aes propostas e o objetivo do programa na qual
inscrevem-se, de acordo com a anlise feita no relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013c), pode ser apenas inferida, j que o PPA no discute a questo.
O desenho dos programas, de responsabilidade das secretarias setoriais,
formalmente informado por algum problema diagnosticado que se quer resolver,
ou por alguma oportunidade que se quer aproveitar, ou ainda pelo atendimento
a alguma demanda da sociedade, como preconizado no modelo anteriormente
adotado pelo governo federal. No PPA 2012-2015 foram propostos 181 progra-
mas, desdobradas em 1.200 aes, o que d uma mdia de quase sete aes por
programa. Esses programas e aes procuram apontar para as diretrizes traadas
pelo governo, tendo em perspectiva a integrao entre as dimenses estratgica e
operacional do PPA. No entanto, as relaes das diretrizes e dos objetivos estrat-
gicos com os programas so apenas explicitadas no PPA, mas no analiticamente
discutidas, de forma a evidenciar a adequao das aes propostas face quilo que
se quer alcanar (Ipea, 2013c). Assim tratadas, tais relaes desaparecem nas fases
de execuo, acompanhamento e avaliao. Dessa forma, destitudo do contedo
estratgico, o PPA padece de um transtorno burocrtico que o transforma em pura
formalidade (Ipea, 2013c, p. 67).
O relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p. 68) constatou tambm
na anlise do contedo, a falta de alinhamento entre as trs peas bsicas do
planejamento pblico estadual: o PPA, a LDO e a LOA, inclusive com certa dis-
cordncia entre os parmetros utilizados. H situaes em que se revela impossvel
a identificao de determinados parmetros e realizaes, em virtude de mudanas
de produtos a serem aferidos (Ipea, 2013c, p. 68). No PPA, os programas pare-
cem relacionados por rgo, definindo-se apenas valores globais para os mesmos,
sem discriminar sua distribuio por aes.
A concepo metodolgica do PPA 2012-2015 do Rio Grande do Norte revela-se
muito similar adotada em So Paulo. O ponto de partida da construo do PPA
estadual consiste na elaborao de cenrios econmicos que poderiam impactar a
gesto pblica, considerando as dimenses internacional, nacional, regional e esta-
dual. Tais cenrios informam formalmente a definio de eixos estruturantes para as
polticas pblicas, que se apresentam como caminhos norteadores de todas as aes
do governo (Ipea, 2013i, p. 84). Foram propostos trs grandes eixos de interveno
que convergem, segundo as argumentaes no prprio PPA, para o propsito de
assegurar a oferta de oportunidades iguais de ascenso econmica e social para todos
os norte-rio-grandenses (Ipea, 2013i, p. 84), congruente com a ideia de misso,
ainda que este conceito no seja explicitamente considerado no documento.
Alm dos eixos estruturantes, foram delineadas tambm cinco diretrizes que se traduzem em
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 65

macro-objetivos, os quais cumpririam o papel de orientar o foco das aes do governo.


No entanto, como ressalta o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013i, p. 90),
o PPA no evidencia nenhuma articulao entre os macro-objetivos, a forma como
eles dialogam, as relaes de cooperao e/ou conflito entre eles, o que permite supor
que aparecem no documento apenas para tentar dar alguma unidade ao pblica.
Os eixos estruturantes e as diretrizes ou macro-objetivos desdobram-se
em programas, que so compostos por aes, classificadas como oramentrias
e no oramentrias. As aes oramentrias, por sua vez, comportam a desagre-
gao em projeto ou atividade. A anlise empreendida no relatrio de pesquisa
elaborado pelo Ipea (2013i, p. 98) observa que no h uma matriz articuladora
no PPA que informe a necessria vinculao entre eixo, diretriz ou macro-objetivo
e programa. Essa desarticulao fica evidenciada no fato de, em um momento,
surgirem os programas vinculados aos macro-objetivos e, em outro momento,
aos eixos estruturantes (Ipea, 2013i, p. 98), sem nenhuma explicao ou justificativa
para tais vinculaes, aparentemente feitas de forma aleatria. Do mesmo modo,
no h, no texto do PPA, nenhuma referncia relao entre os programas
que compem um mesmo macro-objetivo ou eixo estratgico. Isto leva a pensar que
os programas j existiam antes mesmo da elaborao do macro-objetivo
(Ipea, 2013i, p. 90), reforando a interpretao de que o conceito presta-se, a rigor,
ao propsito de criar uma ideia da existncia de organicidade na ao governamental.
No total, so 237 programas propostos no PPA 2012-2015, que apresentam,
como principais atributos, a definio de objetivo, justificativa, rgo responsvel
e pblico-alvo. Cada programa constitudo por um nmero varivel de aes e
a cada ao associa-se um produto. A elaborao dos programas formalmente
informada por problemas que se quer resolver ou por demanda da sociedade.
No entanto, conforme o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013i) no h,
na apresentao dos programas, uma descrio da relao entre as aes propostas
e o enfrentamento das causas do problema, mesmo porque no h uma definio
prvia dos problemas que se deseja enfrentar (Ipea, 2013i, p. 92); logo, no se
sabe se as aes propostas so adequadas (Ipea, 2013i, p. 104). Quanto alocao
de recursos, esta se faz de forma global, sem mostrar a forma como distribui-se
entre as aes que compem o programa. No h informaes sobre o horizonte
temporal do programa, nem para a execuo das aes. Sabe-se apenas que os
programas esto limitados ao perodo do PPA, mas no se sabe se extrapolam esse
perodo (Ipea, 2013i, p. 97).
O PPA 2012-2015 do Esprito Santo apresenta uma concepo metodo-
lgica que no difere, de forma significativa, daquelas adotadas por So Paulo
e Rio Grande do Norte, e praticamente a mesma utilizada no plano anterior,
2008-2011 (Ipea, 2013e, p. 35). Como visto anteriormente, o documento
66 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

informado pelo plano de governo novos caminhos 2011-2014, do qual foram


transpostas a viso de futuro e os eixos estratgicos que estruturam a atuao
governamental. Para o alcance da viso de futuro foram propostos, no mbito
do plano de governo, dez eixos estratgicos, que traduzem, no discurso oficial,
os grandes desafios a serem enfrentados, os quais so reproduzidos no PPA
2012-2015 como diretrizes e macro-objetivos.
A partir das diretrizes ou macro-objetivos, foram definidos os programas,
cuja concepo formalmente informada pela resoluo de uma situao-problema
ou pelo aproveitamento de uma oportunidade de investimento, como nos estados
que seguem a concepo metodolgica anteriormente utilizada pelo governo federal,
ou, ainda, pela inteno de apoiar aes tpicas do governo (Ipea, 2013e, p. 31).
Adotou-se uma tipologia que divide os programas em finalstico ou de apoio s
polticas pblicas e reas especiais, dependendo de sua configurao. Os primeiros
caracterizam-se por trazerem como resultado a oferta de um bem ou servio dire-
tamente sociedade. J os segundos esto voltados aos servios tpicos do Estado
(...) resultando em bens e servios ofertados ao prprio Estado (Ipea, 2013e, p. 31).
A programao do PPA 2012-2015 contempla um total de 113 programas,
sendo 77 enquadrados como finalsticos e 36 como de apoio s polticas pblicas
e reas especiais. Como nos casos de So Paulo e Rio Grande do Norte, no h,
no texto do PPA estadual, nenhuma referncia relao entre os programas que
compem um mesmo macro-objetivo, nem sequer uma justificativa para embasar
a proposio destes.
Entre os programas finalsticos, h um conjunto mais restrito de dezoito
programas que so tratados como estruturantes, os quais caracterizam-se por
apresentar, no discurso oficial, uma correspondncia imediata com os eixos
estratgicos e, portanto, com o Plano de Governo (Ipea, 2013e, p. 31). Originria do
plano de governo, em que sinaliza para aes e projetos de natureza prioritria,
essa nomenclatura no consta do PPA, mas apenas da mensagem do governador
encaminhando Assembleia Legislativa o projeto de lei do PPA 2012-2015.
Os principais atributos do programa so a definio do objetivo,
do pblico-alvo, do valor previsto para sua implementao e das aes que o
integram. Cada programa envolve um nmero variado de aes, que se desdobram
em projeto ou atividade. Por projeto entende-se uma operao limitada no tempo
que resulta em um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da
ao governamental, enquanto a atividade traduz um conjunto de operaes
que se realiza de modo contnuo e permanente que d origem a um produto
necessrio manuteno da ao do governo (Ipea, 2013e, p. 35). Reproduzindo
o que se passa em So Paulo e no Rio Grande do Norte, o PPA estadual tambm
no contempla uma descrio da relao entre as aes propostas e o objetivo
ou resultado que se quer alcanar.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 67

Conforme anlise do relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e, p. 30),


o PPA configura-se como um plano de gesto oramentria. Essa caracterstica
fica evidenciada no fato de a reviso do PPA, que ocorre anualmente, ser feita,
na prtica, a partir da elaborao da pea oramentria anual. Cabe ao plano de
governo o papel de referenciar a gesto da estratgia governamental (Ipea, 2013e).
De forma similar ao Esprito Santo, Minas Gerais adota formalmente a
concepo do planejamento estratgico, referenciando a elaborao do PPAG no
plano de longo prazo, o PMDI. Isto posto, a viso de futuro e as diretrizes gerais
que estruturam e informam a concepo do PPAG so as mesmas do PMDI.
Acompanhando alteraes processadas na concepo do PMDI, o PPAG 2012-2015
apresenta algumas inovaes metodolgicas comparativamente ao PPAG anterior.
Trata-se, em essncia, de mudana na forma de apresentar a estratgia governamental.
Enquanto o PPAG 2008-2011 organizava-se por reas de resultado, o PPAG
2012-2015 passa a se organizar por redes de desenvolvimento integrado, tendo em
vista evidenciar formalmente a preocupao com a transversalidade na elaborao
e implementao dos programas e aes que estruturam o plano plurianual.
Assim as onze reas de resultado PPAG 2008-2011 transmutaram-se em onze redes
de desenvolvimento integrado no PPAG 2012-2015 (Ipea, 2013b).
Cada rede de desenvolvimento envolve a definio de uma meta sntese,
que se desdobra em objetivos estratgicos e estratgias para seu alcance. A instru-
mentalizao dos objetivos e estratgias propostos d-se por meio de programas,
em que se destacam os j citados programas estruturadores, entendidos e tratados
como aqueles de natureza estratgica face consecuo da meta sntese da rede.
A tipologia adotada pelo PPAG considera ainda os denominados programas asso-
ciados e os programas especiais. Os programas associados so identificados como
aqueles que colaboram para a promoo dos objetivos estratgicos da rede, ao passo
que os especiais representam aqueles que no apresentam identificao evidente com
a rede em que se inscrevem (Ipea, 2013b). O PPAG 2012-2015 compe-se de 235
programas, dos quais 31 enquadram-se na categoria de estruturador;55 os demais
distribuem-se entre programas associados e especiais. Alm dessa classificao,
que define os programas em funo de sua insero no mapa estratgico do PMDI,
o PPAG tambm considera a tipologia mais convencional, que divide os programas
em finalsticos e de apoio s polticas pblicas e reas especiais, que tratada como
classificao quanto a seus beneficirios (Ipea, 2013b).
De acordo com o manual de elaborao do PPAG, os principais atributos dos
programas so: a identificao do rgo responsvel; o objetivo que se quer alcanar;
a justificativa, que descreve o problema que se quer enfrentar; e o publico-alvo a

55. No PPAG 2008-2011, o nmero de programas rotulados como estruturadores totalizava 57 (Ipea, 2013b).
68 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

ser beneficiado ou atingido. So especificadas tambm metas fsicas e financeiras,


distribudas ao longo do horizonte temporal do plano (Ipea, 2013b).
Como Minas Gerais, o Rio de Janeiro tambm adota formalmente o planeja-
mento estratgico. Informado pelo plano estratgico de longo prazo ento vigente,
a concepo do PPA 2008-2011 estadual tinha uma concepo que se asseme-
lhava do congnere mineiro, organizando os programas por reas de resultado,
identificando, em cada rea, os programas considerados estratgicos ou estruturantes.
Essa concepo foi alterada na construo do PPA 2012-2015.
Ainda que o PPA 2012-2015 seja formalmente informado pelo estudo dos
problemas e potencialidades do estado, conforme o Plano Estratgico 2012-2031,
e as orientaes estratgicas do plano de governo, os programas passaram a ser
organizados de acordo com cinco macroreas definidas pela Seplag-RJ, tendo em
vista a gesto das polticas setoriais. s macroreas associam-se macro-objetivos
e objetivos setoriais, que referenciam a elaborao dos programas, os quais so
precedidos da realizao de diagnsticos setoriais (Ipea, 2013h). Como em outros
estados, a construo dos programas estrutura-se principalmente em torno de
algum problema que se quer resolver, podendo contemplar tambm o atendimento
a alguma demanda da sociedade ou ainda o aproveitamento de oportunidades de
investimento. Cada programa desdobra-se em uma ou mais aes, classificadas
como atividades, projetos ou operaes especiais, s quais correspondem produtos,
tambm em nmero variado.
No total, o PPA 2012-2015 compreende 186 programas, que se desdobram
em 720 aes, com uma mdia de quase quatro aes por programa (Ipea, 2013h).
De acordo com o manual de elaborao do PPA 2012-2015, os programas so
classificados em programas de servios e programas de gesto interna. O deno-
minado programa de servio expressa uma nomenclatura alternativa para o que
mais usualmente tratado como programa finalstico, e desdobra-se em programa de
servio sociedade e programa de servio ao estado, refletindo quem o destinatrio
de seus produtos. J o programa de gesto interna contempla aes de suporte s
finalidades ou atribuies do rgo ao qual vincula-se, guardando relao com o
que usualmente classificado como programa de gesto, manuteno e servios
ao estado.
De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013h, p. 67),
a programao detalhada anualmente no PPA 2012-2015 abrange todos os
projetos e atividades (finalsticas) oramentrias e ainda aes no oramentrias.
Os principais atributos adotados na descrio dos programas so aqueles mais
recorrentes nos demais estados pesquisados. Envolvem a especificao do objetivo,
do pblico-alvo, da justificativa, da unidade responsvel pelas aes e do valor
previsto para sua implementao no quadrinio, entre outros (Ipea, 2013h).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 69

Outro estado que se utiliza das premissas do planejamento estratgico na


construo do PPA 2012-2015 o Rio Grande do Sul. O ponto de partida para sua
elaborao a viso de governo, sintetizada na ideia de retomar o desenvolvimento
sustentvel com equidade e participao (Ipea, 2013j, p. 47). Essa viso de governo
informa as diretrizes estratgicas, definidas em consonncia com os quatro eixos que
organizam a agenda do governo.56 Trata-se de diretrizes bastante genricas, 57
que orientam, formalmente, a definio dos objetivos a serem perseguidos,
alm de sinalizar a direo na qual as diversas aes de governo devem contribuir
(Ipea, 2013j, p. 47)
Os objetivos aparecem divididos em transversais e setoriais. Por objetivos trans-
versais entendem-se aqueles que exigem, para seu alcance, a articulao de um ou
mais setor e/ou programa do PPA (Ipea, 2013j, p. 51). Foram elencados, no PPA
2012-2015, doze objetivos transversais e aproximadamente 60 objetivos setoriais.
Os objetivos setoriais no tm, no documento, a mesma nfase conferida aos
objetivos rotulados como transversais, sendo apenas listados ou declarados.
Alguns desses objetivos parecem agrupados ou relacionados como aes de
programas, dificultando sua percepo ou evidenciao, o que leva o relatrio
de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j, p. 53) a afirmar que eles no esto,
aparentemente, abordados em sua plenitude.
Para o alcance dos objetivos transversais e setoriais traados no nvel estrat-
gico do plano, foram propostos 94 programas, que se desdobram em 952 aes,
com uma mdia de mais de 10 aes por programa. Tais programas aparecem
divididos em cinco categorias: finalsticos, gesto de polticas pblicas, servios
ao Estado, polticas de crdito e apoio administrativos. Os programas finalsticos,
que resultam em bens ou servios ofertados diretamente sociedade, so os mais
numerosos, num total de 68, envolvendo 535 aes. Alm deles, merecem destaque
os programas de apoio administrativo, que no se articulam a nenhum objetivo
estratgico especfico, mas contribuem para a consecuo dos objetivos dos demais
programas (Unisc, 2013, p. 58), que, apesar de pouco numerosos apenas dois
englobam nada menos que 261 aes. Os principais atributos dos programas,
qualquer que seja seu enquadramento, envolve a especificao do objetivo, do rgo
responsvel, das aes e do valor global para sua consecuo. Cada ao desdobra-se
em um ou mais produtos, que expressam os bens ou servios delas resultantes, e,
para cada produto, h a especificao da meta a ser alcanada.

56. Os quatro eixos listados no plano estadual so extremamente genricos, mais especificamente o eixo econmico,
o regional, o social e o democrtico (Ipea, 2013j).
57. Tais diretrizes consistem em alcanar o crescimento do investimento, do emprego e da renda; promover o
desenvolvimento regional; elevar a qualidade de vida e er radicar a pobreza extrema; e aprimorar a cidadania,
promover a paz e os valores republicanos (Ipea, 2013j, p. 47).
70 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Aderindo tambm formalmente s premissas do planejamento estratgico,


a concepo do PPA 2012-2015 de Mato Grosso do Sul parte de uma viso
de futuro,58 que informa a definio dos macrodesafios a serem enfrentados.
So cinco macrodesafios, os quais traduzem as quinze metas ou aes estru-
turantes propostas no plano de longo prazo estadual, de concepo regional,
como anteriormente comentado.
A programao do PPA 2012-2015 estruturada em cinco macroprogramas
MS Cidado, MS Gesto, MS Competitivo, MS Fiscal e MS Sustentvel que se
dividem em subprogramas, para os quais so apresentados os objetivos visados e
o rgo responsvel. A cada subprograma correspondem aes classificadas como
projetos ou atividades. Para cada projeto ou atividade, tambm descrita
como subao, o PPA 2012-2015 especifica as metas fsicas e financeiras,
o que representa a principal inovao em relao ao PPA 2088-2011, que con-
templava apenas metas financeiras. De acordo com o relatrio do Ipea (2013f ),
a programao pouco alterou-se do PPA anterior para o atual, o que seria explicado
pela continuidade do governo, decorrente da reeleio.
Como mencionado, o Paran representa um dos estados que procurou incor-
porar as novas referncias metodolgicas propostas pelo governo federal para o PPA
2012-2015. Isto se fez ao lado da preservao de determinadas tcnicas utilizadas
pelo estado quando da elaborao do PPA 2008-2011. Vale dizer, o governo estadual
criou um modelo hbrido entre o PPA anterior e a nova metodologia do governo
federal (Ipea, 2013g). A concepo mais geral do PPA 2012-2015 parte da definio
das denominadas estratgias de governo, as quais desdobram-se em polticas setoriais,
correspondendo s reas de atuao do executivo estadual. Foram definidas trs
estratgias de governo, em consonncia com o plano apresentado na campa-
nha eleitoral (UNICENTRO, 2013) e quinze polticas setoriais, que espelham,
ainda que no de forma estrita, a forma como se estrutura a administrao direta,
ou seja, o arranjo organizacional das secretarias setoriais.
s polticas setoriais associam-se os programas, os quais dividem-se, como em
outros estados, em duas categorias: os programas finalsticos e os de gesto,
manuteno e servios ao estado. O programa finalstico procura retratar,
no PPA estadual, a agenda de governo, cumprindo o papel desempenhando, no mbito
do governo federal, pelo denominado programa temtico. Definidos de forma
extremamente abrangentes, totalizam 21 programas, com uma mdia inferior a
dois programas por poltica setorial. Por sua vez, os programas de gesto,
manuteno e servios ao estado seguem a denominao adotada pelo governo federal
e tm conotao similar, compreendendo aes de apoio atuao governamental,

58. Tal viso traduz-se em Fazer de Mato Grosso do Sul um Estado mais competitivo, com desenvolvimento sustentvel,
e menos desigual em suas regies (Ipea, 2013f).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 71

no tratadas nos programas finalsticos. So definidos tambm de forma muito


agregada, com apenas quatro programas desta natureza.59
As categorias analticas ou atributos dos programas finalsticos do PPA
2012-2015 estadual foram redefinidas em relao ao PPA anterior, procurando
acompanhar as novas proposies do governo federal. Cada programa apresenta
uma breve contextualizao, no qual inscreve-se seu objetivo, a descrio de suas
principais propostas e a especificao do rgo responsvel por sua execuo.
Para a consecuo do objetivo e das propostas delineadas no programa, so defini-
das iniciativas que correspondem, como no mbito federal, a entregas de bens ou
servios sociedade. So, no total, 370 iniciativas, com uma mdia aproximada de
dezoito iniciativas por programa. Por sua vez, a cada iniciativa associa-se uma meta,
especificando-se recursos para sua consecuo, com valores previstos para o ora-
mento de 2012 e para o perodo 2013-2015. No h, contudo, na apresentao
dos programas, uma descrio da relao entre as iniciativas e o objetivo a que ser
quer alcanar, reproduzindo o que ocorrem em outros estados.
A integrao do PPA com a programao oramentria d-se por meio dos
programas e, principalmente, das iniciativas. Tendo em vista essa articulao,
as iniciativas do PPA correspondem aos Projetos, Atividades e Operaes Especiais
(PATs) dos oramentos anuais, com a mesma codificao (Ipea, 2013g, p. 21).
O Cear outro estado que procurou acompanhar o governo federal nas
mudanas por este introduzidas na concepo metodolgica do PPA 2012-2015.
Conforme relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013d, p. 46), a construo
do PPA anterior fez-se com base no binmio programa-ao que, como visto,
ainda adotado em diversos estados. Cada programa estruturava-se em torno de
um objetivo principal, que buscava a mudana de uma situao, de um problema
ou de demanda que se queria potencializar. Com a nova metodologia adotada
pelo governo estadual, o binmio programa-ao deu lugar a novos conceitos,
como programas temticos setoriais e iniciativas. Por sua vez, a ao tornou-se uma
categoria exclusiva dos oramentos. Nessa nova concepo, o PPA passou a ter,
como foco, a organizao da atuao governamental nos nveis estratgico e ttico,
cabendo, ao oramento, a organizao no nvel operacional (Ipea, 2003d).
No nvel estratgico foram definidos trs eixos,60 que estruturam a elaborao
do PPA 2012-2015 estadual, condensando as diretrizes para a atuao do governo.
A esses eixos vinculam-se reas temticas que expressam os grandes temas arti-
culadores e aglutinadores dos programas do PPA 2012-2015, desempenhando

59. Para fins comparativos, o PPA 2012-2015 do governo federal compe-se de 65 programas temticos e 31 programas
de gesto, manuteno e servios ao estado.
60. Tais eixos so designados como Sociedade justa e solidria; Economia para uma vida melhor; e Governo
participativo, tico e competente (Ipea, 2013d, p. 57).
72 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

o papel cumprido, no PPA 2088-2011, pelas reas de atuao (Ipea, 2013d).


Conforme o Manual de elaborao do PPA 2012-2015, as reas temticas coincidem,
em grande parte das vezes, com a atuao das prprias secretarias de governo
(Seplag, 2011, p. 14 apud Ipea, 2013d), o que se reflete na denominao adotada
para os programas finalsticos, designados como programas temticos setoriais.
Para cada rea temtica foram propostos os resultados setoriais, que contemplam
as polticas setoriais finalsticas (Ibid., p. 15), informando a elaborao dos
programas temticos.
No nvel ttico foram construdos os programas com vistas ao alcance dos resul-
tados propostos no nvel estratgico. Tais programas dividem-se em duas categorias.
A primeira corresponde ao j citado programa temtico setorial; a segunda,
ao programa de gesto e manuteno. O programa temtico articula e aglutina um
conjunto de objetivos afins de uma dada poltica setorial, e, como tal, passaram a
ser mais abrangentes (Ipea, 2013d, p. 49) que os programas finalsticos do PPA
2088-2011. O programa de gesto e manuteno traduz uma nova nomenclatura
para o programa de gesto, manuteno e servios ao Estado, anteriormente ado-
tado, resultando em em bens ou servios de ampliao/manuteno de atividades
tipicamente administrativas (Seplag-CE, 2011, p. 30 apud Ipea, 2013d). Com a
nova metodologia, o nmero de programas foi reduzido para o mnimo possvel
de forma a retratar da melhor maneira as polticas e prioridades de cada secretaria
ou rgo (Ipea, 2013d, p. 55), ou seja, houve um enxugamento de programas
comparativamente programao do PPA 2008-2011.
Ainda no nvel ttico, os programas desdobram-se em iniciativas, que
formalmente expressam as entregas sociedade de bens e servios, resultantes
da execuo de um conjunto de aes oramentrias e no-oramentrias
(Seplag-CE, 2011, p. 12 apud Ipea, 2013d). Conforme relatrio de pesquisa
elaborado pelo Ipea (2013d, p. 49), as iniciativas determinam os rumos
que devem ser tomados e passam a ser o somatrio de projetos e aes.
Com isto, a programao do PPA 2012-2015 no precisou ser muito detalhada.
O detalhamento passou a dar-se no nvel operacional, que corresponde, na nova
metodologia, elaborao da pea oramentria. Os principais atributos dos
programas so os objetivos, as metas e as iniciativas, as quais, por sua vez, tm,
como atributo, os produtos (Ipea, 2013d).
Como o Cear, a Bahia tambm fez a opo pela nova metodologia de elabo-
rao do PPA proposta pelo governo federal. O modelo do PPA 2012-2015 estadual
procura articular as dimenses estratgica e ttica do planejamento governamental
(Ipea, 2013a), deixando, para o oramento, o detalhamento operacional das aes
e projetos que compem sua programao.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 73

Na dimenso estratgica do PPA 2012-2015 foram definidos trs eixos


estruturantes,61 aos quais articulam-se os temas e as diretrizes que informam a
elaborao dos programas, que assumem, formalmente, a configurao de pro-
gramas temticos. Aos trs eixos estruturantes articulam-se 24 reas temticas,
que expressam os assuntos ou temas que justificam a ao do governo, muitas das
quais coincidentes com as reas de atuao das secretarias setoriais. Das reas
temticas advm as diretrizes estratgicas que informam, na dimenso ttica,
a elaborao dos programas que, de acordo com sua natureza, finalstica ou sistmica,
destinam-se disponibilizao ou aperfeioamento de bens ou servios, a gerir ou
manter em funcionamento bens ou servios-fins j disponibilizados ou gesto do
Estado (Seplan-BA, 2011, p. 39 apud Ipea, 2013a).
O PPA 2012-2015 estadual compe-se de 47 programas, o que expressa
uma mdia de quase dois programas por rea temtica. Os principais atributos
dos programas so as ementas, os compromissos e as entregas ou iniciativas.
As ementas correspondem ao resultado ou impacto pretendido pelo programa,
expressando seu propsito ou objetivo geral. As ementas desdobram-se em compro-
missos, que traduzem a declarao objetiva do bem ou servio (Ipea, 2013a, p. 32),
ou seja, o produto final a ser disponibilizado. J as entregas expressam as iniciativas
a serem empreendidas para a disponibilizao de bens e servios (Ipea, 2013a, p. 32)
propostos nos compromissos sociedade. Um compromisso contm uma ou vrias
entregas e cada uma delas um produto meio pelo qual o produto fim viabilizado
(Ipea, 2013a, p. 32). So as entregas que fazem a relao entre o PPA 2012-2015 e
a programao oramentria. Delas resultam as aes oramentrias, detalhadas no
mbito do oramento anual.
O quadro 5 procura sintetizar as informaes referentes dimenso estratgica
da concepo dos PPAs estaduais, considerando o nvel mais agregado em que
esta definida e seu desdobramento no tocante articulao com os programas.
Quanto aos programas, que correspondem ao nvel ttico, descurou-se de apresentar
a forma como eles so detalhados pelos estados pesquisados, dada a variedade de
nomenclaturas que recebem. Passando ao largo dessa variedade de denominaes,
so programas que se distinguem fundamentalmente como finalstico e de apoio
gesto. No que se refere aos programas finalsticos, tm-se, regra geral, programas
de carter setorial, nas programaes dos estados que no acompanharam as
mudanas metodolgicas propostas pelo governo federal, e programas temticos,
nas programaes dos estados que o fizeram.

61. Os eixos estruturantes so incluso social e afirmao de direitos; desenvolvimento sustentvel e infraestrutura
para o desenvolvimento; e gesto democrtica do estado (Ipea, 2013a, p. 36).
74 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

QUADRO 5
Formas de descrio da concepo da estratgia dos PPAs 2012-2015 dos estados
pesquisados
Estado Macro Desdobramento
Bahia Eixo estruturante rea temtica e diretriz estratgica
Cear Eixo estratgico rea temtica e diretriz estratgica
Esprito Santo Eixo estratgico Diretriz e macro-objetivo
Mato Grosso do Sul Macrodesafio Macro-objetivo
Minas Gerais Rede de resultados Diretriz e objetivo estratgico
Paran Estratgia de governo Poltica setorial
Rio de Janeiro Macrorea Macro-objetivo e objetivo setorial
Rio Grande do Norte Eixo estratgico Diretriz e macro-objetivo
Rio Grande do Sul Eixo estratgico Diretriz e objetivo setorial/transversal
So Paulo Eixo estratgico Diretriz e objetivo estratgico

Elaborao do autor.

Do ponto de vista da definio mais agregada da estratgia, as designaes


convergem para eixo estratgico ou eixo estruturante. As excees so Minas Gerais e
Rio de Janeiro, que se utilizam, respectivamente, das designaes rede de resultados
e macrorea, alm do Mato Grosso do Sul, que adota a terminologia macrodesafio.
Quanto ao desdobramento da estratgia, os termos mais recorrentes consistem
em diretriz estratgica e macro-objetivo, que, em alguns casos, so usados de
forma indistinta. A rigor, os estados que fogem ao padro so aqueles que fizeram
incurses pela nova metodologia proposta pelo governo federal. Bahia e Cear
adotam o conceito de rea temtica, derivando dele as diretrizes estratgicas,
enquanto o Paran desdobra suas estratgias de governo em polticas setoriais.

4.2 Definio de prioridades, intersetorialidade e regionalizao


A definio de prioridades no processo de elaborao do PPA pode se dar em dois
nveis: estratgico e ttico-operacional. No nvel estratgico so traadas linhas gerais
que balizam ou orientam a atuao do governo, as quais se expressam sob a forma
de diretrizes e objetivos estratgicos, ou termos congneres, como macrodesafios e
macro-objetivos, dentre outros, dependendo da concepo metodolgica adotada.
No nvel ttico-operacional aparecem os programas e aes ou iniciativas, desenhados
com o propsito formal de conferir materialidade estratgia de governo.
Como discutido nas sees anteriores, as estratgias de governo propostas nos
PPAs estaduais foram definidas a partir de insumos oriundos de fontes variadas,
que vo das propostas apresentadas na campanha eleitoral pelo candidato eleito
aos planos de longo prazo, passando por processos de discusso internos admi-
nistrao pblica, com o envolvimento ou no da alta direo, e a interlocuo
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 75

com a sociedade, entre outros. No entanto, na transio das estratgias de governo


para as intervenes especficas essa priorizao tende a diluir-se, o que significa
a existncia de uma articulao relativamente frouxa, quando no inexistente,
entre os programas, de um lado, e os objetivos e os propsitos mais gerais que
informam, ou deveriam informar, a formulao das polticas publicas, de outro.
Para alm dos problemas de coordenao, essa ausncia de uma relao mais orgnica
entre viso estratgica e o desenho dos programas sinaliza para a existncia de um
problema de priorizao na dimenso operacional do PPA.
Umas das possveis explicaes para o problema oferecida por Garcia (2012),
que chama a ateno para a seletividade como trao inerente ao plano de governo.
O que se observa no tocante programao dos PPAs estaduais, contudo, que ela,
regra geral, no seletiva, mas exaustiva, no sentido de procurar listar as aes
desenvolvidas pela administrao pblica, independente de serem ou no resultado
de um processo objetivo e intencionado de escolha. E, parte expressiva dessas
aes assume configurao de atividades de durao continuada, logo de natureza
rotineira. So aes que ao governante no dada a opo de no faz-las (Garcia,
2012, p. 22), tendo em vista o carter impositivo ou compulsrio que as revestem.
Outra possvel explicao tem a ver com a forma como se processa a elaborao
dos programas, que, por seu recorte setorial, delegada diretamente s secretarias
setoriais. Na maior parte dos casos, tais secretarias contam com elevada discricio-
nariedade na tomada de decises, adotando os critrios de seleo que lhes so mais
convenientes, ainda que, formalmente, a formulao dos programas setoriais seja
associada a problemas a resolver ou oportunidades a aproveitar. H uma multipli-
cidade de problemas a resolver e de oportunidades a aproveitar, que se acomodam
com relativa facilidade nas diretrizes estratgicas que devem ser consideradas
pelas secretarias, j que, quase sempre, tais estratgias ou diretrizes so definidas de
forma muito abrangente e, portanto, vaga. O principal constrangimento s
escolhas das mencionadas secretarias tende a ser a restrio na capacidade de
financiamento do estado, que, obviamente, impe limites ao que pode ser feito.
Desse modo, quando h priorizao de programas, como ocorre nos casos do
Rio de Janeiro, Minas Gerais e Esprito Santo, isso se d principalmente em
funo do interesse poltico em assegurar a tais programas tratamento diferenciado
no tocante disponibilizao de recursos oramentrios e ao acompanha-
mento das aes por parte do governo. O conjunto mais restrito de programas,
objeto da priorizao, vai compor a agenda de prioridades do governo, ou plano de
governo, que destacado da programao do PPA, embora a continue integrando.
Cabe observar, contudo, que os critrios utilizados na seleo dos programas assim
priorizados rotulados como estruturantes ou termos assemelhados , tambm no
so claramente especificados, ainda que, do ponto de vista da justificativa formal,
guardem relao mais direta com a consecuo da estratgia do governo.
76 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A opo pelos programas temticos, em substituio aos programas setoriais,


adotada por alguns estados, como Bahia e Cear, tambm no resolve a contento
o problema da priorizao, no sentido de fazer do PPA uma guia para a condu-
o estratgica do governo (Garcia, 2012, p. 22). Revestidos de maior nvel de
agregao que os programas setoriais e, portanto, menos numerosos, os programas
temticos poderiam, primeira vista, contribuir para uma maior seletividade na
elaborao da programao do PPA. No isto, contudo, o que se observa
na prtica. O carter exaustivo que tende a caracterizar a programao do PPA no
revertido, apenas v alterada a forma como se manifesta, que tende a se deslocar
para os atributos dos programas os objetivos, as iniciativas, as metas e as aes ,
como mostra a anlise realizada por Garcia (2012), relativa ao PPA 2012-2015
do governo federal. Ao lado disso, a adoo de programas temticos no torna
necessariamente mais claros ou transparentes os critrios de priorizao, mas,
como pondera Garcia (2012, p. 18), constitui um elemento que contribui para
aumentar o grau de impreciso do PPA.
Por sua vez, a ideia de transversalidade ou intersetorialidade vem ganhado
destaque no mbito da gesto pblica ao longo dos anos mais recentes, por expressar
uma inovao na direo de um arranjo organizacional de natureza horizontal,
presumidamente mais eficiente, que se contrape aos limites impostos por estru-
turas hierrquicas verticais, tpicos da burocracia. Trata-se de uma lgica de gesto
que transcende um nico setor da poltica pblica, fundado na percepo de que
os problemas reais cruzam os setores e tm atores que se beneficiam ou so
prejudicados por eles (Inojosa, 1998, p. 43). Em sintonia com tal percepo,
faz-se necessria uma abordagem intersetorial do problema para sua compreenso e
atuao sobre este. No entanto, so poucos os estados que procuraram incorporar,
na formulao dos programas que compem o respectivo PPA 2012-2015,
uma concepo metodolgica informada pela transversalidade.
A adoo de programas temticos, em substituio a programas setoriais, sinaliza
na direo da preocupao com a incorporao da lgica intersetorial ou transversal,
criando condies mais favorveis para lidar com a multissetorialidade inerente a
diversas polticas pblicas, notadamente na rea social. So exatamente os estados
que fizeram a opo por programas temticos, acompanhando a inovao metodo-
lgica proposta pelo governo federal, aqueles que informam a presena de um maior
nmero de programas de concepo multissetorial nas programaes dos respectivos
PPAs. Por sua vez, a forma como a administrao pblica organiza-se, marcadamente
setorial, atua em sentido contrrio, dificultando a efetiva incorporao da transver-
salidade na formulao e implementao das polticas pblicas e aes de governo.
E o arranjo organizacional encarregado da elaborao da programao do PPA,
na ampla maioria dos estados, adere lgica setorial, remetendo, s secretarias
setoriais, a responsabilidade pela formulao dos programas em suas respectivas
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 77

reas de atuao. Ao lado disso, o uso de ferramentas digitais tende a reforar o


enfoque setorial, medida que faz, da elaborao das propostas de programa, uma
atividade de conotao burocrtica o preenchimento eletrnico de formulrios com
informaes relativas aos atributos dos programas que reduz, por desnecessria,
a interlocuo entre os rgos governamentais e mesmo internamente.
J a regionalizao confere salincia ao territrio como uma dimenso relevante
na formulao e implementao das polticas pblicas, tendo em vista uma melhor
calibragem entre a oferta de bens ou servios pelo estado e as necessidades e interesses
da populao neles interessada. Do ponto de vista da formulao, o que se coloca
aqui a busca de solues no padronizadas, capazes de refletir as heterogeneida-
des sociais e econmicas que se manifestam no territrio, favorecendo ganhos de
eficincia na alocao dos recursos oramentrios. Sobre a questo, observa-se que
so poucos os estados que procuram incorporar as nuances regionais na concepo
dos programas do PPA. Vale dizer, os programas so setoriais, multissetoriais ou
temticos, mas poucos tm uma concepo que se possa chamar apropriadamente
de regional. Programas regionais, quando existem, tendem a expressar, a rigor,
intervenes endereadas a regies especficas, como as reas metropolitanas,
as regies menos desenvolvidas etc. Do ponto de vista da implementao, o aspecto
a ser considerado a forma com as aes propostas se desdobram no territrio.
essa a regionalizao que se faz presente nos PPAs estaduais, os quais, em sua
quase totalidade, definem metas regionalizadas para as aes de seus programas.
O caso do Rio Grande do Norte proporciona uma boa ilustrao da forma mais
convencional como se d a definio de programas que compem os PPAs estaduais,
colocando em evidncia o carter descentralizado e, portanto, fragmentado da for-
mulao da programao proposta, ainda que ela seja formalmente informada pela
estratgia do governo. Conforme o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013i),
as secretarias setoriais so orientadas a preencherem os formulrios com os dados
do PPA, recebendo, da Seplan-RN, apoio de ordem metodolgica e tcnica.
Posteriormente, a Seplan-RN realiza a anlise das propostas setoriais com o intuito
de identificar possveis inconsistncias metodolgicas, bem como as provveis
incoerncias dos dados e a promoo dos ajustes necessrios (Ipea, 2013i, p. 67).
Alm do filtro da verificao da consistncia tcnica e metodolgica, as proposies
oriundas das secretarias so submetidas aos cortes oramentrios para adequao
s expectativas de receitas bem como definio de prioridades do governo
(Ipea, 2013i, p. 67). Os programas assim definidos compem o PPA, que no
estabelece nenhuma priorizao destes, ou seja, todos so igualmente prioritrios.
Trata-se de programas de concepo estritamente setorial, o que reforado pela
inexistncia de uma arquitetura organizacional para favorecer a articulao entre
diferentes rgos (Ipea, 2013i, p. 69) e unidades de uma mesma secretaria ou de
diferentes secretarias. So poucos os canais de interlocuo, que se resumem, a rigor,
78 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

ao seminrio para apresentao da metodologia aos diversos rgos e secretarias


setoriais e instituio da figura do monitor para facilitar a comunicao entre
Seplan-RN e os rgos setoriais envolvidos no processo. Quanto regionalizao,
esta s efetivamente considerada como um atributo do programa, que especifica
sua abrangncia espacial. A despeito de o estado dispor de planos regionais de
desenvolvimento, o PPA no os considera quando do desenho de sua programao,
a no ser de forma perifrica ou acessria (Ipea, 2013i).
So Paulo outro estado em que no h priorizao no mbito dos programas
que integram o PPA 2012-2015, ainda que tal priorizao aparea no desenvolvi-
mento da atividade de monitoria. O documento faz meno a intersetorialidade e
integrao, tratando-as como uma necessidade a ser considerada no desenho das
polticas e dos programas do governo,principalmente nas intervenes endereadas
s regies metropolitanas. No entanto, apesar do reconhecimento formal da impor-
tncia da incorporao desses conceitos na concepo da programao do plano,
a intersetorialidade e a integrao no transparecem nos programas definidos
(Ipea, 2013c, p. 52). Apenas um dos programas finalsticos envolve mais uma
secretaria em sua implementao, podendo ser considerado, portanto, como
multissetorial.62 Quanto questo regional, o PPA expressa preocupao com sua
incorporao na formulao das intervenes do governo, colocando em destaque
as regies metropolitanas e outras com especificidades prprias que requerem
tratamento especial. Assim, a concepo de alguns programas informada por essa
preocupao com o enfretamento de problemas que se expressam na dimenso espacial.
J a regionalizao das metas dos programas, ao contrrio da quase totalidade dos
estados, revela-se mais uma exceo do que regra. Vale dizer, a grande maioria
dos programas especifica no campo abrangncia espacial a totalidade do Estado
(Ipea, 2013c, p. 49), ou seja, no h a distribuio das metas relativas a cada ao
componente do programa (Ipea, 2013c) pelas regies do estado.
No caso do Cear, da estratgia do governo derivam os denominados objetivos
estratgicos setoriais, que servem de base para as secretarias definirem os programas
que iro compor a programao do PPA 2012-2015. A despeito do nmero mais
reduzido de programas, comparativamente ao PPA 2008-2011 estadual, no h
uma priorizao de intervenes neste mbito, o que se evidencia pelo fato de o
plano ter incorporado todos os resultados setoriais apresentados pelas secretarias
e rgos vinculados administrao estadual (Ipea, 2013d, p. 43). A questo da
transversalidade, por sua vez, foi incorporada a partir da adoo, ainda que parcial,
da nova metodologia proposta pelo governo federal. O PPA 2012-2015 estadual,
como j mencionado, estruturou sua programao com base nos denominados

62. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c), essa concepo multissetorial do referido
programa decorre de exigncia do organismo internacional que o financiou.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 79

programas temticos setoriais, contemplando sete programas de conformao


multissetorial. Devido importncia poltica atribuda a tais programas pelo
governo, foram criadas coordenadorias especiais, diretamente ligadas ao gabinete do
governador, para promover a articulao entre as secretarias e rgos formalmente
envolvidos em suas aes e os segmentos da sociedade neles interessada. No entanto,
apesar do esforo que vem sendo efetuado na direo de uma maior integrao,
consoante a premissa da intersetorialidade, ainda transparece a ausncia de
uma maior integrao entre as aes das secretarias (Ipea, 2013d, 53) de forma
a se alcanar uma atuao de natureza sistmica. No que se refere especificamente
regionalizao, a questo considerada, basicamente, quando do cadastramento
e definio das metas pelas secretarias (Ipea, 2013d).
Como anteriormente mencionado, o Esprito Santo representa um dos estados
que classifica parte dos programas do PPA 2012-2015 como estruturantes, sinalizando
para sua condio de prioritrio. No sem razo, esse conjunto de programas veio a
compor o plano de governo estadual (Ipea, 20013e), anteriormente mencionado.
Conforme o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e, p. 31), isto no
significa que os programas estruturantes so mais importantes que os outros
no tocante consecuo da estratgia do governo, o que relativiza a prioridade que
lhes atribuda. Trata-se de uma priorizao da perspectiva operacional e no da pers-
pectiva estratgica, ou seja, os programas estruturantes so aqueles que, mesmo frente
a adversidades e imprevistos, o governo ir dar continuidade (Ipea, 2013e, p. 30).
Como a maior parte dos estados, os programas, inclusive os estruturantes,
tm concepo setorial, ou seja, a transversalidade no formalmente considerada.
Quanto regionalizao, sua incorporao remete principalmente ao processo
de especificao da abrangncia espacial das aes dos programas. No entanto,
quando trata-se de investimentos, a informao proporcionada pelo PPA revela-se
parcial, uma vez que mais de 80% dos aportes financeiros esto programados para
serem investidos no Estado de forma geral, sem uma regionalizao especfica
(Ipea, 2013e, p. 34).
A figura dos programas estruturadores tambm faz-se presente, como j
comentado, no PPAG de Minas Gerais, em que expressam, formalmente,
as prioridades definidas pelo Executivo, compondo o que poderia chamar de plano
de governo, ainda que de natureza informal. Conforme consta no documento,
tais programas tm como objetivo transformar em realidade a viso de futuro
traada pelo PMDI, por meio de aes concretas, objetivando resultados efetivos,
visveis e quantificveis, imprimindo a marca das realizaes do Governo
(Ipea, 2013b, p. 55). , no entanto, no momento da execuo que essa priorizao
manifesta-se de modo mais concreto, o que se traduz no fato de os programas
estruturadores serem objeto de tratamento especial no monitoramento de natu-
reza mais intensiva e na liberao de recursos, sendo preservados de eventuais
80 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

cortes no oramento, de forma similar ao que se passa no Esprito Santo.


tambm no mbito dos programas estruturadores que a transversalidade for-
malmente considerada. O carter de transversalidade se expressaria no fato de os
projetos e os processos a nova denominao dada a projetos e atividades no PPA
2012-2015 estadual dos programas estruturadores no serem necessariamente
realizados por um mesmo rgo ou entidade (Ipea, 2013b). Em outras palavras,
alguns programas estruturadores tm conformao multissetorial, medida que
envolvem rgos de mais de uma secretaria em sua implementao. Registra-se que
a ocorrncia desse tipo de situao foi favorecida pela reduo do nmero de
programas estruturadores no PPAG 2012-2015 comparativamente ao anterior,63
o que os tornou mais abrangentes em termos de quantidade de projetos e pro-
cessos ou atividades (Ipea, 2013b). No que toca regionalizao, esta ocorre
basicamente quando da especificao das metas fsicas e financeiras dos programas.
Cabe a ressalva, contudo, de que determinados programas so endereados a
regies especficas, com destaque para o Norte de Minas e o Jequitinhonha-Mucuri.
O Rio de Janeiro, conforme citado, mais um dos estados pesquisados que
utiliza o rtulo de estruturante para identificar formalmente os programas con-
siderados como prioritrios no mbito da programao do PPA. Trata-se de uma
priorizao de conotao setorial, medida que cabe a cada secretrio definir suas
prioridades, tendo como referncia os macro-objetivos setoriais que se desdobram
da estratgia do governo. Reproduzindo o que ocorre no Esprito Santo e em Minas
Gerais, h uma preocupao com a adoo de um acompanhamento diferenciado
para os programas estruturantes vis--vis os demais programas setoriais. Ainda que
a intersetorialidade no informe a concepo dos programas, cuja elaborao,
como visto anteriormente, de responsabilidade das secretarias setoriais, observa-se
a presena de determinados programas que envolvem, na execuo de suas aes,
mais de uma secretaria, o que lhes imprime, sob este prisma analtico, a configurao
de multissetorial. A despeito da existncia de determinados programas endereados,
em sua concepo, a regies especficas, como o Norte e Noroeste Fluminense
a regionalizao considerada principalmente quando da especificao das metas
dos programas e, ainda assim, revela-se apenas parcial. Em alguns programas,
as metas so discriminadas por regio, em outros, considera-se o estado como um
todo (Ipea, 2013h).
Na Bahia, a priorizao d-se quando da definio dos temas que estruturam
conceitualmente a elaborao do PPA. No existe, do ponto de vista formal,
uma matriz de prioridades (Ipea, 2013a, p. 35) no que concerne aos progra-
mas, como ocorre na maioria dos estados examinados pela pesquisa. Destaca-se,
no caso baiano, a opo por programas temticos, consoante a nova metodologia

63. De 57 programas estruturadores no PPAG 2008-2011, passou-se para 31 programas estruturadores no PPAG
2012-2015 (Ipea, 2013b).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 81

proposta pelo governo federal, o que traz a cena a questo da transversalidade.


Essa expressa-se, formalmente, por meio dos compromissos aportados pelas
secretarias em determinados programas, o que significa aes complementares,
mas no necessariamente de concepo integradas. No custa lembrar que, a despeito
da mudana de metodologia adotada pelo estado, a elaborao dos programas do
PPA 2012-2015 manteve seu carter setorial, fazendo com que os programas com
compromissos transversais no avancem alm da multissetorialidade. O relatrio
de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013a, p. 61) aponta nessa direo ao afirmar
que a dimenso setorial do oramento continua muito forte, a despeito da trans-
versalidade dos programas do PPA. Para o Ipea (2013a, p. 61), o novo modelo de
PPA adotado pelo estado no quebrou a estrutura organizativa para ser o tipo PPA
pensado pelo governo federal quando props a metodologia baseada em programas
temticos. Ressalta, no entanto, que isto no um problema circunscrito ao estado
da Bahia e no de fcil resoluo (Ipea, 2013a, p. 61). Quanto regionalizao,
a Bahia, como visto anteriormente, deu nfase participao da sociedade na
elaborao do PPA, designando-o como PPA-P. A incorporao dessa participao
deu-se principalmente de forma regionalizada, por meio da realizao de plenrias
nos territrios de identidade. H, portanto, um elemento de regionalizao na
concepo do PPA estadual, traduzida na incorporao de demandas oriundas dos
territrios de identidade sua programao. No entanto, como nos demais estados,
a regionalizao faz-se presente com maior nitidez quando da especificao das
metas dos programas, que so discriminadas por territrio de identidade.
O Rio Grande do Sul apresenta algumas similaridades com a Bahia, advindas
da nfase na participao e na regionalizao. Ao contrrio da Bahia, no entanto,
o estado no fez opo pela adoo da nova metodologia proposta pelo governo
federal. Como ocorre na Bahia e em outros estados examinados na pesquisa, tambm
no h, no caso do Rio Grande do Sul, uma priorizao de programas no mbito
do PPA 2012-2015, ainda que a programao leve em conta, formalmente, o plano
de governo apresentado quando da campanha eleitoral. As prioridades do governo
so definidas de forma paralela, por meio dos denominados projetos estratgicos,
conhecidos tambm como projetos estruturantes.64 Selecionados diretamente pelo
governador, que consulta, no processo de escolha, os secretrios setoriais, tais projetos
so objeto de acompanhamento especial (Ipea, 2013j), embora sem um arranjos
especfico com tal propsito, constituindo uma espcie de plano de governo, de
natureza informal. No que concerne transversalidade, o PPA estadual, como
visto anteriormente, define objetivos transversais, apontando para aes capazes de
contribuir para o alcance de mais de um objetivo (Ipea, 2013j, p. 51), alm do

64. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j, p. 43) a carteira de projetos considerados
estratgicos submetida a uma reavaliao anual, considerando, principalmente, as alteraes de cenrio relativas a
condicionantes tcnicos, oramentrios e polticos.
82 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

objetivo setorial que proposto e indicado em cada programa. Para tratar da questo,
seriam constitudos grupos temticos com representantes de secretarias envolvidas
em aes que se relacionam a objetivos de mais de um programa. No entanto,
os grupos temticos no foram organizados, fazendo com que a transversalidade
ficasse apenas no discurso, no havendo, no documento do PPA, elementos que
permitam identificar a avaliar como isto acontece na prtica (Ipea, 2013j, p. 46).
J a questo regional incorporada tanto no processo de elaborao da programao
quanto no detalhamento dos programas propostos. A regionalizao formalmente
considerada um pressuposto do PPA, no sentido de a elaborao de seus programas
e aes incorporar uma viso de desenvolvimento territorial, capaz de possibilitar
uma melhor visualizao dos problemas existentes e a elaborao de polticas mais
eficazes para enfrent-lo (Ipea, 2013j, p. 35).
A nfase na regionalizao, contudo, expressa-se com maior nitidez na ela-
borao dos denominados cadernos de regionalizao, nos quais so apresentados
os programas e aes especficos para cada regio (Ipea, 2013j, p. 14). Na avaliao
do Ipea (2013j, p. 14), a regionalizao encontra-se adequadamente tratada no
PPA, sendo possvel gerar informaes por regies e at por municpios.
No Paran, como j mencionado, houve uma mudana expressiva na con-
cepo metodolgica de elaborao do PPA 2012-2015 comparativamente ao
PPA 2008-2011, justificada, formalmente, pelo propsito de desvesti-lo das
caractersticas de um plano essencialmente oramentrio (Ipea, 2013g, p. 37)
que apresentava at ento. Isto traduziu-se na adoo de uma concepo de pro-
grama que traduz, na prtica, a poltica setorial do governo. Com essa conformao,
no h programas tratados como prioritrios. As propostas formalmente prio-
ritrias para o governo, que correspondem quelas contidas em seu plano de
governo, esto contempladas no PPA, embora sem uma identificao enquanto tal.
A cada programa corresponde uma secretaria responsvel por sua implementao,
no existindo sequer meno formal transversalidade. No tocante regionali-
zao, esta considerada basicamente quando da definio das metas, todas elas
discriminada por regio (Ipea, 2013g).
Mato Grosso do Sul apresenta uma estrutura de programas de concepo ainda mais
agregada que o Paran. Como comentado anteriormente, so cinco macroprogramas,
que se desagregam em subprogramas, detalhados em termos de aes e metas. No h
priorizao formal no mbito da programao proposta, nem consideraes concernentes
transversalidade. Quanto regionalizao, alm de a elaborao do PPA 2012-2015
levar em considerao as diretrizes e proposies estratgicas do PDR MS 2010-2030
o plano de desenvolvimento regional de longo, anteriormente mencionado seus indicadores
e metas so discriminados por regio (Ipea, 2013f).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 83

O quadro 6 sintetiza as informaes relativas a existncia de priorizao,


incorporao da intersetorialidade ou transversalidade e considerao da regionali-
zao no mbito das programaes dos PPAs 2012-2015 dos estados pesquisados.
No que se refere priorizao, registrou-se apenas sua ocorrncia formal quando da
formulao da programao do plano, deixando-se de lado priorizaes para fins
de acompanhamento. Quanto transversalidade, o registro feito diz respeito ao fato de
ela ser formalmente considerada quando da elaborao da programao do PPA,
sem entrar no mrito da natureza objetiva de como tal incorporao ocorre na prtica.
J no tocante regionalizao, o registro de sua considerao discrimina se isto ocorre
quando da formulao dos programas do PPA e/ou da especificao de suas metas.

QUADRO 6
Priorizao, transversalidade e regionalizao no mbito dos PPAs 2012-2015 dos
estados pesquisados
Estado Priorizao Transversalidade Regionalizao
Bahia Inexistente Considerada Concepo e metas
Cear Inexistente Considerada Metas
Esprito Santo Contemplada No considerada Metas (parcial)
Mato Grosso do Sul Inexistente No considerada Metas
Minas Gerais Contemplada Considerada Concepo e metas
Paran Inexistente No considerada Metas
Rio de Janeiro Contemplada No considerada Concepo e metas (parcial)
Rio Grande do Norte Inexistente No considerada Metas
Rio Grande do Sul Inexistente Considerada Concepo e metas
So Paulo Inexistente No considerada Concepo

Elaborao do autor.

Dos estados pesquisados, apenas trs Esprito Santo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro fazem indicaes de programas considerados como prioritrios no
mbito da programao do respectivo PPA 2012-2015. J a transversalidade
formalmente considerada em apenas quatro estados e traduz-se, a rigor,
na formulao de alguns programas de natureza multissetorial, assim rotulados por
envolverem mais de uma secretaria em sua execuo. Cabe observar, no entanto,
que, no caso do Rio Grande do Sul, a despeito de formalmente considerada,
a transversalidade no se materializa na prtica, enquanto no Rio de Janeiro,
onde no formalmente considerada, h o registro da ocorrncia de alguns progra-
mas de natureza multissetorial. Por fim, a regionalizao constitui uma dimenso
considerada pelos diversos estados, notadamente no que tange especificao das
metas das aes e programas propostos. Apenas no Esprito Santo e Rio de Janeiro
a regionalizao das metas de natureza parcial, no se aplicando programao do
PPA 2012-2015 como um todo. Em So Paulo, por sua vez, a regionalizao das
84 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

metas mais exceo que regra. Quanto sua considerao quando da formulao
da programao, isto se restringe a quatro estados, traduzindo situaes em que
alguns programas so endereados a regies especificamente demarcadas, como as
regies metropolitanas.

5 O SISTEMA DE MONITORIA E AVALIAO


A literatura sobre planejamento e polticas pblica enfatiza o papel da monitoria
e da avaliao no ciclo do planejamento. O monitoramento direciona a ateno
para a apreenso do nvel de execuo das aes programadas, buscando identificar
os problemas ou dificuldades defrontadas na realizao daquilo que foi planejado.
Assim, o principal propsito da estruturao de um sistema de monitoria consiste
em prover informaes sistematizadas sobre a implementao das aes propostas
pela atividade planejadora, de forma a auxiliar a tomada de decises e a correo de
rumos por parte dos gestores por elas responsveis, quando indicado ou necessrio.
De modo complementar, o acompanhamento presta-se a funes como conferir
maior transparncia s aes de governo e favorecer a aprendizagem organizacional,
entre outras. J a avaliao foca os resultados alcanados pela implementao das
aes programadas, buscando verificar sua eficcia, eficincia e efetividade na pro-
moo dos objetivos propostos. Enquanto tal, o principal objetivo de um sistema de
avaliao tem a ver com a gerao de conhecimento sobre um determinado projeto,
programa ou estratgia de interveno, proporcionado subsdios para a correo
de rumos ou a melhoria de sua concepo. Como no caso da monitoria,
atende tambm a propsitos de incremento da transparncia da gesto pblica e de
gerao de conhecimento acerca das alternativas para a promoo do interesse pblico.
Esta seo examina a forma como organizam-se e funcionam os sistemas de
monitoria e avaliao do PPA organizados pelos estados pesquisados. No tocante
organizao do sistema, a ateno dirigida para aspectos como a concepo
do arranjo institucional responsvel pelas atividades e as ferramentas tecnolgicas
utilizadas, entre outros. No que se refere ao funcionamento, ganham destaque
aspectos como a natureza das informaes geradas pelo sistema, a forma como so
usadas e com qual finalidade, e seus principais usurios.
De um modo geral, todos os estados dispem de um sistema de monitoria
das aes programadas no PPA, at porque a realizao do acompanhamento
prevista no projeto de lei que institui o plano. Apenas o Rio Grande do Norte
e o Mato Grosso do Sul no tm sistema formalmente constitudos, ficando as
atividades de acompanhamento delegadas, por default, s unidades setoriais ou
gestores responsveis pela execuo dos programas. Outro estado que tambm
distingue-se nesse quesito o Cear, cujo sistema anteriormente em uso teve que
ser redesenhado face s mudanas introduzidas na concepo dos programas,
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 85

que acompanharam a nova metodologia proposta pelo governo federal. O novo


sistema de monitoria do estado ainda encontra-se em fase de implantao.
Trata-se de sistemas construdos com base em ferramentas digitais que,
em sua ampla maioria, so as mesmas utilizadas no processo de elaborao e reviso
do PPA. O uso de tais ferramentas assegura a padronizao dos procedimentos e das
informaes disponibilizadas pelo acompanhamento, de um lado, e delineia quem
so os atores relevantes no processo, de outro. Quanto s informaes, prevalecem,
regra geral, aquelas referentes execuo das metas fsicas e financeiras das aes
propostas nos programas. Pouco se avana no sentido de informaes qualitativas
acerca das atividades de implementao dos programas, com consideraes relativas
s dificuldades defrontadas e forma de enfrent-las. Quanto aos atores, o sistema
usualmente alimentado pelos gestores dos programas ou unidades administrativas
formalmente incumbidas da tarefa. Tais informaes so centralizadas na secretaria
responsvel pelo planejamento, que as utilizam na produo de relatrios peridicos
de monitoria e na prestao de contas das aes desenvolvidas pelo governo.
Para alm do atendimento da prescrio inscrita na lei institudo o PPA,
so sistemas que se prestam basicamente gesto financeira ou oramentria dos
programas. A propsito da questo, pode-se generalizar a anlise feita no relatrio
de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p. 70) referente ao caso paulista, segundo
a qual o conhecimento resultante do sistema de monitoramento no subsidia ade-
quadamente os processos decisrios e de aprendizagem para o aperfeioamento da
gesto, nem contribui para a melhoria da implementao de programas e polticas
pblicas. Esse alcance limitado dos sistemas do ponto de vista gerencial insinua-se
no fato da maior parte dos estados ter estruturado arranjos paralelos de monitoria
para os projetos ou programas considerados prioritrios pelo respectivo governo.
J a avaliao confunde-se com o monitoramento, assumindo feies de mera
formalidade. No h, a rigor, uma sistemtica de avaliao direcionada a verificar o
alcance ou no dos objetivos propostos para os programas, nem de aferir a efetiva
contribuio de cada um deles para a promoo das diretrizes estratgicas do governo.
Isto no surpreende, tendo em vista os efeitos combinados de dois fatores principais.
O primeiro tem a ver com o carter exaustivo da programao do PPA,
que dificulta em muito a realizao de avaliaes em processo da implementao
da programao proposta, de periodicidade anual, e mesmo de avaliaes dos
resultados finais, a cada quadrinio. O segundo guarda relao com deficincias
ou fragilidades tcnicas e institucionais dos aparatos administrativos estaduais no
tocante capacidade de realizar avaliaes sistemticas de polticas pblicas e aes
do governo. Refletindo essas dificuldades, alguns estados, como Minas Gerais e,
mais recentemente, Bahia, vm realizando avaliaes especficas dirigidas para
um conjunto selecionado e restrito de programas, tratados como estratgicos ou
86 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

prioritrios pelo governo. Para tanto, utilizam-se da metodologia conhecida como


avaliao executiva de projetos,65 cujo alcance atm-se ao nvel operacional,
desconsiderando o nvel estratgico.
So Paulo ilustra bem a forma como estrutura-se e funciona o sistema de
monitoria e avaliao do PPA nos estados pesquisados. Nele, as atividades
de monitoramento do PPA fazem-se por meio do Sistema de Monitoramento dos
Programas e Aes do Plano Plurianual (Simpa), implantado em 2004. Tal sistema
ancora-se em uma ferramenta tecnolgica designada como aplicativo Simpa,
que permite o registro simultneo das informaes referentes ao desempenho
fsico financeiro (Ipea, 2013c, p 54) das aes dos programas e, com base nelas,
a produo de relatrios peridicos de acompanhamento.66 O arranjo organizacional.
De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p. 65),
as informaes geradas e disponibilizadas pelo sistema de monitoramento tm,
como principais usurios, os prprios tcnicos envolvidos no sistema de planeja-
mento estadual. Trata-se, ademais, de um uso parcial, no sentido de que aparece
vinculado essencialmente elaborao e reviso dos PPAs, das LDOs e das Loas,
com reduzido impacto na gesto, cujos processos decisrios no as utilizam de
forma sistemtica. Outros potenciais usurios dessas informaes so o Tribunal
de Contas do Estado (TCE) e a Assembleia Legislativa de So Paulo. O mesmo
aplica-se sociedade civil, que pode acess-las em sites do governo, como o portal
da transparncia estadual.
Tendo em vista o uso restrito do sistema de monitoria pela administrao
publica estadual, que ademais presta-se apenas a objetivos operacionais, medida
que disponibiliza aos usurios basicamente informaes referentes execuo
fsica e financeira das metas das aes e dos programas do plano, a avaliao feita
no relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p. 70) considera que sua
principal finalidade consiste em atender aos dispositivos legais institudo nas
leis que aprovaram os respectivos PPAs. O propsito mais geral que informa
a estruturao do sistema, traduzido na ideia de contribuir para a melhoria da
implementao de programas e polticas pblicas (Ipea, 2013c, p. 70) no se
efetiva, j que este no prov subsdios adequados para a tomada de decises
dos rgos do governo. Essa limitao agudizada pelo fato de no existir
uma sistemtica de avaliao das aes e dos programas capaz de verificar sua
contribuio para o alcance dos objetivos estratgicos do governo.

65. Conforme Knopp et al. (2011, p. 5), as avaliaes executivas expressam um processo analtico global e integrado
de programas e projetos governamentais, a partir de uma metodologia padronizada e relativamente rgida, com per-
guntas que demandem critrios para as respostas. So avaliaes rpidas, de baixo custo, direcionadas a sistematizar,
sob uma tica operacional, informaes relacionadas concepo dos programas avaliados.
66. So gerados relatrios peridicos, mensais, ou em qualquer perodo necessrio (Ipea, 2013c, p. 59).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 87

No Paran, o arranjo organizacional com vistas monitoria do PPA o mesmo


utilizado na elaborao de sua programao. Assim, cabe SEPL a responsabilidade
pela conduo da atividade, o que centralizado em uma unidade especfica de sua
estrutura, representada pela coordenao de monitoramento e avaliao (CMA),
qual cabe tambm a coordenao da elaborao do PPA e de suas revises.
Como mencionado anteriormente, o acompanhamento da implementao das
aes programadas no plano apoia-se no uso de uma ferramenta digital designada
como Sigame. Por sua vez, a incluso das informaes que alimentam o sistema,
em cada secretaria, fica a cargo do respectivo grupo de planejamento setorial (GPS).
Conforme o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013g), as informaes
so atualizadas diariamente, tendo em vista a gesto oramentria. A utilizao do
Sigame exclusiva da administrao pblica estadual, mais especificamente
da CMA e dos GPS, responsveis por sua operacionalizao, e da alta direo das
secretarias setoriais e entidades vinculadas, bem como do Tribunal de Contas do
Estado (TCE-PR).
Alm de relatrios de acompanhamento produzidos pela CMA ao longo
do exerccio oramentrio, sem periodicidade definida, elaborado, anualmente,
um relatrio geral sobre o monitoramento do PPA, enviado para o TCE-PR.
Tal relatrio considera, no caso dos programas finalsticos, parmetros qualitativos
e quantitativos referentes ao cumprimento das metas fsicas, bem como a execuo
oramentria; no caso dos programas de gesto e dos encargos especiais, somente
a execuo oramentria. esse relatrio geral de monitoria que condensa aquilo
que se pode chamar de avaliao do PPA estadual.
Em Minas Gerais, o monitoramento do PPAG faz-se por meio do sistema
de informao conhecido como Sigplan. Tal sistema organiza e integra a rede de
gerenciamento do plano plurianual estadual, atendendo a objetivos de elaborao,
monitoramento e reviso de sua programao, o que inclui a programao oramentria.
O arranjo organizacional responsvel pela coordenao e execuo das atividades de
monitoria assemelha-se, em suas linhas gerais, quele utilizado na elaborao do plano.
Cabe ao gerente do programa o preenchimento das informaes relativas execuo
das aes programadas no Sigplan, contando, para tanto, com o apoio tcnico das
unidades de planejamento e oramento das secretarias e rgos vinculados, denomi-
nados como Superintendncia de Planejamento, Oramento e Finanas (SPGF)67
ou das Assessorias de Gesto Estratgica e informao (Ageis).68 Com base nessas
informaes, a Seplag-MG produz e divulga, de forma bimestral e anual, o relatrio
institucional de monitoramento, que apresenta a execuo fsica e financeira de cada

67. As SPGFs so responsveis pela verificao da consistncia e adequao tcnica dos dados referentes aos programas
e suas aes, repassados pelos gerentes, bem como pela validao das informaes no Sigplan (Ipea, 2013b).
68. As Ageis foram regulamentadas em 2011, tendo como atribuio formal coordenar a gesto da estratgia do
governo nas secretarias setoriais que compem a administrao pblica estadual.
88 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

programa e cada ao contida no PPAG69 (Ipea, 2013b, p. 73) . Alm dos rgos da
administrao pblica, tais relatrios so utilizados pela Assembleia Legislativa e pelo
Tribunal de Contas do Estado (TCE-MG), ficando tambm disponveis para consultas
da sociedade, no site da Seplag-MG (Ipea, 2013b).
Minas Gerais um dos estados que se caracteriza pela estruturao de um
arranjo dual com vistas monitoria da programao do PPAG. Ao lado do arranjo
que faz o acompanhamento dos diversos programas do plano, h um monitoramento
especial, de natureza mais intensiva, envolvendo os programas estruturadores,
tratados como prioritrios na consecuo da estratgia do governo. Para tanto,
foi estruturada, em 2003, uma unidade administrativa especifica, denominada
como escritrio de gesto estratgica de recursos e aes do estado (Geraes).
O monitoramento intensivo realizado pelo escritrio Geraes, de periodicidade
mensal, tem como finalidade assessorar os rgos responsveis pelos programas
estruturadores, tendo em vista contribuir para a superao de obstculos relativos
execuo dos mesmos (Ipea, 2013b, p. 55) e no aprimoramento de suas aes.
J a avaliao do PPAG ocorre a cada exerccio financeiro, conforme previsto
em dispositivo da lei que estabelece o plano. Assim, anualmente o governo estadual
apresenta Assembleia Legislativa e disponibiliza para a sociedade, o relatrio de
avaliao do PPAG que, como em outros estados, direciona o foco para a aferio e
anlise dos resultados alcanados em cada programa (Ipea, 2013b, p. 75). Trata-se,
como ressalta o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013b, p. 76), de uma
avaliao que se dedica a destacar os pontos positivos da atuao do governo,
sem evidenciar os pontos crticos e as dificuldades na execuo dos programas e
aes.70 Alm desse relatrio de avaliao, o governo estadual vem se utilizando da
avaliao executiva de projetos, como j mencionado, aplicando-a aos programas
estruturadores, por meio do Geraes.
O monitoramento do PPA no Esprito Santo de responsabilidade da SEP,
que tambm coordena as atividades de elaborao de sua programao. Como na
maior parte dos estados, o monitoramente apoia-se em uma ferramenta digital,
no caso designada como Sistema Plano Plurianual (Sisppa).71 Para cada programa
do PPA existe um gerente, que tem a atribuio de alimentar o SISPPA com
informaes mensais da execuo fsica, bem como incluir comentrios sobre o
andamento (Ipea, 2013e, p. 39) de suas aes. Cabe SEP acompanhar a insero
das informaes no sistema, no sentido de sua atualizao peridica. Com base nas
informaes, so emitidos relatrios acerca da execuo dos programas, com nfase

69. O relatrio restringe-se execuo fsica e financeira, no contemplando nenhuma informao adicional sobre a
situao da execuo do programa ou ao (Ipea, 2013b, p. 74).
70. Uma avaliao de contedo mais crtico tem sido realizada e divulgada, tambm anualmente, pelo TCE-MG.
71. O Sisppa ser substitudo por um novo sistema, designado como Sistema Integrado de Gesto das Finanas Pblicas
do Esprito Santo (Sigefes), que comeou a ser implantado em 2013 (Ipea, 2013e).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 89

na execuo fsica e financeira. Ao contrrio de alguns estados, onde a emisso de


relatrios e sua divulgao tem periodicidade definida, no Esprito Santo no h uma
normatizao especfica para a matria. Assim, a despeito da previso de insero
de dados no sistema a cada ms, nem sempre isto observado. Conforme relat-
rio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e, p. 40), muitas vezes, os servidores
responsveis por incluir as informaes mensais no SISPPA no o fazem,
deixando o sistema desatualizado. Como em Minas Gerais, o Esprito Santo tambm
adota um sistema paralelo com vistas monitoria de seus projetos prioritrios,
os programas estruturadores, o que se faz por meio do Sistema de Gerenciamento
Intensivo de Projetos do Governo do Esprito Santo Siges.
O Sisppa um sistema de uso interno da administrao pblica estadual.
Assim, a sociedade s tem acesso a informaes acerca da implementao da
programao do PPA por meio dos relatrios de avaliao do plano encaminhados
anualmente pelo governo estadual Assembleia Legislativa. Essa avaliao da
execuo dos programas e das metas estabelecidas no PPA uma exigncia consti-
tucional (Ipea, 2013e, p. 38) e, como tal, formalmente atendida. Trata-se de uma
avaliao focada na execuo fsica e financeira das aes dos programas do plano,
que pode ser entendida como uma prestao de contas (...) que o Poder Executivo
faz ao Legislativo (Ipea, 2013e, p. 38), cujo contedo no avana consideraes
para alm das informaes proporcionadas pelas atividades de monitoria.
No Rio de Janeiro, o monitoramento do PPA ancora-se no mesmo arranjo
organizacional estruturado com vistas elaborao de sua programao. Tal monito-
ramento utiliza-se de uma ferramenta digital, designada como Sistema de Inteligncia
em Planejamento e Gesto (Siplag).72 O mencionado sistema permite a gesto
articulada do planejamento e do oramento, por meio do registro de informaes
relativas execuo fsica e financeira das metas dos programas do PPA, bem como
a apurao de seus indicadores, alm da anlise e efetivao do ato oramentrio
(Ipea, 2013h, p. 86). Com base nessas informaes, cujo lanamento no Siplag
constitui uma atribuio das comisses setoriais, so gerados relatrios acerca da
implementao da programao proposta, que tm, como principais usurios
os gestores dos programas e a alta direo da administrao pblica estadual.
Como em Minas Gerais e Esprito Santo, as aes, atividades e projetos considerados
prioritrios pelas secretarias (Ipea, 2013h, p. 88) so objeto de acompanhamento
especfico, o que feito por meio de um mdulo desenvolvido no ambiente
do Siplag, denominado como sala de situao.
Conforme o relatrio de pesquisa do Ipea (2013h, p. 87), o Siplag no est
aberto a consultas por parte da sociedade, mas permite a gerao de relatrios

72. O Siplag substituiu, a partir de 2012, o sistema anteriormente vigente, conhecido como Sistema Integrado de
Gesto Oramentria (Sigo) que, como visto anteriormente, foi usado na elaborao do PPA estadual (Ceperj, 2013).
90 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

com registros de metas fsicas, que so disponibilizados na internet, no site da


Seplag-RJ. No h, contudo, uma normatizao acerca da disponibilizao de tais
relatrios. Isto ocorre, a rigor, no que concerne ao repasse de informaes para
o Tribunal de Contas do Estado (TCE-RJ), para o qual h a previso em lei de
elaborao de relatrios com periodicidade quadrimestral. Alm desses relatrios
quadrimestrais, produzidos em funo do atendimento ao TCE-RJ, o sistema de
monitoramento produz ainda a avaliao anual do PPA, tendo em vista a reviso
de sua programao.
O monitoramento do PPA no Rio Grande do Sul 2012-2015 segue o padro
mais usual nos estados pesquisados e articula-se em torno da ferramenta digital
utilizada na elaborao de sua programao; no caso, o sistema denominado Sisplag.
Tal sistema alimentado por uma rede de prestadores de informaes, formada
por um servidor em cada secretaria.73 Cabe a esse servidor coletar e inserir, no
Sisplag, informaes relativas aos indicadores, s metas das aes e s realizaes
do governo. As informaes de cunho financeiro so transferidas automatica-
mente de outros sistemas, mais especificamente o Sistema de Elaborao do
Oramento (SEO) e do sistema de Finanas Pblicas do Estado (FPE) (Ipea, 2013j).
Com base nessas informaes, a Seplag-RS gera relatrios de acompanhamento,
de periodicidade varivel trimestral ou, o que mais usual, semestral ,
que so publicados no dirio oficial do estado. Tais relatrios contemplam, alm
das informaes referentes s metas fsicas e financeiras, o registro das realizaes
do governo, que so a traduo em texto dos dados de execuo dos programas
(Ipea, 2013j, p. 70). Neles, possvel identificar as realizaes por regies,
identificando os investimentos l realizados, as demandas supridas etc (Ipea, 2013j,
p. 68-69). Os principais usurios do sistema so os gestores responsveis pelos
programas e a alta direo das secretarias setoriais, ainda que os relatrios estejam
disponveis para a sociedade. O relatrio consolidado de cada ano encaminhado
Assembleia Legislativa, junto da LDO.
Como em outros estados, no h uma avaliao dos resultados das aes do
programa que avance alm das informaes produzidas pelo acompanhamento.
Alm disso, o prprio uso do sistema de monitoramento pelo governo tem alcance
limitado. o que se insinua na anlise empreendida no relatrio de pesquisa ela-
borado pelo Ipea (2013j, p. 73), segundo a qual as informaes produzidas pelo
monitoramento do PPA muitas vezes servem mais para divulgao das realizaes
de governo do que para rever o planejamento e contribuir para o aprimoramento
da gesto pblica estadual.

73. Tal responsvel poder indicar outros servidores da prpria secretaria e de suas entidades vinculadas, para coleta
e registro de informaes (Ipea, 2013j, p. 62).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 91

Na Bahia, a mudana na concepo metodolgica adotada na elaborao


do PPA 2012-2015, anteriormente comentada, levou a inciativas no sentido
da reviso da sistemtica de monitoramento e avaliao at ento utilizada.
Dessas iniciativas resultou a convivncia de dois sistemas: um em construo e outro em uso.
O sistema em construo procura avanar no sentido de contribuir, de forma mais
efetiva, para a melhoria no desempenho dos programas, com a identificao dos
principais gargalos ou entraves na implementao de suas aes e a proposio de
medidas para super-los. O sistema em uso similar queles adotados nos demais
estados, cujo foco acompanhamento fsico e financeiro da execuo das aes
dos programas. Nele, a avaliao, embora formalmente prevista, no era realizada,
reproduzindo uma situao recorrente nos estados pesquisados.
O novo modelo de monitoria e avaliao comeou a ser desenhado em 2011,
com a contratao da assessoria de empresa de consultoria74 e ainda encontra-se
em construo. No caso da monitoria, foi realizada, no segundo semestre de 2012,
uma experincia piloto contemplando seis programas. O passo inicial consistiu na
elaborao da sistemtica ou plano de monitoramento, o que se fez com partici-
pao de todas as secretarias envolvidas nos programas selecionados como piloto.
Foram definidos, assim, os indicadores para fins de acompanhamento,75 ficando as
equipes responsveis pelos programas nas secretarias incumbidas de sua apurao.
O processo culminou com a realizao de uma reunio de monitoramento, com a
participao das mencionadas equipes, na qual foram analisadas as informaes con-
cernentes aos indicadores definidos no plano. Dela resultou uma proposta de melho-
ria de desempenho para os programas, a partir dos principais entraves e gargalos
identificados na discusso realizada (Ipea, 2013a, p. 51). No caso da avaliao, foram
contemplados vinte programas, tambm em carter experimental. O processo de ava-
liao busca identificar os aspectos da concepo, do planejamento e do modelo de
gesto dos programas que podem interferir no seu desempenho (Ipea, 2013a, p. 51),
direcionando a ateno para a anlise da consistncia lgica de suas aes, conside-
rando aspectos relativos operacionalidade e ao alcance de resultados. Para tanto,
a alternativa adotada consiste, como j mencionado, na metodologia conhecida
como avaliao executiva de projeto. De acordo com o relatrio de pesquisa ela-
borado pelo Ipea (2013a), a nova metodologia de monitoramento e avaliao tem
se defrontado com resistncias por parte de alguns gestores, o que pode dificultar
sua consolidao.
A sistemtica de monitoramento em uso tem, como suporte, uma ferra-
menta digital designada como Siplan.76 Tal sistema permite o acompanhamento

74. A empresa contratada com tal finalidade a Planus estratgia e gesto, com sede em Recife (Ipea, 2013a).
75. Tais indicadores podem ser relativos a compromissos ou metas (Ipea, 2013a).
76. O governo estadual tomou a deciso de substituir o Siplan por um novo sistema, designado como Sistema Integrado
de Planejamento, Contabilidade de Finanas (Fiplan), em fase de implantao (Ipea, 2013a).
92 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

da execuo das metas fsicas e financeiras das aes programadas no PPA,


sendo alimentado pelas secretarias setoriais. Com base nas informaes do sistema,
so gerados relatrios quadrimestrais de monitoria, bem como o relatrio anual
relativo s aes do governo. Os principais usurios dessas informaes so os gestores
dos programas e a alta direo das secretarias que compem a administrao estadual.
A sociedade tem acesso a partir da divulgao dos relatrios produzidos que,
no entanto, tem sido relativamente restrita (Ipea, 2013a).
Como a Bahia, o Cear adotava, at a edio do PPA 2012-2015, uma sistemtica
de monitoramento similar dos demais estados. Tal sistemtica baseia-se em uma
ferramenta digital, denominada como Sistema Gerencial de Monitoramento de Aes e
Projetos Prioritrios (Siap/MAPP). A concepo desse sistema prev o registro contnuo
de dados sobre a execuo fsica e financeira da programao do PPA, a ser feito pelas
unidades setoriais de planejamento. No caso dos projetos considerados prioritrios
pelo governo, o acompanhamento fica a cargo de uma unidade especfica, denominada
escritrio de projetos, que funciona junto s USPs das diversas secretarias setoriais.
A adoo de uma nova concepo metodolgica para a elaborao do
PPA 2012-2015, informada pelas inovaes introduzidas pelo governo federal,
criou dificuldades operacionais no tocante utilizao da sistemtica de moni-
toramento at ento utilizada. Conforme visto anteriormente, o menor nvel de
desagregao dos programas do PPA 2012-2015 estadual consiste nas iniciativas,
a partir das quais seriam feitas as ligaes com o oramento. E o oramento continua
considerando o binmio programa-ao, em sintonia com a metodologia em uso
at o PPA 2088-2011. Logo, um sistema desenhado.
No Paran, o arranjo organizacional com vistas monitoria do PPA o
mesmo utilizado na elaborao de sua programao. Assim, cabe SEPL a res-
ponsabilidade pela conduo da atividade, o que centralizado em uma unidade
especfica de sua estrutura, representada pela Coordenao de Monitoramento
e Avaliao (CMA), qual cabe tambm a coordenao da elaborao do PPA
e de suas revises. Como mencionado anteriormente, o acompanhamento da
implementao das aes programadas no plano apoia-se no uso de uma ferra-
menta digital designada como Sigame. Por sua vez, a incluso das informaes
que alimentam o sistema, em cada secretaria, fica a cargo do respectivo Grupo
de Planejamento Setorial (GPS). Conforme o relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013g), as informaes so atualizadas diariamente, tendo em vista
a gesto oramentria. A utilizao do Sigame exclusiva da administrao
pblica estadual, mais especificamente da CMA e dos GPS, responsveis por
sua operacionalizao, e da alta direo das secretarias setoriais e entidades
vinculadas, bem como do Tribunal de Contas do Estado (TCE-PR).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 93

Alm de relatrios de acompanhamento produzidos pela CMA ao longo


do exerccio oramentrio, sem periodicidade definida, elaborado, anualmente,
um relatrio geral sobre o monitoramento do PPA, enviado para o TCE-PR.
Tal relatrio considera, no caso dos programas finalsticos, parmetros qualitativos
e quantitativos referentes ao cumprimento das metas fsicas, bem como a execuo
oramentria; no caso dos programas de gesto e dos encargos especiais, somente
a execuo oramentria. esse relatrio geral de monitoria que condensa aquilo
que se pode chamar de avaliao do PPA estadual.
No caso do Rio Grande do Norte, embora o PPA contemple uma gama de
indicadores para cada programa (Ipea, 2013i, p. 124), tais indicadores denotam,
a rigor, apenas o cumprimento de uma obrigao formal quanto sua proposio,
sem nenhum efeito prtico para gesto, j que no so efetivamente acompanhados.
De fato, o estado no dispe de um sistema estruturado de monitoramento e
avaliao do PPA. A despeito de o PPA 2012-2015 estadual propor, como um
de seus eixos estratgicos, a gesto por resultados, o monitoramento das aes do
plano faz-se por meio do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi),
o qual permite o acompanhamento da execuo de metas fsicas e financei-
ras sem apresentar, entretanto, informaes gerenciais (Ipea, 2013i, p. 108).
No se trata, contudo, de uma atividade sistemtica, balizada por normas e rotinas
de funcionamento, e, como tal, de adoo compulsria pelos rgos que compem
a administrao estadual. Ao contrrio, o acompanhamento das aes por meio
do Siafi pode ocorrer ou no dependendo das condies tcnicas, gerenciais e
polticas existentes e do interesse do gestor (Ipea, 2013i, p. 108). Vale dizer,
cada gestor tem autonomia para definir a forma como acompanhar as aes que lhes
dizem respeito e somente repassa informaes Seplan-RN, que tem a atribuio
formal de realizar o monitoramento dos diversos programas do PPA, quando
por ela solicitadas (Ipea, 2013i). Cabe o registro de que est sendo implantada,
pelo governo estadual, uma nova ferramenta digital, denominada como Sistema
de Apoio ao Planejamento (Siap). No discurso oficial, o mencionado sistema
visa aprimorar o acompanhamento das aes governamentais includas no PPA,
objetivando transformar os dados do planejamento e da execuo financeira e
oramentria em informaes de cunho gerencial (Ipea, 20013i, p. 110), o que
permitiria autonomizar a atividade de monitoria em relao ao Siafi.
Quanto avaliao do PPA, aquilo que feito revela-se muito precrio,
passando ao largo da sistemtica descrita no manual de elaborao. Trata-se de uma
sistemtica bastante ambiciosa, que contemplaria trs etapas distintas, prevendo,
entre outras atividades, a avaliao de cada programa mediante a analise da con-
cepo, da implementao e dos resultados alcanados (Ipea, 2013i). De acordo
com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013i), o principal obstculo
realizao de uma avaliao capaz de retroalimentar a reviso da programao do
94 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

PPA e contribuir para gesto da estratgia do governo radica na inexistncia de


capacidade tcnica de faz-la. Isto em nada surpreende, tendo em vista que sequer
h uma institucionalizao do sistema de monitoramento.
Como o Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul no dispe de um sistema
estruturado para o monitoramento da programao do PPA. H, a rigor, o acom-
panhamento que feito nas unidades setoriais gestoras das aes dos programas,
para o qual no existe uma normatizao especfica. As informaes geradas por
esse acompanhamento de natureza descentralizada so utilizadas na elaborao do
relatrio de aes do governo, encaminhado anualmente Assembleia Legislativa.
Outra iniciativa referente ao monitoramento remete s aes consideradas prioritrias
pelo governo. O acompanhamento de tais aes faz-se por meio de uma ferramenta
digital especfica, designada como Sistema Integrado de Acompanhamento das
Aes Governamentais Estratgicas (Siaag), que alimentado por meio de uma
rede operada pelas unidades setoriais, com consolidao e divulgao realizadas
pela Secretaria de Governo (Ipea, 2013f, p. 91).

QUADRO 7
Existncia de acompanhamento diferenciado na execuo da programao do PPA
2012-2015, uso de ferramenta digital e periodicidade da atividade de monitoria nos
estados pesquisados
Estado Monitoria paralela Ferramenta digital Periodicidade
Bahia No Geral Quadrimestral
Cear Sim Especfica Indefinida
Esprito Santo Sim Geral e especfica Indefinida
Mato Grosso do Sul Sim Especfica Indefinida
Minas Gerais Sim Geral Bimestral
Paran No Geral Indefinida
Rio de Janeiro Sim Geral e especfica Indefinida
Rio Grande do Norte No Geral Indefinida
Rio Grande do Sul No Geral Trimestral/semestral
So Paulo Sim Geral e especfica Indefinida

Elaborao do autor.

O quadro 7 sintetiza informaes referentes a existncia de acompanhamento


paralelo de programas, projetos ou aes do PPA 2012-2015 consideradas priorit-
rias pelo governo, ao uso de ferramenta digital e periodicidade do monitoramento
realizado. No que se refere ao acompanhamento paralelo, sua realizao pode
envolver tanto a utilizao de ferramenta digital especfica quanto a estruturao
de um arranjo organizacional especfico para sua operacionalizao, ou ambas.
Os registros para ferramenta digital consideram se ela atende a toda a programao
ou apenas aos projetos e aes consideradas prioritrias, o que implica a possibilidade
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 95

de ocorrncia das duas situaes. Quanto periodicidade, considera-se a existncia


de normatizao relativa edio de relatrios peridicos de monitoria. Na ausn-
cia de normatizao da matria, os relatrios tendem a ter periodicidade anual,
assumindo feies de relatrio de avaliao.
A monitoria paralela ocorre na ampla maioria dos estados pesquisados.
Merecem destaque os casos de Mato Grosso do Sul, no qual o nico sistema de
monitoria formalmente constitudo est direcionado para os projetos e aes prio-
rizados pelo governo, e do Rio Grande do Sul, no qual a priorizao de projetos
e aes no se desdobra na construo de um arranjo especfico para a monitoria.
O uso de ferramenta digital como suporte s atividades de acompanhamento
encontra-se disseminado entre os estados pesquisados. Novamente aqui, merece
destaque o caso do Mato Grosso do Sul, cuja ferramenta digital utilizada apenas
para o acompanhamento dos projetos e aes prioritrios. O Cear tambm dispe
de uma ferramenta digital que atende apenas ao acompanhamento da programao
considerada como prioritria. No entanto, ao contrrio de Mato Grosso do Sul,
o governo estadual, com j mencionado, pretende implantar, at o final de 2013,
uma nova ferramenta digital para dar suporte ao acompanhamento do conjunto
da programao do PPA. Por fim, em apenas trs estados Bahia, Minas Gerais e
Rio Grande do Sul h uma normatizao acerca da periodicidade da edio de
relatrios de monitoria.

6 CONSIDERAES FINAIS
A anlise realizada este captulo evidencia a elaborao do PPA como uma atividade
institucionalizada na esfera estadual de governo. Tal institucionalizao comea a
tomar forma em meados dos anos 1990 para adquirir contornos mais slidos na
dcada seguinte, quando sua elaborao generaliza-se entre os estados pesquisados.
No entanto, isto no significa que o plano plurianual tenha se transformado em
um instrumento de planejamento capaz de dar suporte gesto da estratgia do
governo. Ao contrrio, o documento presta-se, a rigor, ao gerenciamento financeiro
e oramentrio dos projetos e aes da administrao pblica. Como mostram as
anlises das experincias estaduais referentes ao PPA 2012-2015 que referenciam
este captulo, sua produo expressa, em larga medida, o cumprimento de uma
formalidade, tendo em vista o papel que lhe atribudo de informar a elaborao
da programao oramentria.
O formalismo presente no processo de elaborao do PPA reflete a reduzida
importncia poltica que lhe usualmente atribuda pelos governos estaduais. Esse
desprestgio poltico do documento insinua-se em dois aspectos observados nas
experincias dos estados pesquisados. O primeiro tem a ver com a proposio de
planos de governo paralelos ao PPA, que constitui uma prtica adotada na maior
96 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

parte dos casos examinados. Nem sempre formalizados, esses planos de governo
condensam os projetos e aes priorizados pelo governante, suprindo um papel
que deveria, ou poderia, ser desempenhado pelo PPA. O segundo refere-se natureza da
participao da alta direo na discusso relativa formulao da programao
do plano. Como visto, o envolvimento da alta direo com a construo do
PPA caracteriza, predominantemente, como pouco expressivo ou mesmo perifrico.
O desprestgio do plano, ademais, no uma prerrogativa do Executivo, se mani-
festando tambm na esfera do Legislativo. Ainda que os procedimentos adotados
pelas Assembleias Legislativas quando da apreciao e aprovao do projeto de lei
do PPA enviado pelo Executivo apresentem conformao variada, o documento
normalmente no desperta a ateno dos deputados, para os quais, o que efetiva-
mente importa a pea oramentria.
Desvestido de importncia poltica, a elaborao propriamente dita da pro-
gramao do PPA assume a configurao de uma atividade de forte matiz tcnico.
Sua conduo envolve, em geral, as diversas secretarias setoriais e entidades vincu-
ladas que compem a estrutura organizacional da administrao pblica estadual.
Disto decorre um processo descentralizado de planejamento, o que favorece a
fragmentao e a setorializao das propostas de interveno, abrindo espao para
a utilizao de critrios de priorizao variados, sem uma preocupao com a
organicidade do contedo do plano. A esse respeito, cabe observar que as diretrizes
e objetivos estratgicos propostos com o intuito de orientar a conduo da ao
planejadora no mbito dos rgos setoriais so definidos, quase sempre, de forma
muito genrica, pouco contribuindo para atenuar o problema. Raciocnio similar
aplica-se coordenao propriamente dita do processo de elaborao, atribuda
secretaria que tem a responsabilidade formal pelo desempenho da funo planejadora
no mbito da administrao. De fato, o exerccio da funo coordenadora ancora-se,
na ampla maioria dos estados pesquisados, no uso de algum tipo de ferramenta
digital, o que se faz acompanhar da introduo de formulrios a serem preenchidos,
de forma a potencializar sua utilizao. Se, de um lado, tal prtica facilita o exerccio da
funo coordenadora, de outro, contribui para conferir-lhe feies burocrticas,
no sentido de se ater, em muito, alimentao do sistema com as informaes
demandadas, com a concomitante reduo da interlocuo e do debate interno
aos rgos setoriais e entre estes, por desnecessrios. Em uma consequncia no
pretendida, a articulao e a integrao das aes propostas ficam prejudicadas e,
com elas, a coerncia e a consistncia da programao do PPA. A abertura parti-
cipao da sociedade no processo de formulao do documento poderia atuar em
sentido contrrio, ao fomentar a criao de canais de discusso e deliberao acerca
da programao do plano. No entanto, a despeito de ser considerada pela ampla
maioria dos governos estaduais pesquisados, a interlocuo com a sociedade revela
alcance limitado, apresentado carter consultivo ou mesmo apenas informativo.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa
dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs 97

Das consideraes anteriores vem que o principal desafio com o qual o


PPA defronta-se se transformar em um instrumento de planejamento capaz de
delinear direcionamentos mais objetivos para a atuao do governo, contribuindo,
de forma mais efetiva, para a melhoria da gesto pblica. De alguma forma,
existem indicaes de percepo poltica da necessidade de romper com o formalismo
que cerca a elaborao do documento. o que transparece na disposio manifestada
por alguns governos estaduais em acompanhar as inovaes na concepo meto-
dolgica do PPA 2012-2015 introduzidas pelo governo federal. Outra sinalizao
na mesma direo so as iniciativas com vistas incorporao das ferramentas do
planejamento estratgico utilizadas na inciativa privada.
Trata-se, contudo, de um desafio cujo enfrentamento nada tem de trivial.
Primeiro, necessrio que o PPA passe a ser percebido e tratado como um ins-
trumento endereado a expressar as prioridades de governo e a contribuir para
conferir-lhes materialidade. Isto implica repensar a concepo do plano, deixando de
lado vises de futuro, diretrizes e objetivos estratgicos de contedo genrico,
para aproxim-la dos problemas e necessidades presentes na realidade concreta com
as quais os governos estaduais interagem, sem perder de vista suas competncias e
atribuies formais e sua capacidade de mobilizar recursos. Segundo, no h como
descurar da importncia de se recuperar a capacidade operacional dos sistemas
estaduais de planejamento, no sentido de sua efetiva profissionalizao, consoante as
premissas da burocracia weberiana. Embora a pesquisa realizada no tenha se
detido no exame da questo, a adoo, na maior parte dos estados pesquisados,
de arranjos organizacionais ad hoc no processo de elaborao do PPA indica,
no mnimo, a ausncia de uma estrutura permanente, de conformao sistmica,
para lidar com atividade planejadora na esfera estadual de governo. O recurso
contratao de consultorias privadas para o desempenho de atividades concernentes
ao planejamento governamental, utilizado tambm em alguns estados, outra
sinalizao da existncia de deficincias estruturais na rea.

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CAPTULO 2

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DA BAHIA
Cleiton Silva de Jesus
Carmen Lcia Castro Lima

1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988, no Artigo 165, institui as normas que regulamen-
tam o processo de formulao de polticas pblicas e introduz novos instrumentos
legais, a saber: O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e a Lei do Oramento Anual (LOA). O PPA foi estabelecido como instrumento que
organiza a ao do governo, ao aproximar o planejamento de mdio e longo prazos
e a gesto oramentria. Dentro desse novo marco legal, o PPA baliza um ciclo
de gesto especfico, compreendendo os processos que, durante quatro exerccios,
viabilizaro o alcance dos objetivos de longo prazo do governo.
Uma das primeiras iniciativas de associao do planejamento de mdio
prazo ao pensamento estratgico do governo da Bahia foi o Plano Estratgico de
Ao (1988-1991), lanado em 1988. Este continha um panorama da economia
do estado, as estratgias de ao, as diretrizes e metas prioritrias e as fontes de
recursos previstas. Um ano depois criada a Secretaria de Estado de Planejamento
e Oramento (Seplan), substituindo a Secretaria de Planejamento, Cincia e
Tecnologia (Seplantec), e promulgada a nova Constituio do Estado da Bahia,
que instituiu a obrigatoriedade do PPA, seguindo a Constituio Federal de 1988.
O primeiro PPA do estado da Bahia, elaborado em 1991, referente ao perodo
1992-1995, pode ser considerado um conjunto de metas atreladas a programas
e subprogramas que, com base nos oramentos anuais, desdobravam-se em
projetos e atividades.
O objetivo do presente captulo analisar a utilizao do instrumento de
planejamento consubstanciado no PPA, para o estado da Bahia, referente ao
perodo 2012-2015. Este trabalho um extrato da pesquisa Planejamento e gesto
governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e
sistemas de acompanhamento dos PPAs para a Bahia. Alm desta introduo, o texto
est organizado em mais trs sees.
102 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Na primeira seo faz-se um breve resgate histrico do planejamento gover-


namental baiano. Na seo seguinte apresenta-se a experincia de concepo,
elaborao e contedo do PPA 2012-2015 na Bahia. Na ltima parte, so feitas
as consideraes finais.

2 O PLANEJAMENTO ECONMICO NA BAHIA


Procura-se mostrar nesta seo, em primeiro lugar, como a gesto estratgica passou
a ser incorporada no sistema de planejamento baiano, e isso ser feito a partir de
uma descrio de importantes mudanas institucionais. Em seguida, ser feito um
breve resumo das polticas pblicas adotadas na Bahia aps a promulgao
da Constituio Federal de 1988, dando nfase aos planos estratgicos e aos
planos plurianuais.

2.1 O sistema de planejamento baiano: das origens ao Sepege


O Sistema Estadual de Planejamento (SEP) do Estado da Bahia foi institudo pela
Lei no 2.321, de 11 de abril de 1966, que estabeleceu diretrizes para uma reforma
administrativa no estado. De acordo com o Artigo 2 desta lei, a administrao cen-
tralizada compreendia, entre outras instncias, a Assessoria Geral de Programao e
Oramento (AGPO); o Departamento Estadual de Estatstica (DEE); e o Conselho
Estadual de Economia e Finanas (Ceef ).
A partir deste sistema, o Poder Executivo adotava explicitamente (Brasil, 1966,
Artigo 18) o planejamento como tcnica administrativa de acelerao deliberada do
progresso social, cultural cientfico e tecnolgico e do desenvolvimento econmico do
Estado. Alm do mais, uma Assessoria Setorial de Programao e Oramento (Aspo) passa
a integrar cada secretaria do estado, devendo atuar de forma coordenada com a AGPO
(Brasil, 1966, Artigo 20). Ento, como no existia uma secretaria de estado responsvel
pelo planejamento, cabia a AGPO assessorar o governador do estado na coordenao
das funes de planejamento, programao e oramento, competindo-lhes as seguintes
funes (Brasil, 1966, Artigo 24):
I - colaborar com o Governador na definio das diretrizes e dos objetivos da poltica
de desenvolvimento do Estado consubstanciada no Plano do Governo; II - coordenar
as atividades da Fundao de Planejamento e das Assessorias Setoriais e Regionais de
Programao e Oramento, a fim de que a elaborao e a atualizao do Plano
de Governo obedeam s diretrizes e objetivos pr-estabelecidos; III - coordenar
os estudos para a estimativa da Receita; IV - coordenar os estudos para obteno
de recursos de outras fontes, destinados ao financiamento do Plano de Governo;
V - rever, analisar e avaliar as propostas parciais de oramento-programa dos rgos e
entidades do Estado e elaborar a proposta geral do oramento-programa com base no
Plano de Governo; VI - rever as propostas parciais do oramento analtico e elaborar
o oramento analtico geral e promover os estudos para fixao das quotas trimestrais
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 103

e dos desembolsos mensais; VII - acompanhar, controlar e avaliar a execuo do


oramento-programa; VIII - estudar e propor as correes e revises dos programas
em execuo; IX - promover o contnuo aperfeioamento dos sistemas de que trata
este Ttulo, em coordenao com outros rgos e entidades que possam contribuir
para a consecuo desse objetivo; X - propor ao Governador diretrizes e normas de
planejamento, programao, oramento e da ao governamental; XI - opinar sobre
assuntos que lhe sejam submetidos pelo Governador; XII - exercer outras atribuies
necessrias ao cumprimento de sua finalidade.
Com estas funes, a AGPO passa a ser o rgo central do SEP baiano,
e assim foi at 3 de maio de 1971, quando a Lei no 2.925 extinguiu a AGPO e criou a
Seplantec, com as finalidades e competncias praticamente idnticas quelas da AGPO.
No entanto, nota-se que o desenho da Seplantec foi feito de tal maneira que as polticas
relacionadas cincia e tecnologia ficassem alinhadas com o planejamento de longo
prazo. De fato, uma coordenao de cincia e tecnologia foi estruturada, o DEE passou
a integrar a Seplantec e secretaria da cincia e tecnologia (criada pela Lei no 2.751,
de 1o de dezembro de 1969) foi extinta.
A Lei no 2.925manteve a Aspo nas demais secretarias e deixou claro que o
secretrio da Seplantec deveria ser o presidente da fundao de planejamento (CPE).
S que a Lei no 3.700, de 31 de maio de 1979, transformou as Aspos em asses-
sorias de planejamento, mas as funes destas assessorias estabelecidas pela lei
que criou o SEP no foram alteradas. Nesse sentido, Freitas (2013) destaca que
a Seplantec foi reorganizada pelo Decreto no 28.685, de 1982 e pela Lei Delgada
no 32, de 3 de maro de 1983, no sentido em que foram revistas as funes do SEP
e as atuais conexes entre o rgo central, rgos setoriais (demais secretarias do
estado) e seccionais (rgo da administrao indireta) foram estabelecidas.
J a Lei no 4.697, de 15 de julho de 1987, modificou a estrutura da administra-
o pblica do estado, na medida em que foram institudos, extintos e substitudos
vrios rgos da administrao direta e indireta. Na Seplantec, especificamente,
foi criada a Coordenao Central de Planejamento (Coceplan), com a finalidade
de acompanhar planos, programas e projetos do Governo, originrios de rgos
centralizados e entidades descentralizadas (Brasil, 1987, Artigo 26). Esta legislao
tambm subordinou a Coceplan s coordenaes de programao, de acompanha-
mento e de oramento da Seplantec.
Com o Decreto no 1.530, de 1988, as atividades de cincia e tecnologia
passam a ser coordenadas por um secretrio extraordinrio e, nos termos da
Lei no 5.121, de 1989, a Seplantec passa a denominar-se Secretaria do Planejamento
(Seplan). Silva (2012, p. 75), no entanto, lembra que um reordenamento jurdico
(Lei no 6.074, de 22 de maio de 1991) restaurou a Seplantec, mas sem mudanas
substanciais nas suas atribuies. Ademais, a Lei no 6.812, de 18 de janeiro de
1995 criou, sob forma de autarquia vinculada Seplantec, a Superintendncia
104 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

de Estudos Econmicos (SEI), mediante a fuso da Fundao Centro de Projetos


e Estudos (CPE) e do Centro de Estatstica e Informaes (CEI). A finalidade
bsica da SEI no mbito do SEP era produzir estudos, informaes estatsticas e
demais informaes para subsidiar a formulao de polticas pblicas promotoras
do desenvolvimento.
O quesito avaliao, por sua vez, s apareceu formalmente no arcabouo do
SEP baiano com a Lei no 7.888, de 27 de agosto de 2001, que alterou a estrutura da
Seplantec criando (Brasil, 2001, Artigo 19) a Superintendncia de Acompanhamento
e Avaliao de Polticas Pblicas (SPA), com a finalidade de acompanhar e avaliar
a sua execuo e os resultados dos programas, projetos e aes governamentais.
Alm disso, criou-se a Coordenao de Cincia e Tecnologia, com a finalidade de
realizar estudos, visando subsidiar a formulao da Poltica Estadual de Cincia e
Tecnologia, assim como acompanhar e avaliar a sua execuo.
Silva (2012, p. 80) tambm destaca que somente em fevereiro de 2003 que a
Seplantec consolida sua atual estrutura, a partir da alterao de seu regimento interno
(Decreto no 8.461). Ento, o rgo central do SEP passa a ser composto (alm do
rgo central, do colegiado e do comit de planejamento) tambm pelas Superin-
tendncias de Oramento Pblico (SPO), Gesto e Avaliao (SGA), Planejamento
Estratgico (SPE) e Cooperao Tcnica e Financeira para o Desenvolvimento (SPF)
todas elas criadas entre 1999 e 2002.
No que tange SGA, especificamente, suas atribuies estavam relacionadas
com o gerenciamento, acompanhamento e avaliao dos programas, projetos e
polticas pblicas do estado, bem como a elaborao do relatrio anual do governo.
As funes de acompanhamento/gerenciamento das polticas pblicas e gerenciamento
dos programas foram absorvidas da SPO e, com isso, buscava-se dar maior transpa-
rncia e efetividade s aes do governo, com foco preciso e voltado para resultados
(Brasil, 2003, p. 25).
Outras modificaes importantes aconteceram com as Leis no 8.631, de 12 de
junho de 2003 e no 8.897, de 17 de dezembro de 2003. Com a primeira a Seplantec
volta a chamar-se Seplan e com a segunda a Secretaria de Cincia, Tecnologia e
Inovao (Secti) criada. Portanto, verifica-se que a execuo das funes de cincia
e tecnologia foi definitivamente excluda da pasta do planejamento.
Em 2007, entretanto, o modelo institucional do SEP foi revisitado pela Seplan,
e a concluso principal obtida foi que o SEP no era mais um sistema adequado.
A principal sugesto fornecida pelos gestores pblicos foi que a dimenso gesto estra-
tgica deveria ser incorporada no sistema de planejamento e, com isso, o SEP deveria
transformar-se no Sistema Estadual de Planejamento e Gesto Estratgica (Sepege).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 105

Neste nterim, em 2009, foi lanado o Termo de Referncia (TDR) para o


Projeto para a modernizao da gesto pblica no estado da Bahia. Seguindo este TDR,
o Sepege deveria ser responsvel pelo: i) planejamento estratgico; ii) gesto
oramentria; iii) monitoramento e avaliao dos programas governamentais;
e iv) cooperao tcnico-financeira para o desenvolvimento.
Destaca-se que os recursos necessrios para o financiamento do Sepege foram
obtidos por meio do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do
Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (Pnage). Este programa
tem durao prevista de dez anos, coordenado pelo MP e sua elaborao deu-se por
meio de uma parceria entre o Conselho Nacional de Secretrios de Administrao,
o Frum Nacional de Secretrios do Planejamento, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento e a Caixa Econmica Federal.
Com os recursos do Pnag disponveis, o passo seguinte para o redesenho do sistema
de planejamento baiano foi contratar uma consultoria especializada (Freitas, 2013).
A partir de ento, o consrcio Planeja Bahia integrado pelo Instituto Sagres
(poltica e gesto estratgica aplicada lder) e pelas empresas Ceso CI Internacional,
Menthor Consult, Marvel Consulting e SLA Consultoria em Estratgia passa a
ser o responsvel pela elaborao do modelo institucional do Sepege.
De acordo com Sturari (2012, p. 5), somente em agosto de 2011 um documento
de diagnstico ratificado pela alta administrao e validado pelo coordenador do
projeto Sepege. A partir da anlise deste documento, foram constatadas algumas
fragilidades notveis, nas quais podem ser destacadas:
a Seplan perdeu a sua capacidade de planejar, enfraqueceu seu papel
sistmico e encontra-se muito aparelhada para cumprir algumas de suas
atribuies;
os rgos setoriais e seccionais no cumprem efetivamente as diretrizes
e normas do SEP;
a Casa Civil tem ocupado o papel que historicamente da Seplan;
uma falta de clareza sobre os papis da SEI e da SPE, no que se refere as
suas atribuies de realizar pesquisas transversais e estudos direcionados,
e SPO e SPE no que tange formulao do PPA;
a integrao entre as superintendncias da Seplan na elaborao das peas
oramentrias precisa ser revista;
os rgos e entidades da administrao direta e indireta tm pouca
participao no plano estratgico de longo prazo;
106 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

o subsistema de monitoramento e avaliao tem pouca capacidade de


articulao com os rgos e entidades da administrao direta e indireta
na elaborao do relatrio anual de governo;
h carncia de profissionais nas atividades relativas ao planejamento,
tanto na Seplan quanto nas demais secretarias do estado; e
existe uma forte rotatividade de pessoas nos altos cargos da Seplan.
Tomando por base este diagnstico, o consrcio Planeja Bahia passou
a trabalhar na elaborao do marco conceitual do Sepege. Em linhas gerais,
para este marco conceitual, o PPA deve ser o ncleo pelo qual orbitaro os demais
processos do Sepege, ao passo que o plano estratgico finalizado no presente deve ser,
em tese, o guia dos prximos PPAs. De acordo com Freitas (2013) o ciclo do
planejamento idealizado para o Sepege tem as seguintes fases: i) elaborao do PPA
de forma participativa (devidamente formulado em um planejamento estratgico);
ii) sua apreciao/aprovao na Assembleia Legislativa; iii) execuo das polticas
pblicas e possveis modificaes oramentrias; iv) monitoramento e avaliao
das polticas implementadas; e v) reviso e retroalimentao.
No entanto, a despeito dos esforos e investimentos utilizados para a construo
do Sepege ao longo dos ltimos anos, este no foi institucionalizado pela alta admi-
nistrao at o momento. Sabe-se que existe um decreto (em construo) que cria
o comit de gesto integrada do Sepeg, porm no h informaes precisas acerca
do prazo para a sua efetiva validao. No site da Seplan, no campo monitoramento,
tambm existe um link para o Sepege, mas verifica-se que este muito pobre em
termos de informao e contedo (alguns caminhos esto em construo).
Ademais, para que a dimenso gesto estratgica seja orgnica ao sistema
de planejamento baiano, como pressupe o TDR para a elaborao do Sepege,
preciso uma sistemtica de monitoramento e avaliao no mbito da Seplan,
devidamente conectada com os demais rgos da administrao direta e indireta,
uma vez que o principal objetivo no redesenho do SEP entender a administrao
pblica como algo sistmico, totalizante e dinmico.
Porm, o que precisa ser destacado que, do ponto de vista prtico, o sistema
de planejamento baiano tem levado em conta, em alguma medida, a dimenso gesto
estratgica por meio da operacionalizao de um ciclo, similar ao encontrado em
Freitas (2013), que a SGA tem chamado de Poema, um acrnimo formado pelas
seguintes palavras: planejamento, oramento, execuo, monitoramento e avaliao.
O referido Poema nada mais do que uma adaptao do modelo clssico PDCA
(do ingls plan, do, check, act), que descreve a forma pela qual as mudanas devem
ser efetuadas em uma organizao, no se restringindo aos passos do planejamento
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 107

e implementao da mudana, mas inclui verificar se as alteraes produziram a


melhoria desejada ou esperada (Martins e Marini, 2010, p. 44).
Nesse sentido, a ideia do Poema que as unidades executoras necessitam
estar harmonicamente conectadas com o planejamento de mdio e longo prazo
(incluindo os objetivos e metas dos programas do PPA) e a sistemtica de moni-
toramento e avaliao devem auxiliar e orientar tanto o andamento das polticas
pblicas presentes quanto as que sero desenhadas no futuro, o que tende a
maximizar com os retornos sociais das aes governamentais. Disso segue-se que
as seccionais devem romper com seu comportamento histrico de focar apenas no
oramento e na execuo, sem qualquer conexo com as demais fases do planeja-
mento governamental. neste ponto que aparece o importante papel da Seplan
como uma secretaria sistmica.
A insero das fases do Poema no sistema de planejamento baiano nasceu a
partir do trabalho realizado pelo consrcio Planeja Bahia e o consequente esforo
coletivo de alguns servidores que, com os altos gestores da Seplan, participaram de
oficinas especficas para discutir o marco conceitual do Sepege. Essa sistemtica foi
necessria porque o marco conceitual proposto inicialmente pelo Planeja Bahia
foi de difcil identificao e, por isso, no foi aceito.
Por fim, vale destacar que a sistemtica de monitoramento e avaliao
(instituda pela Instruo Normativa n o 2, de 20 de novembro de 2012),
embora incipiente e carente de aprimoramentos, ganhou um espao impor-
tante no processo de planejamento baiano em perodo recente (Brasil, 2013).
Alm da Seplan, as demais secretarias tm levado em conta a importncia do
monitoramento e avaliao na gesto governamental. Isso sugere que mesmo
na ausncia de uma institucionalidade para o Sepege, a dimenso gesto
estratgica parece ser o divisor de guas entre o velho e o novo sistema de
planejamento na Bahia.

2.2 O planejamento estratgico e os planos plurianuais: um breve resumo


da experincia baiana
Uma importante tentativa de associao entre o pensamento estratgico e o pla-
nejamento de mdio prazo no mbito do governo da Bahia aconteceu em 1988
com o lanamento do Plano estratgico de ao (1988-1991). Este plano continha
um panorama da economia do estado, as estratgias de ao, as diretrizes e metas
prioritrias para as dez regies de planejamento existentes na poca e as fontes de
recursos previstas. Porm, somente em 1989 foi instituda a obrigatoriedade do PPA
na Constituio do Estado da Bahia (cap. 3, Artigo 159), seguindo as linhas gerais
do Artigo 165 Constituio Federal de 1988 (Freitas, 2003; Silva, 2012).
108 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Em 1991, surge o documento Bahia: reconstruo e integrao dinmica,


apresentado pelo governador como um projeto de futuro para a Bahia.
Este documento trouxe como metas para a rea de gesto governamental a res-
taurao do planejamento e a recuperao das finanas e a modernizao do
aparato administrativo. Como grandes eixos, adotaram-se desenvolvimento social,
desenvolvimento econmico e desenvolvimento urbano regional para as quinze
regies ento existentes (Silva, 2012).
O primeiro PPA do estado da Bahia, elaborado em 1991, referente ao perodo
1992-1995, pode ser considerado um conjunto de metas atreladas a programas
e subprogramas que se desdobravam nos oramentos em projetos e atividades.
A configurao adotada caracterizou esse primeiro instrumento muito mais como um
oramento plurianual do que como um planejamento efetivo. Neste PPA, definiu-se
que as reas prioritrias para o quadrinio 1992-1995 seriam educao, sade, justia e
segurana pblica (Pomponet, 2008).
J o segundo PPA (1996-1999) ficou marcado por trazer um conjunto de
programas estruturantes que se articulavam prevendo uma abordagem multissetorial
para intervenes, entretanto, manteve as categorias de programao oramentria
(funo, programa e subprograma), o que dificultava a interlocuo do oramento
com o plano (Freitas, 2003). Silva (2012) destaca que o referido PPA foi elaborado
com base no Plano de desenvolvimento sustentvel do estado da Bahia, que foi
confeccionado em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao para
a Agricultura (IICA).
No PPA 2000-2003, por sua vez, foi introduzido o problema como categoria
central, com base na metodologia do Planejamento Estratgico Situacional (PES).
Para o PES, a realidade produz problemas e o poltico deve trabalhar para prover
solues a partir dos problemas sofridos pela populao, e este foi estruturado em
eixos de desenvolvimento e embasado no modelo de gerenciamento por programa.
Ainda em 2000 foi lanado o Plano estratgico Bahia 2020: o futuro a gente faz,
com a principal meta de superar o ndice de desenvolvimento humano (IDH)
mdio do pas. Isso justificava-se porque, quando o referido plano foi formatado,
a Bahia ocupava a sexta posio no ranking do produto interno bruto (PIB) do pas, mas,
por outro lado, em termos de IDH a situao da Bahia era reconhecidamente
desconfortvel.1
No PPA 2004-2007, orientado pelo Plano estratgico Bahia 2020, a forma de
alocao espacial de investimentos foi estabelecida por unidades denominadas eixos
de desenvolvimento. No tocante ao Executivo, o plano contm cinco estratgias,
dezessete linhas de interveno e 37 programas que originam 670 aes.

1. O IDH baiano era de 0,715, enquanto a mdia nacional era de 0,766.


Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 109

Segundo o documento, a internacionalizao da Bahia dar-se-ia pela interligao


com a Amrica do Sul, a Unio Europeia, os Estados Unidos e a sia, ao mesmo
tempo em que apresentaria a necessidade de interiorizao de indstrias de mdio
porte no estado. A preocupao com o meio ambiente no planejamento da ao
governamental esteve marcada pelo discurso da sustentabilidade (Bahia, 2003).
Deve-se destacar que no PPA 2004-2007 houve a incorporao de indica-
dores sociais e econmicos com o objetivo de verificar e avaliar os resultados dos
programas governamentais, bem como das metas a serem atingidas. Esse tem
foco no combate pobreza e na melhoria dos indicadores sociais, o que fica claro
na predominncia de recursos financeiros destinados aos programas relacionados
(Bahia, 2011b). Pela primeira vez, a construo do plano foi aberta escuta
da sociedade por meio de 500 representantes ouvidos, na cidade do Salvador,
em cerca de 30 reunies realizadas (Pomponet, 2008).
Na gesto 2007-2010, foi editado o documento Resgatando o planejamento
estratgico no estado da Bahia: 2008-2028 um futuro para todos ns, cuja estratgia
de desenvolvimento estruturou o PPA 2008-2011 (Silva, 2012). Esse plano estra-
tgico modificou a cena da regionalizao no estado, dando origem a 26 territrios
de identidade, em alinhamento com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA), que demarca o espao geogrfico a partir da relao de pertena de seus
cidados (Bahia, 2011a).
Para alm da relao de pertencimento, Pomponet (2008) destaca que a
nova territorializao foi tambm produto de discusses com os movimentos
sociais, especialmente aqueles vinculados agricultura familiar e reforma agrria.
Pomponet (2008) tambm salienta que a regionalizao anterior, adotada pela
Seplan, no era seguida rigorosamente pelas demais secretarias, sendo que tal
desarticulao resultou na existncia de pelo menos dez regionalizaes distintas
no perodo 2004-2007.
O PPA 2008-2011 foi organizado a partir de sete macro-objetivos e dois eixos
de desenvolvimento que refletem as prioridades de governo; aos eixos ligam-se trs
diretrizes estratgicas que, por sua vez, desdobram-se em 141 programas e estes
ltimos em aes. O planejamento estratgico foi estruturado pela viso de futuro,
sete macro-objetivos e dois eixos estruturantes.
Um ponto importante na evoluo do processo de planejamento de mdio prazo
no estado da Bahia foi o amplo processo de escuta social realizado no PPA 2008-2011.
Destaca-se que foram capturadas mais de oito mil propostas formuladas por represen-
tantes da sociedade civil organizada em cada um dos territrios de identidade. Cerca de
doze mil pessoas, dos 26 territrios de identidade, contriburam apresentando propostas.
Para participar da reunio, o interessado precisava ser maior de 16 anos e, alm disso, ser
representante de alguma entidade ou segmento social no territrio (Pomponet, 2008).
110 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Cabe destacar que a escuta social no PPA participativo (tambm chamado de PPA-P)
passa a ter uma metodologia mais consistente e avana, consideravelmente, em relao
a consulta feita para o PPA 2004-2007.
Na verdade, o objetivo do governo com o PPA-P foi coletar propostas que
subsidiassem a formatao de polticas pblicas em termos de hierarquizao e
priorizao. Estas eram consideradas preferncias reveladas da sociedade e no
implicavam, necessariamente, a sua incorporao no PPA (Pomponet, 2008).
Outra inovao do PPA 2008-2011 apontada por Wagner (2007, p. 12) foi a
incorporao de Demonstrativo com as despesas de natureza administrativa e de operaes
especiais, o que contribuiria para facilitar a comparao do PPA com os oramentos
anuais e ainda tornaria mais fcil o dilogo entre as diversas esferas da administrao
pblica envolvidas na sua implementao e se oferece aos cidados e cidads maior
clareza e transparncia no acompanhamento e fiscalizao do gasto pblico.
Deve-se destacar ainda que, para o referido PPA, houve duas importantes ini-
ciativas voltadas para o acompanhamento e monitoramento do plano. Uma delas foi
a criao do Conselho de Acompanhamento do Planejamento Plurianual (Cappa).
Este conselho considerou a eleio, nas audincias pblicas do PPA, dos representantes
dos 26 territrios de identidade, totalizando 104 representantes da sociedade civil,
com a finalidade de acompanhar, monitorar, subsidiar e aconselhar o governo do estado
quanto execuo do PPA. A outra foi a implantao do Sistema Informatizado de
Gesto e Acompanhamento do Plano Plurianual (Siga PPA).
Entre dezembro de 2009 e 2010, a Seplan realizou o ciclo de debates Pensar a
Bahia 2023 construindo o nosso futuro. O Pensar a Bahia foi uma srie de eventos
dos quais participou representantes do governo federal, acadmicos e representantes
da iniciativa privada e dos movimentos sociais. Cada palestrante discorreu sobre
um tema em questo e apresentou crticas ou sugestes para que um debate fosse
realizado com os demais participantes. O objetivo central destas rodadas de debates
era traar estratgia de desenvolvimento socioeconmico para 2023, quando ser
comemorado o bicentenrio da independncia baiana, ao passo que tal estratgia
deveria servir de base para os trs planos plurianuais do perodo 2012 a 2023.
O Pensar Bahia discutiu no primeiro mdulo (dezembro de 2009)
mobilidade urbana, infraestrutura logstica e os ncleos indstrias. No segundo mdulo
(janeiro de 2010) foram discutidas questes referentes sade e educao como vetores
do desenvolvimento, alm dos temas segurana pblica, habitao e construo civil.
O terceiro mdulo (maro de 2010) abordou os temas poltica agrcola, agronegcio
e agricultura familiar, descentralizao industrial e minerao e no quarto mdulo
(maro de 2010) foram contemplados os temas cincia e tecnologia, universidade
e centros de pesquisa, indstrias criativas e turismo. Por fim, um mdulo especial
(maro de 2010) abordou o tema desenvolvimento e poder municipal (Bahia, 2010, p. 9).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 111

3 O PPA 2012-2015: METODOLOGIA, CONCEPO E CONTEDO


Partindo da noo de que a gesto estratgica passou a ser incorporada na prxis
do sistema de planejamento baiano, a seo procura mostrar a maneira pela qual
o PPA estadual, referente ao perodo 2012-2015, foi formatado pela Seplan.
A metodologia, a concepo, a participao da sociedade e o contedo do plano
so os temas abordados nesta seo.

3.1 O processo de elaborao do PPA baiano


O processo de elaborao do PPA 2012-2015 baiano foi concebido e executado pela
prpria equipe da Seplan, j que o Decreto-lei no 10.359, de 23 de maio de 2007,
determinou que a coordenao da elaborao do PPA de sua competncia.
Como rgo colegiado, o comit de planejamento tem como finalidade conceber,
acompanhar e integrar o processo de planejamento estadual com competncia para
articular nveis, ciclos e fases do planejamento governamental. Como j destacado
na seo anterior, alm do comit de planejamento, as superintendncias da Seplan
(SPO, SPE, SGA, SEI e SPF) tm importantes atribuies na elaborao do PPA,
segundo a norma do SEP.
Compete SPE articular-se com a SPO acerca do desenho das polticas
pblicas na programao oramentria, alm de estabelecer estratgias e linhas
programticas para o PPA. SPO compete coordenar a elaborao e a atualizao
do PPA, das diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais. A relao da SPF
com a elaborao do PPA diz respeito mobilizao de recursos e parcerias para
financiar programas e projetos de desenvolvimento econmico e social. SGA
esto atribudas as competncias de definio de diretrizes, o desenvolvimento de
metodologias e a gesto dos instrumentos de monitoramento e avaliao dos PPAs,
bem como a elaborao de relatrios a estes relacionados. Cabe a SEI, conjunta-
mente com a SGA, a definio dos indicadores para o acompanhamento do PPA.
Desse modo, o primeiro passo na elaborao do PPA 2012-2015 foi a formao
de um grupo de trabalho com representantes das superintendncias da Seplan,
a partir do qual discutiu-se as diretrizes estratgicas do estado. No entanto,
vale dizer que no momento da construo do PPA, no existia um documento contendo
um plano estratgico de longo prazo devidamente sistematizado. Isso indica que o
ciclo de debates Pensar a Bahia para o horizonte 2023 orientou apenas em parte
o PPA 2012-2015.
A anlise do contedo das entrevistas coletivas realizada pela consultoria
Planus (2012) revela que no houve uma devida articulao entre as diretrizes
pensadas para o longo prazo e o PPA 2012-2015 elaborado pela Seplan. possvel
verificar neste relatrio (Planus, 2012, p. 5-7) crticas contundentes ao Plano
Estratgico Bahia 2023, especialmente no que tange a sua no finalizao.
112 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Em seguida, depois da consolidao do grupo de trabalho, foram preparados


os textos de diagnsticos do PPA, a metodologia de elaborao e a estrutura do
documento. A partir desta definio, a Seplan, por intermdio da SPO, construiu um
cronograma de trabalho com todas as etapas que seriam necessrias construo
do plano at o seu encaminhamento Assembleia Legislativa. Este cronograma
envolveu a etapa da escuta social, a transferncia de metodologia para as setoriais
e seccionais elaborarem seus compromissos, a estratgia de anlise das informaes
coletadas, a anlise do oramento por programa e a consolidao do plano.
A Seplan iniciou o processo de elaborao com o estudo da metodologia a partir
das visitas de representantes da SPE e da SPO a Braslia para conhecer o modelo do
governo federal (fevereiro de 2011). O referido modelo foi apreciado pela Seplan em
julho de 2011, e as orientaes metodolgicas para a elaborao do PPA 2012-2015
foram apresentadas s secretarias do governo do estado (Bahia, 2011b). A partir de
ento, a Seplan capacitou as setoriais com a nova metodologia e apresentou uma
proposta inicial com eixos estruturantes e reas temticas e programas de governo.
Neste nterim, foi explicado para todas as setoriais como os diversos rgos iriam par-
ticipar de cada programa e, a partir da, foram marcados encontros temticos, em que
as setoriais deveriam indicar quais compromissos iriam apresentar, de acordo com a sua
rea de competncia. Aps a apresentao das propostas pelas setoriais e da juno do
que cada secretaria propunha com as propostas dos rgos da administrao indireta a
ela vinculados, houve um processo de anlise e refinamento para compor o PPA.
Vale ressaltar que antes de decidir adotar o modelo de PPA da Unio,
j haviam sido realizadas, h cerca de um ano, algumas mesas temticas, a partir
das quais a SPE compilou algumas ementas e diretrizes estratgicas que se tornaram
o principal insumo para a formatao dos programas estratgicos de governo.
Este primeiro material compilado foi remetido para as secretarias prioritariamente
para aquelas com maior grau de aderncia a cada tema. Nessa fase, cada setorial j
sabia o que significava um programa temtico, o que era um tema e um compro-
misso, que foram algumas categorias relevantes utilizadas na concepo do plano.
A SPE no teve participao no processo de benchmark e na capacitao de
agentes para compreender o modelo do governo federal, estando que estas atri-
buies ficaram a cargo da SPO e da SGA. Entretanto, por ser a superintendncia
que detm o conhecimento e a competncia na elaborao do plano estratgico e,
tambm, por ser indicada como responsvel pela elaborao dos prximos PPAs,
ficou responsvel por assegurar a dimenso estratgica do PPA 2012-2015.
As secretarias responderam a questes postas pela SPE, agrupadas por
rea temtica, e, a partir das respostas, foi construdo um esboo das diretrizes
estratgicas que, posteriormente, retornaram para validao das secretarias.
Essas diretrizes serviram para subsidiar tambm o PPA Participativo (PPA-P)
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 113

nas reunies dos territrios de identidade, pois os participantes da escuta social


colocavam suas proposies a partir de temas ligados s mesmas diretrizes estra-
tgicas norteadoras do PPA.
O GT formado por servidores da SPO, SPE e SGA realizou as rodadas com
as secretarias. Estes momentos foram chamados de encontros temticos e mesas
temticas. Antes de realizar as mesas, houve uma reunio preparatria, de sensibi-
lizao e mobilizao, com todas as secretarias, autarquias, fundaes e empresas
pblicas. Nessa reunio foi apresentado o novo modelo de PPA para as secretarias,
com o cronograma das reunies. Para cada secretaria foi montado e entregue um kit
contendo o novo modelo do PPA, os temas, as perguntas norteadoras e as diretrizes
que estas j haviam validado individualmente. Houve ainda uma segunda edio das
mesas temticas e uma reunio mais simples e rpida para validao do material que
saiu da primeira mesa. Com isso, foram alcanadas as entregas de cada secretaria,
pois j existiam o tema e os compromissos. Ademais, uma equipe da Seplan ficou
assistindo as secretarias para dirimir dvidas existentes em torno do modelo.
Depois de realizados os encontros da escuta social, por meio da metodologia
do PPA-P, a SGA encarregou-se de organizar os resultados da consulta ao material
j validado pelas mesas temticas com as secretarias. Os resultados do PPA-P
passaram pela leitura do grupo de trabalho e foram encaminhados s secretarias.
Cada setorial j possua suas prioridades definidas, seus compromissos, suas entregas
e encarregaram-se de incorporar as propostas oriundas do PPA-P.
Considerando-se o processo de elaborao do PPA 2012-2015, ressalta-se
a participao de diversas reas da Seplan, por meio de suas superintendncias
e quadros tcnicos do gabinete e do prprio secretrio de planejamento, entre
outras instncias do Executivo e dos demais poderes. Existiu, inclusive, um grupo
(formado pelos superintendentes, diretores e tcnicos da SPE, SPO, SGA e do
gabinete do secretrio) para redigir o PPA. Houve tambm participao dos demais
poderes, alm do Executivo, seno pelos seus representantes maiores, pelos assessores
de planejamento e superintendentes.
Ainda durante as reunies de mesas temticas, o gabinete do secretrio do plane-
jamento indicava um representante. Na leitura do material, produzido por cada mesa
temtica realizada pelo GT, tambm havia um representante do gabinete, com vista a
avaliar se, no PPA, estavam explicitadas as prioridades do plano de governo. Em caso de
situaes conflituosas, o gabinete do secretrio de planejamento se propunha a mediar.
A importncia da participao do gabinete foi justificada pela necessidade de
interlocuo com todas as secretarias para negociar as resistncias. Uma interveno,
do ponto de vista poltico, precisaria vir do gabinete, como instncia superior
que promove a harmonizao internamente, resolvendo, alinhando e dirimindo
eventuais pontos crticos com as outras secretarias.
114 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

3.2 A participao da sociedade civil por meio do PPA-P


A Seplan, a Secretaria de Relaes Institucionais (Serin) e a Secretaria de
Desenvolvimento e Integrao Regional (Sedir), a despeito da colaborao das
demais secretarias, foram as principais responsveis pela articulao do PPA-P
(Bahia, 2011a, p. 33). A consulta sociedade ocorreu desde o incio do processo de
elaborao, em cada um dos territrios de identidade que representam a unidade
de planejamento territorial do PPA 2012-2015.
Cada territrio possui um colegiado com metade dos representantes oriundos
da sociedade civil (que compreende, essencialmente, atores ligados a algum movi-
mento social) e a outra metade do poder pblico municipal e rgos do governo do
estado ou do governo federal com representao no territrio. Essas representaes
institucionais so das entidades com atuao reconhecida no territrio.
Antes de realizar as 26 plenrias, foi promovido um encontro em Salvador
com representantes dos territrios e pessoas de rgos pblicos regionalizados,
como a Diretoria Regional de Sade (Dires) e a Diretoria Regional de Educao
(Direc), com o propsito de preparar os territrios para o PPA-P. A reunio
durou dois dias e, no retorno, os representantes mobilizaram seus territrios.
Houve outro esforo prvio de preparar os territrios para indicar as suas
lideranas e, com isso, as reunies do PPA-P ficaram mais focadas, posto que
os lderes dos grupos faziam as reunies, recebiam as demandas dos territrios
e direcionavam os pleitos j sistematizados para as plenrias do PPA-P.
As plenrias, por sua vez, que aconteceram no perodo de 5 de abril a 28
de maio de 2011, constitui-se o principal espao de participao da sociedade no
PPA em cada territrio de identidade. O PPA-P comea com a capacitao dos
grupos territoriais de trabalho (GTT). Monta-se um GTT em cada territrio,
as reunies ocorrem nos municpios, discutem-se os eixos temticos e o GTT
traz proposies para as plenrias territoriais, muitas delas j contidas nos planos
territoriais, elaborados por cada colegiado em momento anterior.
No momento das plenrias, em cada territrio, so organizados grupos de
trabalho, correspondentes aos eixos estruturantes que constam no PPA 2012-2015.
As salas renem moderadores do prprio estado. As plenrias do PPA, em si, so
muito mais simples, porque os territrios realizam discusses prvias e proposies.
As plenrias foram realizadas entre abril e maio de 2011 nos 26 territrios de
identidade, com participao de membros das entidades e poderes pblicos,
encarregados de representar a populao do territrio. A plenria teve o formato
de uma reunio de um dia: pela manh uma breve apresentao, tarde os grupos
eram divididos em salas para fechar as propostas, que depois foram lanadas no
sistema online do PPA. O lanamento das propostas de cada territrio no sistema
deu-se pela SGA, para que as secretarias selecionassem quais propostas acolheriam.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 115

As propostas da sociedade foram cadastradas, depois classificadas por eixo


estruturante, ncleo temtico e tema. J inseridas em um sistema informatizado,
passaram por uma anlise crtica:
(...) entre os critrios observados est a objetividade da proposta, sendo verificadas
aquelas que envolvem proposio de interveno para o governo e/ou tenham objetivos
claros ou mensurveis, o que facilita a anlise pelas Secretarias. Como necessidade
preliminar, foram consideradas as propostas que envolvam medidas que estejam
contempladas no conjunto de atribuies previstas para o Plano Plurianual. No caso
de propostas cujo contedo est contemplado em outra proposta apresentada no
mesmo Territrio, fez-se a opo pela validao de apenas uma delas, racionalizando
o processo ao evitar que as Secretarias trabalhem com muitas propostas com o mesmo
contedo (Bahia, 2011a, p. 35).
relevante destacar a existncia de duas cartilhas digitais com informaes
orientadoras para a realizao do PPA-P. O primeiro dos documentos traz escla-
recimentos sobre os instrumentos de planejamento governamental (PPA, LDO
e LOA), contm o cronograma da escuta por territrios e faz referncia ao Plano
Bahia 2023, que deveria representar, em tese, um planejamento de longo prazo
para o estado. O segundo documento, mais sinttico, explica o que o PPA,
como foi realizado o primeiro PPA-P e apresenta um roteiro de realizao deste.
Durante a escuta social foram cadastradas 3.288 propostas, sendo 2.996 delas
oriundas de representantes da sociedade e 292 colhidas de grupos institucionais.
Desse universo, 1.952 propostas foram validadas pela Seplan e disponibilizadas
para as setoriais que, por sua vez, analisaram e incorporaram aquelas que respon-
diam aos critrios tcnicos e legais do PPA, bem como s funes de cada rgo
responsvel (Bahia, 2011a).

3.3 A ORGANIZAO E O CONTEDO DO PLANO


O modelo do PPA 2012-2015 tem como principal caracterstica, ao menos
em tese, a articulao entre a dimenso estratgica e ttica do planejamento.
O desenho conceitual e metodolgico elaborado pela Seplan atribui ao novo
modelo do PPA caractersticas como: respaldo na metodologia desenvolvida pelo
governo federal; quebra dos paradigmas do binmio programa/ao e programao
setorial e da soluo de problemas; foco nos fins (bens e servios para a sociedade)
e no nos meios (aes oramentrias); incorporao das propostas advindas
da escuta social e comunicao clara e objetiva dos compromissos de governo.
Como j destacado, o PPA 2012-2015 no tem como foco os problemas,
mas est estruturado em temas transversais. O tema a estrutura bsica, estra-
tgico e visa propor programas que consigam dar conta de alterar a realidade para
116 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

alcanar o futuro desejado. A partir da, vem o programa temtico. Nesse sentido,
o PPA 2012-2015,
(...) inaugura uma nova metodologia, em conformidade com as orientaes emanadas
do Governo Federal, tendo como principal motivao a busca por um carter mais
estratgico para o Plano, criando condies efetivas para a formulao, a gesto e
a implementao de polticas pblicas. No novo modelo, com o escopo ampliado
de uma perspectiva setorial para uma escala de Governo, os programas temticos
foram concebidos a partir das diretrizes estratgicas, definidas para os diversos Temas,
associados aos eixos estruturantes (Bahia, 2011a, p. 39).
Buscando privilegiar o tema e a poltica pblica, operacionalizada por meio
dos programas, o PPA 2012-2015 buscou solues para os seguintes aspectos do
PPA anterior: no dialogar com a dimenso estratgica; no cumprir o papel da
dimenso ttica, mas sim da operacional; resultar da consolidao de programas
setoriais; dificultar a compreenso da extenso da poltica pblica bem como a
gesto e mensurao dos resultados alcanados; ter programas organizados em
funo de problemas e no esclarecer os desafios para a implementao das polticas,
de forma articulada com os resultados (Bahia, 2011a).
Portanto, com a finalidade de preencher estas lacunas, os elementos que
compem o PPA 2012-2015, de acordo com o novo modelo, so os seguintes
(Bahia, 2011b):
eixo estruturante o maior nvel de agregao e corresponde totalidade
dos temas que guardam afinidade com uma rea de atuao governamental
(social, produtiva ou de gesto) definida e eleita como estruturante pela
viso estratgica;
rea temtica (tema) o assunto que, pela relevncia, foi incorporado
aos compromissos governamentais e justificam a ao do governo;
programa concebido a partir do conhecimento; o elemento de orga-
nizao da atuao governamental que articula um ou mais compromissos
que convergem para a concretizao de um objetivo comum preestabelecido;
enfoque estratgico a diretriz que emana do planejamento estrat-
gico, sendo um conjunto de instrues ou indicaes, definidas para o
programa, para tratar-se e levar a termo no PPA;
ementa a expresso, o resultado ou o impacto pretendido pela ao
de governo com base no programa;
indicador o instrumento que permite identificar e aferir a efetividade
do programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliao;
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 117

compromisso a declarao objetiva do bem ou servio (produto final)


a ser disponibilizado;
meta a medio do alcance do compromisso, podendo ser de natureza
quantitativa ou qualitativa; e
entrega a declarao das iniciativas a serem empreendidas para a dis-
ponibilizao de bens e servios sociedade, resultantes da coordenao
de aes oramentrias e outras aes institucionais e normativas.
A partir dos eixos, surgem os temas e destes so concebidos um ou mais
programas. Para cada programa h um conjunto de enfoques estratgicos que
direciona a sua construo. Cada um desses programas de governo deve possuir
indicadores, metas e entregas. Essa forma foi pensada para orientar diretamente
o modelo de gesto e, assim, estabeleceu, no plano da efetividade, os indicadores
dos programas e, no plano da eficcia, a prpria meta do compromisso.
No mbito das suas competncias institucionais, os rgos setoriais inscreveram
nos programas os seus compromissos. Cada um expressa uma ou mais metas para
serem cumpridas pelo rgo responsvel. As metas referem-se ao produto fim e
apresentam, no PPA, o valor global e por territrio de identidade. Um compromisso
contm uma ou vrias entregas e cada uma delas um produto meio pelo qual o
produto fim viabilizado.
A partir das entregas de cada compromisso nos programas de governo que
se estabelece o elo entre o oramento e o plano. As entregas devem gerar as aes
oramentrias, as quais so alocadas com todos os seus atributos (unidade oramentria,
objetivo, produtos, meta fsica, valor e territorializao).
Dessa maneira, o novo modelo tenta superar a dicotomia oramento versus
programa, pois, para a elaborao da LOA, faz-se necessrio dialogar com a dimenso
estratgica por intermdio das entregas e compromissos estabelecidos.
O produto das aes oramentrias traz consigo quatro questes primordiais
no que tange programao governamental, quais sejam: a fonte de recursos, a meta
fsica associada aos recursos programados, a localizao do produto e a unidade
executora. Para o Poder Executivo, o PPA 2012-2015 traz trs eixos estruturantes:
incluso social e afirmao de direitos (24 programas); desenvolvimento sustentvel
e infraestrutura para o desenvolvimento (18 programas); e gesto democrtica do
estado (cinco programas), totalizando 47 programas. Estes trs eixos desdobram-se
em reas temticas que, por sua vez, podem ter um ou mais programas de governo.
O eixo Incluso social e afirmao de direitos relaciona os temas, programas
e compromissos que buscam incluir socialmente a populao menos favorecida,
reduzir as desigualdades, combater todas as formas de preconceito e respeitar as
118 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

diferenas e diversidades de condies e opes que existem na sociedade baiana.


Este eixo formado por nove temas: desenvolvimento social; incluso produtiva;
sade; educao; segurana pblica; esporte e lazer; trabalho e renda; cidadania e
direitos humanos; e gnero, raa e etnia (Bahia, 2011a, p. 43).
O eixo Desenvolvimento sustentvel e infraestrutura para o desenvolvimento
tem como objetivo assegurar a gerao de riquezas com maior equidade social,
garantindo a todos, condies de acesso ao bsico para uma existncia com dig-
nidade e oportunidades abertas pela retomada do crescimento, num contexto
de desenvolvimento ambientalmente sustentvel (Bahia, 2011a, p. 216).
Este eixo agrega dez temas: infraestrutura logstica e de telecomunicaes; energia;
cincia e tecnologia; meio ambiente; economia verde; desenvolvimento urbano
cidades sustentveis; cadeias produtivas do agronegcio; turismo; cultura e desen-
volvimento; e indstria, minerao e servios estratgicos.
O terceiro eixo, Gesto democrtica do estado, elenca como premissas a parti-
cipao cidad, o controle social e a transparncia e possui cinco reas temticas:
planejamento e gesto estratgica; gesto fiscal; modernizao da gesto pblica;
relao governo-sociedade; e pacto federativo.

4 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho um resumo das principais concluses do relatrio de pesquisa para o estado
da Bahia no mbito do projeto Planejamento e gesto governamental na esfera estadual:
uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de monitoramento e avaliao
dos PPAs. O exame da experincia de construo do PPA 2012-2015 baiano permite
destacar os aspectos descritos a seguir.
As diferentes abordagens e enfoques metodolgicos utilizados pelos governos
para elaborao dos PPAs, ao longo dos anos, interferiram e fragilizaram o prprio
processo de consolidao deste instrumento de planejamento, assim como sua execuo.
Conforme descrito, observa-se que, ao longo da dcada de 2000, foram utilizadas pelos
diversos gestores formas diferenciadas de abordagem, elaborao e enfoque das polticas.
A falta de institucionalizao dos planejamentos estratgicos no estado da Bahia
fragiliza o seu prprio processo de construo e implementao. Esta fragilidade
est relacionada com o ciclo poltico as diretrizes mudam e/ou deixam de avanar
quando cargos de alto escalo so modificados.
Apesar de ter sido considerado um avano a incorporao da nova metodologia
no PPA 2012-2015, preciso uma maior clareza e aprofundamento quanto
integrao e gesto dos programas e seus resultados. Melhorar o monitoramento
e a avaliao das polticas pblicas e ampliar a governana de cada programa so
pontos mais que necessrios.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 119

O aprimoramento e a consolidao do PPA participativo foi um avano


em termos de modernizao da gesto pblica no estado da Bahia. No entanto,
ainda preciso: i) deixar mais claro o tamanho do espao para deciso dos progra-
mas prioritrios da sociedade civil; e ii) organizar as instituies responsveis pelo
acompanhamento popular de cada poltica pblica nos territrios de identidade.
A falta de uma definio formal do que prioritrio pelo governo prejudica a
gesto eficiente das polticas pblicas necessrias para o mdio prazo. Alm disso,
a indefinio de indicadores em cada programa de forma tempestiva e hbil,
assim como a falta de definies rigorosas dos conceitos descritos nas metas
associadas a cada programa, comprometem a mensurao dos resultados a serem
atingidos e fragiliza o trabalho da rea de monitoramento e avaliao, tanto por
parte da SGA (Seplan) quanto do TCE.
A fragilidade na definio de papis dentro da estrutura da Seplan quanto
conduo do PPA 2012-2015 parece ter interferido na forma de atuao ou
melhor apreenso da nova metodologia por parte das setoriais. O principal desafio
da Seplan para os prximos anos, no que se refere ao PPA, a retomada da funo
planejamento, permitindo que as setoriais desenvolvam suas atividades de maneira
integrada, no esprito da nova metodologia.

REFERNCIAS
BAHIA. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
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______. Lei no 4.697, de 15 de julho de 1987. Dispe sobre modificaes na
estrutura da Administrao Pblica do Estado da Bahia e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul. 1987.
120 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

______. Lei no 7.888, de 27 de agosto de 2001. Autoriza ao Poder Executivo a instituir


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Dirio Oficial da Unio, Braslia, ago. 2001.
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia da Bahia 121

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contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs. Braslia: Ipea, 2013.
CAPTULO 3

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DO CEAR
Cludio Andr Gondim Nogueira
Paulo Arajo Pontes

1 INTRODUO
O planejamento no governo estadual do Cear tem incio no ano de 1964, quando Virgilio
Tvora lanou o Plano de Metas Governamentais (Plameg), em que, de uma forma geral,
traava as polticas prioritrias para o desenvolvimento do estado, dando especial nfase
s obras de infraestrutura, como a construo do Porto do Mucuripe e a distribuio de
energia eltrica, gerada em Paulo Afonso, em todo o territrio estadual.
Essa primeira pea de planejamento influenciou a conduo das polticas
de desenvolvimento local por vrios anos at que, em 1979, foi lanado o plano
do III polo industrial do Nordeste, que objetivava transformar a economia do
estado pela sua industrializao. Nota-se, mais uma vez, que o foco principal desse
instrumento de planejamento continuava sendo o desenvolvimento econmico.
Com o advento da Constituio Federal de 1988 foi estabelecido, em seu Artigo 165,
que seria competncia do Poder Executivo a elaborao de um plano plurianual
que tem a misso fundamental de estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A Constituio
Cearense, promulgada em 1989, incorporou esse instrumento de planejamento.
Paralelamente ao esforo de planejamento, o Cear, assim como vrios estados
do Brasil e o governo federal, vem buscando modernizar a sua gesto de forma a
torn-la mais dinmica e inovadora e atender melhor s necessidades dos cidados
(Holanda et al., 2006; Lima, 2007). Desta forma, o governo estadual adotou, no ano
de 2004, um sistema de gesto com base na gesto pblica por resultados (GPR),
que influenciou consideravelmente o processo de elaborao do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011 (Cear, 2008).
124 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Mas, o PPA um instrumento de planejamento de longo prazo, sendo


necessria a sua articulao com a Lei Oramentria Anual (LOA). A esse respeito
interessante pontuar, de acordo com a mensagem do governador Cid Gomes
(Cear, 2011c), que:
essa integrao entre planejamento e oramento visa conduo da Administrao
Pblica, modernizando-a e orientando-a para o atendimento de resultados efetiva-
mente esperados pela sociedade com a mais absoluta transparncia. Neste sentido,
o Plano Plurianual se constitui em ferramenta capital para a gesto de Governo,
visando alinhar a viso estratgica, pela adoo de programas, que se traduzem em
objetivos, metas e iniciativas.
Portanto, este trabalho prope-se a realizar uma anlise do PPA do estado do
Cear do perodo 2012-2015, abordando trs dimenses bsicas: a forma como
estrutura-se a atividade planejadora (o processo de elaborao do documento),
o contedo propriamente dito do plano (diretrizes, prioridades, programas etc.)
e o desenho do sistema de acompanhamento das aes programadas e executadas
pelo governo.
Primeiramente, apresenta-se o contexto recente do planejamento no estado.
Em seguida, so abordados os movimentos recentes de participao e a sua relao
com o planejamento no estado. Finalmente, so discutidos os principais temas
relacionados ao planejamento plurianual do Cear para o perodo 2012-2015.

2 CONTEXTO RECENTE E SUAS INFLUNCIAS NA ELABORAO


DO PPA 2012-2015
O governo do estado do Cear, em 2003, viu-se diante de um grande desafio:
recuperar a capacidade de investimento pblico para atender aos compromissos
assumidos durante a campanha eleitoral. Naquela poca, o governo do estado
procurou, entre vrias iniciativas: i) adotar medidas para o equilbrio fiscal com
estratgias para elevao das receitas e diminuio das despesas; ii) reorganizar e
modernizar a estrutura administrativa; e iii) implementar uma operao de crdito
com agncias multilaterais (Holanda et al., 2006; Medeiros, 2010).
Em 2004, foi criado o Comit de Gesto por Resultados e Gesto Fiscal
(Cogerf ) por meio do Decreto no 27.524, de 9 de agosto, sendo-lhe atribuda
a misso de assessorar o governador do estado, definindo diretrizes e medidas a
serem seguidas pelos rgos estaduais, tendo como objetivos garantir o equilbrio
financeiro sustentvel do Tesouro estadual, o cumprimento de metas, o cumpri-
mento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), bem como consolidar a GPR
(Holanda et al., 2006).
Em 2005, contratou-se a operao Swap junto ao Banco Mundial,
cujos desembolsos estavam vinculados a resultados e metas preestabelecidas,
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 125

entre as quais podem ser citadas as seguintes: preservar o equilbrio fiscal com
superavit crescentes; alcanar dezesseis indicadores econmicos e sociais; e obter
assistncia tcnica na implantao de uma poltica de GPR (Holanda et al., 2006;
Holanda et al., 2008; Medeiros, 2010).
O ciclo do modelo de GPR adotado no estado, resumia-se a trs etapas
bsicas: i) planejamento; ii) implementao; e iii) monitoramento e avaliao
(Medeiros, 2010).
A etapa do planejamento teve duas instncias. A primeira foi a definio
dos resultados estratgicos de governo e o estabelecimento de metas e de seus
indicadores, por eixo de atuao do plano de governo. Para operacionalizar esta
etapa, foi elaborado o marco lgico do plano de governo, que foi estruturado em
quatro eixos: i) Cear empreendedor; ii) Cear vida melhor; iii) Cear integrao;
e iv) Cear a servio do cidado. Cada um destes eixos agrupou os resultados
estratgicos do governo com os respectivos indicadores de acompanhamento e
avaliao (Medeiros, 2010).
A segunda instncia ocorreu a partir de 2005, quando os planos estratgicos
das secretarias de estado (setoriais) foram elaborados para alcanar os resultados
estratgicos de governo, em que se determinaram quais resultados de governo a
devida secretaria iria subsidiar. Esse foi um processo participativo envolvendo
todas as secretarias na discusso e reviso de cada plano, dentro de um crono-
grama de atividades, definindo-se resultados, metas e indicadores, dentro de uma
matriz de GPR, que representa o marco lgico da secretaria, vinculando-o ao marco
lgico do plano de governo. Esse exerccio envolveu tambm a racionalizao de
programas, agregando, eliminando e reduzindo o seu nmero, priorizando aqueles
que pudessem contribuir mais para o alcance dos objetivos estratgicos do governo
a serem atingidos nos prximos anos (Holanda et al., 2006; Medeiros, 2010).
A implantao de um modelo como o em discusso que contribui para maxi-
mizar a eficincia na prestao dos servios pblicos implica na modificao de uma
cultura gerencial enraizada nos moldes burocrticos, o que no uma tarefa simples,
e requer tempo para que sejam modificados os paradigmas institucionais e pessoais
(Medeiros, 2010).
importante mencionar que o modelo cearense de gesto por resultados
buscou como sua inspirao fundamental o modelo canadense. Entretanto,
nos primeiros anos de implantao do modelo cearense, verificou-se a convergncia
com o modelo canadense apenas no que se refere ao planejamento de polticas
e programas com foco em resultados. No tocante a aspectos tais como complexidade e
maturidade nos servios, administrao, pessoal, responsabilizao, gerncia de riscos,
estratgia de governana, desempenho, aprendizado e valores, os dois modelos
ainda mostravam-se relativamente distantes (Medeiros, Rosa e Nogueira, 2008).
126 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Outra importante etapa ocorreu a partir de 2005, quando da implementao


ou execuo dos planos estratgicos, visto que, uma vez alocados os recursos,
o gestor pblico tem um prazo definido em cada projeto para alcanar os produtos
pretendidos que, por sua vez, determinam os resultados e os impactos, conduzindo-se
o processo mais eficiente e eficaz (Medeiros, 2010).
No mbito dos recursos previstos, o oramento, o PPA, o plano operativo e os
instrumentos gerenciais do governo foram revistos e repassados para a nova tica,
focando as aes nos principais objetivos do plano de governo. O governo aprimorou
os sistemas de informao para um acesso informao de modo gil e eficiente e,
dentro dos conceitos de GPR, foram incorporados no Sistema de Acompanhamento de
Programas (Siap) e no Sistema Integrado de Oramento Financeiro (Siof ),
alm da instalao de uma sala de situao, que funciona como painel de controle
que posiciona regularmente o governador e os respectivos secretrios de estado
sobre o desempenho dos programas, projetos e aes que se associam aos resultados
estratgicos setoriais e de governo (Medeiros, 2010).
A terceira etapa constituiu-se em monitoramento e avaliao, atividades
distintas, porm que se encontram interligadas, estreitamente vinculadas, e cujo
escopo deve ser definido durante a concepo das polticas pblicas. O monitora-
mento concentra-se nos produtos e servios decorrentes do processamento de aes,
enquanto que a avaliao feita nas mudanas ocorridas nas condies de vida dos
beneficirios dos programas. Logo, a razo destas atividades o acompanhamento,
pelo gestor, das metas, resultados e impactos alcanados e aferio dos resultados e
impactos decorrentes da implementao dos programas e projetos (Holanda et al., 2006;
Medeiros, 2010).
A partir de 2006 o governo incorporou a cultura de GPR na mensagem
assembleia. Outro avano no acompanhamento do desempenho dos rgos
foi a incluso obrigatria, pela Secretaria da Controladoria (Secon),1 de um
captulo de anlise do desempenho da gesto por resultados, nos relatrios de
prestaes de contas anuais ao Tribunal de Contas do Estado (Medeiros, 2010).
Em 2007, o governo Cid Gomes assumiu o estado com o plano de governo
O grande salto que o Cear merece e, por meio da Lei no 13.875, de 7 de fevereiro de 2007,
define seu modelo de governar: Gesto por Resultados como administrao voltada
para o cidado, centrada notadamente nas reas finalsticas, objetivando padres
timos de eficincia, eficcia e efetividade (Cear, 2007a, p. 3).
De acordo com Medeiros (2010), com a elaborao do PPA 2008-2011,
em 2007, os resultados estratgicos de governo foram redefinidos, de acordo com trs
eixos ou ideias foras (sociedade justa e solidria; economia para uma vida melhor;

1. Atualmente chamada de Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado (CGE).


Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 127

governo participativo, tico e competente). Foi tambm discutido e elaborado,


para o perodo 2008-2011, o marco lgico do plano de governo e secretarias,
por sua vez, ajustaram as suas matrizes de GPR.
Os avanos da gesto pblica no Cear continuaram merecendo destaque
elaborao do Plano Plurianual 2012-2015, que procurou incrementar a participao
social e focar nas diferentes potencialidades regionais do estado. Considerando as
novas orientaes metodolgicas para elaborao do Plano Plurianual (2012-2015)
sugeridas pelo governo federal, o governo do Cear procurou adotar um modelo
alinhado com essas orientaes, mas adequando a metodologia do plano realidade
do planejamento estadual e execuo de seus programas e aes (Cear, 2011e).

3 ASPECTOS METODOLGICOS
Este estudo configura-se como um estudo de caso (Martins, 2008; Yin, 2005).
Assim, dada a natureza do estudo proposto e dos objetivos delineados, possvel
considerar que as principais tcnicas de coleta de dados utilizadas foram as seguintes:
anlise de documentos e entrevistas.
Alm da consulta e anlise de vrios documentos importantes produzidos pelo
governo do estado do Cear e pela Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplag), listadas no
final deste captulo, foram realizadas ou agendadas vrias entrevistas (individuais ou
em grupo) com alguns interlocutores, classificados da seguinte forma:
interlocutores da Seplag (ISG) representantes da Seplag. No total,
sete interlocutores foram entrevistados;
interlocutores das setoriais e rgos (ISE) representantes das equipes de pla-
nejamento das demais secretarias e rgos da administrao estadual, incluindo
a secretaria das cidades, a Controladoria e Ouvidoria do Estado (CGE),
a Secretaria da Educao (Seduc) e o Instituto de Pesquisa e Estratgia
Econmica do Cear (Ipece). No total, oito interlocutores foram entrevistados;
interlocutor do gabinete do governador (IGG) representante do gabinete
do governador do estado do Cear (Gabgov); e
interlocutor da Assembleia Legislativa a Assembleia Legislativa foi repre-
sentada pelo deputado Srgio Aguiar, que foi o relator PPA 2008-2011
e do PPA 2012-2015.
A escolha dos sujeitos entrevistados foi feita com base na participao e no
conhecimento destes acerca do processo de elaborao e consolidao do PPA
2012-2015, e as entrevistas foram semiabertas, havendo um roteiro previa-
mente estabelecido (conforme o termo de referncia, verso de 2 maio de 2012,
128 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea), mas tambm cogitando


a incluso de perguntas e esclarecimentos adicionais de forma a melhor captar
as ideias e os sentimentos dos entrevistados e, assim, enriquecer os dados e
informaes obtidos.
A anlise dos dados e informaes foi feita basicamente a partir da anlise
de contedo (Bardin, 1977; Vergara, 2010). Foram tambm considerados alguns
elementos da anlise do discurso (Vergara, 2010).

4 MOVIMENTOS RECENTES DE PARTICIPAO SOCIAL: CONEXES COM O


PPA PARTICIPATIVO E REGIONALIZADO NO CEAR
A metodologia do PPA eminentemente participativa e regionalizada. Conforme
resume Cear (2011e, p. 7).
O novo Plano Plurianual 2012-2015 (...) estabelece suas bases a partir da participa-
o social e das potencialidades regionais. Esse o diferencial: dialogar com a sociedade,
partindo de suas realidades regionais, construir juntos os rumos e o futuro das regies,
num debate caloroso de ideias, opinies e consensos. Cear (2011e, p. 7), complementa:
inserir a dimenso participativa e regional no planejamento pblico significa eleger o
territrio como plataforma de integrao de polticas pblicas, desde sua formulao,
a partir das necessidades identificadas pelos cidados, at a validao dos impactos
dessas aes. Para o quadrinio 2012-2015 o Governo Estadual pretende abrir
caminho para incluso de Compromissos Regionais, como um mecanismo de
construo da intersetorialidade e do compartilhamento das responsabilidades
entre os diversos atores sociais.
De acordo com Cear (2011e, p. 7), certas etapas foram contempladas no
contexto do PPA Participativo e Regionalizado, quais sejam:
processo preliminar de concepo/elaborao, tcnica dos compromissos
regionais realizados pela Seplag, fundamentada nas anlises dos indicadores
e propostas de oficinas regionais, bem como encaminhamento s setoriais
envolvidas para anlise e definio de aes para as quais cada secretaria
poder contribuir com o compromisso;
construo da intersetorialidade por meio da elaborao da matriz inter-
setorial dos compromissos regionais e de indicadores, da definio dos
parceiros e pactuao em nvel estadual e municipal;
reunio com os conselhos de gesto de polticas pblicas em nvel estadual;
acompanhamento da tramitao do projeto de lei do PPA junto
Assembleia Legislativa;
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 129

realizao do V Frum Estadual de Planejamento Participativo com


entrega do Caderno do PPA 2012-2015 (novembro); e
monitoramento e avaliao do PPA participativo e regionalizado.
Em seguida, faz-se uma discusso mais detalhada acerca do processo de
gesto participativa e regionalizada do PPA 2012-2015. Esse processo teve como
primeira etapa a realizao de oficinas regionais objetivando a priorizao das aes
e indicaes de temas estratgicos para a construo de compromissos regionais
que visem o desenvolvimento de cada regio (Cear, 2011f; 2011g). No caso,
foram realizadas, ao longo dos meses de junho e julho de 2011, dezessete oficinas
sob a coordenao conjunta da vice-governadoria2 e da Seplag nas macrorregies
do estado e foram convocados os diversos setores da sociedade (cidados e repre-
sentantes das administraes municipais, de ONGs, dos sindicatos, de entidades
de classe, da iniciativa privada, dos fruns de polticas pblicas etc.) para darem
sugestes, estabelecerem suas demandas e fazerem reivindicaes como ser mais
bem detalhado adiante. No total, 4.680 pessoas participaram dessas oficinas.
Conforme Cear (2011f; 2011g) e as entrevistas realizadas (com ISG-5,
ISG-6 e ISG-7), o trabalho das oficinas propiciou aos participantes a oportunidade de
indicar propostas de aes/iniciativas voltadas s necessidades de sua regio para compor
a programao de cada rea temtica do PPA. A referida indicao de propostas foi
subsidiada pelas discusses e anlise da realidade dos territrios luz dos indicadores
regionais e por demandas organizadas (propostas de aes) consolidadas em trabalhos
participativos, como: diretrizes para o Plano de Governo (DPG); carta dos munic-
pios cearenses; Plano Territorial de Desenvolvimento Rural e Sustentvel (PTDRS);
e Relatrio do IV Frum Estadual do PPA Participativo e Regionalizado/2010.
Conforme ISG-5, durante as oficinas foi disponibilizado aos participantes
um material com as propostas que eles deveriam analisar e que j haviam sido
consolidadas nos trabalhos participativos listados anteriormente, dado que no
valia a pena recomear o processo de participao da sociedade, uma vez que j
haviam sido feitas anteriormente iniciativas que contemplavam a participao da
sociedade civil no processo de elaborao do PPA 2012-2015.
De acordo com as propostas existentes, os participantes foram divididos em
oito grupos de trabalho por tema (sade, educao, infraestrutura etc.), nos quais
as pessoas inscreviam-se de acordo com seus interesses ou afinidades. Cada grupo
contava com um moderador (um tcnico da Seplag).

2. Conforme ISG-5, a vice-governadoria possui a figura dos articuladores regionais, que so pessoas da prpria regio
que conhecem as vrias instncias da sociedade, como ONGs, associaes etc., o que facilitou o processo de convocao
dos representantes da sociedade civil para as oficinas.
130 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Segundo ISG-5 e ISG-6, duas novidades importantes do PPA 2012-2015


foram o exerccio de priorizao, em que cada participante escolhia as dez prin-
cipais propostas que seriam consolidadas pelo grupo, e a definio dos chamados
compromissos regionais, que consistiam em problemas ou vocaes da regio que
exigiam uma ateno especial e a unio de toda a sociedade. Havia uma discusso
entre os participantes e cada grupo definia o seu compromisso, que era levado para
votao no plenrio. Os compromissos regionais ficaram, ento, documentados e,
posteriormente, foram incorporados ao PPA.
Outro aspecto muito importante nas oficinas foi a participao dos tcnicos das
setoriais, dirimindo dvidas dos participantes, indicando que intervenes seriam
da alada do governo do estado e o que j vinha sendo feito, pois, eles tinham mais
conhecimento acerca das intervenes realizadas e sobre os processos, licitaes etc.
que estavam sendo conduzidos. Portanto, eles forneciam uma orientao importante
para as discusses dos grupos, balizando as propostas.
Segundo os entrevistados (ISG-5, ISG-6 e ISG-7), esse tipo de interao
permitia uma maior integrao entre as aes das setoriais e uma maior interse-
torialidade e complementaridade das aes, pois, os participantes podiam trocar
ideias e informaes visando aumentar a efetividade das propostas.
De posse das propostas que foram priorizadas nas oficinas, a Seplag fez a sua
divulgao para as setoriais que, na medida do possvel, depois de uma anlise
tcnica e financeira, incorporaram-nas nos seus programas que fizeram parte do
PPA 2012-2015.
Conforme ISG-1, todo o trabalho de obter as demandas da sociedade feito
na perspectiva de que o governo tem grandes resultados a atingir. Ento, quando
identificada uma demanda, ela dificilmente no se adqua a uma diretriz que est
em um plano maior. Muitas demandas so pertinentes com as grandes diretrizes
de governo e outras adquam-se melhor ao planejamento das secretarias.
H que se considerar, tambm, que muitas solicitaes feitas ao governo j
estavam sendo atendidas ou em planejamento. De acordo com ISG-5, a maioria
do que foi proposto j era conhecido. Com as oficinas do PPA, a nfase foi dada na
priorizao e no necessariamente em descobrir novas demandas, at mesmo porque
os problemas do estado existem h muito tempo e so bem conhecidos. Um fator
positivo era que as pessoas que participavam das oficinas tinham amplo conheci-
mento e vivncia em suas reas, o que proporcionava discusses mais direcionadas.
Desta forma, nem tudo que foi aprovado nas oficinas foi incorporado ao PPA,
pois, nem sempre as setoriais tm os recursos ou a capacidade de efetuar.
No prprio sistema PPA, h um marcador que mostra se uma demanda foi fruto
do processo participativo ou no.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 131

Durante a entrevista com ISG-5, ISG-6 e ISG-7, indagou-se acerca da par-


ticipao do Cogerf e do governador neste processo. Segundo ISG-5, as setoriais
tiveram autonomia para incorporar as propostas decorrentes da participao da
sociedade em suas partes do PPA. Mas, obviamente, seguindo padro de tomada
de deciso no estado, os secretrios tiveram de negociar com o governador e com
o Cogerf quais propostas deveriam ser priorizadas e, de fato, implementadas.
tambm importante considerar, de acordo com Cear (2011f; 2011g), que:
a metodologia adotada nas oficinas possibilitou tambm um momento para superar a
viso setorial, dando lugar a uma reflexo mais ampla sobre a dimenso do regional,
da intersetorialidade e do compartilhamento das responsabilidades entre os diversos
agentes sociais no enfrentamento s desigualdades regionais ainda existentes, com a
priorizao de Temas Estratgicos.
Na percepo de ISG-6, os participantes das oficinas, devido dinmica
efetuada e s discusses realizadas, ampliaram a sua viso em relao regio a
qual fazem parte, no focando apenas nas necessidades especficas de seus prprios
municpios, apesar de disputas histricas entre eles.
Alm das referidas oficinas, conforme enfatizou ISG-6, em novembro de 2011
ocorreu o V Frum Estadual de Planejamento Participativo e Regionalizado,
em que cada macrorregio tinha os seus representantes, para uma nova rodada de
discusso e consolidao das propostas oriundas das oficinas regionais.
Ento, os entrevistados foram questionados se a sociedade, no mbito de sua
participao do processo de elaborao do PPA, foi capaz de influenciar ou no,
de forma considervel, na alocao dos recursos, ou se estes recursos em sua maioria
j estariam comprometidos, como o custeio.
A este respeito, ISG-3 e ISG-4, por exemplo, argumentaram que o custeio
acaba contemplando uma boa parte dos recursos, mas que se buscou contemplar
ao mximo as diferentes demandas da sociedade, tanto que muitas delas j fazem
parte dos planos e programas. Na verdade, no h um percentual preestabelecido
dos recursos que limite a participao da sociedade. As demandas so analisadas e
o governo decide se podem ou no ser atendidas e, de fato, algumas delas j esto
sendo contempladas nos programas estaduais.
Por outro lado, conforme ISG-5, o volume de recursos dedicados s propostas
feitas pela sociedade civil foi elevado, porm em algumas secretarias esse volume
pode ser maior ou menor, dependendo de suas particularidades. A Secretaria de
Sade (Sesa) e a Secretaria de Educao (Seduc) j adotam, tradicionalmente,
a forma participativa em seus planejamentos. J outras secretarias so mais tcnicas,
o que dificulta a participao social.
132 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

5 OUTROS TEMAS LIGADOS AO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL


EM CONTEXTO PLURIANUAL
Nessa seo, efetua-se uma discusso sobre os principais resultados obtidos por
meio da anlise de documentos e das entrevistas realizadas visando compreender
o processo de elaborao, o contedo e os procedimentos do monitoramento do
PPA do estado do Cear para o perodo de 2012-2015.

5.1 O processo de elaborao do PPA


A elaborao do PPA 2012-2015 do estado do Cear ficou sob a responsabilidade
da Coordenadoria de Planejamento, Oramento e Gesto (CPLOG), da Seplag,
com a colaborao das demais secretarias e rgos da administrao estadual.
Para tanto, foi desenvolvido um sistema online para dar suporte Seplag e s demais
secretarias vinculadas.
Para a elaborao do PPA 2012-2015, o governo do estado aceitou o desafio de
adaptar o novo modelo proposto pelo governo federal adequando-o sua realidade.
No caso, os ajustes foram efetuados para adequar o PPA ao que j se vinha fazendo
em termos de planejamento, sobretudo no que se refere s diretrizes e ferramentas
vinculadas GPR. Portanto, conforme enfatizou ISG-1, o estado do Cear no
seguiu exatamente a mesmo modelo de planejamento do modelo do governo
federal e, assim, a referncia ao modelo federal foi essencialmente metodolgica.
Em conformidade com Cear (2011f, p. 5),
o sentido geral das mudanas a busca pelo carter mais estratgico do Plano,
criando condies efetivas para a formulao, a gesto e a implementao das
polticas pblicas. Alm disso, a nova estrutura sugere nova definio de espaos
de atuao do Plano Plurianual e do Oramento, com o fim de qualificar a
comunicao com a sociedade.
No que se refere aos atores envolvidos e participao da alta direo do
governo estadual no processo, as entrevistas revelaram que o papel do Cogerf,
assim como do governador situa-se tanto no mbito consultivo quanto deliberativo.
A alta direo acompanha, supervisiona, prope ajustes ao plano, mas no participa
operacionalmente do processo de elaborao do PPA, dado que suas agendas no
permitem. Ademais, o referido comit estabelece os limites dos gastos durante
o perodo de vigncia do plano.
O cerne da questo que os membros do Cogerf, seguindo as diretrizes
estabelecidas pelo governador e as metas de governo, estabeleceram as priori-
dades na alocao dos recursos a partir das propostas feitas por cada secretaria.
De fato, foi bastante enfatizado durante as entrevistas que as secretarias tiveram
um papel essencial, gozando de certa autonomia na proposio de como os
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 133

recursos seriam utilizados, ou seja, implicitamente sugeriu-se a existncia de um


processo participativo de tomada de deciso, muito embora a priorizao final
dessas propostas estivesse a cargo do referido comit.
Nesse contexto, a Seplag tinha o papel fundamental de coordenar as ativida-
des e consolidar as diversas propostas das secretarias, compatibilizando-as com as
diretrizes do governo. De acordo com ISG-4:
porque a proposta feita por cada secretaria e, assim, a SEPLAG, ela s con-
solida as propostas que cada secretaria elabora. Ento, dentro de cada secretaria,
assim, no existe uma metodologia nica. Cada secretaria v a melhor forma de
se reunir, de estabelecer as diretrizes e as prioridades, claro, em harmonia com as
diretrizes do Governo.
Essa questo foi, de maneira geral, confirmada pelos representantes das
secretarias e rgos que foram entrevistados. Com a mudana da metodologia,
as secretarias foram levadas a reestruturar os seus programas e formular iniciativas,
contando com a assessoria de tcnicos da Seplag, mas agindo de forma razoavel-
mente autnoma.
Outra atribuio fundamental da Seplag no processo de elaborao do PPA
foi a de compatibilizar as informaes providas pelas secretarias nos diversos instru-
mentos de planejamento existentes, notadamente no oramento e no WebMapp,
que a verso na web do sistema que viabiliza o controle financeiro das aes
governamentais, o Mapp Gesto.
importante salientar, tambm, que no houve a contratao de uma con-
sultoria externa para a elaborao do plano. Representantes da Seplag foram a
Braslia em vrias oportunidades (ou entraram em contato via telefone ou e-mail)
para conhecer a nova metodologia que o governo federal vinha desenvolvendo para
a elaborao do PPA. Houve tambm uma palestra em Fortaleza em que a
nova metodologia do governo federal foi apresentada equipe da secretaria.
Com base nos conhecimentos e informaes adquiridos nessas interaes
foi, ento, possvel iniciar o processo de adaptao da referida metodologia
realidade de planejamento do estado.
A equipe da CPLOG tambm fez um esforo para compatibilizar ao mximo
as iniciativas propostas pelas secretarias no PPA com as diretrizes estabelecidas
no plano de governo para o segundo mandato do governador Cid Gomes.
Desta forma, as diretrizes foram estruturadas para o plano de governo em eixos.
E, com base nesses trs eixos, agruparam-se os grandes resultados de governo
que, por sua vez, balizam os resultados que devem ser perseguidos pelas setoriais.
, portanto, a partir dessas linhas estratgicas que so feitos o desdobramento
do plano em programas temticos, objetivos e iniciativas.
134 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Vale salientar ainda que, alm do plano de governo, o governo do


estado do Cear no conta com um sistema de planejamento de longo prazo.
Contudo, h instrumentos de planejamento de mdio prazo que podem contri-
buir para o alcance de resultados e impactos considerveis no futuro. O PPA ,
sem dvida, um desses instrumentos e, com a mudana de metodologia, espera-se
torn-lo um instrumento mais efetivo. Entre os outros instrumentos, destacam-se o
sistema de acompanhamento da gesto por resultados, que faz o acompanhamento
de indicadores e inclui a formulao de matrizes que procuram direcionar as secre-
tarias para o alcance de resultados de curto, mdio e longo prazos. Finalmente,
deve-se levar em considerao o sistema de acompanhamento das metas propostas
quando da realizao da operao Swap com o Banco Mundial, no qual o estado se
comprometeu a melhorar uma srie de indicadores de sade, educao, saneamento
bsico, infraestrutura etc.
Quanto participao da Assembleia Legislativa no processo de elaborao
do PPA 2012-2105, esta no foi determinante, conforme a percepo de ISG-1.
A assembleia tem a prerrogativa de propor emendas ao PPA, mas isso no foi feito
nesta edio do plano,3 de forma similar ao que aconteceu no caso do PPA federal,
conforme comentou ISG-1.
Entretanto, quando foi questionado o deputado Sergio Aguiar, que foi o
relator do PPA 2012-2015 e do PPA 2008-2011, ele observou que os deputados
cearenses preferiam participar das discusses nas oficinas regionais promovidas pela
secretaria do planejamento e gesto. Essa forma de atuao, ainda segundo o depu-
tado Sergio Aguiar, deve-se ao fato de os deputados desejarem ouvir as demandas
das regies que buscam representar e, a partir da, proporem iniciativas no PPA.
Assim, o entendimento de que houve baixa participao do Poder Legislativo ,
em parte, falsa, dado que os deputados, de uma forma geral, preferiram participar
das oficinas regionais, ou seja, antes do projeto de lei ser enviado assembleia.
Outra percepo dos interlocutores entrevistados na Seplag a de que a
participao da Assembleia Legislativa mais preponderante na elaborao da
Lei Oramentria Anual (LOA), conforme os entrevistados enfatizaram. basi-
camente a que as emendas so apresentadas. A ligao bsica entre as emendas
que os deputados propem no oramento com o PPA d-se em decorrncia de que
suas propostas devem ser incorporadas e articuladas com as iniciativas constantes
no plano. ISG-4 explica: tem de ter esta articulao porque, assim, cada ao
oramentria, tem de estar ligada a uma iniciativa. A iniciativa est no PPA.
Ento, medida que eles forem criando, eles tm que estar atentos a isso, pra ver
se as propostas, as emendas que eles querem fazer no oramento tm um vnculo
com aquilo que est no PPA.

3. ISG-3 indicou que anteriormente havia um esforo amplo de discusso com a sociedade por parte assembleia para
que emendas fossem propostas.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 135

interessante observar, como ressaltou o deputado Sergio Aguiar, que o projeto


de lei do PPA 2012-2015 tramitou em paralelo com o projeto da lei oramentria de
2012. Assim, os deputados estariam mais interessados em propor emendas no
projeto de lei oramentria, dado que o oramento anual resulta em aes concretas
que so mais facilmente percebidas pela populao.
importante mencionar que no PPA no esto presentes as aes, mas apenas
as iniciativas, como ficar mais claro na discusso sobre o contedo do plano.
As aes so definidas quando da elaborao do oramento, e a que os depu-
tados contribuem diretamente ao propor aes. Cada iniciativa pode abranger
diversas aes. Mais uma vez, enfatizou-se que cada ao deve estar vinculada a
uma iniciativa do PPA. Ademais, os recursos disponveis para cada iniciativa j
esto previstos no plano, muito embora existam iniciativas no valoradas que
implicam basicamente em um esforo de gesto.
Um ltimo ponto a ser destacado da participao da assembleia foi a promoo
de cinco encontros macrorregionais, tendo sido discutidos nesses encontros tanto
os projetos de lei do PPA 2012-2015 quanto da Lei Oramentria de 2012.

5.2 O contedo do PPA


De acordo com o governo do estado do Cear (2011b; 2011c; 2011d) e Cear
(2011b, p. 9), o Plano Plurianual 2012-2015 foi elaborado considerando as seguin-
tes premissas: gesto orientada para resultados; ampliao da participao social;
incorporao da dimenso territorial na orientao da alocao dos investimentos;
foco na execuo das polticas pblicas, reforando a necessidade de realizar as
iniciativas definidas no plano; estabelecimento de parcerias com o governo federal
e os municpios, a iniciativa privada e a sociedade civil; foco na efetividade;
foco na eficcia; aperfeioamento das diretrizes para uma alocao oramentria
mais eficiente na priorizao dos investimentos; e excelncia da gesto de governo,
visando a entrega de bens e servios de qualidade populao.
Com base nessas premissas e tambm vislumbrando os principais problemas
enfrentados pelo estado, os objetivos principais do Plano Plurianual 2012-2015
foram, de acordo com o governo do estado do Cear (2011b; 2011c; 2011d)
e Cear (2011b, p. 10), os seguintes:
melhorar o desempenho gerencial da administrao pblica, tendo como
base a GPR;
organizar em programas todas as propostas do governo que resultem em
bens ou servios para atendimento das demandas da sociedade;
dar maior transparncia aplicao dos recursos pblicos e aos
resultados obtidos;
136 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

explicitar a distribuio regional das metas e gastos do governo;


assegurar que os programas estejam alinhados com a orientao estratgica
do governo e compatveis com a previso de disponibilidade de recursos;
permitir, por meio dos oramentos, a alocao de recursos compatvel
com os objetivos e iniciativas estabelecidas no plano e com o desempenho
obtido na execuo dos programas; e
estimular as parcerias para diversificar as fontes e alavancar os recursos
necessrios aos programas, com vistas a ampliar seus resultados.
De acordo com as entrevistas efetuadas e com o governo do estado do
Cear (2011g), as prioridades so definidas no plano com base em diretrizes
gerais de governo, eixos de governo, resultados e indicadores estratgicos de
governo e compromissos regionais.
De acordo com ISG-1, o PPA 2012-2015 captou e incorporou a discusso
existente para a elaborao do plano de governo e, tambm, o que aconteceu
depois que o governador assumiu o seu novo mandato. Mais especificamente,
com base no plano de governo e em discusses com as vrias instncias do governo
e da sociedade, so definidos os grandes resultados estratgicos de governo,
que se constituem em compromissos que o governo assume com a populao e pelos
quais ser cobrado e responsabilizado. Esses resultados, por sua vez, servem de base
para que as secretarias e rgos definam como iro contribuir para o alcance dos
resultados de governo. Eles definem, portanto, os chamados resultados estratgicos
setoriais. Assim como os resultados estratgicos de governo, os resultados setoriais
tambm so monitorados e avaliados com base na definio de indicadores.
Em seguida, os programas prioritrios de cada secretaria (ou rgo) so desenhados,
definindo-se tambm os projetos e aes setoriais mais relevantes. Na etapa final,
os projetos e aes so submetidos Seplag e so incorporados ao oramento.
Por sua vez, a execuo dos programas como tambm do oramento so
acompanhados, monitorados e avaliados sistematicamente, visando corrigir erros
e desvios (Holanda et al., 2006, p. 68).
Com base neste modelo, as secretarias constroem as chamadas matrizes de GPR,
que so as suas matrizes de resultados estratgicos. Ento, as informaes contidas
nas matrizes de resultados estratgicos das setoriais so agrupadas de acordo com
os eixos citados, e o acompanhamento que vem sendo feito ao longo dos ltimos
anos permitiram que as prioridades fossem eleitas no mbito do PPA 2012-2015.
ISG-4, por exemplo, argumentou que a peridica anlise de indicadores
(no mbito da GPR) tambm direcionou a definio de iniciativas e aes. No caso,
a avaliao do desempenho do governo e de suas secretarias a partir de indicadores
sinalizou as prioridades.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 137

Ademais, conforme esclareceu ISG-3, o processo de priorizao do plano busca a


continuidade das polticas que j vinham sendo implementadas. Mais especificamente,
foi feito um esforo para harmonizar o que est contido no Mapp com o PPA para
assegurar a continuidade dos projetos.
Conforme ISG-1, o PPA 2008-2011 foi elaborado com base no binmio
programa-ao. O programa tinha um nico objetivo que normalmente era
finalstico, voltado para resultados, buscando a mudana de uma situao, de um
problema ou de demanda que se queria potencializar. Naquela verso do PPA,
o programa era o elemento central da integrao entre planejamento, oramento
e gesto (Cear, 2007b). Como explicou ISG-2, no modelo anterior, para cada
programa era definido um objetivo principal, metas a atingir e indicadores para
mensurar o alcance das metas. A partir da, eram definidas aes e atividades que
convergiam para o objetivo proposto. Portanto, os projetos e atividades eram
organizados em funo do objetivo que se desejava atingir.
O problema era que essa estrutura no fornecia um carter estratgico ao
plano, isto , limitava a influncia do PPA no alcance do potencial das polticas
pblicas e na gerao de resultados de longo prazo. Conforme explicou ISG-2:
tanto o PPA quanto o oramento, a LOA, mantinham essa mesma estrutura, tanto
que existia uma coisa que dizia: o PPA s um oramento (...) um oramento
de quatro anos. A ele tinha muito esse carter quantitativo (...) e o foco no eram
resultados (...).
Ento, com a proposta da nova metodologia do PPA do governo federal,
surgiu a oportunidade de o estado do Cear implementar uma nova metodologia.
Conforme ISG-1, foi feito um estudo para analisar como seria o ajuste no PPA no
estado. No final, optou-se, de fato, pela mudana, mas adaptando a metodologia
realidade de planejamento do estado.
Com base no governo do estado do Cear (2011e, p. 25), a nova estrutura
do Plano Plurianual procurou comunicar sociedade os principais objetivos
de governo e suas respectivas metas e, tambm, indicar os meios para a imple-
mentao das polticas pblicas. Desta forma, o plano estruturou-se com base
nas dimenses a seguir descritas:
dimenso estratgica: fornece as orientaes estratgicas de governo,
correspondendo ao conjunto dos i) eixos de governo e suas diretrizes;
ii) reas temticas; iii) os cenrios econmico e fiscal que prospectam a
execuo dos recursos do PPA; iv) os resultados e indicadores estratgicos
de governo e setoriais; e v) os compromissos regionais colhidos e validados
quando da realizao do processo participativo nas regies;
138 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

dimenso ttica: busca o alcance dos resultados definidos na dimenso


estratgica a partir dos programas e de suas iniciativas, considerando as
variveis inerentes poltica pblica tratada. Vincula os programas para
consecuo dos objetivos assumidos por meio das iniciativas expressas
no plano; e
dimenso operacional: contemplada no oramento por meio dos
projetos, atividades e operaes especiais. Como busca a otimizao na
aplicao dos recursos disponveis e a qualidade dos produtos entregues,
ento est mais relacionada com o desempenho da ao governamental
no nvel da eficincia.
De forma a ilustrar como os atributos contemplados no plano interligam-se,
apresenta-se na figura 1 a estrutura do PPA 2012-2015.

FIGURA 1
Estrutura do PPA 2012-2015
Base estratgica diretrizes gerais go governo
de governo eixos de governo
cenrios do Plano
resultados e indicadores
rea temtica estratgicos de governo

Contextualizao Resultados
da rea temtica setoriais

Indicadores
setoriais

Programa
Valor Meta
temtico Objetivos Iniciativas
global 2012-2015
setorial

Cdigo Cdigo Regionalizao


Ttulo Enunciado da meta
rgo gestor rgo executor
Valor global LOA

Fonte: Cear (2011e, p. 4).

De acordo com ISG-3 e ISG-4, com a nova metodologia, houve uma mudana
estrutural nos programas, que passaram a ser mais abrangentes. Um programa hoje
pode ter vrios objetivos. Para cada objetivo so definidas iniciativas e so elas que
permitem que os objetivos sejam realizados. Conforme ISG-2, com a mudana de
metodologia, os programas passaram a ser temticos. Neste contexto, os projetos
e atividades no so mais organizados pelo objetivo, mas sim pelo tema, ou seja,
h programas em que, para atingir os seus mltiplos objetivos, a secretaria tem de
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 139

atuar em vrias reas. Ele forneceu um exemplo interessante a esse respeito: o da


Secretaria do Turismo, que tinha vrios programas com objetivos especficos. Sob a
nova metodologia, existe apenas um programa. Assim, em sua viso, um programa
se configuraria como um grande guarda-chuva de iniciativas.
ISG-2 considera que as iniciativas servem para determinar os rumos que vo ser
tomados. Elas seriam projetos que ainda no foram detalhados; seriam vontades de se
fazer alguma coisa. Com esse novo conceito, o plano no precisa ser muito detalhado,
determinando todos os produtos que devem ser efetuados. As iniciativas determinariam
os rumos que devem ser tomados e passam a ser o somatrio de projetos e aes.
Ademais, ISG-2 alertou que so as iniciativas que fazem a ligao com o
oramento (LOA), por meio de suas aes e despesas, isto exatamente a iniciativa
que faz a ligao com a execuo oramentria. Uma ao oramentria deve ligar-se,
necessariamente, a uma iniciativa e uma iniciativa pode ter vrias aes ligadas a ela.
Nesse contexto, muito importante considerar alguns problemas e desafios
que surgiram em virtude da introduo da nova metodologia do PPA.
Primeiramente, na viso de ISG-1, as categorias analticas do plano, que foram
adaptadas da metodologia do governo federal, so declaraes ou intenes e, s vezes,
elas cruzam-se. No incio, foi difcil para a equipe de coordenao apreender essas
questes e lidar com as dificuldades, principalmente porque eles deveriam passar a nova
metodologia para as equipes de planejamento das setoriais com bastante segurana.
Conforme foi esclarecido anteriormente, houve o envolvimento direto das
diversas secretarias e rgos da administrao estadual no processo de elaborao
do PPA. Mas, para tanto, fez-se necessria a promoo de encontros para que as
suas equipes de planejamento conhecessem a nova metodologia.
Os representantes dessas secretarias e rgos que foram consultados no mbito
desta pesquisa foram praticamente unnimes em afirmar que inicialmente foi difcil
para eles absorver os novos conceitos, especialmente para aqueles que tinham menos
experincia no processo de elaborao do PPA. Equipes com mais experincia e
que tinham j um conhecimento prvio da metodologia do PPA da Unio tiveram
mais facilidade em absorver os conceitos, como foi o caso dos representantes da
Secretaria de Educao, que uma secretaria com grande tradio em termos de
atividades de planejamento no estado do Cear.
Os representantes consultados, em geral, consideraram que as oficinas pro-
movidas pela Seplag tiveram um aspecto tcnico muito forte e, assim, surgiram
dvidas na hora de efetuar as atividades de elaborao do plano. Os representantes
da CGE, por exemplo, mencionaram que houve pouca discusso com base em
exemplos prticos o que, segundo eles, teria facilitado o processo de absoro da
nova metodologia caso tivessem ocorrido.
140 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Outra questo surgiu no que se refere incluso apenas das equipes de


planejamento nas oficinas. Isso fez com que os representantes tivessem que agir
como multiplicadores da nova metodologia nas suas secretarias e rgos durante
a discusso acerca dos programas e iniciativas com as demais equipes que teriam
envolvimento com a elaborao do PPA. Esta foi mais uma dificuldade que esses
representantes enfrentaram.
Apesar disso, a equipe da Seplag mostrou-se bastante disponvel para esclarecer,
dentro do possvel, as dvidas que vieram a surgir durante o processo de ela-
borao do plano. No final do processo, os representantes, de maneira geral,
consideraram que a metodologia ficou bem entendida, embora muitas dvi-
das referentes especialmente ao monitoramento do PPA ainda permaneceram.
Os representantes mostraram-se razoavelmente confiantes de que a Seplag opor-
tunamente comunicaria os avanos obtidos e as correes de rumo necessrias,
como foi o caso da reviso do PPA no final de 2012.
Em segundo lugar, ISG-2 apontou que o fato de os programas terem mltiplos
objetivos veio a quebrar a lgica previamente existente, o que causou apreenso
equipe encarregada. Segundo ele, era relativamente fcil organizar os elementos
do plano seguindo a lgica anterior. A nova metodologia quebrou essa lgica e
trouxe novos desafios.
ISG-2 tambm considerou que, com a mudana, todos os programas exis-
tentes foram extintos e outros programas foram criados. Para ele, os programas
normalmente tm certa continuidade. Ento, com a mudana, tem sido feito um
grande esforo para fazer ligaes necessrias e manter as sries histricas.
Esse ponto foi particularmente complicado para as secretarias e rgos.
Eles foram levados a repensar os seus programas, reduzindo os seus nmeros ou
readequando os seus objetivos e metas. Isto, em muitos casos, deu um grande
trabalho para as equipes de planejamento das secretarias que, mais uma vez,
contaram com o apoio da Seplag e, tambm, dos representantes de suas assessorias
de desenvolvimento institucional.
ISG-2 atentou ainda para o fato de que as iniciativas declaram as entregas
do plano do governo para a sociedade ou, em outras palavras, elas definiriam os
produtos que constavam da metodologia anterior, mas que no existem mais
(pelo menos com este nome). Isso causou um problema, pois no Mapp, que
uma ferramenta gerencial fundamental, utiliza-se esse conceito e deve ser feito um
esforo tambm para compatibilizar o PPA com o Mapp. Ademais, os produtos
no fazem parte do oramento.
Esse um ponto que at hoje causa bastante dificuldade aos representantes
das secretarias e rgos, haja vista que o estado dispe de vrios sistemas de
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 141

planejamento que, muitas vezes, no se comunicam adequadamente, dificultando


bastante suas atividades e o processo de obteno de verbas para tocar os seus
projetos e aes. A compatibilizao (e talvez a unificao) dos sistemas foi
mencionada como um ponto fundamental para se poder aumentar a efetividade
na execuo e no monitoramento dos programas includos no PPA, e tambm
de dinamizar o trabalho das secretarias.
Nesse ponto da anlise seria tambm de extrema importncia buscar entender
qual seria a principal vantagem da adoo da nova metodologia, apesar de quaisquer
eventuais problemas que vieram a surgir. No caso, ISG-2 e ISG-1 consideraram
que a principal vantagem decorrente desta mudana seria a maior flexibilidade do
plano, de forma a potencializar de forma mais intensa o alcance de resultados a
mdio e longo prazos.
De acordo com a metodologia anterior, no momento da elaborao do PPA,
os gestores envolvidos j teriam que determinar os produtos e aes que deveriam
ser efetuados nos prximos quatro anos e, assim, comprometiam-se com a sua
realizao, perdendo flexibilidade. Por outro lado, conforme enfatizou ISG-2,
com a nova metodologia e o conceito de iniciativa, os produtos e aes no precisariam
ser definidos a priori, podendo ser ajustados ano a ano quando for proposta a LOA.
Isso permitiria que os gestores avaliassem as condies existentes a cada ano para
definir aes que seriam mais factveis e adequadas realidade do momento.
Em outras palavras, de acordo com a metodologia anterior, o planejamento seria
feito buscando antecipar as aes que deveriam ser realizadas em um horizonte de
quatro anos desconsiderando o carter dinmico do processo de execuo do plano,
isto , no levando totalmente em considerao que muito difcil prever como
estar a situao no futuro e se ser de fato factvel implementar as aes pre-
vistas caso as condies mudem significativamente. J com a nova metodologia,
a definio de metas e iniciativas daria um direcionamento das polticas pblicas,
mas no pr-determinaria as intervenes, que poderiam ser ajustadas e adaptadas
s condies existentes.
Outra questo muito importante refere-se transversalidade, que sempre foi
um ponto de interrogao para ISG-1. No caso, durante a participao em oficinas
sobre a metodologia do PPA federal, considerou-se que um programa seria um
indicativo de poltica e no existiria mais para atacar um problema ou potencializar
uma demanda. J no Cear, os programas passaram a representar grandes eixos de
poltica. Mas ISG-1 observou que todos os exemplos dados pelo governo federal
em seu manual no eram transversais. Ademais, devido a questes de hierarquia
e da estrutura existente seria muito difcil compartilhar dentro de um programa
o poder, pois cada gestor teria poder apenas sobre sua rea.
142 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

De acordo com o manual, somente os programas do Ministrio da Integrao


pareciam ter um elevado grau de transversalidade. Como indicou ISG-1, se havia
uma proposta de transversalidade, eu acho que tinha que ter trazido um modelo
de programa transversal.
Contudo, no Cear, houve avanos em relao a essa questo, com a introduo
dos programas multissetoriais, em que o gabinete do governador (Gabgov) o gestor.
Essas so as polticas transversais, como no que se refere a: jovens, mulheres,
igualdade tnica e racial, combate s drogas, idosos e pessoas com deficincia e
direitos humanos, totalizando sete programas. Os executores so as diversas secretarias
envolvidas com a questo. ISG-1 analisa:
mas uma transversalidade meio que (...) cada um fazendo o seu pedao. E a o que
se espera (o Gabinete do Governador acho que tem essa expectativa) coordenar
essa poltica (...), porque o Gabgov inclusive ele foi reformulado nas suas funes,
de rgo de apoio de gesto para ser rgo executor tambm. (...) A orientao da
poltica dever vir do Gabinete do Governador. Eu ainda no sei se eles esto conse-
guindo fazer isso at mesmo porque tambm esto se estruturando.
Portanto, com base nesta fala, apesar do esforo que vem sendo efetuado at
o momento, transparece que ainda, mesmo no caso dos programas multisetoriais,
falta uma maior integrao entre as aes das secretarias, ou seja, elas deveriam agir
de forma mais sistmica, e no apenas agrupando aes, para aumentar a chance de
realizao dos objetivos propostos pelos programas.
Essa viso foi compartilhada, tambm, por ISG-3 e ISG-4, ao afirmarem que no
se v ainda a complementaridade e uma maior integrao entre todos os programas e
iniciativas do plano, inclusive no caso dos programas multissetoriais (que potencialmente
so mais transversais). Ento, visando aprofundar essa discusso, foi efetuada uma
entrevista com uma interlocutora do Gabgov (indicada por IGG).
No que se refere aos programas multissetoriais, devido sua importncia, o gover-
nador decidiu trazer as polticas mencionadas para o gabinete, que foi reestruturado para
coorden-las, definindo unidades organizacionais (chamadas de coordenadorias especiais)
que pudessem articular-se com as setoriais, com outros rgos e com a sociedade civil
nos municpios do estado. A Assessoria de Desenvolvimento Institucional (Adins)
do Gabgov d suporte s coordenadorias.
Cada coordenadoria tem autonomia para articular-se e acompanhar o
trabalho das secretarias que, de fato, executam as aes relacionadas s polticas
multissetoriais. De acordo com IGG, as inovaes e modelos propostos pelas
coordenadorias, quando bem-sucedidos, viram referncia para as demais, o que
vem a facilitar e conferir uma maior uniformidade aos trabalhos desempenhados.
Ademais, as coordenadorias tambm realizaram uma srie de convnios com o
governo federal para promover avanos nessas polticas.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 143

O importante, conforme indicou IGG, foi que essa nova forma de lidar com
os programas multissetoriais, isto , sob a coordenao do Gabgov, mostrou-se
eficiente e estimulou a ampliao do nmero de programas dessa natureza no estado.
Nesse sentido, a metodologia de identificao de secretarias que j desempenhavam
aes referentes s polticas especificadas anteriormente consistiu na anlise dos
programas do PPA 2008-2011. Assim, em termos do PPA 2012-2015, houve vrias
reunies em que as secretarias e rgos envolvidos com as polticas foram chamados
ao gabinete em que foi explicado que em decorrncia de uma definio feita pelo
governador, os programas multissetoriais seriam coordenados pelo Gabgov e cada
secretaria deveria determinar como poderia contribuir para os programas aos quais
participam. Os coordenadores precisavam entender o que j vinha sendo feito em
termos dessas polticas e o PPA era o instrumento de planejamento que poderia
auxiliar os coordenadores no seu trabalho, de articulao, e no acompanhamento
da execuo e da implementao da poltica, enfatizou IGG.
No final do processo de elaborao cada poltica multissetorial teve um
programa no PPA, com objetivos e metas que podem ser visualizados por cada
secretaria envolvida e, tambm, pelos coordenadores das polticas.
Com a nova metodologia do PPA 2012-2015, houve uma srie de mudanas.
Mais especificamente, os programas do PPA, que eram muitos, foram enxugados,
conforme orientao dada pela Seplag. Mas como consequncia desta mudana,
surgiram alguns problemas para as polticas multissetoriais, como apontou IGG.
No caso, as secretarias e rgos ao redefinirem os seus programas queriam manter
uma srie de aes que j vinham desempenhando, mas elas tiveram de migrar
para os programas multissetoriais, o que s foi possvel graas articulao feita
pelas coordenadorias.
Nesse contexto, como as aes vinculadas a um programa so das secretarias,
ento, como evitar a duplicao das aes? ISG-1 informou que quando as secre-
tarias determinam suas aes no mbito dos programas multisetoriais, essas aes
automaticamente devem ser retiradas dos outros programas que a secretaria
gestora e executora.
Segundo IGG, o PPA facilitou a visualizao das aes e como consequncia
no houve duplicao de aes no mbito dos programas multissetoriais, exatamente
porque foram feitas vrias reunies nas quais cada secretaria envolvida apresentava
as suas aes relativas a cada poltica. Ademais, foi feito um planejamento estra-
tgico no Gabgov que, na sua primeira etapa, contou com a presena de diversos
grupos de interesse da sociedade e das prefeituras, em que eles indicaram as suas
expectativas relacionadas a essas polticas. Ademais, foi feita uma matriz Swot de
cada poltica. A partir da foram determinadas as estratgias do gabinete.
144 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Entretanto, as dificuldades existem. O trabalho de articulao e de coordenao,


por exemplo, no simples e exige muito esforo. O quadro de pessoal das coordena-
dorias muito pequeno (quatro a cinco pessoas), e as pessoas envolvidas tm de lidar
com vrios projetos e convnios simultaneamente. Os desafios so muitos, mas con-
forme indicou IGG, o PPA foi um instrumento que realmente ajudou neste processo.
H tambm um trabalho no sentido de interiorizar as polticas multissetoriais.
Entretanto, com a mudana de vrios prefeitos nas ltimas eleies, houve a necessidade
de sensibiliz-los a respeito dessas polticas, o que j havia sido feito anteriormente.
Mas, de acordo com IGG, a maior dificuldade realmente a falta de recursos.
Embora tenha sido feito todo um planejamento a respeito dessas polticas no PPA,
tem de garantir-se que as iniciativas sejam includas no oramento e que ele seja de
fato executado. Mesmo tendo os recursos garantidos, como no caso dos convnios
com o governo federal, deve-se submeter ao Cogerf para deliberao e aprovao
do limite da contrapartida do estado para poder executar.
As demandas, de fato, so grandes. Com a mudana dos programas multis-
setoriais para o Gabgov, algumas secretarias esto com dificuldades de liberar os
Mapps de aes que j vinham sendo efetuadas. Mas o PPA como instrumento
de planejamento para uma melhor articulao e para a definio do que deve
ser feito, IGG considera que, sem dvida, o seu efeito foi positivo, mas que
tem de ser aperfeioado.
Fica relativamente claro, portanto, a diferena de percepo entre os inter-
locutores da Seplag que trataram sobre esse tema e a interlocutora do gabinete do
governador. Enquanto os primeiros demonstram uma maior desconfiana acerca
da suposta maior transversalidade e intersetorialidade geradas pelos programas
multissetoriais, IGG parece ter uma viso mais positiva e menos crtica acerca dos
problemas e dos resultados que os programas vm obtendo.
H que se considerar que esse na verdade um processo, e o PPA 2012-2015 foi
o primeiro que contemplou uma viso mais ampliada dos programas multissetoriais.
Com esses programas, IGG concordou que, apesar de quaisquer dificuldades,
uma semente foi plantada no sentido de se obter uma maior transversalidade das
polticas e uma maior cooperao entre as secretarias e rgos estaduais.

5.3 O sistema de monitoramento do PPA


Conforme foi explicado anteriormente, o governo do estado do Cear optou
pela implementao de uma nova metodologia para o PPA 2012-2015. Mas um
problema fundamental que o oramento continua considerando o binmio
programa-ao. E, este um grande desafio, pois passam a existir categorias
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 145

diferentes entre o oramento e o PPA (o mesmo problema acontece com a Unio),


conforme enfatizaram ISG-1 e ISG-2. Assim, a maior dificuldade de monitorar e
avaliar o plano justamente compatibilizar essas diferentes categorias, que esto
em patamares diferentes.
importante salientar que o monitoramento e a avaliao do PPA 2012-2015,
j est previsto conforme a Lei no 15.109, de 2 de janeiro de 2012. Portanto, visando
permitir que o PPA seja monitorado e futuramente avaliado nos moldes da lei mencionada,
fez-se necessrio efetuar uma reviso neste, que foi empreendida no final de 2012.
De fato, o objetivo geral da reviso foi exatamente viabilizar a integrao dos instrumentos
de planejamento: PPA e LOA, bem como permitir a integrao com a programao
dos Mapps (Cear, 2012b).
De acordo com Cear (2012b) essa reviso justifica-se, pois necessrio:
cumprir a exigncia legal para o monitoramento do plano;
alinhar os principais instrumentos legais, PPA, LDO e LOA, e dos
instrumentos de execuo oramentria e financeira do estado;
adequar/aperfeioar a metodologia do PPA, de modo a tornar compatvel
o planejamento e a execuo oramentria e financeira do plano;
viabilizar a demonstrao dos resultados alcanados, por meio da gesto
por resultados, com base na execuo do Plano Plurianual;
readequar ao programado e executado na LOA por meio dos crditos
adicionais e emendas parlamentares;
atender demandas oriundas dos rgos de controle que recomendam
frequentemente a coerncia entre o programado e executado;
considerar demandas oriundas dos rgos multilaterais de fomento:
Bird, BID, BNDES;
conferir maior transparncia e coerncia do plano em sua base de financiamento
que se concretiza por meio da LOA e do instrumento gerencial WebMapp; e
acompanhar as demandas regionais (compromissos).
Ademais, de acordo com Cear (2012c; 2012d), nas anlises internas feitas
pela equipe tcnica foram detectadas vrias inconsistncias que precisavam ser
corrigidas, sendo as mais frequentes as seguintes:
iniciativas sem ligaes (aparente) com as metas;
iniciativas sem ligaes com as aes oramentrias;
146 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

ligao da ao na LOA com a iniciativa do PPA, sem considerar corre-


tamente o bloco de objetivos, metas e iniciativas;
planejamento e execuo de regies diferentes (divergentes) na LOA em
relao s regies planejadas do PPA;
excesso/repetio de objetivos, metas, aes e iniciativas no programa; e
execuo de produtos no Mapp, divergentes dos produtos previstos
na LOA.
J no que se refere aos atributos dos programas, conforme Cear (2012c e 2012d),
so passveis de mudana os objetivos, as metas, as regies contempladas, as iniciativas,
o rgo responsvel e o valor global, da seguinte forma:
a alterao, incluso ou excluso de objetivos do programa requer a
elaborao e envio de projeto de lei para fins de aprovao junto Assem-
bleia Legislativa;
puderam ser modificados descritores e quantitativos regionalizados,
podendo haver excluso, incluso e substituio de metas;
as regies das metas do PPA puderam ser alteradas, includas ou excludas;
as iniciativas, mesmo com execuo de aes em 2012, puderam ser
modificadas pela simples alterao de seus descritores, excludas, includas
novas e substitudas;
uma modificao importante diz respeito aos produtos, que so bens
ou servios ofertados sociedade ou ao prprio estado. No caso,
os produtos pela atual metodologia no so atributos do programa, e em
razo de sua importncia de execuo via sistema webmapp, passaram a
ser considerados atributos da iniciativa. Mesmo ligados s iniciativas,
os produtos podero ser originados das metas (Cear, 2012c; 2012d);
a lei permite a alterao de rgo executor (rgo responsvel) pela
execuo de um objetivo do programa por outro rgo executor, no 5,
Artigo 10; e
o valor global do programa poder ser alterado, distribuindo-se
entre as iniciativas e respeitando-se os limites impostos como teto,
quando da elaborao do PPA 2012-2015 e da definio dos limites
da LOA para 2013.
Segundo ISG-2, essas mudanas foram essenciais para que se empreenda o
processo de acompanhamento e monitoramento do PPA 2012-2015 tanto que,
no final de 2012 foi feito um exerccio tentando ligar a execuo oramentria do
ano com o que estava contido no PPA. Foi um exerccio trabalhoso, envolvendo
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 147

informaes de vrios sistemas de planejamento, na tentativa de ligar o que estava


previsto no plano com o que realmente foi executado no oramento, pois a nova
metodologia do PPA havia fragilizado a ligao entre o planejado e o executado,
como indicou ISG-2. Mas, no final, o exerccio foi bem-sucedido, indicando que
possvel compatibilizar as iniciativas contidas no PPA 2012-2015 com as categorias
contidas na LOA. Assim, com base nessa experincia, a Seplag espera desenvolver
um sistema de acompanhamento e monitoramento do PPA.
Entretanto, mesmo com o desenvolvimento do novo sistema, ainda existir
o grande desafio de compatibilizar as informaes existentes nos vrios sistemas
gerenciais e de planejamento do estado. E o sistema de monitoramento do PPA
pode consistir em uma primeira tentativa de compatibilizar esses sistemas, como
enfatizou ISG-2.
Todos os interlocutores das secretarias e rgos entrevistados foram muito
claros no sentido do grande desafio que a Seplag e o governo do estado tm pela
frente no sentido de compatibilizar os diferentes sistemas existentes. H vrias
categorias similares entre alguns sistemas e, tambm, muitas divergncias em termos
de conceitos e definies utilizados. Isso dificulta muito o trabalho das secretarias
e rgos e impede a comunicao entre os vrios sistemas.
Conforme a Lei no 15.109, de 2 de janeiro de 2012, cabe Seplag coordenar
e executar o processo de monitoramento e de avaliao do PPA 2012-2015.
O setor de TI da referida secretaria tambm ter um papel extremamente importante
no que se refere ao desenvolvimento do sistema informatizado que permitir o
monitoramento do plano.
As demais secretarias e rgos tero o papel de auxiliar a Seplag fornecendo
as informaes necessrias e participando efetivamente neste processo. De fato,
enquanto o sistema de monitoramento no fica pronto, eles j vm fazendo um
esforo de acompanhar o que vem sendo feito, mesmo que tenham de fazer esse
acompanhamento com planilhas eletrnicas, conforme foi indicado nas entrevistas
efetuadas com alguns interlocutores das secretarias e rgos.
Muitos deles enfatizaram a importncia das atividades de monitoramento
(e de avaliao) do plano para que o PPA realmente seja capaz de elevar a sua
importncia enquanto instrumento de planejamento de mdio prazo para o
governo do estado. Os interlocutores da Controladoria e Ouvidoria do Estado
(CGE), em particular, foram extremamente enfticos neste sentido.
Finalmente, quanto s funes que orientam a concepo e o funcionamento
do sistema e sua capacidade de contribuir para a gesto integrada do plano,
ISG-2 foi bastante enftico acerca da necessidade de compatibilizar o que foi
planejado, chegando ao nvel das iniciativas, com o que de fato foi executado,
148 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

incluindo as aes e os planos operativos. Ser com base nessa ligao que poder
ser feita a conexo da execuo do plano com os resultados de governo que so
acompanhados no mbito da GPR. Em outras palavras, ao verificar se plano vem
sendo bem-sucedido no sentido de atingir as suas metas que foram estabelecidas,
cria-se a base para fazer a ligao com os indicadores de resultado, para verificar se
realmente as intervenes efetuadas produziram avanos nos resultados, uma vez
que os resultados podem ser considerados uma funo das intervenes efetuadas,
muito embora tambm sejam afetados por fatores exgenos, fora de controle do
governo do estado.
Portanto, se o sistema for bem-sucedido em compatibilizar as categorias
existentes no PPA e na LOA, e o exerccio efetuado mostra que isto possvel,
ento, correes de rumo podem ser efetuadas oportunamente de forma a permitir
que uma maior efetividade das aes do governo venha a ser alcanada, como foi
possvel de concluir por meio das anlises feitas por ISG-2 durante as entrevistas.

6 CONSIDERAES FINAIS
A atividade de planejamento, no governo do estado do Cear teve incio ainda na
dcada de 1960, quando foi lanado o primeiro plano de governo e tinha como
principal preocupao identificar e sanar as restries para o desenvolvimento
econmico do estado. interessante observar que essa preocupao encontra-se
nos planejamentos governamentais da dcada de 1970 e 1980.
Com a Constituio Federal de 1988, o planejamento plurianual passou a ser
obrigatrio para o Poder Executivo, sendo esperado que sejam estabelecidos nesse
documento as diretrizes, metas e objetivos da administrao pblica. Paralelamente
a essa nova exigncia constitucional, o governo estadual empreendeu alguns esforos
para racionalizar sua administrao, sendo a reforma administrativa de 1987 e a
implantao da gesto por resultados, em 2004, exemplos desses esforos.
Relativamente implantao da GPR, deve-se observar que essa nova fer-
ramenta administrativa influenciou a forma de se realizar o Plano Plurianual do
estado, dado que passou a explicitar, no PPA 2008-2011, que a administrao
pblica cearense deveria ser orientada por resultados. Relativamente elaborao do
PPA 2012-2015, que foi objeto de anlise dessa pesquisa, foi mantida a influncia
desse sistema em sua confeco.
Outra influncia na elaborao do Plano Plurianual cearense foi a participao
da sociedade, quando foram realizadas oficinas regionais com o intuito de identificar
as principais demandas da populao. Deve-se frisar que essa participao foi mais
no sentido de se propor algumas prioridades a serem seguidas pelo governo do que
a incluso de demandas originrias da sociedade no PPA.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Cear 149

Quanto metodologia de elaborao do PPA houve, no PPA 2012-2015,


uma mudana significativa, quando foi adotada a metodologia proposta pelo
governo federal. interessante observar que os tcnicos responsveis pela elaborao
do plano expressaram a expectativa de que essa nova metodologia representava
ganhos significativos para o planejamento estadual, quando se compara com
a antiga metodologia de elaborao dos planos plurianuais anteriores.
Entretanto, apesar desse ganho, a Seplag ainda defronta-se com importantes
desafios, por exemplo, o sistema de monitoramento e a transversalidade das pol-
ticas pblicas. Quanto ao monitoramento, foi destacado que h diversos sistemas
de monitoramento em funcionamento, porm eles ainda no esto adaptados
para acompanhar a execuo do PPA 2012-2015. Nesse sentido, o sistema de
monitoramento do governo estadual vem sendo montado e espera-se que haja
importantes avanos nesse quesito.
J a transversalidade das polticas pblicas buscou-se uma soluo estabele-
cendo um rgo central para a coordenao delas, ficando o gabinete do governador
encarregado dessa funo em sete reas especficas.
Pode-se concluir que a adoo da nova metodologia de elaborao do PPA
cearense representa um importante passo para a modernizao do planejamento
estadual, entretanto essas mudanas no se esgotam apenas na elaborao do PPA,
dado que ainda existem diversos desafios a serem realizados, principalmente no que
tange a rea de monitoramento das aes do governo estadual durante o perodo
de vigncia do PPA 2012-2015.

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150 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

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CAPTULO 4

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DO ESPRITO SANTO
Silvia Buzzone de Souza Varejo
Paulo Henrique Assis Feitosa

1 INTRODUO
O Plano Plurianual (PPA) foi institudo no processo de planejamento governamental
com a Constituio Federal de 1988 em seu Artigo 165, inciso I. No Esprito Santo,
a Constituio Estadual de 1989 trouxe, no Artigo 150, redao similar a apresentada
pelo Artigo 165 da Constituio de 1988, estabelecendo o PPA em mbito estadual.1
Se contado a partir do primeiro PPA (1991/1994), o estado do Esprito Santo
possui vinte anos de experincia em planejamento governamental. Durante esse
perodo a elaborao do plano passou a fazer parte da estrutura de planejamento,
e o aparato estadual passou a estruturar polticas pblicas em um espao temporal
de mais longo prazo, que, no necessariamente, coincide com o mandato poltico.
O processo de planejamento do estado est refletido em trs documentos principais:
o prprio Plano Plurianual, o Plano de Governo e o Plano de Desenvolvimento ES 2025.
No que se refere ao PPA, a metodologia de elaborao utilizada a mesma de meados da
dcada 1990, com alteraes pontuais ao longo dos anos, principalmente com o objetivo
de adequar o Plano Plurianual ao Plano de Governo, desenvolvido um ano antes.
Desta forma, o PPA 2012-2015 do Esprito Santo foi estruturado tendo como
base o Plano de Governo do Estado para o perodo 2011-2014. Denominado Novos
caminhos estabeleceu a viso de futuro para 2014 fundamentada nos compromissos
assumidos durante a campanha eleitoral e no plano de desenvolvimento de longo
prazo da gesto anterior ES 2025. O Novos caminhos foi construdo de forma
integrada com os agentes do governo, por meio de reunies, comits e seminrios.
Como ser apresentado, existe uma dificuldade em realizar uma ligao
entre o Plano de Governo para o perodo 2011-2014 com o PPA 2012-2015,
tendo em vista suas diferentes metodologias. Como o PPA um instrumento

1. Embora tenha institucionalizado o PPA, no h na Constituio Federal de 1988 nem na Constituio Estadual
de 1989 um modelo formal para o plano. O 1o do Artigo 165 da CF/1988 e o 1o do Artigo 150 da CES/1989
trazem a seguinte redao: A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica, direta e indireta, para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de durao continuada (Brasil, 1988, Artigo 165; Esprito Santo, 1989, Artigo 150).
154 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

constitucional, tem a sua estrutura mais rgida, se comparada com as margens de


ajuste disponveis no Plano de Governo. Para tanto, existe uma equipe responsvel
por fazer o alinhamento entre esses dois importantes planos e que garantiu a
incorporao do Plano de Governo 2011-2014 ao PPA.
Sobre os movimentos de participao e a relao destes com o processo de
planejamento estadual, ser mostrada a necessidade de ter sido considerada a efetiva
participao popular nas escolhas de demandas livres, uma vez que os projetos j
estavam definidos previamente pelo governo. Como ser discutido, o processo de
planejamento deve ser aprimorado no sentido de possuir um carter mais tcnico
do que poltico. O fato de a maior parte dos presentes nas audincias pblicas ter
alguma ligao com o poder pblico, suscita a necessidade de se trabalhar uma
melhor forma de atrair integrantes da sociedade civil.
Neste contexto este captulo tem como objetivo apreender, analisar e apresentar
a experincia do estado do Esprito Santo concernente utilizao do instrumento
de planejamento consubstanciado no PPA referente ao perodo 2012-2015.
Alm desta introduo, o captulo est organizado em quatro sees. A primeira
amplia a compreenso do contexto recente do planejamento estadual. A segunda
discute os movimentos de participao e sua relao com o processo de planejamento.
Os temas de planejamento governamental e da interao federativa na tomada
de decises de governo so apresentados na terceira seo e a ltima apresenta as
consideraes finais.

2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ENTRE 1990 E 2011


No Esprito Santo os Planos Plurianuais dos anos 19902 foram desenvolvidos mais
como uma obrigao constitucional do que como um instrumento de planeja-
mento governamental. Foi a partir da dcada seguinte que se verificou esforos
no sentido de integrar as aes do PPA ao oramento pblico, dando uma maior
objetividade ao plano.
O PPA para o quadrinio 2000 a 2003 (Lei estadual n o 6.183, de 28
de maro de 2000) seguiu a metodologia desenvolvida poca pela Unio
(Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998) em que as aes finalsticas
do governo estruturavam-se em programas orientados para a consecuo dos objetivos
estratgicos definidos no plano. Os programas foram listados por rgos e continham
informaes sobre o pblico-alvo, o objetivo, o valor global, as aes regionalizadas,
as metas para o ano 2000 e para o perodo de 2001 a 2003. As diretrizes estratgicas
foram as mesmas constantes do plano de governo para os anos 1999-2002.

2. As Leis Estaduais no 4.630, de 28 de janeiro de 1992 e no 5.182, de 15 de janeiro de 1996 dispuseram sobre os
Planos Plurianuais para os perodos de 1992 a 1995 e de 1996 a 1999, respectivamente.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 155

Entretanto, o processo de elaborao do PPA 2000-2003 encontrou algumas


dificuldades. Entre elas destacam-se a falta do engajamento dos atores-chave no
decorrer do processo, a falta de um sistema informacional para a elaborao da lei
e seus anexos e a prpria metodologia proposta, uma vez que os tcnicos deveriam
ao mesmo tempo em que se familiarizavam com a metodologia, orientar os grupos
de planejamento e oramento setoriais (Bossois, 2010, p. 62).
Cabe destacar que, como o estado passava por um grave desequilbrio fiscal,
o desenvolvimento dos programas, aes e metas do PPA 2000-2003 foi compro-
metido de forma significativa. Quando o governador Paulo Hartung assumiu o
Poder Executivo em 2003, as finanas estaduais contabilizavam o dbito de mais
de R$ 1 bilho em dvidas de curto prazo, a folha de pagamento de pessoal estava
em atraso, totalizando mais de R$ 300 milhes, bem como havia dbitos nos
pagamentos dos fornecedores das reas da sade, educao e segurana pblica.
bem verdade que, desde 1995, o Esprito Santo apresentava insuficincia de
caixa, ou seja, mesmo que utilizasse todos os seus ativos financeiros, o estado no
seria capaz de cumprir com todas as suas obrigaes financeiras. Esse quadro de
endividamento comeou a reverter-se a partir de 2003. A tabela 1 mostra a evoluo
da (in)suficincia financeira do estado no perodo de 1995 a 2005.

TABELA 1
Evoluo da (in)suficincia financeira do estado do Esprito Santo
Ano Ativo financeiro Passivo financeiro (In)suficincia de caixa

1995 1.042,7 1.104,3 -61,6

1996 285,6 1.126,4 -840,8

1997 1.571,2 1.839,6 -268,4

1998 559,5 2.119,3 -1.559,8

1999 589,6 2.718,3 -2.128,8

2000 1.309,2 2.767,4 -1.458,2

2001 2.173,2 2.583,2 -410,0

2002 341,5 1.606,8 -1265,3

2003 1.115,4 934,4 180,9

2004 982,0 784,8 197,2

2005 1.707,2 869,9 837,3

Fonte: Aequus Consultoria (2010, p. 102).


Obs.: Em R$ milhes (IPCA mdio de 2009).

Diante desse contexto, o governo que assumiu em 2003 tinha como principal
desafio equilibrar as contas pblicas. Para poder traar as diretrizes estratgicas do
156 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

seu governo, Paulo Hartung realizou um seminrio de planejamento estratgico que


originou o documento Um novo Esprito Santo: orientaes estratgicas de governo.
Tais diretrizes constituram os macro-objetivos do PPA 2004-2007.
A elaborao do Plano Plurianual 2004-2007 foi precedida da capacitao
de tcnicos e do manual de orientao do PPA. Entretanto, no houve mudanas
na estrutura do plano se comparado ao anterior, o que parece ter havido foi
um maior conhecimento tcnico por parte dos servidores que participaram da
sua elaborao. Cabe ressaltar que para poder adequar o oramento pblico s
novas diretrizes de governo, a LDO do respectivo ano s foi enviada Assembleia
Legislativa em junho de 2003, mesmo perodo do encaminhamento do PPA
2004-2007, o que acabou por favorecer o alinhamento das propostas destes dois
instrumentos constitucionais.
Um importante avano no planejamento governamental neste perodo foi
a contratao da empresa Servio de Processamentos de Dados (Serpro) para
desenvolver e implantar o sistema informatizado de elaborao e acompanhamento
do planejamento e oramento do Plano Plurianual. Em 2004 estava em funciona-
mento o Sistema Integrado de Planejamento (Siplan), e em 2006 foi implantado
o Sistema do Plano Plurianual (Sisppa) que seria incorporado na elaborao do
PPA de 2008 a 2011.
Antes do Plano Plurianual seguinte (2008-2011), o governo do estado com
o apoio financeiro da Petrobras e com a participao do movimento empresarial
Esprito Santo em Ao iniciou em 2005 o desenvolvimento de um plano de
planejamento de longo prazo, at 2025.3
O Plano Estratgico de Desenvolvimento para o Estado do Esprito
Santo ES 2025 foi construdo durante o ano de 2005 e lanado em 2006.
Participaram diretamente da sua elaborao, aproximadamente, cem pessoas
de diferentes segmentos da sociedade, incluindo representantes de entidades da
sociedade civil, rgos do governo e do setor empresarial. O plano se props a
consolidar um conjunto de escolhas que devem orientar a construo do futuro
do estado em um horizonte de longo prazo at 2025. Para tanto, buscou-se
responder quatro perguntas centrais: onde estamos? aonde podemos chegar?
aonde queremos chegar? como vamos chegar l?
O plano traou como viso de futuro para 2025 que (Esprito Santo, 2006),

3. "O Plano de Desenvolvimento Esprito Santo 2025 , em sua essncia, um plano estratgico de desenvolvimento
para o Estado do Esprito Santo. Neste sentido, consolida um conjunto de grandes escolhas que orientaro a construo
do futuro do Esprito Santo em um horizonte de longo prazo (2025), sujeito s incertezas inerentes a um processo de
mudana. (Esprito Santo, 2006). Para tanto, foi contratada a empresa de consultoria Macroplan Prospectiva Estratgia
e Gesto para a elaborao do estudo, denominado ES 2025.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 157

Esprito Santo ser um dos primeiros estados brasileiros a erradicar a pobreza, resultado
de um modelo de desenvolvimento marcado pela qualidade de seu capital humano,
pela capacidade competitiva de suas empresas, pela incluso social, pelo compromisso
com o meio ambiente e por instituies pblicas eficientes e reconhecidas.
Para alcanar a viso de futuro, o ES 2025 estabeleceu onze eixos estra-
tgicos de atuao governamental, que incluem 93 projetos estruturantes,
alinhados a onze projetos-ncora.
Para o monitoramento dos projetos foi criado junto a governadoria de estado
o escritrio de projetos equipe responsvel por garantir a execuo do ES 2025.
Alm desta equipe de governo, o movimento empresarial Esprito Santo em Ao
direcionou a sua atuao integralmente para acompanhar o desenvolvimento do
ES 2025.
Ressalta-se que o ES 2025 est passando por uma reviso. Em dezembro de 2012,
representantes das secretarias de estado, federaes, os conselheiros do Esprito Santo
em Ao e outras entidades participaram da oficina de trabalho com o objetivo de
atualizar e revisar os indicadores do ES 2025. A atualizao do plano um trabalho
conjunto do governo do estado, do Esprito Santo em Ao e da Petrobras, com a
participao da sociedade civil organizada e consultoria prestada pela DVF Consultoria.
O resultado ser a publicao do plano ES 2030.
Tendo como base o ES 2025 e o plano de governo vigente, foi elaborado o PPA
para o perodo de 2008 a 2011. A metodologia desenvolvida foi a mesma constante
dos planos anteriores, com a diviso dos programas em finalsticos e de apoio s
polticas pblicas e reas especiais. Um importante avano no PPA 2008-2011 foi a
utilizao, pela primeira vez, do Sisppa para elaborao e monitoramento do plano.
Destaca-se que o governo estava, naquele momento, trabalhando com trs
diferentes planos de planejamento plano de governo 2007-2010, ES 2025 e
PPA 2008-2011 que, embora parecesse que os planos conversavam entre si,
no se tinha uma fcil correspondncia entre os programas, projetos e aes
de cada documento, que acabavam sendo monitorados de forma independente.
Esta falta de sinergia entre os planos demandou a criao de uma comisso
responsvel por fazer o alinhamento entre eles.
Isto posto, pode-se concluir que o processo de planejamento do estado,
principalmente aps os anos 1990, est embasado em trs documentos
Plano Plurianual, plano de governo e o plano de desenvolvimento ES 2025.
No que se refere ao PPA, a metodologia de elaborao utilizada a partir de
meados da dcada 1990 a mesma, com alteraes pontuais ao longo dos anos,
principalmente com o objetivo de adequar o Plano Plurianual ao plano de
governo, desenvolvido um ano antes.
158 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

3 CONTEXTO RECENTE DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: 2012 A 2015


O PPA 2012-2015 do Esprito Santo foi estruturado com base no plano de governo
Novos caminhos de Renato Casagrande.4 O documento Novos caminhos foi elaborado
tendo como fundamento os compromissos assumidos durante a campanha eleitoral
e o plano ES 2025. A viso de futuro estabelecida para 2014 foi Esprito Santo:
um estado prspero, sustentvel e seguro, com oportunidades para todos. Para alcan-la foram
formulados os eixos estratgicos de atuao governamental. Para cada eixo definiram-se
os desafios a serem enfrentados, com as respectivas estratgias, projetos e aes.
A equipe de coordenao do governo traou dez eixos de atuao governamental,
a saber: i) distribuio dos frutos do progresso; ii) ateno integral sade; iii) integrao
logstica; iv) produo do conhecimento, inovao e desenvolvimento; v) melhoria da
gesto pblica e valorizao do servidor; vi) insero nacional; vii) preveno e
reduo da criminalidade; viii) empregabilidade, participao e proteo social;
ix) desenvolvimento da infraestrutura urbana; e x) desenvolvimento da educao,
cultura, esporte e lazer.
Definidos os eixos estratgicos5 de atuao para o quadrinio 2011-2014,
o governador estruturou comits compostos por secretrios e gestores das reas
envolvidas pelos eixos. Na estrutura de formao dos comits, a intersetoriedade
estava presente, uma vez que todos os eixos foram integrados por representantes
de dois ou mais campos de atuao governamental.
Os comits, em conjunto com a equipe de coordenao do governo, formularam
os desafios a serem enfrentados nos eixos de atuao, sendo que um mesmo eixo pode ser
composto de vrios desafios. Para cada desafio definiram-se estratgias, projetos e aes,
e as respectivas entregas (metas) sociedade para o ano de 2011 e 2012-2014. O quadro 1
exemplifica a forma como esto organizadas as informaes no plano de governo.

QUADRO 1
Plano de governo Novos caminhos
Eixo ix Desenvolvimento da infraestrutura urbana
Desafio melhorar as condies da mobilidade urbana
Entregas
Estratgias Projetos/aes
2011 2012-2014
Financiamento e apoio Trs estudos de mobilidade Trs obras para melhoria
Estimular a reestruturao
execuo de projetos e obras urbana nas cidades-polo da mobilidade urbana nas
de sistemas virios urbanos
estruturantes nas cidades-polo apoiadas cidades-polo executadas
Prevenir e reduzir os Desenvolvimento de aes Polticas pblicas para a
Polticas pblicas implantadas
acidentes de trnsito para a segurana no trnsito reduo de acidentes
Fonte: Esprito Santo (2011).

4. Atual governador do Esprito Santo, Renato Casagrande, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), venceu as eleies de
2010 com mais de 80% dos votos no primeiro turno. Casagrande contou com uma ampla aliana partidria e, tambm,
com o apoio poltico do ex-governador Paulo Hartung (PMDB) e do ex-presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva (PT).
Na Assembleia Legislativa, dos trinta parlamentares, 23 faziam parte da sua coligao.
5. A elaborao do PPA no Esprito Santo sofreu alguns ajustes na metodologia, inicialmente com o objetivo de apro-
ximar-se da desenvolvida no plano de governo Novos caminhos. Entre as alteraes, destaca-se a criao dos comits
dos eixos estratgicos, que tm como principal caracterstica a multissetoriedade da equipe de trabalho.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 159

Para poder consolidar o plano de governo, a SEP, por meio da subsecretaria


de planejamento estratgico, organizou as informaes produzidas pelos comits
em um caderno de trabalho. Tal caderno foi objeto de anlise e discusses no
Seminrio de planejamento estratgico, que originou o documento Novos caminhos
o plano estratgico do governo.
A partir dos projetos desenvolvidos para o planejamento estratgico,
o governo definiu dezesseis programas estruturantes e cerca de duzentos projetos e
atividades tidos como prioritrios, formando, assim, a base para a elaborao do PPA.
Portanto, de acordo com o documento PPA 2012-2015 metodologia de elaborao,
o Plano Plurianual teve como fundamento o plano de governo.

3.1 A participao no processo de planejamento


Uma vez consolidada a metodologia utilizada no desenvolvimento do PPA, o passo
seguinte foi dar incio discusso do plano com a sociedade civil, por meio das
audincias pblicas, com o objetivo de identificar as demandas populares.6
As audincias pblicas, com intuito de elaborar o PPA, ocorreram com a
discusso do oramento de 2012, no perodo de 12 de maio a 10 de junho de 2011.
Foi responsabilidade das prefeituras municipais promover a mobilizao da populao
local, divulgando as reunies em rdio e televiso, bem como a utilizao de carros
de sons. Segundo o relatrio das audincias, mais de seis mil pessoas participaram
das reunies. Houve tambm a possibilidade de a populao capixaba apresentar
propostas por meio do PPA online.7
Como metodologia de trabalho nas reunies, os participantes foram divi-
didos em seis grupos organizados segundo os eixos estratgicos, e o quadro 2
mostra a correlao entre os grupos de trabalho e os eixos estratgicos.
Nos grupos estavam presentes, alm de parte da plenria, um coordenador
(secretrio integrante do eixo relacionado), um tcnico da SEP e um relator
(escolhido entre os participantes).

6. Oficialmente os 78 municpios do Esprito Santo esto divididos em doze microrregies, mas para a realizao das
audincias pblicas essa diviso foi ajustada para dez. A diviso regional do Esprito Santo foi alterada de doze para dez
microrregies em 28 de dezembro de 2011 por meio da Lei Estadual no 9.768. A SEP est em processo de adequao
do PPA a nova regionalizao.
7. O site: <www.ppaonline.es.gov.br> possibilitou durante um perodo de 30 dias que o cidado se cadastrasse e
enviasse as propostas de programas e aes para serem includas no plano. Segundo dados da SEP, foram mais de
dez mil acessos e 444 propostas. As sugestes com maior nmero de adeso foram encaminhadas para discusso nas
audincias pblicas.
160 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

QUADRO 2
Correlao entre os grupos de trabalho e os eixos estratgicos
Grupos de trabalho Eixos estratgicos
Eixo 2. desenvolvimento da educao, da cultura, do esporte
Grupo 1. educao, cultura, esporte e lazer
e do lazer
Grupo 2. desenvolvimento, turismo, cincia, Tecnologia e meio Eixo 3. produo do conhecimento, inovao e desenvolvi-
ambiente mento
Eixo 4. integrao logstica
Grupo 3. transportes, desenvolvimento urbano e saneamento
Eixo 5. desenvolvimento da infraestrutura urbana
Eixo 6. empregabilidade, participao social e promoo social
Grupo 4. sade, assistncia social, trabalho e direitos humanos
Eixo 7. ateno integral a sade
Grupo 5. segurana pblica e justia Eixo 8. preveno e reduo da criminalidade
Grupo 6. desenvolvimento regional: agricultura e pequenos
Eixo 9. distribuio dos frutos do Progresso
negcios
Fonte: Esprito Santo (2011).

Em cada grupo foram definidas cinco demandas prioritrias, escolhidas entre os


projetos e aes constantes do plano de governo Novos caminhos e entre as sugestes
includas por meio do PPA online. Ressalta-se, neste ponto, uma crtica feita pelos parti-
cipantes das audincias. Segundo eles, deveria ter sido considerada a efetiva participao
popular nas escolhas de demandas livres, uma vez que os projetos j estavam definidos
previamente pelo governo. Para esta observao, o gerente da Gensig, responsvel pelas
audincias, informou que a metodologia de trabalho previa a possibilidade de incluso
de novas propostas.8
Aps a realizao das audincias pblicas, a secretaria de economia e
planejamento consolidou as demandas populares e as enviou para as secretarias
correspondentes para que cada uma elaborasse o seu respectivo PPA. Durante esta
fase, a SEP ficou disposio dos rgos para prestar orientaes e sanar dvidas.
No que se refere efetiva incorporao das demandas populares aos planos
de cada secretaria, segundo o gerente da Gensig, as demandas populares que
chegam s secretarias so analisadas politicamente e oramentariamente, mas
preciso haver dinheiro para execut-las e prioridade poltica. A maior parte da
demanda foi incorporada ao Plano Plurianual, mas com outros nomes, j que
no se aproveita as terminologias sugeridas nas audincias para criar aes de
mesmo nome porque nem sempre as denominaes so adequadas.
Em seguida, as entidades administrativas encaminharam os seus respectivos
documentos para que a SEP reunisse todos os programas e aes em um nico
PPA.9 Posteriormente a consolidao do PPA, a SEP discutiu o plano internamente,

8. Outra crtica feita pelos participantes das audincias pblicas refere-se ao tempo disponvel para os trabalhos.
Como as reunies contaram com a presena do governador, deputados e prefeitos, uma boa parte dela foi destinada
a abertura poltica do evento, o que prejudicou o tempo disponvel para debates dos programas do PPA.
9. Neste ponto cabe uma observao. Embora cada secretaria de governo tenha tido a funo de elaborar individualmente
o seu plano, ainda assim esteve presente a intersetoriedade de alguns programas do PPA.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 161

mais especificamente na subsecretaria de oramento, com o objetivo de verificar


a sua adequao. Neste momento, de acordo com a subsecretria de oramento,
foi examinado se os programas e aes foram realmente aqueles definidos, se as metas
e os produtos estavam coerentes ou se houve erros de atributos, se o valor oramen-
trio estava compatvel com o que foi definido e, at mesmo, os erros gramaticais.
Por ltimo, o projeto de lei do PPA foi encaminhado Assembleia Legislativa.
Na organizao institucional da Assembleia Legislativa, a Comisso Permanente de
Finanas, Economia, Oramento, Fiscalizao, Controle e Tomada de Contas, responsvel
por debater e modificar o projeto de lei. Para tal, a comisso realiza audincias pblicas
regionais com o objetivo de discutir com a populao as aes constantes do PPA.10
Segundo informaes levantadas, o trabalho do relator feito em sintonia
com os membros da comisso de finanas e, no prazo regimental, apresentado
aos deputados um relatrio que deve ser discutido e votado em seo exclusiva
para este fim. Ressalta-se que a comisso de finanas no apresentou alteraes ou
modificaes substantivas ao PPA 2012-2015.
Os integrantes da comisso de finanas participam das audincias pblicas
regionais realizadas pela SEP, com o objetivo de identificar as necessidades e os pleitos
apresentados pela sociedade civil e autoridades dos diversos setores do poder pblico.
Posteriormente apreciao da comisso, os deputados incluem as emendas
parlamentares e o projeto de lei encaminhado SEP para que as emendas sejam
analisadas e, em seguida, o PPA segue para a sano do governador de estado.
Uma vez aprovada a lei do PPA, este ser o documento que embasar toda a ao
governamental para os prximos quatro anos e, portanto, os oramentos anuais
devero seguir os projetos e aes elencados no plano.

4 TEMAS DE PLANEJAMENTO E INTERAO FEDERATIVA


Sobre os temas de planejamento governamental destaca-se que os conceitos e
princpios gerais que estruturaram o PPA foram os dez eixos de atuao definidos
no plano de governo. Como h diferenas metodolgicas entre o plano de governo,
que pode ser entendido como um plano de gesto estratgica, e o PPA, que um
plano de gesto oramentria vinculado a aspectos legais, no h uma correspondncia
literal entre os nomes de seus respectivos projetos, programas e aes. Em alguns casos,
o plano de governo apresenta uma nomenclatura com um maior alcance entre a
populao, enquanto o PPA tem uma terminologia um pouco mais tcnica.11

10. Uma importante diferena entre as audincias realizadas pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo que nas
primeiras so discutidos com a populao quais projetos pblicos devero constar no PPA, j as audincias realizadas pela
casa legislativa tm um aspecto mais informativo e a populao passa a ter conhecimento dos valores de cada projeto.
11. Com o objetivo de suprir esta lacuna, est em andamento na SEP uma comisso responsvel por fazer o alinhamento
entre os programas e aes do PPA com os projetos e aes do planejamento estratgico.
162 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Segundo a subsecretria de planejamento, o plano de governo est contido


dentro do PPA e, caso haja uma ao do plano de governo que no tenha sido
includa no PPA, tal ao no poder ser executada, visto que ela no ter sido
prevista no oramento, j que o oramento anual est vinculado ao Plano Plurianual.
Portanto, conclui a subsecretria, o PPA no Esprito Santo no elaborado apenas em
cumprimento a uma obrigao constitucional, mas , de fato, o plano que conduz
a atividade governamental para o perodo estabelecido.
Uma importante correlao entre o plano de governo e o Plano Plurianual
a desempenhada pelos programas estruturantes. Os programas estruturantes tm
correspondncia imediata com os eixos estratgicos e, portanto, com o plano de
governo. A nomenclatura programa estruturante originada do plano de governo
e no est apresentada no PPA. Apenas na mensagem do governador encaminhada
Assembleia Legislativa para aprovao da lei do PPA que est expressamente
mencionado quais so os programas estruturantes. O quadro 3 relaciona os eixos
estratgicos com os respectivos programas.

QUADRO 3
Eixos estratgicos e programas prioritrios
Eixos estratgicos (macro-objetivos) Programas estruturantes
1. Melhoria da gesto pblica e valorizao do servidor ES Digital
2. Desenvolvimento da educao, da cultura, do esporte e do lazer Expanso e melhoria do ensino mdio
Adaptao s mudanas climticas; ampliao da cobertura
3. Produo do conhecimento, inovao e desenvolvimento
florestal; educao profissional
4. Integrao logstica Integrao logstica multimodal; mobilidade urbana
Saneamento; destinao final dos resduos slidos; gesto da
5. Desenvolvimento da infraestrutura urbana poltica de saneamento, habitao, desenvolvimento urbano e
recursos hdricos
6. Empregabilidade, participao e promoo social Reduo da pobreza
Reestruturao e ampliao da capacidade da rede de servio
7. Ateno integral sade de sade; fortalecimento da ateno primria sade;
fortalecimento do Suas
Reduo dos homicdios; modernizao da infraestrutura fsica
8. Preveno e reduo da criminalidade
e tecnolgica da segurana pblica
Descentralizao e harmonizao do desenvolvimento;
9. Distribuio dos frutos do progresso
desenvolvimento da agricultura familiar

Fonte: Esprito Santo (2011).


Obs.: O eixo estratgico 10 Insero nacional no tem programas e aes associados no PPA, uma vez que se trata de aes
polticas que no necessitam, a priori, de dispndios e investimentos.

Os programas estruturantes so iniciativas especficas com prazo finito.


Cada programa contm um conjunto de aes oramentrias com status de
prioritrias por serem responsveis pela execuo dos projetos prioritrios
criados e geridos no plano de governo.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 163

De acordo com a gerente dos programas estruturantes, a classificao de priori-


trio est relacionada com a forma de monitoramento que esses programas recebero,
que deve ser intensiva. So os programas que, mesmo frente a adversidades e imprevistos,
o governo ir dar continuidade, uma vez que representam aes que precisam acontecer
para que, minimamente, sejam oferecidos os servios bsicos sociedade.
Portanto, conclui a gerente dos programas estruturantes, isto no significa
que os programas estruturantes so mais importantes que os outros, mas sim que,
em termos de gerenciamento e acompanhamento, so esses os programas que sero
monitorados de perto pelo governador.12 Pode-se existir uma certa prioridade no
que se refere ordem de execuo dos programas. Como o oramento do estado
um recurso finito, caso seja necessrio colocar os programas em ordem de execuo,
os estruturantes devero ser executados primeiros.
Para a definio de quais programas seriam os estruturantes, a equipe de
governo estudou as propostas constantes do ES 2025, da carta de propostas advinda
da sociedade, originria das audincias feitas poca da campanha eleitoral,
discutiu essas propostas com as secretarias correspondentes, fez um inventrio de
todos os programas j existentes no governo, bem como coletou informaes sobre
quais outros programas as secretarias teriam inteno de desenvolver, tendo em
vista as diretrizes do governo.
Feito este levantamento, foi montado uma carteira de programas e projetos,
posteriormente discutida no seminrio do planejamento estratgico do governo,
realizado em 2011, com a presena de todas as entidades governamentais.
Durante o seminrio foram definidos critrios em termos de maturidade
do projeto, abrangncia territorial e populacional, as emergncias dentro do
estado, necessidades da populao, restrio oramentria, entre outros, para que
fosse possvel organizar esses programas e projetos de forma a atender os focos
prioritrios do governo (eixos estratgicos). Esta organizao permitiu a escolha
dos programas do governo para o perodo 2011-201413 e a seleo dos programas
estruturantes, dando origem ao plano de governo, Novos caminhos.
Ao todo, constituem o PPA 113 programas, dos quais 18 so estruturantes.
Ressalta-se que mais de 20% dos recursos oramentrios destinados ao PPA sero
empregados nos programas estruturantes.
Os programas estruturantes, bem como todos os outros programas do PPA,
foram formulados com a finalidade de atender aos macros objetivos do plano.
Segundo a SEP, os programas so formados por um conjunto de aes, entendidas como

12. O governado do Esprito Santo, Renato Casagrande, possui uma agenda semanal para monitoramento dos programas
estruturantes.
13. Embora o plano de governo tenha como limite temporal 2014, existem projetos que ultrapassam tal ano.
164 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

operaes que resultam em produtos (bens ou servios), que atendem a um objetivo.


O objetivo de cada programa foi formulado para resolver uma situao-problema,
apoiar aes tpicas do governo ou identificar uma oportunidade de investimento.
Os programas dividem-se em finalsticos e de apoio s polticas pblicas e reas afins.
Segundo a metodologia de elaborao do PPA 2012-2015, os programas
finalsticos so aqueles dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente
sociedade e passveis de mensurao. Como exemplo tem-se o programa de
assistncia sade, que tem como objetivo entregar populao usuria do Sistema
nico de Sade (SUS) servios ambulatoriais e hospitalares, de especialidades,
odontolgicos, de urgncia e emergncia, com atendimento de qualidade.
Dos 113 programas, 77 so finalsticos.
Os programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais, que somam 36,
esto voltados aos servios tpicos do estado, ao planejamento, formulao de pol-
ticas setoriais, coordenao, avaliao ou ao controle dos programas finalsticos,
resultando em bens e servios ofertados ao prprio estado, podendo ser composto,
inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativas. Nesta classificao
pode-se citar o programa de gesto fiscal e financeira, que tem como objetivo planejar
e formular polticas pblicas para a rea fiscal e financeira.
Apesar de quantitativamente o PPA apresentar um maior nmero de progra-
mas finalsticos (77), dos quais resultam bens e servios ofertados diretamente
populao, em termos monetrios mais de 65% dos recursos esto destinados aos
36 programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais. Isto se explica uma
vez que os programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais so gastos de
custeio (gesto e manuteno) do estado. Os programas finalsticos representam
novos investimentos por parte do estado. Assim, mesmo que um programa tenha
por fim aprimorar a entrega de bens e servios sociedade, mas no represente
novo investimento, ser considerado apoio s polticas pblicas.

5 CONSIDERAES FINAIS
Passados 21 anos desde o primeiro PPA (1991/1994), a elaborao do plano no estado
do Esprito Santo parece fazer parte da estrutura de planejamento governamental.
A mquina estatal passou a pensar em polticas pblicas em um espao temporal
de mais longo prazo, que, no necessariamente, coincide com o mandato poltico.
O arranjo organizacional responsvel pelo PPA est bem definido e parece
estar instaurada a cultura do planejamento no estado. De certa forma, no foi
difcil compreender a metodologia de elaborao, o contedo e monitoramento
do plano, uma vez que o Esprito Santo possui todo o processo documentado em
relatrios oficiais e os tcnicos envolvidos mostraram-se bastantes solcitos
em disponibilizar as informaes para a pesquisa.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Esprito Santo 165

Entretanto, uma dificuldade encontrada de incio foi conseguir fazer a ligao


entre o plano de governo para o perodo 2011-2014 com o PPA 2012-2015,
visto que seguem diferentes metodologias. O PPA, por ser um instrumento consti-
tucional, tem a sua estrutura mais rgida, sem a margem de liberdade encontrada no
plano de governo. Contudo, existe uma equipe responsvel por fazer o alinhamento
entre esses dois importantes planos e que garantiu que o plano de governo 2011-2014
est englobado dentro do PPA. E na possibilidade de existir alguma ao dentro
do plano de governo que no tenha sido incorporada ao PPA, tal ao no poder
ser desenvolvida, uma vez que as polticas pblicas do estado do Esprito Santo so
aquelas listadas no Plano Plurianual.
Existem duas crticas que devem ser feitas ao PPA no estado. A primeira refere-se
s audincias pblicas. Segundo relatos de participantes, a reunio deveria ter sido mais
tcnica do que poltica, uma vez que houve bastante tempo destinado a apresentao e
fala dos polticos presentes (governador, prefeitos, vereadores). Acrescente-se que a maior
parte dos presentes tinha alguma ligao com o poder pblico (servidores do Poder
Executivo e Legislativo). necessrio trabalhar uma melhor forma de atrair integrantes
da sociedade civil, para saber, de fato, quais as prioridades e anseios da populao.
A segunda crtica diz respeito ao monitoramento e avaliao do plano.
O uso dos sistemas de planejamento deveria fazer parte da rotina dos servidores
responsveis por alimentar o sistema periodicamente com todas as informaes
relevantes, o que no se verifica na prtica.14 No que se refere avaliao, de
suma importncia que o estado construa indicadores confiveis para que seja
possvel fazer um julgamento seguro da evoluo dos programas e aes. A ausncia
de indicadores, como ocorre na maioria dos programas, dificulta a anlise do
andamento do plano. A avaliao do PPA no pode existir apenas como uma
obrigao constitucional, mas principalmente como um instrumento eficiente
de anlise das polticas pblicas.

REFERNCIAS
AEQUUS CONSULTORIA. Finanas do estado do Esprito Santo: do plano
real crise de 2009. Relatrio final. Vitria, 2010. 164p.
BOSSOIS, I. L. A reforma do estado e os sistemas de gesto oramentria:
o caso do estado do Esprito Santo. 2010. 97 f. Monografia (ps-graduao)
Curso de Polticas Pblicas de Gesto em Convnio com a Escola Estadual de
Servio Pblico, Vitria, 2010.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Braslia: Congresso Nacional, 1988.

14. Para mais detalhes destes apontamentos ver o relatrio final da pesquisa Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs.
166 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

______. Constituio Estadual de 1989. Esprito Santo: Assembleia Legislativa, 1989.


______. Plano de desenvolvimento Esprito Santo 2025. Vitria, 2006.
Disponvel em: <http://goo.gl/IPpdGT>. Acesso em: 2 jul. 2012.
______. Plano estratgico 2011-2014 novos caminhos. Vitria, 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/qZgikN>. Acesso em: 2 jul. 2012.

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Orientaes para
elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Braslia, 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/Ba92T>. Acesso em: 12 jul. 2012.
______. Lei no 8.821, de 17 de janeiro de 2008. Dispe sobre o Plano Plurianual
PPA para o quadrinio 2008-2011. Dirio Oficial dos Poderes do Estado, Vitria,
17 jan. 2008a.
______. Mensagem enviada Assembleia Legislativa sobre o projeto de lei
do PPA 2008-2011 em 2008 [por] Ricardo de Rezende Ferrao, governador do
estado do Esprito Santo em exerccio. Vitria, 2008b.
______. Mensagem enviada Assembleia Legislativa sobre o projeto de lei
do PPA 2012-2015 em 2011 [por] Jos Renato Casagrande, governador do
Estado do Esprito Santo. Vitria, 2011.
______. Secretaria de Estado de Economia e Planejamento. PPA 2012-2015
acesso e uso do Sisppa mdulo: executar. Vitria, 2011b. Disponvel em:
<http://goo.gl/xOI3B9>. Acesso em: 2 jul. 2012.
______. ______. PPA 2012-2015 acesso e uso do Sisppa mdulos: preparar
elaborar. Vitria, 2011c. Disponvel em: <http://goo.gl/uqr5ZF>. Acesso em:
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______. ______. PPA 2012-2015 metodologia de elaborao. Vitria, 2011d.
Disponvel em: <http://goo.gl/yp5Gus>. Acesso em: 2 jul. 2012
______. ______. Relatrio audincias pblicas PPA 2012-2015/Oramento
2012. Vitria, 2011e. Disponvel em: <http://goo.gl/rFgVab>. Acesso em:
16 jul. 2012.
______. Lei no 9.781, de 3 de janeiro de 2012. Dispe sobre o Plano Plurianual
PPA para o quadrinio 2012-2015 e d outras providncias. Dirio Oficial dos
Poderes do Estado, Vitria, 4 jan. 2012.
GARCIA, R. C. PPA: o que e o que no pode ser. Polticas sociais: acompanhamento
e anlise, Braslia, v. 20, 2012.
CAPTULO 5

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DE MATO GROSSO DO SUL
Zaida de Andrade Lopes Godoy
Marc Marie Luc Philippe Jacquinet

1 INTRODUO
O estudo de caso realizado no mbito do estado de Mato Grosso do Sul referente
ao planejamento e gesto governamental estadual, analisando e descrevendo os
processos, os contedos e os sistemas de acompanhamento dos Planos Plurianuais
(PPAs) 2012-2015, teve como base o termo de referncia do Ipea, a fim de
proporcionar uma anlise comparativa com os demais estados que participam da Rede
de Pesquisa Ipea. Assim, apresenta-se este captulo com a finalidade de contribuir
na superao de um dos relevantes desafios dos atuais governos em melhor utilizar
as estratgias de planejamento de longo, mdio e curto prazos, direcionando seus
recursos com transparncia e participao social para serem efetivos na construo,
na implantao, no monitoramento e na avaliao das polticas pblicas.
Os instrumentos de planejamento, como planos de longo prazo, projetos,
Leis Oramentrias Anuais (Loas), Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs),
Planos Plurianuais (PPAs) e relatrios de acompanhamentos, monitoramentos e
avaliaes no estado de Mato Grosso do Sul so de responsabilidade da equipe da
Superintendncia de Planejamento (Suplan) e da equipe da Diretoria-Geral de
Oramento (DGO), anterior Superintendncia de Programas e Oramento (Suprog),
ambas integrantes da Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento,
da Cincia e Tecnologia (Semac).
O lcus da investigao foi na Semac, sobretudo na rea de planejamento,
com acesso rea de programao e oramento, bem como com aplicao de
entrevistas e de questionrios nas unidades setoriais. A Suplan composta por
duas coordenadorias subordinadas diretamente ao secretrio de Estado da Semac.
Durante o percurso da investigao, houve poucos entraves para encontrar
documentos, relatrios e seus atores-chave para a realizao das entrevistas e a
aplicao de questionrios. Destaca-se, ainda, que a Suprog e a Coordenadoria
de Programao Oramentria (CPO) so as responsveis pela consolidao do
relatrio do PPA de Mato Grosso do Sul e pelo encaminhamento deste projeto de
168 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

lei para a Assembleia Legislativa. Dos pesquisadores, apenas uma no estava lotada
na Semac para desempenhar suas atividades; os demais fazem parte da equipe
da Coordenadoria de Planejamento do estado, que compe a Suplan.
Percebeu-se que o envolvimento dos servidores de planejamento de Mato
Grosso do Sul na realizao da pesquisa teve como principal objetivo obter
um diagnstico e propostas de melhorias para suas atividades. A Semac agrega um
quadro relativamente enxuto, com a maioria dos profissionais concursados na
carreira de servidores pblicos estaduais de Mato Grosso do Sul. Essa equipe
responsvel pela elaborao de diversos documentos para o planejamento do estado,
que foram citados nos relatrios analisados.
Entre os relatrios elaborados pelo planejamento destacam-se os indica-
dores econmicos j consolidados, como a mensurao do produto interno
bruto (PIB) regional e municipal; a instituio, por meio de lei, em 2003,
do ndice de responsabilidade social (IRS/MS), que iniciou a sua elaborao
a partir de 2007, em processo de consolidao; bem como a construo de
novos indicadores, a exemplo dos indicadores de desenvolvimento sustentvel
(IDS/MS); entre outros que so amplamente consultados pela sociedade em
geral, no apenas os gestores pblicos nas formulaes de suas estratgias,
que complementam e subsidiam os instrumentos constitucionais de planejamento:
LDO, PPA e LOA.
O PPA atribuio da Suplan e da Suprog. A Suplan monitora o desenvolvi-
mento do estado de Mato Grosso do Sul e sistematiza informaes para subsidiar a
tomada de decises, e a Suprog coordena a formulao e a elaborao dos projetos
da lei do PPA, das diretrizes oramentrias e do oramento anual.
O atual PPA se prope a ser um instrumento estruturante da atividade planeja-
dora que permite efetivamente o monitoramento e a avaliao, necessitando de um
sistema moderno que propicie o acesso informao de forma transparente e segura,
previsto para entrar em funcionamento na prxima gesto, com o novo governo eleito
do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
As fontes documentais para a elaborao dos PPAs tambm so compostas dos
diversos regimentos legais e manuais, guias para sustentar todo o aparato tcnico
do PPA; e dos relatrios e documentos produzidos pelas equipes de planejamento
e oramento (Suplan e Suprog), tais como o Plano de Desenvolvimento Regional
(PDR 2010-2030), o estudo da dimenso territorial e os relatrios de acompa-
nhamento e monitoramento acompanhamento das aes governamentais, IRS,
indicadores e banco de dados municipais, decretos que regularizam as prticas
tcnicas e de pessoas da Semac, bem como documentos da Secretaria de Oramento
Federal (SOF).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 169

A metodologia utilizada para esta reflexo foi a anlise documental referente


pesquisa do PPA de Mato Grosso do Sul citada, que utilizou-se da aplicao de
questionrios, de entrevistas e de anlise dos documentos referenciais e dos arti-
gos sobre o tema, para entendimento dos conceitos, objetivos e alcance do PPA.
O relatrio completo do estado de Mato Grosso do Sul est disponvel ao pblico,
com os demais relatrios, nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa
em Rede) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).

2 A GOVERNANA NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO


O planejamento, nomeadamente no seu componente plurianual, visa preparar
a ao governativa presente e futura, atuando de modo sistemtico e aturado
sobre os problemas sociais, econmicos e ambientais que as sociedades e as
unidades geogrficas enfrentam, procurando solues integradas e duradouras,
mesmo que estas sejam incompletas.
Em um artigo relativamente antigo e famoso sobre o planejamento e as
polticas pblicas, Rittel e Webber (1973) consideram que aplicar simplesmente
a lgica cientfica para domar os problemas sociais s pode falhar por uma razo
muito simples: so problemas difceis, ou em uma expresso mais moderna,
so problemas complexos. Os problemas sociais so complexos por no existir,
em sociedades plurais, uma noo indiscutvel do bem comum e por no se ter
nenhuma definio objetiva da equidade. Aplicar mtodos simples de otimizao
pode ser contraproducente.
Nesse sentido, o planejamento tenta integrar as solues aos problemas sociais,
ambientais e econmicos em uma perspectiva temporal de longo prazo, indicando caminhos
futuros possveis e, tambm, alternativos aos que j foram apontados. Esta perspectiva
pode ser encontrada em autores como Mulgan (2009).
O setor privado, geralmente, prossegue objetivos de rentabilidade de curto
prazo e os sistemas polticos tm o seu horizonte limitado ao ciclo poltico,
nomeadamente por meio de eleies frequentes. Entre o setor privado,
com enviesamento para lucros rpidos, e o setor pblico, dependendo inten-
samente do horizonte dos decisores polticos, limitados no espao temporal s
prximas eleies, h uma margem de manobra e uma oportunidade para o
planejamento estratgico e plurianual. Este permite definir linhas de aes na base
de necessidades bsicas e outros prioridades sociais e polticas que respondem aos
desafios das sociedades contemporneas consideradas, como o Brasil e o Mato
Grosso do Sul, entre outras.
Esse planejamento se concebe em uma sociedade democrtica plural
(Bogdanor, 2005; Lahire, 2002) em que as opes polticas e sociais fundamentais
so debatidas a vrios nveis e baseadas em uma anlise cuidadosa da realidade
170 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

e das tendncias mais profundas. E, pode-se dizer, ainda, que este tipo de
planejamento se justifica em um Estado federativo que articula o nvel federal
aos estados federados. Da devem resultar polticas pblicas integradas em um
planejamento suficientemente visionrio (o longo prazo), concreto (pensando
os problemas reais e no imaginrios), flexvel (adaptando-se s circunstncias)
e integrado (implicando no s as vrias facetas pertinentes de um problema,
como os vrios atores). Pode-se, ainda, acrescentar que este planejamento tende
para a sustentabilidade social, econmica e ambiental.
Alm da complexidade, importante salientar o objetivo do planejamento
em ultrapassar perspectivas e interesses temporais enviesados o setor privado no
curto prazo e o sistema poltico no ciclo ritmado pelas eleies.

3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL ATUAL DO GOVERNO DO ESTADO


DE MATO GROSSO DO SUL
O estado de Mato Grosso do Sul possui, em seus 79 municpios, estrutura admi-
nistrativa e financeira prpria, mas a maior parte de suas cidades (mais de 50%)
depende das transferncias federais para suas sobrevivncias, devido s baixas
arrecadaes prprias.
Entre as responsabilidades dos municpios, destacam-se as funes polticas,
administrativas e executivas esta ltima constitui a principal responsabilidade da
autoridade local, cabendo-lhe, sobretudo, planejar, dirigir, coordenar, controlar e
articular-se com atores pblicos e privados.
O arranjo do planejamento do estado de Mato Grosso do Sul composto pela
equipe de governo e pela equipe de carreira do estado. Cabe ressaltar que na gover-
nadoria est lotada a equipe de assuntos estratgicos governamentais, enquanto nas
superintendncias da Semac esto lotadas as equipes tcnicas de planejamento,
responsveis pelos planos de longo prazo, PPA, projetos, monitoramentos e indicadores,
entre outros instrumentos de planejamento pblico que esto a cargo das suas
coordenaes.
Desse modo, o PPA atribuio da Suplan e da Suprog, na Semac, conforme
Decreto no 12.460/2000. A Suplan monitora a implementao do PPA e de pro-
jetos especiais de desenvolvimento, enquanto a Suprog coordena a formulao e a
elaborao dos projetos de lei, em conjunto com as unidades setoriais, que enviam
Assembleia Legislativa as propostas da LDO, do oramento anual e do PPA.
O desafio de articulao entre os atores pblicos e privados com participao
social um relevante fator para a conjuno de esforos, a fim de promover a sus-
tentabilidade social e o desenvolvimento dos municpios que compem o estado
de Mato Grosso do Sul.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 171

Destacam-se a promoo de iniciativas diversificadas aos setores sociais e


comunitrios, alm de outros entes pblicos; a negociao de conflitos de interesses;
o fomento de dilogos sociais; e a mobilizao de recursos para viabilizao de
projetos. Acredita-se que com a descentralizao do planejamento envolvendo os
municpios, ser possvel obter melhor resultado pelo papel municipal no processo
de desenvolvimento e sustentabilidade das cidades e do pas.

3.1 Regramentos que compem o planejamento: leis, decretos,


resolues e regimentos
A gesto das finanas pblicas do pas tem como base a Lei no 4.320/1964,
que regulamenta a elaborao e o controle dos oramentos e dos balanos da Unio,
dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. Em 1988, a Constituio Federal,
embasada na lei supracitada, criou o PPA, dando incio a uma nova viso de plane-
jamento no setor pblico.
No quadro 1 pode-se observar a evoluo da legislao aplicada ao plano do
estado de Mato Grosso do Sul.

QUADRO 1
Cronologia da legislao aplicada ao PPA de Mato Grosso do Sul
Data Legislao Descrio
Estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e o controle dos ora-
17/03/1964 Lei Federal no 4.320
mentos e dos balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal.

Lei Complementar Cria o estado de Mato Grosso do Sul e d outras providncias.


11/10/1977
Federal no 31 Artigo 28 Do oramento.
Promulgao da Constituio Federal Artigos 165 a 167 , instituio do Plano
Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), e da Lei Oramentria
05/10/1988 Constituio Federal Anual (LOA).
Artigo 48 Das atribuies do Congresso Nacional.
Regulamenta o Artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para
21/06/1993 Lei no 8.666
licitaes e contratos da administrao pblica e d outras providncias.
Atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1o do
Artigo 2o e 2o do Artigo 8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, que
14/04/1999 Portaria n 42
o
estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes
especiais e d outras providncias.
Organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de oramento federal, de admi-
06/02/2001 Lei no 10.180 nistrao financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder
Executivo Federal, e d outras providncias.
Portaria Interministerial Dispe sobre normas gerais de consolidao das contas pblicas no mbito da Unio,
04/05/2001
STN/SOF no 163 do estado, dos municpios e do Distrito Federal, e d outras providncias.
Desaparece a Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnologia do
estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS), inscrita no CNPJ 04.213.038/0001-01,
e surge a Secretaria de Estado do Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento,
da Cincia e Tecnologia (Semac), sob CNPJ 02.931.636/0001-82 (CNPJ da antiga
22/12/2006 Lei no 3.345
Secretaria de Estado do Meio Ambiente Sema). rgos vinculados Semac: Instituto
de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul (Imasul), Fundao de Apoio ao Desenvolvi-
mento do Ensino, Cincia e Tecnologia do estado de Mato Grosso do Sul (Fundect-MS)
e Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS).
(Continua)
172 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

(Continuao)
Data Legislao Descrio
Reorganiza a estrutura bsica da Secretaria de Estado, do Meio Ambiente, das
07/12/2007 Decreto no 12.460
Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac).
Altera para Secretaria de Estado, do Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e
29/05/2009 Lei Estadual no 3.682
Tecnologia (Semac).
19/07/2011 Lei Estadual no 4.059 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
19/12/2011 Lei Estadual n 4.150
o
Lei Oramentria Anual (LOA).

Elaborao dos autores.

4 BREVE HISTRICO DA EXPERINCIA DE PLANEJAMENTO


EM MATO GROSSO DO SUL
O estado de Mato Grosso do Sul foi criado pela Lei Complementar no 31,
de 11 de outubro de 1977, que desmembrou a rea territorial de Mato Grosso
e constituiu o estado de Mato Grosso do Sul, definindo como capital a cidade
de Campo Grande. A organizao administrativa pblica do Poder Executivo
foi regulamentada pelo Decreto-Lei n o 2, de 1 o de janeiro de 1979, e pelo
Decreto-Lei no 5 e, na mesma data, foi criada a Secretaria de Estado de Planejamento
e Coordenao Geral (Seplan).
O quadro 2, apresentado em uma viso sinttica e resumida, contm os
marcos legais que normatizaram a evoluo da organizao administrativa pblica
de planejamento do estado de Mato Grosso do Sul.

QUADRO 2
Marcos legais da organizao administrativa pblica de planejamento do estado de
Mato Grosso do Sul
Ano Lei/decreto Caractersticas
Lei Complementar Desmembra o territrio de Mato Grosso, constituindo o territrio de Mato Grosso do
1977
Federal no 31 Sul e Campo Grande, capital.
1979 Decreto-Lei no 2 Organizao da administrao pblica do Poder Executivo.
Dispe sobre o Sistema Estadual de Planejamento e a Secretaria de Planejamento e
1979 Decreto-Lei n 5o
Coordenao Geral do estado de Mato Grosso do Sul (Seplan-MS).
Aprova a estrutura bsica da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do
1979 Decreto-Lei no 7
estado de Mato Grosso do Sul (Seplan-MS).
Aprova o Estatuto da Fundao Instituto de Desenvolvimento de Mato Grosso
1979 Decreto no 15
do Sul (Idesul).
Altera a razo social da Fundao Instituto de Desenvolvimento de Mato Grosso do
1985 Decreto no 3.106 Sul (Idesul) para Fundao de Apoio ao Planejamento do estado de Mato Grosso do
Sul (Fiplan-MS).
Altera a estrutura organizacional do Poder Executivo e extingue a Fundao de Apoio
1990 Lei no 1.035
ao Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul (Fiplan-MS).
Dispe sobre a reorganizao da estrutura bsica do Poder Executivo e cria a
1991 Lei no 1.140 Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnologia do estado de Mato
Grosso do Sul.
Altera a Lei no 1.140/1991 e cria a Secretaria de Estado de Finanas, Oramento e
1996 Lei no 1.654
Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul (Sefop-MS).
(Continua)
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 173

(Continuao)
Ano Lei/decreto Caractersticas
Altera a Lei no 1.140/1991 e cria a Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia
1999 Lei no 1.940
e Tecnologia do estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS).
Dispe sobre a reorganizao da estrutura do Poder Executivo e cria o Instituto de
2000 Lei no 2.152
Estudos e Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul (Iplan-MS).
Institui a Fundao Instituto de Estudos e Planejamento, com a publicao de
2000 Decreto no 10.124
seus estatutos.
Altera a Lei no 2.152/2000 e transforma em autarquia a Fundao Instituto de Estudos
2001 Lei no 2.268
e Planejamento do estado de Mato Grosso do Sul.
Dispe sobre a instituio de funo de analista de Planejamento e Oramento no
Grupo Ocupacional Apoio Tcnico Operacional do Plano de Cargos, Empregos e
2001 Decreto no 10.555 Carreiras do Poder Executivo, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial do
Estado de Mato Grosso do Sul de 22 de novembro de 2001. Revogado pelo Artigo 33
do Decreto no 11.839/2005.
Dispe sobre a organizao da estrutura do Poder Executivo e cria a Secretaria de
2002 Lei no 2.598 Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnologia do estado de Mato Grosso do Sul
(Seplanct-MS) transforma fundao em secretaria.
2002 Decreto no 11.048 Estabelece a estrutura bsica das secretarias de estado e d outras providncias.
2004 Decreto no 11.731 Altera o Decreto no 11.048/2002.
Aprova a estrutura bsica da Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e
2004 Decreto no 11.698
Tecnologia do estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS) e d outras providncias.
Organiza a carreira de Atividades de Planejamento e Oramento, define a composio
2005 Decreto no 11.839 da tabela de pessoal da Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnolo-
gia do estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS), e d outras providncias.
Desaparece a Secretaria de Estado de Planejamento e de Cincia e Tecnologia do
estado de Mato Grosso do Sul (Seplanct-MS) e surge a Secretaria de Estado do Meio
Ambiente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac). rgos
2006 Lei no 3.345 vinculados Semac: Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul (Imasul),
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino, Cincia e Tecnologia do estado de
Mato Grosso do Sul (Fundect-MS) e Universidade Estadual de Mato Grosso
do Sul (UEMS).
Dispe sobre a competncia e aprova a estrutura bsica da Secretaria de Estado do
Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia do estado
2007 Decreto n 12.230
o
de Mato Grosso do Sul (Semac-MS). Publicado no Dirio Oficial do Estado de Mato
Grosso do Sul, de 4 de janeiro de 2007. Revogado pelo Decreto no 12.460, de 7 de
dezembro de 2007.
Reorganiza a estrutura bsica da Secretaria de Estado do Meio Ambiente,
2007 Decreto no 12.460 das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia do estado de Mato Grosso
do Sul (Semac-MS).
Altera, acrescenta e revoga os dispositivos da Lei no 2.152, de 26 de outubro de 2000.
2009 Lei no 3.682 Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e
Tecnologia (Semac).
Universidade do Estado de Mato Grosso do Sul (UEMS), antes vinculada Secretaria
de Estado do Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia
2010 Lei no 3.393
do estado de Mato Grosso do Sul (Semac-MS) passa para a Secretaria da Educao do
estado de Mato Grosso do Sul.
Elaborao dos autores.

Os planos e os programas implementados no estado de Mato Grosso do Sul


permitem enxergar a evoluo no processo de participao social e a incluso de
temas sociais e ambientais na organizao administrativa pblica de planejamento
do estado de Mato Grosso do Sul. Tais planos e programas esto dispostos,
em uma viso sinttica e resumida, no quadro 3.
174 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

QUADRO 3
Planos e programas do governo do estado de Mato Grosso do Sul
Ano Planos/programas Caractersticas
Com carter indicativo, colocava os princpios, os objetivos, as estratgias, as prioridades
Diretrizes da ao do
1984 das aes do governo e detalhava a programao oramentria, tanto setorial
governo
quanto regional.
Neste plano foram formulados programas e projetos que iriam induzir as aes governa-
Diretrizes da ao mentais. Composto por dois programas Programa de Apoio Integrado aos Municpios
1988
governamental e Programa Infraestrutural , espelhava a inteno deliberada do governo de realizar
mudanas estruturais e conjunturais no sistema socioeconmico estadual.
Plano de Desenvolvi-
Os objetivos e os princpios deste plano esto concretizados sobre os aspectos de um
mento Econmico e
1992 desenvolvimento a curto, mdio e longo prazos, previstos para os anos de 1995,
Social de Mato Grosso
2000 e 2005.
do Sul
Foi um estudo prospectivo, com auxlio de consultoria especializada, sobre as alternativas
mais provveis de desenvolvimento futuro do estado, com base em um jogo coerente
Macrocenrios e de hipteses sobre as variveis e os processos determinantes de seu desempenho
1996
tendncia mundial socioeconmico, poltico e ambiental. O propsito principal subsidiar a formulao de
decises estratgicas por parte do governo e de organizaes integrantes da sociedade
sul-mato-grossense, por meio da antecipao dos futuros provveis do estado.
Coordenados por consultores, foram elaborados quatro cenrios detalhados com suas
respectivas cenas de curto, mdio e longo prazos, os quais serviram de base para a defini-
Mato Grosso do Sul o de um futuro desejvel para o Mato Grosso do Sul, orientando as opes estratgicas
1999
2020 e determinando as macroprioridades. So eles: desenvolvimento e integrao (voo do
tuiui); desenvolvimento com incluso social (piracema); crescimento excludente (rapto do
predador); instabilidade e crise (estouro da boiada).
A construo de planos regionais de desenvolvimento sustentvel e a criao dos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento Sustentvel (Coredes), por meio de consultores
especializados, marcam uma proposta no macroplano Cenrios e estratgias de longo
prazo MS 2020. O planejamento regionalizado apresenta uma forma de aprendizagem
Planos regionais de
social e construo de um projeto coletivo, criando bases para a efetiva mudana de
desenvolvimento
2004 desenvolvimento local e que, por isso, depende da participao dos atores sociais e dos
sustentvel de Mato
agentes pblicos na formulao dos planos, programas e projetos, inclusive em seus mode-
Grosso do Sul 2025
los de gesto. O MS 2025 foi um trabalho de atualizao de cenrios e das estratgias
a curto, mdio e longo prazos para Mato Grosso do Sul. Tinha como inovao o estudo
de dezessete complexos ou dinmicas produtivas, a elaborao do balano energtico e,
ainda, o gs natural como elemento de destaque.
Programa de Moderni- Originrio de programa federal, o Programa de Modernizao da Secretaria de Fazenda
2006 zao da Secretaria de (Promosef) significou um importante marco na modernizao no apenas da administrao
Fazenda (Promosef) fazendria de Mato Grosso do Sul, mas de toda a administrao pblica estadual.
Trata-se do planejamento estratgico do estado, elaborado pela equipe tcnica de
oramento, que tem como objetivo tornar o Mato Grosso do Sul mais competitivo e
desenvolvido, em bases sustentveis. Pautado em oito diretrizes, est dividido em cinco
Plano Plurianual (PPA)
2007 programas principais: MS Competitivo, com onze subprogramas; MS Cidado, com treze
2008-2011
subprogramas; MS Fiscal, com um subprograma; MS Gesto, com cinco subprogramas; e
MS Sustentvel, com dois subprogramas. Estes programas somam um total de 31 projetos
e 211 atividades.
Trata-se de um plano estratgico de desenvolvimento regional, com viso de futuro
de longo prazo, coordenado pela Superintendncia de Planejamento e elaborado com
Plano de Desenvol- parceiros pblicos e privados do estado de Mato Grosso do Sul, contendo as quinze metas
vimento Regional de estratgicas, com diretrizes e indicadores. Apresenta a organizao territorial do estado de
2010
Mato Grosso do Sul Mato Grosso do Sul em nove regies de planejamento. Utilizando os indicadores IRS/MS e
(PDR-MS 2010-2030) IDS/MS, identificou e agrupou municpios em mesorregies diferenciadas vulnerveis,
com o objetivo de priorizar aes estatais articuladas e convergentes para o
desenvolvimento regional.
(Continua)
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 175

(Continuao)
Ano Planos/programas Caractersticas
A partir do Plano de Desenvolvimento Regional de Mato Grosso do Sul (PDR-MS 2010-
Plano de Desenvolvi- 2030), previsto na meta 15, de desenvolver e implantar, de forma integrada, programas,
2012 mento da Integrao aes estratgicas em municpios pertencentes faixa de fronteira, identificada como a de
Fronteiria (PDIF) maior vulnerabilidade econmica e social do Estado de Mato Grosso do Sul. Elaborado pela
Superintendncia de Planejamento e parceiros.

Elaborao dos autores.

5 CONTEDO DO PLANO PLURIANUAL


A proposta do setor de planejamento tornar o PPA um instrumento mais estra-
tgico, orientando taticamente a ao do estado para o alcance de seus objetivos.
O plano estrutura-se em trs dimenses.
1) Estratgica, alinhada ao PDR/2030; viso de longo prazo do estado de
Mato Grosso do Sul.
2) Ttica, em que so definidos cinco desafios a serem superados, coordenados
pelas unidades setoriais na execuo de suas polticas pblicas.
3) Operacional, detalhada nas unidades setoriais, que acompanham o nvel
de eficincia e desempenho de suas aes, na aplicao dos recursos
disponveis, que so tratados na LOA.
Um dos objetivos inerentes proposta de contedo do plano mostra-se
como o seguinte: fazer de Mato Grosso do Sul um estado mais competitivo,
com desenvolvimento sustentvel, e menos desigual em suas regies (Mato Grosso
do Sul, 2012b). Assim, o plano desenvolve-se segundo esse objetivo, ideia sntese
da atual gesto.
A elaborao do PPA mostra-se tambm como uma necessidade normativa.
Institudo por lei, deve ser respeitado por uma questo de organizao hierrquica da
administrao pblica. O PPA tem espao de aprimoramento e pretende-se alcan-lo
com a implantao de um novo sistema informatizado, mais moderno e eficiente,
o Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (Siop), customizado, a partir do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), segundo as necessidades
de Mato Grosso do Sul.
Ressalta-se a dificuldade de construir o PPA dentro dos padres da moderna
gesto pblica, focada no resultado para o cidado, abrangendo a mensurao da
efetividade, eficcia e eficincia das aes governamentais. Deste modo, o PPA do
estado de Mato Grosso do Sul, em processo de aperfeioamento, baseia-se em cinco
macrodesafios inter-relacionados em quinze metas, que so os marcos centrais da
gesto pblica do estado, visando manter este em pleno desenvolvimento, quais sejam:
i) desenvolvimento sustentvel e regionalizao; ii) cidadania e bem-estar social;
176 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

iii) infraestrutura, habitao e desenvolvimento urbano; iv) produo, economia e


competitividade; e v) gesto pblica.
As principais mudanas encontradas entre o PPA 2012-2015 e o PPA 2008-2011
(Mato Grosso do Sul, 2012a; 2012b), a partir de uma anlise dos relatrios de projetos
de lei aprovados, constam desde uma modificao estrutural da composio do relatrio,
at mesmo implantao de um novo processo inovador, que ainda ocorrer por meio
da implantao do sistema informatizado citado Siop.
No atual PPA vigente, destaca-se a evoluo de sua maturidade em plane-
jamento estratgico, envolvendo questes prioritrias para o desenvolvimento
do estado, vinculadas tanto esfera social, quanto econmica e ambiental.
O quadro 4 busca mostrar essa diferena entre os PPAs anterior e atual, em relao
s quinze metas.

QUADRO 4
Metas dos PPAs de Mato Grosso do Sul: PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015
PPA 2012-2015 PPA 2008-2011
Meio ambiente sustentvel e desenvolvimento Emprego: passaporte para a cidadania
Viver em segurana Terra e oportunidades
Escola integral, escola de todos MS, estado da paz
Sade vida melhor Educao para o sucesso
Casa da gente Caminho para o progresso
Nossa gente vale mais Moradia: conquista de todos
Conquistando novos horizontes Horizonte novo para o agronegcio
Justia federal Desenvolvimento agrrio, riqueza no campo
Terra moderna Sade mais perto de voc
Desenvolvimento qualificado Parceiros do futuro
MS trabalha e qualifica Segurana alimentar garantida
Valorizar o servidor Estado de progresso
Transporte garante o progresso Natureza viva
Estdio olmpico MS, celeiro de energia
Identidade e destino Projeto soma 78 cidades

Elaborao dos autores.

6 MONITORAMENTO DO PPA
O PPA em Mato Grosso do Sul elaborado por meio de uma rede interligada
entre a unidade central Semac e as unidades setoriais, sendo doze secretarias
estaduais, colocando em discusso sua relao com a poltica do estado, as polticas
pblicas e a participao da sociedade civil.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 177

O monitoramento do PPA est implantando um sistema informatizado


disponibilizado pelo MP, o Siop, que permite suprir a insuficincia das ferramen-
tas de informatizao e conhecimentos tcnicos, sobretudo nas reas setoriais,
que atravancam o processo e a articulao sistemtica necessria para o melhor funciona-
mento no campo do acompanhamento, do monitoramento e da avaliao dos resultados.
A reestruturao da rede pode dar maior visibilidade e transparncia em relao ao processo
de construo, contedo e monitoramento do plano, sendo um instrumento relevante
de articulao entre os atores.
A avaliao do crescimento e desenvolvimento do estado realizada por meio
dos diversos relatrios que so sistematicamente produzidos e disponibilizados no site
da Semac, tais como o Relatrio Anual de Aes Governamentais; os indicadores que
compem as contas regionais e municipais; o IRS/MS; os indicadores e os ndices
do Balano do Desenvolvimento Econmico (BDE-web); a pesquisa dos ndices das
cestas bsicas; enfim, os documentos com informaes qualitativas e quantitativas do
estado de Mato Grosso do Sul. No entanto, a eficincia e a eficcia dos programas
e aes especficos do PPA so perseguidas diretamente pelas unidades setoriais que
executam as aes e que estabelecem, de acordo com suas prioridades, os indicadores
pertinentes que devem ser sistematicamente monitorados.
O monitoramento, portanto, preocupa-se em identificar e analisar essa
rede de atores e sistemas como mecanismo referencial para a construo de um
aparelho de estado com maior participao democrtica, que esteja inserido
da melhor forma entre a multiplicidade de um plano, regido por meio do
dilogo com as polticas do estado, as polticas pblicas e a sociedade civil,
entendendo que s com o devido acesso informao o cidado consegue
efetivar sua participao.

7 CONSIDERAES FINAIS
A reflexo da pesquisa do PPA, principal instrumento constitucional de plane-
jamento, condio para identificar alternativas de melhorias ao processo de
planejamento, que tem como principal atribuio a resoluo dos problemas
sociais, ambientais e econmicos em uma perspectiva temporal de longo prazo,
no contexto das polticas pblicas, indicando caminhos futuros possveis.
A pesquisa realizada reflete a governana estabelecida no processo de planejamento
do estado de Mato Grosso do Sul, caracterizado pelos ciclos temporais e eletivos.
Sujeito ao horizonte dos decisores polticos e setoriais, porm com margem para a
realizao de um planejamento estratgico e plurianual, quanto melhor estruturada
a governana do sistema de planejamento. Neste contexto, a elaborao do novo PPA
busca estruturar as estratgias de planejamento governamental, como uma poltica de
governo articulada com as polticas pblicas.
178 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A anlise de contedo e da rede do sistema e do nvel de participao demo-


crtica constatou ainda necessidade de ampliar o dilogo com as polticas do estado,
as polticas pblicas e a sociedade civil. A modernizao dessa rede dar mais
visibilidade e transparncia em relao ao processo de construo, contedo e
monitoramento do plano, incentivando a participao social.
O planejamento de Mato Grosso do Sul para fortalecer suas atividades
instituiu uma carreira de analistas e de tcnicos de planejamento e oramento,
que se relaciona com as unidades setoriais responsveis por fornecer os insumos e
fazer a relao com a sociedade civil (audincias pblicas e conselhos deliberativos
e/ou consultivos).
O sistema informatizado atual precrio para o alcance dos objetivos do
novo PPA; deste modo, o Siop em implantao pretende integrar as reas de
planejamento e oramento, inclusive com possibilidades de compor municpios,
e, assim, criar uma interface com os usurios, os cidados, os gestores e a equipe
de planejamento, suprindo essa deficincia.
Nesse processo de implantao da nova ferramenta e da implantao da
gesto por resultado (GpR) verificou-se a relevncia de ampliar as normatizaes,
porm, com precauo, para no enrijecer o sistema, que necessitar, no incio,
da realizao constante de adequaes e ajustes nos novos regramentos estabelecidos,
que podem ser construdos e revisados em conjunto entre a central e as unidades
setoriais, abrindo-se espaos para um dilogo construtivo.
Justifica-se a pouca alterao nos programas e nas aes dos PPAs atual e
anterior pela continuidade do governo do PSDB, que est em seu segundo mandato.
Porm, percebe-se que, na comparao financeira, em termos nominais, ocorreu um
aumento significativo, de 49,7%, nas fontes de financiamento. E, na comparao da
alocao da participao dos recursos financeiros aos programas, foi o MS Gesto
que mais aumentou sua participao, em 4% (de 10% para 14%), seguido do MS
Sustentvel, com 2% de aumento (passando de 1% para 3%). O que apresentou
maior queda foi o MS Competitivo (de 17% para 12%).
Predomina a alocao de 33% no MS Cidado, no entanto, ressalta-se que a
poltica ambiental vem se fortalecendo e ganhando espao junto s polticas sociais.
O monitoramento dos programas e das aes que compem o PPA realizado
nas unidades setoriais onde tm acompanhamento e detalhamento da gesto.
O conjunto das aes de governo divulgado no relatrio de aes governamentais,
encaminhado anualmente Assembleia Legislativa, conhecido como mensagem
Assembleia Legislativa, que permite uma linguagem mais amigvel para o
entendimento dos resultados da gesto pelo cidado.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia de Mato Grosso do Sul 179

A modernizao do sistema de planejamento, com a reestruturao da tecno-


logia da comunicao, inclusive com a construo de indicadores especficos para
o monitoramento do PPA, permitir constatar a efetividade das aes de governo
em cada municpio e, consequentemente, o nvel de desenvolvimento do estado,
tornando possvel uma avaliao objetiva da administrao governamental.
S por meio de informaes e de aes com transparncia e disponibilizao de
canais de acesso adequado sociedade o cidado conseguir efetivamente participar do
processo de planejamento. Dessa maneira, e em conformidade com os princpios da
moderna gesto pblica, os diferentes rgos do governo podero direcionar melhor
seus esforos e serem efetivos na construo, na implantao e no monitoramento
das polticas pblicas. Alm da complexidade, importante salientar o objetivo do
planejamento em ultrapassar perspectivas e interesses temporais enviesados ritmado
pelas eleies, sistema poltico, ou de curto prazo conforme interesses.

REFERNCIAS
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______. ______. Histrico da legislao estadual referente ao planejamento.
Campo Grande: Semac, [s.d.].
CAPTULO 6

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DO PARAN
Carlos Alberto Maral Gonzaga
Maycon Luiz Tchmolo

1 INTRODUO
Este captulo apresenta os resultados da pesquisa sobre o planejamento pblico
no estado do Paran. Realizou-se descrio e anlise do processo de elaborao,
do contedo e do sistema de acompanhamento do Plano Plurianual (PPA)
2012-2015, contextualizado na histria do planejamento governamental
no estado. Sua realizao foi conduzida por pesquisadores da Universidade
Estadual do Centro-Oeste (Unicentro-PR), integrando a Rede Ipea de Pesquisa
(Proredes), sob a coordenao do Ipea.
Formalmente, o PPA se constitui em um produto normativo elaborado em
conformidade aos preceitos da Constituio Federal de 1988 (Brasil, 1988, Artigo 165).
No estado do Paran o PPA foi institucionalizado pela Constituio Estadual de
1989 (Paran, 1989, Artigo 133, inciso I). Institudo com a funo de expressar as
polticas pblicas e organizar a atuao governamental por meio de programas e
de iniciativas consoantes consecuo de objetivos estratgicos, a lei do PPA deve
estabelecer diretrizes, objetivos e metas para a administrao pblica, referenciada
na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA).
Constam do PPA tanto as despesas de capital quanto os programas pblicos de
durao continuada, que servem de parmetro compulsrio para os planos e os
programas governamentais (Paran, 2011b).
O Paran foi um dos estados pioneiros na implantao do modelo de planeja-
mento governamental proposto pela Constituio Federal de 1988. Seu primeiro PPA
foi elaborado em 1991, para o perodo 1992-1995, no incio do primeiro mandato
governamental aps a Constituio Federal de 1988 e a Constituio Estadual de 1989
(Mansur, 2008). As primeiras verses do PPA apresentavam pouca ou nenhuma
diferenciao em relao LOA. Entretanto, a verso 2012-2015 do PPA apresenta
completa reformulao conceitual e estrutural, que o tornaram diferenciado em
relao LOA. Alm da evoluo conceitual e estrutural, o PPA tambm apresenta
transformao nos mtodos de elaborao e monitoramento, resultante do uso de
tecnologia digital na gesto do sistema de informao do estado.
184 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

2 CONTEXTUALIZAO HISTRICA DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL


NO ESTADO DO PARAN
O primeiro rgo estadual de planejamento do governo do Paran foi o Conselho
Consultivo de Planejamento Econmico (CCPE), institudo em 1955 por meio da
Lei Estadual no 2.431/1955 (Brasil, 1965, Artigo 2o), promulgada pelo governador
Adolpho Vieira Franco (1955-1956), constituindo-se no marco inicial do atual
sistema estadual de planejamento (Izepo, 2008; Izepo e Tartaglia Filho, 2009).
O CCPE foi formado para coordenar estudos direcionados elaborao de um
plano de desenvolvimento econmico do estado (Paran, 1955).
O perodo coincide com a eleio de Juscelino Kubitschek e a discusso
de seu plano de metas (1956-1961). Conforme observa Cardoso Jr. (2011),
na dcada de 1950 o planejamento governamental, no Brasil, tornou-se mais
presente e permanente, estimulado pela difuso da ideologia desenvolvimentista
defendida pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).
Os trabalhos conduzidos pelo CCPE foram direcionados para a busca de
solues aos problemas da realidade paranaense, cuja economia se ressentia da falta
de mercado para a produo cafeeira, principal fonte de renda da economia no
estado poca. Na dcada de 1950, aps os preos altos do produto no mercado
internacional em 1953, o Paran se tornou o estado com a maior produo de
caf no Brasil, chegando ao final daquela dcada com a concentrao de um tero
da produo mundial. Carente de planejamento, o excesso de oferta do produto
derrubou os preos no mercado internacional e a renda dos produtores, o que
culminou, em 1958, no Convnio Latino-Americano do Caf, que deliberou
ao Brasil reter 40% de sua produo, e no Convnio Internacional do Caf,
em 1959, que imps ao Brasil retirar 18 milhes de sacas do mercado. Tais convnios
foram precursores do primeiro Acordo Internacional do Caf (AIC), em 1962,
quando se criou a Organizao Internacional do Caf (OIC), e se estabeleceram
quotas de exportao aos pases produtores, marcando o incio da poltica de
erradicao dos cafezais de qualidade inferior no Paran (Moricochi e Martin,
1994; Balhana, Machado e Westphalen, 1969).
Na dcada de 1960, quando o governador Ney Braga (1961-1965) assumiu
o governo do estado, o CCPE havia elaborado um plano de desenvolvimento.
Ento, em 1962, pelo Decreto Estadual no 8.834/1962, o conselho perdeu o carter
consultivo e adquiriu dimenso executiva, passando a denominar-se Comisso de
Coordenao do Plano de Desenvolvimento Econmico do Estado do Paran (Pladep).
Vinculada Secretaria de Estado dos Negcios do Governo (Seng), tornou-se
responsvel pela Diviso de Organizao e Mtodos do Servio Pblico do Estado
(Schwinden, 2002; Paran, 1962b). De acordo com Gonalves (2010), a Pladep
consistiu no primeiro esboo oficial de um projeto paranaense de desenvolvimento.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 185

Alguns meses antes foram institudos, pela Lei Estadual n o 4.529/1962,


o Fundo de Desenvolvimento Econmico (FDE) e a Companhia de Desenvolvi-
mento do Paran (Codepar) (Paran, 1962a). Assim, o governo viabilizou o aporte
financeiro para a construo da infraestrutura bsica do estado, possibilitando o
crescimento econmico ocorrido na dcada seguinte (Loureno, 1999).
No mesmo ano, por iniciativa do ento governador do Rio Grande do Sul,
Leonel Brizola, os estados do Sul articularam-se para criar o Banco Regional de
Desenvolvimento Econmico do Extremo Sul (BRDE). Institudo pelo Decreto
Federal no 51.617/1962, assinado pelo ento presidente Joo Goulart, o BRDE
constitui-se na primeira autarquia interestadual do Brasil.
Em 1963, para auxiliar a Pladep e a Codepar na elaborao de um plano
estratgico para o perodo 1964-1970, o governo do estado do Paran contratou
a equipe multidisciplinar da Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas
Aplicadas aos Complexos Sociais (Sagmacs), coordenada pelo humanista cristo
Padre Lebret (Mansur, 2008). Em 1964 foi apresentado o primeiro plano de
desenvolvimento do Paran (1964-1970), centrado nas premissas de racionali-
zar a gesto pblica do estado e descentralizar o processo de desenvolvimento.
O plano, com forte nfase na soluo de questes sociais, propunha uma diviso
regional baseada na integrao socioeconmica e no incremento da autossuficincia.
Tal plano, porm, no pde ser devidamente implementado, devido sua orientao
sociopoltica conflitante com a ideologia do governo federal instalado aps o Golpe
Militar de 1964 (Izepo e Tartaglia Filho, 2009). Mesmo assim, ainda em 1964,
por meio da Lei no 4.863/1964, o governo estadual instituiu o Fundo Especial
de Planejamento Econmico e Social (Fepes), a ser administrado pela Codepar,
mas com caixa distinto do caixa da entidade.
Em 1968, no mandato do governador Paulo Pimentel, o Conselho Monetrio
Nacional (CMN) transformou a Codepar em Banco de Desenvolvimento do Paran
(Badep), aps reestruturao do FDE e do Fepes (Brasil, 1968).
Na dcada de 1970, o sistema estadual de planejamento consolidou-se insti-
tucionalmente durante o mandato do governador Parigot de Souza (1971-1973).
Em 1972, foram institudos os Grupos de Planejamento Setorial (GPS) nas secretarias
de estado, por meio do Decreto Estadual no 2.935/1972. Os GPS existentes at os dias
atuais constituem-se em rgos descentralizados do sistema de planejamento do estado,
ao qual esto vinculados. Em 1973, foi criada a Secretaria de Estado Extraordinria de
Planejamento e Coordenao, por meio do Decreto no 4.146/1973 (Schwinden, 2002).
Tambm em 1973, ocorreu a criao do Instituto Paranaense de Desenvolvimento
Econmico e Social (Ipardes), institudo como uma fundao dedicada a desenvolver
pesquisas socioeconmicas para o governo do estado (Paran, 1973). Sua estruturao
decorreu da conjuntura nacional, quando o governo federal buscava consolidar o sistema
186 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

nacional de planejamento. Posteriormente, o Ipardes foi vinculado futura Secretaria


de Estado do Planejamento, replicando na esfera estadual o modelo do governo federal
com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), que era vinculado ao Ministrio
do Planejamento (MP) (Ipardes, 2011). De acordo com Macedo (1998), apesar de ser
concebido aos moldes do Ipea, que desempenhava papel importante no planejamento
do governo federal, o modelo centralizado e verticalizado do planejamento nacional
limitou a atuao do Ipardes avaliao dos impactos das polticas federais sobre as
condies econmicas e sociais locais. Entre os trabalhos mais relevantes desenvolvidos
no perodo, destaca-se o Plano Diretrizes de Ao, para a gesto do governador Emilio
Gomes (1973-1975).
Em 1975, com o incio da gesto do governador Jaime Canet Jnior (1975-1979),
foi apresentado o Plano Objetivos e Metas de Desenvolvimento (OMD), concebido
para adequar a estrutura governamental do estado nova economia agroindustrial
(Izepo e Tartaglia Filho, 2009).
Na dcada de 1980, com o retorno de Ney Braga (1979-1982) ao governo do
estado, os planos de governo tenderam a beneficiar-se do aumento da participao
popular na vida poltica do pas. No Paran os programas de cunho social passaram
a receber maior nfase. A partir de 1983, com a gesto de Jos Richa, o principal
foco do planejamento governamental passou a ser a gesto pblica democrtica
e participativa, a fim de buscar um crescimento econmico sintonizado com a
justia social e a melhoria das condies de vida da populao (Izepo e Tartaglia
Filho, 2009; Mansur, 2008). O perodo era de crise econmica mundial e fazia-se
necessrio encontrar, no desenvolvimento comunitrio, o impulso para solucionar
problemas socioeconmicos estruturais. Na poca, criou-se a Secretaria de Estado
Extraordinria para Assuntos Comunitrios (Seac), cujo objetivo foi estimular a
economia solidria e as tecnologias sociais at ento disponveis.
Na gesto do governador lvaro Dias (1987-1991) houve uma reestruturao
dos rgos pblicos do estado, em geral, e da Secretaria de Estado do Planejamento,
em particular, justificada pela racionalizao administrativa. Mansur (2008) afirma
que se buscava resgatar o planejamento pblico como instrumento estratgico da
governana estatal, mas se teve como resultado uma srie de medidas impopulares
para reduzir o tamanho da estrutura administrativa, entre elas o fechamento do
Badep (Izepo e Tartaglia Filho, 2009).
Na dcada de 1990, coube ao governador Roberto Requio (1991-1994)
instituir, pela primeira vez, a elaborao e a execuo de um PPA no estado do
Paran (Lei Estadual no 9.882/1991). O PPA 1992-1995 focou nos programas
sociais, no meio ambiente e na base produtiva do estado, com nfase em progra-
mas voltados aos pequenos e mdios empresrios e pequenos produtores rurais,
a fim de estimular a gerao autossustentada de emprego e de renda (Izepo e
Tartaglia Filho, 2009; Mansur, 2008).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 187

Ao governar o Paran na transio do milnio, Jaime Lerner (1995-1998 e


1999-2002) criou o Centro de Coordenao de Programas do Governo (CCPG),
no mbito da Secretaria do Estado do Planejamento e Coordenao Geral (SEPL), qual
atribuiu a responsabilidade pela elaborao e pelo monitoramento do PPA 1996-1999
(Lei Estadual no 11.306/1995). Seu plano de governo estruturou-se a partir de quatro
linhas de ao: i) infraestrutura; ii) desenvolvimento sustentado; iii) desenvolvimento
humano; e iv) gesto pblica. Em nvel de estratgica territorial, foi proposta a diviso
do estado em seis regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
de modo a facilitar a integrao de polticas, de programas e de obras. Para facilitar a
gesto oramentria, a CCPG foi autorizada a substituir ou anular despesas previstas
no oramento do estado (Izepo e Tartaglia Filho, 2009; Mansur, 2008).
Para o PPA 2000-2003 (Lei Estadual no 12.824/1999), a mesma frmula foi
repetida e aperfeioada, com seis linhas de ao e projetos especificados regional-
mente: i) gerao de empregos (oportunidades de trabalho); ii) desenvolvimento da
agropecuria (ao no campo); iii) segurana pblica e desenvolvimento social
(famlia protegida); iv) desenvolvimento urbano e regional, infraestrutura e desenvolvi-
mento estratgico (anel de desenvolvimento); v) preservao e desenvolvimento sustentado
do meio ambiente (Paran ambiental); e vi) aes de vanguarda (Paran em frente)
e administrao pblica.
A primeira dcada do sculo XXI no estado do Paran, teve o predomnio
do governo de Roberto Requio (2003-2006 e 2007-2010), que retornou ao
Palcio Iguau para cumprir mais dois mandatos seguidos. O PPA 2004-2007
(Lei Estadual no 14.276/2003), elaborado pela SEPL, foi concebido em torno
de cinco linhas de ao: i) educao, inovao e cultura; ii) infraestrutura e
meio ambiente; iii) expanso produtiva; iv) gesto do Estado; e v) emprego,
cidadania e solidariedade. A proposio do PPA foi precedida pela discusso
de Planos Regionais de Desenvolvimento Estratgico (PRDE), em um esforo de
gesto pblica participativa para pensar coletivamente as estratgias de soluo
dos principais problemas regionais do Paran. A diviso regional foi concebida
de acordo com a lgica de fatores preponderantes, tais como aptides, produo,
acessibilidade e infraestrutura (Mansur, 2008). Em outubro de 2006 o PPA
2004-2007 passou por uma reviso para adequar-se ao desempenho do governo
e arrecadao do estado (Paran, 2006).
O PPA 2008-2011 (Lei Estadual no 15.757/2007) foi concebido como um
instrumento administrativo da Poltica de Desenvolvimento do Estado do Paran
(PDE). O PDE baseava-se em trs diretrizes: i) desenvolvimento econmico,
sustentvel e descentralizado; ii) promoo da cidadania, incluso social e justia;
e iii) gesto pblica transparente e integrada. O governo estadual buscou alinhar
sua conduta de atuao com as polticas do governo federal, que apresentavam foco
em polticas sociais e direito de cidadania a todos (Dias Jr., 2009; Mansur, 2008;
Paran, 2007).
188 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O PPA 2012-2015, do governo Beto Richa, foi concebido em um contexto de


descompasso entre os partidos no poder em nvel federal e estadual, alm de ocorrer
em um cenrio de prolongada crise econmica mundial. Do ponto de vista poltico,
o PPA, estruturado em trs temas estratgicos (Paran do futuro, novo jeito de
governar e desenvolvimento integrado) no apresenta grande diferenciao em relao
aos anteriores. A diferenciao encontra-se na estruturao do PPA, parcialmente
conforme o roteiro sugerido pelo MP, e na utilizao de um sistema digital em rede
para elaborao e monitoramento.

3 METODOLOGIA
A pesquisa consistiu em anlise documental para contextualizao histrica do
planejamento governamental no estado do Paran e em levantamento de dados sobre
o PPA 2012-2015. O objetivo foi estudar a atividade de planejamento pblico no
Paran por meio da descrio e da anlise qualitativa dos processos formais envol-
vidos na elaborao do PPA, definio de contedos e rotinas de monitoramento
e atualizaes. Trata-se de pesquisa qualitativa e descritiva. Sua execuo demandou
pesquisa bibliogrfica, pesquisa documental e pesquisa de campo.
Na pesquisa bibliogrfica investigou-se o conhecimento da literatura sobre
o planejamento pblico no estado do Paran e sua contextualizao histrica.
Na pesquisa documental buscou-se acuracidade descritiva do objeto de pesquisa,
com base em documentos oficiais e na legislao pertinente. Na pesquisa de
campo foram colhidos dados por meio de entrevista semiestruturadas com agentes
do Poder Executivo e do Poder Legislativo, acerca do processo de elaborao e
monitoramento do PPA 2012-2015.
A primeira etapa da pesquisa de campo ocorreu com entrevistas a membros da
Coordenao de Monitoramento e Avaliao do PPA (CMA) da SEPL, responsvel
pela coordenao do processo de elaborao e monitoramento do PPA 2012-2015.
A segunda etapa da pesquisa de campo foi realizada com entrevista a 42,85%
(nove de 21) dos responsveis pelos GPS das secretarias de estado. Os GPS,
criados em 1972, so pequenas unidades descentralizadas da SEPL, alocados nas
secretarias estaduais, na Casa Civil e na Procuradoria-Geral do Estado (PGE).
A escolha dos GPS para entrevista ocorreu de maneira aleatria. Foram entre-
vistados os GPS das seguintes secretarias: Agricultura e Abastecimento; Cultura;
Infraestrutura e Logstica; Indstria, Comrcio e Assuntos do Mercosul; Sade;
Educao; Segurana Pblica; Turismo e Desenvolvimento Urbano.
A terceira etapa da pesquisa de campo foi realizada com entrevista a membros
do Poder Legislativo, abordando a participao dos deputados estaduais na dis-
cusso do PPA. Foram entrevistados seis integrantes da Comisso de Oramento
da Assembleia Legislativa do Paran (Alep), e mais seis deputados de diferentes
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 189

partidos. Alm dos parlamentares, tambm foi conduzida entrevista com a Secretaria
Executiva da Comisso de Oramento da Alep.

4 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E PROCESSO DE ELABORAO DO PPA 2012-2015


O PPA 2012-2015 do estado do Paran foi regulamentado pela Lei Estadual
no 17.013/2011, em atendimento ao Artigo 133 da Constituio Estadual de
1989 (Paran, 1989; 2011b). Institucionalmente, compete SEPL coordenar a
elaborao e acompanhar a execuo do plano, em trabalho articulado com as
outras secretarias de estado e rgos pblicos estaduais. Operacionalmente,
a definio dos procedimentos, dos mtodos e das tecnologias para a elaborao
e o monitoramento do PPA 2012-2015 do estado do Paran de responsabilidade
da CMA, em conjunto com a Coordenao de Desenvolvimento Governamental
(CDG), pertencente estrutura organizacional da SEPL.
A estrutura organizacional das secretarias de estado no Paran segue a lgica da
hierarquizao de poderes em nveis de atuao. Subordinados ao secretrio de Estado,
em ordem hierrquica, esto os rgos descentralizados, as assessorias, as gerncias,
os grupos instrumentais, as coordenaes programticas, os grupos setoriais e os escri-
trios regionais. O organograma das secretarias obedece lgica matricial, em que so
replicados, em cada uma delas, os grupos setoriais vinculados s secretrias com funes
meio (administrao, planejamento, recursos humanos e finanas).
A CMA e a CDG esto na horizontalidade de outras duas unidades progra-
mticas que se responsabilizam por questes ligadas ao planejamento, gesto e
ao oramento do estado: a Coordenao de Modernizao Institucional (CMI)
e a Coordenao de Oramento e Programao (COP). Esta ltima responsabiliza-se
em elaborar a LDO, a LOA, a programao oramentrio/financeira, o relat-
rio fsico-financeiro e outros documentos referentes ao oramento do estado.
Ainda, compe este nvel de atuao o Centro de Execuo de Programas. O quadro
1 mostra a organizao estrutural da secretaria.
A SEPL possui, em cada secretaria de estado, bem como na Casa Civil e
na PGE, os GPS. Cada unidade conta com dois funcionrios. Estes, com raras
excees, so indicados pela prpria SEPL. Os GPS tm por funo elaborar
e conduzir o planejamento e o oramento do estado, assim como expressar,
em quantidades, planos, atividades e metas, as intenes contidas no plano de governo,
relativas rea da secretaria em que esto alocados, com o intuito de inseri-las
no PPA e monitorar suas execues. Tambm de sua responsabilidade processar
as informaes especficas para elaborao da LOA e da LDO. Ou seja, os GPS
esto encarregados de lidar com questes de planejamento e oramento do estado.
Durante a gesto 2011-2014, a estrutura governamental do estado do Paran
esteve composta por dezoito secretarias de estado (quadro 1).
190 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

QUADRO 1
Secretarias de Estado
rgo pblico Sigla
Secretaria de Estado da Indstria do Comrcio e Assuntos do Mercosul Seim
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano Sedu
Secretaria de Estado da Justia, Cidadania e Direitos Humanos Seju
Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral SEPL
Secretaria de Estado do Turismo Setu
Procuradoria-Geral do Estado PGE
Secretaria de Estado da Famlia e Desenvolvimento Social Seds
Secretaria de Estado da Cultura Seec
Secretaria de Estado da Sade Sesa
Secretaria de Estado da Infraestrutura e Logstica Seil
Secretaria de Estado da Fazenda Sefa
Secretaria de Estado da Segurana Pblica Sesp
Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento Seab
Secretaria de Estado da Educao Seed
Casa Civil CC
Secretaria de Estado da Administrao e Previdncia Seap
Secretaria de Estado da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior Seti
Secretaria de Estado da Comunicao Social Secs
Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Economia Solidria Sets
Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos Sema

Fonte: Paran (2011b).


Elaborao dos autores.

Os secretrios de Estado, de modo geral, no se envolvem com a opera-


cionalidade na construo do PPA, exceto em questes estratgicas ou quando
as questes operacionais apresentam influncia significativa sobre a poltica
ou o oramento de sua pasta. A participao da alta direo se caracteriza
apenas na aprovao, para posterior encaminhamento ao Poder Legislativo.
Os aspectos operacionais ficam a cargo dos GPS, que encaminham a proposta
prvia para as diretorias gerais de suas respectivas secretarias que, deste modo,
repassam para os secretrios. Somente em caso de equvocos ou erros oramentrios
(ou de qualquer outra ordem) os programas retornam ao setor de planejamento
para a reconstruo. Aps o conhecimento do secretrio e de sua aprovao,
o encaminhamento para a SEPL feito pelo prprio GPS.
Na elaborao do PPA estadual, alm dos rgos do Poder Executivo,
participam do processo representantes do Poder Judicirio (Tribunal de Justia,
Ministrio Pblico e Tribunal de Contas), bem como do Poder Legislativo
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 191

(Assembleia Legislativa). Alm disso, h contribuies do Ipardes e da Companhia


de Informtica do Paran (Celepar).
Para o PPA 2012-2015 a SEPL elaborou um manual de orientaes gerais,
cujo principal objetivo foi facilitar a coordenao da elaborao do PPA e
padronizar os procedimentos dos vrios servidores pblicos que participam do
processo de elaborao e acompanhamento (Paran, 2011a). Nas orientaes,
foram incorporadas algumas das novas referncias metodolgicas do governo federal,
embora se tenha procurado criar um modelo hbrido com o PPA 2008-2011
estadual, adaptado s especificidades do estado. Na elaborao foram utilizadas
execues operacionais desenvolvidas pelos prprios rgos pblicos interessados.
Comparado com o PPA nacional, o PPA paranaense se individualiza acerca da
contextualizao dos seus programas, cujas iniciativas so traadas como uma
nica meta. As categorias redesenhadas tornaram o PPA uma ferramenta menos
hermtica e com melhor comunicabilidade.
Pela primeira vez utilizou-se uma ferramenta digital, denominada Sistema
Integrado de Gesto, Avaliao e Monitoramento Estadual (Sigame), para elaborar
um PPA no estado do Paran. Tal sistema foi desenvolvido pela Celepar espe-
cificamente para a elaborao, o monitoramento e a avaliao do PPA estadual,
e alimentado pelos GPS. Sua arquitetura permite suprir a demanda por informaes
relativas execuo de programas, assim como tambm permite monitorar, avaliar,
revisar e atualizar o plano.
As informaes sobre a elaborao do PPA so repassadas para os secretrios
de Estado e para os diretores gerais, embora estes no costumem interferir na
operacionalidade do processo, que de responsabilidade dos GPS.
Em sntese, o processo de elaborao do PPA 2012-2015 no estado do Paran
comeou com a contribuio de propostas dos GPS, que prepararam seus documentos
a partir das diretrizes traadas no Plano de Metas de Governo 2011-2015. Tais pro-
postas so inseridas no Sigame e utilizadas pela CMA, na SEPL, que estrutura o PPA,
redige a minuta da lei e, com a aquiescncia do secretrio de Estado de Planejamento
e do governador, encaminha para apreciao e deliberao do Poder Legislativo.

5 O CONTEDO DO PPA 2012-2015 DO ESTADO DO PARAN


O PPA 2012-2015 foi elaborado com base nas propostas de polticas setoriais do
Plano de Metas de Governo 2011-2014, apresentado pelo governador durante
sua campanha eleitoral de 2010 (Paran, 2010). A opo teve por objetivo reiterar
que seu contedo constitua-se expresso da proposta de governana do Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB) no Paran.
192 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Empregou-se a categoria iniciativas com o propsito de declarar os bens e os


servios entregues para a sociedade e, tambm, de fornecer subsdios para alcanar
os objetivos do programa. Uma mudana importantssima nas iniciativas foi a
opo de definir uma meta nica, o que torna os programas mais generalistas e
traduz os resultados esperados ao final do plano.
Destaca-se o fato de que, pela primeira vez, a apresentao do contedo do
PPA se distinguiu da LOA, pois em anos anteriores eram documentos assemelhados.
A categoria iniciativas utilizadas no PPA corresponde categoria projetos, atividades e
operaes especiais (PATs) dos oramentos anuais, com utilizao da mesma codificao
nos dois documentos. Ou seja, o cdigo correspondente a uma iniciativa aparece
tanto no PPA quanto na LOA. Por sua vez, as aes oramentrias tornaram-se
exclusivas do oramento anual (LOA). A integrao do PPA com a LOA est no
nvel dos programas e das iniciativas.
Os princpios gerais para definir o contedo do PPA 2012-2015 foram:
identificao clara dos objetivos e prioridades do governo estadual; organizao
dos propsitos da administrao estadual em programas; integrao do plano com
o oramento, por meio dos programas e das iniciativas; e transparncia das aes
do governo. A partir destes princpios, o PPA 2012-2015 do estado do Paran
divide-se em trs grandes estratgias de governo, subdivididas em quinze polticas
setoriais (quadro 2).

QUADRO 2
Polticas setoriais do PPA 2012-2015
Polticas setoriais

1) Sustentabilidade e meio ambiente 9) Assistncia social

2) Infraestrutura e logstica 10) Segurana, cidadania e justia

3) Cincia, tecnologia & inovao (CT&I) 11) Sade

4) Desenvolvimento florestal 12) Habitao

5) Desenvolvimento econmico 13) Turismo

6) Agricultura e agronegcio 14) Cultura

7) Educao 15) Esporte, lazer e atividade fsica

8) Trabalho

Fonte: Paran (2011b).


Elaborao dos autores.

As estratgias de governo receberam denominaes apropriadas para


facilitar a comunicao pblica: Paran do futuro; novo jeito de governar;
e desenvolvimento integrado. De acordo com o discurso oficial, o plano de
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 193

governo estaria focado no desenvolvimento sustentvel, integrando todos os


nveis de governo e as diferentes reas de atuao. As polticas setoriais propostas
foram separadas por rea e formuladas de modo a enfatizar o aumento da riqueza,
a desconcentrao do desenvolvimento e a elevao do ndice de desenvolvimento
humano (IDH) mdio.
As polticas setoriais foram desdobradas em 21 programas finalsticos,
quatro programas de gesto, manuteno e servios ao estado, que se somam s
obrigaes especiais. No total constam 370 iniciativas, que envolvem 28 rgos
pblicos e 122 unidades oramentrias.
Os programas finalsticos so instrumentos articuladores das iniciativas,
oramentrias e no oramentrias, que abrangem as aes voltadas para o desen-
volvimento econmico e social do estado. Os programas de gesto, manuteno
e servios ao estado so instrumentos voltados s iniciativas de apoio, de gesto e
de manuteno da atuao governamental e, tambm, quelas no mencionadas
nos programas finalsticos. E, por fim, as obrigaes especiais detalham as despesas
relativas a encargos particulares, tais como as despesas vinculadas a proventos de
inativos, pagamento de sentenas judiciais, precatrios, Programa de Integrao
Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep),
encargos das dvidas interna e externa etc. (Paran, 2011b).
Cada programa finalstico apresentado com uma breve contextualizao,
rgo responsvel, indicadores, principais propostas, iniciativas e metas, caracterizao
e recursos oramentrios para o ano de 2012 e anos subsequentes (2013-2015).
As metas so quantificadas por mesorregies (dez ao todo), definidas conforme classi-
ficao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). As mesorregies so:
Centro Ocidental, Centro Oriental, Centro-Sul, Metropolitana de Curitiba,
Noroeste, Norte Central, Norte Pioneiro, Oeste, Sudeste e Sudoeste (Paran, 2011b).
A alocao oramentria foi proposta conforme metodologia da CMA
(tabela 1).
Observa-se que, na previso oramentria presumida para o quadrinio,
quanto aos programas finalsticos, a prioridade governamental est direcionada
majoritariamente para a educao, sade e segurana, que recebem 58,25% do total
de recursos. Se forem somados a estas prioridades as previses de gastos para ensino
superior e energia, as cinco reas recebem o equivalente a 75,15% do oramento
do estado, excludos os recursos das atividades-meio (tabela 1).
Quanto s atividades-meio, destinadas ao apoio, gesto, manuteno e servios
ao estado, contribuem para alcanar os objetivos traados nos programas finalsticos.
O quadro 2 demonstra esses programas, bem como as suas previses oramentrias.
194 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

TABELA 1
Oramentos para os programas finalsticos
Valor (R$)
Programas
2012 2013-2015 2012-2015 (%)
1) Acesso justia 47.000.000 166.357.164 213.357.164 0,30
2) Desenvolvimento das
238.521.100 820.899.770 1.059.410.870 1,50
cidades
3) Desenvolvimento
integrado da cidadania/ 341.583.450 1.209.039.449 1.550.622.899 2,20
PDI cidadania
4) Desenvolvimento
rural sustentvel e 396.785.590 1.328.205.501 1.724.991.091 2,50
abastecimento
5) Desenvolvimento
6.958.000 24.627.942 31.585.942 0,05
sustentvel do turismo
6) Educao para todos 543.400.290 1.907.876.637 2.451.276.927 3,50
7) Energia 2.139.488.710 3.586.657.100 5.726.145.810 8,20
8) Excelncia no ensino
1.346.570.240 4.766.207.383 6.112.774.623 8,70
superior
9) Inova educao 4.076.907.700 14.372.527.812 18.449.435.512 26,35
10) Morar bem Paran 552.845.000 1.350.762.000 1.903.607.000 2,70
11) Paran competitivo 86.788.150 307.187.883 393.976.033 0,60
12) Paran Inovador 205.022.620 725.609.669 930.612.289 1,30
13) Paran seguro 2.171.240.730 7.685.137.239 9.856.377.969 14,10
14) Paran sustentvel 70.020.110 228.382.779 298.402.889 0,40
15) Paran tem cultura 13.365.480 47.307.307 60.672.787 0,10
16) Paran: esporte, lazer
19.481.820 68.956.177 88.437.997 0,15
e atividade fsica
17) Proteo e desenvolvi-
268.803.590 951.434.103 1.220.237.693 1,75
mento social
18) Rede Paran
multimodal de transportes 567.864.710 2.027.965.366 2.595.830.076 3,70
e logstica
19) Sade para todo o
2.819.604.040 9.654.676.335 12.474.280.375 17,80
Paran
20) Trabalho, emprego
e empreendimentos 124.437.510 439.448.324 563.885.834 0,80
solidrios
21) Universalizao do
580.487.000 1.741.461.000 2.321.948.000 3,30
saneamento bsico
Total 16.617.155.840 53.410.713.940 70.027.869.780 100,00

Fonte: Paran (2011b).


Elaborao dos autores.

A previso de maior destinao de recursos oramentrios a programas de gesto,


manuteno e servios ao estado deve-se, principalmente, gesto institucional,
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 195

que consome 53,7% do total. A gesto administrativa consome 22,5% do total previsto
e a gesto estratgica consome 19,4%. A gesto de servios recebe a destinao de
4,4% do total (tabela 2).

TABELA 2
Oramentos para os programas de gesto, manuteno e servios ao estado
Valor (R$)
Programas
2012 2013-2015 2012-2015 (%)
Gesto estratgica 808.777.300 2.720.616.803 3.529.394.103 19,4
Gesto administrativa 950.337.960 3.145.737.455 4.096.075.415 22,5
Gesto de servios 186.661.640 617.873.372 804.535.012 4,4
Gesto institucional
2.278.783.090 7.521.325.972 9.800.109.062 53,7
Outros poderes e MP
Total 4.224.559.990 14.005.553.602 18.230.113.592 100,0

Fonte: Paran (2011b).


Elaborao dos autores.

Outro componente oramentrio importante so as despesas vinculadas s


obrigaes (ou encargos) especiais, que se referem a especificaes, tais como trans-
ferncia a municpios, conforme disposio constitucional ou de leis especficas,
pagamentos do Pasep; juros; amortizaes; comisses bancrias e outros encargos do
servio da dvida pblica interna e externa; e provimento, ao Tribunal de Justia
do Paran (TJPR), de recursos necessrios ao gerenciamento e ao pagamento de
precatrios judiciais, alm de pagamento de proventos para inativos e pensionistas.
O oramento destinado para este fim tem como valor R$ 11.608.042.960,
referente a 2012; para os anos subsequentes (2013-2015), o valor de
R$ 39.726.719.582, fechando um total de R$ 51.334.762.542.
Pode ser observado que os programas finalsticos possuem uma previso
oramentria maior que os programas-meio e os encargos especiais (grfico 1).
O valor global do oramento do estado do Paran de R$ 139.592.745.914;
deste valor, R$ 70.027.869.780 so destinados aos programas finalsticos,
que representam 50,16% do valor total; R$ 51.334.762.542 so designados
para pagamento de precatrios e outras obrigaes do estado, representando
um percentual de 36,78% do oramento total; e, por fim, os programas
de gesto, manuteno e servios ao estado constituem 13,06% do valor total,
que consistem no valor de R$ 18.230.113.592 para o quadrinio de 2012-2015.
Percebe-se que, de certa forma, ocorre algum alinhamento com as aes
prioritrias do planejamento pblico federal, principalmente no que se refere
erradicao da pobreza. Comparando-se os PPAs de 2008-2011 e 2012-2015,
verifica-se, tambm, semelhanas de prioridades para alocao prioritria de recursos,
mencione-se educao, segurana e sade.
196 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

GRFICO 1
Oramento dos instrumentos do PPA-PR
(Em %)

37

50

13

Programas finalsticos
Programas de gesto, manuteno e servios ao estado
Obrigaes especiais

Elaborao dos autores.

Do ponto de vista formal, em comparao com o PPA anterior (2008-2011),


houve a reformulao e a mudana metodolgica a partir das novas diretrizes estabe-
lecidas pelo governo federal. As categorias do PPA 2012-2015 foram redesenhadas
de forma que um programa seja desdobrado em iniciativas e metas. Isto possibilita
uma leitura mais objetiva do documento final, que mostra, resumidamente,
as estratgias e as aes que propostas para o quadrinio. O PPA 2008-2011
se organizava em torno de linhas de ao, a partir das quais se propunham os programas,
em que cada programa era apresentado com o objetivo, o problema/justificativa,
as estratgias de implementao e os projetos. Sendo assim, para cada programa deveria
haver um agente pblico como gerente, com a responsabilidade de coorden-lo e
direcion-lo. No PPA 2012-2015 a funo de coordenao e direcionamento de
competncia dos GPS de cada secretaria de estado.

6 TRMITE DO PPA JUNTO AO PODER LEGISLATIVO DO PARAN


A Alep composta por 54 deputados estaduais, eleitos por dezesseis partidos.
O partido com a maior bancada o Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB), com treze deputados. A segunda maior bancada a do PSDB,
partido ao qual pertence o governador, com onze deputados. O Partido dos
Trabalhadores (PT) elegeu sete deputados. O Partido dos Democratas (DEM)
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 197

possui bancada com cinco representantes. O Partido Socialista Brasileiro (PSB)


e o Partido Democrtico Trabalhista (PST) contam com trs deputados cada um.
O Partido Verde (PV), o Partido Social Cristo (PSC), o Partido Popular
Socialista (PPS) e o Partido Social Democrtico (PSD) possuem dois deputados
cada um. Outros partidos possuem apenas um representante eleito.
A base de apoio ao governo na Alep conta com 41 deputados. Na base opo-
sicionista verificam-se treze deputados. A principal representao partidria da
oposio o PT. A Mesa Diretora da Alep composta por deputados que apoiam
a base do governo.
A Alep possui 25 comisses permanentes. A Comisso Permanente de Oramento,
composta por sete titulares e sete suplentes, a responsvel por analisar as propostas
relativas ao oramento do estado, o que inclui o PPA, a LDO e a LOA. Tal comisso
tambm fiscaliza a execuo do oramento e fornece a abertura de crditos.
A tramitao da proposta de PPA no inclui os comits dos deputados dentro
da Alep. Ela diretamente repassada para a Comisso de Oramento, que a analisa
e encaminha diretamente votao no Plenrio. As iniciativas, tanto do Poder
Executivo quanto do Poder Legislativo, que representem modificaes no PPA,
so encaminhadas, obrigatoriamente, Comisso de Oramento, que as analisa,
aprova ou reprova, para depois serem encaminhadas votao no Plenrio.
A pesquisa revelou que poucos so os deputados que se envolvem na discusso
sobre o PPA, deixando por conta da Comisso Permanente de Oramento. De modo
geral, o PPA tratado pelos deputados apenas como uma ferramenta normativa, cuja
existncia conhecida, mas sem interferncia nas atividades cotidianas, exceto para
os deputados membros da comisso. Tal comportamento mostra um esvaziamento,
por parte dos membros do Legislativo estadual, com relao s preocupaes estratgicas
no planejamento do estado. De modo geral, a discusso oramentria preferida a LOA,
na qual a maioria concentra sua ateno para preparar emendas parlamentares de
destinao paroquial de recursos pblicos, sob uma perspectiva clientelista-eleitoral,
cujo horizonte de tempo raramente ultrapassa o prximo perodo eleitoral.

7 O SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO


O monitoramento e a avaliao do PPA, sob a responsabilidade da CMA, so realizados
com o intuito de compreender se as metas do planejamento esto sendo alcanadas
e com qual nvel de xito. Devido operacionalizao do Sigame, tornou-se possvel
monitorar diariamente o que est sendo executado, o que j foi executado e o que
ainda necessita ser executado. Isso permite a deflagrao adiantada do processo de
reviso do PPA 2012-2015, com base nos dados de sua execuo, fornecidos em tempo
real ao sistema informatizado pelos GPS. O Sigame instrumentaliza cada unidade
descentralizada de planejamento a propor a reviso do contedo especfico de sua
198 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

rea, dentro do PPA, conforme fiquem evidenciadas as necessidades de alterao em


decorrncia do processo de monitoramento.
A CMA realiza um monitoramento peridico que gera relatrios gerenciais,
no esforo de compreender a dimenso e a importncia governativa das metas j executadas,
em execuo ou que nem se iniciaram. Sendo assim, tornou-se possvel que
o PPA 2012-2015 do estado do Paran seja, do ponto de vista operacional,
atualizado diariamente. Quando necessrio um cancelamento, uma alterao
ou uma suplementao oramentria, a CMA atualiza o Sigame. Nos PPAs
anteriores, entretanto, qualquer alterao que se quisesse fazer necessitava de
um trmite burocrtico demorado e delicado, porque alm da autorizao,
pelos meios legais, do Poder Executivo, a CMA precisava solicitar tambm auto-
rizao do Poder Legislativo, para ser aprovada a incorporao das mudanas
ao plano nos anos seguintes (cabe lembrar que as alteraes procedidas no PPA
devem, obrigatoriamente, ser mudadas tambm na LDO e na LOA, para sin-
cronizar e harmonizar os processos oramentrios e de planejamento do estado).
A utilizao do Sigame de uso exclusivo dos GPS, das diretorias-gerais das
secretarias de estado, da CMA e do Tribunal de Contas do Estado do Paran
(TCE-PR). Os GPS podem alterar, modificar ou incluir algum projeto ou
obra que o secretrio perceba ser necessrio e prioritrio.
Alm do Sigame, a Celepar vem disponibilizando, aos usurios do sistema
de planejamento e gesto do estado, outra ferramenta utilizada com finalidade de
anlise estratgica. Trata-se de uma interface digital denominada business inteligence
(BI), que possui a habilidade de gerar mapas e grficos gerenciais. A utilizao do
BI de uso restrito da CMA.
Desse modo, criou-se uma rotina de acompanhamento dos programas gover-
namentais para que os possveis erros possam ser corrigidos, ou para que novos
projetos e novas aes possam ser includos.
Todas as questes relativas alterao, incluso ou excluso de programas e
de seus respectivos oramentos passam por dilogos com a alta direo das secretarias
(secretrio e direo-geral), com o intuito de tomada de decises compartilhadas
na secretaria. O relatrio geral das informaes sobre o monitoramento do PPA
pelos GPS repassado pela CMA, que o envia para o Gabinete de Gesto e
Informaes (GGI) do governador, bem como para a Coordenao de Controle
Interno (CCI) e para o TCE-PR. O Sigame substitui o Relatrio de Acompanhamento
Fsico-Financeiro (AFF) elaborado no sistema COP, utilizado na realizao dos
PPAs at o perodo 2008-2011.
No acompanhamento dos programas finalsticos, a avaliao remete-se a parme-
tros qualitativos e quantitativos, tanto acerca das atividades fsicas quanto na situao
oramentria-financeira. J os programas de gesto e os encargos especiais recebem
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Paran 199

o monitoramento somente quantitativo de sua conjuntura oramentria-financeira,


por ser desnecessrio explicaes em que no h metas fsicas.
Portanto, o acompanhamento das metas contidas em cada programa finalstico
de responsabilidade de cada rgo, na figura dos diretores-gerais e, principal-
mente, dos GPS. Os programas de gesto e as obrigaes especiais so monitorados
pela CMA, bem como pelo TCE-PR. Em todos esses instrumentos a SEPL, por meio
da CMA, possui papel principal e fundamental para a organizao do PPA. por
meio das ferramentas informatizadas, desenvolvidas pela Celepar, que o Paran conse-
gue acompanhar e conduzir as alteraes oramentrias e a insero de novas propostas.
O monitoramento permanente e as avaliaes peridicas contribuem para que
as secretarias e os rgos do governo reconheam a eficincia, a eficcia e a efetivi-
dade das suas iniciativas, bem como para propor devidas alteraes e atualizaes.

8 CONSIDERAES FINAIS
O PPA 2012-2015 do estado do Paran apresentou mudanas fundamentais em seu
processo de elaborao, no seu contedo e no instrumento para seu monitoramento.
Procurou-se dar sustentao ao PPA para alm das questes oramentrias e financeiras,
buscando-se projetar nele a caracterizao dos objetivos que o governo prometeu
alcanar em sua gesto.
A implantao de um modo informatizado para elaborar e monitorar o
trabalho de planejamento, o Sigame, por um lado contribui para simplificar
o trabalho de planejar e de expandir o entendimento das aes e das obras que
esto sendo realizadas no Estado e, por outro lado, mecaniciza e despessoaliza
o processo de troca de informaes entre os agentes envolvidos. Tal opo,
no entanto, perdeu a perspectiva da escolha das prioridades programticas,
talvez por ter a origem de seu contedo em elemento to sem profundidade para se
pensar o estado quanto uma pea de publicidade eleitoral. O PPA 2012-2015 do
Paran foi elaborado sem especificar programas prioritrios. Somente ocorre uma
distino entre os programas finalsticos e os programas de gesto e obrigaes especiais.
Tal opo remete discusso do papel do planejamento. Onde no h prioridade,
nada prioritrio; portanto, o que pode ser estratgico?
Apesar disso, percebe-se uma preocupao em busca do resgate do planejamento
para a administrao pblica estadual. Pelo menos se conseguiu desvestir o PPA da
caracterstica de plano essencialmente oramentrio, como o haviam transformado
no passado recente.
Um ponto fraco do PPA 2012-2015 do estado do Paran a falta de ini-
ciativas e de estmulo para a ocorrncia de participao da sociedade nos debates
para o planejamento pblico. Verifica-se um retrocesso poltico no estado no que
200 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

concerne s iniciativas de planejamento e gesto participativa, conforme registrado


pela histria durante o mandato do governador Jos Richa (1983-1986, pai do
atual governador), durante o perodo de transio democrtica da dcada de 1980.
Para o PPA 2012-2015 ocorreu a excepcionalidade de uma nica audincia pblica
no municpio de Laranjeiras do Sul, por convocao da Comisso Permanente
de Oramento da Assembleia Legislativa, sem influncia prtica.
Na falta de participao popular no planejamento governamental, os articuladores
do discurso oficial buscam uma veste democrtica, com o argumento de que a escolha
do candidato representa, tambm, a escolha de seu plano de governo. Se, por um lado,
indiscutvel a legitimidade do governante, por outro lado o eleitor no opinou sobre
as metas de governo. Tampouco se pode esperar do Poder Legislativo as iniciativas
para democratizar o planejamento pblico no estado do Paran, imbuda que est a
maioria dos parlamentares em projetos pessoais de curto prazo. Embora se encontre,
na Comisso de Oramento, a compreenso da importncia do planejamento estratgico,
o interesse de participao na elaborao do planejamento governamental no est na
cultura parlamentar predominante. De forma geral, considera-se que o PPA um trabalho
de responsabilidade apenas do Poder Executivo.

REFERNCIAS
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______. Decreto Estadual no 8.834, de 16 de julho de 1962. Reorganiza a Secretaria
de Estado dos Negcios do Governo Seng, da qual fazem parte a Comisso de
202 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Planejamento Econmico do Estado Pladep e a Diretoria Central do Oramento


DCO; transfere a Diviso de Organizao e Mtodos do Departamento Estadual
de Servio Pblico Desp para o Pladep; transfere o Servio de Coordenao e
Assistncia Tcnica Scat, da Secretaria da Fazenda Sefa, para a Seng e altera a
sua denominao para Diretoria Central do Oramento DCO. Dirio Oficial
do Estado do Paran, Paran, jun. 1962b.
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
TOLEDO JR., F. C.; ROSSI, S. C. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada
artigo por artigo. 3. ed. So Paulo: NDJ, 2005.
CAPTULO 7

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DO RIO DE JANEIRO
Maria Alice Machado de Carvalho
Ricardo SantAnna Reis

1 INTRODUO
poca da criao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (1938)
exterioriza-se, no pensamento poltico brasileiro, o tema do planejamento urbano,
trazendo uma leitura territorial progressista (diante da fragmentao da Repblica
Velha), e, ao mesmo tempo, autocrtica, no bojo de um discurso de modernizao
do pas centrado na ideia de progresso e de racionalidade, mas sem peso na ampliao
da legitimidade republicana do Estado. Porm, o IBGE muito contribuiu para as
primeiras projees de planejamento estrutural das administraes pblicas regionais.
Buscava-se, no perodo, a integrao do pas, postulando-se o desenvolvimento
econmico como o pomo da unificao, superando-se o aspecto poltico-militar
vivenciado anteriormente, no que se convencionou chamar de perspectiva da
modernizao conservadora. O trabalho inaugural que apresentou este conceito
foi o de Alberto Passos Guimares (1977), que compreende este perodo como o
da estratgia de modernizao conservadora, assim chamada porque, diferentemente da
reforma agrria, tem por objetivo o crescimento da produo agropecuria mediante
a renovao tecnolgica, sem que seja tocada ou grandemente alterada a estrutura
fundiria. Tributa-se ao jurista Miguel Reale, expoente do integralismo, a estruturao
de um primeiro projeto poltico-cultural em que h a alocao de recursos produtivos
para o territrio, ou seja, um plano de viao nacional, com a ocupao das frentes
pioneiras, a definio do ordenamento estatal em um federalismo corporativista
e um projeto de modernizao do parque industrial, que antecipou a prxis do
planejamento no Brasil. Esta perspectiva, inaugurada com o Estado Novo (1937),
se interrompe no ps-Guerra e s vai ser retomada, em bases diferenciadas, com o
planejamento tecnicista dos governos militares (1964-1985), que, de certa maneira,
galvanizam uma proposta udenista para a modernizao conservadora, mantendo
ainda intocados os elementos tradicionais da pr-modernidade (latifndio etc.).
204 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

2 O RIO DE JANEIRO E O PLANEJAMENTO


A experincia moderna da atividade de planejamento no estado do Rio de Janeiro surge,
ento, como racionalizao de um processo social que, embora reaquecesse uma srie
de embates de perspectivas, remonta e tem seu marco paradigmtico no perodo que
envolve a criao do estado da Guanabara, em 1960, com a ida do Distrito Federal
para Braslia, tendo como primeira ruptura, em 1975, a fuso do estado da Guanabara
com o antigo estado do Rio de Janeiro.
Os quinze anos em que a cidade do Rio de Janeiro viveu a condio de estado da
Guanabara proporcionaram importante experincia poltico-administrativa, relacionada
realizao de vultosos investimentos na sua infraestrutura, na ampliao da oferta de
equipamentos pblicos e de urbanizao, que dotaram a cidade de melhores condies
no s para a reproduo de sua populao residente, mas tambm para a consolidao
da Guanabara como uma alternativa a So Paulo e uma opo locacional para a indstria,
transformada em eixo da economia brasileira.
A expressiva arrecadao, possvel com a dupla condio de cidade-estado da
Guanabara, permitiu que, especialmente os seus dois primeiros governos eleitos
diretamente, Carlos Lacerda (herdeiro da perspectiva udenista) e Negro de Lima
(1960-1970), tivessem as suas gestes conhecidas pela eficincia administrativa e
polticas estruturantes, marcando-se pela superao da estagnao econmica de
perfil histrico, transformando a estrutura urbana da cidade e contribuindo para
redirecionar os vetores de sua expanso.
Naquele momento, diante dos objetivos propostos, a tcnica e o planeja-
mento foram invocados de maneira forte como importantes instrumentos para
promover as mudanas pretendidas, permitindo que houvesse o aproveitamento
das oportunidades e das potencialidades que surgissem.
Terceiro governo da Guanabara (via indireta), e em meio afirmao do processo
poltico discricionrio no Brasil, o governo Chagas Freitas (1971-1975) marcou-se por
uma ruptura com continuidade com a linha de planejamento. Embora afinado com
a administrao central, o governador Chagas Freitas era o nico dos governadores
estaduais que no estava filiado ao partido do Executivo federal, mantendo-se no
partido oposicionista, o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB). Apesar de muito
criticado por exercer uma espcie de oposio consentida, o fato de no ter ingressado
na Aliana Renovadora Nacional (Arena) (inicialmente controlada por Lacerda)
representava uma dificuldade para o exerccio do governo estadual, restringido em
sua iniciativa de proposio dos interesses locais pela maior centralizao de recursos
em nvel federal, assumindo a prtica do planejamento por negociao.
A imagem que se debita a esse perodo a de perda de eficincia de gesto
e uma minimizao das aes de planejamento, devido sua ao poltica,
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 205

que resultava em uma multiplicidade de investimentos do tipo bica dgua,


em detrimento de obras maiores, com maior impacto sobre a estrutura da cidade.
H a uma contraposio, em que os colaboradores de Chagas Freitas acusavam
os dois governos precedentes de serem tecnicistas, voltados para administra-
es urbanas, enquanto se devia governar para fortalecer a economia local,
promovendo alianas poltico-econmicas estruturantes setoriais, o que no
favorecia confrontos com o poder central.
Vale notar que, de um lado, existia uma disputa entre concepes de ao
poltica que navegavam por um modelo tcnico, quando se via a necessidade de
promover a tecnificao do estado, para melhorar potencialidades arrecadatrias,
preparar a mquina pblica para os objetivos do desenvolvimento, com a qualificao
do servio pblico etc. e, de outro lado, um modelo clientelista, que buscava a
legitimao pela troca de favores, ao sabor do sistema poltico autoritrio implan-
tado no pas, com o surgimento de um coronelismo urbano (carisma-autoridade
tradicional) que promovia a ocupao da estrutura administrativa do estado por uma
racionalidade sistmica baseada fortemente na competio entre grupos polticos
autorizados para exercer a oposio (chaguismo, amaralismo).
A fuso foi defendida para desconcentrar o desenvolvimento econmico e
social, bem como estabelecer a justia fiscal. Os trabalhadores que produziam as
riquezas na Guanabara moravam na Baixada Fluminense, sob a gide do enfra-
quecido estado do Rio. Porm, o fator determinante para a fuso foi a crescente
hegemonia do MDB no estado da Guanabara (o nico governado pela oposio),
o que ensejou aos militares a tentativa de diluio desta presena com a integrao
dos dois estados, j que o estado do Rio de Janeiro era governado pela Arena.
Entre as diferentes abordagens interpretativas da fuso, reiterou-se o consenso sobre
o carter autoritrio que marcou a concepo e a sua implantao inicial. Um poder
poltico centralizador e tecnocrtico, como o dos planos do general Ernesto Geisel
(Brasil Grande), teria conseguido o que at ento fora impedido pelo jogo das foras
polticas: a juno de duas Unidades Federativas (UFs) que, apesar de prximas geo-
graficamente, guardavam e ainda guardam diferenas entre si. A consumao
deste casamento teria sido garantida pela indicao de um militar o almirante Faria
Lima para o governo do estado do Rio de Janeiro (1975-1979), o que acabaria por
comprometer uma efetiva integrao entre a Guanabara e o antigo estado do Rio e,
por consequncia, o futuro desenvolvimento do novo estado. Neste primeiro governo
da fuso, foi criada a Secretaria de Planejamento e apresentado o I Plano de Desenvol-
vimento Econmico e Social do Estado do Rio de Janeiro (I Planrio), para o perodo
1976-1979 (Rio de Janeiro, 1975), posteriormente transformado na Lei Estadual
no 53, de 10 de junho de 1976. A importncia desse primeiro plano foi sua nfase
territorial, adotando planejamento centralizado e integrado no mbito governamental,
setorial e espacial. O I Planrio instituiu a diviso do estado em seis regies-programa.
206 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Foi tambm criado o Sistema de Informaes para o Planejamento Estadual (Sipe),


gerando informaes ao nvel global, setorial, regional ou local para ajustar as aes
setoriais s diretrizes gerais do governo.
Apesar de um perodo discricionrio da poltica nacional, os documentos do
planejamento so referncia recorrente do pensamento sobre planejamento com
base no territrio at os dias de hoje.
No governo seguinte, de Chagas Freitas (1979-1983), aprofundou-se a
caracterstica que denotava uma preocupao mais poltica eleitoral nas aes da
administrao pblica estadual e menos pautada em planejamento estratgico de
longo prazo.
Aps a redemocratizao e a Constituio de 1988, os polticos governantes
adotaram o discurso a favor do fazejamento, e o planejamento com viso
territorial do estado deixou de existir. A prpria Secretaria de Planejamento
transformou-se, gradativamente, em uma Secretaria nica e exclusivamente
oramentria, receptora das propostas das diversas pastas da administrao
pblica para compatibilizao geral.
A dcada de 1980 caracterizada como um perodo de poucos repasses
voluntrios de recursos da Unio para o estado do Rio de Janeiro, afetando a
capacidade de planejamento de mdio e longo prazos. Apesar das dificuldades
financeiras do estado ps-fuso, Chagas Freitas apresentou um conjunto de metas
para sua administrao por meio do Plano de Desenvolvimento Econmico e
Social de novembro de 1979.
Com a redemocratizao, Leonel de Moura Brizola foi eleito governador
do Rio de Janeiro em 1982, particularmente apoiado nos votos da regio metro-
politana (RM). O Plano de Governo para o perodo 1984-1987 (Rio de Janeiro,
1983) se ops ao estilo tecnocrtico que, segundo o governador, havia conduzido
a um quadro de afastamento entre a vontade do povo e a atitude dos governantes.
O foco da administrao de Brizola foi o Programa Especial de Educao (PEE),
com o modelo de educao em tempo integral, e a criao dos Centros Integrados
de Educao Pblica (Ciep). A situao econmica desfavorvel do estado,
agravada pela dificuldade de obteno de recursos federais, tendo em vista a posio
do governador de enfrentamento ao governo federal, resultou em intervenes
marcadamente pontuais ou setoriais, atendendo demandas das populaes menos
favorecidas. Foi nesse perodo que se promoveu a primeira reforma da estrutura
administrativa do estado ps-fuso. Cabe destacar, ainda, o Projeto Rio Ano 2000
(Rio de Janeiro, 1987b), um exerccio quantitativo e qualitativo de construo de
cenrios futuros, com horizonte de quinze anos (1985-2000).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 207

O segundo governo de Leonel Brizola (1991-1994) manteve a mesma lgica


do planejamento adotado no primeiro mandato, de atendimento das necessidades
sociais da sociedade fluminense, com foco na educao como fator prioritrio para
a autonomia e a participao igualitria da sociedade.
A tenso entre o planejamento tecnicista da gesto e a presso por definies
polticas e realizaes populares (fazejamento), guardadas as propores, permaneceu
e permanece acompanhando a evoluo temtica e prtica do planejamento pblico,
mesmo aps as incorporadas inovaes e experincias que se mostraram produtivas
e que hoje se tornaram dimenses de um contexto normativo abrangente.
Os instrumentos de planejamento utilizados hoje Plano Plurianual (PPA),
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) foram
introduzidos pela Constituio Federal de 1988, durante o governo de Moreira
Franco no Rio de Janeiro (1987-1991). Por oposio ao planejamento discursivo
de Brizola, o Plano de Desenvolvimento Econmico e Social da Administrao
Moreira Franco para o perodo 1988-1991 embasou-se na realizao de diagnsticos
acerca da realidade econmica.
O objetivo desse planejamento seria o de fundamentar a anlise e a seleo
dos investimentos pblicos estaduais, evitar a duplicao de esforos e o desper-
dcio de recursos e promover a integrao e cooperao entre as aes projetadas
(Rio de Janeiro, 1987a).
Alinhado ao governo federal, o governo de Marcello Alencar (1995-1998)
ingressou no processo da reforma gerencial do estado impulsionada por Bresser-Pereira
no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), durante a
presidncia de Fernando Henrique Cardoso.1
A reforma gerencial de 1995 resultou na adoo de um novo modelo de
administrao voltada para resultados, ou modelo gerencial, fundado no princpio
da eficincia, assim como novas instituies normativas fundamentais foram criadas
por meio da Emenda Constitucional no 19/1998.2 Decorrem desta reforma, tambm,
inovaes na sistemtica de planejamento, centradas no PPA.
Modificaes importantes na modernizao dos processos de planejamento
e de oramento nos trs nveis da Federao (municpios, estados e Unio),
com vistas a uma administrao menos burocrtica e mais gerencial, orientada para
resultados, foram institudas por meio do Decreto no 2.829/1998 (que estabeleceu
normas para a elaborao e a execuo do PPA e dos oramentos) e pela Portaria
no 42/1999 do Ministrio do Oramento e Gesto (MOG).

1. Ver Bresser-Pereira (2001).


2. Ver Abrucio (2007).
208 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A portaria estabelece que cada ente federado, por meio de atos prprios,
dever organizar suas estruturas de programas, de cdigos e de identificao.
Essa nova metodologia foi desenvolvida por Jos Paulo Silveira,3 ento secretrio
de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Foi apenas em 1999, no governo de Anthony Garotinho (1999-2002),
que a metodologia federal passou a ser adotada para a construo do PPA
estadual: programa e objetivos que definem aes, assim como seus respectivos
produtos e as metas destes, associando o PPA ao oramento. O governador
Garotinho adotou uma modalidade de oramento participativo no incio de
seu governo. O secretrio de Planejamento, na ocasio, era da coalizao que
o elegeu e filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT).
O PPA elaborado no primeiro ano de governo adotou como base o Planejamento
Estratgico Situacional (PES), do economista chileno Carlos Matus, na concepo
de seus programas e nfase no planejamento regional.4 Sob a coordenao da Secretaria de
Planejamento, o PPA foi construdo com a participao ativa de todas as secretarias
de estado. O planejamento participativo durou, institucionalmente, at 2001.
Em 2000, foi criada a Lei Complementar no 101, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que teve como objetivo regular os Artigos 163 a 169
do captulo II do ttulo VI da Constituio Federal. Estabeleceram-se normas
de finanas pblicas voltadas responsabilidade fiscal, dando nfase s aes de
planejamento, de controle e de transparncia dos atos das gestes pblicas para
um perodo de quatro anos, nos trs nveis: municipal, estadual e Federal. O nico
artigo da LRF que trataria do PPA foi vetado pelo ento presidente Fernando
Henrique Cardoso e, sobre o tema, continuou vigorando a legislao precedente.5
No que se refere ao PPA, de qualquer forma, a LRF estabelece a compatibilizao
da LOA com o PPA e a LDO.
A estreita vinculao do planejamento com o oramento, como definida pela LRF,
em um primeiro momento no foi adotada no Rio de Janeiro. Antes de deixar o governo
para se candidatar Presidncia da Repblica, o governador Garotinho decidiu desalojar
o setor de planejamento, movendo-o para outra rea de governo. A secretaria passou a
se chamar Secretaria de Controle, com a responsabilidade de controle do oramento.
Com perda de status dentro do governo, o planejamento, por sua vez, comps uma
nova Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econmico, alocando as aes
de planejamento e de oramento em dois rgos diferentes.

3. Paulo Silveira participou, anos depois, da construo do planejamento estratgico do estado do Rio de Janeiro,
como scio da empresa Macroplan, que prestou consultoria ao governo de Srgio Cabral.
4. Ver Rio de Janeiro (2013).
5. Ver Birck, Shikida e Schallenberger (2004).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 209

Rosinha Matheus, elegendo-se governadora do Rio, manteve o padro de


negociao poltica entre o Executivo e os polticos locais, o que, para alguns, poderia
representar um continuum a uma linha clientelista (ou populista), mas tambm teve
uma forte abordagem na tentativa de trazer para o centro do planejamento prioritrio
a implementao de aes de combate pobreza (cheque-cidado, restaurantes
populares etc.) e excluso social (com favorecimento de oferta de educao,
de sade e de segurana pblica), inclusive deixando um legado em legislao que
favoreceu este aspecto redistributivo, alm de aes voltadas ao desenvolvimento
setorial e regional, especialmente visando ao fortalecimento do interior do estado.

QUADRO 1
Governadores do estado do Rio de Janeiro e planos de longo prazo (1975-2011)

I Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado do Rio de


Floriano Peixoto Faria Lima 1975-1979
Janeiro (1976-1979) (I Planrio).

Antnio de Pdua Chagas Freitas 1979-1983 Plano de Desenvolvimento Econmico e Social (1979).

Projeto Rio Ano 2000 (1985-2000).


Leonel de Moura Brizola 1983-1987
Programa Especial de Educao (PEE).

Plano de Desenvolvimento Econmico e Social da Administrao


Wellington Moreira Franco 1987-1991
Moreira Franco (1988-1991).

II Programa Especial de Educao (PEE).


Leonel de Moura Brizola Nilo Batista 1991-1994
Programa de Despoluio da Baa de Guanabara.

Plano Plurianual (PPA) 1996-1999.


Marcello Nunes de Alencar 1995-1998
Programa Estadual de Desestatizao.

Plano Plurianual (PPA) 2000-2003.


Anthony Garotinho Benedita da Silva 1999-2002
Planejamento Participativo/Planejamento Estratgico Situacional (PES).

Rosinha Garotinho 2003-2006 Plano Plurianual (PPA) 2004-2007.

Plano Estratgico 2007-2010.


Srgio Cabral 2007-2010
Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, incluindo diretrizes estratgicas.

Plano Estratgico 2012-2031.


Srgio Cabral 2011-
Plano Plurianual (PPA) 2012-2015.

Elaborao dos autores.

3 CONTEXTO RECENTE DO PLANEJAMENTOESTADUAL


O governador Srgio Cabral foi eleito em dois mandatos consecutivos no estado
do Rio de Janeiro, sendo o primeiro mandato entre 2007 e 2010 e o segundo no
perodo 2011-2014. Durante este perodo foram elaborados dois planos estratgicos
de longo prazo, e dois PPAs (2008-2011 e 2012-2015). Ambos os PPAs adotam
como linha de base as diretrizes extradas de dois planos estratgicos de longo
prazo, o primeiro para o perodo 2007-2010, que tinha como horizonte 2027,
e o segundo para o perodo de 2012-2031. O candidato Srgio Cabral (2011-2014),
210 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

reeleito governador pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB)


no primeiro turno das eleies de 2010, obteve mais de 66% do total dos votos
vlidos (Rio de Janeiro, 2010). Apoiada por uma ampla coligao reunindo
dezesseis partidos polticos,6 intitulada Juntos pelo Rio, a candidatura de Srgio
Cabral teve como adversrios os candidatos do PSTU (Cyro Garcia), do PCB
(Eduardo Gonalves Serra), do PSOL (Jefferson Moura), e das coligaes PTdoB/PR
(Fernando Peregrino) e PPS/DEM/PV/PSDB (Fernando Gabeira), segundo
colocado, com quase 21% dos votos vlidos.
Inspirado na reforma gerencial iniciada em 1995 na esfera federal, a nfase da
primeira administrao de Srgio Cabral foi promover uma grande modernizao
da gesto pblica, tornando o estado mais eficiente. Alm desse aspecto, o governo
promoveria o equilbrio fiscal nas contas do estado e uma maior integrao entre
o governo do estado, os municpios e o governo federal.7
No contexto organizacional, a primeira medida foi a elaborao do Plano
Estratgico do Governo do Rio de Janeiro 2007-2010, sob a coordenao
da recm-criada Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplag), que contou
com a consultoria e o apoio tcnico da empresa Macroplan Prospectiva
Estratgica & Gesto.
O PPA 2008-2011 foi estruturado com base neste Plano Estratgico.
Alm disso, logo no incio do governo uma reforma administrativa reduziu de
32 para dezenove o nmero de secretarias, reunindo atribuies correlatas em
um mesmo rgo, como foi o caso na criao da Seplag.
Visando integrao dos processos de planejamento, de execuo e de
monitoramento das aes de governo e favorecendo uma viso mais estratgica,
em 2011, j no segundo governo de Srgio Cabral, a Seplag implantou o Sistema
de Inteligncia em Planejamento e Gesto (Siplag), que alinhou indicadores,
projetos, programas e execuo oramentria.

4 PLANO ESTRATGICO DO GOVERNO DO RIO DE JANEIRO 2007-2010


O Plano Estratgico do Estado do Rio de Janeiro 2007-2010, com horizonte
para 2027, estabeleceu seu foco em quatro reas principais: o resgate da segurana
pblica, a melhoria do padro gerencial do governo, a promoo do desenvolvi-
mento econmico e os investimentos nos setores sociais bsicos (educao e sade).

6. Partido Progressista (PP), Partido Democrtico Trabalhista (PDT), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB), Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), Partido Social Liberal (PSL), partido Trabalhista Nacional (PTN),
Partido Social Cristo (PSC), Partido Social da Democracia Crist (PSDC), Partido Republicano Trabalhista Brasileiro (PRTB),
Partido Humanista Social (PHS), Partido da Mobilizao Nacional (PMN), Partido Trabalhista Cristo (PTC), Partido Socialista
Brasileiro (PSB), Partido Republicando Popular (PRP) e Partido Comunista do Brasil (PCdoB).
7. Ver o Plano de Governo do Rio de Janeiro 2011-2014, apresentado ao Tribunal Regional Eleitoral (TRE) pelo candidato
reeleio ao governo do estado do Rio de Janeiro, Srgio Cabral, em 30 de junho de 2010.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 211

A viso de futuro expressada no documento, como sntese das aspiraes dos


fluminenses e do desdobramento de uma elaborao coletiva, que reuniu a admi-
nistrao do estado e incorporou importantes contribuies de setores organizados
da sociedade civil, est transcrita a seguir.
Em 2027, o Rio de Janeiro um lugar nico para se viver e investir: prspero, seguro,
ambientalmente sustentvel, onde educao e cultura so valores inquestionveis
e transformadores (Plano Estratgico do Estado do Rio de Janeiro 2007-2010,
p. 34 apud Ipea, 2013).
O documento do Plano Estratgico 2007-2010 composto por uma
carteira de 43 projetos estratgicos multissetoriais e nove reas de resultados,
com interdependncia entre elas, quais sejam: reconquista da segurana;
ampliao das aes preventivas e modernizao do sistema de sade;
desenvolvimento do capital humano; desenvolvimento econmico, atrao
de investimentos e inovao tecnolgica; desenvolvimento social, incluso
produtiva e cidadania; promoo da cultura e integrao pelo esporte;
sustentabilidade ambiental; expanso e melhoria da infraestrutura urbana
e logstica dos transportes; e renovao e fortalecimento da gesto pblica.

5 O PLANO PLURIANUAL (PPA) 2008-2011


O PPA 2008-2011 (Lei no 5.181/2008) estabeleceu diretrizes estratgicas com-
patveis com as prioridades da administrao pblica estadual e com o Plano
Estratgico do governo, buscando evidenciar a necessidade do planejamento
como base de uma gesto orientada para resultados (Rio de Janeiro, 2008, p. 13).
As aes da administrao estadual foram organizadas em programas, assegurando
o alinhamento com a orientao estratgica do governo e com as previses de
disponibilidade de recursos, criando condies para avaliao e mensurao dos
produtos das aes do governo.
O PPA 2008-2011 apresenta as diretrizes estratgicas que indicam as grandes
escolhas e prioridades do PPA (Rio de Janeiro, 2008). Tais diretrizes foram resultado
de um processo de planejamento estratgico que envolveu o governador e toda a equipe
dirigente do governo do estado, considerando tambm proposies e sugestes de
diversos atores de destaque da sociedade organizada, do empresariado, de prefeitos e
de especialistas, colhidas por meio de pesquisas qualitativas.
Segundo os gestores da Seplag, as inovaes na elaborao do PPA 2008-2011
foram: i) primeiro Plano Estratgico depois de muitos anos; ii) PPA com metas
definidas; iii) carteira de projetos dividida em grupos lgicos; iv) contratualizao
de projetos; v) criao do Sistema de Gesto via Internet web-based (Sigerio);
e vi) transparncia intra e extragovernamental.
212 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Com a reeleio do governador Srgio Cabral para o perodo 2011-2014,


foi elaborado um novo Plano Estratgico 2012-2031. Este novo Plano Estratgico
revisou o anterior (2007-2010), atualizando dados, anlises e projees para os
prximos vinte anos, com especial destaque para os planos setoriais referentes ao
perodo de vigncia do PPA 2012-2015. O PPA 2012-2015 do estado do Rio de
Janeiro foi elaborado no contexto do segundo governo de Srgio Cabral (2011-2014).
Em seu discurso de posse na Assembleia Legislativa do Estado do RJ (Alerj),
em 1 de janeiro de 2011, o governador mencionou os principais resultados de seu
o

governo anterior, a prioridade para a rea de segurana e a organizao das finanas


pblicas, e atribui o sucesso das realizaes de governo, legitimadas pelo povo nas
urnas, ao trabalho realizado em equipe, reorganizao oramentria e financeira
do estado, s parcerias com a Prefeitura do Rio de Janeiro, com a Unio e com o
apoio do Legislativo estadual.
A caracterstica de continuidade na gesto do atual governo, anunciada
naquele discurso de posse, evidenciada no Plano de Governo 2011-2014,
na manuteno das prioridades para as reas de sade e segurana, no Plano
Estratgico 2012-2031, na composio das alianas polticas junto Alerj,
nas parcerias com a administrao pblica do municpio do Rio de Janeiro e com
o governo federal, e na manuteno da equipe de governo.

6 O PLANO ESTRATGICO 2012-2031


O Plano Estratgico 2007-2010 foi remodelado para o perodo 2012-2031 e apresentado
pela equipe da Seplag contendo novos contextos e tendncias, incluindo um quadro da
economia do estado. O plano apresenta, inicialmente, o captulo Contextos e tendncias
para o estado do Rio de Janeiro entre 2012-2031, fazendo meno aos planos setoriais
previstos para o PPA 2012-2015.
Em relao s tendncias, destaca-se a importncia do planejamento em longo prazo,
principalmente para a concluso de projetos de grande envergadura, que deixam legados
significativos. No mdio prazo, para o perodo de quatro anos, o PPA, cuja elaborao
garantida por determinao constitucional, o instrumento legal de planejamento de
projetos e de aes finalsticas do estado.
O diagnstico apresentado no captulo de Contextos e tendncias do Plano
Estratgico registra que o desenvolvimento de novos sistemas corporativos
agregou modernas ferramentas tecnolgicas s reas de planejamento e gesto.
Entre essas ferramentas est o novo Siplag. Este sistema ficou pronto no incio
de 2012, permitindo a migrao dos dados do PPA.
No captulo seguinte, o Plano Estratgico traa o perfil do Rio de Janeiro entre
os estados do Brasil: na economia do estado, destacam-se o comrcio, o setor de
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 213

servios e as cadeias produtivas petrolfera, metalmecnica e qumico-farmacutica.


Segundo o documento, nos ltimos anos ganharam relevncia maior as indstrias
petrolfera e mecnica localizadas fora da RM, que, no entanto, concentra ainda a
maior parte da populao e da economia fluminense. Mudanas foram registradas
na valorizao da gesto e do ciclo de planejamento em favor da construo de
um legado que acentuasse o ngulo da trajetria de melhoria de seus indicadores
de bem-estar social.
O Plano Estratgico ressalta as iniciativas de melhoria na gesto, ao promover
um ajuste na despesa oramentria e um esforo concentrado para fortalecer a
receita estadual, inclusive com a realizao de concursos para a contratao de
novos fiscais e uma nova poltica de incentivos produtividade do setor.
Fatos novos foram elencados na redefinio da trajetria de retomada do
desenvolvimento no estado. A conquista do direito de sediar megaeventos esportivos
internacionais dos Jogos Militares de 2011, aos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos
de 2016 foi registrada no PPA atual como oportunidade mpar de projeo global
do Rio de Janeiro e, mais importante ainda, de formao de um legado para a
populao fluminense que ultrapasse os ganhos pontuais e efmeros concentrados
em segmentos estreitos da sociedade.
Do mesmo modo, so ressaltados, no documento, os recentes e os novos
investimentos federais do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), assim
como uma srie de projetos pblicos e privados para a promoo da infraestrutura
produtiva do estado. Para o governo do Rio de Janeiro estas so condies defini-
tivamente novas e historicamente decisivas para as perspectivas de longo prazo do
desenvolvimento econmico.
A rea de logstica, alavancada pela exportao de minrio e pelo incio da
explorao das reservas de leo do pr-sal, gera empregos e consolidar as bases do
futuro dinamismo de outros setores produtivos. Com o setor imobilirio, ela ainda
impulsiona a construo civil, a renda e o consumo das famlias, fonte de mais
receitas para o estado. A ascenso de novos polos de desenvolvimento no Rio de
Janeiro renova o interesse pelas vocaes regionais e pelo planejamento territorial
para a emergncia plena e ordenada dessas vocaes.
O futuro vislumbrado pelo Rio de Janeiro, no mais otimista dos cenrios
para 2031, descortina um estado evoludo em dez aspectos essenciais: i) equitativo;
ii) eficiente; iii) inovador; iv) seguro; v) plural; vi) saudvel; vii) sustentvel; viii) educado;
ix) solidrio; e x) prspero.
O sexto e ltimo captulo do Plano Estratgico trata dos investimentos
setoriais programados, lembrando que o oramento para os rgos do governo do
Rio de Janeiro executarem seus programas de 2012 a 2015 est definido no PPA
214 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

e que compete a cada um deles alocar adequadamente os seus recursos nas leis
oramentrias aprovadas para cada um dos prximos quatro anos para a efetiva
realizao das aes setoriais planejadas:
A distribuio dos recursos de projetos por funes de Governo ilustra a magnitude dos
programas planejados pelos rgos e suas intenes ou condies de fazer investimentos
novos. As maiores parcelas do total de recursos atribudos a projetos no PPA 2012-2015
sero destinadas s funes de Saneamento (R$ 5,6 bilhes), Transporte (R$ 5,4 bilhes)
e Urbanismo (R$ 5,2 bilhes). Esse quadro revela a importncia adquirida pelos
servios e investimentos na rea de infraestrutura no Estado. Aes associadas
s funes de Gesto Ambiental (R$ 3,4 bilhes), Educao (R$ 3,2 bilhes)
e Habitao (R$ 2,4 bilhes) tero destaque tambm na alocao de recursos para
os projetos. Nas demais funes, que juntas contam com previso de cerca de
R$ 9,36 bilhes para projetos, sobressaem as funes de Assistncia Social, Segurana
Pblica, Sade e Indstria, com, respectivamente, 4%, 4%, 3% e 3% dos recursos
do PPA destinados a projetos (Rio de Janeiro, 2012, p. 93).
Dessa forma, ordenando os valores a serem destinados exclusivamente aos
projetos do PPA 2012-2015, o Plano Estratgico procura evidenciar uma mudana
de posio dos rgos setoriais na comparao com o total de recursos por rgo
no PPA, consistente com a distribuio prevista de recursos por funes, entre as
quais se destacam o saneamento, o transporte, a gesto ambiental, a habitao e,
em menor proporo, a assistncia social. A estratgia de investimentos do governo
fluminense desagrega-se nas diversas estratgias setoriais.

7 NOVO ARRANJO INSTITUCIONAL PARA A ELABORAO DO PPA 2012-2015:


AS COMISSES SETORIAIS
A rede de planejamento da Subsecretaria de Planejamento (SUBPL) foi estruturada
em uma comisso central, responsvel pela definio das normas, pela adequao e
pela aderncia destas legislao em vigor e comisses setoriais (uma por secretaria),
responsveis pela elaborao da programao do PPA, pelo acompanhamento e
pelo monitoramento.
Todas as comisses setoriais foram compostas por tcnicos das secretarias e por
gestores (analista de planejamento e oramento APOs e especialista em polticas
pblicas e gesto governamental EPPGGs) da Secretaria de Planejamento
SUBPL/Seplag. A adoo deste modelo objetivou divulgar e nivelar o conhecimento
necessrio e requerido elaborao do PPA.
As comisses setoriais so constitudas por membros designados pelo titular
de cada pasta e por representantes da SUBPL da Seplag, designados por meio de
resoluo conjunta.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 215

A mudana foi de processo de construo do planejamento, e no da


estrutura deste, que se manteve a mesma metodologia programa-ao-produto
do PPA anterior. A participao da alta direo de cada secretaria nas comisses
setoriais foi varivel e, pela experincia dos gestores da Seplag, quanto maior a
participao, mais qualificada se tornou a programao definida e o processo
de planejamento do setor.
Segundo a Seplag, no existiu apoio ou suporte de consultoria externa
na elaborao do PPA 2012-2015. O Plano Estratgico 2012-2031, uma
reformulao do Plano Estratgico anterior (2007-2010), orientou os obje-
tivos setoriais do PPA 2012-2015. Na definio dos programas e das aes
finalsticas do PPA, decidiu-se pela compatibilidade estrutural com a LOA
(programas e aes finalsticas). As secretarias foram estimuladas a encontrar
fontes alternativas de financiamento para as polticas pblicas por meio de
convnios, emprstimos ou financiamentos a fundo perdido.Tal medida
objetivou aumentar acapacidade financeira do governo estadual.

7.1 Semelhanas e diferenas com o PPA anterior


No PPA 2012-2015, os macro-objetivos e os objetivos setoriais de cada secretaria de
estado esto organizados de acordo com as cinco macroreas adotadas pela Seplag
para ordenar a gesto das polticas setoriais: economia e gesto, infraestrutura,
capital humano, cidadania e qualidade de vida.
O PPA 2008-2011 apresentava reas de resultado. J o PPA 2012-2015
no apresenta reas de resultado, mas acrescenta os diagnsticos setoriais.
Cada secretaria apresenta seus programas sem estabelecer, entretanto, prioridades.
Ambos os PPAs apresentaram os dados de forma semelhante: programas, aes,
produtos, metas fsicas e valor. Com relao ao processo anterior, a metodologia
utilizada na criao no PPA 2012-2015 foi diferente, adotando a criao das comisses
setoriais, conforme descrito anteriormente. A Seplag considera como uma inovao
a estruturao das comisses central e setoriais.
Como parte do projeto de modernizao administrativa, informa a criao da
Seplag como rgo central do processo e que, desde ento, dentro das diretrizes do
Plano Estratgico 2007-2027, desenhado pela Macroplan, vem realizando esforos
em termos tcnicos, de pessoal e oramentrio no sentido de dar maior eficincia
administrao pblica do Estado do Rio de Janeiro (ERJ) (Rio de Janeiro,
2013, p. 139). Menciona, ainda, a filiao da segunda gesto s diretrizes do
Plano Estratgico, elaborado pela Macroplan no incio do primeiro governo Cabral.
216 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

7.2 Estratgias
Com base nos documentos utilizados na pesquisa que redundou neste captulo,
pode-se dizer que o processo decisrio do governante hoje passa por muitos caminhos.
No caso do primeiro governo Cabral, houve a deciso da centralidade na gesto
e uma consultoria foi contratada para alcanar tal finalidade. Outra hiptese tambm
teria sido a presso da populao por melhoria na segurana pblica, com ndices
que apontavam para a gravidade do problema, confirmada durante a entrevista
com o representante da Comisso Setorial de Segurana, referindo-se ao Plano
Estratgico da Segurana 2010-2014. Outro caminho foi focar noequilbrio das
contas pblicas nos processos da rea tributria e gesto financeira.Os diagnsticos
realizados na apresentao dos dois PPAs e nos dois Planos Estratgicos elaborados
durante as gestes de Srgio Cabral apontam para as reas de segurana, sade e
educao como prioritrias.
Em alguns programas, trabalhou-se de forma regionalizada, em outros,
com o estado como um todo. O percentual de aes pulverizadas pelo estado
impede que se visualize a equidade na distribuio dos programas includos no PPA.
A distino da regionalizao no processo de planejamento na reviso do PPA de
2013 aponta para novos direcionamentos metodolgicos com relao regiona-
lizao dos programas.

7.3 Prioridades
O foco do primeiro governo foi tornar o estado mais eficiente, promover o
equilbrio fiscal nas contas deste, assim como promover maior integrao dos
trs entes federativos. Enfatiza os resultados alcanados com a reformulao da
estrutura do estado, a modernizao administrativa, a diminuio das despesas
deste, o aumento das receitas, o aumento da transparncia e da produtividade
dos rgos pblicos, a eliminao da prtica do no cumprimento dos prazos
de pagamento das obrigaes do estado ou o calote em seus fornecedores,
o equilbrio das contas, a economia nas atividades-meio, e o aumento dos inves-
timentos em favor da melhoria da qualidade de vida da populao.
Para o segundo perodo de gesto 2011-2014, o plano do ento candidato Srgio
Cabral cobre todo o setor pblico, apresentando projetos com nfase nas gestes
pblica e fiscal, na qualidade dos gastos, na capacitao dos recursos humanos e na
modernizao administrativa. As prioridades do Plano de Governo na Gesto foram
ampliadas, quais sejam: prestao de contas populao; aplicao do Projeto Trans-
parncia como ferramenta de avaliao dos recursos repassados por meio de convnios
firmados com o governo estadual; Boletim de Transparncia Fiscal manuteno e
melhoria do aplicativo de fontes ordinrias de informao para o acompanhamento
dos ndices constitucionais e legais, alm da automao destas fontes na confeco
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 217

do boletim; consolidao dos preges eletrnicos; boletim digital de prestao de


contas edio de um boletim mensal digital com todas as informaes de pessoal,
como, por exemplo, despesas, remunerao, quadro de funcionrios etc.; Portal da
Dvida Ativa implantar o novo site da Secretaria de Procuradoria-Geral do Estado
com acesso aberto do Portal da Dvida Ativa populao.
As diretrizes econmicas visavam maximizao da arrecadao tributria
e ao equilbrio fiscal do estado. A sade financeira obtida permitiria suportar os
programas de investimentos planejados, e a maximizao da arrecadao tributria
a expanso dos investimentos pblicos.
Na sade, o plano props consolidar o sistema de atendimento populao,
aps a implantao das unidades de pronto-atendimento (Upas). Para o atendi-
mento primrio emergencial em toda a RM da cidade do Rio de Janeiro, prev-se
a aquisio de 120 novas e mais modernas viaturas para o Servio de Atendimento
Mvel de Urgncia (Samu) e do Grupo de Socorro de Emergncia (GSE),
assim como criar um Centro de Referncia para Diagnstico do Cncer e uma Clnica
da Ateno da Hipertenso e Diabete. No atendimento secundrio prope-se aprimo-
rar a infraestrutura, implantando clnicas e centros de referncia para o atendimento
da populao, tais como: Clnica da Famlia; Centro de Referncia Hipertenso
e Diabete; e Clnica da Me, todas com gesto compartilhada (governo estadual
constri e a prefeitura opera).
Na segurana pblica, o plano prope consolidar a reduo dos ndices de
homicdio doloso, roubo de veculos, ndice de roubos de rua e ndice de latrocnio,
assim como define dez diretrizes estratgicas, quais sejam: i) poltica de pacificao;
ii) eficincia das polcias; iii) valorizao policial; iv) combate corrupo; v) adeso dos
pblicos (interno e externo); vi) gesto; vii) modernizao tecnolgica; viii) integrao
das polcias; ix) grandes eventos, com foco em preparar os policiais; e x) ampliao de
casas de custdias.

7.4 A estrutura do documento PPA-2012-2015


O documento apresenta um captulo categorizado como Contextualizao estratgica,
contendo cinco dimenses analticas: i) cenrio macroeconmico e estratgias de
desenvolvimento; ii) finanas pblicas do estado; iii) oportunidades e parcerias;
iv) dimenso territorial; e v) macro-objetivos. Para cada dimenso utilizam-se,
no texto, variadas fontes de informaes e indicadores. O documento est estruturado
em cinco macroreas da administrao: i) economia e gesto; ii) infraestrutura;
iii) capital humano; iv) cidadania; e v) qualidade de vida. Ele apresenta 186 programas,
sendo 45 na macrorea de economia e gesto, 49 em infraestrutura, 49 em capital
humano, 19 em cidadania e 24 em qualidade de vida.
218 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O diagnstico apresentado no captulo Cenrio macroeconmico e estratgias


de desenvolvimento ressalta que a economia fluminense se concentra em setores com
poucos encadeamentos produtivos internos e alta relao capital-trabalho, gerando,
proporcionalmente, menos empregos que outros estados. Em contrapartida, a renda
real mdia do trabalho, a proporo de pessoas empregadas sem carteira sobre o
total da populao ocupada e a taxa de desocupao da RM so indicadores com
mdias bem mais elevadas que outros estados.
Segundo o texto, o estado deve procurar oportunidades de preenchimento das
cadeias produtivas nos setores em que possui vantagens comparativas, como os de
petrleo e gs e qumica e siderurgia, devendo procurar novas vocaes econmicas
em setores intensivos em tecnologia e trabalho menos agressivos ao meio ambiente,
reas de tecnologia da informao, biotecnologia, indstria do entretenimento e
da cultura e do setor de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico. A estratgia do
governo seria criar um ambiente de negcios favorvel ao desenvolvimento da
atividade produtiva, por meio de articulao entre rgos e entidades pblicas
e privadas e programas de incentivos fiscais e financeiros (programa de bens de
capital de consumo durvel, desonerando impostos).
Para combater desigualdades regionais o governo, em parceria com a Alerj,
criou o Programa de Recuperao Industrial Regionalizada, com tratamento
tributrio diferenciado alquota de 2% para o conjunto de 44 municpios e
trs distritos industriais. O incentivo contempla todos os setores da economia,
funcionando como capital de giro das empresas. O foco do governo do estado
deveria estar em favorecer as seguintes cadeias produtivas: petrleo e gs, siderrgica,
petroqumica, automobilstica, naval, logstica e bens de consumo de massa
(setor de alimentos e bebidas, setor de vesturio e calados, setor moveleiro).
Outro caminho seria a articulao entre as secretarias do governo, no sentido de
viabilizar a infraestrutura e a capacitao profissional necessrias para os novos
investimentos e setores em expanso.
O documento registra a agenda de megaeventos esportivos ao colocar o
Rio em evidncia no cenrio internacional. Assim, tal agenda deve ser usada para
desenvolver o turismo e fortalecer a imagem do estado. Segundo o plano, o maior
desafio seria a renovao do setor pblico fluminense, para ganhar eficincia na
gesto. O desafio requer iniciativas de responsabilidade do conjunto do governo e
vem sendo enfrentado por seus mais diversos rgos, em especial aqueles envolvidos
com a rea de planejamento e gesto, assim como os da rea fiscal e financeira da
administrao estadual (Rio de Janeiro, 2011, p. 22).
O documento tambm menciona a regionalizao instituda pela Constituio
de 1988 e a retomada desta questo no planejamento no PPA 2012-2015,
tendo em vista o conjunto de oportunidades associadas a uma agenda de investimentos
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 219

sem precedentes na histria do estado. O PPA acentua a importncia da utilizao da


dimenso territorial como lcus de integrao de polticas para orientar as aes
de governo, coordenando aes entre os entes federativos e em conjunto com a
sociedade civil para a construo de uma agenda planejada.
Na poltica ambiental, destacam-se temas como a estruturao do Sistema de
Gesto Ambiental e o imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS
Ecolgico), que incentiva os municpios a criar seus sistemas municipais de meio
ambiente, habilitando-se ao recebimento dos repasses, descentralizao do licen-
ciamento, e implantao de cultura ambiental no espao escolar, ao estruturar as
Unidades de Conservao e os Comits de Bacias Hidrogrficas.

7.5 O sistema de monitoramento e avaliao


Durante o ano de 2011 foi construdo o Siplag, sistema de monitoramento e
avaliao do PPA. As informaes do plano foram migradas do antigo sistema,
chamado Sigo, para o Siplag. Ao trmino das discusses, o PPA 2012-2015 foi
consolidado na Seplag e enviado Assembleia Legislativa, que encaminhou emendas.
Em 2012, foi realizada a reviso do PPA 2013.
Ao longo de 2011, a equipe da SUBPL se dedicou, de forma integral,
ao desenvolvimento de um sistema que abrangesse tanto os processos de elaborao
do PPA quanto do Oramento Anual, bem como a gesto, o monitoramento e a
avaliao de sua execuo. Trata-se de um sistema web, que pode ser acessado por
qualquer usurio devidamente habilitado, em qualquer lugar, por meio da internet.
Isto permite flexibilidade e facilidade de acesso a informaes da programao.
O Siplag foi criado em 2012 e formado por um conjunto de sistemas
planejamento, oramento, execuo oramentria, financeira, patrimonial e contbil,
gesto de projetos e obras e tem como objetivo contribuir para a modernizao
da gesto das polticas pblicas estaduais, utilizando-se de uma melhor estruturao
dos processos de planejamento, de oramento, de monitoria e de avaliao, gerando
benefcios para toda a administrao pblica do estado do Rio de Janeiro.
Para o planejamento do estado, o
Siplag oferece aos gestores pblicos a visibilidade e as ferramentas de controle
necessrias, para que os projetos sejam entregues com sucesso, dentro do prazo e
oramento previstos. As funcionalidades do sistema cobrem todas as atividades do
ciclo de planejamento e oramento e a integrao aos demais sistemas de informao
do estado do Rio de Janeiro permitir aos gestores atuar de uma forma mais eficiente
e efetiva (Rio de Janeiro, 2012).
Os diversos benefcios do sistema podem ser agrupados em quatro categorias:
tecnolgicas, ampliao do acesso, automatizao de tarefas e viso gerencial.
220 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O Siplag foi estruturado para gerar relatrios, no intuito de que os gestores


de todas as unidades do estado (secretrios, subsecretrios, superintendentes etc.)
possam analisar o planejamento e o oramento, tanto de forma detalhada, quanto
consolidada. O mdulo de consultas permitir a gerao de relatrios e a visuali-
zao das informaes em tabelas ou grficos, o que facilitar a tomada de deciso.
Por fim, o mdulo de monitoramento oferecer um ambiente de colaborao para
montar portflios de aes projetos e atividades a serem controlados por uma
abordagem executiva.

8 MOVIMENTOS RECENTES DE PARTICIPAO SOCIAL:


CONEXES COM O PLANEJAMENTO
Na metodologia atual, definida para o processo de elaborao e de execuo do
PPA estadual, a participao da sociedade civil e de atores representativos da ini-
ciativa privada no contemplada. Sem normatizao, verificou-se que algumas
comisses setoriais consideraram a participao indireta da sociedade civil durante
o perodo de definio dos PPAs, enquanto outras preservam o papel exclusivo do
poder pblico no processo. o caso daquelas comisses setoriais que envolvem
conselhos paritrios, em especial o da sade e o da assistncia social.
O Conselho de Segurana Pblica no teve nenhuma participao nas
discusses do PPA 2012-2015.
A audincia pblica no Legislativo foi realizada apenas uma nica vez para
a apresentao do PPA, que contou com a presena do secretrio Estadual de
Planejamento e Gesto.

8.1 Da relao com a sociedade civil


Conforme informado no item relativo s bases legais do PPA 2012-2015,
a participao da sociedade civil est prevista no processo de monitoramento e de
acompanhamento do plano (Artigo 13 da Lei no 6.126/2011), competindo ao Poder
Executivo promover essa participao. No h, entretanto, definio de mecanismos
e de processos especficos para essa participao.
A participao da sociedade civil no planejamento governamental se d
na forma de audincias pblicas promovidas pelo Legislativo do estado e em
fruns setoriais.
Na metodologia atual, definida para o processo de elaborao e de execuo
do PPA estadual, a participao da sociedade civil e de atores representativos da
iniciativa privada no contemplada.
Entretanto, na fase preparatria para a elaborao do PPA 2012-2015, no final
de 2010, foram realizadas entrevistas pela equipe da SUBL/Seplag com pessoas de
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 221

notrio saber sobre as perspectivas para o estado do Rio de Janeiro, entre eles o ento
presidente do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae),
representantes de sindicatos, da academia e outros. Posteriormente, foram entrevistados
os secretrios de estado (Ipea, 2013).
Sem normatizao, verificou-se que algumas comisses setoriais consideraram
a participao indireta da sociedade civil durante o perodo de definio dos PPAs,
enquanto outras preservam o papel exclusivo do poder pblico no processo. o caso
daquelas comisses setoriais que envolvem conselhos paritrios, em especial o da
sade e o da assistncia social. O Conselho de Segurana Pblica no teve nenhuma
participao nas discusses do PPA 2012-2015.
Segundo depoimento da ento presidente do Conselho Estadual de
Assistncia Social (at 2012), houve participao na discusso do PPA da
sociedade civil por meio da sua representao no conselho. O perfil da presi-
dente do conselho, ex-presidente do Frum Popular Permanente de Direito
Assistncia Social e ex-secretria municipal de Assistncia Social de Niteri,
estimulou a participao da sociedade civil na discusso dos instrumentos
de planejamento e de oramento pelo Conselho (Maciel, 2001). O PPA vem
sendo discutido no em vrias gestes. Foi realizada reunio do conselho para
discusso do PPA 2012-2015, ocasio em que membros da Comisso Setorial
da Assistncia Social apresentaram as diretrizes do plano para o setor.
O grau de participao dos representantes da sociedade civil nos conselhos
reflete sua composio. O interesse e o perfil da entrevistada mobilizaram o conselho
para a discusso do PPA, ressaltando que os conselhos exploram muito pouco o
espao da sociedade civil, principalmente nos municpios em que h luta de interesse
corporativo agravado pela proximidade com o poder oportunidades polticas,
oportunidades pessoais e oportunidades para instituies se confundem. No dia a dia,
quem participa do conselho o conselheiro, e no a instituio que ele representa.
No h multiplicao das informaes com seus pares a no ser quando envolve
temas como financiamento, ganhando nova dimenso e construo de alianas.
A participao, portanto, fica restrita ao conselho, e no base social que o con-
selheiro representa.
Segundo tcnicos do planejamento da Secretaria de Sade (SES) e membros
da Comisso Setorial de elaborao do PPA 2012-2015, a definio das diretrizes da
Poltica de Sade so nacionais e adaptadas ao estado. O processo de construo do
planejamento da sade passa pela Comisso Setorial. A Assessoria do Planejamento
responsvel pela elaborao dos instrumentos de planejamento do Sistema nico
de Sade (SUS): Plano Estadual de Sade (PES), Programao Anual de Sade
(PAS) e o Relatrio Anual de Gesto (RAG).
222 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O relatrio do PES encaminhado ao Conselho Estadual de Sade para


aprovao e as comisses tcnicas discutem e encaminham sugestes de alteraes
e supresso de uma ao ou estratgia. O mesmo processo se d para o PAS.
Este foi paralelo elaborao do PPA e absorveu a programao do PES. A equipe
da sade concluiu que o conselho participou indiretamente da elaborao do PPA.
O setor pblico da sade, segundo a comisso setorial entrevistada, participa
na construo daquilo que a Constituio previu como poltica pblica, as leis
infraconstitucionais, a lei orgnica e todos os instrumentos normativos, que so inmeros,
influindo na elaborao dos planos estaduais. O Ministrio da Sade (MS) edita
frequentemente uma lei nova e, segundo os tcnicos, o acompanhamento do processo
no tarefa fcil. At janeiro de 2012, apenas o PES e o RAG passavam pela aprovao
do conselho. A partir da Lei Complementar no 141/2012, as programaes anuais
obrigatoriamente tero que ser submetidas tambm aos conselhos municipais de sade.
O grupo entrevistado acredita no grande esforo de aprimorar o conjunto de
instrumentos de planejamento e, sobretudo, de difundir e de fortalecer a cultura do
planejamento. Nesse momento, h uma busca de articulao entre os instrumentos
de planejamento de governo e os instrumentos de planejamento setoriais, o PPA,
o PAS e o RAG (plano, programao e relatrio da secretaria) e acrescenta-se
a obrigatoriedade de elaborar relatrios quadrimestrais de prestao de contas.
Alm do relatrio anual, a cada quadrimestre apresenta-se outro relatrio ao gestor
setorial, ao conselho e Casa Legislativa.
s vezes, no caso especifico da sade, se trabalha com a participao por
meio dos conselhos, sendo esta representativa e que, de alguma maneira, mais
equnime porque d acesso a todos os setores. H apenas uma ressalva para no se
olhar o conselho como se fosse um mar de rosas, porque como emana da nossa
sociedade, que tem certas caractersticas, nossas instituies acabam, de alguma
maneira, expressando as questes sociais. Ento, essa a primeira representatividade,
uma segunda que a questo dos interesses no est anulada neste espao.
H disputas, de carter poltico ideolgico (Ipea, 2013).

8.2 Da relao com o Legislativo


A relao com a Assembleia Legislativa do estado do Rio de Janeiro no envolveu
a equipe tcnica do planejamento da Seplag. Ela se restringiu a articulaes
institucionais/polticas no momento de anlise dos projetos de lei enviados
para fins de elaborao de emendas e para a sano.
Aps os cinco dias regulamentares para a entrega de emendas, os deputados
encaminharam 69 emendas ao PPA 2012-2015. Metade delas foi proposta por
uma nica deputada do PT (trinta) e oito por uma deputada do PR. Na reviso,
a mesma deputada apresentou onze emendas. O PMDB ampliou sua participao
com nove propostas de emendas. O PDT manteve o nmero de emendas na reviso.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 223

8.3 Da relao federativa


Segundo o PPA 2012-2015, seria importante aproveitar as oportunidades
de relevncia para o estado do Rio de Janeiro ao longo do perodo: a Copa do
Mundo de 2014, as Olimpadas de 2016, a extrao de petrleo na camada
do pr-sal e o grande volume de investimentos em variados setores econmicos.
Os diagnsticos setoriais revelaram estes fatos e a importncia deles em cada
macro-objetivo das secretarias.
O documento fala da atrao de investimentos com a Copa e as Olimpadas
que, por sua vez, alavancam investimentos em infraestrutura de transporte pblico
na cidade e na RM do Rio de Janeiro, envolvendo diferentes modalidades de
transporte, sendo uma das novidades para a cidade o bus rapid transit (BRT),
que um sistema de transporte de massa, com nibus articulados trafegando em
corredores exclusivos.
Quanto ao transporte sobre trilhos, o PPA registra a implantao das
linhas 3 e 4 do metr, a compra de trens e a reforma de 89 estaes do sistema
ferrovirio. Dinamizando a mobilidade na metrpole ser ampliada a via light,
revitalizao do Porto do Rio e reforma dos aeroportos. Alm de obras relacio-
nadas ao transporte urbano, os investimentos tambm envolvem equipamentos
esportivos, centros de treinamento e espaos que constituiro legados para a
populao do estado do Rio.
A descoberta do pr-sal, alm dos recursos advindos da extrao de petrleo e gs,
pode proporcionar a consolidao de toda a cadeia produtiva do petrleo. O Rio de
Janeiro tambm se firma como centro de pesquisa tecnolgica. O Centro de Pesquisas e
Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello (Cenpes), na Ilha do Fundo, um
dos maiores centros de pesquisa aplicada do mundo e representa um salto em inovao.
O arco rodovirio metropolitano ligar o futuro polo petroqumico,
simbolizado pelo Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj)
um investimento da ordem de R$ 9,1 bilhes , ao Porto de Itagua, passando
pelo polo gs qumico (representado pela Refinaria de Duque de Caxias Reduc).
O arco rodovirio provocar um redesenho da RM e induzir o desenvolvimento
de toda a regio por ele cortada.
Enfatiza-se que as oportunidades surgem em um momento de coalizo poltica
em que os trs nveis federativos trabalham somando foras para o desenvolvimento
do estado do Rio de Janeiro. A aproximao com o governo federal tambm foi
considerada estratgica, com impacto na melhoria da urbanizao das comunidades de
baixa renda no Rio de Janeiro programa Minha Casa Minha Vida. Oportunidades
e parcerias foram sendo construdas no processo, alm de garantir a realizao de
grandes eventos esportivos, culturais e religiosos para o estado.
224 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

No PAC, os investimentos foram de R$ 125,7 bilhes at 2010, e esto


previstos mais R$ 358,7 bilhes que envolvem aes de infraestruturas logstica,
energtica, social e urbana. O PAC tem alguns projetos que so executados
diretamente pelo governo federal e outros so feitos em conjunto com estados e
municpios. O governo do Rio de Janeiro um agente coordenador do programa
no territrio fluminense, integrando os trs entes federativos e desenvolvendo uma
gesto baseada em parceria nos territrios impactados e com os atores envolvidos.
Ganhou relevo no perodo a gesto compartilhada por meio de contratos,
convnios e consrcios.
Na rea de gesto tem-se o programa Compra Mais, programa de compras
governamentais para micro e pequenas empresas do estado do Rio de Janeiro.
A Seplag, em parceria com o Sebrae-RJ, promover a capacitao das micro
e pequenas empresas fluminenses para que estas participem de licitaes do
governo do estado.
Entre os melhores aspectos atuais do estado, merece especial destaque a
renovao da parceria estratgica do governo fluminense com o governo federal.
O estado entrou na agenda nacional de polticas de desenvolvimento e aumentou
o investimento em favor do crescimento econmico em seu territrio.
A parceria, que ajudou o estado a fortalecer sua posio na agenda nacional,
com resultados objetivos e compatveis com a importncia da economia fluminense
no pas, citada com frequncia entre os principais ativos construdos pelo Rio
de Janeiro nos ltimos anos. Sancionada pelas eleies presidenciais de 2010,
a continuidade na composio da coalizo do governo federal renovou o com-
promisso do pas com investimentos que, por meio do PAC, daro suporte ao
crescimento econmico de longo prazo do Rio de Janeiro.

9 CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa indicou dois novos momentos no planejamento governamental na
gesto do governo Sergio Cabral: a nfase na busca da construo de planejamento
estratgico de longo prazo para o estado do Rio de Janeiro e a busca por inovao
no processo de construo do planejamento. O primeiro Plano Estratgico apresen-
tou carteira de 43 projetos estruturantes e prioritrios com horizonte para 2027.
O primeiro PPA de 2008-2011 foi estruturado com base neste Plano Estratgico.
O segundo plano foi remodelado para o perodo 2012-2031 e apresentado
pela equipe da Seplag contendo novos contextos e tendncias, e incluindo um
quadro da economia do estado.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 225

No caso do PPA 2012-2015, a inovao foi no processo, no mais tradicional,


de construo dos programas do plano do estado do Rio de Janeiro, que contemplou
uma estrutura programtica setorial contendo um diagnstico de cada setor com
discusso realizada pelas comisses setoriais de gesto do PPA e coordenada pela
Comisso Central de Gesto do PPA. Estas comisses foram institucionalizadas por
meio de resoluo conjunta de cada secretaria com a Secretaria de Planejamento e
a identificao dos representantes tcnicos. Outra inovao foi a criao do Siplag,
voltado para o monitoramento e a avaliao do planejamento. Trata-se de um
sistema web, que pode ser acessado por qualquer usurio devidamente habilitado,
em qualquer lugar, por intermdio da internet, permitindo maior flexibilidade e
facilidade de acesso a informaes da programao.
Apesar do significativo avano, constatam-se resultados desiguais e fragmentados,
com alguns problemas crnicos que ainda no foram enfrentados. Registre-se a neces-
sidade de ampliar a participao da sociedade na construo do planejamento pblico,
pois a participao por meio de conselhos setoriais ainda pouco efetiva. preciso
fazer com que as audincias pblicas para discusso, na Alerj, dos temas cobertos pelos
instrumentos de planejamento (PPA e LDO), no fiquem restritos s apresentaes
formais pelo representante do planejamento no Executivo. No h discusso permanente
de contedo da proposta apresentada pelo Legislativo. As emendas parlamentares
no expressam a dimenso das demandas da sociedade, com os representantes no
se percebendo como um grupo de diversidade tcnica e temtica para anlise e ela-
borao legislativa das questes que formam a pauta do interesse pblico no mbito
do planejamento. Ainda sustentam a sua representao entre serem avalistas ou de
oposio aos governos do momento, pouco contribuindo para a elaborao dos planos
de gesto pblica.
A consolidao de uma perspectiva de continuidade para a modernizao
administrativa e o planejamento democrtico passaria por ampliar ainda mais
os eixos estratgicos para o servio pblico, quais sejam: profissionalizao e
mrito; mais eficincia, eficcia e efetividade; maior transparncia; e melhores
mecanismos de controle social/accountability. Trata-se de promover uma perspectiva
mais inclusiva para o planejamento pblico, superando-se as marcas histricas
deixadas pela modernizao conservadora em sua trajetria.

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Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: a experincia do Rio de Janeiro 227

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Caixa Econmica Federal, 2005.
CAPTULO 8

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO NORTE
Maria Arlete Duarte de Arajo
Kaio Csar Fernandes
Djalma Freire Borges

1 INTRODUO
O objetivo deste captulo consiste em apreender, analisar e apresentar a experincia
recente do estado do Rio Grande do Norte na utilizao do instrumento de
planejamento consubstanciado no Plano Plurianual (PPA), perodo 2012-2015.
A pesquisa teve como principais mecanismos de investigao o uso de fontes
documentais oficiais, dados secundrios e entrevistas com tcnicos da Secretaria de
Estado do Planejamento e das Finanas (Seplan/RN). Foram tambm entrevistados
representantes do Conselho Estadual de Educao (CEE), do Conselho Estadual
de Sade (CES), parlamentares da Assembleia Legislativa Estadual (ALE) e um
professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), pesquisador
e especialista na rea de planejamento. A escolha das secretarias estaduais procurou
atender os critrios de importncia de cada unidade no aparato da administrao
pblica e afinidade com a temtica investigada. Em relao aos conselhos,
a escolha foi determinada em funo do tempo de atuao e acessibilidade.
Foram utilizados os seguintes documentos oficiais: PPA, governo do estado
do Rio Grande do Norte, 2012-2015; Lei Estadual no 9.612, de 27 de janeiro
de 2012; Manual de Elaborao do PPA 2012-2015, editado pela Coordenadoria de
Acompanhamento e Controle (Coplac), da Secretaria de Estado do Planejamento
e das Finanas (Seplan); reviso do Plano Plurianual 2012-2015, governo do estado
do Rio Grande do Norte e Mensagem no 67, de 6 de fevereiro de 2013.
Outros documentos importantes que subsidiaram metodologicamente
a estrutura do PPA no Rio Grande do Norte tambm foram consultados:
os planos de desenvolvimento regionais; o plano de governo, denominado de
Pro RN acontecer: agenda de propostas, documento resultante da Agenda 25 da ento
candidata, hoje governadora, Rosalba Ciarlini, do partido democratas (DEM),
divulgado em 2010; o formulrio de indicadores de desempenho e de aes
oramentrias do Manual de Elaborao PPA 2012-2105; a agenda de reunies
230 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

da Coplac-Seplan (2011) e a prpria apresentao em slides do PPA, realizada


pela Seplan para todos os rgos do governo estadual.
Para a compreenso da configurao que assumiu o Plano Plurianual do
Rio Grande do Norte no ciclo 2012 a 2015, discutir-se- a experincia do planejamento
estadual no sentido de entender a forma como o instrumento de planejamento foi
se incorporando ao de governo. Em seguida, procura-se evidenciar a influncia
da participao social no processo do PPA, buscando identificar como os diversos
atores sociais atuam nas diferentes fases. Em terceiro lugar foram considerados os
temas que ocupam a agenda governamental e os caminhos escolhidos pelo governo
estadual para solucionar os problemas existentes no perodo 2012-2015. Finalmente,
breves consideraes so feitas sobre a natureza do PPA no Rio Grande do Norte,
seu alcance e limitaes como instrumento de transformao.

2 PLANEJAMENTO NO RIO GRANDE DO NORTE: ANLISE DA EXPERINCIA


A experincia de planejamento do Rio Grande do Norte, segundo Tinoco (2005),
inicia-se com a realizao dos primeiros estudos e diagnsticos da economia
norte-rio-grandense pela Comisso Estadual de Desenvolvimento (CED),
criada em 1o de fevereiro de 1961, por meio do Decreto no 3.804/1961, no governo
de Aluzio Alves (1961-1965). Essa comisso era integrada por tcnicos treinados na
Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e foi responsvel
pela elaborao do primeiro plano de desenvolvimento econmico e social do Rio
Grande do Norte, com o suporte tcnico da Comisso Econmica para Amrica
Latina (Cepal) e tambm da prpria Sudene.
Ainda no governo de Aluzio Alves, a CED foi extinta e em seu lugar foi
criada a Assessoria de Planejamento, Coordenao e Controle (APCC), com a
funo de elaborar, coordenar, executar e controlar os planos globais de governo,
deixando a programao setorial sob a responsabilidade das secretarias estaduais,
diretamente vinculadas ao governador do estado.
A APCC, em 1968, elaborou o Oramento Plurianual de Investimentos para o
perodo 1968-1970, enfatizando quase que exclusivamente a questo oramentria
como instrumento principal de gesto, relegando a atividade de planejamento a
segundo plano (Tinoco, 2005).
Uma nova reforma administrativa no mbito estadual ocorre no governo Cortez
Pereira (1971-1975), por meio da Lei no 3.957/1971, criando a Secretaria de Admi-
nistrao e a Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral (SPCG). Esta ltima
substitui a Assessoria de Planejamento e Coordenao Geral (SPCG), rgo estadual
de planejamento ento vigente.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 231

A SPCG absorve e passa a exercer tambm as funes do ento Departamento


Estadual de Estatstica e, devido sua capacidade de liderana tcnica, assume
ainda a coordenao do Sistema Estadual de Planejamento do Rio Grande do
Norte (Sisplan/RN), com o objetivo institucional de promover o desenvolvimento
estadual. Concebido de forma mimtica ao sistema de planejamento federal
torna-se inadequado para deliberar sobre as suas prprias polticas, tendo em vista
as peculiaridades que envolvem os problemas regionais (Tinoco, 2005).
Ao mesmo tempo, o planejamento no estado do Rio Grande do Norte ser
marcado, ao longo dos anos de 1970, pela acentuada centralizao financeira e
decisria na esfera do governo federal em decorrncia da quase obrigatoriedade
que os estados tinham de adequarem as suas aes e programaes aos setores
prioritrios, definidos ou em consonncia com a esfera federal de governo.
Em 1973 foi institudo o Conselho Estadual de Poltica Administrativa
e Financeira (Cepoaf ). Logo em seguida, a Lei no 4.414, de 4 de novembro
de 1974, transformou o Departamento Estadual de Estatstica, da Secretaria de
Planejamento e Coordenao Geral (SPCG), em uma fundao o Instituto
de Desenvolvimento do Rio Grande do Norte (Idec), que passa ento a dar
suporte tcnico e apoio na execuo das atividades do planejamento estadual.
Essa lei regulamenta a fundao Idec, enquanto um rgo ligado ou vinculado
diretamente secretaria de planejamento do estado.
O Idec teve por objetivos o estudo, a pesquisa e a elaborao de programas e
projetos e outros trabalhos tcnicos de planejamento, a modernizao institucional,
o desenvolvimento urbano e regional, informaes tcnicas e estatsticas,
a formulao de polticas de investimento e a promoo de articulao com os
municpios, cabendo-lhe, especificamente:
promover a execuo programtica das atribuies do Sisplan; e
prestar assessoramento tcnico a rgos e entidades da administrao
pblica estadual e a entidades privadas e no governamentais (Rio Grande
do Norte 2013b).
Sua estrutura tcnica era composta pelos institutos de planejamento, estudos
e pesquisas e estatstica e informao voltados para instrumentalizar a ao de
planejamento. Aps essa institucionalizao, na segunda metade dos anos
de 1970, a realidade do estado do Rio Grande do Norte, segundo Tinoco (2005),
foi objeto pela primeira vez de um minucioso estudo, denominado de diagnstico
estrutural do Rio Grande do Norte, elaborado pelos tcnicos da secretaria de pla-
nejamento e da fundao Idec e contando tambm com a assessoria da Comisso
Econmica para a Amrica latina e o Caribe (Cepal).
232 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Esse diagnstico estabeleceu no apenas inovaes metodolgicas no


processo de planejamento, mas tambm criou indicadores e critrios para resoluo
de problemas especficos, no que se refere principalmente questo espacial ou
territorial do Rio Grande do Norte. Um exemplo disso foi a definio das zonas
homogneas referentes regionalizao territorial do estado.
Porm, apesar do aparato institucional formado ao longo da dcada de 1970,
no que tange ao planejamento pblico no estado do Rio Grande do Norte,
observou-se na dcada posterior a 1980, a continuidade do planejamento tecnicista,
ao mesmo tempo em que os planos governamentais no refletiam a realidade local.
No final dos anos de 1980, com a Constituio de 1988, ocorreu um processo
de descentralizao das polticas pblicas no pas que se consolidou paulatinamente
ao longo dos anos de 1990. Esse processo contribuiu para a desativao de rgos
criados ainda durante o regime militar que promoviam a centralizao e a unifica-
o de normas e de procedimentos em todo o pas em relao s polticas sociais.
No entanto, apesar dessa desativao, no foi criada nenhuma outra estrutura condi-
zente com o processo de descentralizao em curso naquele momento (Tinoco, 2005).
bom reforarmos em consonncia com as argumentaes apontadas em
Garcia (2012), que mesmo com a redemocratizao do pas e com a percepo
de uma rpida mudana de valores culturais, o planejamento de ordem estrat-
gico governamental foi menosprezado no pas, continuando apenas com a sua
expresso material ou fsico-financeira e submetido a um enfoque normativo e de
tratamento economicista.
Como assinala Garcia (2012), apesar de a Constituio de 1988 ter criado
o PPA e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) ter sido instituda como um
instrumento delineador ou articulador do ajustamento conjuntural do PPA com
o oramento pblico, este nasce em um contexto em que o planejamento gover-
namental de carter normativo j estava em descrdito, com intensa crtica por
parte dos defensores ou idelogos da prpria corrente neoliberal.
Ignorou-se uma nova e muito mais complexa realidade poltica, econmica,
social e cultural, tanto em nvel nacional quanto principalmente no mbito mundial,
no sendo considerados, de acordo com Garcia (2012), os avanos ou os novos
conhecimentos em curso no que se referiam aos processos de governo e s novas
teorias e prticas de planejamento governamental moderno que buscavam uma maior
integrao dimensional dos recursos polticos, econmicos, organizativos e cognitivos.
Ao longo dos anos de 1990 h uma nova concepo de planejamento no pas
envolvendo a temtica do desenvolvimento sustentvel, objeto de estudo nas ltimas
dcadas em mbito mundial. E na regio Nordeste, especificamente, essa temtica
teve espao no Projeto ridas: uma estratgia de desenvolvimento sustentvel para o
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 233

Nordeste. Foram definidos nesse projeto sete grupos de trabalho com as seguintes
dimenses: recursos naturais e meio ambiente; recursos hdricos; desenvolvimento
humano e social; organizao do espao regional; economia; tecnologia; polticas de
desenvolvimento e modelo de gesto e integrao com a sociedade (Tinoco, 2005).
O Projeto ridas foi responsvel pela conduo de um amplo e diversificado
conjunto de estudos, envolvendo diferentes problemas e dimenses do desenvol-
vimento regional, no s no mbito setorial, como tambm em termos espacial
ou territorial. Concebido e consolidado, naquele momento, pela Secretaria de
Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica, com a
participao do Banco Mundial e envolvimento de diversos governos dos estados
da regio Nordeste, contou tambm, em termos tcnicos, com o apoio do Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura (Iica).
No Projeto ridas trabalhava-se com a tese de que era necessrio e urgente refletir
e reinventar a poltica de desenvolvimento do Nordeste, tomando como parmetros,
segundo Magalhes (1994), a introduo do conceito de desenvolvimento sustentvel,
o planejamento de longo prazo que envolvesse ao menos uma gerao, alm da redefi-
nio do papel do governo, de um processo de descentralizao do planejamento e de
execuo das polticas pblicas e da criao de um espao necessrio para a mobilizao
do potencial criativo da sociedade.
Em termos gerais, o Projeto ridas tinha como objetivo elaborar propostas
estratgicas, polticas e programas prioritrios, por meio de uma metodologia de
planejamento de modelo e gesto, elaborada no bojo do prprio Projeto ridas,
tendo por finalidade o desenvolvimento sustentvel da Regio Nordeste e levando
em considerao como rea de atuao a zona rural e o espao que envolve a regio
semirida nordestina (Magalhes, 1994).
A concluso do documento tcnico referente a esse projeto se deu no final
do ano de 1994. E, posteriormente, aps a concluso do Projeto ridas, que
os estados nordestinos, individualmente, passaram a formular os seus planos de
desenvolvimento sustentveis, que incorporavam, obviamente, tanto os problemas
relacionados s questes ambientais quanto as questes que envolviam a insero
econmica das camadas populacionais de menor poder aquisitivo ou menos
favorecidas socialmente.
Em se tratando de Rio Grande do Norte, segundo Tinoco (2005), o Plano de
Desenvolvimento Sustentvel foi um dos ltimos a ser concludo em todo o pas,
no ano de 1997. E foi o resultado de um convnio firmado entre o governo do Estado,
o ento governador Garibaldi Filho (1995-1998), e o Iica, sendo coordenado pelo Idec,
que em 1996, havia passado a assumir as atribuies relativas rea de meio ambiente.
234 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Segundo a Seplan/RN Idema (1997, p. 9) apud Tinoco (2005, p. 24),


o conceito de desenvolvimento sustentvel no plano refere-se ao processo de
mudana e elevao de oportunidades sociais que compatibilize no tempo e no
espao, o crescimento econmico, a conservao dos recursos naturais e do meio
ambiente e a equidade social. A metodologia do plano seguiu os pressupostos do
planejamento estratgico situacional, com uma orientao tcnico-estratgica de
longo prazo, tendo em vista que o cenrio idealizado ou desejado naquele momento
vislumbrava um horizonte de tempo at 2010.
A partir de ento, vrios planos regionais de desenvolvimento sustentveis foram
realizados, envolvendo as regies de Mossor, Vale do Au, Agreste, Alto Oeste,
Mdio Oeste, Serid, Litoral Norte e regio metropolitana (RM) de Natal.
Ainda na dcada de 1990, com a discusso da reforma do estado e a adoo
de mtodos e preceitos oriundos do setor privado e incorporados administrao
pblica descentralizao, desregulamentao dos processos, enxugamento da
mquina estatal, avaliao por desempenho, contratualizao etc. emergem
propostas de modificao dos aparatos institucionais da administrao pblica
em favor da maior racionalidade dos gastos e de um maior grau de insero da
economia ao mercado mundial.
Nesse sentido, entre outras reformas, presenciou-se no Rio Grande do Norte
a extino da Secretaria de Fazenda e Planejamento, sob a Lei Complementar
no 129, de 2 fevereiro de 1995, sendo criada em seu lugar a Secretaria de Tributao,
encarregada de gerir a receita estadual e a Secretaria de Planejamento e Finanas
(Seplan), com a finalidade de controlar e realizar os gastos pblicos, o planejamento,
o controle interno e a contabilidade pblica (Tinoco, 2005). Presenciou-se tambm
a privatizao de vrias empresas do setor pblico, como a Companhia Eltrica do
Rio Grande do Norte (Cosern) e a empresa de Telecomunicaes do Rio Grande
do Norte (Telern).
J na dcada de 2000, especificamente no incio da primeira administrao
da ento governadora Wilma Maria de Faria (2003-2007), ocorreu uma reforma
administrativa que estabeleceu, segundo Tinoco (2005), modificaes relevantes
na estrutura administrativa do estado. Entre as modificaes, podemos destacar a
transformao da Secretaria do Estado da Indstria, do Comrcio, da Cincia e
da Tecnologia (Sintec) em Secretaria do Estado de Desenvolvimento Econmico
(Sedec) sob a Lei no 163, de 5 de fevereiro de 2003.
Essa nova secretaria tambm deu incio implantao do Centro de Vocao
Tecnolgica (CVT) que previa o incremento do desenvolvimento econmico do estado,
respeitando as vocaes dos municpios do Rio Grande do Norte por meio da imple-
mentao e do aperfeioamento cientfico e tecnolgico. Assim o planejamento estadual
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 235

nos anos 2000 passou a ser marcado por procedimentos metodolgicos e com aes mais
planejadas, tendo como destaque o Plano Plurianual.
Atualmente, a Seplan, rgo de natureza instrumental, integrante da administrao
pblica direta, nos termos da Lei Complementar no 139, de 25 de janeiro de 1996,
com alteraes introduzidas pela tambm Lei Complementar no 163, de 5 de fevereiro
de 1999, tem a responsabilidade de coordenar, executar, supervisionar, controlar e
avaliar os sistemas estaduais de planejamento, oramento e finanas (Rio Grande do
Norte, 2012c).
Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanas do Rio Grande do
Norte compete:
Elaborar planos de desenvolvimento econmico, social, cientfico e tecnolgico
do Rio Grande do Norte; Levantar e divulgar dados e informaes sobre o sistema
produtivo e a realidade social do Rio Grande do Norte; Orientar a elaborao de
propostas oramentrias e de planos plurianuais pelas Secretarias de Estado e entidades
descentralizadas; Estabelecer os programas de execuo oramentria e acompanhar
sua efetivao; Estabelecer a programao financeira dos recursos do Estado; Avaliar
a programao oramentria e financeira das entidades da Administrao Indireta
dependentes de repasses do Tesouro Estadual; Controlar o movimento da tesouraria,
envolvendo ingressos, pagamentos e disponibilidades; Coordenar os entendimentos do
Governo do Estado com entidades federais, internacionais e outras para obteno de
financiamentos e/ou recursos a fundo perdido, destinados ao desenvolvimento
de programas estaduais; e, Coordenar o Sistema de Informaes Governamentais,
em especial as prestaes de contas das Secretarias para encaminhamento
Controladoria Geral do Estado, com vistas ao cumprimento do art. 22, VIII,
da Lei Complementar no 163/99 (Rio Grande do Norte, 2012c).
As atividades que so compreendidas na rea de competncia da Seplan so
exercidas pelos rgos integrantes de sua estrutura organizacional, das entidades
da administrao indireta a ela vinculadas e a outras sujeitas sua superviso.
No tocante execuo de determinadas atividades, a Seplan/RN conta atualmente
com o apoio tcnico da autarquia do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e
Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (Idema/RN), com o qual pode celebrar
convnios especficos (Rio Grande do Norte, 2012c).
O nvel de direo superior da Seplan representado pelo cargo de secretrio
de estado do planejamento e das finanas, de provimento em comisso. O nvel de
gerncia representado pelos cargos de secretrio adjunto do planejamento e das
finanas e de subsecretrio de planejamento e controle. So mecanismos especiais de
natureza transitria as comisses especiais, os grupos de trabalho, os grupos tarefas,
os programas, os projetos, as campanhas e os mecanismos similares institudos
para fins especficos. A Seplan, por meio da Coordenadoria de Planejamento,
Acompanhamento e Controle (Coplac), da Coordenadoria de Administrao
236 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Financeira (CAF) e da Coordenadoria de Oramento (CPO), fixa as normas


tcnicas e os padres de procedimentos das atividades comuns de planejamento,
finanas e oramento, a serem observados pelas unidades instrumentais de finanas
dos demais rgos da administrao direta e indireta do estado.
O planejamento torna-se predominantemente financeiro e operacional,
confirmando a avaliao feita por Cardoso Junior (2011, p. 9), ao analisar a
atividade de planejamento no Brasil a partir dos anos 1990, quando afirma que o
planejamento reduzido a algo tcnico-operacional. Passa a ser compreendido
apenas como um processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem
realizadas com os limites oramentrios previstos.
Outrossim, na Seplan os tcnicos consideram tambm que h outros
problemas que potencializam a crise ora vivenciada pelo planejamento no estado do
Rio Grande do Norte. Alguns problemas derivam da relao pblico versus privado
que permeia a tomada de deciso, do modus operandi dos polticos que
colocam como prioridade os seus interesses. Outros derivam da estrutura
administrativa de apoio marcada por ausncia de carreira, de incentivos,
do quadro de pessoal com idade avanada e sem reposio, a no participao
poltica da sociedade, da inexistncia de burocracias slidas e profissionalizadas.
Assim, a estruturao das instncias de deciso, dos instrumentos, das formas de
articulao e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica cotidiana
do estado so to cruciais quanto as de planejamento (Cardoso Junior, 2011).
Da mesma forma, apontam a necessidade de uma ressignificao da concepo da
gesto pblica, que leve em considerao a recuperao de suas dimenses poltica
e social, focada no apenas na eficincia, mas acima de tudo a sua importncia
ou eficcia social. Para tanto, torna-se imprescindvel:
reequilibrar e ressignificar ambas as dimenses planejamento governamental e gesto
pblica , tratando-as como unidade de anlise e de reconstruo das capacidades do
Estado para o desenvolvimento nacional. Seja em termos analticos, seja em termos
prticos, de definio estratgica das polticas ou de conduo cotidiana das aes,
o binmio planejamento e gesto, at ento tratado separadamente, precisa agora
e a conjuntura histrica bastante propcia a isso ser colocado em outra perspectiva e
em outro patamar de importncia pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas
de que este necessita para o cumprimento de sua misso supostamente civilizatria
(Cardoso Junior, 2011, p. 10).
Constata-se, pois, nesta breve retrospectiva histrica do planejamento, que ao
longo do tempo a capacidade de planejamento do Estado foi ficando em segundo
plano, na medida em que desmantelou-se a estrutura organizacional existente de
planejamento, seja pelo desaparecimento das competncias j instaladas, seja pela
no renovao dos quadros; e este foi assumindo cada vez mais as funes de progra-
mao das despesas em funo dos limites de oramento. E, em decorrncia, perdendo
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 237

a capacidade de apoiar de forma decisiva o processo de elaborao, implementao


e acompanhamento das polticas pblicas. A seo seguinte aprofunda a discusso
procurando analisar a influncia dos diversos atores sociais no processo de planejamento
por meio das diferentes etapas do PPA.

3 ELABORAO, APROVAO, IMPLANTAO, EXECUO, MONITORAMENTO,


AVALIAO E REVISO DO PPA: QUAL O ESPAO DA PARTICIPAO?

3.1 A participao das unidades setoriais


As principais caractersticas do processo de elaborao do Plano Plurianual, segundo o
Manual de Elaborao do PPA norte-rio-grandense so: viso estratgica com
objetivos definidos; identificao dos problemas e oportunidades; concepo dos
programas para soluo dos problemas; especificao das diferentes aes, programas,
produtos, projetos e ou atividades; os macro objetivos, a quem seriam atribudos
indicadores, e os produtos, a quem seriam atribudos as metas.
A metodologia de elaborao tem no programa referido sempre a soluo de
problemas, a unidade bsica de organizao do PPA. O carter estruturador do programa
tenta articular os objetivos, as aes, as metas, os indicadores e o oramento.
As etapas do Plano Plurianual, citadas no Manual de Elaborao do PPA
norte-rio-grandense (2012-2015) preparao, elaborao, aprovao, implantao,
execuo, monitoramento, avaliao e reviso esto explicitamente definidas.
A etapa de preparao apresentada como um processo que envolve o desen-
volvimento de aes chamadas preliminares, que por sua vez fundamentam a
elaborao do plano, quais sejam: a definio da metodologia para a elaborao do
PPA 2012-2015, a proposta preliminar da estruturao do projeto de lei do PPA,
com os devidos anexos e a validao da metodologia e da estrutura do documento.
J a etapa de elaborao, corresponde ao desenvolvimento das atividades de
elaborao propriamente dita dos programas, que deve constituir, por seu turno,
um insumo bsico ou como principal referncia, a prpria base estratgica do PPA.
Esta etapa deve nortear no s a formulao das polticas pblicas, mas tambm
os eixos, as diretrizes gerais e as prioridades, constituindo, portanto, naquilo que
denominado de Projeto Lei do PPA.
Conforme j apontamos, em relao s recomendaes dos planos de desenvolvi-
mento sustentveis regionais, estas ocorrem apenas quando h interesse de atuao de
cada secretaria setorial. Podem fazer parte ou no do conjunto de programas do PPA,
pois a estratgia utilizada foi apenas a de consulta aos documentos e s suas recomen-
daes. Assim, a afirmao de que eles so utilizados para elaborao do PPA deve ser
238 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

relativizada, apesar de que eles traam um panorama dos problemas e potencialidades


do estado do Rio Grande do Norte.
Em relao s deliberaes dos conselhos, a participao foi indireta na medida
em que no houve um processo dinmico de escuta. Segundo tcnico da Seplan,
Os Conselhos foram envolvidos de maneira indireta no processo de elaborao do PPA
atravs da recomendao, por parte da SEPLAN, de que fossem incorporadas s propostas,
as deliberaes das Conferncias Estaduais dos Conselhos. Porm, coube aos rgos
setoriais a anlise, e deciso final quanto as Aes e Programas a serem incorporados
no PPA. A orientao da SEPLAN para que fossem consideradas as deliberaes das
Conferncias, partiu do pressuposto de que elas so mecanismos legtimos de participa-
o social. Os planos regionais tambm foram includos dentro dessa lgica, por terem
sido construdos atravs de metodologia participativa. A participao de representantes
do poder pblico estadual, inclusive da SEPLAN, em alguns desses Conselhos tais
como: conselhos estaduais de Assistncia Social; de Segurana Alimentar; da Sade;
da Criana e do Adolescente; do Desenvolvimento Rural Sustentvel; do Turismo; da
Cincia e Tecnologia; da Mulher; Igualdade Racial; de Meio Ambiente; de Recursos
Hdricos; de Habitao; do Idoso; dentre outros. Facilitando assim, a obteno de suas
demandas (Rio Grande do Norte, 2013b).
Em relao s contribuies descritas e que compem a base estratgica de
elaborao do PPA, verifica-se que elas apresentam-se de modo superficial pela
insuficincia de dados, ausncia de participao social e aproveitamento baixo das
informaes j existentes contidas nos planos de desenvolvimento regional.
A etapa de elaborao do PPA ocorre no mbito das secretarias, aps as reunies
com a equipe da Seplan, sendo composta pela formulao das aes concretas e organizada
em programas direcionados ao enfrentamento dos problemas. Nessa etapa, levado em
considerao o aproveitamento das potencialidades do estado do Rio Grande do Norte,
que deve estar em consonncia no apenas com as diretrizes setoriais das secretarias, mas
tambm com as prprias orientaes gerais do governo.
Para os tcnicos da Seplan, em entrevista realizada, este processo complementa-se
pela responsabilidade dos respectivos rgos em avaliar as polticas pblicas,
em consonncia com o que foi projetado, a fim de contriburem com propostas
ou polticas que precisam ser aprimoradas e com a tarefa de emitir pareceres
das polticas pblicas que no deram certo.
Nas entrevistas realizadas, todos os tcnicos preocuparam-se em afirmar
que a Seplan no elabora diretamente o PPA, mas apenas faz a consolidao das
propostas, uma vez que a elaborao do Plano Plurianual de responsabilidade
de todos os rgos envolvidos.
Os rgos que tm suas atividades fins tambm tm os diagnsticos do que est acon-
tecendo e baseados nos seus prprios estudos, por exemplo, sade, educao, elaboram
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 239

o seu plano de ao focado em resolver determinados problemas, focados nas regies,


que eles prprios identificam. A SEPLAN no quem elabora, quem elabora so todos
os rgos, a SEPLAN consolida (Rio Grande do Norte, 2012c).
A percepo das dificuldades que a Seplan/RN tem de se apropriar setorialmente
das polticas, uma vez que essas so de responsabilidade dos rgos ou secretarias
estaduais, comentada pelo tcnico 1, ao destacar a ausncia de um rgo tcnico na
secretaria de planejamento para dar suporte ao processo de formulao das polticas
pblicas e atuar diretamente com as secretarias ou os rgos setoriais. Afirma que
no Rio Grande do Norte j existiu um rgo com essa caracterstica o Instituto
de Desenvolvimento do Rio Grande do Norte (Idec) , mas que se transformou
em outro rgo, com outra finalidade, o Instituto de Desenvolvimento Econmico
e Meio Ambiente (Idema). Referindo-se ao Idec, afirma:
Em 1996, passou a ter, alm das atribuies da sua competncia original, atribuies
relativas rea de meio ambiente, culminando, em 2008, na alterao do nome para
o atual Instituto de Desenvolvimento Econmico e do Meio Ambiente IDEMA,
sua desvinculao da SEPLAN e, consequentemente, sua atuao como rgo
de apoio rea do planejamento programtico estadual. Com isso, as atividades de
elaborao de estudos, produo de informaes e estatsticas foram transferidas para
as competncias da SEPLAN (Rio Grande do Norte, 2013b).
Ainda continuando com a sua argumentao, afirma que:
em funo da ausncia de um rgo tcnico de planejamento, as secretarias acabam
agindo de maneira muito individualista. A SEPLAN precisaria, enquanto um rgo de
coordenao geral, ter uma viso global do processo, verificar o inter-relacionamento
entre as secretarias e no deix-las isoladas nas tomadas de decises. E, nesse ponto,
qualquer poltica pblica proposta pelos rgos e secretarias necessitaria de que essas
polticas fossem avaliadas por um rgo especializado, que pudesse de fato estudar
profundamente cada poltica. Mas, no Rio Grande do Norte, infelizmente isso no
acontece (Rio Grande do Norte, 2012c).
Esta avaliao coerente com a avaliao feita por Santos (2011, p. 334)
ao avaliar a falncia do sistema de planejamento formal e os equvocos de seleo
e formao dos servidores dedicados ao planejamento, tanto em nvel setorial
quanto central.
Ressalta-se que o sistema s ser eficaz se os agentes forem reconhecidos
como legtimos para a funo. Por isso, a discusso vincula-se, necessariamente,
estruturao de um corpo que possua legitimidade e instrumentos para gerir o
sistema, o que s ter melhores condies de se materializar, entre outros fatores,
caso os agentes possuam conhecimentos sobre o funcionamento do governo,
as polticas pblicas e as razes do atual estgio de desenvolvimento do pas.
240 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Outra fase que envolve o processo de elaborao do PPA so as realizaes


de seminrios e reunies de trabalho e treinamentos dos tcnicos das secretarias
responsveis pela elaborao do plano, alm do preenchimento de formulrio
com os dados do PPA, referentes aos programas, projetos, atividades e metas
quantificadas e regionalizadas. Os formulrios devem ser preenchidos, portanto,
pelos representantes das secretarias setoriais, levando em considerao as compa-
tibilizaes com os planos de governo e as demandas regionais.
Em relao a esta fase consta no documento que houveram inmeras
e variadas contribuies de segmentos formais e informais da sociedade,
colhidas em diversos eventos da atual governadora do estado, como tambm
no perodo da pr-campanha e da prpria campanha eleitoral. No entanto,
no so especificadas quais foram essas contribuies, nem tampouco esses
segmentos, sejam formais e, sobretudo, os informais. Apenas relata-se que o
processo de elaborao do PPA iniciou-se com a realizao de um seminrio
que envolveu todos os gestores pblicos, levando em considerao as discusses
sobre os objetivos, as estratgias e os mtodos de sua construo.
No se vislumbra em nenhum momento, seja em documentos ou nas entrevistas,
as tenses naturais originrias da lgica setorial de construo do PPA. Tudo se
passa como se no houvesse contradies internas e disputas entre os atores pela
definio dos problemas, programas, objetivos, alocao de recursos. Trata-se de
uma viso do planejamento apenas como organizao dos meios contrariando a
ideia de que o debate sobre planejamento governamental deve estar nas relaes
entre Estado, sociedade civil e esfera pblica; no papel do Estado; nos dilemas entre
poltica e anlise de polticas; e nos assuntos que decorrem destas relaes
(Santos, 2011, p. 308).
Como constata-se, o planejamento longe de ser algo vivo que mobiliza a aten-
o dos atores em torno de uma viso de futuro, transformadora da situao social,
apresenta-se apenas como um instrumento reduzido a uma rotina procedimental
de preenchimento de formulrio e de natureza fragmentada.
Posteriormente, complementando ainda uma das fases do processo de
elaborao, realizada a anlise das propostas setoriais pela Coplac da Seplan
do governo do estado do Rio Grande do Norte com a finalidade de identificar
possveis inconsistncias metodolgicas, bem como as provveis incoerncias dos
dados e a promoo dos ajustes necessrios. Como j apontado anteriormente,
neste momento, so feitos os cortes oramentrios para adequao s expectativas
de receitas bem como a definio de prioridades do governo pela governadora e
secretrio de planejamento.
Finalmente, fechando o processo de elaborao do Plano Plurianual,
temos no apenas a consolidao das propostas e a elaborao do projeto de
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 241

lei do PPA, com a validao deste pelos titulares das secretarias, mas tambm a
definio das orientaes estratgicas de governo e dos programas, paralelamente
tambm aos parmetros financeiros de referncia, que estimam o montante
de recursos oramentrios disponveis para alocao dentro do prprio PPA.
O corte dos gastos feito pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico
(CDE), rgo constitudo por praticamente todos os secretrios de estado,
ouvidos a governadora e a Seplan.
O exame do processo revela tambm que a ao coordenadora da Seplan
limita-se orientao metodolgica e recepo das propostas de todas as uni-
dades setoriais, tendo muito pouco espao ou praticamente nenhum para definir
a proposta de plano que seja orientador da ao do governo. Este dado apenas
refora a compreenso do papel residual e secundrio da Seplan no que se refere
ao processo de planejamento como capaz de orientar as aes do governo a partir
de uma viso de futuro construda pelos diversos atores sociais.
Contata-se, em relao institucionalizao de mecanismo para estimular
a participao das unidades setoriais e rgos, a ausncia de uma arquitetura
organizacional para favorecer a articulao entre diferentes rgos e atividades.
Registrem-se apenas os seguintes momentos de interlocuo: durante o seminrio
para apresentao da metodologia aos diversos rgos e secretarias setoriais;
durante o processo de elaborao com a figura dos monitores para facilitar
a interlocuo entre Seplan e rgos setoriais e do Poder Executivo; e aps os
rgos setoriais apresentarem seus programas e dados para compatibilizao
da receita e ajustes. No existem outros canais de interlocuo para estimular
as atividades de planejamento. No h outros momentos para compartilhar
problemas e propostas com os diferentes rgos, o que caracteriza uma lgica
fragmentadora de proposies e compromete uma ao articulada entre os
rgos, dificultando a soluo de problemas que pela prpria natureza possuem
muitas interfaces com outras unidades administrativas e uma governana com
a presena de muitos atores.

3.2 A relao do governo com a sociedade civil


O Manual de Elaborao do PPA norte-rio-grandense 2012-2015 tem a preo-
cupao de demonstrar, teoricamente, a importncia das atuais diretrizes e dos
princpios que norteiam a questo da participao social na implementao
e no controle das polticas pblicas. A preocupao com essa participao,
surgida sobretudo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, marca por
sua vez a instituio de um novo paradigma da gesto das polticas pblicas
no pas, seja por meio da promoo da descentralizao e/ou da ampliao dos
espaos de interveno da cidadania.
242 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

As novas diretrizes constitucionais de participao cidad criaram dois prin-


cipais mecanismos de deliberao coletiva, como lembra e informa o Manual de
Elaborao do PPA do Rio Grande do Norte 2012-2015, que foram exatamente
os conselhos de polticas pblicas e as conferncias, buscando dessa forma a
transparncia do processo e reforando o esprito democrtico da gesto governa-
mental, alm de tentar proporcionar, obviamente, a legitimidade do processo de
construo do PPA.
As diretrizes da orientao do processo de participao social na construo do
PPA visam, portanto, no apenas a valorizao dos canais de participao existentes,
com a devida valorizao tambm das propostas j construdas nesses espaos por
meio dos Conselhos e das Conferncias, mais tambm a construo conjunta das
prioridades entre os rgos setoriais das secretarias estaduais e dos atores envolvidos
nas aes. Alm do prprio retorno ou do feedback para esses mesmos atores envol-
vidos, em todas as etapas do processo de construo do Plano Plurianual.
Assim a metodologia de participao social do PPA norte-rio-grandense 2012-2015,
em termos de formatao, foi proposta tendo como referncia a seleo do conjunto
das deliberaes e das recomendaes dos conselhos e das conferncias, identificadas
tanto em sua abrangncia estadual quanto regional, por intermdio da formao de
grupos de trabalho. Esses grupos de trabalho seriam formados por representantes dos
rgos setoriais e pelos conselhos vinculados a esses rgos. Aps a triagem do conjunto
de deliberaes e das recomendaes priorizadas, o grupo de trabalho encaminharia
os resultados ao corpo tcnico responsvel pelo Plano Plurianual, setorialmente atrelado
a cada temtica. O material ou o produto serviria, ento, de base para a elaborao dos
objetivos setoriais do prprio PPA.
O objetivo era formar parcerias, dividindo responsabilidades na construo
de uma gesto com incluso social, por meio da ampliao do dilogo com os
movimentos sociais e com a sociedade civil organizada, de maneira que esses setores
participassem das pautas relevantes e da elaborao das polticas pblicas, como
enfatizado no Manual de Elaborao do PPA 2012-2015. A importncia dos conselhos
e conferncias residia no fato de constiturem-se espaos de exerccio de pactuao
dos diversos setores da populao.
No entanto, o exame do processo efetivo de elaborao do PPA, evidencia que
os mecanismos metodolgicos institudos com vistas participao da sociedade civil
no processo de construo da participao social em torno do processo de elaborao
do PPA, no foram seguidos conforme o que previa o Manual de Elaborao do PPA
2012-2015, caracterizando ausncia de dilogo com a sociedade civil organizada e
colocando em segundo plano a pactuao das polticas pblicas.
Como afirma a representante do Conselho Estadual de Sade (CES),
em entrevista realizada em janeiro de 2013:
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 243

O PPA 2012-2015 do Rio Grande do Norte, inclusive, a parte relativa pasta da sade
foi elaborada pela gesto da SESAP. No houve iniciativa da Gesto e nem a provocao
oportuna do Conselho Estadual de Sade para ocupar seu espao e vincular suas propostas
no processo de construo desta pea de planejamento que deve prever recursos para
gastos correntes e para investimentos no impulsionamento de polticas pblicas. O CES
s entrou na apreciao desta matria de Lei, quando a proposta do Governo j estava na
Assembleia Legislativa, em discusso, ocasio que participou de uma audincia pblica
e em seguida de uma reunio da Comisso de Financiamento da AL-RN coordenada
pelo Relator Deputado Jos Dias (Rio Grande do Norte, 2013b).
A ausncia de participao na elaborao do PPA tambm registrada pelo
Conselho Estadual de Educao (CEE), em entrevista realizada em janeiro de
2013. Conforme relata o seu representante
O PPA desconhecido pelos conselheiros, embora tivssemos o maior interesse de participar
e contribuir na sua elaborao (uma vez que tendo prazo de vigncia desde 2012, obviamente
j deve ter sido elaborado e estar sendo executado) (Rio Grande do Norte, 2013b).
Em decorrncia, o CEE no apresentou nenhuma proposta. Dado o quadro
de problemas educacionais existentes no Rio Grande do Norte, no mnimo
preocupante que esta instncia de representao da sociedade civil no tivesse nada
a dizer e/ou reivindicar e, portanto, sequer fosse ouvida.
Para os tcnicos da Seplan, a ausncia de participao social dos conselhos
(no ocorreram reunies ou as escutas regionais entre os membros da Seplan/RN e
representantes da sociedade civil) foi minimizada pela incorporao dos resultados
das deliberaes e das prioridades das reunies dos conselhos e das conferncias.
A alegao para a no existncia das reunies ou das escutas regionais foi
a viabilizao do tempo e da prpria reestruturao dos rgos, em funo da
mudana de governo, j discutida em questes anteriores. A orientao, portanto,
restringiu-se a ver as demandas que vinham, principalmente, dos conselhos e das
conferncias j realizadas. Foram citados os seguintes conselhos que tm participao
do poder pblico estadual: assistncia social, segurana alimentar, sade, criana e do
adolescente, desenvolvimento rural sustentvel, turismo, cincia e tecnologia,
mulher, igualdade racial, meio ambiente, recursos hdricos, habitao e do idoso.
Registre-se, no entanto, que no PPA no h como identificar que demandas foram
incorporadas. Assim, no h possibilidade de saber que importncia tais demandas
assumem no conjunto das aes que compe o PPA:
A legitimidade que a gente tem hoje so as deliberaes das polticas das conferncias
que aconteceram que so legtimas e participativas do mesmo jeito. Ento, a gente pegou
as deliberaes dos conselhos e das conferncias que aconteceram (..) a gente pediu aos
rgos de sade, assistncia que trouxessem as deliberaes, exatamente tirando digo
assim essa coisa crtica de no estar indo at as regies, fazendo as audincias pblicas.
244 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Foram entregues a gente os relatrios das deliberaes, das conferncias municipais


(Rio Grande do Norte, 2012c)
Para a equipe da Coplac/Seplan o ideal seria ter realizado as escutas regionais
com vista legitimidade do processo. Mas j que havia dificuldades em realiz-las,
procurou-se outra forma de legitimidade que foi exatamente os resultados das deli-
beraes das polticas pblicas das conferncias e dos conselhos, entendidas como
legtimas e participativas. Como j apontamos no h como saber que demandas
foram absorvidas pelo PPA.
Em entrevista com representante do CES, realizada em janeiro de 2013,
ficou claro que no houve recomendaes do conselho e propostas, tendo sido
apenas apresentado um parecer da LOA 2013, indicando a necessidade de ajustes
para a LDO e LOA 2014.
Esta afirmao est em desacordo com as informaes dos tcnicos da Seplan,
evidenciando a ausncia de participao social no processo de elaborao do PPA
que para o representante do conselho estadual de sade o resultado de pouco
acmulo de discusso e consequente pouca interferncia na cobrana e provoca-
o a que a gesto se obrigue a incorporar o controle social nas suas agendas que
legalmente exige a participao do CES.
Idntica avaliao foi feita pelo representante do conselho estadual de educao,
que ao ser perguntado se o PPA havia incorporado recomendaes e/ou deliberaes do
conselho, respondeu que no sabia se tais recomendaes e/ou deliberaes existiram
e se foram ou no incorporadas, pois desconhecia qualquer processo de participao
social para elaborao do PPA.
Ao que me consta, no houve contribuio alguma, embora a primeira competncia
legal do CEE-RN seja subsidiar a elaborao e acompanhar a execuo dos planos
educacionais, em consonncia com as polticas e diretrizes nacionais de educao
(Rio Grande do Norte, 2013b).
Portanto, na prtica, no h dilogo com os movimentos sociais e com a
prpria sociedade civil, em termos de participao, sobretudo nas pautas que
so relevantes no processo de elaborao das polticas pblicas. Embora se
reconhea a importncia dos conselhos e das conferncias, a forma de comu-
nicao, quando ocorre, esttica ou passiva, quando deveria ser de fato uma
construo ativa, dialogada entre os anseios do governo e da sociedade civil.
Para a representante do CES impe-se para ampliar a participao da
sociedade civil:
Fortalecimento da participao social nas agendas das polticas pblicas de forma
qualificada e consequente o que exige uma participao mais efetiva das instituies
com potencial para esse objetivo, a exemplo das academias que com seus tcnicos
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 245

em diversas reas do conhecimento poderiam prestar uma assessoria na forma


de extenso, com um pacto de benefcios para ambos e, claro, para a sociedade
(Rio Grande do Norte, 2013b).
(...) O conselho representa a sociedade civil na elaborao do PPA, LDO e LOA e,
portanto, d um carter participativo e democrtico, agregando demandas com maior
proximidade das necessidades sociais (Rio Grande do Norte, 2013b).
Na opinio do representante do CEE, uma efetiva participao da sociedade
civil deve ter uma grande amplitude, abrigando o mais largo espao de representao
social, e a partir da cada poder da Repblica faria a sua parte:
o Executivo consultaria seus prprios conselhos e rgos oficiais, bem como todas
as Secretarias e entidades vinculadas ao Governo; o Legislativo ouviria suas bases
eleitorais, atravs dos Deputados Estaduais e rgos ligados Assembleia Legislativa,
e poderia realizar audincias pblicas sobre o plano. Com isso teria conhecimento de
causa e melhores condies de oferecer emendas aditivas, substitutivas ou supressivas
ao plano; o Judicirio enviaria as sugestes dos seus juzes jurisdicionais. Alm disso,
o Ministrio Pblico, atravs de suas mltiplas procuradorias, enviaria suas sugestes.
E poderiam ser ouvidos tambm os [rgos de classe (como a OAB e o CRM) e os
sindicatos. Mais: a Igreja e todas as congregaes religiosas tambm poderiam ser
ouvidas (Rio Grande do Norte, 2013b).
Conclui-se, portanto, que h um arranjo institucional para abrigar o processo
de discusso sobre o planejamento no Rio Grande do Norte, mas que este no
efetivamente implementado. A incorporao das sugestes vindas dos conselhos
e das conferncias, quando ocorre, d-se de modo passivo. Revela-se assim que no h
nenhuma interlocuo efetiva, no sentido da interao dialgica, entre demandantes
de servios e a unidade planejadora. Logo, as demandas sociais por polticas pblicas
podem entrar ou no na agenda de governo, dependendo de um conjunto de fatores
de natureza poltica e econmica.
claro que o problema no se restringe a estes aspectos. H que se registrar
tambm o nvel de conhecimento dos conselheiros sobre o PPA e seu interesse em
participar de sua elaborao.
Para a representante do CES,
O conjunto da atual composio do Conselho Estadual de Sade do Rio Grande
do Norte dispe de poucos conhecimentos sobre este instrumento, de sua impor-
tncia para a execuo dos recursos e de seu devido acompanhamento pelo controle
social, estendendo, tambm, para as outras peas do planejamento LDO e LOA
(Rio Grande do Norte, 2013b).
O desconhecimento do PPA tambm foi apontado pelo representante do
CEE, indicando uma dificuldade adicional de interlocuo com o governo.
Alis, a dificuldade de apropriao da sistemtica de formulao, acompanhamento
246 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

e avaliao das polticas pblicas tem sido um problema para a maioria dos conselhos,
o que acaba por reduzir a efetividade de sua participao.
Como se constata, apesar do governo utilizar-se de um discurso de gesto
participativa, na prtica o envolvimento com a sociedade civil organizada tnue
e quase inexistente. Das entrevistas com representantes dos conselhos estaduais
de sade e educao emergem contrapontos importantes ao discurso oficial:
i) o desconhecimento sobre a incorporao das deliberaes e recomendaes dos
conselhos e conferncias (o mnimo que se esperava que os conselhos fossem
comunicados sobre o aproveitamento de suas recomendaes, alm de que tal desco-
nhecimento revela ainda a dificuldade de interlocuo do governo com instncias de
representao da sociedade civil); ii) o desconhecimento de qualquer solicitao
de documentos que pudessem orientar a elaborao do PPA; e iii) o desconhecimento das
prioridades de governo. Ou seja, pode-se afirmar que a participao social na
elaborao do PPA apenas uma proposio do manual de elaborao e que h
ainda um longo caminho a trilhar para efetivar a participao social.
A relao com a sociedade e com processos democrticos para definio de
prioridades e realizao de escolhas um dos elementos que articulam a gesto
pblica com a dimenso democrtica e, portanto, com a dimenso poltica,
no se restringindo a aspectos instrumentais e tcnicos com vistas eficincia em um
sentido restrito, mas definio da prpria atuao do Estado e sua eficcia social
(Carneiro e Menicucci, 2011, p. 44).
A ausncia dessa relao implica, pois, na manuteno de um padro de
atuao do estado impermevel s demandas da cidadania e sem mecanismos
de escuta com capacidade de transformao do plano.

3.3 A relao com a Assembleia Legislativa


O processo de planejamento participativo tambm destacado pelo governo quando
refere-se aos instrumentos das propostas oramentrias anuais que so encaminhadas
ao Poder Legislativo, enquanto objetos legais, que obrigam o governo a rever os
seus planos, programas, projetos e aes.
Para o assessor tcnico legislativo, em entrevista realiza em maro de 2013,
a Assembleia Legislativa tem se esforado bastante para cumprir o seu papel
que sempre o de mediador e equalizador dos interesses sociais conflitantes,
ou que necessitem de regulao. No caso da apreciao do PPA, a maior participao
da assembleia para a construo democrtica do plano, d-se na abertura para ouvir
e ponderar sobre os interesses dos diversos setores da sociedade civil para os seus
respectivos setores.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 247

Ainda segundo ele, a Assembleia Legislativa dispe de vrios mecanismos para


ampliar a discusso sobre o PPA com a populao, embora este processo ainda seja
muito incipiente. Afirma ele:
A Assembleia dispe de inmeros mecanismos para ampliar a discusso sobre o PPA.
Esses mecanismos consistem no direito de cada parlamentar requerer as informa-
es que entender pertinente ao exame e deliberao do PPA; direito de ao das
comisses temticasrequerer o envio de documentos e audincia de autoridades
oramentrias; o direito a realizao de audincias pblicas para ouvir a sociedade
e os expertos. Entendo que a discusso sobre as leis oramentrias deve nascer,
pela prpria prerrogativa de iniciativa, no Poder Executivo. O calendrio de apre-
ciao constitucional para apreciao das leis oramentrias bastante exguo para
o parlamento. algo que se deve estudar (Rio Grande do Norte, 2013b).
A percepo dos tcnicos da Seplan sobre a participao da Assembleia Legis-
lativa na discusso do PPA a de que ela no discute e no d importncia devida
ao planejamento. Prefere a negociao de pontos especficos do PPA sem emitir
uma avaliao sobre a pertinncia ou no do conjunto de aes propostas e muito
menos uma avaliao sobre a soluo dos problemas que o plano pretende resolver.
Neste sentido, a avaliao de que a discusso do PPA com a populao muito
incipiente corrobora esta percepo. Este fato destacado pelo tcnico 4 da Seplan
quando refere-se no abertura do PPA pela Assembleia Legislativa populao
em geral por meio das audincias pblicas. A populao tem todo o direito de
discutir o PPA e fazer suas demandas, mas isso no aconteceu, embora tenha havido
inmeras solicitaes.
Essa questo ficou tambm evidenciada nas palavras do tcnico 1 da Seplan,
confirmando que ocorreram diversas solicitaes, inclusive de alguns conselhos,
e que ele mesmo teria participado assinando as solicitaes que reivindicavam as
realizaes das audincias pblicas:
Embora o estado no tenha legalmente a obrigao de abrir o PPA para a populao,
deveria o PPA ter sido aberto, pois a partir do momento que o plano plurianual
vai para a Assembleia Legislativa, a mesma teria que ter esse compromisso com a
sociedade. Posteriormente, o PPA retornaria SEPLAN para que se pudesse fazer o
ajuste de acordo com as demandas da sociedade, consolidando-se, assim, um processo
democrtico de sua construo (Rio Grande do Norte, 2012c).
Ainda em relao questo da abertura do PPA populao, o tcnico 1 da
Seplan enftico, reforando a viso citada, ao afirmar que poucos polticos ou
quase nenhum tem o cuidado de estudar o PPA. Para ele,
Como a abertura do PPA sociedade poderia levantar questionamentos e algumas
surpresas, exigindo, dessa forma, uma maior dedicao por parte dos polticos,
alguns acabam no querendo que isso ocorra, alm de no estarem preparados para
absorver os eventuais questionamentos da sociedade. E, assim, as eventuais mudanas
248 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

ocorrem muito mais quando h interesse de alguns polticos de barganhar determi-


nadas polticas em interesse prprio (Rio Grande do Norte, 2012c).
As divergncias citadas expressam a tenso existente entre burocracia e poltica,
vista como algo que subordina e condiciona as opes tcnicas e nem sempre
feita para preservar os interesses da sociedade.
Nesse ambiente de disputa, observa-se, em diversas situaes, que a burocracia
se defende dessa tenso no conforto da instrumentalizao do planejamento.
Apesar de lutar por suas ideias e, em diversas situaes, defender sua parciali-
dade poltica nos processos e decises em que esto inseridos, mais cmodo e,
portanto, mais usual, que ela lance mo dos processos que coordena para proteger e
ampliar seu espao de atuao. Nesse sentido, possveis ameaas institucionalidade
que confere sentido burocracia, inclusive uma reorientao no conceito de planeja-
mento governamental, podem ser objeto de disputa intensa por segmentos da classe
(Santos, 2011, p. 310).
Assim, o alcance das mudanas por parte da Assembleia Legislativa foi mnimo,
seja pelo fato de que os canais de participao no foram institucionalizados por
parte da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte, seja pela redu-
zida interveno dos polticos para alterar o contedo do PPA. A demanda que a
Seplan recebeu por parte da Assembleia Legislativa resumiu-se somente retirada de
alguns recursos ou valores do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial
(Proadi), que foi colocado em outro programa e no tocante s questes relacionadas
agricultura familiar, no chegando a ter praticamente nenhum impacto sobre os
recursos previstos, segundo os tcnicos da Seplan.
As emendas apresentadas ao PPA so de duas naturezas: de contedo e de
meta (aumento ou reduo de metas, aumento ou reduo de recursos destinados
s metas, criao de metas). No entanto, confirmando a avaliao de tcnicos da
Seplan, o tcnico da Assembleia Legislativa afirma que no considera que as emendas
apresentadas ao PPA, o alterem significativamente. Uma explicao para o fato
de que aparentemente no h maiores conflitos entre a proposta do Executivo e a
Assembleia Legislativa a de que
Em um aspecto bem amplo, fato que os governos sempreconstroem enormes ban-
cadas e, com isso foram maiorias qualificadas que, de regra,aprovam as matrias do
governo. Com a apreciao do PPA, no diferente (Rio Grande do Norte, 2013b).
Constata-se, portanto, que tambm no espao da Assembleia Legislativa
consagra-se um modus operandi impermevel s demandas da sociedade que
possam ser apresentadas de forma direta. Apesar de a Assembleia Legislativa
constituir-se um espao em que convergem muitas posies polticas parti-
drias com capacidade de realizar uma boa disputa sobre rumos, programas,
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 249

projetos e aes pblicas, a trama de relaes entre Executivo e Legislativo


coloca o debate em segundo plano.

4 O CONTEDO DO PLANO
A Lei no 9.612, de 27 de janeiro de 2012, que dispe sobre o Plano Plurianual do
estado para o quadrinio 2012-2015 organiza a atuao governamental a partir
da definio de diretrizes, programas, ao, objetivos e metas.
As diretrizes so as linhas gerais de ao estipuladas de acordo com as polticas
definidas, tendo em vista o alcance de objetivos determinados, o programa con-
cebido como um instrumento de organizao da ao governamental que abrange
um conjunto de medidas voltadas para a concretizao de objetivos especficos,
a ao como um instrumento de programao que contribui para alcanar
o objetivo do programa no qual est inserida, os objetivos so definidos como
os resultados que se pretende alcanar com a realizao das aes governamentais
e as metas como as especificaes quantitativas ou qualitativas dos objetivos
pretendidos (Rio Grande do Norte, 2012b).
Por sua vez, a ao pode ser oramentria e no oramentria. A ao
oramentria classificada em projeto e atividade. O projeto visto como
um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta
um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao de
governo e atividade definida como um instrumento de programao para
alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes
que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
necessrio manuteno da ao de governo (Rio Grande do Norte, 2012b).
A Lei no 9.612/2012 tambm define que os programas e aes sero observados
nas leis de diretrizes oramentrias anuais e nas leis que as modifiquem, define a
origem dos recursos para financiar a programao tesouro estadual, operaes de
crdito internas e externas e convnios celebrados com os demais entes federados
e os ajustes nos valores financeiros em cada exerccio financeiro por ocasio da
aprovao do oramento anual.
A estrutura do PPA est organizada da seguinte forma: descrio de cenrios
internacional, nacional, regional e estadual; desafios e compromissos; estrat-
gias de desenvolvimento por regies; eixos estruturantes de ao do governo;
programas por macro-objetivos e por eixo; programas e projetos estratgicos
parcerias e oportunidades; finanas pblicas; planejamento e gesto;
anexos programas e lei de diretrizes oramentrias.
250 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O primeiro eixo estruturante do PPA da ao governamental do Rio Grande


do Norte, o combate pobreza, apresenta como ncleo central um plano denomi-
nado de RN sem misria que se prope a articular e integrar aes que possibilitem
a promoo da defesa da vida, a garantia de renda, o acesso aos servios pblicos
e incluso produtiva. O ponto chave o atendimento s famlias com um
nvel de renda abaixo da linha de pobreza, ou seja, com rendimento per capita
de R$ 70,00 (setenta reais), tendo portanto como principal desafio a incluso da
populao extremamente pobre.
O RN sem misria na percepo do governo um pacto estadual para combater
a pobreza, envolvendo o governo federal, gestores pblicos estaduais e municipais,
poderes Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico, alm de setores produtivos,
movimentos sociais e a comunidade em geral. O plano RN sem misria apoiado
mais diretamente por aquilo que o governo denomina de projeto integrado de desen-
volvimento sustentvel, ancorado em um emprstimo entre o governo do estado
e o Banco Mundial, com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico
regional do Rio Grande do Norte, com incluso social e sustentabilidade ambiental.
Em sua linha de promoo defesa da vida, so destacados no plano RN sem
misria, as aes voltadas para a segurana e defesa do cidado, defesa da criana e do
adolescente, defesa da vida e insero social. No tocante busca de garantia de renda
mnima so contemplados esforos para a elevao da renda familiar com a insero
em programas de transferncias de renda. Sua instrumentalizao ocorrer por meio
da potencializao dos Centros de Referncias de Assistncia Social (Cras) de forma
a ampliar o atendimento s pessoas includas no programa e complementao de
renda do Programa Bolsa-Famlia (PBF) de jovens matriculados no ensino mdio.
Quanto incluso produtiva, urbana e rural, destaca-se que o projeto visa
ampliar, no mbito urbano, o acesso s oportunidades de ocupao e renda,
preparando a populao economicamente ativa para o mercado de trabalho,
por meio de iniciativas voltadas para o empreendedorismo e gerao de emprego
e renda. J no mbito rural, objetiva o fortalecimento da agricultura familiar por
meio da prestao de assistncia tcnica, distribuio de sementes, acesso terra,
produo de energia limpa e renovvel, fomentando a produo via cadeias produtivas,
alm da qualificao profissional.
Em relao s iniciativas de cunho social, as prioridades so apresentadas
por meio da implantao de uma linha de financiamento de pequenos negcios
Mo Amiga que dever ser apoiado por programas de formao profissional voltados
no s para a qualificao propriamente dita, mas tambm para a requalificao
da mo de obra. Outro programa de suporte s polticas sociais o Terra Viva,
que tem a finalidade de priorizar aquelas polticas voltadas para o pequeno agricultor:
apoio tcnico e financeiro e a garantia de safra e oferta de semente e corte de terras.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 251

No tocante ao acesso aos servios pblicos, a populao de maior vulnerabi-


lidade social dever ter suas carncias fundamentais atendidas pela priorizao dos
servios de segurana, sade, educao, saneamento bsico, energia, incluso digital,
cultura, esporte e lazer.
O PPA no deixa claro em nenhum momento a forma como essas aes
alcanaro as diferentes regies. Tudo passa-se como se o estado do Rio Grande do
Norte fosse homogneo e, por essa razo, as regies no demandassem nenhuma
ateno diferenciada.
O segundo grande eixo estruturante do PPA, o desenvolvimento sustentvel,
concebido pela procura de um desenvolvimento integrado sustentvel que aproveite
as oportunidades e as viabilidades identificadas no estado, com uma viso de longo
e mdio prazos e apoiado por um novo padro de gesto.
A inteno que o desenvolvimento integrado sustentvel priorize e integre
um conjunto de programas e aes multisetoriais. Entre outras, o fortalecimento
das cadeias e dos arranjos produtivos locais, com foco no acesso aos mercados,
aes voltadas para o combate misria, a ampliao e melhoria da infraestrutura
socioeconmica e uma melhor oferta de servios essenciais e bsicos de sade,
segurana e educao.
No tocante questo ambiental, a prioridade so os problemas relativos aos
recursos hdricos e desertificao, o que exigir a adoo de medidas mitigadoras
no que diz respeito degradao do solo, proteo dos recursos naturais, manejo
de culturas, oferta de recursos hdricos e aes de saneamento ambiental.
Os resultados esperados preveem a construo de um ambiente saudvel,
competitivo para atrair investimentos, alm do fortalecimento do aparelho estatal
para a conduo do processo de desenvolvimento, o que implica em concepo e
implantao de um modelo de planejamento e gesto que se adeque aos desafios
a serem enfrentados e aos compromissos assumidos.
Diferentemente do primeiro eixo no h registro de nenhum programa,
pacto ou plano para materializar o conjunto de intenes relativas ao eixo do
desenvolvimento sustentvel. Igualmente, no faz referncia aos planos de
desenvolvimento regionais.
O terceiro e ltimo eixo, gesto para resultados, tem por finalidade a melhoria
do desempenho do governo, enquanto agente indutor, regulador e controlador.
Para tanto, o modelo de gesto deve ser pautado em metas e mecanismos de
cobranas de resultados, estabelecendo-se, portanto, como uma poltica de ao
permanente. O PPA tambm busca o aumento da competitividade do estado
em consonncia com o comportamento dos agentes econmicos produtivos por
meio da capacidade do setor pblico em proporcionar eficincia, efetividade e
252 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

responsabilidade das polticas pblicas, ao tempo em que deve propiciar um


ambiente favorvel ao esprito empreendedor dos agentes econmicos.
Para viabilizar a gesto por resultados, o PPA defende a implementao de
um conjunto de iniciativas:
Desenvolvimento, teste e implantao de um processo sistemtico e continuado de
planejamento e gesto estratgicos, envolvendo as estruturas gerenciais do Estado;
reviso dos processos atuais e a remodelagem de processos e procedimentos gerado-
res de informaes gerenciais em apoio s decises governamentais, especialmente
no mbito do planejamento e da gesto oramentria e financeira; instituio e o
aperfeioamento de mecanismos de monitorao e avaliao das aes de governo,
bem como das formas de comunicao e gerenciamento das informaes; complemen-
tao da estrutura de infovia e de incluso digital; aperfeioamento dos sistemas de
controle e organizao patrimonial; desenvolvimento e implantao de contratualizao
e monitoramento de resultados no mbito de todos os rgos de governo, estabelecendo
indicadores de desempenho; implantao de infraestrutura governamental e de equipe
de apoio aos investimentos produtivos; e desenvolvimento de amplo programa de
renovao, qualificao, requalificao e motivao dos servidores pblicos estaduais
(Rio Grande do Norte, 2012c, p. 38).
Como se pode constatar, a ideia que sustenta o conjunto de iniciativas a de
resgate da funo de planejamento como aquela que articula estratgias, oramento,
recursos de toda ordem, monitoramento e avaliao de resultados. Ressalte-se
que em razo da realidade das estruturas de planejamento existentes nas unidades
setoriais j comentadas e da forma como vem operando a Seplan este um desafio
enorme, pois significa recuperar a importncia poltica do planejamento na estrutura
organizacional do estado.
Do exposto, tambm fica claro a defesa de que a sustentabilidade do setor
produtivo somente se dar em funo do possvel resgate da capacidade da gesto
pblica, que tem a obrigao de propiciar um ambiente favorvel ao esprito
empreendedor, que permitiria, por sua vez, alcanar ou gerar a competitividade.
Essas discusses nos remetem ao debate do papel do estado no contexto
das atuais mudanas econmicas e polticas, envolvendo o momento de crise do
sistema capitalista mundial.
Verifica-se, especificamente nesse terceiro e ltimo eixo estruturante, a con-
sonncia do PPA norte-rio-grandense ao receiturio das polticas gerencialistas da
administrao pblica ou da chamada nova gesto pblica, que passou a dominar o
pensamento da reforma do estado brasileiro a partir de meados da dcada de 1990,
tendo em vista, no somente a preocupao com metas, indicadores e resultados,
mas sobretudo a questo do equilbrio fiscal que envolve o corte dos gastos pblicos,
bem como maior controle na sua expanso.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 253

Deve-se registrar, porm, que em nenhum momento, em termos tericos e


cientficos, sinalizado no PPA o debate sobre as mudanas atuais que conduzem
redefinio do papel do estado e que evidenciam o relativo esgotamento das
premissas neoliberais, que exigiam reformas pr mercado, mas que, na verdade,
levaram ao esvaziamento do prprio estado.
O debate atual vai na direo da recuperao das dimenses poltica e social
da gesto pblica e da prpria capacidade de recuperao da atuao do estado,
por meio de burocracias slidas e profissionalizantes, da meritocracia e da ruptura
com a viso reducionista da nova gesto pblica. O foco agora das mudanas
a busca pela eficcia social e no necessariamente por eficincia, nos termos da
concepo gerencialista, o que implicaria, agora, em um processo de repolitizao
do estado, recolocando na agenda pblica, por sua vez, a questo do planejamento.
O exame dos eixos que constituem o PPA evidencia que este obedece a uma
lgica setorial sem uma preocupao integrativa. As aes so colocadas sem nenhuma
interface. Como combater a pobreza sem ter aes integradas? Como os trs eixos
articulam-se? No visvel esta articulao. Os eixos parecem constar apenas para
efeito de agregar um conjunto de iniciativas. O PPA generoso na sua proposta
de eixos estruturantes, mas no h evidncia de que os oramentos tenham nexo
com as intenes anunciadas, pois apenas so colocados valores para os programas
de forma global. Tambm no se anunciam quais so as aes prioritrias. Dessa
forma, difcil afirmar se os recursos so suficientes ou no. Outrossim, como as
aes no so pensadas de modo a evidenciar a intersetorialidade tambm difcil
saber se so capazes de resolver ou no os problemas. No h tambm especificao
de custos por metas no PPA/RN.

5 CONSIDERAES FINAIS
A anlise do PPA 2012-2015 permite, ao dar uma viso de conjunto de todo
o processo de planejamento, reafirmar algumas concluses que foram ocorrendo
ao longo do exame de variadas dimenses do PPA.
Percebe-se claramente a no existncia de uma arquitetura organizacional,
com canais de interlocuo que estimulem o debate entre os diferentes rgos ou
as secretrias estaduais e a Seplan. Existe pouca articulao direta entre os diferen-
tes rgos. A Seplan assume o papel de orientar metodologicamente as unidades
setoriais sobre a elaborao do plano e receber as proposies dos diferentes rgos,
limitando-se a formalizar um documento com todas as iniciativas.
Do ponto de vista formal o PPA trabalha com a seguinte metodologia:
desenho de cenrios nos planos internacional, nacional, regional e estadual,
desafios e compromissos, definio de eixos estruturantes e macro-objetivos,
programas, aes, metas e indicadores. No entanto, percebe-se em boa parte
254 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

dos programas que no existe uma estreita articulao entre a justificativa para
o programa e o conjunto de aes. Do mesmo modo, no se identifica como as
metas desenhadas iro permitir a avaliao das aes.
A ausncia da participao social nesse processo tambm evidente.
No existem escutas institucionalizadas, apesar de previstas no Manual de
Elaborao do PPA, com vistas a legitimar o processo, muito embora haja
esforos dos profissionais da Seplan/RN para procurarem outras formas de
participao social por meio das deliberaes j existentes dos conselhos e das
conferncias referentes s polticas pblicas. , portanto, uma forma passiva
em que no ocorre uma ampliao do dilogo entre os movimentos sociais e/ou
a sociedade civil em torno da construo do PPA.
Pode-se ento afirmar que, devido limitao da participao social no pro-
cesso de elaborao do PPA, as demandas sociais por polticas pblicas somente
entram na agenda de governo, se, por qualquer razo, coincidirem com os interesses
do governo. Assim, perde-se a oportunidade de que a planificao entendida
como definio de prioridades esteja em sintonia com as demandas da sociedade
e, mais do que isto, seja a expresso de uma poltica pblica transparente e de
interlocuo com distintos atores da sociedade. Compartilhando do pensamento
de Santos (2011), o PPA somente pode viabilizar adequadamente a ao pblica
se como instrumento contribuir de maneira satisfatria para o planejamento das
aes do estado.
A ausncia de participao social uma caracterstica do processo em toda sua
extenso, pois tambm na etapa de avaliao do plano pela Assembleia Legislativa
os mecanismos de escuta, tais como as audincias pblicas, no so frequentes,
ao tempo em que se priorizam as demandas dos parlamentares, quase sempre demandas
sintonizadas aos interesses particulares de cada partido. A elaborao do plano assim
atravessada por problemas que potencializam ainda mais as dificuldades para o exerccio
do planejamento pblico no estado do Rio Grande do Norte.
Em relao ainda estrutura administrativa, registre-se as dificuldades que
a Seplan tem de se apropriar setorialmente das polticas pblicas, tendo em vista
que elas so de responsabilidade principal dos rgos ou das secretarias estaduais.
Fica clara a ausncia de um rgo tcnico na secretaria de planejamento para dar
suporte ao processo de formulao das polticas sociais, atuando diretamente com
as secretarias ou os rgos setoriais, como teve no passado com o Idec. De l para
c muitas mudanas foram sendo introduzidas no aparato estatal de modo que
estruturas importantes como o Idec desapareceram e mudanas na secretaria de
planejamento foram ocorrendo, indicando uma ressignificao de suas atribuies:
de Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral para Secretaria de Planejamento
e Finanas na atualidade.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 255

Nesse aspecto houve um retrocesso no estado do Rio Grande do Norte,


tendo em vista que esse rgo de apoio ou suporte j existiu no passado. Deve-se
ressaltar tambm a ausncia de estruturas administrativas de planejamento no mbito
da maioria das unidades setoriais e a insuficincia de quadros tcnicos em outros
rgos o que dificulta ainda mais a institucionalizao do processo de planejamento.
Em relao ao contedo do plano, ao examinarmos os eixos estruturantes,
percebemos que o PPA obedece a uma lgica setorial, sem ter preocupao integrativa
entre as aes governamentais, dificultando o exame das interfaces existentes entre os
programas e aes. Os eixos apresentam-se para agregar um conjunto de iniciativas.
As aes prioritrias tambm no so anunciadas, dificultando afirmar se os recursos
so suficientes ou no para atender todas as polticas. Tambm no h especificao
de custos por metas do PPA/RN. O PPA no define as prioridades e a dimenso
temporal estabelecida para as aes e/ou os projetos. Importa destacar que devido
as aes no serem pensadas de forma intersetorial, tambm fica difcil saber se so
capazes de resolver ou no os problemas que somente podem ser solucionados a
partir de uma abordagem multisetorial.
O exame do conjunto de programas e aes que consubstanciam o PPA no
permite identificar quais as aes de longo prazo e, por conseguinte, o que pode
ou no ser considerado estruturante. claro que algumas inferncias podem ser
feitas em funo dos recursos alocados e de outros parmetros de anlise, mas essas
recaem apenas na percepo do pesquisador.
Em relao aos planos de desenvolvimento regionais apesar de se constiturem
em documentos importantes para a identificao dos problemas de cada regio e o
desenho de oportunidades para a superao dos problemas no se torna visvel no
PPA a forma como eles foram absorvidos para a definio das aes. Os programas
na maioria dos casos referem-se como unidade espacial ao Rio Grande do Norte.
E, quando se referem s regies, no h uma relao direta ao plano de desenvolvimento
regional, mas ao macro-objetivo do PPA. Somente, agora na reviso do PPA, aparece
de uma forma mais ntida no projeto RN sustentvel a questo regional/territorial.
Por sua vez, a anlise das diretrizes do PPA, face realidade constatada,
nos leva a concluir que muitas dessas diretrizes no so cumpridas, tais como:
participao social, monitoramento e avaliao, integrao entre plano, oramento
e gesto (no se vislumbra o valor do oramento alocado para cada ao proposta.
Sabe-se apenas que para o perodo de tempo do PPA esto previstos um volume
de recursos para o programa). Apesar da referncia construo de parcerias
pblico-privadas e da seleo de programas estratgicos no h no plano esta
indicao de uma forma objetiva. Assim, uma das poucas diretrizes que o PPA
segue e, mesmo assim, de forma parcial, a estruturao das aes via programa.
No entanto, no se pode dizer que faz um gerenciamento por programa dado os
256 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

problemas j apontados, em especial a no vinculao dos recursos orament-


rios s aes e a dificuldade de compatibilizar as metas com a justificativa para
os programas. Deve-se ressaltar, contudo, que com a incluso do projeto RN
sustentvel, percebe-se uma preocupao maior com uma vinculao mais estreita
entre componente/aes a serem desenvolvidas/alocao de recursos/prazos e
cronograma para as aes (Rio Grande do Norte, [s.d.]b).
Finalmente, no que se refere ao processo de avaliao das polticas pblicas
muito precrio. No existe nenhuma institucionalizao do monitoramento que
exija dos rgos ou das secretarias realizarem os seus respectivos monitoramentos
e que, ao mesmo tempo, possa interagir com o rgo central de planejamento,
a Seplan, e assim possibilitar ou ajudar no ciclo de gesto das polticas pblicas.
E, por conseguinte, a falta de institucionalizao do sistema de monitoramento
implica que no h como retroalimentar de forma correta o planejamento das
aes de governo. Quando h algum tipo de monitoramento, isto se deve apenas
a condies especiais decorrentes do interesse do prprio gestor. A reviso feita
no PPA atendeu muito mais necessidade de colocar no plano o programa RN
sustentvel, em negociao com o Banco Mundial, sem que tenha havido qualquer
modificao no arranjo institucional e na forma como os atores participam.
Essas dificuldades ampliam os problemas derivados da ausncia de com-
petncias tcnicas para lidar com a complexidade do processo de planejamento.
E, compartilhando com o pensamento de Evans apud Carneiro e Menicucci (2011),
no se pode pensar em um estado eficiente e eficaz e com capacidade de implementar
as polticas pblicas sem uma burocracia competente.
Outro ponto de inferncia que se pde observar foi o fato de que apesar de o
PPA trazer uma gama de indicadores para cada programa, evidencia-se apenas uma
obrigao formal, sem nenhum efeito prtico para gesto, devido s dificuldades
para avaliar o alcance das polticas pblicas. O PPA traz um nmero grande de
indicadores de desempenho, formulados s vezes sem sintonia com os objetivos,
evidenciando mais um carter cartorial do plano e, portanto, sendo incapaz de
subsidiar de fato a ao pblica.
As dificuldades em lidar com os indicadores nos leva a questionar um dos eixos
do PPA, o de gesto para resultados, tendo em vista que imprescindvel para uma
gesto orientada para resultados ser necessrio mais do que nunca a utilizao de
bons indicadores para auxiliar na realizao dos ajustes necessrios na tomada
de deciso e dos novos caminhos a serem trilhados. No h como o ciclo de gesto
dos programas prosseguir sem que as etapas imprescindveis do monitoramento,
avaliao e da reviso sejam de fato realizadas. Compartilhando do pensamento
de Santos (2011), o discurso do choque de gesto por si s no garante melhoria
da gesto pblica. Ou seja, a apropriao do discurso gerencialista, em especial da
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 257

gesto por resultados, no suficiente sem que se criem condies adequadas para
institucionalizar uma capacidade de gesto com foco em desempenho.
Nesse sentido, o debate da administrao pblica acerca da importncia da
recuperao da capacidade de atuao do estado no mbito da gesto das polticas
pblicas e de sua prpria ressignificao to importante quanto a recuperao
das dimenses polticas e sociais do estado. extremamente difcil formular,
implementar e avaliar as polticas pblicas sem que haja um esforo para garantir
as condies mnimas para se produzir uma gesto eficiente, eficaz e efetiva.
Podemos concluir, ainda, que do ponto de vista da instrumentalizao do
planejamento h um arcabouo razovel documentos, manuais e planos regio-
nais que ajudam o processo de planejamento no estado do Rio Grande do Norte.
Em consequncia, no reside na fase de elaborao e concepo, mesmo com as
suas dificuldades, o maior problema do PPA. A maior dificuldade est na gesto,
e especialmente no monitoramento e avaliao, pois h uma ausncia de instrumentos
e de competncias tcnicas na mquina pblica para operar as polticas a partir de
uma lgica centrada na compatibilizao de recursos e resultados. A estruturao
do PPA em diretrizes/programas/objetivos/aes/projetos/indicadores/recursos
adequada, mas no se traduz em uma gesto por resultados dada a insuficincia de
capacidade de gesto.
Mesmo com uma longa trajetria de planejamento no Rio Grande do Norte,
iniciada em 1961, o estado ainda ressente de estruturas administrativas capazes de
lidar com a complexidade de elaborao, implementao e avaliao das polticas
pblicas. Alis, em vez de consolidar uma expertise nesta rea ampliaram-se, ao longo
do tempo, as dificuldades para tornar a Seplan um rgo com capacidade de dar
respostas s exigncias que se colocam na atualidade para a administrao pblica.
Assim, o PPA emerge mais como um instrumento formal para cumprir as
exigncias legais. E, neste sentido, evidencia muito mais um agregado de programas,
fragmentados, sem uma viso articuladora que d coerncia ao pblica, assumindo
muito mais uma tentativa de programao anual de despesas, incapaz, portanto, de
apresentar-se como um instrumento efetivo de gesto. A consequncia mais direta
disto que h uma distncia enorme entre o formal e o real, entre a estrutura existente
e as necessidades de formulao, implementao e acompanhamento das aes de
governo. Mesmo que chegue a apresentar uma viso de futuro com potencial para
mobilizar a sociedade, as dificuldades de natureza organizacional impedem que esse
futuro se realize de forma plena, pois no h como gerir de forma correta o que no
possvel monitorar e medir, seja de forma qualitativa ou quantitativa.
Dito de outro modo, a mera existncia do PPA no suficiente para o enfren-
tamento dos problemas que se prope resolver uma vez que para este enfrentamento
258 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

exige-se uma burocracia competente capaz de lidar com os inmeros desafios da


gesto pblica.
Outrossim, o PPA reflete uma viso de uma sociedade harmnica, sem disputas,
em que a ao normatizadora, reguladora e distributiva do estado d-se sem conflitos
de qualquer natureza. As escolhas pblicas que orientam o PPA so feitas sem tenso
como se o jogo de interesses dos diversos atores estivesse ausente do processo.
Ou seja, o debate sobre planejamento circunscrito ao mbito interno do aparato
estatal limitado e no d conta das tenses sempre presentes na construo das
polticas pblicas. Torna-se impermevel s demandas da cidadania e, por conseguinte,
a construo de futuro que ele encerra incapaz de mobilizar a sociedade.
O exame do PPA no Rio Grande do Norte mostra que ainda h um longo
caminho a percorrer para que de fato ele seja um poderoso instrumento de orientao
para as escolhas pblicas. Um fraco sistema de coordenao, excessiva fragmentao
interna, fraca governana com gesto deficiente e ausncia de mecanismos de respon-
sabilizao, controles burocrticos e financeiros, ausncia de foco no desempenho,
falta de informaes gerencias, controles ineficazes constituem fatores que conduzem a
um ambiente organizacional que impede que o PPA torne-se um poderoso instrumento
de gesto com capacidade para melhorar a prestao dos servios pblicos. Por outro lado,
estes fatores sinalizam uma agenda intensa de trabalho para a melhoria da gesto pblica
caso o governo, de fato, deseje criar uma estrutura de governana e fazer do PPA um
instrumento de transformao da realidade.

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Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Norte 259

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CAPTULO 9

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA


ESTADUAL: A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO SUL
Jovani Augusto Puntel
Virginia Elisabeta Etges
Silvio Cezar Arend
Christine da Silva Schreder

1 INTRODUO
Este trabalho parte de um projeto maior proposto pelo Ipea, com o intuito de
incrementar a realizao de avaliaes crticas acerca da reforma da gesto pblica
no Brasil, entendidas como requisito para uma atuao poltica mais informada,
coerente e consistente nas diferentes esferas da administrao pblica. A pesquisa
direciona a esfera dos governos estaduais, enfatiza a experincia recente no tocante
atividade planejadora que se expressa no Plano Plurianual (PPA), tomando-a como
referncia para a apreenso da capacidade governativa do respectivo aparato estatal.
Alm de constituir uma pea central na articulao entre planejamento e gesto,
mediatizada pelo oramento, o PPA uma obrigao constitucional, o que favorece
intentos de anlise comparativa, como a aqui pretendida.
Os procedimentos metodolgicos adotados nesta pesquisa envolveram,
basicamente, a produo de estudos de caso sobre experincias recentes
das administraes estaduais (compreendendo nove Unidades Federativas)
concernentes utilizao do instrumento de planejamento consubstanciado
no PPA 2012-2015.
Por sua importncia no ordenamento e no controle da atividade governamental,
o PPA constitui um objeto de estudo capaz de proporcionar indicaes valiosas acerca
da capacidade estatal de planejamento e gesto, tendo em perspectiva a promoo do
desenvolvimento e a melhoria do bem-estar social. Nessa tica, a pesquisa prope a
anlise dos PPAs, referentes ao perodo 2012-2015, de nove Unidades da Federao
(Cear, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul, So Paulo e Esprito Santo), empreendidos com a parti-
cipao de instituies parceiras estaduais que aderiram rede Ipea.
A partir da anlise comparada das referidas experincias, busca-se obter uma
viso atualizada e compreensiva do panorama do planejamento e da gesto na esfera
262 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

estadual de governo. Isto envolve identificar as convergncias e as divergncias mais


marcantes dos casos examinados, bem como os principais avanos, tendncias,
limites e desafios encontrados, confluindo para a realizao de um balano crtico
que possa proporcionar subsdios para o aprimoramento da administrao pblica no
tocante sua capacidade de conceber e de coordenar as polticas e as aes de governo.
Essas consideraes mais gerais colocam em relevo a importncia da realizao de
anlises comparativas direcionadas compreenso dos processos recentes de reforma
da administrao pblica no Brasil, seus avanos, limites, desafios e tendncias,
interpretando-os a partir de referenciais tericos mais refinados, em sintonia com
as pesquisas similares desenvolvidas no plano internacional. Para alm da produo
de conhecimento sobre a temtica em questo, tal esforo analtico importante no
sentido de contribuir para o aprimoramento do processo de formulao e de gesto de
polticas pblicas no pas, tendo em perspectiva no apenas a melhoria da eficincia,
mas tambm da eficcia e da efetividade das aes de governo (Ipea, 2012).
Nesse contexto, apresenta-se as experincias de planejamento do Rio Grande
do Sul, contextualizando-as no mbito dos governos propositores, culminando com
as experincias dos PPAs, a partir de 1992, com a elaborao do primeiro PPA do
Rio Grande do Sul, o de 1992-1995.

2 PROCESSOS DE PLANEJAMENTO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL:


ANTECEDENTES AO PPA
No Rio Grande do Sul identificou-se vrias experincias e atividades de pla-
nejamento que tentam o introduzir como instrumento facilitador da ao de
gesto pblica.
De 1951 a 1955, no governo de Ernesto Dorneles, foi elaborado o I Plano de Obras,
Servios e Equipamentos, marco significativo para as atividades de planejamento.
Este plano expressou uma orientao setorial com preocupao voltada ao desen-
volvimento do transporte, da sade e da educao, com nfase no oramento.
De 1955 a 1959, no governo de Ildo Meneghetti, foi criado, junto ao governador,
o Gabinete de Administrao e Planejamento (GAP) para planejar, orientar e
acompanhar a execuo do II Plano de Obras. Ao GAP foi associado o primeiro
grupo tcnico voltado especializao no planejamento.
De 1959 a 1963, no governo de Leonel de Moura Brizola, foi institudo
o Conselho de Desenvolvimento do Estado (CDE), com a finalidade de
assessorar o governador nas polticas de desenvolvimento. Ainda foi criado,
junto ao GAP, o servio de inspeo e controle para acompanhar a execuo
dos programas, dos servios e das obras.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 263

De 1967 a 1971, no governo de Walter Peracchi de Barcelos, foi instituda


a Comisso Central de Planejamento, objetivando centralizar as atividades
da rea. Em 8 de agosto de 1969 foi criada a Secretaria de Coordenao e
Planejamento (SCP), que abrangia a central dos sistemas de planejamento,
oramento-programa, estatstica e pesquisa cientfica. Sua rea de competncia
era basicamente a poltica de desenvolvimento estadual, a coordenao do
plano de governo, o oramento plurianual e anual, a integrao de planos,
os estmulos creditcios e financeiros e a organizao administrativa.
O plano de governo Projeto Grande Rio Grande, do governo de Euclides Triches
(1971 a 1975), foi elaborado pelo Escritrio de Planejamento, sendo priorizadas
a educao, a sade, a indstria e a agropecuria como setores-chave para o desen-
volvimento socioeconmico estadual. A SCP passou a elaborar, ento, o PPA.
Nesse perodo foi criada a Fundao de Economia e Estatstica (FEE), com o objetivo
de fornecer subsdios execuo do planejamento e ao quadro especial dos tcnicos em
planejamento. Com essa estrutura, a SCP elaborou o plano para o prximo governo.
No governo de Synval Guazzelli (1975 a 1979) foi executada a Estratgia de Ao
Governamental, cuja elaborao contou com o apoio da SCP. A secretaria passou a
elaborar o oramento anual e foi implementado o Sistema Estadual de Planejamento
(SEP/RS). Foram essenciais para o funcionamento do SEP o Subsistema de Infor-
mao Tcnica e Estatstica (Seite), o Subsistema de Necessidades Espaciais (SNE),
o Subsistema de Acompanhamento Fsico-financeiro de Projetos (Saffi) e o
Subsistema de Acompanhamento de Recursos Humanos (SARH). Nessa poca,
a SCP teve um papel importante na coordenao de programas especiais, como
agroindstria, insumos bsicos (incio das obras do polo petroqumico), integrao
lavoura-pecuria-indstria metalmecnica e litoral Norte.
No governo de Amaral de Souza (1979 a 1983) foi executada a Poltica de
Desenvolvimento do Estado, cuja elaborao contou com os subsdios adquiridos
no SEP/RS. Foram acrescidos o Subsistema Estadual de Acompanhamento das
Atividades de Planejamento (Seap) e o Subsistema de Acompanhamento da Poltica
de Governo (Sapg). At o final do governo foram implantados dez subsistemas.
Em maro de 1979 a secretaria passa a ter o processamento de dados tambm
como rea de competncia.
Entre os anos de 1983 e 1987, no governo de Jair Soares, a secretaria teve
suas competncias ampliadas: passou a formular a poltica de processamento de
dados e de planejamento organizacional, o cadastro dos entes estatais e a avaliao
de desempenho dos rgos da administrao indireta. O oramento passou a ser
competncia da Secretaria da Fazenda. Como vinculadas, permaneceram a Fundao
de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (Fapergs), a Fundao de
Cincia e Tecnologia (Cientec) e a FEE.
264 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

No governo de Pedro Simon (1987 a 1991) foi institudo, na Secretaria de


Coordenao e Planejamento, o Sistema Estadual de Projetos, e criado o Departa-
mento Central de Projetos. O Departamento de Planejamento Organizacional foi
transferido para a Secretaria de Recursos Humanos e Modernizao Administrativa.
Permaneceu a FEE como rgo vinculado.1
Pelo exposto, possvel constatar a diversidade de processos de planejamen-
tos praticados ao longo do perodo, marcada por uma sucessiva desarticulao e
recomposio de equipes e rgos responsveis pela atividade. As prioridades dos
governos, marcadas por um explcito carter efmero, mudavam constantemente.
Soma-se a isso a fragilidade das equipes de planejamento, integradas, muitas vezes,
por pessoas sem perfil tcnico adequado para a funo.
Por meio do processo de planejamento, esboado pela Constituio de 1988,
podemos considerar os seguintes aspetos positivos e a serem melhorados:
Talvez o principal mrito esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade
de planejamento governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que
parece que se tornara fundamental: reduzir e controlar no dia a dia os graus
de discricionariedades intrnsecas desta atividade. Por sua vez, o principal problema
talvez esteja refletido no diagnstico hoje possvel, mas ainda no consensual de que,
ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento para o curto/mdio prazo,
condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio disponvel, acabou-se, na
verdade, transformando esta atividade em mais uma ao operacional cotidiana do
Estado, como so todas aquelas prprias da gesto ou da administrao pblica corrente
(Cardoso Junior, 2011, p. 20).
Com base no PPA, o Poder Executivo elabora a Lei de Diretrizes Oramen-
trias (LDO) que, aprovada pelo Poder Legislativo, estabelece as prioridades e as
metas para o ano subsequente, assim como orienta a formulao da proposta da
Lei Oramentria Anual (LOA). Desta forma, alm de poder espelhar o contedo
de um programa de governo, o PPA tambm representa um instrumento de con-
trole sobre os objetivos do gasto pblico, ao condicionar a elaborao da LDO
e da LOA. Assim, introduzido no ordenamento jurdico brasileiro por meio da
Constituio Federal de 1988, com o objetivo de contribuir para a qualificao
da gesto dos governos, o PPA tido como o instrumento coordenador de todas
as aes governamentais e orientador das LDOs e dos oramentos anuais (Loas).2

1. De 1991 a 1995, no governo de Alceu Collares, a Secretaria de Coordenao e Planejamento e a Secretaria de Recursos
Humanos e Modernizao Administrativa foram extintas. Foi criada a Secretaria do Planejamento e Administrao.
2. A relao do PPA/LDO/LOA dada pela Constituio da Repblica, na seo II Dos Oramentos, do captulo II
Das Finanas Pblicas, nos Artigos 165 a 169. Representa a indissocivel relao entre o planejamento de curto e
mdio prazos e o processo de quantificao das aes do governo por meio do oramento. Enquanto o PPA representa
os programas de governo para o perodo de quatro anos (trs exerccios do prprio mandatrio e um exerccio de
seu sucessor), a LDO estabelece as metas e as prioridades do governo, bem como os critrios de oramentao para cada
um dos exerccios. A LOA a expresso numrica e detalhada do planejamento para aquele exerccio, e compreende as
receitas e as despesas da administrao direta e indireta, seus fundos e rgos, inclusive suas fundaes e autarquias.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 265

3 OS PPAS ESTADUAIS: DE 1992 A 2015


O primeiro PPA do Rio Grande do Sul, de 1992-1995, foi encaminhado
Assembleia Legislativa pelo governador Alceu de Deus Collares (gesto 1991-1994),
por meio da Lei no 9.272/1991. A proposta do plano estava organizada em:
i) mensagem; ii) projeto de lei; iii) anexo I, que apresentava as consideraes a res-
peito do desenvolvimento econmico nacional e estadual; e iv) anexo II, contendo as
diretrizes globais e setoriais e os programas da classificao funcional programtica,
com seus objetivos e metas. As prioridades estavam voltadas para as aes governa-
mentais dirigidas ao desenvolvimento das reas de educao, sade e segurana.
Ainda em 1992, por meio do Decreto no 34.454, o governador Collares
implantou o Sistema de Acompanhamento das Aes Governamentais (AAG),
ao qual cabia o controle e o acompanhamento fsico-financeiro de todos os projetos,
subprojetos e atividades, constantes ou no do PPA, independentemente da origem
dos recursos. Por meio desse sistema eram tambm controlados e acompanhados
os projetos prioritrios de governo, evidenciando que havia outro planejamento,
alm do PPA, que deveria ter um acompanhamento diferenciado.
O segundo PPA do Rio Grande do Sul correspondeu ao perodo 1996-1999 e
foi elaborado pelo governador Antonio Britto (1995-1998). Na mensagem Assem-
bleia o governo exps, alm dos itens habituais, como o panorama global e estadual,
as ideias-fora da nova administrao e as primeiras aes. As ideias-fora constituram as
orientaes adotadas para as aes da administrao no enfrentamento das dificuldades
diagnosticadas no panorama, expressas nos seguintes itens: i) reforma do estado;
ii) saneamento financeiro; iii) recuperao da infraestrutura; iv) melhoria dos servios
das reas de educao, sade e segurana; e v) poltica ativa de atrao de investimentos.
Destacando a inexistncia de instrumentos gerenciais modernos e eficazes no
estado, foi criado o Caderno de Metas para o acompanhamento de quatrocentos
projetos e aes prioritrias, monitorados permanentemente por meio de sistema
informatizado e de reunies peridicas com o prprio governador. O Caderno de
Metas foi o primeiro instrumento utilizado pelo governo da poca para buscar
a maximizao do aproveitamento dos recursos financeiros e administrativos
disponveis, devendo acompanhar todas as atividades governamentais consideradas
de relevncia. Posteriormente, foram estabelecidos os chamados projetos prioritrios
(149 projetos), cuja superviso passou a ser feita pela Secretaria-Geral de governo.
Convm destacar que no perodo entre 1996 e 1998 foi elaborado o
Projeto RS 2010, que tentou ampliar os horizontes do planejamento do PPA de
quatro para doze anos. Este estudo foi desenvolvido em trs etapas, quais sejam:
a retrospectiva; a prospectiva; e a de escolhas estratgicas, mobilizando consul-
tores contratados e tcnicos da ento recriada SCP e suas vinculadas, com apoio
da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (Fapergs),
266 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

em seminrios e discusses no interior do estado. Ao todo, doze documen-


tos temticos com as questes emergentes para o desenvolvimento estadual
foram produzidos. Porm, este estudo foi rejeitado pelo novo governo eleito
em 1998, no tendo sido utilizado para a elaborao do PPA 2000-2003.
Na gesto do governo de Olvio Dutra (1999-2002) foi elaborado o PPA 2000-2003.
Para este perodo j era possvel iniciar o processo de mudanas na gesto pblica
no estado, por meio do arcabouo legal e metodolgico emitido no Decreto no
2.829/1998, que estabeleceu normas para a elaborao e a execuo do PPA e
dos oramentos da Unio. A Portaria no 117/1998 atualizou a discriminao da
despesa por funes, contida na Lei no 4.320/1964, e revogou a Portaria no 9/1974
(classificao funcional programtica). A Portaria no 117/1998 foi substituda pela
Portaria no 42/1999 em 14 de abril, mas seus fundamentos foram preservados.
Com o reduzido prazo para a entrega (31 de maro de 1999, trs meses aps a
posse), os avanos no foram notrios.
Na introduo do documento (PPA 2000-2003) fica explcito que o
oramento participativo estadual seria um importante instrumento de planejamento
e deliberao do governo, afirmando que a sociedade seria consultada diretamente
sobre as aes planejadas por este ltimo. O PPA 2000-2003 apresentou a mensagem
e o projeto de lei, diretrizes globais da nova administrao estadual que tinham
como referncia o desenvolvimento de verdade; afirmar direitos e garantir a incluso
social; e gesto democrtica do estado participao popular. Neste PPA constam
158 programas, 165 diretrizes e 353 objetivos. Em paralelo ao PPA, no governo de
Olvio Dutra desenvolveu-se uma metodologia para monitoramento das aes
de governo (MAG), que acompanhou a evoluo fsico-financeira de 56 projetos
prioritrios, por meio do apoio tcnico de dezesseis rgos envolvidos.
Com base nos documentos do RS 2010, entre setembro de 2001 e setembro
de 2002, o governo produziu um documento denominado Marco Referencial
para o PPA 2004-2007. Este documento constituiu-se em uma srie de estudos
para reavaliar a metodologia de elaborao do PPA do Rio Grande do Sul.
Discutiu-se a forma do plano (aspectos tericos e prticos do planejamento
enquanto programao, alm de experincias de outros estados e pases)
e seu contedo (reportado realidade gacha; quando publicado, alm de sntese,
tabulaes e mapas, havia tambm uma anlise estatstica dos consultores e treze
textos para discusso). Este estudo, relativo forma do PPA, gerou mudanas
na metodologia adotada para a elaborao do plano seguinte (2004-2007).
O PPA 2004-2007 foi elaborado na gesto do governador Germano Rigotto
(2003-2006). Neste perodo o Rio Grande do Sul optou por uma integrao
PPA-LOA diferente da adotada pela esfera federal. Enquanto naquela as aes
dos programas do PPA correspondiam exatamente s aes oramentrias,
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 267

sendo inclusive j codificadas no plano, no Rio Grande do Sul, cada ao de pro-


grama do PPA poderia corresponder a um ou mais projetos/atividades oramentrias.
Esta opo derivou da resistncia das reas que elaboravam os oramentos em
abandonar as classificaes das despesas historicamente utilizadas, e conferiu certa
flexibilidade ao PPA. Porm, apesar de todo o esforo inicial de implantao do
modelo, os programas continuaram sendo predominantemente setoriais, sendo difcil
perceber uma problematizao mais apurada, com definies de causas e solues,
e que envolvesse a participao de aes de mais de um rgo em um programa.
Alm disso, a gesto oramentria no chegou a utilizar as informaes geradas no
acompanhamento dos programas nas suas decises, permanecendo a antiga prtica
de efetuar cortes lineares, sem relao com o desempenho destes.
A proposta de trabalho apresentada pela SCP aos rgos em 2003 sugeria que,
para elaborao dos programas, se partisse da identificao de problemas, de objetivos
a serem perseguidos pela ao de governo e de metas a serem alcanadas no perodo.
Para os programas finalsticos deveriam ser elaborados, sempre que possvel,
indicadores que permitissem aferir o alcance dos objetivos dos programas,
assim como as metas deveriam ser regionalizadas. Cabe ressaltar que desde 2003 as
Loas foram integradas aos programas e s aes do PPA, permitindo acompanhar
o plano a partir da execuo do oramento.
O esforo de persuaso para uma modernizao do planejamento, aban-
donando seu carter meramente classificatrio e reorganizando radicalmente a
ao de governo, era de apenas trs meses, j que o prazo para encaminhamento
do plano foi definido para 30 de maro de 2003. Os programas foram orientados
por quatro diretrizes estratgicas declaradas pela nova administrao, quais sejam:
i) promoo da incluso social; ii) atrao de investimento e fomento ao desenvol-
vimento econmico; iii) combate s desigualdades regionais; e iv) modernizao
da gesto e dos servios pblicos.
Com base nas quatro diretrizes, foram elaborados 242 programas. Os elementos
constitutivos dos 242 programas foram classificados segundo os tipos finalsticos,
de gesto de polticas ou de apoio administrativo. Os programas foram desdobrados em
aes, contendo a descrio, a finalidade da execuo, a regionalizao, as metas fsicas e
os recursos financeiros previstos para sua execuo no perodo de quatro anos do plano.
Aps o primeiro ano de implementao, em 2004 foi realizada a primeira
reviso do PPA 2004-2007, resultando na criao de quinze novos programas
e excluso de outros 25 existentes na verso original do plano, alm de aes e
indicadores. Estas alteraes foram vistas pela Assembleia Legislativa no como
atualizao de um processo de planejamento, mas como falha do governo na sua
elaborao. Outras duas revises anuais foram feitas, todas duramente criticadas.
268 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

importante ressaltar que, em paralelo elaborao do PPA, o governo


de Rigotto valeu-se de 257 projetos prioritrios dos quais 130 referiam-se
consulta popular que receberam tratamento especial na liberao de recursos ora-
mentrios, o que era bastante interessante em um contexto de restrio oramentria.
Tambm no transcorrer da administrao, a execuo de projetos votados na
consulta popular3 tornou-se prioritria.
Observa-se que, paralelamente elaborao do PPA, outras formas de planeja-
mento vm sendo executadas, conforme a necessidade e a vontade de cada governo.
Estudos so realizados e, muitas vezes, rejeitados, com poucos sendo aproveitados
(como o RS 2010, citado anteriormente). Em 2004, no governo de Rigotto,
foi realizado um estudo sobre ordenamento territorial e logstica de transportes
no estado, tendo como horizonte o perodo 2005-2015. Denominado de Rumos
2015, o estudo4 apontou estratgias, programas e aes que o estado deveria buscar
implementar no perodo, tanto pelo poder pblico quanto pela iniciativa privada.
As concluses do Rumos 2015 foram sintetizadas em cinco volumes, consistindo,
alm do relatrio sntese, no plano estratgico para o estado, as estratgias elabo-
radas para as nove regies funcionais (definidas pela metodologia do estudo) e as
propostas para o sistema logstico do estado.
Assim como o estudo RS 2010, o Rumos 2015 sofreu resistncia da nova admi-
nistrao e no foi aproveitado para a elaborao dos programas do PPA 2008-2011,
acabando por ser utilizado basicamente na elaborao da base estratgica de
governo, com outros diagnsticos e documentos, tais como o pacto pelo Rio
Grande (da Assembleia Legislativa) e a Agenda 2020.
Um elemento importante nesta trajetria de elaborao dos PPAs no Rio Grande
do Sul que, em 2007, a SCP passou a ser denominada de Secretaria do Planeja-
mento e Gesto (Seplag). A alterao da secretaria comeou com a agregao de uma
nova viso na qual o planejamento foi integrado gesto, buscando, principalmente,
a implementao de aes transformadoras da administrao pblica, vinculando as
metas do plano ao desempenho das organizaes, por meio do monitoramento de
indicadores de esforo e de resultado. Houve ainda a preocupao com a funo
de coordenao da implementao de polticas transformadoras de gesto, visando
fortalecer e otimizar a capacidade do governo estadual, com a promoo de meca-
nismos de avaliao do desempenho e de resultados na administrao pblica.
A Seplag, como um rgo integrante da estrutura do gabinete do governo estadual,

3. Por meio da consulta popular, existente desde 1998, a populao elege, pelo voto direto, prioridades a serem
contempladas pelo oramento estadual.
4. Para a elaborao deste plano a Secretaria do Planejamento e Gesto contratou uma empresa de consultoria, definida
por meio de licitao internacional, e contou com o apoio de vrios rgos do governo do estado, envolvendo mais de
setenta tcnicos. As concluses e as propostas do Rumos 2015 esto sintetizadas em cinco volumes, disponveis em:
<http://goo.gl/ycuWOF>. Acesso em: 13 ago. 2012.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 269

assumiu as funes de planejamento, gesto, coordenao e avaliao das polticas


e das aes do prprio governo.5
O PPA6 2008-2011 foi construdo na gesto da governadora Yeda Crusius e
foi regulamentado com os Cadernos de Regionalizao7 por meio da Lei no 12.749,
de 20 de julho de 2007.8 Este PPA foi elaborado com base em oficinas de planeja-
mento envolvendo o primeiro escalo do governo, assessorado por uma empresa
de consultoria, e com base no programa de governo e documentos anteriormente
publicados, como o Rumos 2015, a Agenda 20209 e o Pacto do Rio Grande.10
A partir deste conjunto de informaes, o primeiro escalo do governo apresentou
uma viso de futuro de longo prazo (vinte anos) e um conjunto de estratgias de
mdio prazo (quatro anos), organizadas em trs eixos (desenvolvimento econ-
mico sustentvel, desenvolvimento social, finanas e gesto pblica) de atuao,
que correspondiam aos objetivos estratgicos de governo e no mais representavam
os objetivos setoriais.11
Conforme Cunha (2011), para as dez estratgias de longo prazo,
foram associados propsitos e indicadores que possibilitassem avaliar o grau de
realizao ao longo do tempo. J a agenda estratgica de mdio prazo compreendia
32 prioridades do governo para o perodo 2007-2010 organizadas em trs
eixos de atuao das quais dez eram prioridades referentes ao eixo de desenvol-
vimento econmico sustentvel mais e melhores empregos para os gachos ,
dezesseis referentes ao eixo do desenvolvimento social mais qualidade de vida
para todos e seis ao eixo finanas e gesto pblica um estado a servio do cidado.
As aes governamentais do PPA foram reorganizadas totalizando
89 programas, classificados em cinco tipos: finalsticos; de gesto de polticas

5. Mais informaes em: <http://goo.gl/qHthbs>. Acesso em: 15 jan. 2013.


6. O Artigo 165 da Constituio de Federal de 1988 estabelece que o PPA deve mostrar, de forma regionalizada, as diretrizes,
os objetivos e as metas da administrao pblica para despesas de capital, relativas aos programas de durao continuada.
7. possvel verificar os cadernos em:<http://goo.gl/OEgvei>. Entretanto, a regionalizao nos dois planos seguiram
temticas diferentes. Em 2008-2011 foi entregue o PL que previa um prazo de sessenta dias para a elaborao dos
Cadernos de Regionalizao. J no 2012-2015 o caderno foi publicado com o plano, com menor nvel de detalhamento.
Para suprir essa carncia que foi feito um esforo adicional, resultando no mapa de investimentos.
8. Na prpria lei de aprovao do PPA 2008-2011esto estabelecidos os eixos de orientao do PPA em questo e a
definio dos tipos de programa. Disponvel em: <http://goo.gl/xdvutN>. Acesso em: 15 ago. 2012.
9. A Agenda 2020, desenvolvida por uma iniciativa da Fiergs, organiza propostas concretas de interesse da sociedade
rio-grandense. O desenho das prioridades da Agenda 2020 foi elaborado por diversos especialistas, distribudos em
diferentes reas, para planejar solues para os problemas identificados pela sociedade gacha. O mapa estratgico
traz um desenho das bases e das prioridades necessrias para transformar o Rio Grande do Sul em um estado melhor
para se viver e trabalhar, buscando crescimento econmico, equidade social e regional e elevao da qualidade de vida.
O mapa completo foi localizado em: <http://goo.gl/v2QMXd>. Mais informaes: <http://agenda2020.com.br/>.
Acesso em: 19 set. 2012.
10. Foi um projeto de mobilizao da sociedade gacha para a construo de uma agenda mnima de aes/solues
voltadas ao enfrentamento da crise estrutural do Rio Grande do Sul, por iniciativa da Assembleia Legislativa. Disponvel em:
<http://goo.gl/rSz6YR>. Acesso em: 13 ago. 2012.
11. Para elaborao de seus programas, o PPA anterior partiu de perspectivas setoriais (de cada secretaria). No PPA 2008-2011
tentou-se definir uma linha de ao comum para superar a ideia de que o governo era a soma de suas secretarias.
270 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

pblicas; de servios ao estado; de polticas de crdito; e de apoio administrativo.


Havia ainda a possibilidade de vincular-se um ou mais produtos a cada ao
expressa nos programas. Aliado regra j existente, de uma ao para um ou mais
projetos/atividades oramentrias, ampliou-se o grau de flexibilidade para execuo
das aes do plano por meio dos oramentos anuais (Rio Grande do Sul, 2010).
O sistema de acompanhamento utilizado para o PPA era limitado e as avaliaes
feitas no tiveram nenhuma consequncia sobre a gesto e no foram sequer
publicadas, sendo, depois, descontinuadas.
A tentativa de se colocar no plano todas as aes com expresso oramentria
aproximou o PPA 2008-2011 dos oramentos anuais. No entanto, a deciso de
encaminhar revises apenas pontuais, que incorporassem as necessidades da LOA,
afastou o PPA do planejamento real dos rgos, que no conseguiram abarcar no
momento da elaborao do plano, todas as iniciativas necessrias dos quatro anos
de governo.
Nos processos decisrios do planejamento, a Secretaria da Fazenda exerce um
poder bastante grande e influi de modo significativo, predominando o objetivo
fiscal sobre as outras esferas de planejamento. Pode-se afirmar ainda que, do ponto
de vista estratgico (2008-2011), houve avano, mas no a ponto de os programas
serem desenvolvidos a partir da viso estratgica. Nesse perodo ainda havia o desafio
de se desenvolver ferramentas de gesto que refletissem a complexidade do PPA,
bem como a necessidade de formao de uma rede de gesto e perenizao de uma
agenda de qualificao do PPA.
Convm ainda destacar que no governo de Yeda Crusius foram criadas as
cmaras setoriais para a coordenao de aes entre as secretarias de estado, no que
se referia aos temas transversais. Nessas cmaras setoriais tambm eram avaliados os
doze programas estruturantes (programas prioritrios do governo), sendo quatro na
rea de desenvolvimento econmico e inovao, seis na rea de desenvolvimento e
dois ligados s finanas e gesto pblica. Todos os programas eram compostos de
projetos associados que, durante o perodo de governo, variaram entre sessenta e 120.
Estes projetos recebiam tratamento oramentrio especial, tendo prioridade na
liberao de recursos.
Para o monitoramento dos programas estruturantes, foi elaborado um convnio
com o Programa Gacho de Qualidade e Produtividade (PGQP) que, por meio
de consultoria, assessorou o estado na utilizao das tcnicas de monitoramento do
Project Management Institute (PMI). Para divulgar o andamento dos projetos,
foi criado o portal dos projetos estruturantes, trazendo informaes para o pblico
e servindo de ferramenta de gerenciamento para os gerentes responsveis pela
execuo dos programas, dos projetos e das aes.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 271

Entre as limitaes existentes possvel constatar que, de alguma forma,


no decorrer dos anos vem se buscando regulamentar e aperfeioar o PPA para
que ele possa vir a ser mais utilizado como instrumento de planejamento
pelos governos. Porm o problema das descontinuidades parece ser um grave entrave
para este processo acontecer com maior xito. Alm dos desencontros ideolgicos
de um governo para outro, da fragilidade e do despreparo dos novos gestores,
estes deparam-se ainda com o prazo estipulado e limitado para elaborar o planeja-
mento para os quatro anos seguintes. Todas estas fragilidades vo sendo expostas
ao longo do processo, e muitas vezes o PPA j elaborado sombra de outro
modelo de planejamento.
A constituio do PPA 2011-2015, desenvolvido na gesto do governador
Tarso Genro, valorizou a participao popular, sendo o plano denominado de PPA
Participativo 2012-2015. Esta participao se deu por meio da eleio das priori-
dades dos oramentos anuais, por meio dos seminrios regionais e da participao
de representantes de outras instncias organizadas da sociedade civil e do governo,
que aconteceu de forma presencial e por intermdio de vrios espaos virtuais12
destinados ao dilogo entre governo e sociedade.
A partir da avaliao dos avanos e dos limites do PPA 2008-2011, desenhou-se
a proposta metodolgica para o plano de 2012-2015. Esta elaborao foi orientada
por uma base estratgica: os objetivos estratgicos do governo, seu desdobramento
em objetivos setoriais e o processo de elaborao de programas. A base estratgica13
foi composta por documentos que pudessem servir de base para a elaborao dos
objetivos estratgicos. No caso do Rio Grande do Sul, os seguintes documen-
tos formaram esta base: i) plano de governo; ii) carta aos gachos e gachas;
iii) mensagem assembleia; iv) mapa estratgico estadual; v) prioridades estratgicas;
vi) macrodiretrizes do PPA federal; vii) planos estratgicos dos Coredes;
e viii) objetivos de desenvolvimento do milnio.
No que tange orientao metodolgica, ficaram evidenciados os traos
polticos que vieram do plano de governo e que orientaram a elaborao do PPA,
constitudo com base nos pressupostos14 do estmulo participao cidad,
do alinhamento com as polticas pblicas da Unio e da regionalizao do PPA, a qual
deveria traduzir a estratgia territorial para o desenvolvimento do Rio Grande do Sul.

12. Mais informaes em: <http://goo.gl/tfqSbd>.


13. Na construo da base estratgica, o documento recomenda ainda que sejam observadas as orientaes para
o desenvolvimento do estado, elaboradas sob a coordenao da Seplag, de agosto a outubro de 2010, por meio de
treze workshops que trataram sobre os temas relevantes para o desenvolvimento do Rio Grande do Sul, alm de outros
estudos e planos setoriais j existentes.
14. O Seminrio de Orientaes Gerais para Coordenadores Setoriais, elaborado pelo Deplan, est disponvel em:
<http://goo.gl/XqMutz>. Acesso em: 21 ago. 2012.
272 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Para este PPA, a viso de governo do Rio Grande do Sul aponta para a reto-
mada do desenvolvimento sustentvel, com equidade e participao. Essa viso
esteve presente nos quatro eixos (econmico, regional, social e democrtico) que
constituem as diretrizes estratgicas da administrao pblica estadual, orientando
a agenda de objetivos e sinalizando a direo na qual as diversas aes de governo
devem contribuir. Essas diretrizes esto nominadas no Artigo 2o da Lei no 13.808,
de 18 de outubro de 2011 (publicada no Dirio Oficial do Estado no 201, de 19 de
outubro de 2011 suplemento):15 i) alcanar o crescimento do investimento, do
emprego e da renda; ii) promover o desenvolvimento regional; iii) elevar a qualidade
de vida e erradicar a pobreza extrema; e iv) aprimorar a cidadania, promover a paz e os
valores republicanos. A tabela 1 mostra os 94 programas, as 952 aes e a estimativa
oramentria deste PPA.

TABELA 1
Programas do PPA 2012-2015
Programas Nmero de programas Nmero de aes Total (R$) (%)

Finalsticos 68 535 31.213.486.616,00 14,16

Gesto de polticas
17 104 46.377.077.409,00 21,04
pblicas

Servios ao estado 5 31 652.406.191,00 0,30

Polticas de crdito 2 14 500.600.000,00 0,23

Apoio administrativo 2 268 141.637.885.926,00 64,20

Total 94 952 220.381.456.142,00 100,00

Fonte: Sisplag (2013).


Obs.: Dados extrados do Sisplag 2013, atualizados pela Lei no 14.138, de 14 de dezembro de 2012.

De acordo com a regulamentao, o acompanhamento do PPA uma exigncia


legal prevista pela Lei no 13.808/2011, que institui o PPA 2012-2015 e que,
em seu Artigo 9o, estabelece que o acompanhamento da execuo dos programas
do PPA feito com base no desempenho dos indicadores e da realizao das
metas fsicas e financeiras. O acompanhamento do PPA 2012-2015 coorde-
nado pelo Departamento de Planejamento (Deplan) que, a partir de uma rede
de responsveis pelo fornecimento de informaes sobre a execuo dos pro-
gramas e aes estabelecidos no PPA, alimenta um programa informatizado 16
que gera os dados para a anlise.

15. Conforme documento disponvel em: <http://goo.gl/1vFheU>. Acesso em: 17 de outubro de 2012. O Artigo 8o informa
que a excluso ou a alterao dos programas constantes na referida lei ou a incluso de novos programas podero ser
propostas pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei de reviso ou por lei especfica.
16. Programa denominado Sistema de Informaes de Planejamento e Gesto do Estado do Rio Grande do Sul (Sisplag).
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 273

4 CONSIDERAES FINAIS
Alguns PPAs do Rio Grande do Sul foram tratados com descaso (os planos dos
perodos 1992-1995, 1996-1999 e 2000-2003), tendo sido elaborados unicamente
para atender exigncia da Constituio Estadual, sendo praticamente ignorados
por seus gestores. Este descaso com o planejamento plurianual resulta, em parte,
de um desconhecimento de sua importncia enquanto norteador das aes de
governo e tambm por motivaes poltico-ideolgicas, desde vises contrrias
utilizao de instrumentos de planejamento tidos como expresses de uma poltica
neoliberal e inconsistentes com outras vises de estado , at por concepes de
intervenes de estado no sentido de atendimento de interesses pontuais
de carter clientelista.
Em relao elaborao do Projeto de Lei do PPA 2012-2015, constatou-se
que os programas propostos no PPA 2012-2015 esto alinhados com diversos
documentos do governo, bem como com propostas do governo federal.
Outro aperfeioamento importante do processo foi a adoo de um sistema de
monitoramento informatizado (Sisplag).
Mesmo com avanos e melhorias, o PPA at este momento no conseguiu
se consolidar como o instrumento de planejamento e gesto de governo. Mesmo
com os avanos percebidos at aqui, a trajetria governamental do estado do Rio
Grande do Sul foi orientada por uma srie de planejamentos paralelos ao PPA,
ora denominados de projetos prioritrios, ora projetos estruturantes, entre outros.
Em poucas excees os secretrios e seus assessores envolveram-se diretamente na
formulao do plano, muitas vezes dando prioridade a outras formas de planeja-
mento como as referidas, deixando clara a existncia de um duplo planejamento.
necessrio articular os instrumentos de gesto, incluindo os de participao
popular, com profissionais capazes de percorrer os diversos processos envolvidos.
Isto no tarefa de curto prazo, mas fundamental para a construo de um aparato
estatal necessrio redemocratizao e ao desenvolvimento brasileiro.
Entre rupturas, avanos e retrocessos, pode-se concluir que a instituio do pla-
nejamento de longo prazo no Rio Grande do Sul, por meio da elaborao dos PPAs,
tem apresentado significativas melhorias nos ltimos anos, culminando no
PPA 2012-2015, com uma estrutura de planejamento consistente e com um instru-
mento de acompanhamento em consolidao. Existe, ainda, um caminho a ser percor-
rido no sentido da consolidao do planejamento em si, como uma poltica de estado
e, como tal, h de se criar mecanismos de fiscalizao e cobrana pela sociedade,
pela Assembleia Legislativa, pelo Tribunal de Contas, entre outros da efetiva
realizao do que foi planejado, ou seja, a efetiva utilizao do PPA enquanto
instrumento de execuo das aes dos governos.
274 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

REFERNCIAS
CARDOSO JUNIOR, J. C. Planejamento governamental e gesto pblica no
Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Braslia: Ipea, 2011.
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2003. Monografia (Especializao) Universidade Estadual do Rio Grande do Sul,
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______. Secretaria da Coordenao e Planejamento. Lei no 11.945, de 1 de agosto de
2003. Institui o Plano Plurianual 2004-2007. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2003.
______. Secretaria do Planejamento e Gesto. Lei no 12.749, de 20 de julho de 2007.
Institui o Plano Plurianual 2008-2011. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2007.
Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual:
a experincia do Rio Grande do Sul 275

______. Marco metodolgico para a elaborao do PPA 2012-2015. Porto


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qunio 2012-2015, alterada pela Lei n o 13.998, de 29 de maio de 2012,
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elaborao da Lei Oramentria para o exerccio econmico-financeiro de 2013 e
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______. Mensagem do governador Assembleia Legislativa, anos de 1997, 1999,
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CAPTULO 10

CONSRCIOS PBLICOS, PLANEJAMENTO REGIONAL E


EFICINCIA NA GESTO
Chico Brito

1 INTRODUO
Criar um sistema nacional de planejamento mais do que urgente em um pas com as
dimenses e com a diversidade cultural, social e econmica que tem o Brasil. Participar
dessa iniciativa do governo da presidenta Dilma Rousseff, como representante da
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) para assuntos de consrcios e do Consrcio
Intermunicipal da Regio Sudoeste da Grande So Paulo (Conisud), nos honra muito
e nos impe desafios.
O que estamos construindo algo novo. Os desafios para a interlocuo federativa
so inmeros e auspicioso ver o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),
propondo essa interlocuo, articulando com os governos estaduais e os municpios para
a realizao de Planos Plurianuais Territoriais Participativos, com o objetivo de superar
lacunas de longa data.
Auspicioso, tambm, compartilhar o conhecimento municipal e inter-
municipal com o Ministrio do Planejamento e fazer a articulao dos estados
em torno de um planejamento estratgico mais amplo, integrado. Parabenizo o
Ministrio do Planejamento pela coragem e ousadia de colocar o tema em pauta.
Considero que nem todos os ministrios ainda entendem, nem todos os governos
estaduais j encamparam e muitos municpios ainda no se mobilizaram o suficiente
para uma articulao federativa ampla e coordenada.
O Plano Plurianual (PPA) um instrumento de planejamento estratgico de
aes para um perodo de quatro anos. Ele serve de base para as Leis de Diretrizes
Oramentrias e as Leis de Oramentos Anuais, nos trs nveis de governo, com aes
de curto, mdio e longo prazo. O objetivo do plano organizar e viabilizar a ao
pblica, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da Repblica. O plano
tambm permite que a sociedade tenha um maior controle sobre as aes dos governos.
importante ressaltar que durante o processo de construo do PPA
Territorial Participativo possvel fazer a avaliao dos impactos socioeconmicos
das polticas e programas das trs esferas de governo, elaborar estudos especiais para
278 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

a reformulao de polticas, realizar estudos e levantamentos para acompanhamento


da conjuntura socioeconmica no pas, entre outros aspectos, fundamentais para
administrao pblica.
Este um cenrio muito diferente de at bem pouco tempo atrs, quando os
PPAs eram construdos de forma burocrtica. Cidades contratavam escritrios que
tinham modelos pr-estabelecidos de planos e apresentavam o mesmo modelo para
vinte ou trinta municpios. Uma prtica de copiar e colar to recorrente, que s
vezes, esqueciam at de trocar o nome da cidade no texto e saiam apresentando
para as cmaras legislativas.
Temos um grande desafio: como articular a elaborao dos PPAs de maneira
participativa em um pas de dimenses como o nosso?
O Brasil tem 5.570 municpios, 3.800 deles com at vinte mil habitantes
e concentrando 60% da populao brasileira, ou 198 milhes de habitantes,
morando em 60 regies metropolitanas do pas. Essa realidade nos informa
que nenhum ente federado resolver seus problemas de maneira isolada, muito
menos de maneira verticalizada, seja de cima para baixo ou de baixo para cima.
At por que, de cima para baixo j diversas experincias nesse pas em termos de
diretrizes, em todos os nveis de governo federal, estadual e municipal e o que
mais conseguimos foi gerar ainda mais desigualdade social. necessrio sair do
isolamento, trabalhar coletivamente. Os Planos Plurianuais devem se evoluir de
uma pea burocrtica para ser um instrumento efetivo de gesto.
A experincia recente tambm nos orienta, ainda, que o fato de s coletar
informaes como exemplo, consolidar as propostas dos municpios encaminhadas
por meio das conferncias municipais lev-las para os governos estaduais e depois
encaminh-las para o governo federal uma dinmica que tambm tem seus limites.
O que isso significa? Que ns temos que pensar sobre uma nova governana
para tratarmos os nossos problemas municipais e suas interaes com os estados
e com a Unio.
Na opinio da Frente Nacional dos Prefeitos essa governana pode vir, no
a nica sada, mas pode vir dos consrcios pblicos que articulam, l na base,
os municpios de uma determinada regio e que enfrentam problemas comuns.
O exemplo da rea da sade conhecido por todos ns, gestores pblicos.
O exemplo clssico o de que no adianta o municpio construir o melhor
pronto-socorro do mundo. To logo inaugurado, a populao de usurios dos
municpios vizinhos migrar em massa para aquele equipamento pblico novinho
em folha e, seis meses depois, aquele hospital que era bom, quando inaugurado,
j no prestar os melhores servios por causa da superlotao.
Consrcios Pblicos, Planejamento Regional e Eficincia na Gesto 279

Tambm sabemos que no adianta o prefeito ir a Braslia e conseguir, por meio


do Ministrio das Cidades, um recurso para fazer a canalizao ou despoluio de
um crrego que passa no seu municpio sendo que o crrego no nasce naquele
municpio e no acaba naquele municpio. Temos a um caso de dinheiro jogado
fora, porque o prefeito pode conseguir despoluir ou canalizar o crrego no trecho
que corta a sua cidade, mas outros trechos continuaro poludos.
O que queremos dizer com isso? Que no existe mais soluo isolada,
o problema pode ser local, mas a soluo tem de ser da regio, regional, regionalizada.
O consrcio pblico tem exatamente esse objetivo: ser um articulador dos municpios
de uma determinada regio que tenham problemas em comum. Por essa importncia,
defendemos a ampliao do nmero de consrcios no pas e a modificao do arcabouo
jurdico que rege esses arranjos.
Na regio metropolitana de So Paulo temos cinco consrcios formados e
funcionando: Consrcio Intermunicipal do Grande ABC (CIABC); Consrcio
Intermunicipal dos Municpios da Bacia do Juquery (Cimbaju); Consrcio Inter-
municipal da Regio Oeste (Cioeste); Consrcio Intermunicipal da Regio Sudoeste
de So Paulo (Conisud) e Consrcio de Desenvolvimento dos Municpios do Alto
Tiet (Condemat). Cada regio tem suas especificidades.
Tratar dos problemas de polticas pblicas no ABC (Santo Andr, So Bernardo,
So Caetano, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra), sete municpios
paulistas com populao agregada superior a 2,5 milhes de pessoas, muito diferente
de trat-los em outras regies.
Para termos eficincia, eficcia e efetividade na implantao das polticas
pblicas, precisamos juntar esforos, diretrizes e aportes financeiros dos governos
federal e estadual, alm de instituies financeiras e de fomento. Mas funda-
mental articular o PPA do estado com os PPAs nas vrias regies municipais.
No adianta termos a articulao do PPA no estado e cada municpio elaborar
o seu PPA isoladamente e sem conexes. Se o PPA do municpio no estiver
articulado com o PPA dos outros municpios do entorno da cidade, estaremos
jogando tempo e dinheiro fora.
No temos mais como sustentar esse modelo de pacto federativo sem esse
planejamento integrado e sem discutirmos reforma tributria, reforma poltica,
nesses termos. No existe poltica pblica pela metade, no existe planejamento
pela metade. As questes centrais aqui, passam por integrao e coordenao
de capacidades.
280 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

2 A EXPERINCIA DO CONISUD
Em fevereiro de 2014, como presidente do Conisud e diretor do Observatrio
dos Consrcios e Federalismo, assinei termo de compromisso com o Ministrio
do Planejamento Oramento e Gesto e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP)
para a elaborao do Plano Plurianual Territorial Participativo (PPA-TP)
quadrinio 2014-2017, que servir de insumo para a construo do PPA
Federal 2016 a 2019, em consonncia com as aes do governo federal que
est construindo o Sistema Nacional de Planejamento, alinhado s agendas
de desenvolvimento territorial.

TABELA 1
Demografia dos municpios do Conisud (2010)
Densidade populacional
Municpios Populao Extenso (km)
(hab./km)

Cotia 220.941 324,01 620,81

Embu das Artes 256.247 70,4 3.412,89

Embu-Guau 66.273 155,6 403,32

Itapecerica da Serra 163.363 150,8 1.011,57

Juquitiba 30.239 522,1 55,03

So Loureno da Serra 14.874 186,4 74,99

Taboo da Serra 264.352 20,3 11.994,31

Vargem Grande Paulista 47.013 42,4 1.012,10

Total 1.063.302 1.472,01

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.

O PPA Territorial Participativo do Conisud foi construdo dentro da


perspectiva da justia social e desenvolvimento econmico sustentvel.
A regio est inserida em rea de proteo ambiental e vive estgios
diferentes de desenvolvimento. O grande desafio foi discutir as perspectivas de
desenvolvimento regional e construir coletivamente agendas de desenvolvimento
territorial, alinhando os objetivos federais com as estratgias e necessidades
de cada municpio.
Esta nova forma de planejar a gesto pblica representa um passo importante
do governo federal no planejamento conjunto com os estados e municpios.
Consrcios Pblicos, Planejamento Regional e Eficincia na Gesto 281

FIGURA 1
Municpios que compem o Conisud

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.

A oportunidade da construo do PPA Participativo no mbito do Conisud


com participao social e dilogo federativo representa um avano importante
no aperfeioamento continuado do planejamento regional no Brasil. Para alcanar
esses objetivos foi fundamental o envolvimento dos prefeitos, dos coordenadores
e dos representantes das cmaras tcnicas, compostas por gestores pblicos e
representantes da sociedade civil, para conceber a promoo do desenvolvimento
regional de forma ampla.
282 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

O PPA Territorial Participativo do Conisud ser mais que uma bssola em


nosso caminho de gestores pblicos.
Ele nos permitir a implantao de mais polticas pblicas que nos ajudem
a reverter situaes de pobreza ainda existentes, efetivando direitos e objetivos de
nossas administraes, mas, principalmente, levando em conta o desenvolvimento
da nossa regio e seus habitantes. Ao mesmo tempo, o PPA regional participativo
permitir que o Conisud seja a entidade executora das polticas pblicas voltadas
ao desenvolvimento regional.

TABELA 2
Desenvolvimento humano dos municpios do Conisud (PNUD 2010)
rea de
IDH Longe- IDH Extenso
Municpios IDHM IDH Renda Municpios manancial
vidade Educao (km)
(%)
Embu das Artes 0,735 0,700 0,833 0,676 Cotia 324,01 60
Taboo da Serra 0,769 0,742 0,863 0,71 Embu das Artes 70,4 59
Cotia 0,780 0,789 0,851 0,707 Embu-Guau 155,6 100
Itapecerica da Itapecerica da
0,742 0,699 0,852 0,68 150,8 100
Serra Serra
So Loureno da
0,728 0,704 0,823 0,666 Juquitiba 522,1 100
Serra
So Loureno da
Juquitiba 0,709 0,680 0,791 0,662 186,4 100
Serra
Embu-Guau 0,749 0,713 0,834 0,71 Taboo da Serra 20,3 0
Vargem Grande Vargem Grande
0,770 0,755 0,884 0,68 42,4 0
Paulista Paulista
Total 1.472,01

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.

O processo de elaborao do PPA-TP reuniu prefeitos, gestores pblicos e


sociedade civil em um exerccio indito de anlise das necessidades e possibilidades
efetivas de mudanas estruturais, equalizando e otimizando recursos j existentes
e buscando novas fontes de financiamento para projetos e programas, como a
implantao de campus da Universidade Federal de So Paulo (Unifesp) na regio.
A articulao em torno dos Planos Plurianuais Federal, Estadual e Municipal
um caminho novo e importante para a definio de prioridades em benefcio
da populao. Mais uma oportunidade para ouvirmos o recado dos cidados,
planejarmos e utilizarmos os recursos da melhor maneira possvel.
A construo do PPA Territorial Participativo no mbito do Conisud tambm
representou um avano enorme da participao da sociedade civil que pde
propor diretrizes nas plenrias pblicas, realizadas com representantes de todos os
municpios da regio Cotia, Embu das Artes, Embu Guau, Itapecerica da Serra,
Consrcios Pblicos, Planejamento Regional e Eficincia na Gesto 283

Juquitiba, So Loureno da Serra, Taboo da Serra e Vargem Grande Paulista ,


ou por meio do stio eletrnico <www.conisud.sp.gov.br> do consrcio e das oito
prefeituras que o compem.
A expectativa das prefeituras que participaram da elaborao do primeiro PPA
Territorial Participativo a de que, tanto o governo estadual quanto o governo
federal tenham um olhar resolutivo quanto s principais demandas, e que os
recursos para execut-las sejam apontados no oramento da Unio e do estado de
So Paulo para a realizao das aes estruturantes nas reas de mobilidade urbana,
recursos hdricos, sade, resduos slidos e em todas as outras reas destacadas pelos
governantes e reclamadas pela populao.

TABELA 3
Demonstrativo de investimento por eixo PPA Conisud
Prazo
Eixo Total federal Estadual Total geral
Curto Mdio Longo
Polticas sociais 646.722.340,30 200.000.000,00 846.722.340,30 50.000.000,00 896.722.340,30
Poltica de
2.108.720.000,00 1.700.000.000,00 - 3.808.720.000,00 7.051.250.000,00 10.859.970.000,00
infraestrutura
Desenvol-
vimento
43.910.000,00 20.900.000,00 - 64.810.000,00 - 64.810.000,00
produtivo e
ambiental
Territrio e
17.000.000,00 250.000,00 - 17.250.000,00 - 17.250.000,00
gesto
Total 2.816.352.340,30 1.921.150.000,00 - 4.737.502.340,30 7.101.250.000,00 11.838.752.340,30

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.

O PPA do Conisud lista os programas e aes considerados prioritrios pelas


oito cidades para o perodo entre 2015 e 2017. No total, foram apresentados 170
projetos e aes, que compem 43 programas, dentro de quatro grandes temas:

TABELA 4
Polticas sociais (sade, educao, cultura e esportes, assistncia social e segurana)
(Em R$)
Eixo 1 Polticas sociais
rea Investimento federal Investimento estadual Total
Sade 123.139.760,30 - 123.139.760,30
Educao, esporte e cultura 502.265.000,00 50.000.000,00 552.265.000,00
Assistncia social 186.317.580,00 - 186.317.580,00
Segurana 35.000.000,00 - 35.000.000,00
Totail 846.722.340,30 50.000.000,00 896.722.340,30

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.
284 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

TABELA 5
Polticas de infraestrutura (mobilidade urbana, habitao e saneamento bsico)
(Em R$)
Eixo 2 Polticas de infraestrutura
rea Investimento federal Investimento estadual Total
Mobilidade urbana 1.062.400.000,00 7.046.250.000,00 8.108.650.000,00
Habitao 2.718.100.000,00 - 2.718.100.000,00
Saneamento bsico 28.220.000,00 5.000.000,00 33.220.000,00
Total 3.808.720.000,00 7.051.250.000,00 10.859.970.000,00

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.

TABELA 6
Meio ambiente, agricultura e turismo
(Em R$)
Eixo 3 Desenvolvimento produtivo e ambiental
rea Investimento federal
Meio ambiente e agricultura 31.010.000,00
Turismo 33.800.000,00
Total 64.810.000,00

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.

TABELA 7
Territrio e gesto (democratizao da gesto pblica, desenvolvimento regional,
territorial sustentvel e economia solidria e poltica externa)
(Em R$)
Eixo 4 Territrio e gesto
rea Investimento federal
Democracia e gesto pblica 12.000.000,00
Desenvolvimento regional, territorial sustentvel
5.000.000,00
e economia solidria
Poltica externa 250.000,00
Total 17.250.000,00

Fonte: PPA Conisud.


Elaborao do autor.

As cmaras tcnicas do Conisud tiveram papel fundamental nesse processo.


Para dar ainda mais validade aos objetivos e metas que constam do nosso documento
entregue ao Ministrio do Planejamento, em Braslia, preciso que as verses
estadual e federal dialoguem com o PPA regional, o que poder ajudar inclusive
Consrcios Pblicos, Planejamento Regional e Eficincia na Gesto 285

na obteno dos recursos necessrios para passar do planejamento execuo


daquilo que proposto.
Conforme dados do Ministrio do Planejamento, em 2014, 28 consrcios
pblicos aderiram primeira fase dos PPAs, reunindo 441 municpios, que concentram
quase 8% da populao brasileira. So resultados significativos que devem fortalecer
o planejamento dos estados e do governo federal e os consrcios intermunicipais.
O prximo passo acompanhar a realizao dos PPAs Participativos dos
estados e da Unio e, no mbito dos consrcios, criar grupos de trabalho para
acompanhar os PPAs a serem realizados, monitorando e interferindo, se necessrio,
nas definies e hierarquizao das propostas.
O PPA cada vez mais importante; a partir de 2014, alm da Caixa Econmica
Federal parceira j consolidada dos consrcios pblicos tambm o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) passa a apoiar o
planejamento territorial. A deciso foi tomada em reunio com lideranas no assunto
e pela direo da instituio financeira, no Rio de Janeiro (RJ). Os PPAs passam
a subsidiar o BNDES em seu processo decisrio, promovendo a importncia da
dimenso territorial na definio das prioridades de alocao de recursos do banco.

3 CONSRCIOS PBLICOS E EFICINCIA NA GESTO


Sou municipalista e acredito nos consrcios como instrumentos de governana dos
municpios, por isso considero importante destacar a importncia da gesto do
ex-presidente Lula para a criao dos consrcios no pas e a necessidade urgente de
mudana na legislao que rege os consrcios pblicos para que eles sejam sujeitos
de operao de crdito.
Aps 25 anos da formulao da Constituio Federal de 1988, ainda temos o
desafio de melhorar a coordenao entre os trs nveis governamentais, sobretudo
quanto competncia de cada ente federativo Unio, estados e municpios
e atividades concretas de cooperao.
Mas, essa no uma preocupao para grande parcela da populao que sai
de sua cidade e vai para as cidades vizinhas em busca de atendimento nos servios
pblicos. Isso acontece principalmente na sade, mas tambm em outras reas.
O que o cidado quer ser bem atendido, esteja onde estiver.
Exatamente aqui reside a importncia dos consrcios para melhorar a eficincia
do servio pblico. Considerando-se que, as cidades isoladamente no do conta de
atender s necessidades da populao, devido ao custo de tais servios, s fragilidades
da gesto municipal e tambm porque, nas regies metropolitanas, a populao
circula (vive, trabalha, estuda) por vrias cidades em busca de atendimento.
286 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A articulao entre governos municipais, estaduais e Unio uma alternativa


concreta para vencer os desafios para superar as demandas da populao e para
promover avanos em temas como sade, mobilidade urbana, moradia, violncia
urbana, degradao ambiental, tratamento de resduos slidos, que exigem meca-
nismos de articulao e aes integradas por serem de ordem regional e envolverem
grandes custos.
Nesse sentido, o consrcio pblico um indutor de polticas pblicas mais
eficientes, um exemplo de gesto pblica compartilhada que visa solucionar pro-
blemas comuns. Por meio de parcerias entre os entes federativos possvel ampliar
a capacitao tcnica, gerencial e financeira, melhorando, assim, a prestao dos
servios pblicos.
A Constituio Federal de 1988 redesenhou o federalismo brasileiro,
reconhecendo o municpio como ente federado. Esse processo foi acompanhado
por intensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder
local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre
os entes federativos, em muitos casos sem repasse de recursos suficientes para
dar conta de tal responsabilidade. Ao mesmo tempo, a ausncia de polticas de
desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas
historicamente no pas.
Para superar dificuldades comuns, alguns municpios uniram-se de forma
cooperada e comearam a desenvolver atividades conjuntas e a implantar polticas
pblicas cooperadas.
Em 2003, primeiro perodo de gesto Lula, o governo federal comeou
a discutir a proposta de Lei dos Consrcios que realmente pudesse funcionar
como instrumento para enfrentar os desafios vividos pelos entes federados,
em especial municpios.
A ideia era regulamentar o Artigo no 241, da constituio federal, e dar
mais segurana jurdica e administrativa s parcerias entre os entes consorciados.
O projeto de lei de regulamentao foi encaminhado ao Congresso Nacional em
30 de junho de 2004 e, em 6 de abril de 2005, a Lei dos Consrcios, no 11.107/2005,
foi sancionada. Sua regulamentao ocorreu dois anos depois, por meio do Decreto
no 6.017, em 17 de janeiro de 2007.
A constituio de consrcios intermunicipais tem sido estratgia adotada por
muitos municpios para promover desenvolvimento e ampliar sua capacidade de
gesto e disponibilidade de recursos. Apesar de estarem regulamentados desde 2005
e de terem crescido em nmero e importncia ainda temos um longo caminho
pela frente e as iniciativas consorciadas precisam avanar muito.
Consrcios Pblicos, Planejamento Regional e Eficincia na Gesto 287

O mapa da distribuio dos consrcios intermunicipais, segundo as regies do


pas, evidencia que o consrcio como ferramenta de poltica pblica e articulao mais
adotado no Sul e Sudeste. Vrios estados brasileiros fomentam a criao de consrcios
intermunicipais como soluo para a gesto de servios pblicos.
Tambm existem diferenas bsicas entre consrcios pblicos de acordo com
o setor e finalidade para os quais so constitudos.
Existem consrcios pblicos multifinalitrios e especficos. No caso dos
consorciamentos para fins especficos organizam-se para uma finalidade exclusiva,
exemplos na rea de sade, desenvolvimento, compras etc. Temos consrcio pblico
para gerir um hospital de grande complexidade e consrcio para tratar de forma
compartilhada os projetos de saneamento bsico de uma microrregio, cada um
com sua especificidade e complexidade.
No d para dizer que coordenar este mais difcil do que o outro, tudo depende
da vontade poltica e do corpo tcnico envolvidos no projeto.
Segundo dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic, 2004-2009),
do IBGE, a sade a rea de maior incidncia na formao de consrcios, e a de meio
ambiente foi a que mais subiu no perodo.
De acordo com a mesma pesquisa, a proporo de municpios consorciados
aumentou para todas as reas de atuao de consrcios, menos nos de sade.
Entre os municpios de mais de 500 mil habitantes, a rea de meio ambiente
mais frequente que qualquer outra.
Na viso da Frente Nacional de Prefeitos, experincias empricas consolidadas
demostram que a eficincia dos consrcios est ligada a uma combinao das
seguintes aes: articulao dos arranjos institucionais regionais para o mapeamento
das principais demandas e eleio das prioridades, visando traar um planejamento
regional pactuado entre as municipalidades; empenho permanente para que se
possa alcanar o direcionamento de recursos tcnicos e financeiros em projetos
estratgicos de desenvolvimento regional; atuar continuamente pelo fortalecimento
das regies, incentivando o dilogo entre municpios para que se constituam pactos
sociais e institucionais articulados.

4 MUDANA NA LEGISLAO
A principal barreira encontrada para que os consrcios pblicos possam ser mais
utilizados no pas e se consolidem como alternativa real para sanar questes em
setores como saneamento, mobilidade urbana, sade ou temas como desemprego,
transporte, moradia, violncia urbana, desigualdades sociais, degradao ambiental,
que exigem mecanismos de articulao e aes integradas, a mudana da legislao,
mais exatamente o Artigo 39, do Decreto no 6.017/2007.
288 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Em fevereiro de 2014, municpios articulados em consrcios pblicos,


reunidos em Braslia, entregaram ministra do Planejamento, Oramento e Gesto,
ministra das Relaes Institucionais e ao ministro chefe da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, carta em que pedem o apoio a pleitos de grande relevncia
para os consrcios pblicos. Assim, em ateno autonomia dos consrcios pblicos
e ao princpio da intranscendncia das sanes, os prefeitos pediram a revogao do
disposto no Artigo 39 do Decreto no 6.017/2007 e a adoo de regra que condicione
a transferncia de recursos da Unio verificao do atendimento, unicamente
pelos consrcios pblicos, das exigncias legais aplicveis, notadamente aquelas
abrangidas pelo Cadastro nico de Exigncias para Transferncias Voluntrias (Cauc)
e a necessidade de encaminhamento de estudos para possibilitar que consrcios
pblicos sejam sujeitos de operao de crdito.
Destacados a seguir, o Artigo 39 do Decreto no 6.017/2007:
Art. 39 - A partir de 1o de janeiro de 2008 a Unio somente celebrar convnios com
consrcios pblicos constitudos sob a forma de associao pblica ou que para essa
forma tenham se convertido.
1o - A celebrao do convnio para a transferncia de recursos da Unio est condi-
cionada a que cada um dos entes consorciados atenda s exigncias legais aplicveis,
sendo vedada sua celebrao caso exista alguma inadimplncia por parte de qualquer
dos entes consorciados.
2o - A comprovao do cumprimento das exigncias para a realizao de trans-
ferncias voluntrias ou celebrao de convnios para transferncia de recursos
financeiros dever ser feita por meio de extrato emitido pelo subsistema Cadastro
nico de Exigncias para Transferncias Voluntrias - CAUC, relativamente
situao de cada um dos entes consorciados, ou por outro meio que venha a ser
estabelecido por instruo normativa da Secretaria do Tesouro Nacional.
A incidncia do referido dispositivo como regra de aferio para a celebrao de
convnios de repasses pblicos da Unio para os consrcios pblicos, condicionando
a pactuao regularidade dos entes consorciados junto ao Cadastro nico de
Exigncias para Transferncias Voluntrias (Cauc), desrespeita a condio de pessoa
jurdica autnoma da qual reveste-se o ente regional, inviabilizando muitas vezes o
avano dos pactos e o desenvolvimento de aes pelos consrcios pblicos.
Aplicar o referido Artigo 39, exigindo a comprovao do cumprimento das
exigncias de cada um dos entes consorciados, para a realizao de convnios de
transferncia de recursos financeiros para o consrcio pblico, viola o princpio
de intranscendncia das sanes, princpio que obsta a que sanes e restries de
ordem jurdica ultrapassem a dimenso estrita do infrator, aplicvel s pessoas
fsicas e jurdicas.
Consrcios Pblicos, Planejamento Regional e Eficincia na Gesto 289

A revogao do disposto no referido Artigo 39, para afastar a exigncia da


regularidade dos municpios membros do consrcio pblico como condio de
contratao de repasse para este, questo de justia e j foi matria de apreciao
judicial, sendo certo que o Supremo Tribunal Federal se posicionou favoravel-
mente restrio do alcance das restries do Cauc aos entes que lhe deram causa,
no se estende a outros a eles vinculados a qualquer ttulo (Quest. Ord. em Ag.
Reg. na Ao Cautelar 1.033-1/DF - Relator Ministro Celso de Mello Agravante:
Unio Agravados: Estado do Amazonas e outros - Litisconsorte Ativo Estado
de Alagoas).
Outras legislaes o Artigo 10 do Decreto no 6.017/2007 e o Artigo 52 da
Constituio Federal precisam ser aperfeioados para dar maior segurana jurdica
aos consrcios e tambm para que se permita a esses entes uma personalizao jur-
dica que facilite o acesso ao crdito e ao financiamento, requisitos fundamentais para
a execuo de projetos, polticas e programas, sobretudo os ligados infraestrutura,
que envolvem maior soma de recursos.
Hoje, tanto o Artigo 10 quanto o Artigo 52 da constituio federal afirmam
que compete privativamente ao Senado Federal dispor sobre limites globais e
condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios, de suas autarquias e demais entidades con-
troladas pelo poder pblico federal.
Dispe o Artigo 10 do Decreto no 6.017/2007:
Art. 10 - Para cumprimento de suas finalidades, o consrcio pblico poder:
I - firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios,
contribuies e subvenes sociais ou econmicas;
II - ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao
consorciados, dispensada a licitao; e
III - caso constitudo sob a forma de associao pblica, ou mediante previso em
contrato de programa, promover desapropriaes ou instituir servides nos termos
de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou de interesse social.
Pargrafo nico. A contratao de operao de crdito por parte do consrcio
pblico se sujeita aos limites e condies prprios estabelecidos pelo Senado Federal,
de acordo com o disposto no art. 52, inciso VII, da Constituio.
Potencializar as aes dos consrcios pblicos requer a elaborao de estudos
e propostas, em conjunto com as entidades de prefeitos e prefeitas do Brasil,
para o alcance de nova normatividade que autorize a contratao de operaes
de crdito por consrcios pblicos.
290 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Como dissemos em carta enviada pelos prefeitos, autorizados a contratar


operaes de crdito, os consrcios pblicos brasileiros tero a possibilidade
de desenvolver aes, projetos e obras em escala compatvel aos investimentos
necessrios ao atendimento das demandas da populao nas mais diversas reas,
notadamente no que se refere aos resduos slidos, saneamento e mobilidade urbana.
A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic, 2004-2009),
do IBGE, tambm precisa ser aperfeioada. Ela genrica e no permite identificar
o universo real dos consrcios pblicos no Brasil. Da a necessidade de reformulao
da pergunta sobre cooperao federativa na pesquisa Munic, realizada pelo IBGE,
para o devido mapeamento dos consrcios pblicos no pas.
Mesmo com toda dificuldade, destacamos sem prejuzo a tantas outras
iniciativas Brasil afora consrcios que vm realizando grandes avanos,
como o consrcio de Tapajs e o consrcio de desenvolvimento socioeconmico
intermunicipal Codesei (regio Norte), consrcio intermunicipal da regio
Sudoeste da grande So Paulo Conisud e consrcio do ABC (regio Sudeste),
consrcio intermunicipal de desenvolvimento econmico e social do Vale do Rio
Cuiab CIDESVRC (regio Centro-Oeste), consrcio do Portal da Chapada
Diamantina COPCHAD (regio Nordeste) e consrcio intermunicipal de
Fronteira CIF (regio Sul). Em parceria com o governo federal, por meio do
Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto foram os primeiros a finalizar
a elaborao de seus PPAs Territoriais Participativos.

REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria de Planejamento e Investimento
Estratgico. PPAs territoriais participativos. Primeiro relatrio do projeto
de construo dos PPAs territoriais participativos. [S.l]: [s.d]. Disponvel em:
<http://goo.gl/iuJKwj>. Acesso em: fev. 2015.
FNP Frente Nacional de Prefeitos. Institucional. [S.l]: [s.d.]. Disponvel em:
<http://www.fnp.org.br/home.jsf>.
RIO GRANDE DO SUL. Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento Regional.
Institucional. [S.l]: [s.d.]. Disponvel em: <http://www.conisud.sp.gov.br/>.
CAPTULO 11

PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORAMENTO:


A EXPERINCIA DO CICLO PARTICIPATIVO NA GESTO
MUNICIPAL DE SO PAULO1
Mariana Mazzini Marcondes
Pamella de Cicco Canato

1 INTRODUO
A democracia participativa no Brasil integra o projeto transformativo do estado e da
sociedade cristalizado na Constituio Federal de 1988 (CF/1988), constituindo-se em
um dos fundamentos da soberania popular. A democratizao do estado brasileiro perpassa
pela abertura dos governos s demandas sociais, organizadas ou no, mas tambm pela
consolidao da participao institucionalizada, por meio da criao e articulao de
diferentes instncias e mecanismos, inseridos em inmeras arenas de polticas pblicas
e agregando uma multiplicidade de vozes e interesses. O histrico de institucionalizao
da democracia participativa brasileira no foi, contudo, marcado pela evoluo contnua
e em um sentido nico. Com efeito, seu processo constitutivo esteve e est imerso
na conjuntura poltica e nas correlaes de fora sociais, sendo perpassada pela dinmica
de disputas em torno de projetos polticos, inclusive por meio dos processos eleitorais,
tpicos da democracia representativa.
Em So Paulo, o prefeito Fernando Haddad foi eleito, em 2013, com um
programa de governo comprometido com a participao social. O Programa
de Metas (2013-2016) de sua gesto cuja elaborao obrigatria na cidade de
So Paulo representa um esforo de traduo do programa de governo em
compromissos de gesto, articulando-se por meio de trs eixos.2 O eixo gesto
descentralizada, participativa e transparente apresenta trs objetivos e dezessete

1. As autoras agradecem s contribuies de Jeter Gomes, Patrcia Rodrigues da Silva e Lus Henrique de Campos.
2. Os trs eixos do Programa de Metas 2013-2016 so: compromisso com os direitos sociais e civis; desenvolvimento
econmico sustentvel para a reduo das desigualdades; e gesto descentralizada, participativa e transparente.
292 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

metas que sistematizam os compromissos com a consolidao da participao social


em sua gesto. Desde sua publicao, diversas iniciativas foram realizadas para dar
efetividade s metas de participao do programa, sendo o ciclo participativo de
planejamento e oramento uma delas.
O histrico de outros governos progressistas na cidade trazia para a nova
gesto uma memria de participao nas decises de alocao de recursos
municipais, sendo ilustrativa a implementao do oramento participativo na
gesto Marta Suplicy (2001-2004) e as plenrias populares nas microrregies
na gesto Luiza Erundina (1989-1992). A proposta para a participao no
planejamento e oramento da gesto Haddad precisava dialogar com esses
antecedentes, mas tambm era necessrio inovar, construindo-se uma meto-
dologia participativa sintonizada com a nova conjuntura poltica e com as
mudanas ocorridas na democracia participativa no Brasil desde ento.
nesse contexto que se insere esse captulo, que se prope a descrever as
experincias de planejamento e oramento participativos da cidade de So Paulo
na gesto Haddad, considerando os dois primeiros anos de gesto (2013-2014).
Esse captulo organiza-se em duas partes, alm da introduo. Na primeira,
apresentamos o contexto mais amplo em que se deve compreender o denominado
ciclo participativo de planejamento e oramento: o debate da participao social
no Brasil e o projeto de participao da gesto Haddad. Na segunda, abordamos a
descrio do ciclo, alm de alguns de seus principais desafios para o prximo binio.

2 A PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL E A EXPERINCIA DA PREFEITURA DE


SO PAULO NA GESTO HADDAD

2.1 A participao social no Brasil: entre um projeto de estado


e as conjunturas polticas
A Constituio Federal de 1988 representou um marco na histria da participa-
o social no Brasil, tanto pela intensa mobilizao social que caracterizou a sua
elaborao quanto pelo sentido atribudo democracia no texto constitucional.
Entre as dcadas de 1970 e 1980 os movimentos sindicais, estudantis e diversos
movimentos sociais organizados voltaram a organizar-se, mobilizando-se em torno
da luta pela redemocratizao do pas. A reestruturao progressista, conforme
terminologia proposta por Draibe (1993) desencadeou-se em 1985-1988, durante
o processo de elaborao da nova constituio federal. Em diversas arenas polticas
a mobilizao social garantiu a inscrio de pautas reivindicativas no repertrio da
constituinte, sendo emblemtica a mobilizao de militantes da reforma sanitarista,
que se articularam com profissionais da sade e outros movimentos populares para
a aprovao de um Sistema nico de Sade (SUS) (Rocha, 2008). Mas tambm os
movimentos feministas e de mulheres, da assistncia social, pela reforma urbana,
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 293

sem-terra e tantos outros atores coletivos aglutinaram-se em torno do debate pblico


do qual sairia o futuro projeto poltico de pas.
O texto constitucional, que representa o pacto social decorrente desse momento
poltico, define que a Repblica Federativa do Brasil um estado democrtico de
direito, fundado sobre os valores da soberania popular, da cidadania e do pluralismo
poltico, devendo perseguir, entre outros objetivos fundamentais, a construo de
uma sociedade livre, justa e solidria (Brasil, Artigos 1o e 3o). A democracia brasileira,
a partir desse momento, passava a qualificar-se, nos termos propostos por Silva (2003),
como representativa, participativa e pluralista. Essas trs dimenses, articuladas,
davam sentido soberania popular, cujo comando constitucional, de acordo com
o Artigo 14 da CF/1988, previa o sufrgio universal, com voto direto e secreto,
com valor igual para todos, combinados com os mecanismos de democracia direta,
tais como plebiscito, referendo e iniciativa popular. A democracia participativa passava
a significar, nesse novo contexto, a participao coletiva e organizada, exercida de
forma direta e cidad, na formulao de atos governamentais (Silva, 2003).
A democracia participativa apresenta-se como uma possvel alternativa com-
plementar para superar alguns dos problemas de representatividade da democracia
eleitoral, proporcionando, alm de outros espaos de discusso para a sociedade,
tambm um estreitamento da relao e aprimoramento do dilogo entre repre-
sentantes e representados(as). Alm disso, tal qual sugerido por Pateman (1992),
a participao social tem como resultado intrnseco o desenvolvimento humano, e,
com a reduo do senso de distanciamento dos centros de poder, fomenta uma
preocupao com problemas coletivos.
Embora a democracia participativa permeie o projeto constituinte de estado
e sociedade, algumas polticas pblicas previram a questo mais explicitamente,
como no caso da sade (Brasil, Artigo 198, inciso III) e da assistncia social
(Brasil, Artigo 204, inciso II), em que a participao popular e comunitria foram
definidas como diretrizes da ao governamental nesses setores. A estratgia de
articulao de instncias participativas colegiadas da rea da sade, que articula
conferncias quadrienais com um conselho de sade permanente e deliberativo,
foi prevista na Lei no 8.142/1990 e tornou-se um paradigma para a democracia
participativa no Brasil.3 Mas, como descreve Avritzer (2008), se o surgimento dos
conselhos de polticas pblicas iniciou-se pelas legislaes organizadoras da sade e
da assistncia social, no tardou at que fossem constitudos conselhos setoriais em
outras reas, sendo que essa abrangncia projetou-os como instrumentos essenciais
na garantia dos direitos sociais.

3. A criao do conselho de sade no foi decorrncia da CF/1988. Sua criao ocorreu por meio daLei n o 378,
de 13 de janeiro de 1937 (Artigo 67). Suas competncias e finalidades forma, contudo, reformadas para incorporar
as diretrizes do SUS.
294 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Os conselhos de polticas pblicas4 tornaram-se centrais para a democracia


participativa brasileira, at mais relevantes do que outros instrumentos constitucio-
nalmente institudos (como plebiscito ou referendo). Trata-se de instncias colegiadas,
definidas legalmente como parte permanente da estrutura do estado, compostas por
representantes do poder pblico e da sociedade civil, cuja funo incidir sobre as
polticas pblicas, ampliando o dilogo com o governo (Tatagiba, 2007). A sua rpida
proliferao levou Gomes (2003) a identificar que houve uma febre conselhista
no Brasil, embora, como o autor assinala, sua proliferao em termos quantitativos
no significou a superao dos desafios que a criao destes buscava enfrentar,
tampouco garantia da efetividade dessas instncias.
Os conselhos so considerados instrumentos estratgicos para a participao
e o controle social, pois o empoderamento de agentes que antes no partici-
pavam de processos de discusso expande a responsabilizao de governantes,
aproximando a sociedade das aes governamentais e criando condies para um
governo mais transparente e acessvel. Alm disso, a composio diversificada de
representaes de conselhos torna efetivo o mandamento constitucional de uma
democracia pluralista, ao permitir que novos atores (e atrizes) entrem em cena.
Embora, como ponderam Santos Junior, Azevedo e Ribeiro (2004), segmentos
mais vulnerveis da sociedade ainda demonstram pouca capacidade organizativa
e no apresentam vnculos associativos com organizaes que os representem.
A pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
2013 com integrantes de conselhos nacionais permite corroborar essa reflexo.
Os dois principais pontos fortes da atuao dos conselhos, segundo os(as) entrevis-
tados(as) so a representatividade (32% das respostas) e capacidade de incidncia
(23%). Ou seja, as representaes de conselhos avaliam que a composio desses
espaos positiva e a atuao tem, de fato, impacto sobre as polticas, pautas e
temas em discusso nessas esferas. Em relao questo sobre qual o papel do
conselho para o fortalecimento da democracia, a principal resposta foi o dilogo
entre governo e sociedade civil (para 38% de entrevistados).
Apesar dos conselhos serem instncias centrais para as experincias de participao
institucional consolidadas nas ltimas dcadas, outras iniciativas tambm merecem
destaque, como as consultas e audincias pblicas, inclusive com interface digital,
e as experincias de participao no planejamento e oramento, especialmente nas
esferas municipais. No primeiro caso, audincias e consultas pblicas permitiram
que a democracia participativa se concretizasse no apenas por meio de organiza-
es coletivas, mas tambm pela participao individual, inclusive pela internet.

4. O debate terico e acadmico sobre a participao abrange uma multiplicidade de conceitos e terminologias para
os conselhos, como conselhos de polticas pblicas, gestores de polticas pblicas, setoriais, entre outros. Isso motivou
a secretaria-geral da Presidncia da Repblica (SG-PR) a produzir, inclusive, uma nota tcnica sobre o tema no 7, de 10
de maio de 2013 (Avelino e Dos santos, 2013).
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 295

Uma das iniciativas mais notveis em mbito federal foi o debate sobre o marco civil
da internet (Lei no 12.965/2014), que inovou ao permitir a construo colaborativa
da minuta de projeto de lei enviada ao Congresso Nacional, por meio de uma
plataforma digital na qual qualquer usurio(a) poderia inserir seus comentrios e
sugestes proposta de texto legal (Nichel, 2014).
A participao no planejamento e oramento surgiu com as primeiras
experincias de governos municipais progressistas e populares, sendo o oramento
participativo (OP) emblemtico. A experincia mais conhecida foi a do OP de
Porto Alegre, iniciado em 1989 e que se tornou referncia nacional e interna-
cional (Genro e Souza, 2001). Mais recentemente, a experincia do governo
federal de criao do frum Interconselhos,5 com a elaborao e monitoramento
do Plano Plurianual (2012-2015) por meio dessa instncia, foi reconhecida
internacionalmente com o prmio united nations public service award (UNPSA),
da Organizao das Naes Unidas (ONU), na categoria inovao em participao
social (Avelino e Dos Santos, 2014). Essas estratgias viabilizaram a incluso de
um tema essencial para a cidadania no repertrio da democracia participativa,
cuja tecnicidade muitas vezes o afasta das questes cotidianas, embora as impactem
diretamente: o oramento pblico.
A narrativa da participao social no Brasil nas ltimas dcadas no se constitui,
contudo, por meio de um processo progressivo de evoluo, tampouco imper-
mevel s conjunturas polticas e s correlaes de foras sociais, especialmente
expressas pelo processo de escolha de representantes governamentais. Durante o
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) a reforma do estado, cristalizada
no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (Pdrae) (Brasil, 2002) e de
forte inspirao neoliberal, previu-se o fortalecimento do setor pblico no estatal
para a gesto de polticas sociais especialmente pelos modelos de Organizaes
Sociais (OS) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips).
Esse contexto foi determinante para que os movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil assumissem, em parte, a execuo das obrigaes estatais previstas
na CF/1988, negligenciando sua ento caracterstica principal, que era a atuao
reivindicatria (Rocha, 2008). O resultado foi uma intensa ongnizao dos
servios pblicos (Gama, 2008), transferindo a execuo de servios a instituies
privadas, ainda que com financiamento do setor pblico.
A ascenso do governo Lula, em 2013, significou uma nova guinada na
histria da democracia participativa. As coalizes polticas que permitiram suas
duas eleies e as de sua sucessora Dilma Rousseff traziam consigo um his-
trico de articulao com movimentos sociais e sindicatos, alm de experincias

5. O frum rene-se duas vezes ao ano para monitorar a execuo dasagendas transversais do PPA, como igualdade
racial, mulheres, juventude e outras. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/>.
296 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

participativas em governos locais, o que possibilitou que uma nova agenda


poltica se colocasse em marcha, articulando diferentes instncias e mecanismos,
cujas funcionalidades e tipologias so descritas no Decreto no 8.243/2014,
que institui a Poltica Nacional de Participao Social, e que teve, posteriormente,
seus efeitos sustados por meio de um decreto legislativo. Uma estratgia que
ganhou centralidade, durante o governo Lula, foram as conferncias nacionais,
tendo sido realizadas 74 delas durante seus dois mandatos (Avritzer, 2012).
As conferncias tornaram-se, no perodo, palco para a definio de diretrizes para as
polticas nacionais, alm de permitirem a construo de avaliaes compartilhadas,
com pactuaes e repactuaes de prioridades.
A histria recente da democracia participativa remete a uma interseco entre
elementos estruturantes do projeto de estado e sociedade brasileira e elementos da
conjuntura poltica, sendo fundamental a importncia que o tema da participao
social tenha nos projetos eleitos, especialmente para as eleies para cargos do
Executivo. esse o pano de fundo histrico, poltico e terico em que devemos
introduzir a experincia de participao da gesto Haddad, frente da prefeitura
de So Paulo, entre os anos de 2013 e 2014.

2.2 A participao social na Prefeitura de So Paulo na gesto Haddad


Durante a campanha eleitoral de 2012, o ento candidato Fernando Haddad apresentou
um programa de governo intitulado Um tempo novo para So Paulo, organizado em treze
eixos. Um desses eixos gesto, participao e modernizao previu a necessidade de
criao de um sistema municipal de participao popular e cidad, para organizar dez
propostas para a participao na cidade. Entre elas, o fortalecimento de conselhos e a
criao de novos como os conselhos nas subprefeituras , a realizao de conferncias
e a criao de um gabinete digital. Em relao ao planejamento e ao oramento,
o programa trouxe o compromisso com o OP e com a instituio de processos
participativos em todas as etapas do ciclo oramentrio.
A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo prev que, em at noventa dias
aps a posse do(a) prefeito(a) eleito(a), o Executivo deve apresentar um programa
de metas que explicite as prioridades, aes estratgicas, indicadores e metas
quantitativas para cada um dos setores da Administrao Pblica Municipal,
Subprefeituras e Distritos da Cidade (So Paulo, 1990, Artigo 69-A). O programa
de metas a traduo do programa de governo da candidatura eleita ou reeleita e a
obrigatoriedade de sua elaborao, que est prevista na Lei Orgnica do Municpio,
foi resultado de uma emenda (no 30/2008), que contou com amplo processo de
mobilizao social.
A elaborao do Programa de Metas: verso participativa (2013-2016) traduziu o
compromisso de campanha com a participao social no eixo gesto descentralizada,
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 297

participativa e transparente,6 que dedicou um objetivo participao social (obje-


tivo vinte promover a participao e o controle social na administrao pblica
municipal), que articula sete metas especficas sobre o tema. Duas delas referem-se
aos conselhos, prevendo a criao de conselhos temticos, alm de 32 conselhos
participativos municipais e do fortalecimento de rgos colegiados municipais.
H, portanto, uma forte convergncia com o processo de constituio das democracias
participativas nas ltimas dcadas, que tiveram nos conselhos uma base fundamental.
A realizao de 44 conferncias temticas outra meta do programa, alm da
implantao do gabinete digital e do observatrio de indicadores da cidade de So Paulo.
A experincia do processo de conferncias nacionais das ltimas dcadas foi incorporada
ao municpio que recepcionou, ainda, o debate sobre a participao digital e o acesso
informao. Por fim, a implementao do ciclo participativo de planejamento e
oramento tambm foi definida como meta, o que ocorreu no processo da elaborao
da verso final participativa do programa.
Em relao aos conselhos temticos, at o momento da realizao desse trabalho,
trs foram criados: o conselho da cidade, o conselho municipal de esportes,
lazer e recreao, e o conselho municipal de transporte e trnsito. Outros conse-
lhos foram reativados, como o conselho municipal de habitao, cuja retomada
das atividades atende s demandas dos movimentos de moradia. Alm disso,
o projeto de lei de criao do conselho municipal de transparncia e controle social
foi enviado cmara municipal. Esses novos conselhos temticos criados, somados
aos j existentes, totalizam atualmente vinte conselhos ativos de polticas pblicas.7
Entre os novos conselhos criados, o conselho da cidade um destaque.
Criado em maro de 2013, inspirado no Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social do Governo Federal (conhecido como conselho), o conselho da cidade
tem carter consultivo, sendo um rgo de assessoramento imediato ao prefeito.
composto por 136 representantes provenientes de movimentos sociais, academia,
setores empresariais, sindicatos, entre outros, que possuem notria representatividade
e reconhecida atuao social, possibilitando o aprimoramento do dilogo de vrios
setores entre si e com o executivo municipal.
A participao no territrio era, contudo, fundamental para uma gesto
participativa que fortalecesse o governo local. Para isso foram criados 32 Conselhos

6. Os eixos temticos so: compromisso com os direitos sociais e civis; desenvolvimento econmico sustentvel com
reduo das desigualdades; e gesto descentralizada, participativa e transparente.
7. No consideramos para a contagem, os colegiados gestores de fundo sem representao social (exemplo: conselho
gestor do fundo municipal de transporte e trnsito). Exclumos, tambm, conselhos que ainda estejam em fase de
constituio ou reestruturao (como o conselho municipal da cultura e de combate corrupo e transparncia),
mas inclumos aqueles cuja inatividade seja transitria, decorrente do processo de eleio (exemplo: conselhos municipais
da juventude ou municipal de poltica urbana). Por fim, exclumos os conselhos municipais gestores de equipamentos
como de Unidade Bsica de Sade (UBS), Centro Educacional Unificado (CEU) e os descentralizados dos conselhos
municipais, como os conselhos regionais da sade.
298 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Participativos Municipais (CPMs), por meio da Lei Municipal no 15.764/2013


e do Decreto Municipal no 54.156/2013,8 que os previu como uma instn-
cia autnoma da sociedade civil, instituda no mbito de cada subprefeitura,
cujos representantes seriam eleitos por distritos. A criao dos CPMs visou resolver
o impasse que ocorreu na criao dos conselhos de representantes (Lei Municipal
no 138.881/2004), que seriam os conselhos territoriais da cidade de So Paulo.
Entretanto, o Ministrio Pblico Estadual ajuizou uma Ao Direta de Inconstitu-
cionalidade (Adin), sob o argumento de vcio de iniciativa e o Tribunal de Justia
de So Paulo (TJ-SP) decidiu favoravelmente, suspendendo as eleies, sendo que
a ao aguarda a deciso final do Superior Tribunal de Justia (STJ).
O CPM formado exclusivamente por representantes da sociedade civil
eleitos pelos moradores de cada distrito da cidade de So Paulo e o mandato
de dois anos. Sua composio de no mximo 51 representantes e no mnimo
dezenove, dependendo do nmero de distritos por subprefeituras e, ainda,
do nmero de habitantes das subprefeituras. As eleies para o primeiro mandato do
conselho foram realizadas em dezembro de 2013, e, em janeiro de 2014, foram
empossados(as) os(as) 1.113 conselheiros(as). Posteriormente, em abril, realizou-se
uma eleio indita para conselheiros(as) imigrantes, na qual eles podiam votar e
ser votados, tendo sido eleitos outros vinte conselheiros(as), que tomaram posse
em abril de 2014. Totalizou-se, assim, 1.133 conselheiros(as) eleitos(as) na cidade.
O nmero total de conselheiros, somadas todas as subprefeituras, ser
equivalente a 1 para cada 10 mil habitantes da cidade, tomando como exemplo
a subprefeitura de Campo Limpo, um conselheiro representa mais de 12 mil
habitantes, ao passo que em Parelheiros a razo de um(a) conselheiro(a) para
cerca de 8 mil habitantes (ObservaSampa). A pluralidade do perfil dos membros,
contudo, ainda um desafio para os prximos mandatos. Basta notar que, segundo
dados do Observatrio de Indicadores da Cidade de So Paulo, apenas 39% dos
membros dos CPMs so mulheres (ObservaSampa).
Foram, ainda, realizadas treze conferncias municipais, entre 2013 e 2014,9
com o objetivo de definir diretrizes para as polticas pblicas setoriais e realizar,
participativamente, diagnsticos e avaliaes. A meta da implementao do observa-
trio da cidade, concluda em 2014, foi outra importante iniciativa que teve como
objetivo reunir indicadores sobre a cidade e o programa de metas disponibilizados
por meio de uma plataforma digital <observasampa.prefeitura.sp.gov.br>.

8. Alm dos Decretos Municipais no 54.645/1913 e 54.855/1914, que previram a eleio de conselheiros imigrantes.
9. Foram realizadas quatro conferncias em 2014 (II Conferncia de Proteo e Defesa Civil; III Conferncia de Economia
Solidria; IV Conferncia de Sade do Trabalhador e I Conferncia Sobre Rudos, Vibraes e Perturbaes Sonoras)
e IX conferncias realizadas em 2013 (cidade; cultura; meio ambiente; assistncia social; sade; educao; promoo
da igualdade racial; ateno s drogas; e imigrantes).
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 299

Outra ao prevista no programa de metas foi a criao do gabinete digital


o gabinete aberto , que teve quatorze edies realizadas, envolvendo prefeito e
secretrios(as), e que remete a um contexto maior: a iniciativa chamada So Paulo
aberta. Inspirada no open government partnership (Paulani, Teixeira e Marcondes, [s.d.]),
a So Paulo aberta tem como objetivo articular, integrar e fomentar aes de
governo aberto na prefeitura, por meio de quatro eixos: participao, transparncia,
inovao e integridade, por meio de um Comit Intersecretarial de Governo
Aberto (Ciga-SP), que conta com a participao de treze secretarias municipais
e a Prodam. Alm do Ciga, foi criado tambm um Comit Intersecretarial
de Articulao Governamental da Poltica Municipal de Participao Social
(Decreto no 55.325/2014), com a finalidade de criar um Sistema Municipal de
Participao Social (SMPS).
Duas outras experincias do perodo merecem destaque. A primeira foi a
criao da Controladoria Geral do Municpio (CGM) (Lei no 15.764/2013),
que atua na preveno e no combate corrupo, na promoo da integridade,
na transparncia e no controle social. A elaborao participativa do Plano Diretor
Estratgico (Lei no 13.430/2002) , igualmente, emblemtica dos esforos de
integrao da participao na gesto. Foram realizadas 114 audincias pblicas,
com mais de 25 mil participantes e cerca de 10 mil contribuies.
Essa foi a conjuntura poltica municipal na qual se forjou o ciclo participativo
de planejamento e oramento, tema central desse trabalho. importante destacar,
da descrio das experincias mais recentes de participao na cidade de So Paulo
que trs caractersticas destacam-se. A primeira, a territorializao da participao,
sendo exemplar a criao dos conselhos nas subprefeituras. A segunda, o esforo de
integrao de abordagens (participao com transparncia, participao presencial
com digital). A terceira, a garantia de participao social na elaborao dos principais
projetos de lei e instrumentos de planejamento da cidade, por meio de consultas
pblicas e audincias. Esses elementos tambm esto presentes no ciclo participativo,
como veremos a seguir.

3 O CICLO DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO PARTICIPATIVOS:


A EXPERINCIA RECENTE DE SO PAULO

3.1 A instituio do ciclo participativo de planejamento e oramento na


Prefeitura Municipal de So Paulo em 2013
O ciclo participativo de planejamento e oramento surgiu, em 2013, a partir da
experincia de elaborao do Programa de Metas (2013-2016): verso participativa,
citado anteriormente. Com a posse do prefeito Fernando Haddad, a Secretaria
de Planejamento, Oramento e Gesto (Sempla) coordenou com todo o governo
municipal, a elaborao de uma primeira proposta do programa de metas para
300 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

o perodo de 2013 a 2016, reunindo um conjunto de cem metas, organizadas


em torno de 21 objetivos e trs eixos temticos, alm das articulaes territoriais.
Essas ltimas foram estabelecidas para garantir a integrao do programa com
o processo de elaborao do Plano Diretor Estratgico (PDE), cuja elaborao
desenrolou-se ao longo de 2013 e 2014.
Essa primeira proposta foi, contudo, submetida a um amplo processo de
pactuao social com a cidade, por meio da realizao, a partir de abril daquele ano,
de 35 audincias pblicas. Foram 31 audincias territorializadas, realizadas em
cada uma das subprefeituras de So Paulo,10 trs audincias temticas uma para
cada eixo do programa de metas e um geral, ocorrida na Cmara Municipal de
So Paulo. Nesse primeiro momento, portanto, o ciclo priorizou como estratgia o
modelo das audincias pblicas, que permitem uma participao mais espontnea da
populao, para alm de movimentos organizados, por serem abertas ao pblico e,
ao serem realizadas nas subprefeituras, ocorrerem prximas residncia ou ao local
de trabalho da populao.
As audincias pblicas, nesse momento, estruturaram-se a partir da apre-
sentao do programa de metas e da abertura de espao para ouvir as sugestes
da populao, apresentadas oralmente ou por meio escrito e eletrnico. Com a
participao de cerca de seis mil pessoas e mais de nove mil contribuies siste-
matizadas, foi reelaborado o Programa de Metas (2013-2016), resultando em sua
verso participativa, com um conjunto de vinte objetivos e 123 metas, com um
total de 28 novas metas e um novo objetivo.
A verso participativa do programa de metas trouxe alteraes importantes
que contemplaram as demandas sociais. Um exemplo o novo objetivo, referente
promoo da incluso e garantia dos direitos de idosos objetivo dez. Os movimentos
de luta de direitos da pessoa idosa organizaram-se para demandar maior visibilidade
s polticas pblicas para essa populao, inclusive articulando-se com outros
movimentos. A reelaborao do programa de metas atendeu a essas reivindicaes
organizando, em torno desse objetivo, cinco metas intersetoriais, inclusive com
previso de implementao de novos equipamentos sociais, como as Unidades de
Referncia Sade do Idoso (Ursis) e o centro-dia da assistncia social.11 A meta
de construo de 30 centros de ateno psicossocial foi outra forte demanda social
incorporada verso participativa, alm das metas de garantia de direitos e servios
populao em situao de rua.

10. Segundo a lei orgnica, so auxiliares diretos do prefeito(a) de So Paulo os(as) secretrios(as) municipais e os(as)
subprefeitos(as) (So Paulo, 1990, Artigo 75). At 27 de maio de 2013 havia 31 subprefeituras institudas na cidade.
Com a edio da Lei no 15.764/2013 foi criada a 32a subprefeitura, localizada em Sapopemba.
11. Centro-dia um equipamento social destinado ateno diurna de pessoas idosas em situao de dependncia,
em que uma equipe multidisciplinar presta servio de proteo social especial e de cuidados pessoais. Disponvel em:
<http://goo.gl/XNpz4L>.
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 301

Uma das novas metas do programa foi justamente a implementao do


ciclo participativo de planejamento e oramento (meta 119). A experincia
da elaborao participativa do programa de metas apontava para um caminho
novo de participao no planejamento e oramento, atualizando as experincias
de oramento participativo da cidade de So Paulo em relao ao previsto no
programa de governo e, ainda, com a experincia de elaborao do programa de
metas. Como pontuam Paulani, Teixeira e Marcondes [s.d.]:
trata-se de nova metodologia de participao social que difere do tradicional
Oramento Participativo (OP), na medida em que a participao no se d
apenas a partir da reserva de uma parcela (em geral pequena) do oramento,
cuja aplicao decidida nas assembleias do OP. Ou seja, a participao social
no se d apenas no oramento, mas ocorre desde o incio do processo, na etapa
de planejamento, com o Programa de Metas, at a etapa de monitoramento.
Permite, assim, que uma parcela muito maior do oramento passe pelo processo
de democracia participativa.
A permeabilidade de todo o ciclo oramentrio pela transparncia e participao
deveria orientar esse novo processo, buscando articular mltiplas instncias e diferentes
mecanismos. Dessa forma, o desafio do ciclo seria integrar a participao presencial
com a digital, a dimenso territorial com a temtica, os espaos institucionais da
participao com canais para ouvir a populao e a abertura aos movimentos populares
da cidade, o que o coloca em sintonia com a atualidade do debate da participao
social no Brasil.
A efetividade dessa estratgia pressupunha, no entanto, que o programa de
metas estivesse plenamente articulado com os demais instrumentos de planejamento
oramentrio (como o PPA, a LDO e a LOA). Caso contrrio, o ciclo oramentrio
estaria blindado do acordo social construdo em torno da elaborao do programa
de metas. Para que essa plena integrao fosse garantida, o PPA 2014-2017 foi
elaborado como um espelhamento do programa de metas. Como se pode ver
a seguir, o PPA traduziu os compromissos do programa de metas em projetos,
atividades e programas. Por conseguinte, as LDOs e as Loas, ambas anuais,
passaram a referenciarem-se no programa de metas.
Outra condio para a efetividade do ciclo participativo era a territorializao
do planejamento e do oramento. A participao e o controle social ocorrem,
sobretudo, no territrio, especialmente nos municpios. O oramento da cidade
de So Paulo, contudo, no desagregava as informaes dos projetos e atividades
por subprefeitura e distrito, o que foi mais uma inovao do PPA 2014-2017,
com a criao do detalhamento da ao (DA) que permite a indicao,
para cada projeto, da sua localizao no territrio e do valor de investimento
previsto, como se pode ver a seguir.
302 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

FIGURA 1
Integrao do Programa de Metas (2013-2016) com os instrumentos de planejamento
do oramento da cidade de So Paulo

Programa de metas PPA


Objetivo 2 Programa
Melhorar a qualidade da educao
e ampliar o acesso educao
Melhoria da qualidade e ampliao
infantil com a expanso da rede de
do acesso educao.
equipamentos e a criao de
150 mil vagas.

Meta 17 Projeto/atividade
Obter terrenos, projetar, licitar,
Construo, reforma e ampliao
licenciar, garantir a fonte de
de Centros de Educao
financiamento e construir 243
Infantil (CEIs)
centros de educao infantil.

Lei Oramentria Anual


Fonte: Sempla.

TABELA 1
Detalhamento da ao no 3.359 construo de Centros de Educao Infantil (CEIs)
no PPA (2014-2017)
(Em R$)
Unidade de Quantidade Quantidade Valor
Nmero Ao Detalhamento da ao Produto Subprefeitura Valor (2014)
medida (2014) (2015-2017) (2015-2017)

C.H. So Miguel D/E


Rua Oito Itaim Paulista
CEIs construdas Unidade IT 1 R$ 794.681,00 - -

Capo Redondo II
Capo Redondo
CEIs construdas Unidade MB 1 R$ 3.054.634,00 - -

CEI na Rua Manuel Dutra


Bela Vista
CEIs construdas Unidade SE 1 R$ 2.306.689,00 - -

Jos Pereira da Cruz


CDHU Stio Caraguata CEIs construdas Unidade IP 1 R$ 4.500.000,00 - -
Sacoma
Construo
de Me Esperana II
Centros de Sapopemba
CEIs construdas Unidade SB 1 R$ 675.000,00 - -
3.359
Educao
Infantil Maria Sampaio Capo
Redondo
CEIs construdas Unidade CL 1 R$ 4.435.844,00 - -
(CEIs)
Rua Tiquira Jardim
ngela
CEIs construdas Unidade MB 1 R$ 1.051.239,00 - -

Vila Silvia I Cangaba CEIs construdas Unidade PE 1 R$ 201.905,00 - -

CEI Setor 1.106 II


Distrito Brasilndia CEIs construdas Unidade FO - R$ 1.356.000,00 1 R$ 2.644.000,00
Simec 059

CEI Setor 1.702 Distrito


Campo Limpo Simec 023
CEIs construdas Unidade CL - R$ 1.356.000,00 1 R$ 2.644.000,00

Fonte: Sempla.
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 303

O padro de devolutivas s contribuies populares foi, tambm, uma das


inovaes do ciclo. A reivindicao por realizao de devolutivas das consultas
feitas populao uma das mais importantes inovaes do debate da participao
nos ltimos anos e visa garantir a transparncia e o acesso informao, alm de
trazer uma concepo cclica sobre os processos participativos. Com esse sentido,
em agosto de 2013 foi realizada a segunda etapa de audincias pblicas territo-
rializadas, envolvendo, nas 32 audincias, quase 3.500 participantes. Foi esse o
momento em que se apresentou populao o Programa de Metas (2013-2016):
verso participativa, alm da sua integrao com o PPA 2014-2017 e com o ento
projeto de lei oramentria de 2014.
Um novo ciclo de audincias ocorreu em novembro, nas 32 subprefeituras,
no momento em que se iniciava uma articulao da estratgia do ciclo com o
processo de criao dos conselhos participativos. Nessa terceira etapa de partici-
pao no planejamento e oramento de 2013, elaborou-se com a participao da
populao um cardpio de plano de obras para cada subprefeitura, que seriam
escolhidas pelos 32 conselhos participativos municipais, aps sua eleio e posse.
A criao de uma espinha dorsal institucional para o ciclo, garantindo
a capilaridade do processo participativo do planejamento e do oramento,
por meio de um frum ampliado de discusso, concretizou-se por meio da criao
do Conselho Participativo de Planejamento e Oramento (Cpop), cuja minuta
participativa foi aberta para consulta pblica, em outubro de 2013. Institudo
por meio do Decreto no 54.837, de 13 de fevereiro de 2014, enquanto instncia
participativa de discusso dos instrumentos de planejamento e oramentos pblicos,
seus 106 membros titulares e 106 suplentes foram empossados em abril. O Cpop
um conselho integrado por conselhos territoriais e temticos, poder pblico e
segmentos sociais.12
A criao do Cpop trouxe ao ciclo a convergncia com a tradio da Poltica
de Participao Social consolidada nas ltimas dcadas: a de fortalecer os conselhos
como instncias centrais para a participao. Sua composio, ampla e representativa
de diversos segmentos e conselhos, inspira-se no sentido pluralista da democracia,
a fim de vocalizar demandas com diferentes fontes de legitimidade social. Por fim,
sua composio derivada, composta por conselhos de conselhos, semelhante com
a experincia federal do frum interconselhos, que vem sendo reconhecida como
uma iniciativa de excelncia.

12. Compem o Cpop treze representantes do poder pblico, inclusive da cmara municipal, 64 representantes territoriais
(os CPMs possuem dois assentos cada), 27 representantes temticos, sendo cinco indicados pelo conselho da cidade
e 22 de conselhos de polticas pblicas. Por fim, h, ainda, dois representantes de segmentos: mulheres e imigrantes.
304 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

necessrio problematizar, contudo, essa pluralidade, indicando os desafios


para a sua ampliao. Em 2014, o Cpop13 era composto de homens, brancos e
adultos. Cerca de 57% de seus membros declaravam-se homens e apenas 43%
eram mulheres, sendo que uma pessoa declarou-se transexual.14 Para o quesito
raa/cor, 91% dos participantes da pesquisa identificaram-se como brancos(as),
7% como negros(as) e 2% com amarelos(as) ou indgenas. Por fim, em relao
faixa etria, 83% tinham mais do que 40 anos de idade e apenas 17% tinha
entre 20 e 39 anos.
A interface digital do ciclo foi garantida por meio da criao do Planeja
Sampa,15 que foi desenvolvido participativamente e rene informaes sobre
o planejamento e oramento, informaes do ciclo e do Cpop e garante a
integrao com as redes sociais. Sua principal ferramenta , contudo, o Sistema
de Monitoramento Pblico do Programa de Metas, plataforma digital que
busca atender diretriz de transparncia da execuo do programa prevista na
Lei Orgnica do Municpio, inovando ao permitir a reunio de um banco de
dados de todos os projetos e metas do programa, com informaes atualizadas
sobre o andamento em periodicidade quadrimestral. importante lembrar,
tambm, que a minuta de criao do Cpop foi construda participativamente,
por meio de uma consulta pblica digital, o que remete s experincias mais
recentes realizadas para a elaborao de marcos legais, como o caso citado do
marco civil da internet.

3.2 A consolidao do ciclo participativo de planejamento e oramento na


Prefeitura Municipal de So Paulo e os desafios para o seu fortalecimento
Aps serem lanadas as bases fundamentais de estruturao do ciclo, o ano
de 2014 representou um novo momento no processo, em que se colocou
como necessrio consolidar e articular as estratgias e mecanismos criados,
de forma inovadora, para lanar as bases da construo de uma narrativa para
a experincia de participao no planejamento e no oramento na cidade de
So Paulo, durante a gesto Haddad.

13. Foi aplicado um questionrio sobre o perfil dos(as) conselheiros(as) do Cpop, nos meses de abril e maio de 2014,
respondido por 143 conselheiros(as) ou seja, cerca de 70% dos membros, incluindo suplentes.
14. Orientado pela Coordenao de Polticas para Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgneros (LGBT)
da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), o questionrio aplicado pela secretaria executiva do
Cpop trazia algumas perguntas relativas identidade de gnero, tais como: nome social; gnero (feminino ou masculino);
orientao sexual (heterossexual, bissexual ou homossexual); e, ainda, identidade de gnero (questo no obrigatria),
sendo que essa ltima trazia como alternativa a opo de autodeclarao como transexual e travesti.
15. Portal da prefeitura criado em 2014 com o objetivo de se tornar a interface digital do ciclo participativo. Disponvel em:
<www.planejasampa.prefeitura.sp.gov.br/metas>.
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 305

A criao do Cpop projetou-o como a instncia central para a elaborao de


metodologias de participao, articulao e coordenao do ciclo, alm de execuo
do monitoramento participativo e dos ciclos de formao de conselheiros(as).
Para fazer frente a sua misso, o conselho organiza-se por meio do pleno,
comisses internas temporrias e secretariado executivo. Coube s comisses um
papel central para dar concretude ao escopo atribudo ao Cpop, sendo que, em 2014,
estiveram ativas quatro comisses, ainda que no simultneas: a Comisso de
Metodologia de Participao no Oramento, a Comisso de Regimento Interno,
a Comisso de Monitoramento e a Comisso de Formao.16
O ciclo participativo de 2014 teve na comisso de metodologia a sua princi-
pal instncia de elaborao e avaliao. Coube a essa comisso propor como seria
o funcionamento do ciclo, que foi validado pelo pleno do conselho, em sua
3a reunio ordinria, ocorrida em 16 de junho. A proposta apresentada pelo conselho
focalizou a elaborao do Projeto de Lei Oramentria (Ploa) de 2015, que seria
enviado pelo Executivo Cmara em 30 de setembro de 2014, buscando articular
uma estratgia de participao nesse instrumento e de organizao de um sistema
de monitoramento para o conselho.
O ciclo realizou-se em trs etapas. Na primeira delas, a abordagem foi
territorial. Os 32 conselhos participativos municipais discutiram e apresentaram
uma proposta de trs projetos prioritrios para as suas subprefeituras e distritos.
Para garantir a visibilidade das agendas transversais, foi garantido um frum
paralelo para a definio de um projeto prioritrio para cada agenda transversal,
como direitos humanos, mulheres, igualdade racial e pessoa com deficincia.17
Foram definidos 94 projetos pelos conselhos participativos municipais e nove
pelos conselhos transversais, totalizando 103 projetos prioritrios, 18 sendo
que as reas setoriais mais priorizadas foram sade, educao e habitao,
como consta a seguir.

16. Pelo decreto que institui o Cpop e por seu regimento interno, deve haver no mximo trs comisses temticas
temporrias funcionando simultaneamente. Com a extino da comisso de regimento, cujos resultados levaram
aprovao do regimento interno pelo Cpop em setembro, essa foi substituda pela comisso de formao.
17. Os conselhos transversais so: Conselho Municipal de Direitos das Crianas e Adolescentes (CMDCA),
Conselho LGBT, Conselho Municipal de Polticas Pblicas de Droga e lcool (Comuda), Grande Conselho
Municipal do Idoso, Comit Intersetorial da Poltica Municipal para a Populao em Situao de Rua,
Conselho Municipal de Direitos da Juventude (Comjuve), Conselho Municipal de Igualdade Racial, Conselho
Municipal da Pessoa com Deficincia (CMPD), Conselho Municipal de Povos Indgenas, alm dos segmentos
de imigrantes e mulheres.
18. Alguns conselhos no indicaram projetos prioritrios nessa etapa. Foi o caso do Conselho Participativo da Mooca,
do Comuda e do Comit Pop Rua. No caso do Conselho da Vila Mariana, houve empate entre dois projetos, o que levou
o total do conselho a ser de quatro projetos, e no trs.
306 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

GRFICO 1
Projetos priorizados na primeira etapa do ciclo participativo do Ploa 2015, por
secretaria responsvel
35
32
30
Nmero de projetos prioritrios

25

20
16 17
15

10 9
7
6
5
5 4
2 2
1 1 1
0
Mulheres

Igualdade Racial

Trabalho

Trnsito

Direitos Humanos

Assistncia Social

Coord. subprefeituras

Cultura

Esportes

Infra. Urbana e Obras

Habitao

Educao

Sade
Secretarias

Fonte: Sempla.

A segunda etapa do ciclo priorizou a abordagem temtica. Nesse momento,


o Cpop reuniu-se com as secretarias responsveis pelos projetos priorizados e
com os conselhos temticos para debater e defender suas propostas. Esse ciclo de
cinco reunies ocorreu exatamente no momento em que as secretarias estavam
elaborando suas propostas oramentrias. As secretarias fizeram um processo de
avaliao das propostas e tambm uma abertura de seus planejamentos, explicitando
as justificativas e os diagnsticos que subsidiaram algumas negativas em relao s
propostas de priorizao, ou, alternativamente, a reviso do cronograma de entrega.
Na terceira etapa foram realizadas audincias pblicas nas 32 subprefeituras
(nos dias 30 de agosto e 6 de setembro de 2014), envolvendo cerca de 2.300 participantes,
que puderam conhecer a devolutiva do processo de priorizao da sua regio, alm de
ter contato com a proposta do Ploa 2015 e poder opinar sobre ela, tendo sido coletadas
675 contribuies, disponibilizadas no Planeja Sampa, assim como a ntegra dos vdeos
das audincias e reunies com as secretarias, ocorridas durante o ciclo.
Aps o envio do Ploa para a Cmara, e da sua aprovao e sano, os Conselhos
Participativos Municipais voltaram a discutir os projetos. Dessa vez, para estruturar
a estratgia de monitoramento participativo, que ser implementada em 2015.
Os conselhos tiveram a oportunidade de substituir projetos no contemplados na
lei oramentria para subsidiar o monitoramento privilegiado, que estar a cargo da
Participao Social no Planejamento e Oramento: a experincia do
ciclo participativo na gesto municipal de So Paulo 307

comisso de monitoramento. A comisso ir, com as secretarias executoras, monitorar


mensalmente os projetos indicados, garantindo mais frequncia de informaes,
detalhamentos e esclarecimentos de dvidas, como estratgia complementar ao
Sistema de Monitoramento Pblico do Programa de Metas.
A formao dos(as) conselheiros(as) foi uma das pedras basilares da consolidao
do ciclo, por meio de oficinas e cursos e, ainda, pela produo e disseminao de infor-
maes. A comisso de formao priorizou a realizao do curso de formao do Cpop,
parceria de Sempla com a Escola do Parlamento, que envolveu cerca de 190 inscries e,
em mdia, 60 participantes por aula, sendo que 41 participantes foram certificados(as).
O curso, realizado de outubro a dezembro de 2014 e com durao de 48 horas, combinou
aulas expositivas, dinmicas, palestras e oficinas. E os Cadernos Planeja Sampa, com trs
edies publicadas em verso digital, buscaram garantir informaes cidads a toda a
populao sobre o planejamento e oramento, abordando temas como a Lei Oramentria
e o Sistema de Monitoramento do Programa de Metas.
Outra importante ao governamental para a consolidao do ciclo e do
conselho foi o fortalecimento de seu secretariado executivo, para o qual foram
designadas cinco servidoras com dedicao exclusiva ao conselho, tendo resultado,
inclusive, na criao de uma Coordenao de Gesto de Participao na Sempla.
O mtodo de avaliao permanente das atividades executadas pelo Cpop
permitiu que, ao fim do ano de 2014, fosse consolidada uma viso compartilhada
sobre a proposta do ciclo para os prximos anos, que est ilustrado na figura a seguir,
partindo do que foi apontado como crticas ou desafios para o prximo ano.

FIGURA 2
O ciclo participativo de planejamento e oramento de 2015
1) Formao
itinerante
Cpop
7) Devolutiva
do Ploa 2016: 2) Prestao
verso de contas
participativa nos territrios

Ciclo participativo
6) Envio do de planejamento
Ploa 2016: e oramento (2015) 3) Audincias
verso pblicas de
participativa elaborao do
Ploa 2016 nas
subprefeituras
5) Audincias
temticas com 4) Conselhos
secretarias e municipais
conselhos definem
municipais projetos
prioritrios

Fonte: Sempla.
308 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

A proposta definida para 2015 inicia-se com atividades de formao em


planejamento e oramento e de prestao de contas nos territrios. Posteriormente,
sero realizadas audincias pblicas para ouvir demandas da populao, subsidiando
a escolha das prioridades pelos conselhos municipais, que sero discutidas com as
secretarias e demais conselhos municipais, por meio de audincias pblicas temticas,
contribuindo para a elaborao do Ploa 2016: verso participativa.
Os desafios no sero, contudo, superados por definies metodolgicas.
Um dos principais pontos de ateno para 2015 a mobilizao das atividades,
alm da integrao das novas geraes, especialmente a juventude. Em verdade,
a base desses mltiplos desafios a necessidade de constituio de uma narrativa de
participao na cidade de So Paulo, que seja sistmica, capilarizada e perene,
de modo a consolidar-se, cada vez mais, como um compromisso de estado.

REFERNCIAS
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So Paulo v. 28, 2007.
NOTAS BIOGRFICAS

ORGANIZADORES

Jos Celso Cardoso Jr.


Economista pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em teoria econmica e
doutorado em economia social e do trabalho, ambos pelo Instituto de Economia
da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp). Desde 1996 tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo sido diretor na Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) deste mesmo insti-
tuto e diretor de Planejamento, Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual
(PPA 2012-2015), na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MP).
E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br

Jos Carlos dos Santos


Cientista social, graduado e licenciado pela Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo e especialista em estado, governo e polticas pblicas pela Universidade de Braslia
(UnB). Coeditor de Dilogos para o desenvolvimento: a experincia do conselho de desen-
volvimento econmico e social sob o governo Lula, parceria do Ipea com o Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) em 2010. Entre 2009 e 2012, assessor da
Presidncia do Ipea, diretor-substituto na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest) deste mesmo instituto. Coordenador da Gesto da
Informao no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2012-2013),
atuou no monitoramento e avaliao do Plano Plurianual para o ciclo de PPA 2012-2015.
Assessor na Presidncia da Repblica (2013-2015).
E-mail: zecapesquisa@uol.com.br

Roberto Rocha Coelho Pires


Graduado em administrao pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), mestre em
cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e doutor em
polticas pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT). Desenvolve
pesquisas sobre temas como implementao de polticas pblicas, burocracia e parti-
cipao social, sendo da carreira de Pesquisa e Planejamento do Ipea, com atuao na
Diretoria de Estudos do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) deste mesmo
instituto, e professor colaborador na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap).
E-mail: roberto.pires@ipea.gov.br
312 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

AUTORES

Carlos Alberto Maral Gonzaga


Graduado em administrao pela Faculdade Catlica de Administrao e Economia (FAE),
mestre em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
e doutor em engenharia florestal pela Universidade Federal do Paran (UFPR).
Tem experincia na rea de administrao, com nfase em administrao pblica,
atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento regional, rea de proteo
ambiental, desenvolvimento sustentvel, economia ambiental e conflitos socioambientais.
Atualmente professor adjunto na Universidade Estadual do Centro-Oeste (Unicentro),
membro do Conselho Editorial da Edunicentro e revisor de peridico da Revista Capital
Cientfico (Unicentro) desta mesma instituio.
E-mail: gonzaga@unicentro.br

Carmen Lcia Castro Lima


Economista, mestra em economia e doutora em cultura e sociedade (linha cultura
e desenvolvimento) pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Entre 2009 e
2013 exerceu o cargo de diretora nas reas de Planejamento Estratgico e Avaliao
de Programas na Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia (Seplan-BA).
Atualmente professora adjunta na Universidade do Estado da Bahia (Uneb)
e professora assistente na Universidade Catlica do Salvador (UCSal).
E-mail: carmen.lima20@gmail.com

Chico Brito
Socilogo pela Universidade de So Paulo (USP). Foi presidente do Consrcio
Intermunicipal da Regio Sudoeste da Grande So Paulo (Conisud) e do Comit
de Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet (CBH-AT) por dois mandatos. Realizou o
plebiscito que mudou o nome do municpio de Itapecerica da Serra, na regio
metropolitana de So Paulo, para Embu das Artes, onde atualmente prefeito.
tambm vice-presidente para os Assuntos de Consrcios Pblicos da Frente
Nacional de Prefeitos (FNP) e diretor do Observatrio dos Consrcios Pblicos e
do Federalismo (OCPF). Est fazendo a expanso das creches no municpio; dobrou
os investimentos em sade; construiu novos equipamentos; ampliou o atendimento
em sade na cidade; e construiu e entregou mais de 860 moradias populares.
E-mail: chicobrito13@hotmail.com
Notas Biogrficas 313

Christine da Silva Schreder


Graduada em administrao pela Universidade de Passo Fundo (UPF), mestra em
administrao recursos humanos pela Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRS)e doutora em administrao organizaes pela mesma instituio.
Atualmente professora no Programa de Ps-Graduao em Administrao da
Faculdade de Administrao, Contabilidade e Economia da Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul (PPGAd/Face/PUCRS).
E-mail: christine.silva@pucrs.br

Cludio Andr Gondim Nogueira


Graduado em economia pela Universidade Federal do Cear (UFC), mestre em
economia pela mesma instituio e pela Pennsylvania State University (Penn State),
e doutor em administrao pela Universidade de Fortaleza (Unifor). Tem experincia
nas reas de economia, administrao e gesto pblica, atuando principalmente
nos seguintes temas: desenvolvimento econmico, polticas pblicas, mtodos quan-
titativos e qualitativos aplicados, sustentabilidade e gesto pblica por resultados.
Atualmente analista de Polticas Pblicas no Instituto de Pesquisa e Estratgia
Econmica do Cear (Ipece).
E-mail: claudio.nogueira@ipece.ce.gov.br

Cleiton Silva de Jesus


Graduado em economia pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS),
mestre em desenvolvimento econmico pela Universidade Federal do Paran
(UFPR) e doutor em desenvolvimento econmico pela mesma instituio.
Atualmente professor assistente do Departamento de Cincias Sociais Aplicadas
(DCIS) da UEFS.
E-mail: cleiton.uefs@gmail.com

Djalma Freire Borges


Graduado em direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE),
especializado em economia pela Escola Superior de Economia (Praga,
Tchecoslovquia), mestre em administrao pela Universidade Federal da Paraba
(UFPB) e doutor em administrao de empresas pela Fundao Getulio Vargas
(FGV-SP). Atualmente trabalha no Programa de Ps-Graduao em Gesto
Pblica da Universidade Federal do Rio Grande