Dirigir Un Ministerio - Fabricio Franco

01
Cuaderno de
Ciencias de la
Gestin
DIRIGIR UN MINISTERIO EN AMRICA LATINA:

DE LO ESTRATGICO A LO OPERATIVO
Fabricio Franco
Departamento Acadmico de Ciencias de la Gestin
Pontificia Universidad Catlica del Per
Av. Universitaria 1801, San Miguel
Marzo 2015
PRLOGO
Los ministerios son las ramas clave de la organizacin del poder ejecutivo. Si partimos de la metfora de que un
gobierno estatal o federal es como un rbol, este se conforma bsicamente por un tronco, que es la presidencia;
unas grandes ramas, que son los ministerios; y unas races con arquitecturas muy variables incrustadas en el
partido que ha ganado las elecciones y en las relaciones que mantiene este y el presidente con los distintos actores
sociales. Las races aportan la legitimidad democrtica y aportan tambin los nutrientes polticos, canalizados en
forma de sabia, que darn ms o menos vigor a todo el ejecutivo, a todo el rbol. El tronco, que es la presidencia,
en los pases de Amrica Latina es muy vigoroso como consecuencia de su modelo presidencialista. Este domina
de una forma extraordinaria las distintas ramas, los ministerios, tanto su forma, extensin y su capacidad o no de
disfrutar de una cierta autonoma. En los modelos parlamentarios la teora impondra que el tronco no fuera tan
vigoroso, pero tambin suele serlo ya que la poltica suele ser reduccionista y el poder se asocia ms a un lder, a
una nica figura institucional y no tanto a un rgano colegiado. En este sentido, el tronco determina la gran poltica,
pero condiciona de una forma obvia, y a veces hasta un gran nivel de detalle, las polticas sectoriales que van
desplegando las distintas ramas, los ministerios, del poder ejecutivo. Pero es obvio que los ministerios son muy
importantes, ya que su desarrollo permite dar forma y coherencia (o no) a todo el ejecutivo, y hace que vayan
cambiando las sombras que ofrece el rbol al campo (la sociedad) en forma de polticas pblicas de carcter
sectorial.
Por ello es muy importante analizar los mecanismos a travs de los cuales se eligen a los titulares de estas
ramas arbreas, los ministros, y cmo estos se hacen con el mando de estas extensiones ejecutivas del
gobierno de un pas. El ministro es un elemento crtico del ejecutivo, y de forma material (y en muchas ocasiones
formal) representa el nudo donde su cruzan las dos lianas crticas: por una parte, la poltica y, por otra parte, la
administracin (la gestin) profesional. En algunos sistemas polticos el ministro posee dos roles formales: el de
poltico como miembro del gobierno y el de administrador como jefe ejecutivo del aparato profesional que agrupa
un ministerio. Las polticas pblicas que impulsa un gobierno dependen en gran medida de estos dos impulsos:
a) el impulso poltico vinculado a un programa poltico de gobierno y a la visin ideolgica de la realidad de un
partido, un presidente y unos ministros, b) El impulso tcnico y profesional que depende de las capacidades y
habilidades de un ministro y de sus cargos polticos y asesores y de las capacidades profesionales de un colectivo
de profesionales especializados que son los empleados pblicos.
El libro que aqu se presenta se atreve a tratar este tema que es tan relevante como complejo. Y hay que agradecer
a su autor la oportunidad de hacerlo ya que hay un dficit de estudios sobre esta materia y mucho ms en el
mbito de Latinoamrica. Y tambin hay que agradecer su valenta por penetrar en un tema tan proceloso y que
la literatura suele etiquetar como un estudio sobre el alto gobierno.
Como yo no s hacer presentaciones formales que eviten entrar en el fondo de la materia aprovecho esta ocasin
que me brinda amablemente el autor para hacer dos modestas reflexiones sobre dos aspectos clave que son
objeto de anlisis en este libro: por una parte, el rol o caractersticas generales que pueden poseer los diferentes
ministros y, por otra parte, las competencias bsicas que debe poseer un ministro para poder tener un cierto xito
con la definicin de sus polticas pblicas y con la gestin de las mismas.
Sobre el primer gran tema el autor anuncia que pueden identificarse tres tipos de ministros: polticos, tcnicos y
burcratas pblicos. Ya advierte el autor que es una simplificacin y que, adems, una misma persona (ministro)
puede poseer una de estas caractersticas pero tambin puede tener dos e incluso las tres. Si ahora hago
elegir a los lectores a cul de las tres figuras priorizara estoy convencido que la mayora se va a decantar por
el perfil tcnico o de tecncrata, una minora por el de burcrata pblico y una parte residual o testimonial por
el rol meramente poltico. Por qu motivo esta priorizacin? Pues seguramente porque ponderamos ms las
capacidades tcnicas de un ministro que tiene que impulsar una polticas pblicas muy complejas a nivel tcnico
y dirigir un entramado institucional pblico muy complicado. En cambio, el rol poltico se asocia ms a la capacidad
del personaje de hacer carrera dentro de una formacin poltica mediante un complicado sistema de lealtades,
servidumbres y luchas ms vinculadas a la ambicin humana por el poder que a potenciar las capacidades de
carcter meritocrtico. Creo que esta visin del tema, anclada en una evidencia emprica que reconozco como
abrumadora, es equivocada. En este sentido yo me decanto claramente por el perfil poltico por encima de los
perfiles con ms capacidades tcnicas o de sus potenciales conocimientos sobre la burocracia pblica.
Yo reivindico aqu la bondad y fortaleza de la poltica entendida en el sentido en que el oficio de poltico es el de
saber hacer algo tan complicado como observar, atender y analizar todos los intereses y objetivos particulares y
tener la capacidad de agregarlos para definir un bien comn y un inters general. Y esta difcil tarea solo se logra
con competencias de tcnica poltica: capacidad de negociacin y gestin de conflictos, capacidad de empata y
capacidad de liderazgo. He visto a lo largo de mi vida demasiados ministros tecncratas y funcionarios pblicos
que han fracasado de una manera estrepitosa. Y han fracasado no porque sean tecncratas o empleados pblicos
sino por su falta de visin y habilidades polticas. Los tecncratas suelen estar atrapados en su concepcin tcnica
que no coincide siempre con el inters general y el bien comn. Los empleados pblicos estn ms adiestrados
para definir los cmos vinculados a la gestin y suelen poseer una falta de visin sobre los qus y los por qus
de las polticas pblicas. Yo habito en un pas (Espaa) en el que desde hace aos la mayora de sus ministros son
funcionarios pblicos y les puedo asegurar que hay una ausencia clamorosa de visin estratgica y de poltica y
que las polticas pblicas que se van desplegando poseen un sabor a pescado hervido. En sntesis, lo que yo pido
es que los ministros posean suficientes competencias polticas en el buen sentido como condicin necesaria y si,
adems, tienen capacidades tcnicas sobre el mbito y/o la gestin pblica, pues mejor. Pero quiero destacar que
un magnfico poltico puede ser un buen ministro aunque carezca de un currculum tcnico sobre el mbito del
ministerio que le ha tocado en suerte. Por esto, yo alentara a los diferentes presidentes a que cuando elijan a sus
ministros contemplen, en primer lugar, las capacidades polticas de los potenciales candidatos.
En este momento quiero resaltar las enormes dificultades que tienen los presidentes a la hora de seleccionar a
sus ministros ya que muy pocos pueden hacer (como se supone) lo que les venga en gana en funcin de sus
propios criterios. Usualmente, cuando un presidente elije a sus ministros est condicionado por una multiplicidad
de filtros: representacin en el gobierno de las distintas sensibilidades dentro del partido, representacin territorial,
representacin por gnero, representacin por grupos de poder, etc. Constituir un gobierno es como resolver un
complejo crucigrama y no siempre todas las letras y palabras encajan, pero lo que solicito es que, por lo menos,
emerja una palabra en maysculas: CAPACIDAD POLTICA.
El segundo tema que quiero tratar en esta introduccin tiene relacin con las competencias bsicas que tiene
que desplegar un ministro una vez sea nombrado y ocupe un ministerio. Si queremos ser exhaustivos podramos
destacar varias decenas de competencias. Mal asunto este, ya que cuando son muchas las competencias que
necesitamos implantar nos dispersamos, y disparamos a perdigonadas dando de forma errtica y superficial a las
dianas. Por este motivo, yo solo voy a destacar tres competencias bsicas, siguiendo una lgica de francotirador
en la que enfocamos muy pocas dianas pero a las que atendemos con profundidad. La primera gran competencia
de un ministro debera ser tener capacidad para elaborar un discurso conceptual muy potente sobre el papel que
juega su ministerio y sobre las polticas pblicas que decide priorizar durante su mandato. Es muy importante
poseer un discurso slido sobre la identidad del ministerio y sobre lo que este desea hacer. La segunda gran
competencia de un ministro debe ser su habilidad relacional con el entorno: su capacidad para buscar apoyos,
por la va de la persuasin, a su ministerio y a sus polticas tanto en la figura del presidente, de los otros ministros
(y muy en especial de los transversales como el de economa y/o finanzas pblicas), a las agencias reguladoras
independientes, a los grupos de inters, a los medios de comunicacin, etc. La tercera gran competencia de un
ministro sera la de ejercer las funciones de lder motivador con los cargos polticos y tcnicos que dirige. Es decir,
su capacidad para seducir y motivar a todo el personal del ministerio con su proyectos poltico. Si un ministro
posee y atiende bien a estas tres grandes competencias, tiene muchas posibilidades de tener xito durante su
mandato.
Por ltimo, destacar las bondades de este libro que es oportuno, necesario, riguroso y estimulante, y que adems
combina con acierto los ingredientes de un buen marco terico y de una relevante evidencia emprica sobre un
tema que es muy difcil. Es para m un honor participar modestamente en este trabajo. Al autor, Fabricio Franco,
lo conoc durante el desarrollo de un mster a distancia (Mster en Gobierno y Gestin Pblica en Amrica Latina
de la Universidad Pompeu Fabra). Fabricio ejerca el rol de alumno y yo el de codirector del Mster. Yo he ejercido
desde siempre una direccin bastante distante de este Mster debido a mis diferentes ocupaciones (durante
unos aos ocupando un cargo en el gobierno de Catalua y desde hace un tiempo como vicerrector en mi
universidad) y dejaba en manos de los otros dos codirectores la direccin ms ejecutiva. Desde esta distancia iba
observando como un alumno era hiperactivo y constantemente detectaba algunos errores en el temario y en las
distintas pruebas de evaluacin. Me llam tanto la atencin su rigor, sistematicidad y generosidad que contacte
con l: se trataba de Fabricio Franco. Y desde aquel momento seguimos en contacto hasta ahora. Primero en su
tarea de contribuir a mejorar las materiales del Mster, luego en la direccin de su tesis final de Mster y ahora
con este libro. Para mi es una enorme satisfaccin que su idea de hacer una tesina sobre un tema tan complejo
como el que aborda en esta obra se substancie no solo con una magnfica tesina a la que el tribunal le concedi
la mxima nota, Matrcula de Honor, sino ahora con su publicacin en formato de libro. Y sobre la elevada calidad
de su trabajo yo no albergo ninguna duda, pero reconozco que no soy objetivo al ser parte interesada debido a
mi funcin de director de la tesina y a la amistad que he entablado con el autor por la va epistolar (otra ancdota
muy propia de estos tiempos es que jams nos hemos visto en persona). Por esto quiero destacar que una versin
preliminar de este libro ha sido publicada recientemente en forma de artculo por la prestigiosa revista Reforma y
Democracia del CLAD que es la mejor revista sobre el mbito del gobierno y la administracin pblica en Amrica
Latina. Esta revista, su editora y los pares que han evaluado la aportacin de Fabricio Franco son los que certifican
la calidad de esta obra.
Carles Rami
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin en la Universitat Pompeu Fabra.
Autor de La Extraa Pareja. La procelosa relacin entre polticos y funcionarios (Madrid, 2012, Ed. Cararata).
Barcelona, 3 de noviembre de 2014

AGRADECIMIENTOS
Muy pocos trabajos son realmente originales, ya que si bien desarrollados o escritos por alguien son, en esencia,
producto de la experiencia de su autor, sus lecturas, conversaciones e interacciones con otros que, a su vez, son
tambin influidos por sus propias circunstancias.
Este texto es exactamente eso: la necesidad de responder a un conjunto de preguntas y problemas concretos
en gestin y poltica pblica como fruto de una experiencia personal, profesional y acadmica, desarrollada en
compaa y en debate con compaeros y colegas. Su eje central es cmo se fortalece la capacidad de la alta
direccin de gobierno para orientar de forma estratgica la accin estatal y su interaccin con la sociedad.
Espero en estas pginas que parte de estas conversaciones y debates hayan quedado saldadas, pero tengo
tambin la expectativa que aliente nuevos.
En primer lugar, debo agradecer a mis compaeros de ms de 20 aos del Proyecto Regional SIGOB del PNUD
con quienes hemos aprendido de primera mano de los conocimientos, prcticas y vicisitudes de varios equipos
de direccin de gobierno, ministerios y gobernaciones en la regin. Buena parte de la problemtica y alternativas
de respuesta a estas experiencias atraviesan el texto que el lector tiene en sus manos.
En segundo lugar, mucho debo a mis compaeros de la Facultad de Gestin de la Pontificia Universidad Catlica
del Per y a mis profesores de la Universidad Pompeu Fabra por lecturas y discusiones que ayudaron a sistematizar,
responder y volver a cuestionar experiencias provenientes de la prctica. Igualmente, creo que parte de esos
debates estn reflejados en el texto.
Finalmente, debo pero sobre todo quiero decirle gracias a Mara del Carmen, mi compaera, por alentar este
trabajo y ser la primera y ms severa lectora del mismo durante nuestra estada en Boston. El acceso a las
bibliotecas de Harvard donde Carmen cursaba una maestra- y un vibrante espacio de debate y experiencias
fueron un marco propicio para concretar este trabajo.
Por ltimo, vale la pena precisar que todos los errores y omisiones del trabajo son de responsabilidad de quien
escribe y nada tiene que ver con lo mencionado en el primer prrafo.
Santiago, noviembre 2014.

Para Carlos y Carmela, tambin para Pierre.
Dirigir un ministerio en Amrica Latina:

de lo estratgico a lo operativo1
NDICE
Resumen............................................................................................................................................................................................... 11
Introduccin....................................................................................................................................................................................... 13
1. Criterios de seleccin, roles y duracin de un ministro........................................................................................ 15
Los criterios en la seleccin de un ministro....................................................................................................................................................... 15
Los roles de un ministro.......................................................................................................................................................................................................... 16
Duracin en el puesto y la rotacin ministerial................................................................................................................................................ 18
2. Desafos en la gestin y la efectividad de un ministro.................................................................... 21
Los desafos que confronta un ministro..................................................................................................................................... 21
La efectividad de un ministro................................................................................................................................................................ 24
3. Los elementos bsicos para la estrategia.............................................................................................. 31
Establecer las prioridades de la agenda poltica.............................................................................................................. 33
La estrategia para la implementacin y la interaccin con los actores claves................................ 36
Conformar el equipo del gabinete privado............................................................................................................................. 38
Comunicar las prioridades de la agenda poltica............................................................................................................ 40
4. La gestin de la agenda de trabajo y la instrumentacin de la estrategia......................... 43
La agenda de trabajo y las limitaciones en su programacin y gestin.................................................. 43
Procedimientos bsicos a considerar en la gestin de la agenda de trabajo.................................... 44
Actividades regulares que pueden formar parte de una agenda trabajo.............................................. 47
Anlisis de coyuntura y revisin de la agenda diaria.............................................................................................. 47
Reunin de coordinacin con viceministros y directores del ministerio............................................ 48
Reuniones de monitoreo de metas prioritarias............................................................................................................ 49
Actividades en terreno y/o actividades comunicacionales............................................................................ 51
Firma de documentos y revisin de informes.............................................................................................................. 52
Aprobacin de agenda futura del comit de agenda.......................................................................................... 53
Conclusin..................................................................................................................................................................... 55
Anexos............................................................................................................................................................................. 57
Anexo I: La composicin y funciones bsicas del gabinete privado............................................................ 57
Anexo II: Formatos de documentos e informes................................................................................................................. 60
Bibliografa.................................................................................................................................................................... 69
1. Secciones del primer y segundo captulo del texto provienen de una versin preliminar publicada por el autor en la Revista del CLAD Reforma y
Democracia, No 59 en junio del 2014.
9
RESUMEN
Existen pocos estudios sobre cmo ministros y otras autoridades pblicas organizan su trabajo cotidiano en
torno a las responsabilidades y los roles inherentes a su cargo. Los desafos que afrontan estos lderes pblicos
en Amrica Latina se investigan mediante informacin acumulada por un proyecto del PNUD de desarrollo de
capacidades, entrevistas a ministros y funcionarios de gabinetes privados y la revisin de bibliografa especializada.
Se argumenta que la cualidad distintiva de un ministro y la efectividad de su gestin se asocian con la definicin de
la agenda poltica sectorial, la consecucin de sus resultados y, simultneamente, manteniendo las condiciones
de gobernabilidad del sector. Se concluye que para lograrlo, un elemento central es transformar las prioridades
polticas en el mecanismo rector de gestin de la agenda diaria y de interaccin con los actores involucrados en
la formulacin e implementacin de las polticas pblicas sectoriales. Sin dicho alineamiento, la agenda y la accin
ministerial son capturadas por la coyuntura y por diversos intereses.
Como respuesta, se sugiere un enfoque metodolgico para integrar las dimensiones estratgicas y operativas en
los primeros meses de gestin y evitar caer en la trampa de una gestin reactiva y sin foco.
11
INTRODUCCIN
Nada [me] prepar para los avatares, el peso de la responsabilidad, la presin de los medios, la am-
plitud y la diversidad de los roles.
Andrew Adonis
muchas veces la gestin de los secretarios [ministros] se hace ms por instinto que a travs de un
mtodo.
Jaime Bolaos
Las mencionadas citas son, respectivamente, del asesor de Blair cuando asumi como ministro tras 7 aos como
asesor especial (Riddell y otros 2011:9) y del Jefe de la Oficina de la Gobernatura del Estado de Oaxaca2. Ellas
reflejan el problema habitual que confrontan nuevas autoridades, en particular con poca experiencia previa, sobre
cmo organizar su quehacer al ocupar su cargo.
Hay escasos trabajos acadmicos y del mundo profesional que den cuenta de qu hace un ministro, cules son
sus funciones y roles y cmo opera cotidianamente. Este vaco es tambin extensivo a otras agencias estatales
(Rhodes 2011, Riddell y otros 2011, Marsh y otros 2001).
Esta paradoja es ms patente cuando se observa que los ministerios son el ncleo central de una amplia red de
organizaciones estatales responsables de componentes importantes de la vida pblica. Su misin central es la
formulacin e implementacin de polticas pblicas sectoriales que generen valor pblico en el marco de una relacin
Estado-sociedad cargada de intereses particulares y conflictos, y donde deben garantizar condiciones mnimas de
gobernabilidad3 en el sector.
Basado en la experiencia de un proyecto del PNUD 4-denominado SIGOB- de fortalecimiento de la capacidad de

gestin a gabinetes de autoridades gubernamentales en la regin, entrevistas a ministros y miembros de gabinete
privados ministeriales y la revisin de bibliografa especializada, el objetivo de este documento es dar a conocer y
2. El primero fue ministro de educacin entre 2005 y 2007 y luego en transportes donde permaneci hasta el 2010 al finalizar la gestin del Primer
Ministro Brown. El segundo fue responsable dicha oficina, a cargo de coordinar los gabinetes sectoriales, entre 2011 y 2013 y luego diputado de la
Legislatura Estadual.
3. Para la definicin del concepto de polticas pblicas, agenda poltica, gobernabilidad y sector remitirse al segundo captulo.
4. El proyecto regional de Fortalecimiento de las Capacidades de Gestin para la Gobernabilidad (SIGOB) del PNUD tiene como objetivo fortalecer
las capacidades de gestin de la alta direccin del Estado a travs de metodologas de gestin y herramientas informticas. Con ms de 22 aos de
experiencia en 18 pases de la regin ha implementado sus sistemas de trabajo en 14 presidencias, 24 ministerios, 6 gobiernos sub nacionales y otras
organizaciones pblicas. Para ms detalles consultar: http://www.sigob.org/portal/default.aspx.
13
DEPARTAMENTO DE
CIENCIAS DE LA GESTIN
sugerir qu hace a un ministro efectivo y capaz de llevar adelante sus objetivos de poltica. En otras palabras, qu
caractersticas de su gestin definen a un buen ministro y pueden ayudar a mejorar su desempeo.
Para abordar este vaco en la literatura, especialmente notorio en lengua espaola, se comienza haciendo una
revisin del trabajo de los pocos especialistas en la materia, indagando los principales elementos que estudian.
Luego, el texto se focaliza en responder cmo se fortalece la capacidad de gestin de la alta direccin de gobierno
ministros en este caso- para dirigir estratgicamente la accin sectorial y la interaccin con los diferentes actores
pblicos y societales involucrados. Para ello, primero se sistematizan los principales desafos de una gestin
ministerial para enseguida discutir cules son los ejes que configuran una accin sectorial efectiva, identificando
los roles y procesos de trabajo claves habitualmente soslayados tanto en las dimensiones estratgicas como
operativas. A continuacin, considerando dichos ejes, se propone el desarrollo de una estrategia bsica para
identificar las prioridades, los actores y los mecanismos de interaccin requeridos. Finalmente, se analiza un
conjunto de procedimientos para traducir en el da a da la estrategia desarrollada, tomando como herramienta
central la programacin y gestin de la agenda ministerial. En las conclusiones, se sintetizan los principales
hallazgos y se formulan algunas lneas de investigacin en la materia que seguramente pueden generar aportes
ms sustantivos que el presente trabajo.
Durante el proceso de investigacin se usaron principalmente tres herramientas metodolgicas que incluyen
una revisin bibliogrfica, entrevistas en profundidad a ministros y miembros de los gabinetes privados y la
sistematizacin de casi 20 aos de experiencia profesional del autor asesorando funcionarios de alta direccin
de gobierno5.
La audiencia a la que est orientado el trabajo es, originalmente, la comunidad de funcionarios pblicos que
ejerce o ha ejercido funciones de alta direccin en Amrica Latina como ministros, viceministros, secretarios de
estado, jefes de gabinete y profesionales que brindan asesora en los gabinetes privados de autoridades pblicas.
Existe tambin la expectativa de que el tema pueda ser de inters de otros profesionales y analistas del sector
pblico o de organismos internacionales que trabajan en el desarrollo de capacidades de la alta direccin pblica
en la regin. Por ello, la aproximacin es deliberadamente general y no pretende trabajar casos nacionales que,
ciertamente, son un enfoque que necesita desarrollarse a futuro.
5. Esta experiencia ha sido desarrollada principalmente como miembro del proyecto SIGOB pero tambin en experiencias como consultor con otros
organismos en la regin.
14
1.CRITERIOS DE SELECCIN, ROLES, Y

DURACIN DE UN MINISTRO
Los estudios sobre ministros en gestin pblica han centrado su inters en las carreras ministeriales y las
dimensiones vinculadas a los antecedentes personales, profesionales, filiaciones polticas y los mecanismos de
reclutamiento de este tipo de autoridades. Es decir, tratando de responder quines son?, cmo llegan al cargo?
Respondiendo a estas preguntas existen estudios nacionales para pases como Gran Bretaa (Berlinski y otros
2012, Headey 1974b, Rose 1971), Australia (Weller 2007), Espaa (Rodrguez y Jerez 2013, Teruel 2011), Suecia
(Bck y otros 2009), EEUU (Burstein 1977) y Alemania (Muller-Rommel 1988). Adicionalmente, algunos de estos
trabajos pioneros tienen un notorio inters por dilucidar cules son los roles que los ministros desarrollan (Marsh
y otros 2000; Headey 1974a). Hay estudios comparativos focalizados en los gabinetes ministeriales y el modelo
de reclutamiento, la duracin en el cargo y los factores que gatillan la dimisin, particularmente par los sistemas
parlamentarios europeos, (Blondel y otros 2007; Blondel y Thibault 1991; Indridason y Kam 2008; Huber
y Martnez-Gallardo 2008, Fischer y otros 2012; Blondel 1985), aunque tambin para sistemas presidenciales
(Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson 2010; 2009).
Desde los 2000, surge una corriente ms interesada en la organizacin tcnica de las carteras ministeriales y
especficamente sobre las competencias requeridas para ejercer de manera efectiva el cargo y la capacidad de
gestin que los gabinetes privados pueden aportar (Paun 2013; Purnell y Lewis 2012; Rhodes 2011; Riddell y
otros 2011; Laughrin 2009; Chabal 2003; Blondel y otros 1991). Es dentro de esta perspectiva que se ubica el
presente documento. Sin embargo, conviene detenerse en el anlisis de algunos elementos desarrollados por los
enfoques precedentes, ya que contribuyen a entender el contexto y los antecedentes con los que se desarrolla
una gestin ministerial cotidiana.
Los criterios en la seleccin de un ministro

Las habilidades y la experiencia son factores relevantes para entender la efectividad que eventualmente logra
un ministro en su desempeo. Sin embargo, los criterios para su reclutamiento varan significativamente segn
las tradiciones polticas y marcos institucionales de cada pas. En Amrica Latina, considerando las diversas
tipologas analizadas segn las habilidades y experiencia considerada en su seleccin (Rodrguez y Jerez 2013;
Mller-Rommel 1988, Headey 1974a), pueden identificarse tres tipos de ministros: polticos, tcnicos y burcratas
pblicos.
15
DEPARTAMENTO DE
El poltico es aquel ministro seleccionado para el puesto por su identificacin con el partido o coalicin de partidos
de gobierno y que generalmente tiene experiencia como congresista y/o dirigente de su partido. El tcnico o
tecncrata, como es mejor conocido en la regin, es un profesional especializado en las materias del sector
debido principalmente a sus antecedentes laborales en el sector privado o social. Por ltimo, el burcrata pblico
es un profesional que tiene una importante experiencia en la gerencia pblica en diversas organizaciones estatales
de uno o varios sectores pero no tiene necesariamente una filiacin poltica definida.
Ciertamente, esta distincin bsica puede dar lugar a diversas combinaciones como un poltico o tecncrata
con experiencia en la gestin de organismos del Poder Ejecutivo (Teruel 2011). Esta ltima opcin es comn en
tradiciones polticas como la estadounidense, donde regularmente los secretarios de estado tienen experiencia
de direccin tanto en organizaciones pblicas como privadas con tenues vnculos polticos (Headey 1974a).
En sistemas presidenciales latinoamericanos, llegar a ser ministro no es necesariamente el resultado de una carrera
poltica precedida por un paso por el Congreso o la alta gerencia pblica, como en los sistemas parlamentarios
europeos o del sistema Westminster6 (Rose 1971). Esto puede dar lugar a composiciones de gabinetes en las
que haya tecncratas fuertemente representados o composiciones mixtas en las que se encuentran ministros
competentes temticamente junto a otros ministros ms sensibles y con mayores habilidades polticas. Los
criterios de seleccin presidencial dependen de la complejidad tcnica de las carteras, los objetivos a lograr
en cada sector y la situacin de coyuntura y contexto poltico del pas y/o el sector (Escobar-Lemmon y Taylor-
Robinson 2010). No obstante, algunos estudios de caso (Cheong 2009) sugieren que, a contracorriente de cierto
sentido comn instalado en la regin, en trminos de efectividad en el cumplimiento de sus roles, los ministros de
origen poltico logran un mejor desempeo7. Esta afirmacin se analiza con ms detalle en el siguiente captulo.
Los roles de un ministro

La literatura especializada tiende a organizar los roles de los ministros en cuatro: poltica pblica, poltica, gestin
o ejecutiva y, por ltimo, de representacin8 (Marsh y otros 2000). En casi cada accin cotidiana un ministro
desempea casi todos estos roles en diferentes combinaciones y su competencia para ejecutarlos influye
decisivamente en la efectividad de su gestin. No obstante, la separacin de estas categoras es fundamentalmente
para fines expositivos.
El rol en polticas pblicas se vincula a la capacidad de establecer los temas de la agenda poltica sectorial9. En
este rol, Headey (1974b: 58) distingue entre un papel minimalista asociado a la legitimacin de polticas pblicas
ya en curso sin generar mayores ajustes; el de seleccionador que examina y elige entre un men de propuestas
presentadas por los equipos tcnicos y; finalmente, el papel de promotor. Este ltimo se produce cuando
6. Esto ha tendido a atenuarse en las ltimas dos dcadas. Para mayores detalles ver Drabble, 2010; Bck, 2009; De Winter, 1991.
7. Estudio realizado en Corea del Sur un sistema semi-presidencial-, basado en una encuesta aplicada en el 2006 a 37 ministros en ejercicio, ex minis-
tros, congresistas funcionarios pblicos de alto nivel y acadmicos especializados. La investigacin concluye que los mejores niveles de desempeo
son para polticos, seguido de burcratas pblicos y tecncratas.
8. Para la discusin sobre la tipologa de roles ver tambin Headey, 1974b: captulo 3; Rose, 1971y; James, 1999: captulo 2.; Riddell y otros, p.11-12, En los
tres casos, la definicin de roles es ms amplia para dar cabida a funciones propias del sistema parlamentario.
16
un ministro introduce fuertes cambios en las materias a tratar o, de manera gradual, privilegia pequeos pero
continuos ajustes en los contenidos de polticas ya en curso (Marsh y otros 2000: 307-312).
El rol poltico se refiere a la defensa y representacin de las facultades y competencias del ministerio dentro de
la estructura institucional del Estado y de poder del gobierno. Las acciones tradicionales en este rol son, entre
otras, la sustentacin y defensa del presupuesto del sector ante el Ministerio de Hacienda y/o el Congreso, la
fundamentacin poltica de determinadas polticas pblicas sectoriales en el Gabinete de Ministros y la defensa
de proyectos legislativos de su cartera en el Congreso o la bsqueda de apoyo presidencial ante restricciones que
enfrentan polticas pblicas sectoriales que requieren una solucin que transciende la competencia ministerial
directa.
El rol de gestin se asocia con las responsabilidades que facilitan la disposicin de recursos, el alineamiento de las
estructuras institucionales requeridas y mecanismos de coordinacin necesarios para un correcto desempeo del
ministerio y las organizaciones del sector (Rhodes 2011: 54). Estos elementos son los que permiten esencialmente
la ejecucin de las polticas pblicas y la implementacin de las decisiones ministeriales a partir de las actividades
que desarrollan cotidianamente las distintas reas del ministerio y las agencias autnomas del sector. No obstante,
en trminos operativos, la gestin cotidiana es muchas veces delegada a un viceministro o al director general,
reservndose para el ministro la gestin estratgica relacionada con el monitoreo de los resultados obtenidos y el
nivel de desempeo institucional. Si bien diversos autores sealan la importancia de este rol (Marsh y otros 2000;
James 1999; Chabal 2003), es singularmente el que menos atencin recibe en la literatura.
El rol de representacin se establece con los grupos de inters, los actores involucrados en las polticas pblicas
de la cartera, los medios de comunicacin y el pblico en general. Este se materializa en actividades que van
desde reuniones de trabajo -con actores asociados en la implementacin de polticas pblicas- a la participacin
del ministro -como lder pblico- en conferencias y seminarios, viajes internacionales o entrevistas a la prensa. Este
papel, aunque la literatura lo denomina como representacin o imagen, es primordialmente poltico y contiene la
serie de interacciones polticas y comunicacionales que un ministro debe desarrollar con diversos actores pblicos
y privados para lograr los apoyos mnimos que le permitan alcanzar sus objetivos (Heymann 1987: 19; Vigier
2005: 136).
Estos roles se han complejizado en las ltimas dcadas. Con respecto al rol de polticas pblicas, tres fenmenos
-como la creciente transectorialidad de la accin gubernamental, la desconcentracin de funciones en agencias
autnomas y la descentralizacin en niveles subnacionales- han difuminado la capacidad de decisin de un
ministro (Pollitt y Bouckaert 2011: 206-220; Schick 2003). Igualmente, al mejorarse el monitoreo de la ejecucin
del gasto, las adquisiciones y los mecanismos de rendicin de cuentas, el rol poltico est sujeto a una mayor
presin por resultados frente a actores claves como el Presidente, el Congreso o el Ministerio de Hacienda (Barber
2007). Una situacin similar se observa con el rol de representacin, donde existe una interaccin ms compleja
9. Es la adaptacin del concepto de policy que no tiene una traduccin directa al espaol y que es a veces confundida con poltica que es un concep-
to polismico en espaol. Aqu poltica pblica se entiende como la accin gubernamental desarrollada para dar solucin a un asunto pblico (Guerrero,
1993). Para un tratamiento del concepto ver el segundo captulo.
17
DEPARTAMENTO DE
con los medios de comunicacin, las redes sociales y los actores societales progresivamente ms involucrados
en la gestin de las polticas en determinados sectores (Marsh y otros 2000: 316-318; Pollitt y Bouckaert 2011:
206-220).
Duracin en el puesto y la rotacin ministerial

Berlinski y otros (2007: 246) argumentan que la duracin de un ministro en su puesto es un indicador de su
desempeo. Su remocin refleja la conviccin del Presidente o Gobernador que alguien ms puede hacer mejor
el trabajo. Sin embargo, los factores asociados a un cambio ministerial pueden responder a diversos factores
(Fisher y otros 2012). Se originan por crisis polticas circunstanciales que afectan al gobierno y pueden llevar
a cambios en la composicin de las alianzas en el poder. Asimismo, pueden deberse, por un lado, al efecto
producido por una crisis en la imagen presidencial (Huber and Martinez-Gallardo 2008: 174)10 y, por otro lado, al
desempeo y efectividad demostrados por un ministro.
El material analizado revela que, en algunos casos, hay una reduccin en la duracin de los puestos ministeriales
en los ltimos aos. En Gran Bretaa, el promedio es solo de 16 meses desde el 2005 (Cleary y Reeves 2009),
cuando por dcadas fue de 28 meses11 (Berlinski y otros 2007). En general, el cambio de ministros en los pases
con el sistema Westminster se ha acelerado y ocurre con una frecuencia casi anual12 (Indridason y Kam 2008). No
obstante, en pases europeos continentales son menos recurrentes y tienden a superponerse con las elecciones
(Fisher y Kaiser 2009: 33; Bovens y otros 2010), al igual que en E.E.U.U. (Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson 2010).
La duracin promedio a nivel mundial ha llegado a los 36 meses hasta 1980 (Blondel 1985), con una tendencia
menor de 27.5 meses en los sistemas presidenciales latinoamericanos.
En un estudio ms reciente para 18 pases latinoamericanos, se observa que este promedio cae ligeramente a 26
meses, pero detecta que el 46% de los ministros se mantienen en el cargo nicamente un ao (Escobar-Lemmon
y Taylor-Robinson 2009)13 . Un trabajo posterior indica que este promedio se ha seguido reduciendo (Escobar-
Lemmon y Taylor-Robinson 2010)14. Estas variaciones ciertamente se relacionan tambin con la complejidad
tcnica y poltica de las carteras as como la estabilidad que se requiere en su gestin. Ministerios como los de
Hacienda y Relaciones Exteriores tienden a tener una menor rotacin, mientras que los casos de Interior, Justicia,
Trabajo y Seguridad Social tienen un nivel de rotacin bastante mayor. Las carteras sociales se sitan en un punto
intermedio (Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson 2010).
Son tres los principales problemas de una alta rotacin ministerial con ministros que apenas superan los dos aos
10. Recurdese en Amrica Latina la situacin de diversos presidentes tales como el Presidente Collor de Mello en 1992 en Brasil; la crisis del ao 2000
con el Presidente Mahuad en Ecuador; la situacin del Presidente Fujimori en 2000 en Per; el Presidente de la Ra y sus sucesores hasta las elecciones
del 2003 en la Argentina.
11. Durante el perodo 1947-1997.
12. Pases como Canad, Australia, Irlanda, Nueva Zelandia y Gran Bretaa.
13. Es un estudio para el periodo 1980-2003. Pases por encima de este promedio son Chile con 34.5 meses, Costa Rica 31, Mxico 40 y Uruguay, 34;
mientras con promedios menores se encuentran Argentina 25, Venezuela 25, Brasil 22.5, Per 20, Paraguay 22 y Colombia 20.
18
en promedio. El primero es que hay pocos incentivos para enfrentar los problemas ms complejos de la agenda
poltica de la cartera ya que exceden el corto plazo (Cleary y Reeves 2009). Esto puede conducir a los ministros
a priorizar ms la exposicin y la visibilidad pblica -a travs de logros ms efectistas- que a involucrarse en el (re)
diseo, la negociacin y la implementacin de polticas de mayor impacto que impliquen resultados en el largo
plazo. Un segundo elemento, en pases sin consensos claros en materia de polticas pblicas, es que no haya
continuidad en la accin estatal ante los constantes cambios que introduce cada nuevo ministro (lvarez, 1996).
El tercero, comn en pases con una carrera pblica o en sectores con funcionarios ms estables, es que cada
nuevo ministro queda sometido a la mayor experiencia de los funcionarios a los que dirige. Ante una alta rotacin
de autoridades, los funcionarios establecen la agenda poltica del sector que buscan vender a los ministros de
turno en la bsqueda de mayor previsibilidad y consistencia en la accin sectorial. Este es uno los orgenes de la
captura de la tecnocracia de la agenda poltica (Ribbhagen 2011).
El anlisis de los criterios de seleccin, los roles, la duracin promedio y los factores en la rotacin de los ministros
permite formular nuevas preguntas sobre cules son los principales desafos en la gestin de un ministro y qu es
lo que define la efectividad en la gestin ministerial.
14. Los casos analizados son Costa Rica, Chile, Colombia, Argentina para el periodo 1999-2010. En todos los casos hay una reduccin en el promedio,
con respecto al estudio precedente de entre 6 meses (Chile) y 2 meses (Costa Rica). Colombia es el nico que se incrementa la duracin promedio
durante las gestiones de los Presidentes Uribe y Santos.
19
2. DESAFOS EN LA GESTIN Y LA EFECTIVIDAD

DE UN MINISTRO
Los retos que enfrenta un ministro al asumir una cartera estn en funcin a un conjunto de factores poltico-
institucionales que tienen un impacto diferenciado, segn la experiencia y las caractersticas personales de cada
uno. Por su parte, abordar una definicin operativa del concepto de efectividad nos conduce, primero, a deslindar
qu no representa una gestin efectiva y, luego, a analizar las dimensiones sobre las que se ancla el concepto.
Los desafos que confronta un ministro

Al asumir el cargo, un ministro enfrenta tres desafos importantes: la poca preparacin para el cargo; las largas
jornadas y la sobrecarga de trabajo; y adems la gestin de tres dimensiones claves: las expectativas que genera
su llegada, las limitaciones de la accin en el Estado y el escrutinio pblico.
Muy pocos ministros estn realmente preparados para el cargo. El nombramiento tiene lugar con poca
anticipacin, incluso si se integra el primer gabinete de gobierno15. Ciertamente, el nuevo ministro o bien puede
tener conocimiento de la temtica del sector si es un especialista, o bien tener experiencia en la direccin de
organizaciones pblicas o de gran tamao, pero pocos estn realmente preparados para ser ministros (James
1999; Rose 1971). Adems, existe poco o ningn soporte institucional para aprender a ejercer o adaptarse al
puesto (Drabble 2010). Como seala un ministro entrevistado por Tiernan y Weller, se supone que debes ser un
buen ministro pero no hay cursos ni entrenamiento previo, si no preguntas nadie toma la iniciativa para ayudarte.
Uno aprende bsicamente por ensayo y error, viendo cmo lo hacen otros, preguntando utilizando el sentido
comn (2010: 66). Esto es corroborado por los ministros entrevistados por el SIGOB la gestin de un secretario
[ministro] se hace ms por instinto que a travs de un mtodo (2013b: 5).
La excepcin son aquellos que ya ejercieron el cargo o trabajaron en puestos similares16. As, de un da para otro,
se pasa de tomar decisiones sobre programas y presupuestos de un sector a brindar entrevistas a los medios
de comunicacin, as como dar discursos sin demasiada claridad con respecto a las consecuencias de dichas
acciones. Sin embargo, sea cual fuese la experiencia previa, frente al Presidente, sus pares en el Gabinete de
15. En todo caso, es el gabinete que dispone de ms tiempo para hacer una transicin ordenada.
16. Por ejemplo como viceministro o director general de un programa o agencia pblica importante.
21
DEPARTAMENTO DE
Ministros, el Congreso y los principales actores involucrados, un ministro se convierte automticamente en el

experto en los temas de su sector, tales como las caractersticas de los programas sectoriales, las capacidades
de gestin del ministerio y las percepciones y el juego de poder entre los principales actores involucrados a la
cartera (Heymann 1987: 4-5).
En segundo lugar, se enfrentan a largas jornadas y una enorme sobrecarga de trabajo. Nos referimos a agendas
que superan normalmente las 50 y 60 horas semanales, sin considerar las actividades despus del horario de
oficina y aquellas de fin de semana vinculadas a eventuales visitas a campo, reuniones o lectura de informes
(Rhodes 2011: 12; Laughrin 2009: 345-347). Bourgault, en un estudio de caso en Canad, sugiere que el tiempo
promedio es cercano a las 69 horas semanales, aunque el 46% de los entrevistados trabajaba ms (2003:19-24)17.
La sobrecarga de trabajo est marcada por una agenda con constantes reuniones planeadas o imprevistas,
saltando continuamente de un tema a otro, revisando documentos o firmando cartas. Esto se refleja en las agendas
diarias de los ministros (SIGOB 2013a)18. Entre las actividades ms frecuentes se encuentran las siguientes:
reuniones de coordinacin con viceministros y directores; diversas reuniones informativas sobre temas especficos;
entrevistas con los medios; reuniones con delegaciones y representantes de organizaciones de la sociedad civil,
gremios y sindicatos; visitas a distintas localidades para inauguraciones, inspeccin del avance de proyectos u
obras; reuniones con otras autoridades pblicas de diferentes niveles del Estado; discursos en conferencias y
seminarios; revisin de informes y firma de correspondencia, y adems recepciones y/o actividades protocolares.
Este ritmo es constante durante toda la gestin ministerial y puede desbordarse si no existe la adecuada gestin
de la agenda de trabajo.
La alusin de Rhodes (2011: 17) de que los ministros viven en una suerte de pecera o burbuja -en la que se acta
y reacciona con rapidez pero no siempre atendiendo lo prioritario o decidiendo adecuadamente- se corrobora
por la percepcin de los gabinetes privados. Como seala un miembro de un gabinete de ministros entrevistado
para esta investigacin: hay poco tiempo para reflexionar y muchas tareas vinculadas a la preparacin de las
actividades de la agenda o al seguimiento de los compromisos del ministro, los informes, la correspondencia, etc.
Muchas veces terminamos operando por reflejos y se funciona en piloto automtico a lo largo del da. Esto puede
amplificarse al no existir carrera pblica en la mayora de pases latinoamericanos, dando lugar a que el equipo del
gabinete privado aprenda junto con su jefe.
Por ltimo, el otro desafo es la gestin de tres dimensiones esenciales: las expectativas que genera un nuevo
ministro en su entorno, las restricciones que impone la gestin en el Estado y la interaccin con los medios de
comunicacin.
La llegada de una nueva autoridad genera expectativas en diversos actores con intereses y agendas muchas
17. Estudio basado en 28 viceministros del nivel federal canadiense.

18. En base a una muestra de 43 agendas de trabajo de presidentes, gobernadores y ministros de nivel nacional/federal y estadual de 10 pases: Argen-
tina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Georgia, Hait, Mxico, Paraguay y Repblica Dominica. Esta tipologa de actividades incluye aquellas con carcter
diario. Adicionalmente, pero con un carcter semanal, quincenal o mensual estn: reunin de gabinete de ministros con el Presidente/Gobernador; viajes
oficiales al interior y exterior; presentaciones ante comisiones del Congreso, etc.
22
veces contrapuestas y un ministro no puede esperar satisfacer a todos igualmente. Estn las expectativas del
Presidente o Gobernador, centradas en un reducido grupo de temas prioritarios del gobierno en el sector, mientras
la opinin pblica y los medios de comunicacin pueden esperar el logro de un listado ms amplio o diferente
de medidas. Asimismo, sindicatos, gremios o funcionarios del sector pueden promover acciones no alineadas
necesariamente con las prioridades antes mencionadas. A esto habra que agregar la presin de varios de los
actores mencionados por encontrar soluciones en el ms breve plazo. Como seala un ex ministro entrevistado,
hay la expectativa del mismo gobierno y de la opinin pblica de una respuesta rpida. En este contexto de
expectativas divergentes, la efectividad ministerial puede ser concebida como la habilidad de un ministro para
cumplir su agenda de prioridades a travs del espectro de estas expectativas (Drabble 2010: 4).
Los procesos de negociacin poltica y los procedimientos administrativos que acompaan la gestin pblica
imponen tambin un conjunto de restricciones que no son habituales para los directivos del sector privado.
Siguiendo los ya clsicos trabajos de Allison (2003) y Smith y Perry (1985), ambos directivos comparten funciones
bsicas como la definicin general de la estrategia de sus organizaciones, la gestin interna de sus componentes
y la interaccin con su entorno. Sin embargo, las diferencias son notorias. En el sector pblico no hay un resultado
final claramente observable, as como en la empresa representa la ganancia para los accionistas, y por tanto,
tampoco hay criterios claramente objetivos para la evaluacin del desempeo. Adems, el carcter poltico de los
resultados y las eventuales ventajas obtenidas por unos y otros hace que la interpretacin de la accin pblica est
sujeta a mayores controversias. Se espera que los lderes pblicos sean responsables frente a la sociedad con la
diversidad de grupos e intereses que la conforman, en lugar de hacerlo frente un grupo circunscrito de accionistas
con un inters homogneo frente a la organizacin: maximizar ganancias. Finalmente, y como consecuencia de lo
anterior, la accin pblica est ms expuesta al escrutinio de la sociedad y algunos de sus procesos decisionales
son menos expeditos. Contribuye a esto que la accin estatal obtiene su legitimidad de la bsqueda del inters
comn y que su financiamiento se sustenta en ingresos que se extraen a la sociedad va impuestos.
Por su parte, la falta de familiaridad del ministro con los sistemas pblicos de presupuesto, de personal y de
compras, pero tambin con el carcter poltico de acuerdos y negociaciones para su gestin, pueden resultar
en obstculos infranqueables. La falta de experiencia y conocimientos sobre cmo operan los mecanismos de
pesos y contrapesos a los que est sometido el Estado en regmenes democrticos afectan en diferente medida
a ministros de origen poltico, tecnocrtico o burocrtico pblico.
De otro lado, el exponencial desarrollo de las tecnologas de informacin y los ciudadanos cada vez ms
informados han dado lugar al fenmeno del ciclo de noticas de 24 horas (Tiernan y Weller 2010:211-220). Esto
conduce a un ritmo implacable en el que muchos ministros estn en una suerte de campaa permanente
anunciando propuestas, declarando sobre el impacto de programas o reaccionando frente a denuncias sobre las
que se enteran por los mismos medios. Ahora bien, no considerar el impacto meditico de la accin ministerial o
del sector puede generar serios problemas. Como recalca un entrevistado para esta investigacin, ex director de
comunicacin de un secretario:
23
DEPARTAMENTO DE
hoy los temas deben ser considerados tambin desde el ngulo comunicacional y no solamente
poltico o tcnico. Muchas de las () recomendaciones que damos al ministro no se hacen pensando
que pueden ser utilizadas pblica o mediticamente. Entonces se realizan comentarios [del ministro]
que caen en situaciones de rivalidad poltica, de pujas con grupos de inters o fuera del marco de una
estrategia comunicacional hacia los medios y se generan situaciones complicadas.
Esto termina teniendo en algunos casos una influencia decisiva en la agenda poltica del sector y ciertamente
en la agenda de trabajo diaria del ministro. Aqu los riesgos estn tanto para aquellos que tienen un perfil de
comunicador pero descuidan la gestin efectiva de los logros esperados como para aquellos que buscan pasar
por debajo del radar sin comunicar.
Analizando estos desafos y sus diferentes dimensiones cabe preguntarse en qu momento se decide lo
importante, qu define la efectividad de un ministro y, por ltimo, qu herramientas concretas favorecen su
efectividad.
La efectividad de un ministro
Siguiendo una lgica contra intuitiva se pueden identificar algunos elementos que, si bien no definen la efectividad
de un ministro, se confunden con este concepto. Muchas autoridades consideran que una buena gestin se
asocia con su capacidad de ser un buen comunicador y atraer la atencin de los medios sobre los resultados a
veces efectistas o de corto plazo- de las polticas pblicas sectoriales (Cleary y Reeves, 2009). En esta perspectiva,
estar presente en los medios se convierte en un objetivo per se.
Otros, con menos vocacin por la exposicin pblica, discurren por un trabajo ms tcnico y silencioso dentro del
ministerio, con un pequeo grupo de funcionarios y el gabinete privado, concentrados en la formulacin, ejecucin
o evaluacin de los programas sectoriales claves. El nfasis aqu es la calidad de los diseos tcnicos, el ajuste
de los procedimientos que debern seguir las instancias que implementarn las acciones. Siendo importante, el
xito de una gestin ministerial requiere del trabajo en otras dimensiones del ciclo de gestin polticas pblicas,
especialmente en la implementacin, as como de la interaccin del ministro fuera del espacio del ministerio
(McConnell 2010).
Asimismo, existen casos en que la gestin ministerial se concentra en cuestiones secundarias que generan
menos resistencias entre actores involucrados u opositores. En otros trminos, buscan discurrir por donde menos
resistencias se encuentren, bajo la premisa que en democracia el gobierno no puede imponer polticas pblicas
contra los ciudadanos, sin un costo poltico a pagar (Chabal 2003: 31 y 36).
Por otro lado, existe una abundante literatura que busca establecer las competencias que debe tener una autoridad
pblica para ser efectiva. En un listado extenso se mencionan, entre otras, la capacidad de liderazgo y de gestin,
el pensamiento estratgico, las capacidades de anlisis, las habilidades de comunicacin, la competencia de
negociacin, el conocimiento tcnico sobre la materia del sector, una alta dosis de energa y determinacin, etc19.
El problema con un enfoque de competencias es que no existe una manera simple de medir la efectividad de un
24
ministro. Su gestin est condicionada por elementos individuales como su experiencia profesional, conocimiento
y personalidad, pero tambin por el contexto institucional y componentes como la complejidad tcnica y poltica
de la cartera, el sistema poltico, la relacin entre el Ejecutivo y el Congreso, etc. En este sentido, reconociendo
el carcter multidimensional de los factores que la condicionan es vlido indicar que no hay un solo camino a la
efectividad de un ministro.
Por lo anterior, la definicin operacional de efectividad que se utilizar considera el nivel de desempeo que un
ministro alcanza con respecto la funcin poltico-institucional central que est bajo su responsabilidad. Luego,
se analizan las dimensiones y los roles que le permiten cumplirla. Pero antes de analizar cmo se materializa la
efectividad ministerial, conviene aclarar algunos conceptos vinculados con su definicin como son el de sector,
actor, gobernabilidad, agenda poltica y polticas pblicas.
Si bien en la literatura anglosajona las polticas pblicas se entienden como el tratamiento de un problema pblico
por parte de las autoridades gubernamentales, la accin pblica es tambin una forma de institucionalizacin de
la divisin del trabajo en un gobierno. Cada poltica pblica (de educacin, de salud, de energa, seguridad, etc.)
tiende a inscribirse en un mbito o sector determinado de la sociedad y a tener una dinmica especfica. Por tanto,
la agenda de las polticas pblicas est sectorializada, teniendo un espacio de intervencin delimitado20.
Un sector presupone la existencia de tres elementos: un conjunto de actores con intereses definidos; un marco
institucional estatal y corporativo y un enfoque sobre cmo se conceptualizan los problemas y las soluciones en
dicho sector (Boussaguet y otros 2004).
Los actores son grupos sociales que estn representados por organizaciones internas o externas a la administracin
del Estado, tienen intereses especficos y buscan influir en la decisin e implementacin de las polticas pblicas de
un sector21. Los casos concretos son gremios profesionales o empresariales, sindicatos, grupos de beneficiarios,
empresas u ONGs proveedoras o socios en la provisin de servicios pblicos. Estos grupos tienen diferentes
habilidades para organizarse e influir en la defensa de sus intereses. Hay actores, como determinados productores
geogrficamente concentrados y focalizados en sostener los precios de sus productos, con mayor poder que
los consumidores de los mismos, dispersos en el territorio. Igualmente, grupos de clase media tienen una mayor
capacidad para defender sus intereses, como por ejemplo la mejora en la educacin superior, vis-a-vis estratos ms
pobres para exigir la mejora de la calidad de la educacin bsica o la educacin inicial. Esto explica por qu algunos
programas pblicos son ms fciles de defender polticamente que otros (Mller, 2009a).
19. Para mayor detalle sobre las distintas aproximaciones consultar: Riddell y otros, 2011; Javidan y Waldam, 2003; Ricucci, 1995; Ingraham, 1987.
20. Analticamente la mayor parte de los problema pblicos son multi-causales y deberan tener un enfoque que trasciende la especializacin que a
primera vista las polticas pblicas sectoriales delimitan. Temas como el medioambiente, la pobreza y la productividad remarcan la transectorialidad con
la que deben ser enfrentados muchos temas de agenda.
21. Que una organizacin de la sociedad civil o un grupo de inters defienda un inters propio no significa que su reivindicacin sea ilegtima o no tenga
derecho a representarla. Si una regulacin daa los intereses de una industria o un programa social no focaliza correctamente los beneficiarios estos
grupos tienen el derecho a dar a conocer su punto de vista al ministerio, el Congreso o la opinin pblica.
25
DEPARTAMENTO DE
El marco institucional est conformado por el conjunto de organizaciones estatales, sean ministerios o agencias
autnomas que le dan estabilidad y consistencia a la relacin entre los actores y dan forma a la estructura de poder
en el sector. Este contexto institucional establece gradualmente las rutinas administrativas y organizacionales que
fijan y regulan las relaciones de poder entre los actores en el sector. Asimismo, establece la trayectoria que siguen
en el tiempo las polticas pblicas del sector que condicionan/restringen el margen de las decisiones futuras,
aunque las circunstancias que originaron las primeras ya no estn presentes (Pollitt 2008).
La perspectiva cognitiva o conceptual es la visin sobre cmo se enfocan los problemas y soluciones de poltica
pblica en el sector. Esto se traduce en los enfoques dominantes o paradigmas para la interpretacin de los
fenmenos sectoriales y el abanico de instrumentos de poltica pblica pertinentes para intervenir sobre este
mbito de la realidad (Hall 1993). Aqu se corporizan los valores y normas que le dan sentido a la accin pblica
y que representan la percepcin de los actores dominantes en el sector. Ciertamente estos enfoques tienen
fundamentos tericos que pueden ser desarrollos endgenos y/o adaptaciones de esquemas internacionales
promovidos la academia, organismos internacionales u otros Estados (Dolowitz y Marsh 2000).
Por su parte, la gobernabilidad en un sector puede entenderse como el proceso de coordinacin de los actores
involucrados con el fin de alcanzar los objetivos sectoriales debatidos y definidos. Esto incluye el conjunto de
normas, redes, directivas, reglamentos, usos polticos y sociales que enmarcan la accin de los actores y que le
dan estabilidad y orientacin al sistema sectorial. En otras palabras, metafricamente son las reglas del juego
que determinan cmo las interacciones entre los actores estn estructuradas, cmo se toman las decisiones, se
definen las prioridades y se asignan los recursos22 (Fukuyama 2012). Como tal, es un sistema dinmico que tiende
al equilibrio pero evoluciona en el tiempo y no est exento de crisis como producto de la accin de alguno de los
actores involucrados (Vigier 2005: 50).
Le Gals (2009) seala cuatro condiciones que explican la relevancia de la gobernabilidad en las ltimas dcadas,
algunas de las cuales han sido ya delineadas en el texto. Primero, la complejidad institucional creciente en el Estado
originada en la desconcentracin y descentralizacin de funciones en varias organizaciones que ha erosionado
relativamente la capacidad de decidir y ejecutar la accin pblica de manera centralizada. La segunda es que la
clsica divisin entre pblico y privado es ms imprecisa ahora, dando lugar a que en diferentes sectores actores
privados y sociales intervengan ms directamente en procesos de decisin poltica. En tercer lugar, la percepcin
de la importancia que tienen las formas y procedimientos participativos, transparentes, rindiendo cuentas- en las
decisiones y ejecucin de las polticas pblicas, incluso a veces por encima de la sustancia de las mismas. Como
corolario de lo anterior, hay una tendencia a una relacin ms horizontal y de colaboracin entre las organizaciones
pblicas y societales, especialmente en ciertos sectores. Evidentemente, por funciones, competencias, recursos
y legitimidad un ministerio o agencia pblica central es normalmente el actor ms relevante y cuya accin genera
22. Las instituciones son el conjunto de valores y normas que dan lugar a patrones estables y recurrentes de funcionamiento cuya funcin principal es
facilitar la accin colectiva. Esto determina cmo se ejecutan los roles asignados, cules son las acciones apropiadas y cmo se toman las decisiones en
diferentes situaciones. Sin este marco institucional los actores deberan renegociar sus interacciones en cada ocasin. Para conocer el impacto del Neo
Institucionalismo en las ciencias sociales y en la gestin pblica ver March y Olsen, 1989; Powell y DiMaggio,1991 y; Hall y Taylor, 1997.
26
mayor impacto en el sistema de gobernabilidad de un sector23.
De otro lado, la agenda poltica consiste en los problemas sociales que han adquirido un estatus de asuntos
pblicos y que justifican una intervencin estatal de manera continua a cargo de un ministerio o agencia sectorial.
La prioridad acordada a estos problemas y asuntos es influida por preocupaciones o situaciones sociales percibidas
como significativas por su grado de urgencia en algunos casos y/o por sus implicaciones y consecuencias, en
otros. En este escenario, las evidencias tcnicas son relevantes, pero tambin lo son los intereses, valores y
estructuras que asumen los actores sectoriales involucrados en la construccin de esta agenda. Por tanto, no
existe una forma nica, racional o tcnica de decidir la importancia y prioridad de los temas en la agenda poltica
(Cobb y Coughlin 1998).
Siguiendo a Rocherford y Cobb (1994) y Cobb y Coughlin (1998) hay diversos componentes que permiten filtrar el
ingreso y preeminencia de determinados problemas y asuntos en la agenda como su incidencia entre la poblacin;
las causas del mismo y la severidad con la que impacta a los afectados; las caractersticas socioculturales de
los mismos y la manera en que el problema es definido y redefinido por diferentes actores, especialmente por
aquellos que impactan ms decisivamente en la opinin pblica segn sus valores y creencias24. En suma, si bien
el principal responsable de transformar un problema social en un asunto pblico es la autoridad estatal, ello es
tambin producto de la interaccin de otros actores polticos, mediticos, administrativos y opinin pblica con
percepciones e intereses propios.
En este marco, las polticas pblicas se entienden como las intervenciones que la autoridad estatal investida del
poder, los recursos y la legitimidad para actuar en un mbito sectorial y/o territorial desarrolla para dar solucin
a un asunto o problema social que forma parte de la agenda poltica (Thoenig 2009b). Conducidos usualmente
por un ministerio, estos programas de accin tienen como objetivo modificar, sostener o regular determinadas
estructuras, las interacciones y los comportamientos de actores especficos. Por tanto, explcita o implcitamente
segmentan a su pblico objetivo o beneficiario (nios en edad pre escolar) y asumen una causalidad entre las
acciones y los resultados (nios que asisten a educacin inicial incrementan sustancialmente desempeo en
educacin bsica).
En trminos de gestin, las polticas pblicas generan determinados contenidos que se convierten en prestaciones
de bienes o servicios que generan un efecto y para ello es necesario que se organicen actividades y movilicen
recursos para su desarrollo. Estos procesos de trabajo y movilizacin de recursos los realiza el ministerio por medio
de interacciones con otros actores pblicos y societales que participan en sus fases de diseo, implementacin
y evaluacin. Como es fcil de colegir, estos actores, junto con los beneficiarios directos de dichas polticas,
desarrollan en el tiempo intereses y expectativas en torno al mantenimiento o modificacin de las polticas pblicas.
23. Para una interesante discusin sobre el uso y abuso del concepto de gobernabilidad y sus derivaciones como gobernabilidad democrtica o
buena gobernanza ver Grindle, 2010.
24. En un texto ya clsico, Bachrach y Baratz (1962) Las Dos Caras del Poder atraen la atencin sobre el hecho que antes de que las autoridades p-
blicas definan los principales asuntos de la agenda hay actores como los medios de comunicacin y grupos de inters dominantes en un sector que
inciden sobre cuales problemas deben ser foco de la consideracin gubernamental.
27
DEPARTAMENTO DE
Finalmente, las polticas toman la forma concretan a travs de diversos medios como la construccin o
mantenimiento de infraestructura; la prestacin de servicios de educacin, salud o capacitacin especializada; la
asignacin de subvenciones financieras; regulaciones o controles de actividades; campaas de comunicacin; la
aprobacin de leyes y normas, discursos; etc.
Integrando los conceptos analizados con la definicin de efectividad, pocos asuntos determinan mejor la efectividad
de un ministro como su capacidad para definir las prioridades de la agenda poltica sectorial y movilizar el apoyo
interno del ministerio y de la red de actores externos en su implementacin y logro de sus objetivos. No obstante,
una condicin necesaria para cumplir dichas prioridades es que la estructura institucional y la interrelacin de los
actores que fundamenta la gobernabilidad del sector no se deteriore por la propia accin o como producto de
la accin o reaccin de terceros. Como subraya Vigier (2005: 50), la gobernabilidad es la expresin de un estado
de cosas que puede ser modificado si se afectan de una determinada manera alguno de sus componentes. Por
tanto, su equilibrio es tambin un resultado a obtener mediante acciones orientadas a modificar o mantener un
estado original.
Esta definicin de la efectividad implica gestionar a travs de tres dimensiones ntimamente entrelazadas. La
primera supone la priorizacin de un grupo relevante de objetivos de poltica dentro del conjunto de asuntos
pblicos que se encuentran en la agenda sectorial (Riddell y otros 2011: 15-17, Drabble 2010: 4; Laughrin 2009:
348). La segunda es la capacidad para traducir esto en polticas pblicas de calidad asociadas a la provisin de
bienes y servicios pblicos y/o la aplicacin de regulaciones (Kaufman y otros 2010). La tercera es la destreza para
desarrollar un liderazgo que promueva la credibilidad del compromiso del ministro y del sector con dichas polticas
y simultneamente preservar las condiciones de gobernabilidad sectorial. Esto se logra a travs de la calidad de
su interaccin con los equipos de trabajo del ministerio, con otras autoridades y agencias pblicas y con la red de
actores privados y de la sociedad civil involucrados (SIGOB 2013a: 2).
Una gestin efectiva a travs de estas tres dimensiones se relaciona con el ejercicio de los cuatro roles ministeriales
descritos en el primer captulo Criterios de seleccin, roles y duracin de un ministro: poltica, poltica pblica,
gestin y representacin. Tambin permite entender por qu no es descabellada la conclusin a la que llega
Cheong (2009) sobre las ventajas comparativas que podra tener un ministro poltico en su desempeo25 frente a
los otros perfiles mencionados26.
Como se ya mencion, definir los temas prioritarios no es un ejercicio tcnico de resolver problemas sociales a
travs de medidas de poltica que generen valor pblico. Supone tener el criterio poltico para alienarlas con las
prioridades presidenciales y del plan de gobierno27 pero tambin entender los equilibrios del poder en el Gobierno
y en la relacin entre el Estado y la sociedad que permitan llevarlas adelante. El Estado no es una organizacin
25. En todo caso, esto no tiene un carcter axiomtico en una regin como Amrica Latina, donde varios pases atraviesan una crisis en sus sistemas de
partidos polticos y de representacin mientras que otros nunca los han consolidado.
26. Las ideas de esta seccin ganaron en precisin por los aportes de Carmen Dominguez, Daniel Badillo, Miguel Cereceda,Toms Fantl y Claudio
Cuadros.
28
monoltica y los procesos de negociacin y ajuste para la obtencin de los presupuestos requeridos, la aprobacin
de leyes o normas necesarias y el apoyo poltico frente a crisis comunicacionales u otras restricciones son puntos
medulares para lograr una gestin ministerial efectiva. Supone tambin anticipar el impacto en el corto y largo
plazo de estas metas en la gobernabilidad del sector y cmo afectan las actuales reglas de juego y los intereses
de los diversos actores societales involucrados.
La traduccin de estas prioridades en polticas pblicas concretas significa conocer y seleccionar los instrumentos
de poltica pblica que mejor servirn, en trminos de su efectividad y costo, en la implementacin de las metas
priorizadas. Se puede optar por la formulacin de nuevas polticas y programas pblicos, la modificacin sustancial
de programas en curso, la introduccin de cambios graduales o una combinacin de las anteriores. Asimismo,
puede involucrar la presentacin y negociacin de nuevas normas, de regulaciones orientadas a ordenar
determinadas prcticas o la implementacin de campaas comunicacionales hacia pblicos segmentados. Sin
embargo, este proceso de formulacin e implementacin de polticas pblicas no se realiza en abstracto, sino
que tiene que considerar las capacidades de gestin y experiencia institucional directa del ministerio y de la red
de actores y prestadores de servicios que ayudan a ejecutarla. Consecuentemente, significa negociar y ganar la
adhesin de los directivos y profesionales a los nuevos nfasis establecidos y ajustar con ellos las modalidades
especficas de su instrumentacin (Fernndez y Rainey 2006; Perry y otros 2006)
Cierta literatura especializada (Anderson 2011; Dye, 1972) sugiere que el foco de atencin de un ministro debe
estar ms centrado en las etapas de definicin del problema, la seleccin de alternativas y en la negociacin y
aprobacin presidencial, del Congreso, del Ministerio de Finanzas, etc. En otras palabras, privilegiar el rol poltico,
mientras los roles de polticas pblicas y de gestin seran ms bien ajenos en trminos de la relevancia para su
gestin y, por tanto, de responsabilidad del aparato tcnico del ministerio. No obstante, un nmero sustancial de
los problemas de la accin pblica latinoamericana, con mandatos mltiples y contradictorios acumulados en el
tiempo, con sistemas de decisin interna lentos y sin una carrera pblica profesionalizada ocurren a menudo en
la etapa implementacin28.
La tercera dimensin requerida para la efectividad de la gestin ministerial tiene como objetivo construir las
coaliciones y alianzas de soporte para cada una de las prioridades definidas (Chabal 2003: 14). No necesariamente
cada una de las metas atrae la adhesin de los mismos grupos de actores o requiere del mismo apoyo para
su concrecin. Este rol relacional o de representacin es esencialmente poltico y responde a las prioridades
polticas antes anotadas y no a las prioridades o intereses de terceros involucrados. Por tanto, la interaccin con
diferentes actores se da en funcin a su relevancia para el logro de los objetivos de poltica y para preservar la
gobernabilidad o reducir la ingobernabilidad que las prioridades produzcan (Vigier 2005: 60). En suma, aqu el
buen desempeo de un ministro se traduce en su capacidad para constituirse en el articulador principal de la
agenda poltica sectorial generando la credibilidad y el compromiso con su cumplimiento.
27. Que han recibido el voto popular y fundamentan, al menos tericamente, la legitimidad de dichas prioridades.
28. Para una discusin sobre su impacto en la regin ver el texto de Schick citado y Spink y otros 2001. Para un anlisis ms general sobre los desafos e
importancia de la implementacin en polticas pblicas ver Grindle y Thomas, 1991; Barrett, 2004; McConnell, 2010; Andrews y otros, 2012.
29
DEPARTAMENTO DE
En resumen, un sentido poltico para la negociacin de las prioridades en el marco institucional del Estado, junto a
la capacidad para gestionar polticas pblicas en el aparato ministerial y a una prctica para interactuar con medios
y acordar con actores e intereses no coloca a un poltico o burcrata pblico lejos del modelo ideal de ministro.
Cierto es que en la vida real las personas que asumen estos cargos tienen fortalezas y debilidades con respecto
a las competencias asociadas a estos roles y que, dependiendo de la coyuntura poltico-institucional, algunos
roles pueden ser ms relevantes que otros. Por ello resulta tan crucial para un ministro constituir un equipo de
viceministros, asesores y directivos que complementen su experiencia y habilidades29.
Examinados los principales desafos a enfrentar y definido el concepto de efectividad ministerial, existe una mejor
base para preguntarse cul es el principal foco de atencin y las acciones claves que un nuevo ministro debe
considerar, cmo determinar las prioridades y construir la estrategia y, por ltimo, con quin se cuenta y cules
son los actores centrales a considerar.
Para responder a estas preguntas y las asociadas con dimensiones ms operativas que se tratan en el captulo
cuarto, se realizaron 12 entrevistas cara a cara a 5 ex ministros y viceministros, as como a 7 directores de gabinete
y profesionales de gabinetes privados. Los entrevistados se desempean o desempearon en el nivel gobierno
central en Chile, Panam. Mxico, Per y Argentina en los ltimos 6 aos. Las entrevistas se llevaron a cabo
a travs de cuestionarios flexibles, utilizando preguntas abiertas que buscaban que los entrevistados dieran
explicaciones y descripciones de los aspectos tratados ms que simplemente subrayando acuerdo o desacuerdo
con lo preguntado30.
Paralelamente, se sistematiz parte de la rica experiencia desarrollada por el proyecto SIGOB en esta materia.
Desde 1993 a la fecha se trabaj con 54 autoridades pblicas y sus gabinetes privados intentando fortalecer
sus mecanismos de gestin y direccin. En 19 de estas experiencias las actividades se realizaron con gabinetes
privados de ministros de nivel central y subnacional de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Paraguay y
Repblica Dominicana31.
29. Por ello la confianza o confianza poltica si bien puede ser un atributo para la designacin de los puestos claves o de direccin, no son una con-
dicin suficiente para asegurar un buen desempeo. A esto aluden algunos de los entrevistados del texto de Cheong op. cit, pgina 147 y siguientes.
30. Estas entrevistas fueron conducidas entre agosto del 2012 y junio del 2014.
31. Estos trabajos de asesora y puesta en operacin de sistemas de trabajo en los gabinetes de ministros se desarrollan normalmente en proyectos que
duran entre 8 y 10 meses que incluyen, entre otras actividades: talleres, rediseo de procesos de trabajo, capacitaciones y un proceso de acompaa-
miento individualizado a diferentes miembros del gabinete.
30
3. LOS ELEMENTOS BSICOS PARA LA ESTRATEGIA
Desde la perspectiva de un nuevo ministro con experiencia previa limitada y un horizonte promedio de poco ms de
dos aos, el objetivo inicial es sentar las bases que determinarn el futuro de su desempeo. El foco debe orientarse
a generar las condiciones que permitan definir las prioridades de la agenda poltica y desarrollar propiamente la
estrategia de su implementacin movilizando el apoyo interno y externo para su logro. Paralelamente, es tambin
vital poner en operacin los procedimientos de trabajo bsicos que permitirn organizar el uso del tiempo, el
acceso a la informacin y la toma de decisiones en el despacho ministerial.
En esta seccin se analizan los insumos de informacin y los criterios necesarios para establecer las prioridades
y la estrategia para su puesta en operacin, y en la siguiente se tratarn con mayor detalle como la agenda de
trabajo del ministro es un instrumento sustantivo para dirigir y materializar este esfuerzo.
Vale aclarar, antes de avanzar, que este enfoque para la gestin efectiva de un ministro es solamente una base
para la reflexin de los elementos a considerar para el anlisis de las prioridades, la estrategia y los instrumentos
bsicos necesarios. Como nos lo recuerdan Lindblom (1959), Simon (1991) y March (1978), la gestin de las polticas
pblicas es un proceso mucho ms rico, complejo y confuso que el que brinda una perspectiva puramente
racional y tcnica. No obstante, establecer un rumbo a travs de la definicin de prioridades y una estrategia de
accin para llevarlas a cabo es una necesidad para no caer en un activismo sin norte o quedar atrapados por las
agendas de terceros. Nada de esto, por cierto, evita la dinmica de las urgencias ni el rol de bombero que ejercen
los ministros rutinariamente pero si ayuda a que mantengan su funcin de conduccin estratgica y orienten la
trayectoria del sector hacia objetivos polticos determinados.
Concretamente, las dimensiones bsicas que se consideran para la construccin de la estrategia son cinco: a)
disponer de informacin para realizar un rpido anlisis de la situacin de la cartera, b) establecer las prioridades de
la agenda poltica, c) definir la estrategia de implementacin y la interaccin con los actores claves, d) conformar el
equipo del gabinete privado, y e) comunicar las prioridades de dicha agenda. Como se observar, estas dimensiones
estn entrelazadas y si bien conceptualmente son simples, su aplicacin en escenarios fluidos y a veces confusos
no lo es.
31
DEPARTAMENTO DE
Informacin bsica
No pueden establecerse las prioridades y la estrategia de la gestin ni identificar los actores internos y externos
claves con los cuales interactuar si no hay una clara comprensin sobre la situacin de la cartera. La informacin
bsica sobre la organizacin, sus principales intervenciones y su articulacin con el entorno debera idealmente
disponerse antes de asumir el cargo, aunque esto es slo factible si se es ministro del gabinete inicial y existe una
transicin ordenada. Si no es el caso, esta informacin debe sistematizarse y analizarse en las primeras semanas
de la gestin. No obstante la importancia de contar con este conocimiento, en la experiencia de trabajo del SIGOB,
es relativamente comn encontrar nuevos ministros que fijan el rumbo y la estrategia de su gestin, sin contar con
datos mnimos sobre la cartera. Esta omisin suele pagarse con nuevas declaraciones ms adelante que tienden
a ajustar los resultados esperables hacia la baja y los costos o los tiempos implicados hacia el alza. En otras
palabras, deteriorando las expectivas iniciales.
Los temas bsicos a considerar son siete:
1) Los programas y proyectos prioritarios que instrumentan las polticas pblicas del sector. Esta informacin
puede organizarse en una breve ficha individual con datos bsicos como nombre, fecha de inicio y eventualmente
de trmino previsto, nmero de beneficiarios, principales componentes de la accin, presupuesto involucrado y
principales logros y problemas.
2) El presupuesto del ministerio aprobado y en ejecucin, incluyendo las principales partidas, la asignacin por
reas u organizaciones, su desagregacin territorial -si corresponde- y el nivel de ejecucin de gasto. Si ha sido
presentado es importante contar con el proyecto de presupuesto del siguiente ciclo fiscal.
3) La lista de los cargos claves del ministerio en funcin de su relevancia para el adecuado funcionamiento del
sector y sus principales polticas pblicas. No necesariamente esta lista se asocia directamente con el pice
estratgico de la organizacin. Es relevante conocer quines son los actuales encargados, su experiencia y
currculum, antes de pensar en realizar cambios.
4)Informacin sobre los problemas legales con data sobre asuntos legales y problemas contenciosos vigentes en
el ministerio y sector.
5)Identificar la lista de los 10 principales actores pblicos y sociales involucrados en la agenda poltica del sector y
sus posiciones sobre los ms importantes asuntos y acciones del sector. Estos pueden ser miembros del Congreso,
otros ministros de carteras con polticas sectoriales vinculadas, representantes de sindicatos, gremios profesionales
empresariales y directivos de ONGs.
6)Listado de los principales problemas de gestin que afectan a la organizacin. Fundamentalmente, aqu lo que
se busca es identificar las causas de los principales cuellos de botella en la programacin y gestin de las polticas
y acciones de la organizacin.
32
7) El marco regulatorio que enmarca la accin del sector y de los actores claves involucrados a nivel de las
principales de leyes generales, ley de creacin del ministerio, planes de largo plazo aprobados, etc.
Adicionalmente, como se ver ms adelante, es relevante identificar las principales iniciativas de la gestin saliente
que requieren atencin inmediata a fin que su materializacin no se vea truncada.
Toda esta informacin puede ser organizada en un breve documento -25/30 pginas- que se convierta en
insumo bsico para el ministro, su equipo de trabajo ms cercano y material de referencia para otras actividades
de la estrategia.
Establecer las prioridades de la agenda poltica

La seleccin de las metas prioritarias sectoriales tiene un sentido poltico ya que establece qu debe ser logrado,
por qu es importante y quin(es) es importante en las polticas pblicas. Varios de los entrevistados sealan
que el objetivo es concentrarse en un acotado nmero de objetivos que estn alineados con las prioridades del
Presidente o del programa de gobierno y contar con condiciones mnimas para su logro en trminos polticos y
de gestin. En algunos casos, esta es una conclusin a la que se arrib al finalizar funciones pero que no era clara
al inicio de la gestin. Concuerdan con esta apreciacin diferentes autores (Jary 2008: 8-10; Purnell y Lewis 2012;
Laughrin 2009; James 1999; Heymann 1987) subrayando que una definicin temprana de dichas prioridades es
un paso indispensable para una gestin ministerial efectiva.
Generalmente, la agenda poltica de un sector est poblada por problemas y asuntos pblicos que estn en
diversas fases de su tratamiento, sea en una fase de evaluacin inicial, en una de seleccin de alternativas de
intervencin o convertidas ya en polticas pblicas. Otros, mientras tanto, pugnan por su ingreso en la agenda por
iniciativa de algunos actores. Por lo tanto, es una tarea imposible intentar abordarlos todos.
Consiguientemente, identificados los cinco o seis asuntos centrales de la cartera es vital concentrarse en un grupo
de ellos que pueda generar el mayor impacto y sobre el que el ministro focalizar regularmente su esfuerzo. Los
restantes pueden ser gestionados directamente por los viceministros con seguimiento regular del ministro para
verificar sus avances.
Lograr resolver, atenuar o anticipar el impacto de estos problemas se convierte en el objetivo general de la accin
de gobierno y, dependiendo de la cartera y los nfasis de cada gestin, estos pueden ser: reducir la pobreza
extrema, incrementar la equidad en el acceso a la justicia, mejorar la calidad de la educacin bsica, incrementar la
productividad de la pequea empresa, etc.
32. Sorensen (2005: 6), en su famoso libro sobre el proceso de toma de decisiones durante la administracin Kennedy expone claramente qu es lo que
pasa con lderes pblicos y no solo con el Presidente. Puntualiza que toda la existencia del Presidente es un proceso continuo de decisiones que -inclu-
yen la decisin de no tomar decisiones o la decisin de no tomar acciones- comprende qu decir, a quin ver, qu firmar, a quin nombrar y qu hacer.
33
DEPARTAMENTO DE
Esta decisin de seleccionar un universo acotado de prioridades permite focalizar sobre estos objetivos las metas
especficas de las polticas pblicas, los recursos en trminos de personas, presupuesto, normativas, mecanismos
de coordinacin, monitoreo y especialmente de la energa de la alta direccin. A pesar de lo evidente de este punto,
es frecuente encontrar gestiones en las que no existe un foco claro, dando lugar a la entrada y salida continua
de temas prioritarios de la agenda. En la prctica de varios proyectos del SIGOB, as como en la percepcin de
8 de los entrevistados, este aparece como uno de los principales problemas en la gestin ministerial. Esto tiene
un efecto perverso que se refleja de diferentes formas. Primero, recargando la agenda de trabajo del ministro
y su equipo y, en segundo lugar, deteriorando la calidad de las decisiones que se toman y el seguimiento de
las mismas. No obstante, el impacto mayor es sobre las decisiones importantes que no se toman o se toman
extemporneamente por no focalizar el esfuerzo32.
Entonces, qu criterios seguir para la definicin de las metas prioritarias? Las metas son objetivos especficos
que una organizacin quiere alcanzar realizando determinadas acciones a lo largo del tiempo y que pueden
tener una expresin cuantitativa y cualitativa de su logro. El ministro es responsable de establecer las metas que
respondan a problemas sociales -objetivos ms generales- y que simultneamente respondan a las prioridades
programticas del Presidente o Gobernador o que sean demandas electorales comprometidas. Si los programas
y proyectos de su sector no estn en el foco de la atencin presidencial, el ministro tiene una mayor autonoma
relativa en la determinacin de los nfasis de su gestin, aunque sus prioridades deben adaptarse o no ser
contradictorias con los principios de la accin presidencial.
Dichas metas son el signo distintivo de la gestin del ministro y concretamente se materializan en cambios, sea
introduciendo nuevos programas, reorientado en una nueva direccin programas y actividades habituales33 o
eliminando iniciativas implementadas por su predecesor(es). Las personas y colectivos que estas decisiones
favorezcan sern percibidos como los nuevos grupos beneficiarios del ministerio mientras otros se vern
amenazados.
Sin embargo, como seala Heymann (1987: 12-15), sus prioridades deben coincidir con dos criterios adicionales. El
primero es que las metas deben tener el suficiente apoyo poltico externo para asegurar su gestin y financiamiento
y desarrollar una legitimidad que evite conflictos prolongados con poderosos intereses afectados. El segundo es
que sean logros factibles para la capacidad presente del ministerio como organizacin y que sean consistentes
con los valores que movilizan las energas de sus equipos de trabajo.
Resumiendo, la factibilidad en el logro de las metas tiene tanto una dimensin poltica como de gestin. Factible
polticamente significa que una meta dispone o est en condiciones de atraer el apoyo sostenido que necesita
de aquellos actores institucionales que no estn sujetos al control o autoridad directa del ministro. Esta lista la
encabeza el mismo Presidente y puede incluir desde el Ministro de Finanzas, la bancada del partido de gobierno, la
33. Nos referimos por ejemplo al cambio en el perfil de los beneficiarios, a la manera en que se produce o desarrollan determinados bienes y servicios
de un programa pblico, a la conformacin de los proveedores pblicos y privados involucrados, etc. En trminos de Hall (1993) cambios de segundo
y tercer nivel
34
comisin ad-hoc del Congreso hasta el grupo de gobernadores provinciales en cuyos mbitos se implementarn
las polticas pblicas. A nivel de la sociedad civil puede comprender un sindicato o gremio profesional y empresarial
clave, as como algn medio de comunicacin.
Asimismo, en torno a las metas debe desarrollarse una narrativa y fundamentacin que las dote de la legitimidad
necesaria en caso de conflictos prolongados con actores dominantes o cuando un ministro deba tomar medidas
impopulares. Las metas prioritarias de la agenda poltica tienen tres fuentes de legitimidad (Heymann 1987: 74-
89). Pueden ser aceptadas porque expresan una prioridad del Presidente o Gobernador, quien fue investido de
un mandato democrtico. Alternativamente, pueden sustentarse porque representan la aplicacin de una ley,
un requerimiento del Congreso o porque expresan la implementacin de un juicio de expertos validado acerca
de materias como medicina, derecho, poltica exterior, transporte, etc. Por ltimo, porque representan un tipo de
compromiso poltico entre varios actores institucionales representativos del sistema poltico.
En trminos de gestin, la factibilidad se asocia a la capacitad institucional del ministerio y la disposicin de sus
equipos para llevar adelante las metas y/o implementarlas en sus plazos previstos. Metas que no contemplan
la capacidad real de un ministerio para ejecutar la asignacin presupuestal para implementar cambios en su
capacidad de operacin, para modificar a corto plazo su enfoque de interaccin con sus beneficiarios o alcanzar
determinada cobertura son ejemplos de limitaciones de gestin no contempladas (McConnell 2010).
Sobre la importancia de la disposicin de un soporte interno entre los directivos y funcionarios claves existen
diversos autores que recalcan la necesidad de desarrollar espacios de coordinacin y participacin para ganar
este apoyo hacia las prioridades y la estrategia. Ms an, una comprensiva estrategia que contemple las actividades
especficas y su secuencia en el tiempo no se logra sin el involucramiento efectivo de directivos intermedios y
funcionarios que son los que poseen el conocimiento del aparato burocrtico y sus procesos de trabajo (Purnell
y Lewis 2012: 10; Riddell y otros 2011: 18; Fernndez y Rainey 2006; Perry y otros 2006). En el trabajo cotidiano, los
ministros ms efectivos estn involucrados en varias tareas de gestin y no solo estableciendo objetivos o como
promotores de programas o proyectos34.
Una gran cantidad de fracasos y cambios ministeriales son producto o tienen su origen en una definicin de
prioridades que no considera estas dimensiones polticas y de gestin. Esto se corrobora en la experiencia del
SIGOB, donde con frecuencia las metas fijadas por la alta direccin se hacen sin considerar las capacidades
de gestin reales de la organizacin o las articulaciones de ndole poltica requeridas para su implementacin.
34. Una crtica habitual es que las autoridades menos efectivas son aquellas que no logran desarrollar una buena relacin de trabajo con sus directivos
y funcionarios y terminan confiando en un pequeo grupo de asesores y su gabinete privado (Riddell y otros 2011: 18-19)
35. Tres autores con visiones alternativas y complementarias ayudan a entender como cambia y evolucionan los problemas y polticas pblicas en la
agenda. Paul Sabatier y Hans Jenkins-Smith remarcan la relevancia de coaliciones de actores promoviendo o defendiendo determinadas polticas en
el anlisis de problemas pblicos. El segundo es John Kingdon que explica por qu algunos temas se convierten en prominentes, cmo las polticas
estn condicionadas por las circunstancias y el momento poltico de su adopcin y cmo otras polticas vigentes pueden ser exitosamente desafiadas.
Finalmente, Peter Hall propone el aprendizaje social como gatillo de los cambios. Estos cambios operaran en tres niveles: a) en los objetivo generales
que orientan las poltica en un campo particular (poco frecuentes), b) en el tipo de tcnicas o instrumentos de poltica y c) ajustes en aspectos especficos
de la utilizacin de dichos instrumentos.
35
DEPARTAMENTO DE
Esto conduce, como sealan algunos entrevistados, a que conforme se avance en su puesta en operacin se
descubran obstculos o restricciones no previstos pero que subsecuentemente a meses de distancia- se
perciban como problemas fciles de haber sido anticipados.
Finalmente, tambin es importante considerar la relacin entre la continuidad y el cambio de algunos programas
y las nuevas metas comprometidas. Usualmente, un nuevo ministro mantiene un buen nmero de los programas
y actividades en curso, a menos que est inmerso en un gobierno o sector sujeto a cambios de rgimen o
paradigma de sus polticas35.
En conclusin, la seleccin de las metas se hace con un sentido poltico y se centra en un conjunto limitado de
prioridades que se alinean con los objetivos presidenciales, convirtindose en el signo distintivo de la gestin
ministerial. Las metas priorizadas deben contar con una factibilidad poltica para atraer el apoyo necesario del
aparato gubernamental y de los principales actores y obtener un soporte institucional interno basado en la
capacidad de gestin del ministerio y en el compromiso de sus principales funcionarios.
La estrategia para la implementacin y la interaccin con los actores claves

El concepto de estrategia alude a la capacidad de planificar, organizar y conducir un conjunto de acciones para
lograr un objetivo. Implica pensar y definir objetivos generales y especficos y la secuencia de pasos que deben
darse para alcanzarlos. Como seala Vigier (2005: 15-20), sin la definicin de cmo se va a hacer y los recursos
polticos, financieros, administrativos, tcnicos y comunicacionales disponibles para su aplicacin, lo que se
denomina un plan o una meta son normalmente una lista de buenos deseos en gestin pblica. Ello significa
conocer la realidad sobre la cual opera e interviene la accin del ministerio y organizar dichas acciones de tal forma
que se apoyen sinrgicamente en la consecucin de los objetivos deseados (Vigier 2005: 16). Con frecuencia, es
la carencia de una estrategia idnea el principal desafo que enfrentan las gestiones ministeriales y no la falta de
prioridades delimitadas en la agenda poltica.
Para implementar una estrategia tiene especial consideracin la comprensin de la realidad sobre la que se
opera en trminos de las restricciones y oportunidades que limitan y dan forma a la accin gubernamental.
Las principales restricciones son: a) las estructurales de mediano y largo plazo del sector, b) las ineficacias y
limitaciones operacionales del ministerio y c) los intereses y comportamientos de los actores involucrados en las
polticas pblicas de la cartera36.
Las restricciones estructurales son los condicionantes que impone el sistema poltico-institucional y socio-
econmico caracterstico del sector. Esto abarca las caractersticas sociodemogrficas y econmicas de la
poblacin objetivo, la estructura institucional pblica y privada que presta servicios directos y de soporte (de salud,
36. En rigor deberan incluirse dos adicionales. La primera, ya mencionada, es que las metas y la accin sectorial debe estar alienadas con las priorida-
des y principios de la accin del Presidente. (Heymann, p. 56). La segunda son los condicionantes y oportunidades que ofrece el sistema internacional
expresado tanto en trminos econmico-financieros y polticos (acceso a crdito y prstamos, marcos normativos internacionales suscritos por el pas)
hasta la transferencia de buenas prcticas y polticas pblicas, especialmente promovidas por agencias de cooperacin multilateral y bilateral. Ver
Dolowitz y Marsh, 2000.
36
educacin, vivienda, etc.), el marco regulador y las tecnologas disponibles. Asimismo, comprende la trayectoria
que han seguido en el tiempo las polticas pblicas del sector que condicionan el margen de accin actual (Pollitt
2008).
Las restricciones operacionales son aquellas que tienen que ver con las rigideces clsicas y de nuevo cuo
asociadas a los procesos de trabajo tcnico-administrativos de las administraciones pblicas. Entre los problemas
clsicos en la gestin pblica estn una dbil capacidad de coordinacin de grandes organizaciones con
estructuras jerrquicas que no siempre facilitan agilidad y eficacia, una marcada orientacin a una gestin basada
en procedimientos y no en resultados, la dbil capacidad para el diseo de polticas fundadas en evidencias y
sujetas al debate con actores involucrados, las dificultades para un el monitoreo durante la ejecucin de la accin
pblica y, por ltimo, los insuficientes niveles de profesionalizacin del funcionario pblico (Spink, 2001).
Los nuevos, mencionados anteriormente, estn asociados a las dificultades para una accin pblica articulada
debido a la profusin de agencias desconcentradas sectoriales y la descentralizacin de funciones a niveles
subnacionales sin la adecuada transferencia de capacidades y recursos. Otro elemento es la tercerizacin hacia el
sector privado de algunas actividades claves de la gestin estatal como las de evaluacin, planificacin y algunas
dimensiones de la ejecucin37 (Schick 2003; Spink y otros 2001)
Comprender el marco en el que se desarrolla el comportamiento de los principales actores sectoriales, su

percepcin de las prioridades establecidas y su capacidad organizativa para la promocin y defensa de sus
intereses es tambin fundamental. Esto significa considerar su percepcin sobre el costo o beneficio que para
su sistema de intereses tienen las metas ministeriales priorizadas, as como aquellas que surgen durante la
implementacin de las mismas y como reflejo de la accin comunicacional del ministro y otros voceros oficiales.
Simultneamente, significa ponderar tambin su grado de desarrollo organizativo, su capacidad para articular
sus demandas y cmo ello se expresa en su capacidad de incidencia y relaciones pblicas con respecto a las
polticas pblicas priorizadas (Vigier, 2005, p. 25 y siguientes).
Las tres restricciones anotadas, especialmente las dos ltimas, deben ser objeto de atencin al momento de
disear el plan de accin y al coordinar las acciones concretas de la estrategia, ya que permiten incrementar los
rangos de libertad de la accin ministerial. En otras palabras, se requiere proyectar e implementar una secuencia de
pasos que garanticen una capacidad operativa bsica del ministerio y obtener el apoyo mnimo de los principales
actores externos que conduzcan a la realizacin de las metas definidas (Heymann 1987:12).
Si las metas no estn dentro de las capacidades inmediatas de la organizacin tiene que estar previsto un plan de
accin factible para desarrollarlas en un plazo de tiempo razonable. Esto puede comprender, entre otras acciones,
la incorporacin de nuevo personal en las reas claves, el incremento o la reasignacin de partidas presupuestales
37. Como se observa, algunos de los nuevos problemas son un intento de responder a los viejos desde el enfoque de la Nueva Gestin Pblica
38. El triunfo electoral y la legtimidad que esto brinda no implica la aceptacin directa por parte de los principales actores del programa de gobierno
o de las prioridades en un sector. La interaccin con los partidos y actores sociales involucrados con el objeto de construir coaliciones de soporte a las
prioridades es una tarea ineludible de la accin de un ministro.
37
DEPARTAMENTO DE
o el desarrollo de nuevos procedimientos de trabajo. Si el apoyo de los principales actores involucrados no es

patente, es necesario tener una propuesta realista de cmo lograrlo38. En ambas situaciones, y como es fcil
colegir, la accin ejecutiva de un ministro es insustituible. Aqu se hace evidente nuevamente la importancia de los
roles ministeriales mencionados anteriormente.
Por ltimo, las metas y la estrategia deben ser los suficientemente claras para reducir las distorsiones y las
interpretaciones que se producen conforme estas fluyen desde la alta direccin hacia los niveles intermedios y
ms operativos del ministerio. Tambin deben jugar un rol orientador para el resto de actores pblicos y societales
involucrados.
Cmo iniciar el diseo de una estrategia y validar algunas de las prioridades? En las primeras semanas es
importante programar regularmente reuniones individuales con los viceministros y los principales directores
generales y jefes de agencias autnomas del sector39. El objetivo de estos encuentros es triple. Por un lado,
conocer escuchar- de primera fuente cul es su percepcin sobre la situacin de la cartera de tal suerte de
complementar la informacin bsica sistematizada. En segundo lugar, discutir honestamente sobre la relacin de
trabajo que se quiere desarrollar con ellos, especificando cules son las prioridades y las ideas sobre la estrategia
de implementacin, qu metas y actividades se espera que ellos gestionen directamente y cul es el estilo de
trabajo que se quiere desarrollar. Finalmente, estos encuentros sirven como un mecanismo para establecer
relaciones de confianza con la primera y segunda lnea del equipo de direccin del ministerio y tener la expectativa
de poder recibir una retroalimentacin frecuente sobre la gestin (Purnell y Lewis 2012; Perry y otros 2006).
Paralelamente, reunirse con los principales actores externos para recibir sus impresiones sobre las prioridades del
sector y las fortalezas y debilidades del ministerio puede ser una potente seal poltica. Como sugieren Purnell y
Lewis (2012), que un ministro recin asumido solicite directamente reuniones individuales con los ms relevantes
actores del sector abre espacio para una mejor comunicacin y relacin de trabajo. El objetivo aqu es que el
ministro adems de conocer de primera mano las opiniones de sus interlocutores, instale las bases para futuros
dilogos y la construccin de consensos y alianzas en torno a las prioridades definidas.
Conformar el equipo del gabinete privado

La misin de un gabinete privado es prestar asistencia directa al ministro asegurando que las decisiones y
acciones que tome se hagan oportunamente y basndose en slida informacin y asesora. Para ello, el gabinete
es responsable de organizar el tiempo, el acceso a la informacin y las interacciones que sostiene un ministro.
En este sentido, es la bisagra entre la autoridad y el ministerio, as como con actores sectoriales con los que
interacta (Paun 2013; Stanley) y, por lo tanto, es un medio privilegiado para que el ministro gestione las prioridades
y estrategia de su agenda poltica.
39. En diversos pases de latinoamericanos, los viceministros no son designados por el ministro sino por el Presidente de la Repblica. Si es prerrogativa
del ministro designarlos esto tiene absoluta prioridad junto con el nombramiento del director del gabinete privado.
38
Especficamente, un gabinete privado transmite al ministro los requerimientos de la organizacin y las

instrucciones de este hacia los rganos de lnea del ministerio y las agencias autnomas del sector (James 1999:
35). Simultneamente, por medio de la organizacin y seguimiento de su agenda de trabajo, la gestin de la
correspondencia y sus llamadas telefnicas es tambin responsable de la mayora de sus interacciones con los
actores externos.
Algunas de sus tareas ms relevantes son (Paun 2013; SIGOB 2013a):.
Organizar y controlar el acceso al ministro a travs de la gestin de su agenda de trabajo.
Gestionar las tareas preparatorias orientadas a dar soporte a las actividades de dicha agenda tales como la
preparacin de puntos de discusin (talking points), fichas tcnicas, de tareas de comunicacin y logstica, tomar
nota de sus compromisos y los de sus interlocutores durante sus actividades y darle seguimiento a los mismos.
Comunicar las instrucciones del ministro al resto del ministerio.
Gestionar y coordinar el flujo de documentos discursos, informes- y correspondencia dirigida al ministro o que
debe ser elaborada en su despacho.
Procesar informacin para el ministro que llega por diferentes canales: telfono, correspondencia, correo
electrnico y por medio de reuniones cara a cara.
Asistir al ministro en su rol de lder del ministerio proveyndolo de los medios tcnico-administrativos necesarios
para dirigir el ministerio directamente40.
Monitorear las metas prioritarias del ministro.
En el modelo francs, el estadounidense, el australiano y varios latinoamericanos (Colombia, Chile, Brasil, Mxico)
otras dimensiones como las relaciones con el Congreso y los medios de comunicacin caen en la esfera de
responsabilidad del gabinete privado41. En el modelo Westminster parlamentario- las relaciones con el Congreso
y el partido son llevados por asesores polticos que formalmente no son funcionarios pblicos y que estn
adscritos al gabinete privado (Paun 2013; Drabble 2010).
Una unidad de seguimiento estratgico para monitorear la implementacin de las principales polticas puede
crearse si se quiere dotar de un funcin ms sustantiva al gabinete privado y complementaria con su funcin de
administracin del tiempo y el acceso a la informacin al ministro. (Barber 2007; SIGOB 2013c). Asimismo, esta
unidad puede asesorar al ministro identificando riesgos emergentes y desafos a las polticas pblicas del sector.
40. En algunos ministerios, el rol del ministro est centrado en establecer, monitorear y comunicar la poltica general del ministerio mientras un vicemi-
nistro o un director general es el responsable de asegurar la gestin administrativa y del personal.
41. En la mayora de los casos latinoamericanos observados, la comunicacin est a cargo de una direccin ad-hoc.
42. Los puestos fundamentales que pueden ser cubiertos por uno o ms funcionarios- adems del director de gabinete son: 1) secretara privada del
ministro, 2) secretara privada del director del gabinete privado, 3) adjunto de director de gabinete, 4) asesor poltico, 5) responsable preparacin de
discursos, 6) tomador de notas y seguimiento de compromisos, 7) asesor seguimiento de polticas y metas prioritarias (2 asesores por cada 2/3 temas
prioritarios). Ver anexo I.
39
DEPARTAMENTO DE
Como se desprende de lo anterior, la conformacin del equipo del gabinete privado es extremadamente
importante para el cumplimiento de los objetivos y la puesta en operacin de la estrategia de un ministro, y
la tarea comienza con la seleccin de su director. Este es el funcionario responsable de la gestin integral del
gabinete. Idealmente, debe tener una relacin de gran confianza profesional con el ministro, un conocimiento de
sus puntos fuertes y dbiles, la capacidad para disuadir a su jefe y un buen conocimiento y red de contactos en
el sector pblico. Uno de los ms frecuentes y serios errores observados en gabinetes privados en la regin es
la inexistencia de un director o la designacin en esta funcin de un(a) secretario(a) privado con una trayectoria
bsicamente administrativa.
La dimensin de un gabinete privado vara segn la complejidad de las carteras, el tamao del ministerio y
el contexto institucional de cada pas42. El gabinete privado puede estar constituido de 5 a 18 personas, entre
profesionales y personal administrativo (Paun 2013: 6). En Amrica Latina no existen datos al respecto. La
experiencia del Proyecto SIGOB sobre 19 casos de gabinetes privados de ministros a nivel del Gobierno Central y
Subnacional corrobora tanto los datos de nmeros de miembros en los gabinetes privados como la importancia
de contar con un equipo de trabajo profesional. Algunos de los entrevistados tambin sealaron la importancia
de tener un director de gabinete con capacidad real de gestionar el tiempo y encausar las iniciativas del propio
ministro que, a veces paradjicamente, se convierte en uno de los principales generadores de dificultades en la
gestin de su tiempo y sus prioridades. Una relacin de confianza y respeto personal construida anticipadamente
a la asuncin del cargo, as como la experiencia del director de gabinete privado en la gestin pblica parecen ser
elementos presentes en los casos donde hay una percepcin de mayores logros entre los entrevistados.
Comunicar las prioridades de la agenda poltica

Comunicar e informar a la ciudadana y ser informado por ella no es solamente el deber de un ministro en un
sistema democrtico. Es tambin un elemento significativo tanto para garantizar la efectividad como para legitimar
sus acciones, dotando de transparencia la accin del sector y facilitando un continuo ajuste de expectativas (Vigier
2005: 136-152).
Por tanto, la estrategia comunicacional es parte de la estrategia general descrita, pero por su relevancia merece
una mencin ms detallada. Primordialmente, se requiere construir un relato institucional basado en los objetivos
generales y las metas prioritarias seleccionadas -logros de programas, proyectos y otras acciones pblicas- que
deben ser posicionados entre los diferentes pblicos/actores asociados al sector. Esto debe convertirse en el
eje central de la comunicacin, si no se quiere terminar generando acciones comunicacionales reactivas que
respondan exclusivamente a las circunstancias y urgencias de la coyuntura.
Cmo hacer? Primero, cada uno de los objetivos generales se asocian a las metas priorizadas en trminos
de los programas, proyectos y acciones de intervencin (ver esquema adjunto). Cada objetivo debe contar con
una breve lnea argumental que condense: a) cul es el problema que se intenta resolver, es decir, por qu
estamos haciendo esto?; b) cul es la estrategia especfica y las principales acciones que la componen, o en otras
palabras, cmo pretendemos resolver el problema?; c) cules son los resultados que vamos a alcanzar y cmo
40
van a cambiar el mundo concreto del ciudadano o beneficiario, o sea, cules son las metas y su impacto de los
diferentes actores involucrados? (Jary 2008: 9; SIGOB 2014b).
Especificada la lnea argumental, se determinan los pblicos a los cuales se quiere comunicar y que estn
representados por los principales grupos de personas, organizaciones y grupos de inters. Comunicar las
prioridades, los hitos intermedios y los logros es la mejor oportunidad para un nuevo ministro para explicar lo que
hace a la opinin pblica en general, pero tambin a segmentos ms especficos como los beneficiarios de los
programas, sus colegas del gabinete y tambin a los funcionarios del ministerio43. Lo relevante a considerar aqu
es la segmentacin del mensaje segn el tipo de pblico, las metas de poltica que son relevantes para cada
audiencia y el mantener un discurso claro. En este sentido, no es lo mismo dar una entrevista a un canal de cable
orientado a clases medias que a una radio de alcance nacional, o comunicar a comunidades beneficiarias de un
programa de infraestructura de caminos rurales que a las empresas constructoras y los gremios empresariales
vinculados al mismo proceso.
Cada uno de estos segmentos requiere una lnea argumental adaptada, un lenguaje especfico y una identificacin
de los medios de comunicacin televisin, prensa escrita, radio, redes sociales- que mejor sirven a este propsito.
No menos importante es reconocer el momento ms oportuno y qu tipo de acciones comunicacionales-
entrevista en prensa escrita o televisin, discurso en una conferencia o una visita a terreno, etc.- son las ms
adecuadas. Es tambin pertinente considerar quines son los voceros oficiales pertinentes para comunicar qu
cosas y en qu circunstancias para no desgastar innecesariamente la imagen pblica del ministro (Patterson 2008:
189-198).
Programas Pblico
Metas Lnea Voceros
Objetivos y Proyectos
Prioritartias Argumental Pblico 1 Pblico 2 Pblico n Oficiales
Asociados a
Objetivo 1 Meta 1
Meta 2
Meta 5
Objetivo 2 Meta 2
Meta 3
Meta 4
Objetivo n Meta 3
Meta...
43. Es frecuente que un ministro de por supuesto la comprensin y adhesin a sus objetivos y/o a los fundamentos que legitiman su prioridad entre los
miembros de la alta direccin y entorno ms prximo. Este nivel de alineamiento no es siempre evidente y no es una mala prctica comunicar y ajustar
a sintona fina con los cuadros claves de la organizacin
41
Adaptacin del esquema de trabajo definido en Sigob, 2014b.
Programar, ejecutar y evaluar una estrategia comunicacional, su instrumentacin en acciones comunicacionales y

actividades pblicas concretas implica un alto nivel de alineamiento entre el ministro, la alta direccin del ministerio
y la oficina de comunicacin. Supone la capacidad de atender las urgencias de la coyuntura sin perder la claridad
sobre cules son los mensajes bsicos a posicionar entre los actores claves de la gobernabilidad del sector y los
miembros de las alianzas de soporte a la consecucin de las prioridades (Patterson 2008: 189-198).
En este captulo se ha enfatizado la importancia de definir una agenda con objetivos y metas claras que fijen el
rumbo y las condiciones para que el ministro tenga iniciativa. Asimismo, se ha subrayado la funcin que tiene el
desarrollo y ejecucin de una estrategia con vocacin de buscar entendimientos y construir las capacidades de
gestin interna y los apoyos polticos externos requeridos para el logro de las prioridades. Especial mencin se hizo
en el diseo de una estrategia comunicacional claramente segmentada hacia los diferentes actores asociados a la
accin ministerial, as como el rol de bisagra y soporte que tiene el gabinete privado, como el entorno inmediato
al ministro.
4. LA GESTIN DE LA AGENDA DE TRABAJO Y LA

INSTRUMENTACIN DE LA ESTRATEGIA
Definidos los componentes bsicos de la estrategia, ahora se precisan algunas herramientas para su
implementacin concreta. Para una gestin efectiva es esencial que un ministro traduzca sus prioridades y su
estrategia de forma operativa y cotidiana (Chabal 2003; Laughrin 2009). Fundamentalmente, esto se materializa
en la programacin y gestin de su agenda de trabajo, organizada por su gabinete privado pero en la que estn
involucrados distintas reas del ministerio. En esta seccin se revisan a los problemas habituales que confronta
la programacin y gestin de dicha agenda para luego discutir una propuesta de mtodo de trabajo y algunas
actividades mnimas que permiten superar las restricciones anotadas.
La agenda de trabajo y las limitaciones en su programacin y gestin

La agenda de trabajo de un ministro es el programa de actividades y eventos que debe atender diariamente.
Su origen en latn significa literalmente cosas que se han de hacer. Es por tanto un instrumento una carta de
navegacin- que permite organizar el tiempo, el acceso a la informacin y las interacciones de un ministro en
funcin a determinados objetivos polticos y cules deben ser derivados o rechazados. En la prctica, estos deben
articularse a las metas prioritarias de la agenda poltica y los temas, actores, lugares y momentos que facilitan su
implementacin pero tambin en aquellos elementos que permiten mantener las condiciones de gobernabilidad
del sector. Eso implica la coordinacin y coherencia de las acciones y polticas del sector, la articulacin de las
relaciones con los actores involucrados en funcin de las prioridades y, adems, la atencin de las oportunidades
y restricciones del entorno y la coyuntura. En la agenda de trabajo todos estos elementos deben conciliarse.
No obstante, con frecuencia la agenda de un ministro no est alineada con su agenda poltica o con el
mantenimiento de la gobernabilidad sectorial ni las actividades programadas estn correctamente soportadas o
tienen el seguimiento adecuado (Rose 1971: 406; Kaufman 1997; Laughrin 2009: 346-348; SIGOB 2014b: 2-3).
43
DEPARTAMENTO DE
Los sntomas se expresan de diversas maneras. Son agendas con actividades centradas en temas secundarios;
agendas capturadas por solicitudes de reuniones e invitaciones de terceros; agendas reactivas que no anticipan los
problemas polticos, comunicacionales o tcnicos del sector; agendas con extensas jornadas que no optimizan los
tiempos del ministro ni el impacto de su accin.
Estas seales se originan en tres circunstancias. Una primera es cuando la programacin de la agenda no
est alineada con las metas prioritarias y las condiciones de gobernabilidad del sector o cuando no existe una
estrategia para su implementacin asociada a la accin de ministro. Existen casos en que la dificultad estriba en la
falta de una definicin clara de las metas prioritarias, lo que conduce a la entrada y salida recurrente de estas. Sin
embargo, en varios casos observados, la dificultad es la incapacidad para disear e implementar una estrategia
que traduzca en trminos operativos las actividades y el rol que le corresponde en esta al ministro, sea ejecutando
o monitoreando (Sigob 2014b).
Una segunda ocurre cuando las actividades programadas no logran el objetivo o carecen del impacto esperado al
estar mal organizadas. Esto tiene lugar cuando el ministro no dispone de los insumos o antecedentes bsicos para
sostener reuniones de trabajo, actividades o tomar decisiones efectivas. Consecuentemente, carece de claridad
con respecto a los objetivos a alcanzar o en juego, su vinculacin con las prioridades y los intereses de sus
circunstanciales interlocutores. Ello conduce a reuniones, entrevistas, actos pblicos, encuentros privados con una
alta cuota de improvisacin y con resultados y logros que quedan al azar.
La tercera la constituye la falta de seguimiento a los compromisos adquiridos por el ministro y sus contrapartes.
Esto da lugar a que surjan de manera sistemtica reclamos o demandas de parte de diversos actores con
respecto a la falta de cumplimiento o seriedad de eventuales acuerdos alcanzados. Tal circunstancia impacta
directamente en la legitimidad y el capital poltico del ministro y puede verse fuertemente amplificada por su
aparicin como un asunto problemtico en la agenda de la opinin pblica.
ntimamente asociadas a estas circunstancias se encuentran dos causas que pueden actuar independientemente
o de forma combinada. La primera es la carencia de un equipo profesional y en nmero suficiente en el gabinete
privado capaz de dar soporte a la gestin de la agenda. Otra carencia habitual es la falta de un mecanismo
eficiente para la planificacin de la agenda con la debida anticipacin, sea porque la agenda de trabajo se prepara
de un da o cuando lo programado se cambia permanente. En este ltimo caso, el responsable es un ministro
sin prioridades claras o con dificultades para delegar en su director de gabinete la facultad de la programacin y
gestin de su agenda.
En resumen, la agenda de trabajo es un instrumento de la gestin estratgica de un ministro y debe programarse

y gestionarse para articular sus prioridades y atender condiciones bsicas del sector ms que para responder a
las prioridades de otros.
Procedimientos bsicos a considerar en la gestin de la agenda de trabajo

Los procedimientos bsicos para la organizacin de la agenda de trabajo de un ministro reconoce dos grandes
44
fases: la programacin y la gestin.
La programacin de la agenda se realiza en base a prioridades polticas del ministro que son conocidas y claras
para su equipo de trabajo. Preferentemente, el rango temporal de programacin de la agenda debe ser semanal
con el objeto disponer de un escenario de planificacin ms consistente, amplio y anticipado que lo que permite
una planificacin diaria, pero ms flexible y ajustado a la coyuntura que una agenda quincenal o mensual.
Evidentemente, se pueden programar con una anticipacin mucho mayor actividades como viajes al exterior
pactados o invitaciones a eventos ya comprometidos.
La agenda semanal se programa la semana anterior -jueves o viernes- con actividades con das y horarios definidos
y con claridad sobre aquellas actividades que son claves para la semana y por tanto que no deberan estar sujetas
a reprogramacin. Como seala un director de gabinete una mxima esencial es reducir la improvisacin y la
incertidumbre (Rhodes 2011: 83).
Para la programacin de la agenda semanal, y con el objeto de mantenerla alineada con los objetivos estratgicos,
deberan hacer sugerencias el asesor poltico, el director de comunicacin y el responsable del monitoreo de
las metas prioritarias del ministro, adems del propio director de gabinete. Su funcin primordial es recomendar
acciones en base a su expertise, al anlisis de situacin de las prioridades del ministro, al sostenimiento de las
condiciones de gobernabilidad y a la coyuntura.
Estos pueden remitir directamente su propuesta de actividades al director de gabinete o tener una breve reunin
de Comit de Agenda que permite maximizar las sinergias de las sugerencias planteadas por este grupo asesor
(SIGOB 2014a: 11-12). La agenda programada debe tener espacios libres disponibles para darle ms flexibilidad y
permitir al ministro ingresar actividades partidarias, personales o de ltimo minuto.
La agenda semanal propuesta se alimenta de diferentes insumos:
Las sugerencias de actividades que con carcter proactivo el Comit de Agenda o los asesores mencionados
realizan.
Actividades reprogramadas en la agenda de semanas anteriores que mantienen su pertinencia.
Solicitudes de terceros evaluadas y filtradas (las restantes son rechazadas o derivadas).
Actividades tentativas que remiten las direcciones y agencias autnomas del sector en las que la participacin
del ministro se considera relevante.
Estos insumos son organizados y filtrados por das y horarios por el director de gabinete y la secretara privada,
presentndose como una propuesta de agenda semanal a validar y ajustarse con el ministro. El concepto
fundamental es una programacin equilibrada que considere tanto la accin del ministro sobre las metas
prioritarias y sobre los factores de gobernabilidad del sector as como espacios libres para una accin ministerial
sujeta a altos niveles de imprevisibilidad por la coyuntura.
45
DEPARTAMENTO DE
Es normal que durante la semana se reprogramen 20% o 30% de las actividades de la agenda. Si regularmente
se reprograma por encima del 50% hay un problema que debe ser identificado con la autoridad y el director
de gabinete. Generalmente, las causas son: a) un ministro que introduce nuevas actividades directamente -va
conversaciones por celular o encuentros directos- sin coordinar con el director de gabinete44, b) La programacin
original no anticipa situaciones que emergen de la coyuntura, c) el(los) Jefe(s) del ministro introduce un alto nmero
de actividades no previstas en la agenda. En todos los casos es necesario establecer con el ministro un protocolo
de trabajo que subsane los problemas o tienda a reducirlo.
La gestin de las actividades de la agenda se divide en tres momentos: el antes, el durante y el despus de la
actividad ministerial.
El primero consiste en la gestin de las tareas preparatorias requeridas puntos de discusin (talking points) y fichas
tcnicas; discurso; notas de prensa y coordinacin con medios; avanzada, logstica y seguridad- que se derivan a
responsables para su desarrollo con fechas lmites definidas. Estas tareas se asignan inmediatamente despus
de aprobada la agenda semanal por el ministro y son ejecutadas por diferentes rganos de lnea del ministerio
o agencias del sector. Una funcionario del gabinete privado debe ser responsable de su monitoreo y el director
de gabinete hace el control de calidad final (Rhodes 2005: 24; SIGOB 2013a: 10-14). Dos directores de gabinete
entrevistados subrayan la relevancia de una clara divisin de trabajo en el soporte a tareas preparatorias. Igualmente,
recalcan la experiencia positiva que supuso, especialmente al inicio de la gestin reunirse peridicamente con el
equipo del gabinete privado para ir ajustando la mecnica de trabajo.
El segundo tiene lugar durante la accin ejecutiva del ministro. En todas las actividades de su agenda de trabajo
el ministro debe ser acompaado por un miembro del gabinete privado director u otro funcionario- para dar
soporte y tomar nota de los compromisos asumidos. Las excepciones son actividades personales o una solicitud
expresa de la autoridad. El rol de un tomador de notas es clave para el registro de los compromisos que el
ministro y sus interlocutores adquieren en el marco de la agenda.
El despus se focaliza en el seguimiento de los compromisos que, al igual que en el caso de las tareas preparatorias,
implica nuevamente la interaccin del gabinete privado con diferentes rganos de lnea del ministerio y agencias
del sector. Un monitor del gabinete privado deriva para su gestin y resolucin los compromisos de la agenda
del ministro, estableciendo fechas lmite de cumplimiento e informando peridicamente al ministro sobre sus
resultados (Rhodes 2005: 24; SIGOB 2013: 10-14).
En estos dos ltimos puntos, los proyectos ejecutados por el SIGOB han mostrado que en pocos casos existe
la prctica que las autoridades incorporen tomadores de notas como parte de su dinmica habitual de trabajo.
Consecuentemente, esto conduce a que en el gabinete privado haya que aunque no con la sistematicidad
44. Las llamadas al ministro deben ser filtradas por el gabinete privado. El celular privado del ministro debera ser exclusivamente de conocimiento
del Presidente de la Repblica o Gobernador, los colegas del Gabinete de Ministros y algunos funcionarios pblicos y privados claves. Varios de los
problemas de gestin de la agenda surgen cuando se abre a un pblico amplio el acceso a su celular y comienza el ministro a programar directamente
su agenda o tomar decisiones en el momento sin el respaldo de informacin adecuado. Asimismo, los acuerdos sobre temas de poltica pblica desa-
rrollados durante conversaciones telefnicas deben transmitirse al gabinete privado para darles el seguimiento adecuado
46
idnea- preguntarle al ministro(a) los acuerdos alcanzados al final de cada reunin. Por ello, el seguimiento de
los compromisos es por lo general un trabajo menos consistente que el desarrollo con respecto a las tareas
preparatorias.
Actividades regulares que pueden formar parte de una agenda trabajo

Las actividades bsicas que se presentan a continuacin son de carcter semanal y estn orientadas a fortalecer
la capacidad de gestin estratgica y operativa del ministro a travs de su agenda de trabajo. Sin embargo,
este listado no incluye algunas actividades relevantes para el logro de los objetivos de la agenda poltica y la
gobernabilidad sectorial como son las reuniones con el Presidente, otras autoridades pblicas y las actividades
con actores de la sociedad civil que no tienen necesariamente una regularidad semanal o que obedecen al
vaivn de la coyuntura. Las actividades contempladas son siete, como se observa en el esquema de la siguiente
pgina: a) Anlisis de coyuntura y revisin de la agenda diaria, b) Reunin de coordinacin con viceministros y
directores del ministerio, c) Reuniones de monitoreo de metas prioritarias, d) Actividades en terreno y/o actividades
comunicacionales, e) Firma de documentos y revisin de informes, y f) Aprobacin de agenda futura del Comit
de Agenda y revisin de agenda del da siguiente..
Anlisis de coyuntura y revisin de la agenda diaria

Es una breve reunin informativa diaria del ministro con el director de comunicacin y el director del gabinete
privado que inicia la jornada con una sntesis escrita y oral del anlisis de la coyuntura. Este informe no debe
ser el clsico recorte de noticias, sino un anlisis que pondere cmo han sido construidas por los medios de
comunicacin las acciones del sector, las declaraciones de los voceros oficiales y otros actores involucrados
(Patterson 2008: 209; Rhodes 2011: 171-172).
Este informe permite ajustar la agenda programada del da y la eventual introduccin de acciones comunicacionales
una nota o conferencia de prensa, salida a terreno- por parte del ministro u otros voceros. En este sentido, como
sealan 3 de los entrevistados, lo peor que le puede ocurrir a una autoridad pblica durante la jornada es ser
sorprendido por periodistas con preguntas sobre acontecimientos de su cartera o del Gobierno de los que no
est enterado.
En funcin del tamao y complejidad de la cartera el director de comunicacin debe fijar con el ministro cul
es el tema y el mensaje que el sector quiere enfatizar cada da y luego coordinarlo con las distintas oficinas de
comunicacin sectorial de agencias sectoriales (Patterson 2008: 212). Dependiendo de las circunstancias, este
reporte se actualizar a lo largo de la jornada.
A continuacin, con el director del gabinete se repasan las principales actividades que tendrn lugar durante el
da y se revisa la carpeta con los discursos, las fichas tcnicas, los puntos de discusin e informes de anlisis
y para toma de decisiones que sirven de soporte a la gestin del ministro durante la jornada. Si la agenda diaria
est recargada, es a veces necesario tener una breve sesin adicional despus de almuerzo para repasar las
actividades de la tarde.
47
DEPARTAMENTO DE
Igualmente, al finalizar el da, es til repasar con el director de gabinete las actividades de la agenda del da siguiente
revisando los objetivos de las reuniones, los compromisos a obtener, los principales participantes y la carpeta con
la informacin de soporte antes menciona. Esta informacin puede llevarse para revisar en el vehculo.
Reunin de coordinacin con viceministros y directores del ministerio

Establecer espacios de coordinacin, individuales o colectivos con directivos y funcionarios claves de los
departamentos es importante para el logro de las polticas del sector. En el trabajo cotidiano, los ministros ms
efectivos estn involucrados en varias tareas de gestin y no solo estableciendo objetivos o como promotores
de programas o proyectos. Levantar las restricciones polticas, administrativas, presupuestarias, normativas y
comunicacionales que afectan la ejecucin de polticas y que no pueden ser solucionadas por viceministros y
directores forman parte muchas veces del trabajo de un ministro.
La reunin de coordinacin del ministro con estos directivos es un mecanismo esencial para conocer la marcha
general del ministerio y sus acciones, as como para la toma de decisiones que requieren de un espacio colectivo.
Para la programacin, gestin y seguimiento de los principales temas a tratar se requiere organizar el proceso de
trabajo en tres momentos: un antes, un durante y un despus. Este trabajo debe ser coordinado por el director
de gabinete y a nivel operativo por un miembro de esta unidad. El objetivo de la etapa preparatoria es organizar
la agenda de la reunin dndole un propsito definido. Considera solicitar a los participantes sus propuestas de
asuntos a tratar, filtrar los 4/5 ms importantes e incorporar las sugerencias del ministro. Elaborado y distribuido el
orden del da, los expositores remiten sus presentaciones para poder distribuir anticipadamente la informacin a
los participantes.
Los objetivos del durante son tanto gestionar las presentaciones su debate de forma concisa y clara, as como
orientar la reunin a la toma de decisiones. Estas decisiones se expresan por medio de los acuerdos de grupo
como por las instrucciones especficas del Ministro sobre los temas tratados. El punto crtico es una correcta
gestin del tiempo y la coordinacin de la dinmica de trabajo45. Tanto la experiencia del SIGOB como lo sealado
por los entrevistados es consustancial con la idea que reuniones de trabajo no correctamente coordinadas y
gestionadas es totalmente contraproducente.
El objetivo del seguimiento, una vez distribuida el acta de lo tratado y los acuerdos alcanzados, es monitorear el
nivel de cumplimiento de las tareas e instrucciones asignadas. Esta informacin debe transformarse en reportes
peridicos al ministro que retroalimenten la gestin de su agenda de trabajo. Evidentemente, estas reuniones
pueden ser complementadas con reuniones bilaterales entre el ministro y sus principales directivos.
45. Reuniones extensas ms de 1.5 o 2 horas- generan un efecto contraproducente. En funcin del perfil y personalidad, la reunin puede ser coor-
dinada por el ministro o por el director de gabinete. Ver J.Petz, 2011.
48
Modelo Tentativo de Agenda Semanal de Ministro
Horario Lunes Martes Mircoles Jueves Viernes
08:00
Anlisis coyuntura Anlisis coyuntura Anlisis coyuntura Anlisis coyuntura Anlisis coyuntura
08:30
y revisin agenda y revisin agenda y revisin agenda y revisin agenda y revisin agenda
Firma de Firma de Firma de
09:00 Reunin documentos documentos documentos
coordinacin y revisin informes y revisin informes y revisin informes
viceministros y
09:30
directores
10:00 Actividad en
Actividad
Monitoreo de metas terreno con Monitoreo de
10:30 comunicacional en
prioritarias cebertura de metas prioritarias
ministerio o terreno
11:00 medios de
11:30 comunicacin
12:00
12:30
13:00
Almuerzo Almuerzo Almuerzo Almuerzo Almuerzo
13:30
14:00
Aprobar agenda
14:30 futura del Ct. de
Agenda
15:00
15:30
17:00
17:30
18:00
Revisin agenda Revisin agenda da Revisin agenda Revisin agenda Revisin agenda
18:30
da sgte. sgte. da sgte. da sgte. da sgte.
19:00
Reuniones de monitoreo de metas prioritarias

Como se seal, las metas prioritarias surgen de la respuesta a las preguntas: cul es el signo distintivo de la
gestin? y cules son los principales compromisos con la ciudadana asumidos por el Presidente o en el Plan
de Gobierno? Para su gestin operativa el gabinete privado debe considerar cules son los indicadores de las
metas, la distincin con la metas de la transicin, la necesaria programacin de las metas intermedias, las rutinas
de monitoreo peridico y la conformacin de un pequeo equipo a cargo de su seguimiento.
Existe un consenso (Barber 2007; Riddell y otros 2011; Laughrin 2009; SIGOB 2013a; Purnell y Leigh 2012) sobre la
necesidad de establecer claramente las prioridades y asegurar un claro indicador de resultado en cada caso. Un
49
DEPARTAMENTO DE
indicador es la expresin cuantitativa de lo que se pretende lograr en trmino de producto o de impacto (SIGOB
2013c)46. Consecuentemente, las metas y programas sectoriales menos importantes tambin son conocidos por
los principales directivos del ministerio y por el gabinete privado.
Las metas prioritarias deben considerar las reas del ministerio directamente responsables de su ejecucin as
como contener la programacin de cmo se alcanzarn sus resultados (Prime Ministers Strategy Unit 2004: 17-
18; SIGOB 2013d: 5-9). En otras palabras, disponer de una secuencia definida de metas intermedias47, los plazos
previstos para su cumplimiento y los responsables directos de gestionarlas. Este trabajo de programacin se realiza
con las reas responsables, considerando los plazos reales que toman las actividades tcnicas, los procesos de
adquisiciones y gestin presupuestal y, los respectivos procesos de aprobacin. En este sentido, nada ms alejado
del proceso cuasi ritual y formal con el que se elabora generalmente el plan operativo anual para cumplir con
las normativas y la aprobacin del presupuesto. Dependiendo de las circunstancias y capacidades institucionales,
este trabajo lo puedo hacer la Oficina de Planificacin respectiva o la responsabilidad puede recaer en una unidad
de monitoreo de metas prioritarias dependiente del gabinete privado del Ministro48.
Las rutinas de monitoreo de las metas intermedias de cada meta y la presentacin de las alertas y las restricciones
que condicionan su avance deben realizarse lo ms ajustado al tiempo real de la ejecucin. Es bueno que una
frecuencia semanal tenga lugar al inicio y luego se evale la pertinencia de pasar a una periodicidad quincenal.
Como menciona un miembro de uno de estos equipos de monitoreo entrevistados, Si el monitoreo de la gestin
no es frecuente, entonces no debe ser tan importante. Esto supone un flujo de informacin regular y estandarizado
entre los responsables de las metas de los rganos de lnea y la unidad de monitoreo de la Oficina de Planificacin
o del gabinete privado.
Semanalmente los responsables de metas deben reportar de forma concisa y directa al gabinete privado
los avances de las metas intermedias identificando las restricciones y las alertas as como las oportunidades
comunicacionales que se presentan49. Procesada y verificada esta informacin se prepara un reporte al ministro
y se programa una reunin. El objetivo de la reunin es gestionar y resolver las restricciones y las alertas que
enfrentan las metas intermedias, as como considerar las oportunidades para la accin comunicacional. En ella
participan adems del ministro y el director de gabinete, el equipo de monitoreo, los responsables de metas y los
responsables de solucionar buena parte de los problemas emergentes. Estos ltimos son habitualmente el director
46. Para seguir la interesante e inacabable discusin sobre la definicin de indicadores de desempeo a nivel de impacto, producto o proceso en el
sector pblico remitirse a Van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010), especialmente los primeros 3 captulos y a Pollitt y Bouckaert (2011), las ltimas dos
secciones.
47. Las metas intermedias son el conjunto de actividades organizadas en una secuencia que asegura el logro de la meta. En una estructura compleja se
pueden organizar metas intermedias bajo las cuales son colocan dichas actividades con fechas de cumplimiento y responsables a cargo.
48. En organizaciones con slidas oficinas de planificacin y prcticas institucionalizadas de planificacin y programacin es probable que una unidad
de monitoreo directamente dependiente del gabinete privado del ministro sea redundante y contraproducente. En todo caso, conviene recalcar que
esta unidad opera exclusivamente para apoyar la programacin, monitoreo y gestin de las metas prioritarias del ministro y no el conjunto de las metas
y objetivos del ministerio o sector.
49. Las restricciones son problemas presentados que limitan o retrasan la gestin o alcance de una meta, mientras las alertas son advertencias sobre poten-
ciales problemas que pueden afectar el avance de las metas intermedias y pueden requerir una accin preventiva. Las oportunidades son metas intermedias
logradas y que pueden convertirse en hitos comunicacionales (Ver Sigob, 2013c).
50
de planificacin y presupuesto, el director de administracin, el director de comunicacin y el asesor legal50. Si el

nmero de metas prioritarias es amplio, probablemente hagan falta un par de reuniones con extensin de una
hora u hora y media. La presencia del ministro es relevante al inicio del proceso. Eventualmente, su participacin
puede hacerse ms espaciada una vez que la mecnica de trabajo se institucionaliza.
Mientras se definen las metas prioritarias es necesario identificar rpidamente las metas de transicin para los
primeros 100 das de la gestin que puedan alinearse con las nuevas prioridades. Estas metas de corto plazo son
productos o metas intermedias de algunos de los programas pblicos ya en curso con objetivos similares a los de
la nueva administracin. Estas metas de corto plazo pueden ser la terminacin de la etapa de una obra, la firma
de un contrato, la entrega de crditos a beneficiarios o una actividad sustantiva en un programa sectorial. Son
metas importante porque transmiten la sensacin de continuidad mnima que debe existir diferentes gestiones y,
asimismo, brindan el tiempo necesario para la determinacin de las nuevas metas prioritarias y el desarrollo de una
estrategia consistente de implantacin (SIGOB 2014a).
Actividades en terreno y/o actividades comunicacionales

Un ministro no gestiona las prioridades de la agenda poltica solamente desde su oficina, en reuniones de
monitoreo de metas o en reuniones con otras autoridades. Existen distintas acciones comunicacionales como
salidas a terreno, al interior del pas o conferencias de prensa que tienen un rol pblico y poltico esenciales para
su gestin. En estas actividades hay cmaras, hay prensa invitada o pblico participante o, simultneamente, todos
ellos.
En la prctica, en varios ministerios de la regin la accin comunicacional y salidas a terreno comienzan con
una invitacin o solicitud recibida y termina cuando el mensaje ha sido transmitido por el ministro en la actividad
respectiva (Vigier 2005: 136-152; Quevedo 2010: 14-17). Sin embargo, la secuencia debera ser la opuesta.
La primera pregunta es cul es el mensaje?, cules son las polticas y acciones del sector que el ministro quiere
difundir al desarrollar una accin comunicacional o actividad en terreno? Con estos objetivos claros recin tiene
sentido formularse las preguntas siguientes: cul es el lugar y la circunstancia ms apropiada para presentar el
tema o accin?, es una conferencia acadmica, una visita a beneficiarios de un programa, un viaje a una regin,
una entrevista radial? Es aqu donde se busca que solicitudes o invitaciones recibidas son las ms adecuadas para
materializar el objetivo comunicacional. Si no existen estas invitaciones, entonces hay que tomar la iniciativa de
buscar la circunstancia. En este sentido, una actividad pblica es un instrumento de la comunicacin estratgica
de un ministro, diseada para encajar en las prioridades ms que responder a las prioridades de otros.
Como se mencion, tener una agenda comunicacional con una o dos actividades semanales implica tener una
planificacin estratgica de los temas que se quieren posicionar, los pblicos especficos a los que se quiere
50. El ministro es un actor cuya participacin es clave especialmente al inicio del proceso. Eventualmente su participacin puede hacerse algo ms
espaciada una vez que la mecnica de trabajo se institucionaliza.
51
DEPARTAMENTO DE
llegar, el medio ms efectivo y el momento ms pertinente (SIGOB 2013a: 23). Los temas estn vinculados
fundamentalmente a las metas prioritarias de la gestin y no se requiere haberlas alcanzado para comunicar
logros parciales o advertir restricciones encontradas. Los pblicos son esencialmente los grupos sociales o de
inters a los cuales se dirige la comunicacin y supone alinear el tema con el lenguaje, intereses y demandas de
cada pblico para lograr una comunicacin efectiva.
El desarrollo de estas actividades requiere una accin coordinada entre la oficina de comunicacin, el gabinete
privado del ministro y las reas responsables de avanzada y logstica, as como de aquellas vinculadas a los
contenidos de la accin (a cargo de los programas sectoriales).
Firma de documentos y revisin de informes

Existe un flujo constante de documentos hacia la oficina de un ministro. De no establecerse una rutina diaria
para su despacho y tratamiento, una enorme cantidad de decisiones e informacin sustantiva para la accin del
ministro y del ministerio perder su pertinencia y sentido de oportunidad. Las reuniones para la firma y revisin de
documentos de la agenda semanal consiste en una reunin del ministro con el director de gabinete y su secretaria
privada para examinar una carpeta organizada con los documentos y priorizada por su grado de urgencia o
importancia: cartas a firmar hoy, informes que requieren visado o revisin inmediata, correspondencia oficial
recibida que requiere lectura directa.
Como en los casos anteriores, esta actividad involucra un proceso de trabajo previo en el gabinete privado
centralizado en un pequeo equipo de funcionarios y secretarias a cargo de la gestin de los documentos y la
correspondencia. Desde un memorndum con una propuesta de accin, un documento informativo sobre una
poltica del sector, una minuta con los acuerdos de una reunin hasta una carta para la firma o unas lminas de
presentacin deben ser sujetas a la revisin o comentario por parte de este equipo responsable (Rhodes 2011: 138).
Si no cumple con los criterios definidos en caso de documentos internos- estos escritos deben ser devueltos
al rea responsable para su ajuste. La revisin final y la preparacin de la carpeta para el ministro debe ser de
responsabilidad directa director de gabinete (Stanley, 10).
Este proceso de gestin y filtro de la documentacin est compuesto por cuatro tipos documentos: a) aquellos
para preparar al ministro para actividades de su agenda, b) los vinculados a redaccin de discursos, c) los de
correspondencia y d) los de soporte a la toma de decisiones (Jary 2008: 15-64; Patterson 2008: 49-55).
Los documentos de soporte a la gestin de la agenda de un ministro son los puntos de discusin y las fichas
tcnicas para las reuniones que el ministro tiene en el marco de su agenda: cara a cara, a travs de conversaciones
telefnicas o por video-conferencias. Si los encuentros son para discutir polticas o programas sectoriales un
informe de situacin como material de soporte debe prepararse en coordinacin con el rea responsable. Si el
tema es complejo o es una materia sobre la que el ministro tiene poco conocimiento, una hoja con una sntesis
e introduccin del tema debera ser preparada en el gabinete privado. Los ex ministros, as como la mayora
de entrevistados, concuerdan que estos documentos son tiles como herramientas de apoyo para la accin
ejecutiva ministerial y que es un proceso ineludible adaptar el formato, estilo y extensin de su contenido a las
52
caractersticas personales del usuario final. En el anexo 2 se presentan algunos modelos y ejemplos concretos
de los formatos de informes ms habituales: propuestas o recomendacin de accin a tomar, memorando de
reunin, puntos de discusin y ficha tcnica.
La preparacin de discursos se organiza segn la dinmica institucional de cada ministerio, pero tiene una lgica
relativamente comn. En general es un pequeo equipo especializado fuera o dentro del gabinete privado-
quien centraliza la elaboracin de discursos, utilizando insumos de informacin y versiones preliminares provistas
por reas de lnea para proceder a su redaccin final. Las versiones finales de un discurso se coordinan con el
director de gabinete privado para ver su consistencia y coherencia con las polticas generales del sector, el estilo
del ministro as como su pertinencia con respecto a situaciones de la coyuntura inmediata.
El ministro es uno de los mayores destinatarios de correspondencia. Al gabinete privado llegan aquellas que
requieren una gestin directa del ministro como son algunas comunicaciones oficiales de ministerios, de
congresistas lderes de opinin, directivos de ONGS, gremios, mientras las otras deben ser derivadas a las distintas
reas de lnea para su tratamiento. Usualmente, tambin deben ser tratadas en el gabinete privado las solicitudes
de reunin e invitaciones a eventos dirigidas al ministro.
Finalmente, el cuarto grupo de documentos son informes o propuestas de toma de decisiones que por su
importancia llegan por escrito a su despacho. Ejemplos de esto ltimo son decisiones que el ministro debe
tomar sobre la continuidad o cancelacin de un programa en curso, los cambios en procesos administrativos con
impacto en el sector o la creacin de nuevo indicadores de medicin del desempeo. Este tipo de decisiones no
deberan tomarse exclusivamente en base a una presentacin en Power Point o a una exposicin oral (Stanley 5),
ya que requieren fundamentarse en la consideracin de hechos y argumentos. Uno de los entrevistados seala
que estas son decisiones de pasillo contraproducentes y que se contraponen con decisiones sustentadas en
documentos claros, lgicos y concisos entregados con anticipacin.
Aprobacin de agenda futura del comit de agenda

Es una reunin semanal del ministro con el director del gabinete privado para revisar y aprobar la programacin de
la agenda propuesta para la siguiente semana as como las actividades que se pueden programar con anticipacin
como viajes al exterior pactados o invitaciones a eventos ya comprometidos.
Las actividades estn organizadas por das y horarios por el director de gabinete y la secretaria privada (o el/
la responsable de su registro directo). El concepto fundamental es una agenda que considere actividades
que atiendan las prioridades, la coordinacin de la organizacin, la articulacin con el entorno, las situaciones
emergentes de la coyuntura y contemple espacios libres para las ineludibles reprogramaciones.
53
CONCLUSIN
El anlisis de la bibliografa especializada permite observar que los criterios de seleccin, la importancia de los
diferentes roles y la duracin promedio de los ministros en su cargo estn condicionados por factores institucionales
y personales. Entre los primeros estn factores tales como la vigencia de un sistema presidencial o parlamentario
y la tradicin poltica, mientras en los segundos estn la experiencia y el conocimiento individual. En los sistemas
presidenciales en la regin, los criterios de seleccin responden a los perfiles de poltico, tecncrata especializado
en las materias sectoriales o el burcrata pblico. Los roles que ejerce un ministro son cuatro poltico, polticas
pblicas, gestin y representacin- y todos son funcionales a una gestin efectiva del cargo. Un dato significativo
es que la duracin promedio de un ministro en la regin es de 26 meses pero ha tendido a reducirse. Sin embargo,
casi el 50% de los ministros dura un ao en el cargo.
Las entrevistas a ex funcionarios de alta direccin junto con la experiencia del Proyecto SIGOB remarcan que
pocos temas determinan mejor la efectividad de un ministro como su capacidad para definir la agenda poltica
sectorial y movilizar el apoyo de los actores involucrados en su implementacin y el logro de sus objetivos.
Desde esta perspectiva, el buen desempeo de un ministro se expresa en su habilitad para constituirse como
el articulador de la agenda poltica de su cartera atrayendo los apoyos internos y externos necesarios para su
materializacin. Esto implica gestionar tres componentes interrelacionados: a) priorizar un grupo relevante de
objetivos y problemas dentro de la agenda sectorial, b) transformar estas prioridades en polticas pblicas de calidad
para ser implementadas por el ministerio y c) desarrollar un liderazgo entre los diferentes actores involucrados para
el cumplimiento de los objetivos y simultneamente mantener las condiciones de gobernabilidad del sector. En
este sentido, los roles ms vinculados a la funcin poltica de un ministro tienen un protagonismo muchas veces
determinante sobre las funciones ms de carcter tcnico para el logro de los tres componentes mencionados.
Asimismo, se recalca la importancia de definir las prioridades y una estrategia para no caer en una gestin sin
norte y sujeta a los vaivenes de la coyuntura. Por ello, se resalta la enorme dificultad de muchos ministros para
traducir estos criterios polticos en su da a da. Con este propsito, y considerando lo sealado por diversos
autores (Purnell y Lewis 2012; Riddell y otros 2011; Laughrin 2009; Vigier 2005; Heyman 1987), los funcionarios de
alta direccin entrevistados y la experiencia acumulada del Proyecto SIGOB se proponen los elementos bsicos
de una estrategia y los procedimientos de gestin para su implementacin a travs de la agenda de trabajo
55
DEPARTAMENTO DE
ministerial. Con respecto a la estrategia se consideran cinco dimensiones: a) disponer de informacin para realizar
un rpido anlisis de la situacin de la cartera, b) establecer las prioridades de la agenda poltica, c) definir la
estrategia de implementacin y la interaccin con los actores claves, d) conformar el equipo del gabinete privado
y e) comunicar las prioridades de dicha agenda.
Con relacin a organizacin de la agenda se sugiere atender, entre otros, siete tipos de actividades: a) anlisis de
coyuntura y revisin de la agenda diaria, b) reunin de coordinacin con viceministros y directores del ministerio, c)
reuniones de monitoreo de metas prioritarias, d) actividades en terreno y actividades comunicacionales, e) firma de
documentos y revisin de informes y f) aprobacin de agenda futura del Comit de Agenda y revisin de agenda
del da siguiente
Se espera que los aportes realizados ayuden a cubrir un vaco sobre la gestin de la alta direccin pblica en la
regin. Ciertamente, un enfoque general como el empleado abre un amplio abanico de preguntas y temas que
requieren investigaciones ms exhaustivas. Estudios con mayor profundidad sobre casos nacionales identificando
los mecanismos de seleccin, rotacin o el perfil profesional de los ministros es un campo interesante de
trabajo. Analizar cmo se han aplicado efectivamente estos criterios en tres o cuatro periodos presidenciales
puede confirmar algunos elementos comunes como los sustentados en este trabajo, pero tambin evidenciar
especificidades nacionales. Otra dimensin interesante es contrastar las diferencias entre distintos sectores y su
impacto en las caractersticas requeridas para una gestin ministerial efectiva. A priori, parece evidente que la
dinmica y las condiciones de gobernabilidad de una cartera, as como los requisitos para la articulacin con los
actores pblicos y societales, no son las mismos si nos referimos a relaciones exteriores, hacienda, ministerios
sociales o vinculados a infraestructura y produccin.
Otra lnea interesante de estudio, con un carcter cuasi etnogrfico, es identificar cmo emplean especficamente,
y con profundidad en algunos casos, su tiempo los ministros. Aqu podra ser de especial inters observar cmo
se toman las decisiones, cmo se definen y se da seguimiento a las prioridades y qu caractersticas tienen las
interacciones de un ministro con su entorno de actores internos y del entorno. Existen trabajos ya clsicos bajo
este enfoque, como el de Mintzberg (1973) con respecto a directivos del mundo empresarial, pero tambin hay
material ms reciente sobre autoridades pblicas (Rhodes 2011; Bourgault 2003).
56
ANEXOS
Anexo I: La composicin y funciones bsicas del gabinete privado

La descripcin que se presenta a continuacin contiene la composicin mnima y las responsabilidades genricas
de un gabinete privado de ministro. La asignacin de responsabilidades especficas de cada rol y el nmero de
personal asignado estn en funcin a algunos factores bsicos. Los principales son las caractersticas y complejidad
del portafolio, el tamao del sector (ministerio y agencias), la cantidad de asuntos temticos bajo su responsabilidad
y, las competencias y la experiencia acumulada por los miembros del gabinete privado.
Los ministerios pequeos, los roles y las responsabilidad que se describen pueden ser integradas en menos
puestos de trabajo. Evidentemente, la denominacin de los cargos y funciones cambia de acuerdo a la idiosincrasia
de cada contexto institucional. Todos los puestos aqu descritos estn concebidos a jornada completa.
Funcin Descripcin
Gestionar el gabinete privado del ministro incluyendo la supervisin del
personal y la gestin administrativa.
Coordinar la programacin y gestin de la agenda de trabajo del ministro.
Coordinar las reuniones informativas y comits de gestin que soportan la
accin del ministro.
Supervisar las actividades de la organizacin para mantener actualizado
51 al ministro.
Director de Gabinete
Punto de contacto y enlace con otros gabinetes de ministros o autoridades,
miembros del Congreso, personal del ministerio y otros actores pblicos y
de la sociedad civil.
Coordinar la gestin de documentos y la correspondencia del despacho
del ministro que debe firmar o sobre la que debe tomar conocimiento.
Acompaar al ministro actividades claves de su agenda de trabajo.
51. Como es evidente, este es un puesto crtico. Las caractersticas claves para el perfil del puesto que usualmente se funda en una relacin personal
son: 1) Tener capacidad para tomar decisiones de forma cotidiana y en plazos relativamente breves; saber dar instrucciones. 2) Tener criterio para orga-
nizar las prioridades establecidas por su jefe; para tomar decisiones, traspasar capacidad de decisin a otras oficinas, y/o delegar trabajo. 3) Ser respon-
sable de sus acciones; ser responsable ante su jefe (saber cundo decir que no). 4) Ser ordenado para pensar, para organizar el despacho y coordinar el
trabajo de los otros miembros del gabinete, manteniendo buenas relaciones de trabajo. 5) Tener una visin sobre la situacin del sector y de la coyuntura
poltica general. 6) Tener un perfil bajo y ser reservado: el puesto no es para hacer carrera poltica o una carrera a corto plazo, ni tener gran visibilidad. 7)
Manejar a nivel de usuario procesador de textos, casilla de correos e internet.
57
DEPARTAMENTO DE
Examinar, analizar y asesorar al ministro en materias del sector o de

competencia de la organizacin con propuestas y recomendaciones.
Participar en discusiones sobre las polticas pblicas del sector o que lleva
Asesor Poltico
adelante la organizacin.
Monitorear debate parlamentario sobre temas sectoriales.
Desarrollar propuestas de poltica pblica.
Elaborar las fichas tcnicas, puntos de discusin y antecedentes para las
reuniones del ministro coordinando con reas del ministerio y/o con otros
organismos del sector pblico o actores institucionales.
Tomar nota de los acuerdos y compromisos alcanzados por el ministro(a) en
el marco de su agenda de trabajo.
Monitorear el seguimiento de los compromisos establecidos en la agenda
Responsables de gestin y seguimiento de trabajo con reas del ministerio y/o otros organismos del sector pblico
de agenda (2) u otros actores institucionales.
Acompaar al ministro en actividades pblicas y/o fuera del ministerio.
Punto de contacto y enlace secundario con otros gabinetes de ministros,
miembros del Congreso, y otros actores pblicos y de la sociedad civil.
Elaborar reportes y fichas resumen de informes para decisiones del ministro
Elaborar notas y memorandos del ministro sobre temas de gestin y
poltica pblica.
Coordinar la accin comunicacional del ministro.
Gestionar y proponer contenidos para las intervenciones del ministro con
los medios de comunicacin.
Gestionar comunicados de prensa y productos asociados que reflejan la
Asesor de Comunicacin (Esta funcin
voz institucional y del ministro.
en muchos casos es ejercida por el
Analizar la coyuntura medial identificando oportunidades y amenazas
Director de Comunicacin que opera en
poltico comunicacionales. Esta informacin es la base de ajustes en
un oficina ad-hoc)
agenda medial del ministro y de la institucin.
Gestionar la relacin con los medios de comunicacin.
Gestionar la comunicacin interna del ministerio.
Administrar la actividad publicitaria, de marketing institucional y de redes sociales.
Programar las metas intermedias, la definicin de indicadores de producto
y resultado de las metas prioritarias vinculadas a la produccin de
bienes y servicios pblicos en coordinacin con reas responsables de
implementacin.
Responsables de monitorear metas Definir un mecanismo simple de monitoreo y gestin peridico de la ejecucin
prioritarias del ministro (2) de las metas intermedias y de las restricciones que limitan su avance.
Coordinar las reuniones de monitoreo de metas en que participa el ministro y
proporcionar la informacin requerida para una gestin efectiva de las mismas.
Dar seguimiento a los acuerdos establecidos en dichas reuniones para
informar al ministro.
Mantener actualizada la correspondencia y el archivo del gabinete del
ministro y otros documentos confidenciales.
Actualizar la agenda de trabajo del ministro en base a indicaciones del
director de gabinete.
Secretario(a) Privado(a)
Hacer llamadas y tomar los recados telefnicos de otros ministros y/
autoridades sub nacionales, parlamentarios, personal de la agencia y los
miembros de la comunidad
Tomar nota de instrucciones e indicaciones del ministro
58
Mantener actualizada la correspondencia del gabinete del ministro,

especialmente la respuesta a las solicitudes de audiencia, entrevistas e
invitaciones, en coordinacin con secretaria privada.
Registrar y sistematizar las solicitudes de audiencia, entrevistas e
Equipo de secretarias(2)
invitaciones que llegan a nombre del ministro.
Apoyar al resto de funcionarios del gabinete privado del ministro
Recibir a los invitados y visitas que llegan al despacho del ministro
Otras tareas de su competencia
Coordinar la agenda del director de gabinete y los nombramientos del
personal del gabinete.
Brindar apoyo administrativo en la: redaccin de la correspondencia; la organizacin
de viajes; organizacin de carpetas; la gestin de las cuentas y gastos.
Asistente del Director de Gabinete Servir de enlace con el resto del personal del gabinete y de la organizacin
con relacin a la asignacin de las tareas tales como: material para notas
informativa; informacin para discursos; etc.
Preparar del material para las reuniones informativas.
Otras tareas encargadas por el director de gabinete.
59
DEPARTAMENTO DE
Anexo II: Formatos de documentos e informes
Propuesta para Ministro I

Tema
Colocar las palabras clave que identifican el tema, el nombre del programa o proyecto etc.
Ejemplos:
Fondo de Innovacin para la Competitividad
Programa de Vas Rurales
Proyecto de Ley que modifica Cdigo Sanitario, con el objeto de exigir que normas destinadas al consumo
humano del agua, consideren los estndares determinados por la Organizacin Mundial de la Salud
El problema
Una o dos lneas que identifiquen el problema desde la perspectiva del ministro.
Ejemplos:
Se ha ejecutado solamente el 30% del presupuesto del programa al finalizar el 2do trimestre del ao, mientras que
igual fecha el ao pasado la ejecucin era del 60%.
Medios de comunicacin en provincias del sur del pas cuestionan la modalidad de ejecucin del programa que
privilegia que empresas constructoras contraten mano de obra de otras zonas del pas.
Bancada del partido de gobierno en el Congreso requiere mayor y ms clara informacin sobre el Proyecto de
Ley ya que perciben que la informacin recibida es extremadamente tcnica.
Por qu es importante su tratamiento ahora
Una o dos lneas que expliquen por qu este es un tema que debe ser tratado a la brevedad.
Ejemplos:
Reporte de ejecucin del gasto publicado en portal del Ministerio de Hacienda se dar a conocer hoy y surgirn
crticas de parte de partidos de oposicin ya que este es uno de los programas en los que solicitamos un sustancial
aumento presupuestal el ao pasado.
Ayer fueron publicados en dos medios escritos del Sur notas cuestionando las modalidades de contratacin
que no favorecen empleo en las regiones ms pobres del pas y con ms alto nivel de cesanta. Radio RPM, de
cobertura nacional, recogi el rebote de estas noticias hoy.
La Comisin de Salud de Congreso dar a conocer esta semana solicitud de ampliacin de informacin sobre
proyecto de Ley y adicionalmente requerir antecedentes sobre el nivel de avance de los programas que
recibieron ampliacin presupuestaria.
Respuesta sugerida
Escribir un mximo de 3 concisas sugerencias, utilizando vietas y evitando verbosidad y tecnicismos. Leer en voz
alta las sugerencias, preguntndose si estn claramente expresadas sus ideas.
Ejemplo (se continua con el caso No 3)
60
Anticiparse y coordinar una reunin con lderes de la bancada del gobierno en el Congreso y luego otra con los
miembros de la Comisin para explicar el proyecto de Ley.
Proponer al Presidente de la Comisin dar una breve conferencia de prensa al finalizar la presentacin
enfatizando el compromiso con la mejora de la calidad del agua y el ajuste de nuestras normas a los ms altos
estndares internacionales.
Informacin complementaria
Agregar informacin complementaria, slo si es absolutamente necesario y de forma muy concisa.
Ejemplo:
Esta norma implica la inversin de $ 350 millones en los siguientes dos aos en la infraestructura de los sistemas
de agua de las principales ciudades del pas.
Estos trabajos se desarrollarn en el marco de una colaboracin pblico privada liderada por el Ministerio de
Salud y el Ministerio de Obras Pblicas.
Antecedentes
Colocar las ltimas novedades (de hoy hacia atrs). Proporcionar respuestas y la informacin que usted anticipa el
ministro puede solicitar, manteniendo la brevedad.
Ejemplo:
El ltimo informe de la Comisin de Salud del Congreso del 17 de noviembre de 2014 seala que la fundamentacin
del proyecto de Ley tiene un conjunto de tecnicismos que no permiten a los congresistas tener una clara idea sobre
los objetivos y la necesidad de ajustar la normativa nacional a los estndares determinados por la Organizacin
Mundial de la Salud. Sugiere que es necesario solicitar al Ministerio una sesin aclaratoria para fundamentar el
requerimiento.
La seccin El Despertador del Diario La poca recoge pasajes de este informe de la Comisin en una breve nota
del 19 de noviembre en la que insina que el volumen y el carcter tcnico de la informacin pudo haber sido
deliberado para recibir una rpida aprobacin.
Preparado por: nombre y nmero de telfono del autor
Fecha: ../../20..
Propuesta para Ministro II (con alternativas)

Tema
Colocar las palabras clave que identifican el tema, el nombre del programa o proyecto etc. Ejemplo:
Mejorar la calidad de los informes y documentos preparados por los funcionarios del ministerio52.
Objetivo
Una o dos lneas lnea que identifiquen el problema desde la perspectiva del ministro.
Ejemplo:
El objetivo es presentar una serie de alternativas y recomendaciones que permitan mejorar la calidad de los
61
DEPARTAMENTO DE
informes y documentos dirigidos al Ministro y los Viceministros.

El problema (En pocas lneas identificar el problema desde la perspectiva del ministro)
Ejemplo:
Diversos ministros han reclamado acerca de los informes, memorandos y otros materiales escritos que han sido
remitidos a su gabinete privado en los ltimos aos. Para responder a este problema se tomaron dos medidas. En
el 2013 se contrat a la Consultora Silva y Asociados, que desarroll plantillas, un manual con ejemplos y buenas
prcticas para la elaboracin de documentos y correspondencia.
Estos instrumentos fueron colocados en la intranet y son accesibles a todos los funcionarios. Se deleg
formalmente a la Direccin General el seguimiento y control de calidad de la nueva mecnica de trabajo. La
situacin no parece haber mejorado.
Situacin actual (Breve descripcin de la situacin actual si corresponde)

Ejemplo:
Desde la llegada del nuevo ministro, el director de gabinete ha expresado malestar por la calidad general de
los documentos e informes remitidos al despacho del ministro y ha preguntado por las medidas que han sido
tomadas. Aunque algunos departamentos han mejorado la calidad de su produccin, la impresin de los gabinetes
del ministro y viceministros es que subsisten los problemas siguientes:
Los reportes e informes para las autoridades son generalmente muy largos y excesivamente tcnicos. No
proveen de la adecuada informacin sobre la importancia de los temas tratados, las causas subyacentes a
los problemas sealados y la interaccin de estos asuntos con otras organizaciones pblicas y/o privadas.
Tampoco existen claramente delineadas las propuestas de accin y/o se encuentran prdidas en la mitad
del informe. Habitualmente, se presenta informacin muy genrica sin presentar ordenadamente los detalles
pertinentes.
Las cartas y respuestas a la correspondencia oficial que debe firmarse en los despachos de ministro y
viceministros llega muy tarde, mal redactada y en un formato muy burocrtico. No refleja el estilo del ministro y en
general est en desacuerdo con el contenido de varias respuestas. Actualmente el 60% de la correspondencia
es devuelta a los departamentos respectivos para su revisin y cambios.
Los puntos de discusin para las reuniones de trabajo o actividades pblicas del ministro y viceministros son
muy largos, no reflejan la posicin poltica de la autoridad o tienen el carcter comunicacional requerido. Adems
son entregadas muy tarde, no dando tiempo para ajustes. Funcionarios del gabinete privado deben re escribir
permanentemente los puntos de discusin contra el tiempo
Alternativas (Breve presentacin de cada una de las alternativas)
Alternativa 1: Que la Direccin General evale y resuelva los problemas de cada departamento.
La ventaja de esta opcin es consistente con la actual funcin de la Direccin General con respecto al monitoreo
y control de calidad de los documentos a la Alta Direccin. Es tambin la opcin menos costosa.
La desventaja es que se mantendr el actual status quo que no est operando correctamente y probablemente
la Direccin General es parte del problema y no tiene tiempo suficiente para atender el problema oportunamente.
Alternativa 2: Crear una unidad centralizada que brinde servicio para la elaboracin de documentos, informes,
puntos de discusin y correspondencia de la Alta Direccin.
La ventaja de esta opcin es centralizar un rea de servicios especializados en escribir, revisar y evaluar todos
los productos documentales a la Alta Direccin. Es una opcin que permite construir ms o menos rpidamente
una calidad estndar y oportuna en la produccin documental.
52. Adaptacin del autor de Example of an Options and Recommendation Briefing Note: www.publicsectorwriting.com
62
Las desventajas son dos. Primero, socava la responsabilidad asignada a la Direccin General en esta materia
y se mantiene la pobre calidad en la produccin de los distintos departamentos del Ministerio. Segundo, hay
altos costos asociados a la contratacin e instalacin de nuevos puestos de trabajo (entre 2 y 3 personas: $ 80
millones por ao).
Alternativa 3: Contratar a un consultor para realizar un entrenamiento a todos los departamentos del Ministerio
La ventaja es que podra brindarse un entrenamiento a los funcionarios vinculados a la produccin documental
de cada departamento, focalizndose en sus problemas especficos. La Direccin General puede organizar
los grupos de trabajo de acuerdo a las caractersticas observadas y pueden subirse a la intranet consejos para
una redaccin efectiva considerando los problemas observados, complementario a las plantillas y manuales
existentes.
La desventaja es que si bien el costo es sensiblemente menor ($ 10 millones) dos sesiones para 70 funcionarios
probablemente no sera suficiente. Adicionalmente, el problema puede ser la renuencia de los funcionarios a asistir
a las sesiones como tarea adicional a su trabajo rutinario.
Recomendacin
La alternativa 3 es recomendada
Fecha: ../../20..
Memorando sobre reunin

Objetivo
El objetivo es informar al Ministro sobre los temas tratados y los acuerdos alcanzados por la Comisin Nacional
del Servicio Civil en su sesin del 2 de diciembre del 2014, a la que no pudo asistir y la que se present un informe
de situacin.
Como el informe es crtico con respecto a la falta de celeridad en las convoctorias a puestos directivos en
ministerios y agencias pblicas desconcentradas del rea social, el Ministro puede recibir las preguntas de los
medios de comunicacin y / o de los partidos de oposicin en el Congreso en su prxima visita.
Situacin actual
En la sesin, se present el Informe sobre el Estado de Avance en la Convocatorias para Puestos Directivos en
Instituciones del Poder Ejecutivo en el 2014. Se anticipa que la oposicin y los medios van a focalizarse en tres
aspectos del informe que fueron especialmente recalcados por los representantes de las organizaciones de la
sociedad civil en la Comisin:
1. El gobierno no est haciendo lo suficiente o demostrando el liderazgo necesario para cumplir con el acuerdo de
cubrir las 250 plazas directivas por medio de convocatorias pblicas por mrito para los ministerios y agencias
del rea social del Poder Ejecutivo.
2. Aparentemente, existe un doble estndar ya que las 360 plazas para empleos de nivel profesional y las 180 para
empleos de nivel tcnico para el 2014 se encuentran ya destruidas en todo el territorio nacional. Se seala que
varias de las plazas directivas actualmente estn siendo ocupadas por cargos de confianza de miembros de los
partidos de la coalicin de gobierno.
3. Se est retrasando el compromiso presidencial de modernizar la gestin del Estado, comenzando por el
reforzamiento de las capacidades de gestin de los principales programas sociales.
63
DEPARTAMENTO DE
Antecedentes
Sin dejar de reconocer las responsabilidades de los ministerios del rea social por no remitir los antecedentes
necesarios para elaborar las bases para el concurso de plazas, la Comisin llega a la conclusin de que el
Ministerio de Finanzas, a cargo de la iniciativa y el gobierno no han demostrado su liderazgo en este materia.
La primera de las 5 recomendaciones es que el Ministro de Hacienda y la Direccin del Servicio Civil se renan
con los cuatro ministros del rea social para definir un cronograma para el re lanzamiento de esta iniciativa. Segn
el informe, este cronograma debe:
dentificar las plazas en cada ministerio en el marco de la estructura del escalafn del sector.
Establecer los perfiles y competencias profesionales bsicas asociadas a cada puesto
Determinar las escalas salariales asociadas
Definir las fechas lmites para la entrega de esta informacin as como la fecha final para las convocatorias.
Fijar las metas de gestin asociadas a los puestos y establecer los mtodos de evaluacin.
Si esta reunin no es posible o los logros mnimos no son alcanzados, en su opinin debera organizase una
reunin directa con el Ministro de Hacienda para encontrar una opcin de salida a corto plazo.
El reporte tambin subraya lo siguiente:
No estn establecidas con precisin las plazas para el ao 2015 para los niveles, directivo, profesional y tcnico
para los ministerios y agencias del rea de infraestructura y desarrollo productivo.
Se espera contar con informacin ms detallada sobre los presupuestos comprometidos para los siguientes
dos aos para el trabajo de la Direccin Nacional de Servicio Civil, como el Ministro estableci en su discurso
del 18 de julio del 2014.
La estrategia comunicacional para el 2015 debe ser reforzada considerando las propuestas de los representantes
de las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y las universidades que participan en la Comisin
Nacional del Servicio Civil.
Que el Gobierno ha cumplido con los restantes objetivos fijados para el 2014 y con la asignacin de $ 35
millones para financiar los cambios emprendidos.
Siguientes pasos
Hasta que la respuesta oficial del gobierno sea desarrollada y aprobada por Consejo de Ministros -maana se
remite propuesta para su consideracin-, el siguiente planteamiento podra ser considerado como respuesta a
eventuales preguntas:
Agradecer a la Comisin Nacional del Servicio Civil por su trabajo (el Gobierno estudiar el Informe de cerca y
responder oficialmente a sus conclusiones y recomendaciones).
Sealar que la Comisin reconoci el financiamiento de ms de $ 35 millones del Gobierno para los procesos
de concursos de plazas y las nuevas escalas salariales, as como el cumplimiento de las otras metas para el ao:
520 plazas concursadas: 360 profesionales y 180 tcnicos.
Reiterar que el gobierno seguir trabajando con todos los socios para modernizar y profesionalizar la carrera
pblica y lograr polticas ms efectivas y de impacto que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos.
64
Fecha: ../../20..
Puntos de discusin (para actividad pblica/salida a terreno)

Leer en voz alta los puntos de discusin, preguntndose si estn claramente expresadas sus ideas y si se adaptan
al estilo del ministro.
Introduccin
Buenos [das, tardes] a todos los presentes.
Estoy muy contento de que hayan tenido tiempo para venir hoy a la inauguracin de la segunda etapa del
Plan de Seguridad Ciudadana. Es importante que podamos discutir sobre este tema con los miembros de su
comunidad.
Acerca del Plan

La razn por la que estoy aqu hoy es para hablar sobre el Plan de Seguridad Ciudadana y para motivarlos para
que participen en el desarrollo del mismo.
En Junio del 2012, el presidente Mariano Prez propuso un Plan de Seguridad Ciudadana que inclua tres etapas:
a) el reforzamiento de la Polica Nacional con la incorporacin de ms agentes, b) la instalacin de cmaras
de seguridad en las principales ciudades del pas y, c) una campaa de comunicacin para sensibilizar a la
ciudadana.
Como saben, en el 2013 dimos inicio al cumplimiento de la primera etapa del Plan incorporando 700 nuevos
agentes que, luego de su periodo de formacin, irn a reforzar las dotaciones de las comisaras de las zonas
con mayor tasa de delitos en el pas. Este ao, esto se reforzar con 600 nuevos agentes que ingresarn a
formarse a la Escuela de Polica
Hoy inauguramos la segunda etapa del Plan con la instalacin de las primeras 40 de las ms de 100 cmaras
que tendr esta ciudad. Este esfuerzo se est realizando en las principales ciudades del pas y la idea es que
para el 2015 tengamos cerca de 580 cmaras de seguridad conectadas a las centrales de polica de nuestras
principales ciudades.
La inversin que estamos haciendo aqu bordea los $ 40 millones y permitir monitorear las 24 horas, los 7 das
de la semana las condiciones de seguridad en este barrio y en todas las reas vecinas.
Las zonas en las que estas cmaras se estn instalando hoy fueron determinadas en conjunto con diversos
representantes de la comunidad. Siempre es importante la participacin de los vecinos en los principales
problemas que los afectan.
La campaa de sensibilizacin con la que arranca la tercera etapa del Plan de Seguridad la vamos a lanzar
con Uds, amigos, en un mes ms. Ustedes son una de las comunidades que ms ha sufrido el problema de la
inseguridad y es con Uds. que queremos dar el ejemplo de que las cosas se pueden cambiar trabajando duro
y juntos.
Llamado a la accin
Este es parte de un esfuerzo sin precedentes entre la comunidad, diversas organizaciones sin fines de lucro, la
empresa privada, las municipalidades, la Polica Nacional y el Ministerio del Interior.
Juntos vamos a trabajar para que cada miembro de la comunidad se convierta en un miembro activo de la campaa y
reduzcamos la violencia y la inseguridad de nuestras calles, barrios y ciudades.
65
DEPARTAMENTO DE
Conclusin
La seguridad es una responsabilidad compartida y cada uno de nosotros tiene que hacer su parte para mantener
nuestras comunidades seguras.
En la campaa de sensibilizacin que vendremos a comunicarles vern que existen diferentes formas en las
que todos podemos cooperar y participar.
Muchas gracias
Fecha: ../../20..
66
Ficha tcnica para reunin de trabajo

Actividad: Reunin con Fernanda Cordero Representante Residente del PNUD
Participantes en reunin:
Representante Residente Adjunto del PNUD
Director de Gabinete del Ministro
Director de Cooperacin Internacional
Director de Presupuesto Pblico
Propsito de la reunin
El propsito de la reunin es presentar los avances del Programa de Fortalecimiento del Sistema de Informacin
Financiera Territorial. El Programa se inici en enero del 2011 y finaliza en junio del 2015. Participan 11 gobiernos
provinciales y 120 municipalidades del pas. El presupuesto comprometido es de $ 152 millones y a la fecha se ha
ejecutado el 75% de los mismos.
El objetivo del programa es generar y difundir informacin financiera territorial confiable y oportuna con el fin de
reforzar la capacidad de seguimiento fiscal y financiero de las entidades gubernamentales correspondientes. Esto
permite que la gestin, impactos, transparencia se vean mejorados a todo nivel.
Vinculacin con los objetivos y metas prioritarias
Este programa est vinculado con un objetivo y meta prioritaria del Ministerio:
Promover el derecho al libre acceso a las fuentes pblicas de informacin, entendido como la posibilidad real
de la ciudadana de tomar conocimiento de los actos de la administracin del estado y de la documentacin que
sustenta tales actos.
La meta es que al junio del 2015 el 80% de los gobiernos provinciales y el 50% de los municipios tengan informacin
actualizada en el Portal de Transparencia al Ciudadano y reporten en lnea al Ministerio de Hacienda.
Antecedentes del interlocutor
La Sra. Cordero est en el puesto desde enero del 2011 y se retira del pas en marzo del 2015. Va como nueva
Representante Residente del PNUD en Egipto.
Durante su gestin, el PNUD ha concentrado sus esfuerzos y relaciones con el Gobierno en las reas de
descentralizacin y de combate a la pobreza. En este marco, ha desarrollado una fuerte relacin, adems de
nuestro ministerio, con el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Agricultura.
A nivel de organizaciones de la Sociedad Civil, su vinculacin es con La Mesa de Lucha contra la Pobreza y la red
de ONGs en torno a Pro Descentralizacin.
Objetivos a lograr en la reunin

1. Solicitar la ampliacin del Programa por dos aos adicionales hasta junio del 2017.
2. Informar y discutir la incorporacin del Banco Mundial para completar el ingreso del 20% restante de gobiernos
provinciales y de un 30% adicional de municipalidades del pas. El Banco Mundial aportara U$ 4 millones para
dicha operacin.
3. Proponer una reunin tripartita en las siguientes 4 semanas.
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Dirigir Un Ministerio - Fabricio Franco

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01

DIRIGIR UN MINISTERIO EN AMRICA LATINA:

Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin en la Universitat Pompeu Fabra.

Barcelona, 3 de noviembre de 2014

Santiago, noviembre 2014.

Dirigir un ministerio en Amrica Latina:

Basado en la experiencia de un proyecto del PNUD 4-denominado SIGOB- de fortalecimiento de la capacidad de

1.CRITERIOS DE SELECCIN, ROLES, Y

Los criterios en la seleccin de un ministro

Los roles de un ministro

Duracin en el puesto y la rotacin ministerial

2. DESAFOS EN LA GESTIN Y LA EFECTIVIDAD

Los desafos que confronta un ministro

Ministros, el Congreso y los principales actores involucrados, un ministro se convierte automticamente en el

17. Estudio basado en 28 viceministros del nivel federal canadiense.

mayor impacto en el sistema de gobernabilidad de un sector23.

3. LOS ELEMENTOS BSICOS PARA LA ESTRATEGIA

Los temas bsicos a considerar son siete:

Establecer las prioridades de la agenda poltica

La estrategia para la implementacin y la interaccin con los actores claves

Comprender el marco en el que se desarrolla el comportamiento de los principales actores sectoriales, su

o el desarrollo de nuevos procedimientos de trabajo. Si el apoyo de los principales actores involucrados no es

Conformar el equipo del gabinete privado

Especficamente, un gabinete privado transmite al ministro los requerimientos de la organizacin y las

Algunas de sus tareas ms relevantes son (Paun 2013; SIGOB 2013a):.

Organizar y controlar el acceso al ministro a travs de la gestin de su agenda de trabajo.

Comunicar las instrucciones del ministro al resto del ministerio.

Monitorear las metas prioritarias del ministro.

Comunicar las prioridades de la agenda poltica

Programar, ejecutar y evaluar una estrategia comunicacional, su instrumentacin en acciones comunicacionales y

4. LA GESTIN DE LA AGENDA DE TRABAJO Y LA

La agenda de trabajo y las limitaciones en su programacin y gestin

En resumen, la agenda de trabajo es un instrumento de la gestin estratgica de un ministro y debe programarse

Procedimientos bsicos a considerar en la gestin de la agenda de trabajo

fases: la programacin y la gestin.

La agenda semanal propuesta se alimenta de diferentes insumos:

Actividades reprogramadas en la agenda de semanas anteriores que mantienen su pertinencia.

Solicitudes de terceros evaluadas y filtradas (las restantes son rechazadas o derivadas).

Actividades regulares que pueden formar parte de una agenda trabajo

Anlisis de coyuntura y revisin de la agenda diaria

Reunin de coordinacin con viceministros y directores del ministerio

Modelo Tentativo de Agenda Semanal de Ministro

Horario Lunes Martes Mircoles Jueves Viernes

Reuniones de monitoreo de metas prioritarias

de planificacin y presupuesto, el director de administracin, el director de comunicacin y el asesor legal50. Si el

Actividades en terreno y/o actividades comunicacionales

Firma de documentos y revisin de informes

Aprobacin de agenda futura del comit de agenda

Anexo I: La composicin y funciones bsicas del gabinete privado

Examinar, analizar y asesorar al ministro en materias del sector o de

Mantener actualizada la correspondencia del gabinete del ministro,

Anexo II: Formatos de documentos e informes

Propuesta para Ministro I

Fondo de Innovacin para la Competitividad

Programa de Vas Rurales

Por qu es importante su tratamiento ahora

Ejemplo (se continua con el caso No 3)

Agregar informacin complementaria, slo si es absolutamente necesario y de forma muy concisa.

Preparado por: nombre y nmero de telfono del autor

Propuesta para Ministro II (con alternativas)

informes y documentos dirigidos al Ministro y los Viceministros.

Situacin actual (Breve descripcin de la situacin actual si corresponde)

Memorando sobre reunin

Establecer los perfiles y competencias profesionales bsicas asociadas a cada puesto