ALGUNOS CONCEPTOS

BSICOS SOBRE
DESCENTRALIZACIN
FRANCISCO DUMLER CUYA*

La descentralizacin es un proceso que ha generado

demasiadas expectativas, no siempre adecuadas a la
realidad. El autor presenta algunas premisas bsicas
para que su implementacin sea exitosa y redunde en
beneficios para la sociedad.

U
no de los temas de mayor discusin en los mbitos priva-
dos y pblicos, adems presente en la agenda poltica del
pas, es el referido a la descentralizacin. El presente ar-
tculo pretende precisar y acercarse hacia la formulacin de al-
gunos consensos mnimos que nos permitan entender la com-
plejidad del tema y la gama de opciones que pueden desprender-
se sobre este particular. Asimismo, intentamos que, a partir del
anlisis de las ideas expuestas, logremos incorporar en el deba-
te de la gestin y direccin de organizaciones temas como la
delegacin o el empowerment, los cuales pueden dar luces e
ideas de cmo conducir gerencialmente este proceso.
Hablar de descentralizacin generalmente implica una com-
binacin de tres componentes que tienen una intrnseca relacin,
a saber: transferencia de recursos (econmicos fundamental-
mente), transferencia de responsabilidades (en funcin de ser
miembros conformantes del Estado) y transferencia de meca-
nismos de poder (vinculados a la toma de decisiones y desarro-
llo de capacidades). El Banco Mundial, en su informe del Desa-
rrollo Mundial 2000-01, seala que la descentralizacin debe ser
* Magster por la Pontificia Universidad Catlica del Per, Magster por la Universidad
de Ciencias Empresariales de Buenos Aires (Argentina), Gerente de FONCODES.
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entendida como un "proceso de devolucin formal de poder a los

decisores pblicos locales en varios aspectos, para dar solucin
a algunos de los problemas y las dificultades a los que se enfren-
tan los ms pobres".
En tal perspectiva, el mismo informe hace mencin a la inmi-
nente necesidad de que la institucionalidad tenga un mayor acer-
camiento al quehacer diario de los pobladores. No hay duda de
que bien realizada, la descentralizacin da enorme transparencia
a una gestin de gobierno, si es que logramos generar la capaci-
dad de robustecer la participacin local y los mecanismos de con-
trol por parte de la sociedad civil. Debemos sealar, sin embargo,
que la descentralizacin no debe ser entendida como un proceso
exclusivamente contrario a la centralizacin, ya que existen una
serie de papeles que slo pueden ser realizados desde una lgi-
ca central. Por ejemplo, el papel redistributivo de los recursos que
se generan en un pas slo puede hacerse desde el aparato cen-
tral gubernamental.
De otro lado, la Ley de Bases de la Descentralizacin del Per
se orienta hacia los otros dos componentes a transferir, el de res-
ponsabilidad y poder, pues seala que "la descentralizacin tiene
como finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del
pas mediante la separacin de competencias y funciones y el
equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local), en beneficio de la poblacin".
Las decisiones de polticas pblicas y sociales en Amrica Latina,
en mayor o menor medida, han dado preferencia a una u otra de las
tres variables aludidas, aunque el diseo del proceso de intervencin
es una tarea que produce diferentes resultados de acuerdo con los
impactos que deseamos lograr. Por ejemplo, en el Per, el Fondo de
Compensacin Municipal enfatiza el tema de transferencia de recursos.
Por ello, llevar a cabo una descentralizacin sin analizar estos
elementos en conjunto no solucionara todos los problemas. Podra
darse el caso de excluir a los pobres que viven lejos de los ms
pobres y que son excluidos de estos beneficios. De otro lado, un
proceso de descentralizacin no concertado con los actores basado

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en un enfoque de desarrollo local y regional causa muchas veces

insatisfaccin final en la poblacin, pudiendo incluso hacer que la
oferta pblica se haga dispersa si es que no se encuentra una
adecuada conexin entre las polticas sociales y las justas
aspiraciones de la sociedad civil.
Detrs de este debate est uno de los puntos recurrentes y
permanentemente discutido en diversos espacios, que es el vin-
culado a la transferencia de recursos. Muchas de las demandas
son expresadas en trminos tan simples tales como, cunta
plata me toca? El hecho de si primero se transfieren los recur-
sos o en primer lugar se deben fortalecer las instituciones, surge
como inevitable en la agenda. Para otros expertos en la materia,
la demarcacin y el contexto jurdico en el que se circunscribe
el papel del Estado es relevante para crear este proceso.
El punto de partida en este proceso es dismil y complejo. Al
iniciarse este ao el proceso de descentralizacin, la heteroge-
neidad en la concentracin del poder poltico, econmico, admi-
nistrativo y financiero hace que las regiones y particularmente
los gobiernos locales tengan escenarios de partida sumamente
diferenciados. Hagamos por ejemplo, una comparacin entre las
capacidades de la regin Arequipa versus la regin Amazonas.
Gerencialmente, tenemos diversas herramientas e instrumen-
tos para evaluar esta situacin. Un modelo interesante es el brasi-
leo, abundantemente sistematizado por Pedro Barros Silva en un
Taller sobre descentralizacin, combate a la pobreza e inequidad,
auspiciado por la Universidad de Austin (Texas) y la Fundacin
Ford. Barros propone establecer clusters o tipologas de munici-
pios y, por supuesto, diferentes programas de accin, en funcin
de cinco elementos bsicos que deben permitir un marco de refe-
rencia de los actores con los gobiernos locales:
a. Nivel de actividad econmica en el mbito de las municipali-
dades. Esto es el dinamismo y grado de eslabonamiento de
la economa local con circuitos econmicos (llmense ciuda-
des intermedias, corredores econmicos o microcuencas).

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b. Capacidad de gasto del municipio, as como la existencia de

planes y programas preestablecidos.
c. Tamao del aparato administrativo de la municipalidad, auna-
do a la capacidad de liderazgo y existencia de equipos de
trabajo de carcter tcnico.
d. Nivel de produccin de servicios a favor de la comunidad y gene-
racin de capacidad normativa en el mbito de su jurisdiccin.
e. reas y poblaciones que representan, as como la existencia
de grupos de inters locales (stakeholders).
Sin necesidad de aplicar esta propuesta tal como se presenta,
podemos darnos cuenta que existen muchas formas de hacer esta
clasificacin. Recientemente el Grupo de Anlisis para el Desarro-
llo (GRADE) ha venido trabajando una metodologa similar para
tipificar y caracterizar los municipios peruanos, cuyo estudio fuera
encargado por el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND).
Es comn escuchar... "hay municipios y hay municipios". No obs-
tante, hay una lnea poco discutida en la actualidad y sobre la cual
queremos llamar la atencin: la verdadera descentralizacin es
aquella capaz de retener capital humano. Recientemente, Javier
Iguiiz ha recreado este debate al publicar una serie de artculos y
ponencias elaborados por l durante los ltimos aos y compen-
diados en un libro publicado por FONCODES, titulado Descentrali-
zacin, empleo y pobreza. Afirma el autor, parafraseando tambin
a Rosemary Thorp, que el descentralismo no es la cura de todos
los males, incluso algunos pueden ser agravados.
Ello en una brillante discusin donde plantea la necesidad de
descentralizar fortaleciendo ciudades intermedias capaces de re-
tener capital humano. El verdadero valor de una descentraliza-
cin, por cierto, no es slo tomar en cuenta los criterios anterio-
res, sino crear oportunidades para los que se quedan. Cmo
hacer esto? Una es la apuesta de ir generando una base produc-
tiva capaz de integrarse a mercados regionales, nacionales e in-
ternacionales en condiciones competitivas. Este aspecto, a mi
entender, ha sido poco introducido en las escuelas de negocios,
preocupadas por cierto, en cmo actuar en un contexto globalizado,

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mas no en el cmo a partir de la constatacin de esta realidad,

los peruanos puedan tener oportunidades en este nuevo contex-
to, siendo as que la globalizacin en nuestro pas puede ser un
proceso "fracturado", a decir de diversos autores.
Pero sobre todo, es crucial incidir en la formacin de recursos
humanos capaces de cubrir las nuevas demandas, producto de
perfiles ocupacionales que no existan antes. Supongamos, por
ejemplo, que producto de la descentralizacin se redefinen una se-
rie de funciones de los directores de colegios y escuelas, mediante
las que se les otorga mayores atribuciones para el nombramiento,
diseo de currculos, gerencia tecnolgica de frontera, por mencio-
nar algunas nuevas demandas. Preguntmonos si en la actualidad
el sistema (privado y pblico) que provee de educadores en el pas
toma en cuenta estos nuevos requerimientos.
Por ello es relevante introducir el aprendizaje del liderazgo
organizacional y la capacitacin en procesos de diseo, ejecu-
cin, control y fiscalizacin, sumamente necesarios para sensibili-
zar la prevencin y la motivacin a un manejo transparente de la
inversin pblica. Slo producto de esta dinmica y de plantear-
nos estas inquietudes, aprenderemos a descentralizar.
Queda pues, un largo camino por recorrer en este tema, pero
hoy tenemos mayores herramientas para que este proceso sea
ordenado y genere los impactos de mejora de calidad de vida que
todos esperamos.

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