POLTICAS PBLICAS EN MXICO

Sintesis: La formacin de una agenda. El caso del maltrato a los nios.

Barbara Nelson

El objetivo de dicha lectura es mostrar a partir de un estudio de caso (el maltrato a

los nios) cmo se conforma una agenda; gracias al ejemplo que propone la
autora se vislumbran claramente los pasos que la teora propone en la primera
parte del texto. Veremos como un caso que pareca aislado, de pronto tiene
reconocimiento oficial y cmo gracias a diversas investigaciones y difusiones
(situacin que lo invisti de legitimidad profesional) el tema logr permear en
muchos sectores de la poblacin hasta llegar al mbito estatal y con ello lograr la
entrada del tema al Congreso Nacional de los Estados Unidos.

Antecedentes:
En 1957 la Oficina Infantil (CB) recomend investigar el descuido, maltrato y
abandono de menores a la instancia correspondiente del cumplimiento de la ley, lo
que result ser el 1 reconocimiento oficial acerca del maltrato infantil. Sin
embargo en la sociedad estadounidense las respuestas al abandono y maltrato
de los nios vinieron del sector privado, principalmente de las sociedades de
proteccin. Desde que aparecieron propuestas del problema al maltrato y
abandono de los nios (PMAN), este tema lleg a ocupar un lugar destacado en
las agendas de la burocracia federal, de las legislaturas estatales y del Congreso
de E.U.
Pero Cmo el PMAN se transform de una preocupacin de caridad privada a un
asunto pblico de bienestar social? Es lo que este estudio de caso intenta mostrar.

Conceptualizar y estudiar la formacin de una agenda:

Qu problemas llegan a ser objeto de intervencin gubernamental?
Por formacin de una agenda podemos entender al proceso por medio del cual
los conflictos y las preocupaciones llegan a recibir atencin gubernamental y a ser
candidatos de resolucin potencial por parte del sector pblico. Cuando se
convierte en la agenda de gobierno es cuando las cuestiones de la comunidad
poltica perciben como dignas de atencin pblica y que caen dentro de la
jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente.
La agenda de gobierno es un tema relativamente nuevo en los estudios de
polticas, sin embargo no son ms que una etiqueta nueva para preocupaciones
antiguas como la definicin de los problemas, las actividades de los grupos de

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inters y sus efectos en las polticas, la expansin de las libertades pblicas de los
ciudadanos.
Por ello hay tres explicaciones del ensanchamiento o cambio de contenido de las
agendas gubernamentales:

Desde una perspectiva organizacional, se consideran 4 etapas distintas para la

formacin de una agenda:

La investigacin de las varias etapas del proceso de formacin de la agenda

implica responder 4 cuestiones metodolgicas:
a) Cmo construir definiciones operativas de estas etapas.
1. Contar con una minuciosa informacin pues las definiciones operativas
dependen mucho del contexto de las organizaciones.

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2. el comportamiento de la organizacin puede englobar +1 categora

analtica.
3. el problema de la asimetra de la prueba.
4. es ms apropiado investigar acciones o instituciones?
5. la personificacin de las actividades de las instituciones.
6. las decisiones ms complejas se vuelven simples cuando se conoce
cmo se producen.
b) Cmo separar la formacin - fijacin de la agenda de otras fases del
proceso de la poltica.
Es difcil saberlo pero de alguna manera siempre son arbitrarias, ms bien habr
que prestar atencin a la manera en cmo proceden las instituciones pblicas y
esto nos ayudar a distinguir entre situaciones en las que el proceso de la poltica
acenta el reconocimiento de las cuestiones.
c) Cmo seleccionar los casos de estudio.
Se sigue una tipologa que permite identificar los casos pertinentes con base en
las caractersticas ms sobresalientes de los problemas a considerar.
d) Cmo descubrir y formular las hiptesis
1) La naturaleza controversial o consensual del asunto.
2) Su caracterizacin como tcnico/cientfico o como social.
3) Su designacin como nacional o internacional

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El comn denominador de todas las investigaciones sobre la formacin de una

agenda es descubrir la manera de definir y marcar las cuestiones es decisiva
para determinar el tipo de atencin que merecer:

ESTUDIO DE CASO

El reconocimiento gubernamental del maltrato y el abandono de los nios

El reconocimiento gubernamental del PMAN se bas parcialmente en una
disposicin cultural e institucional, una condicin estructural que propicio el
cambio. La disposicin del gobierno fue cclico al aceptar nuevas
responsabilidades, pues hay que tomar en cuenta que el gobierno crece en
tiempos de guerra y en pocas donde la justicia social es una preocupacin
poltica de importancia y al contrario, se reduce cuando la eficiencia tiene un
elevado inters poltico.
1. Las Reformas de 1962 a la Ley de Seguridad Social dispona que en cada
localidad existiera asistencia a los nios, as se pas a formar parte del ciclo dela
equidad.
2. La Guerra contra la Pobreza, que mostr la importancia de ofrecer servicios a
los nios como mtodo para eliminar la pobreza.
3. La tesis In Re Gault de la Suprema Corte en 1967, que concedi a los nios la
proteccin de la Ley de los Derechos Fundamentales y
4. La Ley Integral del Desarrollo Infantil que educ a los congresistas a entender la
importancia de cubrir adecuadamente las necesidades de todos los nios.
La preocupacin por los nios no se limit al gobierno. Los pediatras que eran un
grupo profesional con gran prestigio tuvieron la posicin, habilidades y recursos
para investigar patologas que afectaban al sector infantil. Con esta tendencia
cultural en la mente, se muestra el inici de cmo el PMAN lleg a colocarse en la
agenda de la Oficina Infantil del Departamento de Salud hasta la agenda del
Congreso.

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La formacin de una agenda en la Oficina Infantil de Gobierno

En 1874 con el caso de Mary Ellen, el maltrato a los nios recibi por primera vez
la atencin de los medios de comunicacin con la difusin y ayuda de Henry
Bergh. La publicidad fue tanta, que provoc la formacin de la Sociedad
Neoyorkina para la Prevencin de la Crueldad con los nios, de este modo la
responsabilidad de atender estos casos fue encargada por los estados a grupos
privados.
Ochenta aos despus haba dejado de existir el movimiento caritativo de las
asociaciones privadas. Practicar la caridad sobre bases morales ya no tena la
misma vigencia social y para finales de la 2GM prcticamente haba desaparecido
el inters por los servicios de proteccin a los nios.
Entonces, Qu provoc el inters de la CB en un asunto que gradualmente haba
terminado por perder apoyo?
El inters se origin por las investigaciones realizadas por la Asociacin
Humanstica Norteamericana (AHA), quien difundi material acadmico formativo
para pediatras y trabajadores sociales; para 1954 la AHA levant la 1 encuesta
nacional sobre nios maltratados y un ao despus, los resultados se
distribuyeron en la asistencia social y fueron vendidos al pblico a un coso
mnimo.
Los profesionales interesados contribuyeron a transmitir al CB el maltrato a los
nios como un problema nacional, este apoyo inicial para investigar sobre el
maltrato a los nios posibilit que se desarrollar un pequeo pero activo grupo de
profesionales cuyas recomendaciones seran importantes para precipitar la
respuesta estatal. De gran ayuda fue Henry Kempe, pediatra que realiz el
seminario Sndrome del Nio Golpeado, al resaltar los aspectos mdicos del
problema le dio legitimidad profesional (la etiqueta); ah los medios iniciaron la
publicidad del problema.
La conferencia recomend que la CB bosquejara el modelo de notificacin
obligatoria del maltrato a los nios y recomend tambin que este borrador fuera
difundido en lo
s estados con una fuerte recomendacin a favor de su adopcin. Dicho modelo de
ley fue escrito y distribuido ampliamente en 1963. Por medio de esta accin se
mont una segunda fase de la campaa, alcanzar las agendas de cincuenta
legislaturas estatales.

La formacin de una agenda en las legislaturas estatales

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En 1963 la CB public El nio maltratado: legislar acerca de la notificacin del

nio fsicamente maltratado, este texto recorri instancias estatales encargados
del bienestar infantil al margen de la CB sin embargo algunos folletos llegaron a
manos de legisladores interesados, lo que provoc que ese mismo ao, 18
estados reconocieran el maltrato infantil como asunto pblico y presentaran
iniciativas de ley. Para 1967 todos los estados haban respondido al problema del
maltrato de los nios estableciendo leyes de notificacin voluntaria u obligatoria;
de las primeras 13 leyes estatales slo 10 eran leyes de notificacin; las otras 3
definan el maltrato infantil y discutan los lmites de la sentencia.
El lapso ocurrido entre el establecimiento de la agenda y la accin fue tan corto en
algunos estados que es difcil mantener la distincin emprica entre el
reconocimiento y la cuestin de la respuesta. Por su parte a los polticos les
agradaba verse asociados con un ASUNTO DE VALENCIA tan permanente como
el maltrato de los nios, principalmente porque no se demandaban fondos pblicos
(la prctica legislativa de no asignar dinero extra tuvo consecuencias importantes),
as la legislacin en contra del maltrato infantil result un triunfo seguro y fcil para
todos los legisladores pues no gastaban un centavo de fondos pblicos. Todos
quedaron registrados en la votacin a favor de una idea central: la importancia de
los nios.
Aunado a lo anterior, tambin existan grupos profesionales (mdicos, abogados,
enfermeros, maestros, etc.) que a travs de sus recomendaciones acrecent la
demanda en favor de la accin estatal. Las legislaturas respondieron pronta y
decididamente.

La formacin de una agenda en el Congreso

El camino hacia el Congreso Nacional empez en 1969 con el congresista
demcrata Mario Biaggi, quien presento varias iniciativas de ley y de vez en
cuando habl sobre el aumento nacional del maltrato a los nios. Sin embargo sus
hechos quedaron slo en buenas acciones pues cometi una serie de errores
donde el mismo sistema se protega, uno de ellos, fue la promocin de una
reforma a la Ley de Seguridad Social, la cual era conocida precisamente por la
indiferencia frente a la legislacin de los derechos sociales.
En 1972 el Subcomit de Nios y Jvenes recibi el inters de los derechos
legales de los nios y tras una ardua difusin un ao despus en 1973, el senador
Mondale decidi concentrarse en el asunto del maltrato infantil; mencionaba que
ni siquiera Nixon poda estar a favor del maltrato de los nios, con ello
auguraba una respuesta afirmativa en torno al caso.
Mondale present la iniciativa de ley (significaba que el asunto haba sido
adoptado), las audiencias se organizaron enfatizando los casos ms extremos, el
sensacionalismo tuvo xito. La cualidad de Valencia qued reflejada en la

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votacin: 57 a favor, 7 en contra (Senado) y 354 a favor y 56 en contra (Cmara

de Representantes).
El 24 de abril de 1978 se promulgo la Ley para la Prevencin y Tratamiento al
Maltrato a los Nios y Reforma de la Adopcin (CAPTARA), la cual se vio
afectada por dos asuntos: los subsidios para adoptar nios y la CAPTARA no
alcanz a legislar sobre la adopcin pero s incluy una multa de 50md y un
mximo de 20 aos de prisin para quienes producan o permitan pornografa
infantil pornografa infantil y juvenil. (Vigencia dentro de la agenda).
Entrevistando en relacin a la pornografa infantil y el maltrato a los nios, desde
la perspectiva de mantener una agenda, se enfrentaron a dos premisas:
1) El maltrato y descuido de los nios necesitaban la infusin de atencin
procedente de un comportamiento ms atroz ara mantener el apoyo del Congreso
2) Que la pornografa infantil estaba aprovechando la legitimidad del maltrato y
abandono de los nios porque resultaba dudoso que pudiera o debiera
mantenerse como asunto diferente.
Para 1973 los administradores informaron que el asunto del maltrato resulto
divisionista en el sentido de que a este respecto se opusieron el Congreso y la
Administracin. Por otro lado, los integrantes profesionales del personal de la CB
simpatizaban tanto que algunos se negaron a dar testimonio en contra del
proyecto de ley (se nota la importancia de los asuntos de Valencia pues proveen
de un respiro en la acrimonia de la vida poltica normal).
Si la poltica es la ocupacin cotidiana, cualquier asunto tiene que tener un
consenso dentro de la esfera de uno mismo al igual que dentro de la sociedad.

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