Captulo XX

TIPOS JURDICOS DE PLANIFICACIN

Sumario
1. Existen muchos ms de dos tipos de planificacin................... XX-1 / 411
2. Planificacin imperativa e indicativa........................................ XX-2 / 412
3. Planificacin imperativa del sector estatal de la economa...... XX-3 / 413
4. Planificacin indicativa.............................................................. XX-4 / 414
5. Relatividad de la distincin entre planificacin imperativa e
indicativa..................................................................................XX-6 / 416
6. Planificacin centralizada.........................................................XX-6 / 416
7. Planificacin centralizada y socialismo.....................................XX-8 / 418
8. Planificacin descentralizada....................................................XX-9 / 419
9. Planificacin centralizada, ejecucin descentralizada............ XX-10 / 420
10. Planificacin socialista y no socialista.................................. XX-10 / 420
11. Planificacin integral y parcial............................................. XX-11 / 421
12. Planificacin rgida y flexible................................................XX-12 / 422
13. Planificacin polticamente autoritaria y liberal..................XX-12 / 422
14. Planificacin concertada o democrtica y unilateral o auto-
crtica..................................................................................... XX-14 / 424
15. Grfico comparativo............................................................... XX-16 / 426
 Captulo XX

TIPOS JURDICOS DE PLANIFICACIN1

1. Existen muchos ms de dos tipos de planificacin

Usualmente se sostiene en la doctrina que los tipos de planificacin ya res-

tringido el concepto con las limitaciones que hemos introducido en el captulo
primero son slo dos: La planificacin imperativa y la planificacin indicativa.
La primera se caracterizara porque sus directivas son impuestas a la colectivi-
dad, como normas obligatorias de conducta, al par que la segunda es meramente
sugerida por el gobierno a la comunidad, y si bien ofrece estmulos para persuadir
o disuadir a los individuos a ajustarse al plan, no lo impone, y los individuos son
en definitiva libres de ajustarse o no a l.
Sin embargo, a poco que se profundice sobre el tema, se advierte que bajo esa
bsica coincidencia en dividir dos grandes tipos de planificacin, que podramos en
general identificar como la planificacin sovitica y la planificacin occidental, se
esconde una larga serie de matices de cierta importancia. Estos matices se advier-
ten con mayor claridad cuando se toma debida cuenta de las otras denominaciones
con que tambin se intenta calificar a la planificacin sovitica y occidental; se
habla as de: 2) Planificacin centralizada y descentralizada; 3) socialista y no
socialista; 4) integral y parcial; 5) rgida y flexible; adems, se agrega de la pla-
nificacin occidental que ella es democrtica, concertada y liberal, con lo que,

1
La indicada en el captulo anterior y adems: Spagnuolo Vigorita , Vincenzo, Figure di pro-
grammazione economica imperativa e costituzione, en la rey. Il diritto delleconomia, n 9, 1961, p.
1032 y ss.; del mismo autor, Liniziativa economica privata nel diritto pubblico, Npoles, 1959; M az-
zarolli, L eopoldo, I piani regolatori urbanistici nella teoria giuridica Bella pianificazione, Padua,
1966; Giannini, M assimo Severo, Sull azione dei pubblici poteri nel campo delleconomia, Rivista
di diritto commerciale, ao LVII, 1959, n 9/10, p. 313 y ss.; P redieri, A lberto, Considerazioni su
piani di svluppo e piani territoriali, revista I1 diritto delleconoma, n 10, Turn, 1961, p. 1121
y ss.; Bnard, Jean; K aldor , Nicholas; K alecki, M ichael; Leontieff, Wassily, y T inbergen, Jan,
Programacin del desarrollo econmico, Mxico, 1965; M annheim, K arl , Libertad, poder y plani-
ficacin democrtica, Mxico, 1960; H ackett, John, y H ackett, A nne-M arie, Economic Planning
in France, Londres, 1963.
XX-2 derecho administrativo de la economa

haciendo una nueva conjuncin de caractersticas opuestas, podramos agregar la

distincin entre planificacin: 6) Polticamente autoritaria y polticamente liberal,
y 7) democrtica o concertada, y unilateral o autocrtica.
A primera vista esto pareciera ser un mero juego de palabras, que cubrira
siempre la misma realidad; sin embargo, debe advertirse que son muy raros los
ejemplos de planificacin que sean a la vez, por un lado, imperativa-centralizada-
socialista-rgida-integral-autocrtica-unilateral-polticamente autoritaria, y por
el otro, indicativa-descentralizada-nosocialista-flexible-parcial-democrtica-
concertada-polticamente liberal. Esa suma de caractersticas hara en cada caso
el modelo ms perfecto del respectivo tipo de planificacin y es posible encontrar
casos de pases que responden ntegramente a alguno de ellos; pero la realidad
ms frecuente en el mundo es, a nuestro juicio, que los tipos de planificacin res-
ponden principalmente a uno u otro de esos modelos, pero nunca totalmente. De
all la necesidad de investigar el significado de cada una de esas caractersticas
a fin de poder luego analizar ms acabadamente cul es la naturaleza de la pla-
nificacin imperante en cada pas, y a fin de poder determinar con precisin no
slo cuntos tipos de planificacin hay sino, lo que es ms importante, qu tipo
de planificacin se prefiere o postula para el pas que se considere. Dejamos con
ello dicho que nos parece una simplificacin errnea, el estimar que existen slo
dos grandes tipos de planificacin, que se pudieran caracterizar en general como
la sovitica imperativa, etc. y la occidental indicativa, etc.

2. Planificacin imperativa e indicativa

Planificacin imperativa y el rgimen del Estado de Derecho. Bajo estas dos

caractersticas se quiere designar el modo en que las directivas del plan estn
destinadas a cumplirse: Obligatoriamente o no.
La planificacin imperativa, en el sentido de fijar el gobierno qu es lo que
debe producirse, venderse, consumirse, etc., por parte de toda la colectividad,
en principio slo es viable bajo un rgimen que no sea el del Estado de Derecho,
pues implica poco menos que la lisa y llana supresin de la voluntad de los indi-
viduos, que queda as totalmente sometida a las indicaciones del plan. Con todo,
no debe pensarse por ello que es necesariamente nsita a los regmenes de tipo
socialista, ya que no es patrimonio exclusivo de ellos el suprimir los principios
bsicos del Estado de Derecho; tambin en las dictaduras de centro y de derecha
es perfectamente posible, desde el punto de vista terico y prctico, imponer una
planificacin imperativa.
Ahora bien, identificar planificacin imperativa con regmenes de fuerza de
izquierda o de derecha es slo vlido en sus grandes lneas, y en cuanto la
planificacin sea ntegramente imperativa. Es slo la pretensin de imponer la
totalidad de las prescripciones de un plan integral lo que comporta una supresin

412
 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-3

de los derechos individuales, ya que, por el contrario, no es desconocida ni mucho

menos en los regmenes de tipo liberal la imposicin de determinadas normas
de conducta a la comunidad. Prcticamente no existe pas en el mundo que a
travs de la legislacin ordinaria, en el ejercicio del llamado poder de polica2
sobre la salubridad, moralidad, higiene, etc., no haya establecido obligaciones y
prohibiciones que los administrados estn forzados a seguir, bajo amenaza de
aplicacin de las sanciones preestablecidas; nada de extrao habr, por lo tanto,
en que tambin alguna obligacin o prohibicin aparezca impuesta a travs de la
planificacin. En suma, y por lo que se refiere a los particulares, la planificacin
no es imperativa porque tenga algunas normas impuestas a la colectividad, sino
porque la totalidad o la mayor parte de sus disposiciones tengan ese carcter; lo
que decide, entonces, el carcter imperativo de la planificacin, es la predomi-
nancia de las normas obligatorias de conducta.

3. Planificacin imperativa del sector estatal de la economa

En relacin al carcter imperativo de la planificacin es necesario separar concep-

tualmente uno de sus aspectos, cual es el del carcter que la planificacin tenga
con relacin al propio sector estatal. Por lo que se refiere a las distintas ramas
de la administracin central, y a los distintos organismos, entidades, empresas,
etctera, dependientes del Estado central, pareciera que no pueda existir duda
alguna de que la planificacin debe ser imperativa;3 no tendra sentido que un ente
autrquico se alzara contra el plan del gobierno central, y pretendiera en base a su
autarqua destruir la necesaria unidad de accin del plan; esto hace a la misma
naturaleza de la organizacin estatal y al sentido comn, por lo que no podra
atacarse a un plan por su carcter imperativo en relacin al sector estatal, ni po-
dr tildrselo de imperativo por tal causa; dicho en otras palabras, el nmero de
obligaciones que el plan impone a los entes estatales no puede computarse cuando
se trata de determinar si se trata de un plan predominantemente imperativo o no.
Con todo, esta observacin no puede ser llevada a sus extremos, ya que si hay un
sector estatal de la economa que es mayor que el sector privado, la imperatividad
predominante del plan se desprende de esa mayora del sector estatal antes que
de la propia naturaleza de imponerse a l. Por ello, airemos que la imperatividad
del plan sobre los entes estatales no debe computarse a efectos de determinar si es
o no un plan imperativo, siempre que el sector estatal sea minoritario en relacin
al total de la economa del pas.

2
Sobre esto puede verse el trabajo La crisis de la nocin de poder de polica, en nuestro libro
Estudios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1963, p. 9 y ss., y supra, cap. X.
3
Podemos considerar que para el sector pblico el plan toma un carcter imperativo dado que
est directamente bajo el control de los organismos responsables del plan; ello representa una
posibilidad y a la vez una exigencia para seguir ms fielmente el programa de accin, Beneria de
Surkin y otros, Planificacin y desarrollo, op. cit., p. 131.

413
XX-4 derecho administrativo de la economa

En otro sentido, es de advertir que si alguna duda puede haber acerca de la

necesidad o la naturaleza de la planificacin sobre la empresa privada, en lo que
respecta a la empresa estatal la necesidad de ella y su naturaleza amplia estn
ms all de discusin;4 sin embargo, es un ejemplo comn en nuestros pases
que aunque exista un plan de desarrollo la actividad de los entes pblicos no est
planificada ni en detalle ni en general; entes autrquicos, empresas del Estado,
etc., marchan a la deriva, superponiendo su accin y realizando actividades
no pocas veces contrapuestas; no existe conciencia de la necesidad de obrar en
conjunto, para el logro de objetivos comunes, sino que se tiende obrar tanto o
ms egostamente que cualquier empresario comn: Este ltimo movido tal vez
por el espritu de lucro, aqullos movidos por el espritu burocrtico de obtener
mayor poder, incluso a expensas de los dems.
La actual legislacin argentina sobre planificacin (decreto-ley del 30-IX-66)
establece que: Las decisiones adoptadas por la autoridad responsable del sistema
sern de cumplimiento obligatorio para el sector pblico, nacional, provincial,
municipal y sern de orientacin a las actividades del sector privado (art. 4),
concepto que es reiterado en el art. 33, de acuerdo al cual: Una vez aprobados los
respectivos programas por el Presidente de la Nacin, sus previsiones se conver-
tirn en imperativas para el sector pblico y orientadoras para el sector privado.

4. Planificacin indicativa

En la planificacin indicativa los objetivos y las disposiciones del plan no son

impuestas con carcter obligatorio a la comunidad; ahora bien, si la actitud del
Estado se limitara a la mera enunciacin del plan indicativo, evidentemente se-
ran dbiles las posibilidades de que los empresarios y los individuos en general
se ajustaran a l; el plan correra un grave riesgo de ser ineficaz.
Por ello es que la planificacin indicativa supone como elemento primordial
de su ejecucin la fijacin de elementos de disuasin y de persuasin5 a fin
de desalentar y alentar, respectivamente, el acogimiento de los empresarios a
las preceptivas del plan. Los instrumentos de persuasin, que operan simult-

4
Lewis, W. A., La planeacin econmica, Mxico, 1957, p. 120.
5
En rigor, slo cabra hablar tal vez de instrumentos de persuasin, esto es, de ventajas, privile-
gios, etc., que se acuerden a quienes se ajustan al plan. El elemento disuasivo surge directamente
de all, en la medida en que quien no se ajuste al plan no recibir tales beneficios. No otro tipo de
elementos disuasivos seran admisibles en la planificacin indicativa, pues si se aplican sancio-
nes multas, recargos, etc. por el incumplimiento de las normas del plan, ya salimos del mero
campo de la disuasin para entrar a la indudable imposicin de una regla de conducta. No debe
olvidarse, en efecto, que es tpico de una regla obligatoria precisamente el que ante su incumpli-
miento deba aplicarse una sancin al infractor. Sobre la nocin de deber jurdico en este sentido,
ampliar en nuestro libro Introduccin al derecho administrativo, Buenos Aires, 1966, p. 327 y ss.,
especialmente p. 336 y ss.

414
 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-5

neamente como instrumentos de disuasin (por aquello que no incluyen) son

principalmente los siguientes:6
a) Poltica crediticia, mediante la adopcin de escalas de prioridades para
acordar crditos bancarios a largo o mediano plazo a las empresas que realizan
inversiones que se ajustan a los objetivos del plan.
b) Poltica fiscal, gravando especialmente las actividades que se apartan de los
preceptos del plan, y aligerando la carga fiscal, o incluso liberando totalmente
de ciertos impuestos a las producciones que se ajustan a los objetivos del plan;
descargas fiscales en favor de empresas que se instalan en zonas poco desarro-
lladas, etc.
c) Poltica administrativa, facilitando los trmites relativos a la radicacin de
ciertas industrias, al otorgamiento de licencias de importacin o de fabricacin;
realizando cuasi-contratos con las empresas que aceptan modificar sus produc-
ciones o inversiones de modo que resulten compatibles con las disposiciones del
plan, recibiendo a cambio la seguridad de ciertas ventajas o privilegios, no slo
mediante actos unilaterales de la administracin que otro gobierno podr el da
de maana modificar, sino mediante figuras poco menos que contractuales, esto
es, acuerdos bilaterales de voluntad entre la administracin y el empresario, que
obligan por igual a ambos.
d) Poltica de inversiones, canalizando las inversiones de las empresas pblicas
de modo que fortalezcan los polos de desarrollo que se desean crear, etc.
Todas estas medidas de disuasin y de persuasin tienen as la caracterstica
comn de operar de manera indirecta7 a diferencia de la planificacin imperati-
va, que se dirige directamente a los individuos, imponindoles una determinada
conducta; por ello se ha podido decir con acierto que la planificacin indicativa
opera en cierto modo en forma impersonal;8 segn Benard, se comprueba una
desaparicin casi completa de los controles directos,9 que son entonces eficazmente
sustituidos por los citados controles indirectos.

6
Ver, entre otros, Beneria de Surkin, op. cit., p. 135; Bnard, Jean, Los mtodos de la plani-
ficacin francesa y su adaptacin a los pases en tas de desarrollo, en el libro Programacin del
desarrollo econmico, Mxico, 1965, p. 35 y ss., p. 40.
7
As Beneria de Surkin, op. cit., p. 136; Bnard, op. ult. cit., p. 40; Bettelheim, op. cit., p. 142.
8
P rebisch, R al , Hacia una dinmica del desarrollo latinoamericano, Mxico, 1963, p. 72: El
Estado no prescribe la conducta de los individuos, lo que han de hacer o de dejar de hacer en la
actividad econmica. No adquiere potestad sobre ellos, sino un poder impersonal sobre las fuerzas
que los mueven. Este poder tiene que ejercitarse fundamentalmente por medio de incentivos a la
accin econmica, antes que por la compulsin, una vez superados los obstculos estructurales que
sofocan el desarrollo, porque la compulsin en el funcionamiento del sistema lleva al poder arbi-
trario sobre los individuos ...el poder del Estado, con ser muy grande, puede ejercerse en un plano
absolutamente impersonal, sin subordinacin alguna de aqullos. (Op. cit., pp. 72 y 73.)
9
Bnard, op. loc. cit.

415
XX-6 derecho administrativo de la economa

5. Relatividad de la distincin entre planificacin imperativa e indicativa

Dijimos que lo que decide la imperatividad de un plan es la predominancia

de las normas obligatorias de conducta; con ello estamos diciendo no slo que
hay lugar para medidas compulsivas dentro de la planificacin indicativa, sino
tambin que puede haber instrumentos indirectos de persuasin dentro de la
planificacin imperativa. Lo importante, desde luego, seguir siendo aquello que
sea ms tpico y frecuente dentro de las normas del plan.
Seala un informe de las Naciones Unidas, refirindose a la planificacin
de tipo imperativo, que aunque los planes de las empresas y otras unidades
econmicas tienen un carcter obligatorio,10 la obligacin de dar cumplimiento
a los planes y a las normas administrativas de las autoridades supervisoras se
complementan con sistemas de incentivos destinados a estimular el cumplimiento
o la superacin de los planes;11 sin embargo, adems de las recompensas por
el cumplimiento o la superacin de los objetivos fijados en los planes, existen
tambin diversas sanciones por incumplimiento de los planes.12 En suma, la
imperatividad del plan no excluye la aplicacin de elementos de persuasin, ni la
existencia de stos elimina el carcter imperativo del plan; por lo dems, es obvio
que el grado de persuasin existente en estos planes es muy limitado, ya que se
complementa con la aplicacin de sanciones a quienes fallan en el cumplimiento
del plan; y esto ltimo ya no puede considerarse tanto un factor de disuasin
como una directa imposicin de una conducta determinada.
No debe pensarse sin embargo que no pueda haber planificacin predominan-
temente indicativa en un pas socialista; si bien no hay actualmente ejemplos
que puedan ofrecerse en este sentido (dando al trmino socialista el significado
restringido de propiedad colectiva de ms de un cincuenta por ciento de los me-
dios de produccin), nada impide desde el punto de vista terico que ello pueda
suceder; como dice Benard, la planificacin indicativa se puede adaptar a una
economa socialista desarrollada, en la cual interviniera cierta descentralizacin
en la ejecucin del plan.13

6. Planificacin centralizada

La planificacin centralizada consiste bsicamente en que sea un slo organismo

central el que, con una visin de conjunto de la economa, tome las decisiones

10
Planificacin del desarrollo econmico, Nueva York, 1963, p. 83.
11
Naciones Unidas, op. cit., p. 84. Esos incentivos son, con todo, de tipo personal y directo, antes
que impersonal o indirecto: Se trata de mejoras en los sueldos y salarios, primas concedidas al
personal dirigente, profesional y tcnico, destinar parte de la utilidad de las empresas a un fondo
destinado a elevar el nivel de vida de los trabajadores, etc. Ver informe citado, p. 84; el subrayado
es nuestro.
12
Op. cit., pp. 84 y 85.
13
Bnard, op, cit., p. 35.

416
 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-7

de la planificacin; de all que tambin se la denomina planificacin basada

en decisiones centralizadas.14 No se trata de que todas las decisiones se toman
centralmente, sino slo las principales: Entre stas las relativas a los precios y
al volumen de inversin y de salarios, a las grandes lneas de los programas de
produccin y de inversin.15 Siempre queda, pues, un cierto margen para la libre
adopcin de las decisiones de carcter corriente o destinadas a resolver problemas
particulares.16
Usualmente, el plan centralizado prev detalladamente no slo las metas
fijadas para cada unidad econmica, sino tambin los medios que se requieren
para alcanzarlas. Respecto de estas metas, que se especifican en normas con-
cretas, suelen darse las cifras previstas en materia de produccin, insumo de
material, inversiones, fuerza de trabajo, nmina de salarios, tasas medias de
salarios por rama de actividad y otros importantes indicadores.17 Con todo, el
grado de detalle o amplitud de tales indicaciones no es el mismo en todos los
pases con planificacin centralizada,18 e incluso se ha producido una evolucin
en los ltimos aos que tiende a estructurar y enunciar el plan central dando
slo los indicadores de carcter general y a disminuir el alcance y el nmero de
las normas muy detalladas que se daban a las empresas, con lo que stas gozan
de mayor autonoma e iniciativa para actuar.19
Entre las ventajas de la planificacin centralizada se menciona sustancial-
mente el ajuste a priori de la economa, el hallar por adelantado los problemas
planteados por el desarrollo y solucionarlos de la misma manera, en lugar de
encontrar los errores slo despus que ellos han sido cometidos y cuando no hay
posibilidad prctica de corregirlos. Cuando el empresario individual adopta una
decisin en cuanto al volumen de inversin, etc., el error o el acierto de ella no
se pone de manifiesto hasta despus, cuando se producen los ajustes efectivos en
la economa. Por eso, cuando una decisin es errnea, no lo saben hasta que apa-
recen las consecuencias desfavorables, y si tienen que tomar una nueva decisin,
lo errneo o lo acertado volver a manifestarse con retraso.20
En realidad, el mismo argumento puede esgrimirse a la inversa, y afirmarse
que cuando en una empresa individual se advierte el error cometido por el pla-
nificador central, no se est ya en condiciones de corregirlo hasta despus que
sus consecuencias perniciosas han sido demostradas. Por lo dems, el excesivo
detalle de las regulaciones centrales ha probado ser perjudicial para la econo-
ma, sofocando la iniciativa de las empresas individuales, y sa es la razn por
14
Bettelheim, op. cit., p. 191.
15
Bettelheim, op. loc. cit.
16
Bettelheim, op. loc. cit.
17
Naciones Unidas, Planificacin del desarrollo econmico, Nueva York, 1963, p. 82.
18
Naciones Unidas, op. loc. cit.
19
Naciones Unidas, op. cit., p. 35.
20
Bettelheim, op. cit., p. 184.

417
XX-8 derecho administrativo de la economa

la cual en los pases con planificacin tradicionalmente centralizada se advierte

un progresivo avance hacia la descentralizacin.21

7. Planificacin centralizada y socialismo

Se ha dicho con cierta frecuencia que cuando la economa es de tipo socialista,

basada por lo tanto en la propiedad pblica, no slo facilita sino que tambin
exige una planificacin de este tipo,22 es decir, que la planificacin centralizada
es la nica que se conforma a la estructura de una economa socializada.23 Sin
embargo, ello puede resultar un juicio algo apresurado, si se separan los dis-
tintos aspectos que la planificacin comporta, y se considera aisladamente esta
caracterstica de que las decisiones principales sean adoptadas centralmente.
En efecto, ni una economa socializada exige inexcusablemente que la planifica-
cin sea centralizada, ni la planificacin centralizada es totalmente incompatible
con un rgimen de propiedad privada. Como ejemplo de lo primero puede recordar-
se el caso de Yugoslavia, pas socialista con planificacin descentralizada: Las
empresas de Yugoslavia son unidades autnomas que no estn subordinadas por
ninguna obligacin particular a las autoridades en lo que respecta a sus unidades
de produccin. Cada empresa decide libremente su produccin, sus ventas, sus
precios y su poltica de inversiones;24 Las autoridades gubernativas tampoco
determinan la parte de los ingresos retenidos que las empresas ahorran, sino
que la deciden en forma autnoma los consejos de trabajadores;25 de igual modo
deciden los salarios, aunque respetando el principio general de que todo aumento
de sueldos y salarios debe corresponder a un aumento de la productividad o de,
los ingresos de las empresas.26
A la inversa, la planificacin centralizada no es necesariamente incompatible
con un sistema no socialista, primero porque ya sealamos que puede perfec-
tamente darse un estado totalitario bajo un rgimen de propiedad privada, y
segundo porque las decisiones globales pueden ser adoptadas centralmente pero
no impuestas imperativamente a la colectividad. Aqu es donde ms se advierte
la utilidad de no confundir los distintos matices de planificacin en slo dos
grandes categoras: Si simplificamos excesivamente la cuestin, y pensamos que
toda planificacin centralizada es imperativa, entonces el principio que ahora
criticamos podra tener alguna justificacin; pero si en cambio deslindamos
correctamente lo que es decisin central, pero meramente sugerida, de lo que
sea decisin central impuesta, vemos que aquella supuesta incompatibilidad

21
Sobre esto ltimo ver Naciones Unidas, op. cit., pp. 34 y 35.
22
Naciones Unidas, op. cit., p. 33.
23
Bettelheim, op. cit., pp. 192 y 193.
24
Naciones Unidas, op. cit., pp. 94 y 95.
25
Naciones Unidas, op. cit., p. 96.
26
Op. loc. cit.

418
 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-9

no existe.27 Muy por el contrario, podra incluso decirse que es de la esencia de

toda planificacin, sea o no socialista, el que exista una visin de conjunto de
la economa, una consideracin global y a priori de sus problemas, y un ofreci-
miento previo de soluciones; en la economa no socialista no tiene por qu haber
necesariamente slo ajustes a posteriori: Tambin puede el empresario ajustarse
voluntariamente, a priori, a la decisin tomada centralmente coordinando por
adelantado los diversos factores en juego.

8. Planificacin descentralizada

Si hablamos de planificacin descentralizada, para sealar el reverso de la lla-

mada planificacin centralizada, es frecuentemente para sealar dnde reside
el aspecto puramente volitivo y no obligacional: Si en los empresarios o en el
gobierno. No se trata, pues, de que cada empresario haga una parte del plan: El
plan, cmo tal, es siempre confeccionado por una oficina central de planificacin;28
lo que vara en la planificacin centralizada es el modo en que aquella decisin
de la oficina central es llevada a la prctica: Si por propia determinacin de los
planificadores, o por la decisin libre e individual de los empresarios.
Como se advierte fcilmente, esto no est ligado a una estructura capitalista o
socialista de la economa (ya que en tales alternativas lo nico que variar ser
que haya un empresario o un organismo del cuerpo de trabajadores para tomar
la decisin y llevarla a cabo), sino en mayor grado a una concepcin liberal o to-
talitaria del Estado: Si se han suprimido las voluntades individuales, entonces la
planificacin es centralizada pues toda decisin viene impuesta desde el gobierno
y no se deja margen a la libre determinacin del sujeto; si en cambio se planifica
manteniendo un cierto mbito de libertad individual, entonces la decisin del
planificador aparece como una mera sugestin, apoyada por incentivos, pero
sugestin al fin y no una imposicin.
En ltima instancia, pues, la eleccin de uno u otro tipo de planificacin deja de
ser una cuestin puramente tcnica para transformarse en una opcin valorativa.
Cualquier plan que se proponga mejorar de alguna manera la vida material y
espiritual del hombre, tiene que desarrollarse por medios coherentes y condu-
centes a su finalidad. La libertad no puede afirmarse por medio del despotismo
y la tirana, y el bienestar general no puede conseguirse mediante el sacrificio
y la opresin del hombre29
27
Por ello ha podido afirmarse que hay una contraposicin infundada entre la planificacin
estatal centralizada y la iniciativa privada: Myrdal , Gunnar , Teora econmica y regiones sub-
desarrolladas, Mxico, 1959, p. 93.
28
Decimos una, refirindonos tan slo a la unidad ms simple, pues es evidente que adems de
la oficina central de planificacin debe haber tambin oficinas regionales, que apliquen los objetivos
del plan central a la regin.
29
Palerm, op. cit., p. vj. Esto est en estrecha relacin con la distincin entre planificacin au-
tocrtica y democrtica, a que nos referimos ms abajo.

419
XX-10 derecho administrativo de la economa

9. Planificacin centralizada, ejecucin descentralizada

Vimos ya que la planificacin centralizada se concibe centralmente y se impone

desde la cspide, mientras que la planificacin descentralizada, si bien se pue-
de concebir igualmente desde un rgano central, no se impone desde all a la
colectividad, sino que se sugiere simplemente a los particulares. Ambos tipos
de planificacin tienen sin embargo un denominador comn: En ambos casos la
concepcin y elaboracin del plan se hace a travs de organismos centrales, y en
ambos casos la ejecucin del plan se confa a entes, organismos o personas des-
centralizados. Esto ltimo es lo que queremos destacar ahora: Ni siquiera en la
Unin Sovitica, ejemplo clsico de planificacin centralizada, se encuentra que
la ejecucin del plan est a cargo de los mismos rganos centrales del Estado;
por el contrario, dicha ejecucin es confiada a las distintas empresas estatales
descentralizadas, las que operan con cierta libertad de accin en cuanto a sus
decisiones corrientes. Del mismo modo, en la planificacin descentralizada, son
los entes estatales descentralizados, en la medida que existan, y los particulares,
quienes proceden o deben proceder a la ejecucin del plan; la diferencia residira
en que en el segundo caso, tratndose de los empresarios, ellos tendran adems
libertad para ajustarse o no a las prescripciones del plan.
De esto puede recogerse una enseanza fundamental: Que aunque la concep-
cin del plan pueda confiarse a un organismo central, siempre su ejecucin debe
realizarse en forma descentralizada, sea a travs de los propios entes estatales
descentralizados o de los administrados o de ambos en las respectivas medidas
en que la concepcin vigente los admita.

10. Planificacin socialista y no socialista

Hemos visto ya que los conceptos de planificacin centralizada y de plani-

ficacin imperativa no necesariamente van unidos, ni tampoco planificacin
centralizada y planificacin socialista (como ejemplo de esto ltimo, puede
recordarse nuevamente el caso de Yugoslavia); veremos ahora en qu consiste
afirmar de una planificacin que ella es socialista.
Si partimos de la hiptesis de que la propiedad colectiva de los medios de
produccin es una conditio sine qua non de un estado socialista,30 es obvio que
el carcter socialista o no de una planificacin slo puede decidirse atendiendo
a tal circunstancia: Cuando la mitad o ms de la propiedad es pblica, y una
porcin importante del resto pertenece organizaciones que aunque no estatales

30
As por ejemplo E scobar Gerda , op. cit., p. 104. No debe caerse en el error vulgar de llamar
socialistas a algunos pases nrdicos (Suecia, Noruega, etc.) que tienen un avanzado rgimen so-
cial en materia de asistencia, previsin, etc., pero manteniendo el sistema de la propiedad privada
de los medios de produccin: Estos pases podrn ser socialistas en un sentido asistencial, pero
no lo son en sentido econmico; esto no es sin duda una crtica, sino una clarificacin conceptual.

420
 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-11

participan de un cierto carcter pblico (cooperativas, etc.) nos encontramos ante

un pas socialista; a su vez, generalmente se admite que el mximo porcentual de
propiedad pblica admisible en un pas para poder ser considerado no socialista
es de un 20 a un 35%.31 Pues bien, si la planificacin prev nacionalizaciones o
una ampliacin del sector pblico de la economa que rebasa tales lmites, ella
debe ser calificada como socialista, prescindiendo de que sea o no imperativa,
centralizada, etc.; a la inversa, su posible centralizacin o incluso imperatividad
no la transformar en socialista si la propiedad pblica no se encuentra en tales
ndices ni se proyecta llevarla a ellos.
La cuestin reside en parte en el grado de propiedad pblica; en parte tam-
bin, sin embargo, en la finalidad con que la propiedad se incorpore al sector
pblico; toda nacionalizacin que no persigue un claro fin propio inevitablemente
se transformar, consciente o inconscientemente, en un fin en s misma, y por
lo tanto, en una nacionalizacin socializante. Como dice Robson, hasta donde
concierne al Estado del bienestar, la nacionalizacin no es un fin en s mismo
sino un medio para otros fines, tales como ms alta productividad, contabilidad
y control pblico, progreso tcnico, mejores relaciones laborales, mejoramiento de
la organizacin, eliminacin del mvil de lucro, una tasa ms alta de desarrollo
de capital, control de precios, etc. De ah que mientras que un Estado socialista
o comunista llevara la nacionalizacin de la industria o comercio a una escala
total, como una cuestin de principios, un Estado de bienestar nacionalizara
solamente hasta el lmite requerido para alcanzar los objetivos de bienestar.32

11. Planificacin integral y parcial

Hemos sealado ya que el concepto de planificacin integral, y no integrada,

se refiere a la total regulacin por el Estado de la vida econmica del pas, lo
que ocurre generalmente en los pases socialistas, ayudado por el hecho de que
la propiedad de los medios de produccin est en su integralidad en manos del
Estado. No es una cosa inseparable de la otra, segn vimos, pero usualmente
van unidas ambas caractersticas: Toda planificacin socialista es tambin, al
mismo tiempo, total o integral.
En cambio, la planificacin ser en este aspecto parcial cuando el Estado
no se fundamente en la propiedad colectiva sino en la propiedad individual; ser
parcial, con todo, no en el sentido de que no contemple el resto de la economa,
sino de que no le impone previsiones detalladas acerca de cul habr de ser su
accin futura; el plan se limitar de tal modo a fijar normas ms o menos concre-
tas que impondr a los entes estatales centralizados y descentralizados, y fijar

31
Y un sector privado de alrededor del 60 %, correspondiendo el resto, 10% o menos, al sector
cooperativo.
32
R obson, William A., The Welfare State, trad. de J. A., Difrieri Buenos Aires, 1965.

421
XX-12 derecho administrativo de la economa

simplemente indicadores que orienten a los empresarios privados en cuanto a

qu inversiones, etc., se ajustarn ms a los fines del plan nacional.

12. Planificacin rgida y flexible

Con estos datos se quiere destacar otro aspecto ms que puede asumir la plani-
ficacin, y que tampoco debe ser confundido con la distincin entre el carcter
indicativo o imperativo de un plan. La planificacin ser rgida cuando imponga
expresamente, en forma reglada, la conducta que deben seguir los agentes del
desarrollo econmico, sean ellos entes pblicos o no; ser flexible cuando se li-
mite a fijar indicadores, tipos mximos o mnimos, pero admitiendo una cierta
variacin, una cierta discrecionalidad o libertad en cuanto al monto concreto de
inversiones, de salarios, de precios, etc.
La planificacin rgida siempre debe ser imperativa, pues de lo contrario la
rigidez no existira al no estar impuesta coactivamente; pero no ocurre lo mismo
a la inversa: La planificacin imperativa no es necesariamente rgida, si como
dijimos el plan se limita a imponer ciertos topes sin dar normas muy detalladas
en cuanto a qu es lo que las empresas deben hacer. La planificacin sovitiva,
que es imperativa en todas sus etapas, presenta con todo una mayor rigidez en
sus comienzos y una cierta tendencia hacia la flexibilidad actualmente.33 En este
aspecto hay una ntima relacin entre los conceptos de planificacin centralizada
y descentralizada, y rgida o flexible: toda planificacin rgida es al mismo tiempo
centralizada; la planificacin flexible, en cambio, puede ser tanto centralizada
como descentralizada, en el sentido que a este ltimo trmino hemos dado ms
arriba.

13. Planificacin polticamente autoritaria y liberal

Hemos dicho anteriormente que la planificacin no necesariamente se identifica

con una determinada poltica econmica, y recordamos algunas opiniones en el
sentido de que la planificacin poda ser tanto propia de un rgimen interven-
cionista como de un rgimen liberal, de laisser faire.
Se trataba, pues, de un liberalismo econmico el que estaba en juego; en cambio
ahora consideramos el liberalismo poltico, esto es, el respeto de las libertades
pblicas en particular y a los derechos individuales en general. Desde este pun-
to de vista, la abolicin del liberalismo econmico no necesariamente implica,
ni mucho menos exige, la supresin del liberalismo poltico. En efecto, ciertas
libertades bsicas en la vida del hombre libertad de prensa, radio, etc., y en
general de expresin del pensamiento; libertad de ensear y aprender; de entrar,
transitar y salir del pas; inviolabilidad del domicilio y la correspondencia; pro-

33
Ver por ejemplo Naciones Unidas, Planificacin del desarrollo econmico, op. cit., p. 35.

422
 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-13

teccin contra arrestos arbitrarios; garanta de defensa en juicio de la persona y

de los derechos, etc. y un mnimo respeto a todos los derechos en general un
razonable ejercicio del derecho de trabajar libremente, por ejemplo, son condi-
ciones inherentes a una condicin humana digna, y forman parte de los requi-
sitos propios del Estado del bienestar. Su supresin nunca puede justificarse en
aras de postulados econmicos, si stos persiguen como fin ltimo una condicin
social digna y justa para todos los hombres, ya que los medios empleados deben
ser coherentes y compatibles con los fines que a travs de ellos se quiere lograr.
El tipo de planificacin que se elija nunca puede justificar, pues, que en la
ejecucin de ella se proceda a suprimir aquellas libertades pblicas; a la inversa,
es tericamente posible admitir que pueda existir un rgimen de planificacin
centralizada, imperativa etc., que resulte ser polticamente liberal. Sin embargo,
la realidad demuestra que ello no es as: Existe una cierta fuerza atractiva entre
los caracteres gemelos de la planificacin, y si bien puede darse un cierto grado
de alternacin de caracteres (por ejemplo, planificacin descentralizada, pero
socialista; planificacin centralizada, pero indicativa, etc.), ella no es de grado tal
como para permitir una absoluta falta de continuidad: Podrn darse uno o dos o
ms caracteres alternados, y figurar entre ellos el carcter polticamente liberal
de la planificacin; pero si todos los caracteres responden a una sola lnea, muy
probablemente el que aqu consideramos seguir esa misma orientacin. Dicho en
otras palabras: No encontraremos ninguna planificacin socialista, imperativa,
centralizada, rgida, total, que no sea al mismo tiempo polticamente autoritaria.
Los ejemplos concretos sobran. Pareciera de hecho muy difcil, si no imposible,
que cuando el Estado es propietario de todos los medios de produccin, con el
consiguiente desmedido crecimiento de su poder,34 cuando regula centralmente
todo lo que debe hacerse en materia econmica, y lo impone a toda la colectividad
sin que nadie pueda apartarse de esas directivas de cunto producir, cmo ven-
der, cunto crdito dar y obtener, etc., pueda todava haber libertad de prensa y
de expresin del pensamiento, de entrar y salir del pas, de ensear y aprender,
inviolabilidad del domicilio y la correspondencia, proteccin contra arrestos
arbitrarios, garanta de defensa en juicio, etc. Es que el peso de lo anterior la
propiedad total, la regulacin total y central, la imposicin total difcilmente
podr considerarse propicia como para permitir una expresin tpicamente liberal
en el campo del pensamiento, etc.
Las conclusiones son obvias: Si queremos mantener un rgimen de libertades
pblicas, en esa misma medida debemos alejamos de una planificacin que sea
34
Como dice E scobar Gerda , refirindose a los socialdemcratas de Suecia, Noruega y Holanda:
Una de las razones principales que aducen... para no hacer de la propiedad pblica de los medios
de produccin un fin en s mismo, es que ellos creen que, en lo fundamental, se pueden lograr por
otros procedimientos los objetivos de poltica econmica y social que persiguen. Temen tambin que
la total transferencia al Estado de los medios de produccin pueda lesionar la democracia poltica,
al colocar un exceso de poder en manos del Gobierno. (Op. cit., p. 26; el subrayado es nuestro.)

423
XX-14 derecho administrativo de la economa

totalmente socialista, centralizada, imperativa, rgida, pues ser imposible que

hagamos sta sin perder aqul; ello no significa, sin embargo, que no pueda adop-
tarse alguno de aquellos caracteres en la planificacin, y mantener con todo el
carcter liberal del rgimen poltico: Pero es una dosificacin que debe hacerse
con mucho cuidado, para no alterar el equilibrio muy inestable de la balanza de
la libertad.

14. Planificacin concertada o democrtica y unilateral o autocrtica

Una advertencia se impone a rengln seguido de lo que hemos expresado ante-

riormente: No basta que la planificacin sea polticamente liberal para poder, con
eso, llamarla democrtica; esto, sin embargo, es un error muy comn: Es harto
frecuente encontrar que se asimila el concepto de planificacin democrtica con
aquellos sistemas de planificacin que permiten la subsistencia de las libertades
pblicas. Sin embargo, nada sera ms errneo, y ello se demuestra haciendo
un breve anlisis de otro de los matices de la planificacin, aqul que se destaca
cuando se la denomina planificacin (o economa) concertada.
Esta es una de las principales caractersticas de la planificacin francesa, y
consiste en que la oficina de planificacin no elabora el plan a puertas cerradas,
sino que lo consulta, en todas las etapas de su preparacin, con los representantes
de la comunidad: Empresarios, organizaciones obreras, expertos en los diversos
campos. En efecto, en Francia el Comisariado del Plan es un pequeo cuerpo
administrativo a alto nivel, compuesto de muy pocos funcionarios.35 El Comisa-
riado del Plan organiza luego Comisiones de dos grandes tipos: a) Comisiones
Verticales, que se ocuparn de sectores especficos de actividad (por ejemplo
agricultura, trabajos pblicos, energa, etc.) y b) Comisiones Horizontales que
tienen por misin considerar, desde un punto de vista particular, un conjunto de
sectores. (Ej. Comisin de mano de obra, Comisin de economa general y finan-
ciamiento, etc.) Lgicamente, las comisiones verticales son numerosas, mientras
que las horizontales son pocas.36
Lo fundamental es la composicin de las comisiones: En ellas participan
cuatro categoras de personas: 1) Representantes de los ministerios centrales,
2) representantes de las empresas pblicas y de las asociaciones de empresas
privadas, 3) representantes de los sindicatos de trabajadores, 4) expertos; Los
miembros ms activos de las comisiones son, generalmente, los funcionarios y los
patronos.37 Las comisiones trabajan sobre proyecciones preliminares efectuadas
por el Comisariado del Plan38 y en base a los lineamientos dados por el gobierno
despus de discusiones y opiniones del Consejo Econmico y Social; sus trabajos
35
Unos treinta o cuarenta.
36
23 y 4, respectivamente, en el cuarto plan; 30 y 5/6 actualmente: ver Bnard, op. cit., p. 36.
37
Bnard, op. cit., p. 37.
38
Conjuntamente con otros organismos estatales: ver Bnard, op. cit., p. 37.

424
 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-15

son sometidos posteriormente a una prueba de coherencia y de prioridades

para eliminar las proposiciones y las previsiones que se contradicen, y con todo
ello se formula el plan que se someter al Parlamento.39 El dato ms importante
del trabajo de estas comisiones es que sus conclusiones por regla general deben
darse por unanimidad40 lo que da precisamente el carcter de concertada a la
planificacin: Ella es fruto del mutuo acuerdo del gobierno, los empresarios y
los obreros.
Desde luego, el sistema no funciona con absoluta facilidad: Hay tendencia de
los empresarios a procurar obtener ventajas financieras, y del Comisariado del
Plan a favorecer ciertas inversiones o programas;41 el acuerdo, ciertamente, a
menudo ser muy difcil de lograr. Har falta seguramente una adecuada rela-
cin de fuerzas entre el Estado y las empresas que permita al primero negociar
con firmeza,42 pero al mismo tiempo no debe haber hostilidad entre el Estado y
el sector privado;43 por ello mismo, tambin, No se puede... pregonar objetivos
revolucionarios considerables, muchos menos objetivos que amenacen fuertemente
los intereses de grupos econmicos y sociales dinmicos, pues esos grupos pueden
perder su vitalidad muy fcilmente.44
Sin embargo, a pesar de todas esas dificultades, la planificacin francesa
puede ostentar con legtimo orgullo la nota distintiva de ser verdaderamente
una planificacin democrtica, una planificacin que no es elaborada por oscuros
tcnicos en alguna oficina recndita, para dar algn da a luz el resultado de
su trabajo, sino que se hace desde el comienzo a la luz del da, poniendo sobre la
mesa de trabajo sus argumentos y discutindolos con los directos representantes
de los sectores interesados, y llegando a un acuerdo con ellos. Ello no slo asegura
el carcter democrtico de la planificacin, sino que es al mismo tiempo una de
las causas fundamentales de su xito posterior, del cumplimiento del plan por
parte de empresarios y tambin, en buena medida, de las propias organizaciones
sindicales.
Ello demuestra, tambin, cmo la planificacin incipiente que conocemos en
Amrica Latina est muy lejos de ser una planificacin democrtica: Es, por el
contrario, claramente paternalista, incluso autocrtica, por ms que no socialice
la economa ni suprima siempre las libertades pblicas; es ste un vicio que debe
por lo tanto ser corregido, si realmente habremos de responder en los hechos a
los postulados de los cuales partimos y a los cuales queremos llegar.

39
Bnard, op. cit., p. 38.
40
Fourasti, Jean, y Gourthoux, Jean Paul , La planification conomique en France, Pars,
1963, p. 25.
41
Bnard, op. cit., p. 41.
42
Bnard, op. cit., p. 51.
43
Bnard, op. loc. cit.
44
Bnard, op. loc. cit.

425
XX-16 derecho administrativo de la economa

La experiencia argentina del plan de desarrollo 1962-1968 fue precisamente

de planificacin unilateral; en la legislacin dictada en 1966, por su parte, se
estableci normas que indican una finalidad distinta, aunque su evaluacin slo
podr realizarse una vez observado su funcionamiento en la prctica. De todos
modos, es de destacar que de acuerdo al art. 19, inc. f), y al art. 23, inc. f), tanto
las oficinas regionales como sectoriales de planificacin tienen por funcin, entre
otras, Constituir grupos de trabajo conjunto con entidades pblicas y privadas
interesadas, a fin de reunir proyectos, opiniones y sugerencias que permitan un
planeamiento eficiente y concertado; en igual sentido, el art. 25 establece que
El Poder Ejecutivo dispondr, oportunamente, la constitucin, organizacin y
caractersticas de entes de consulta y participacin para posibilitar la concu-
rrencia del sector privado en la formulacin de planes y programas de desarrollo,
nacionales, regionales y sectoriales. Al nivel normativo al menos, puede decirse
que la legislacin ha intentado en principio instituir un sistema de planificacin
concertada; resta vez cmo funcionar el mismo en la prctica.

15. Grfico comparativo

A mero ttulo ejemplificativo de cmo pueden jugar alternativamente los dis-

tintos matices sealados de la planificacin, acompaamos un grfico en el que
sealamos los distintos matices que grosso modo pueden tal vez imputarse a
cuatro pases China comunista, la Unin Sovitica, Yugoslavia, Francia y
a la Amrica Latina en general. No se trata de una graficacin cientfica, sino
meramente didctica: Queda librado a cada lector la correccin del grfico en la
medida en que considere que alguno de los caracteres imputados a alguno de los
pases no responde a la realidad; lo importante es que aprenda a ver y distinguir
cmo juegan en cada caso los mltiples aspectos y matices institucionales de la
planificacin, sin incurrir en la errnea simplificacin de considerar que existen
slo dos grandes tipos de ella.

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xx. tipos jurdicos de planificacin XX-17

427
XX-18 derecho administrativo de la economa

Sinopsis

1. No existen tan slo dos tipos de planificacin imperativa e indicativa sino

que hay muchos matices que considerar, cada uno de los cuales puede darle una
distinta naturaleza al proceso planificador: Centralizada y descentralizada, so-
cialista y no socialista, integral o total y parcial, rgida y flexible, polticamente
autoritaria y polticamente liberal, democrtica o concertada, y unilateral o
autocrtica.
2. La planificacin imperativa no es compatible con el Estado de Derecho; pue-
de darse en un rgimen de fuerza de izquierda o de derecha. La imperatividad
surge de que la mayor parte de sus disposiciones, y no slo algunas, se impongan
a los individuos.
3. La planificacin debe ser obligatoria para el sector pblico de la economa,
pero esto no la transforma en imperativa a menos que el sector pblico sea
mayoritario.
4. La planificacin indicativa sugiere tan slo sus criterios, pero los apoya con
elementos de persuasin (poltica crediticia, fiscal, administrativa, de inversiones)
y de disuasin. Los elementos de disuasin deben consistir en la falta de alicientes,
pues si se imponen sanciones entramos dentro de la imperatividad. Los controles
de la planificacin indicativa son indirectos; ella acta en forma impersonal.
5. Tanto la planificacin imperativa como la indicativa se complementan,
respectivamente, con elementos de disuasin o persuasin, y de imposicin de
algunas normas. Ello no cambia la naturaleza predominante de que se trate. La
planificacin indicativa puede aplicarse a un sistema socialista.
6. La planificacin centralizada consiste en que las principales decisiones que
afectan a la economa se tomen centralmente y a priori.
7. La economa socializada no necesariamente requiere planificacin cen-
tralizada, como lo prueba el caso de Yugoslavia. A la inversa, la planificacin
centralizada no es incompatible con un sistema no socialista, sea porque ste
sea totalitario, sea porque la decisin central no se imponga sino que se sugiera
a la comunidad.
8. Cuando se habla de planificacin descentralizada no se quiere decir que
cada empresario hace una parte del plan: ste es siempre hecho centralmente;
lo que vara es que en el caso anterior centralizada el plan se impone a los
empresarios, mientras que en ste es tan slo sugerido.
9. Por ello puede decirse que tanto en uno como en otro sistema, siempre la
planificacin se hace centralmente y se ejecuta en forma descentralizada: En la
economa socialista, los ejecutores descentralizados sern nicamente organismos

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 xx. tipos jurdicos de planificacin XX-19

pblicos o semipblicos; en la economa no socialista, sern tambin ejecutores

del plan los empresarios privados.
10. La planificacin es socialista cuando supone o propugna que la mitad
ms uno de la propiedad de los bienes de produccin sea pblica, y una parte
importante del resto pertenezca a entidades de cierto carcter pblico aunque no
estatal; esto es as prescindiendo de que sea o no imperativa, centralizada, etc.
11. La planificacin es integral cuando se fundamenta en la propiedad colectiva
de todos o la mayora de los bienes de produccin; es parcial, cuando parte de la
economa no es de tipo socialista.
12. La planificacin es rgida cuando impone concretamente la conducta que los
agentes del plan deben ejecutar; es flexible cuando se limita a fijar indicadores,
topes mximos o mnimos, pero admitiendo una cierta variacin o libertad en
cuanto a las decisiones concretas. La planificacin rgida es siempre imperativa;
pero la planificacin imperativa puede ser rgida o flexible, al admitir aquella
discrecionalidad dentro de topes que se impongan coactivamente.
13. La planificacin nunca puede tcnicamente justificar la supresin de las
libertades pblicas, pero algunos tipos de planificacin son ms propensos a
ello, por la concentracin del poder estatal y la creacin de hbitos de conducta
imperativa. Puede darse cierto grado de alternacin de caracteres, pero stos
tienen una cierta fuerza atractiva entre s, y no existe una planificacin que,
siendo socialista, imperativa, centralizada, rgida y total, no sea al mismo tiempo
polticamente autoritaria.
14. La planificacin no ser verdaderamente democrtica si proviene unilate-
ralmente de los organismos estatales, incluso aunque participen todos ellos: su
carcter democrtico se lo otorgar el ser concertada, esto es, elaborada con la
consulta, colaboracin, y sobre todo acuerdo de los sectores interesados.

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