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Marcelo Quintiere
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Currculo do Instrutor
Atuao Acadmica:
1. Professor da Universidade Paulista de Braslia para os cursos de economia,
propaganda e marketing e administrao no perodo de 2001 a 2003.
2. Professor de Ps Graduao da AEUDF (ICAT) em Auditoria Operacional e
Auditoria Ambiental no curso de MBA em Gesto Pblica.
3. Instrutor do curso de formao para novos analistas concursados do TCU no
perodo de 1993 a 2000 para a disciplina Auditoria Operacional.
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4. Instrutor de Auditoria Operacional nas seguintes entidades: Presidncia da
Repblica, Tribunais de Contas dos Estados de Santa Catarina, Paraba,
Esprito Santo e Tocantins, SUDAM, Auditoria-Geral do Estado do
Maranho, Universidade Federal do Esprito Santo e Instituto Legislativo
Brasileiro (Senado Federal).
Cursos Externos:
1. Curso de Auditoria Operacional em Santiago (Chile) em 1993, sob patrocnio
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e OLACEFS;
2. Curso de Auditoria Ambiental em Lisboa (Portugal) em 1997, sob patrocnio
do Tribunal de Contas de Portugal.
3. Curso de Auditoria Ambiental em Bogot (Colmbia), em 2004, sob
patrocnio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
OLACEFS.
Prmios Recebidos:
1. Segundo lugar no VIII Concurso Anual de Monografia promovido pela
3
Apresentao
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em termos reais, gerando um maior nvel de eficcia e eficincia no uso dos
recursos pblicos.
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Nesse exemplo, o objeto da nossa anlise o Programa Nacional do
Livro Didtico (PNLD), institudo em 1985, com o objetivo de promover a
distribuio gratuita de livros didticos a todas as crianas matriculadas nas
escolas pblicas de primeiro grau de todo o pas.
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Captulo I Noes Gerais de Controle
O controle, como funo administrativa, guarda suas origens desde a criao dos
primeiros Estados, j havendo registros da existncia de controle e fiscalizao desde a
unificao dos dois Egitos, no reino de Mens I (3.200 a.C.), por meio da instituio de um
sistema de controle da arrecadao rigoroso, exercido por um estamento burocrtico poderoso
(os escribas).
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Durante todo o Imprio, ante a supremacia da Pasta da Fazenda sobre as outras, por
intermdio do controle indiscriminado sobre a distribuio de crditos, arrecadao de
impostos, aplicao dos recursos e equilbrio oramentrio, estabeleceu-se uma relao
assimtrica de poder no interior dos gabinetes, o que gerava intensos conflitos internos nos
governos.
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v) apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de admisso, aposentadoria
e penso dos servidores dos Poderes da Unio;
vi) efetuar os clculos das quotas relativas ao FPE e FPM;
vii) representar ao poder competente sobre irregularidades encontradas;
viii) aplicar aos responsveis as sanes previstas na Lei;
ix) decidir sobre denncia e consulta que lhe seja apresentada.
A funo normativa, exercida pelo TCU na forma prevista em lei (art. 31, 58, 6, da Lei
n 8.443/92), decorrente das suas funes judicante e fiscalizadora, podendo o Tribunal
normatizar a apresentao das contas, atualizar o valor das multas e penalidades pecunirias,
j tendo, em alguns casos prticos, emitido Decises Normativas ou Smulas sobre
interpretao de princpios legais (publicidade e imparcialidade).
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Outros aspectos no menos relevantes a serem estudados sobre a diferenciao entre
controle interno e externo so os relativos autonomia e forma de atuao: o controle inserido
na estrutura controlada tende a ser mais dependente e adotar uma postura de rgo consultor
do Chefe do Poder ao qual est subordinado. Por sua vez, o controle externo tende a ter mais
independncia com relao aos rgos do Poder que est sendo fiscalizado e, tambm, tende a
ter uma postura mais corretiva do que de assessoramento aos rgos fiscalizados
(principalmente se adotado o modelo de tribunais de contas).
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funcionamento e das atividades das diversas unidades jurisdicionadas. J a auditoria de gesto
focaliza a verificao do cumprimento dos objetivos do rgo e dos aspectos de eficincia,
eficcia e efetividade dos setores e das atividades dos mesmos.
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Captulo II - Noes Preliminares
O estudo tcnico de qualquer rea do conhecimento pode ser iniciado pela definio
de alguns conceitos e premissas bsicas, facilitando a compreenso e acelerando a troca de
informaes e experincias entre todos aqueles que participam do estudo.
A elaborao e anlise de projetos no foge a essa regra. Vamos iniciar nosso curso
com a exposio de alguns conceitos preliminares na linguagem de projetos.
2.1.1 PROJETO
Todos ns temos uma noo intuitiva do que vem a ser um projeto. Uma imagem
muito comum o trabalho de um engenheiro na construo de uma usina nuclear que vai
gerar energia eltrica para centenas de indstrias ou um grande complexo de prdios
comerciais para revitalizar uma rea da cidade ou um projeto de irrigao para incorporar
vastas reas do semi-rido ao esforo produtivo.
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5) Projeto um empreendimento planejado que consiste em um
conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcanar
objetivos especficos dentro dos limites de oramento e tempo (ONU, 1994).
Seria interessante destacar trs aspectos relevantes que chamam a ateno nesta
definio da ONU para projeto:
Ora: quanto ser atribudo merenda escolar a cada ano ? Quando ser realizada cada
distribuio de gneros alimentcios ? Quem ser o pblico-alvo desse projeto ?
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O que deveria ser feito para alcanar os objetivos propostos ?
2.1.2 PROGRAMA
2.1.3 PLANO
Imagine o caso da educao no Brasil, tema do nosso estudo de caso mais adiante, e o
que um povo instrudo representa em termos de vantagem competitiva para um pas. A
situao atual est, obviamente, muito distante do que seria ideal.
Note que cada um dos programas aqui destacados teria como objetivo a melhoria de
um determinado aspecto do problema educao brasileira, e sua sinergia poderia
proporcionar substancial melhoria nas condies atuais.
2.1.4 OBJETIVO
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No caso do combate ao analfabetismo, um problema serssimo, nosso objetivo seria a
reduo dos nveis observados mediante a oferta de educao formal aos adultos, associada
intensificao da cobertura da rede de ensino nas reas mais carentes.
2.1.5 META
necessrio destacar que um projeto pode ter, e geralmente tem, um alcance que
atingir beneficirios diretos e indiretos.
2.1.7 COBERTURA
A iniciativa de formular um determinado programa pode ter diversas origens, tais como:
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Nosso amplo territrio implica na existncia de considerveis potenciais referentes aos
recursos naturais. Muitos programas e polticas sociais e econmicas so elaborados com o
objetivo de diminuir as disparidades scio-econmicas existentes.
O governo possui diversas aes e projetos em reas sociais que atendem diferentes
extratos populacionais, facilitando a sua sinergia. Como exemplo podemos citar alguns
programas na rea de educao, tais como:
- educao de adultos;
- ensino bsico, mdio, profissionalizante e superior;
- pesquisa;
- construo de escolas;
- formao de professores;
- merenda escolar;
- livro didtico.
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2.2.1 ACESSO
Observe o caso da Previdncia Social no Brasil. Os grupos sociais com maior poder
de organizao e de presso (os mais ricos e influentes) so aqueles que, apesar do menor
nmero, obtm maior parcela de retribuio do sistema previdencirio. Os grupos mais
carentes, numerosos e desorganizados no possuem poder de barganha ou de presso para
forar os planejadores a rever suas posies, recebendo valores menores do sistema.
2.2.2 REDISTRIBUTIVIDADE
2.2.3 CONTINUIDADE
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Essa descontinuidade poltica impede, em muitos casos, o alcance dos objetivos
inicialmente propostos, uma vez que os projetos necessitam de um prazo para sua
consolidao e obteno dos resultados. O reflexo o comprometimento da eficcia e
eficincia dos projetos em prejuzo da sociedade.
Uma poltica pblica que ignora essas disparidades est fadada ao insucesso ou, na
melhor das hipteses, a uma baixa eficincia no uso dos recursos oramentrios.
Vimos at agora que, apesar do objetivo de uma poltica social ser a melhoria das
condies de vida da populao, a presena de distores podem prejudicar a sua plena
operao.
Para evitar esses desvios necessria a adoo de medidas para o fortalecimento das
polticas pblicas, dentre as quais destacamos:
2.3.1 EQIDADE
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2.3.2 HIERARQUIZAO DAS NECESSIDADES
O nosso estudo de caso est relacionado com a questo da educao no pas que,
conforme j sabemos, apresenta desvios e distores significativas em todos os nveis.
Assim, a questo no definir qual a rea ou opo que deve receber o total dos
recursos, mas sim estabelecer uma hierarquia entre as necessidades, de forma a definir o
percentual de cada uma das reas envolvidas
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do Meio Ambiente (SEMA), encarecendo as aes e minimizando sua eficcia, efetividade e
eficincia.
Uma das explicaes que o planejador muitas vezes conhece o problema a ser
enfrentado mas no percebe caractersticas bsicas da populao que ser atendida.
fato conhecido que as crianas da zona rural ajudam seus pais nas ocasies de
safra, sendo comum o absentesmo. Os alunos deixam de assistir s aulas para trabalhar na
lavoura.
certo que essa modificao da oferta acarretaria maiores custos, mas o ganho em
termos de eficcia e eficincia seriam considerveis.
Um outro exemplo so as campanhas de multivacinao desenvolvidas anualmente
pelo governo federal. A necessidade e tempestividade so inquestionveis mas a
determinao de uma data nica para atendimento obriga a populao a um esforo maior do
que ocorreria se a vacinao fosse oferecida durante um maior nmero de dias.
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Veja o caso da Certido de Nascimento, um documento bsico de qualquer
cidado que constitui uma prova real de CIDADANIA e, por isso mesmo, oferecido
gratuitamente pelo Estado.
Com as famlias ocorre fenmeno semelhante. Imagine uma famlia muito pobre
que mora na periferia de uma grande cidade como So Paulo.
Se a criana no trabalhar para estudar a renda familiar sofrer uma queda que
pode ser decisiva para a sobrevivncia da famlia. Qual o papel do Estado ?
2.3.7 AVALIAO
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Embora a avaliao envolva custos, seu retorno evidente quando ponderamos a
necessidade de elevarmos a eficcia e eficincia no uso dos recursos pblicos.
Avaliao pode ser definida como aquele ramo da cincia que se ocupa da anlise da
eficincia (MUSTO, 1975).
A avaliao no deve ser encarada como uma atividade isolada e auto-suficiente pois
faz parte do processo de planejamento das polticas sociais, gerando uma retroalimentao ou
feed back que permitir escolher dentre as alternativas de projetos conforme sua eficincia e
eficcia. Os resultados obtidos pelos projetos so analisados de forma a retificar e reorientar
aes em direo aos objetivos desejados (COHEN, 1998).
As demandas sociais so sempre crescentes, o que pode ser explicado pelo aumento
vegetativo da populao, ou pela necessidade moral de incorporar milhes de indivduos ao
mercado produtivo, garantindo-lhes qualidade de vida mais digna e satisfatria.
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2.3.7.3. Porque h resistncia ao processo de avaliao?
A avaliao foi considerada durante muito tempo como uma atividade de carter
essencialmente punitivo, onde o Estado procurava desvios e distores em suas atividades,
identificando e punindo os responsveis.
Uma avaliao conhecida como ex-ante tem como objetivo proporcionar elementos
que possam auxiliar na deciso sobre a implementao futura de um determinado projeto.
Nas situaes onde temos diversos projetos disputando recursos limitados, a avaliao
ex-ante possibilita hierarquiz-los de acordo com a sua eficincia no alcance do objetivo
proposto.
Esse tipo de avaliao est mais direcionado aos planejadores, de forma que possam
definir quais projetos mais viveis para apoiar e quais projetos devem ser postergados para o
futuro.
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tambm, de avaliao de processo e procura detectar as dificuldades que ocorrem na
administrao cotidiana do projeto para correo futura.
A avaliao ex-post est mais direcionada aos formuladores da macro poltica nacional
e ao Poder Legislativo, ao qual cabe, em ltima anlise, o controle externo ou controle da
sociedade sobre o uso dos recursos pblicos.
Em qualquer caso, a avaliao tem como objetivo racionalizar os custos dos projetos,
tornando-os mais eficientes e eficazes em benefcio da sociedade.
Um aspecto muito interessante que observamos nos livros sobre avaliao de projetos
a lacuna existente no que concerne s tcnicas de avaliao. Em outras palavras, h uma
preocupao com os aspectos filosficos que cercam a elaborao das polticas pblicas
sociais ao passo que os mtodos de avaliao ficam em segundo plano.
A questo filosfica destacando aspectos tais como os grupos que devero ser
beneficirios, o melhor direcionamento das polticas e as preocupaes com a eficincia e
eficcia dos programas fundamental para obteno de resultados mais consistentes e
duradouros.
Assim devemos aprender algumas tcnicas sobre COMO FAZER uma avaliao no
campo. Nos prximos captulos apresentaremos os fundamentos da Auditoria de Gesto no
Setor Pblico e o emprego de algumas tcnicas para a obteno das informaes necessrias.
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Captulo III
- A Auditoria de Gesto
Uma Tcnica Eficaz de Avaliao
A definio que mais se aproxima daquilo que pretendemos ser uma Auditoria de
Gesto aquela que a concebe como sendo uma avaliao da efetividade das aes
implementadas pelo auditado, bem como da sua eficcia em cumprir seus objetivos,
programas e metas, considerando, ainda, os aspectos da legalidade, economicidade e
eficincia na administrao dos recursos pblicos.
A dificuldade dessa definio, porm, est em se entender qual o significado exato dos
termos efetividade, eficcia, eficincia e economicidade nela empregados.
Uma vez compreendidos esses termos, no entanto, fica fcil assimilar o alcance e a
profundidade pretendidos, bem como as dificuldades e a complexidade relacionadas
execuo de auditorias de gesto.
Assim, para uma melhor compreenso conceitual, podemos definir esses termos como:
a) ECONOMIA
b) EFICINCIA
Um projeto que alcana suas metas poderia ser considerado como sendo eficaz desde
que seus custos no tenham sido proibitivos. Explicamos melhor.
Imagine que o projeto em anlise reduziu o analfabetismo em 25 % mas seu custo foi
muitas vezes maior do que aquele inicialmente previsto. Suponha que o custo tenha sido
igual ao de todo o ensino pblico superior no pas.
Ser que o projeto/ programa eficaz ? Sim. Ele atingiu seus objetivos e metas.
Mas o projeto, nesse exemplo, no foi eficiente pois seu custo manteve-se muito
elevado. Desta forma possvel encontrarmos programas/projetos eficazes e ineficientes ao
mesmo tempo.
c) EFICCIA
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interessante observar que um projeto/programa com um elevado grau de eficcia
obriga, tambm, a uma anlise tcnica destinada a destacar os seus pontos fortes e as boas
prticas administrativas desenvolvidas, de forma a dissemin-las pela Administrao.
d) EFETIVIDADE
1) EFEITO
A questo pode ser exemplificada no caso de uma teia de aranha onde esto presos trs
pequenos insetos. Qual o efeito da movimentao de cada inseto sobre a teia ?
Ora, quando um deles se movimenta tentando escapar pode causar alteraes negativas
nos outros insetos que vo, por sua vez, tentar novas alternativas para escapar.
2) IMPACTO
De acordo com uma definio da ONU, datada de 1984, o impacto de um projeto pode
ser definido como um resultado de seus efeitos.
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No caso do projeto para reduo dos ndices de analfabetismo, um efeito visvel (caso
houvesse xito) seria a reduo do nmero de analfabetos no pas em um dado intervalo de
tempo.
O impacto dessa populao alfabetizada poderia ser, por exemplo, o aumento de renda
das pessoas ou da regio pesquisada, uma vez que pessoas com maior nvel de escolaridade
tm, via de regra, maiores salrios.
O controle da gesto pblica para ser eficaz e efetivo deve atender s necessidades de
informaes de todos os interessados (controle externo, governo, sociedade e os prprios
auditados) e, portanto, deve produzir informaes em trs nveis distintos: de exigncia
mnima, de desempenho e de resultados.
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Assim, podemos classificar a abrangncia da Auditoria da Gesto no Setor Pblico em
duas modalidades: a auditoria de desempenho (tambm conhecida como de desempenho
operacional) e a auditoria de resultados (ou auditoria social).
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o uso adequado dos recursos humanos, instalaes e equipamentos voltados para a
produo e prestao de bens e servios na proporo, qualidade e prazos requeridos;
a extenso do cumprimento das metas previstas pela administrao ou legislao
pertinente.
A terceira abordagem, anlise da gesto operacional, est voltada para o exame dos
processos de trabalho e envolve, entre outras, a anlise:
Mas nada dir sobre se essas correes diminuiro a desnutrio. Por outro lado, a
auditoria resultados procurar estabelecer em que medida o programa consegue melhorar a
situao nutricional da populao-alvo; se houve mudanas, a magnitude das mesmas e que
segmentos da populao-alvo foram afetados.
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a existncia de outras alternativas de ao, consideradas ou no pela administrao, e
os respectivos custos envolvidos (anlise de custo-benefcio); e
o cumprimento de dispositivos legais aplicveis sua natureza, aos seus objetivos e
s suas aes.
importante fazer a distino entre essas duas abordagens, uma vez que o
cumprimento de uma meta fsica ou a disponibilidade de um servio pode ser uma condio
necessria, mas no suficiente, para que determinado problema seja efetivamente resolvido ou
para que determinada necessidade seja atendida. Muitas vezes, o efeito esperado pode no
ocorrer ou ser insignificante.
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3.4 Etapas da auditoria de gesto
AUDITORIA DE GESTO
Relatrio Preliminar Planejamento Preliminar
Projeto da Auditoria Planejamento da Auditoria
- Viso Geral
- Levantamentos Preliminares
- Coleta de Dados sobre Desempenho
- Problema, Questes e Critrios
- Papis de Trabalho
- Testes-piloto e Validaes
Execuo
Relatrio de Auditoria Relatrio
O detalhamento e a forma de execuo de cada uma dessas fases sero objeto dos
captulos subseqentes.
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Captulo IV - Planejamento da Auditoria de Gesto
Os procedimentos adotados em uma auditoria de gesto guardam semelhana com os
praticados nas auditorias tradicionais. Dentre os aspectos que as diferenciam, deve ser
destacado o planejamento, principalmente em razo da sua fundamental importncia para a
obteno de resultados significativos.
AUDITORIA DE GESTO
Relatrio Preliminar Planejamento Preliminar
Projeto da Auditoria Planejamento da Auditoria
- Viso Geral
- Levantamentos Preliminares
- Problema, Questes e Critrios de Auditoria
- Papis de Trabalho
(figura 4.1)
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planejamento preliminar deixa de ter qualquer sentido prtico e deve ser desconsiderado,
passando a equipe diretamente para a fase de planejamento da auditoria.
Conforme mostrado na figura 4.1, a fase do planejamento pode ser dividida em quatro
etapas: Viso Geral; Levantamentos Preliminares; Problema, Questes e Critrios de
Auditoria; e Elaborao de Papis de Trabalho e do instrumental para a coleta de
informaes. Todo esse trabalho ir permitir a elaborao do Projeto da Auditoria.
Devemos ressaltar, no entanto, que essa diviso meramente didtica, pois tais etapas
so interdependentes e ocorrem, muitas vezes, de forma simultnea, no sendo possvel
delimit-las claramente na prtica.
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4.3 Projeto da Auditoria
a) o objetivo da auditoria;
b) a modalidade de auditoria a ser executada e o universo a ser examinado;
c) as tcnicas e procedimentos a serem utilizados;
d) os critrios a serem observados como base de comparao, julgamento e apreciao
de desempenhos;
e) as etapas a serem cumpridas com respectivos cronogramas de execuo; e
f) a quantificao dos recursos necessrios execuo do trabalho.
Nos prximos captulos veremos como se constitui cada uma das partes que compem
o planejamento da auditoria.
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Captulo V Viso Geral
A viso geral visa compreender como o auditado (entidade, rgo, empresa pblica,
programa de governo etc.) est estruturado, permitindo que a equipe identifique questes que
meream ser examinadas mais detalhadamente.
nessa etapa, tambm, que se deve comear a avaliar com mais cuidado os critrios
que sero empregados quando da execuo do trabalho de campo, levando-se em conta
eventuais evidncias anteriormente detectadas, a abrangncia e a profundidade das anlises e
das verificaes que se pretende efetuar, bem como deve ser preliminarmente definido o
escopo dos resultados pretendidos, pois, conforme nos lembra John Cook, Quando
devidamente planejados, os procedimentos de auditoria possibilitam ao auditor inspecionar
as evidncias que maior grau de relevncia apresentam para o parecer. (Cook e Winkle,
1981, p. 30).
Essa etapa importante na medida em que antes que se possa iniciar, de fato, uma
auditoria de gesto, uma srie de dados, informaes, anlises, pr-testes etc., sero
necessrios e, no raro, vo demandar uma ou mais visitas e consultas preliminares ao prprio
auditado, a outros rgos, entidades ou programas semelhantes, a especialistas etc.
a) base legal
A base legal que deu origem ao rgo, entidade, ente, programa, projeto etc. e que
regulamenta a sua operao, fonte primria de informao e permite, geralmente, identificar
o escopo, os objetivos gerais, as fontes de recursos e demais caractersticas formais do
auditado.
b) antecedentes institucionais
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data de criao;
denominaes anteriores;
origem e evoluo dos recursos;
rgos, entidades, programas, projetos e atividades governamentais que atuam na
mesma rea;
auditorias e avaliaes realizadas anteriormente, destacando os aspectos avaliados,
principais concluses e efeitos inesperados;
mudanas significativas nos objetivos do auditado.
c) diretrizes
Verificar:
princpios ou doutrinas presentes na criao do auditado;
anlises que deram suporte deciso de criao do auditado;
diretrizes declaradas e implcitas;
e) acompanhamento e controle
Verificar:
unidades de medida de desempenho usadas regularmente;
adequao das unidades de medida de desempenho aos objetivos;
nvel de desempenho considerado adequado para cada meta ou ao;
consistncia e confiabilidade dos sistemas de acompanhamento e controle.
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f) populao-alvo
g) contexto poltico-social
Verificar:
h) caractersticas scio-econmicas
i) caractersticas operacionais
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dificuldades de preenchimento de funes especficas;
atividades de treinamento e capacitao;
taxa de rotatividade.
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Captulo VI Levantamentos Preliminares
Da mesma forma, ser que uma rea problemtica, onde j ocorreram srios problemas
e irregularidades ainda apresenta tais distores ?
Devemos observar que a fase de planejamento tem incio com a Viso Geral, onde o
conhecimento da equipe sobre a entidade/projeto auditado muito reduzido. Quando a Viso
Geral concluda, o nvel de informao j maior.
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Assim, os levantamentos preliminares aumentam o conhecimento da equipe e
permitem centrar os esforos futuros apenas nas reas que so realmente mais importantes ou
onde h maior probabilidade de ocorrncia de irregularidades ou problemas operacionais.
Embora fundamentais, esses dados nem sempre esto disponveis e a sua obteno
enfrenta vrios problemas: a dificuldade de desenvolver indicadores de desempenho a partir
de objetivos definidos de forma imprecisa; o efeito de fatores externos sobre o desempenho
do auditado, dificultando a identificao dos resultados diretamente atribuveis s aes e
polticas especficas; a dificuldade de mensurar produtos essencialmente no homogneos e
de incorporar a dimenso qualitativa nos indicadores de desempenho; a necessidade freqente
de mltiplos indicadores para se obter um quadro da eficincia e da efetividade da ao do
auditado; e a subjetividade quase sempre presente nos indicadores qualitativos.
As questes acima relacionadas devem servir como base para a delimitao do escopo
e da extenso da auditoria, a qual deve centrar-se nas questes em que haja segurana quanto
validade, a suficincia e a aplicabilidade dos indicadores de desempenho.
Cabe observar que boas fontes de indicadores de desempenho podem ser encontradas
na legislao pertinente, nas normas internas do auditado, nas informaes prestadas pelos
gestores e no desempenho observado no passado ou em situaes similares. Os relatrios de
auditorias j realizadas, no pas ou no exterior, podem fornecer indicaes valiosas sobre
quais parmetros podem ser usados em dada situao.
Uma vez conhecidos os parmetros que podero servir de referncia para medir o
desempenho do auditado, a equipe deve iniciar o processo de estabelecimento do problema,
das questes e dos critrios de auditoria.
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fornecer detalhes sobre a situao atual do auditado, verificando se as informaes
disponveis (principalmente as levantadas na viso geral) so fidedignas;
verificar se a abrangncia e a profundidade do trabalho, pretendidas pela equipe,
condizem com a realidade do auditado.
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Captulo VII Questes e Critrios de Auditoria
No entanto isso impossvel, uma vez que, quanto maior a amplitude de nossas aes,
menor ser a profundidade de anlise alcanada.
Quando optamos por auditar uma determinada rea, devemos elaborar o instrumental
analtico adequado. Em outras palavras, para cada rea ou setor a ser analisado temos de
definir os critrios de auditoria, os padres de desempenho esperados e a metodologia para
coleta de informaes a nvel de campo.
Quando a equipe decide abordar diversas reas em uma empresa ou projeto, estar
correndo o enorme risco de no obter uma profundidade de anlise adequada em razo das
dificuldades em desenvolver o referido instrumental para as reas escolhidas.
Nesse sentido, a tcnica mais correta implica em realmente focar o nosso objetivo e, a
partir da, selecionar algumas reas que sejam mais relevantes em relao ao nosso foco e que
ofeream maior potencial de risco para o projeto ou empresa que est sendo auditado, para
nelas centrar as anlises.
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Critrio de Auditoria 1.1
Questo de auditoria 1 Critrio de Auditoria 1.2
Objetivo da Critrio de Auditoria 1.3
auditoria
Critrio de Auditoria 2.1
Problema de Questo de auditoria 2 Critrio de Auditoria 2.2
auditoria
Critrio de Auditoria 2.3
rea(s) relevante(s) Critrio de Auditoria n.1
Questo de auditoria n Critrio de Auditoria n.2
Critrio de Auditoria n.3
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J neste outro exemplo, o objetivo da auditoria foi fixado como sendo: Avaliar o
desempenho do PRONAF no que concerne ao impacto causado pelas aes implementadas
na sua execuo
"O PNLD tem por objetivo a distribuio gratuita de livros didticos reutilizveis
para as crianas matriculadas nas escolas pblicas de primeiro grau, mediante um processo
de escolha prvia dos ttulos pelos professores, de forma a melhorar a qualidade do ensino
pblico."
Como vimos, o dispndio de energia, tempo e recursos para auditar vrias reas
distintas muito grande e, normalmente, os resultados obtidos no so compensadores. Por
esse motivo, ao iniciarmos o planejamento da Auditoria de Gesto, e to logo tenhamos
fixado o nosso problema, devemos estabelecer as reas Relevantes para a Auditoria.
Para tanto, a equipe deve procurar segmentar o objeto da auditoria nas vrias reas que
o constituem (por exemplo: um programa de merenda escolar pode ser segmentado por reas
levando-se em conta a concepo estratgica e a adequao do programa; aquisio dos
produtos; a armazenagem; o transporte; a distribuio etc.). De acordo com essa segmentao,
a equipe dever verificar qual ou quais as reas so mais significativas ou oferecem maior
potencial de risco para a eficcia ou "sucesso" do programa e escolher uma ou mais dessas
reas para serem abordadas na auditoria.
Em geral no recomendvel trabalharmos com mais do que duas ou trs reas na fase
de execuo para evitarmos que as anlises, por falta de tempo e dificuldades na coordenao
da equipe, sejam superficiais.
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iremos passar formulao das questes de auditoria com o posterior desenvolvimento dos
critrios de auditoria e dos padres de desempenho.
Portanto, parece cabvel perguntar: O que uma boa formulao de uma questo de
auditoria?
Para comear, cabe estabelecer que uma questo de auditoria nada mais do que uma
questo de pesquisa (haja vista que uma auditoria nada mais do que uma pesquisa).
Portanto, o estudo da formulao de questes de pesquisa, do ponto de vista da metodologia
cientfica, parece-nos um bom caminho.
Para iniciarmos o nosso estudo, vamos tomar como parmetro os dois exemplos de
Problemas de Auditoria j utilizados e formular duas questes (entre as muitas possveis):
Note-se que a questo aqui colocada em forma de pergunta. Note-se, tambm, que a
questo apresenta uma relao entre variveis. Neste caso, relaciona: diferenas significativas
na qualidade do atendimento e atuao do Conselho Municipal de Sade.
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O PRONAF tem proporcionado o desenvolvimento ou a adaptao e a disseminao
de novas e atualizadas tecnologias agropecurias para os agricultores familiares?
Como se pode observar dos exemplos acima, uma questo de auditoria , pois, uma
sentena interrogativa que pergunta: Que relao existe entre duas (ou mais) variveis? A
resposta a essa questo aquilo que est sendo procurado na auditoria.
Portanto, se uma questo de auditoria foi bem formulada (e, portanto, atendendo aos
critrios da metodologia cientfica), geralmente ela dever conter duas ou mais variveis que
apresentam relao entre si.
Cabe ressaltar que o tipo de questo a ser formulada ter uma relao direta com a
natureza da resposta e com o tipo de informao que constar do relatrio.
Cabe observar, no entanto, que a primeira soluo sempre melhor do que a segunda.
clareza e especificidade;
uso de termos e variveis que possam ser definidos e mensurados;
viabilidade investigativa (possibilidade de serem respondidas);
articulao e coerncia (o conjunto das questes elaboradas deve ser capaz de
esclarecer o problema de auditoria previamente identificado).
Primeira, a questo deve expressar uma relao entre duas (ou mais) variveis (h
excees a esta condio, mas so raras e ocorrem, normalmente, nos casos em que a
auditoria tem como objetivo conhecer o objeto da auditoria, isto , o trabalho se reveste de
caractersticas descritivas).
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questo ..., faa uma pergunta. As perguntas tm a virtude de formular a questo
diretamente. A maneira mais simples a melhor maneira: faa uma pergunta.
Assim, pode-se afirmar que uma questo que no contenha implicaes de teste para
as varveis que definem a sua relao ou relaes, no uma questo de auditoria. Isto
significa que as questes de auditoria no s devem apresentar uma relao, mas que tambm
as variveis da relao, de alguma forma, devem ser mensurveis.
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A tarefa de traduzir conceitos abstratos em variveis mensurveis, definindo
indicadores apropriados, indispensvel para que se possa medir o alcance dos objetivos
perseguidos pelo auditado. Ao mesmo tempo, a definio clara e precisa de cada critrio de
auditoria, explicitando qual a conotao (conceitual e operacional) que cada um assume
dentro do trabalho, fundamental para que possamos determinar com exatido o tipo de
informao que pretendemos obter na coleta de dados.
Portanto, uma questo parece-nos crucial: Como desenvolver esses critrios nas
auditorias de gesto?
A idia ou premissa do Programa da Merenda Escolar oferecer aos alunos uma certa
quantidade de alimento que possa suprir parcela das necessidades dirias de calorias e
protenas. O critrio de auditoria poderia ser restabelecido como sendo a quantidade de dias
letivos com merenda.
49
comparao efetiva entre aquilo que foi planejado, idealizado e o que est ocorrendo na
prtica.
Essa ordem de grandeza ou o valor numrico associado ao critrio de auditoria ser o
nosso padro de desempenho.
50
e) sistemtica de atendimento - verifica a forma determinada pelas prefeituras para o
atendimento pelos mdicos: pelo regime de produo; pelo regime de permanncia; ou por
outra forma.
f) adequao da oferta de servios mdicos - verifica a adequao da oferta de
especialidades mdicas bsicas (clnica geral, ginecologia e pediatria) em relao demanda
potencial (populao).
g) adequao da oferta de medicamentos - verifica a capacidade de atendimento da
unidade de sade na oferta de medicamentos.
h) adequao das instalaes fsicas - verifica se as instalaes fsicas da unidade de
sade esto adequadas aos fins a que se destinam.
i) adequao dos equipamentos mdicos - verifica se a quantidade e o estado dos
equipamentos mdicos disponveis na unidade de sade esto adequados aos fins a que se
destinam.
j) oferta de servios e programas - verifica os servios e programas de sade
especficos ofertados populao pelos municpios.
k) oferta de especialidades mdicas - verifica a oferta, pela rede pblica, de outras
especialidades mdicas que no as bsicas.
51
1 passo
Descreva o problema que ser enfocado pela auditoria com
base nas informaes propiciadas pelo planejamento da
auditoria, assim como nos parmetros de desempenho definidos
e nas condies observadas pela equipe
2 passo
Formule as questes de auditoria. O problema deve ser
subdividido em tantas partes (questes) quantas necessrias
para clarificar o assunto
3 passo
Estabelea as variveis de mensurao. Cada questo de
auditoria, por sua vez, dever ser definida na forma de termos-
chave, cujas dimenses e/ou variveis identificveis so
constitudas por dados e informaes utilizadas para medi-la
4 passo
Teste as questes e suas respectivas variveis de mensurao
identificando as de difcil resposta, as no essenciais, as
desprovidas de potencial para melhorar o desempenho e as que
os recursos disposio da equipe so insuficientes para
resolve-las e elimine-as
5 passo
Elabore a matriz de planejamento, montando um esquema de
trabalho detalhado para cada questo formulada
Uma matriz de planejamento nada mais do que uma consolidao esquemtica das
informaes relevantes de uma auditoria, e tem por objetivo auxiliar a elaborao conceitual
do trabalho e orientar a fase de execuo (Um exemplo de uma matriz de planejamento pode
ser vista como apenso deste livro).
Alm do objetivo geral, das reas relevantes, do problema, das questes e dos critrios
de auditoria, compem a matriz de planejamento os seguintes elementos:
52
padres de desempenho: devem ser registrados os critrios que serviro de base
de comparao com o desempenho observado, bem como a forma pela qual se chegou a eles.
Esse registro constitui-se na memria de clculo da varivel de mensurao e importante
para que se tenha uma idia mais precisa da sua adequao realidade.
informaes requeridas: que so os dados e informaes que constituem as
dimenses e/ou variveis identificadas a partir dos termos-chave que definem cada questo de
auditoria.
fontes das informaes: isto , os instrumentos, os registros, as pessoas, os
sistemas, os documentos, as publicaes etc. onde sero coletados os dados e informaes que
permitiro medir a condio atual do auditado.
As fontes diretas so aquelas nas quais a equipe tem controle sobre a forma de coleta
dos dados. Por exemplo, entrevistas realizadas diretamente com os beneficirios de um
programa ou as anotaes e os registros originrios de uma visita s instalaes de um
projeto.
Nesse sentido a equipe deve procurar verificar, entre outras, em relao ao auditado, as
condies:
de acessibilidade das informaes existentes:
53
das bases de dados computadorizadas;
dos arquivos de um modo geral;
das polticas relativas s informaes confidenciais e ao acesso s pessoas,
aos registros e aos locais; e
de disponibilidade de grupos ou indivduos relevantes para a obteno de
informaes.
54
Captulo VIII Papis de Trabalho e Instrumental para Coleta de
Informaes
55
8.2. Cuidados na elaborao dos papis de trabalho
Para obter um quadro representativo, a equipe deve escolher, para a realizao dos
testes-piloto, um local ou aspecto do auditado que permita antecipar os problemas que
podero ser enfrentados. Alm disso, os dados coletados permitiro ajustar o tamanho da
amostra e a se certificar de que a metodologia selecionada oferecer uma resposta conclusiva
ao problema proposto.
Para contornar essas dificuldades, teramos que eleger uma amostra que representasse
o universo que queremos pesquisar. Mas a, outras questes se apresentam:
Quais as escolas que comporiam a nossa amostra para a pesquisa da situao real do
livro didtico?
56
Escolas selecionadas em capitais de Estado ou escolas localizadas em reas rurais em
municpios pobres?
Escolas grandes ou pequenas?
Uma das etapas mais complexas de uma avaliao a elaborao do instrumental que
ser usado para obteno de dados e informaes no campo. A dificuldade est em, uma vez
selecionadas as reas mais relevantes, estabelecido o problema e as questes de auditoria para
cada rea, definir os critrios de auditoria e os padres de desempenho esperados.
A definio desses parmetros dever contemplar a tcnica mais adequada para coleta
das informaes, considerando as peculiaridades do trabalho e do pblico alvo, os limites de
prazo existente para concluso do trabalho, as distncias envolvidas e o acesso, alm do custo
financeiro.
A Entrevista
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A maioria das pessoas acredita que uma entrevista segue a mesma lgica de um
dilogo comum. E voc? Saberia entrevistar uma pessoa?
A entrevista requer a adoo de cuidados tcnicos importantes para assegurar o
mximo de retorno e a qualidade das respostas, dentre os quais destacam-se:
Para evitar esses problemas a equipe de auditoria deve estabelecer um prazo mximo
de uma hora para execuo da entrevista, o que far com que o tempo seja otimizado. Uma
58
outra questo importante evitar que mais de um membro da equipe faa perguntas ao
entrevistado, pois ele poder se sentir bombardeado com perguntas, muitas vezes
desconexas.
As Vantagens da Entrevista
59
Se verificarmos a probabilidade de que nosso pblico seja em grande parte
composto por analfabetos, devemos elaborar uma entrevista ao invs de encaminhar
um questionrio.
As Desvantagens da Entrevista:
60
A Tcnica de Circularizao de Questionrios
Essa tcnica mais apropriada para aqueles casos onde a populao objeto est
dispersa em uma grande rea geogrfica como os estados da regio norte e h limitaes
associadas ao tempo e fora de trabalho disponvel.
As Vantagens do Questionrio:
As desvantagens do questionrio:
61
Essa desvantagem contornada pelo fato de que, no uso de questionrios, o
nmero de indivduos potencialmente alcanado muito maior. Devemos lembrar que
o custo de encaminhar mais um questionrio , basicamente, o custo de postagem.
62
A Tcnica das Visitas in loco
As visitas in loco so, tambm, uma outra alternativa muito comum para a obteno de
informaes acerca dos projetos/atividades auditadas, consistindo no deslocamento de
membros da equipe.
Muitos crticos argumentam que a equipe deve contar com meios prprios para seu
deslocamento, sem necessitar do apoio da entidade auditada. Na verdade no devemos partir
da presuno de que h sempre m utilizao dos recursos ou desvios de responsabilidade do
dirigente da entidade.
Ao contrrio. Na imensa maioria das vezes, o dirigente tem, tambm, total interesse
em avaliar sua gesto, corrigindo desvios e otimizando os recursos alocados em seus projetos.
O controle deve atuar em conjunto com a Administrao Pblica, pois, ao mesmo tempo em
que formalmente faz parte desta, comunga dos mesmos interesses em aumentar a eficcia e
eficincia dos recursos pblicos.
As visitas devem ser agendadas com antecedncia e as solicitaes de apoio devem ser
comunicadas de forma a que a entidade possa planejar suas aes, disponibilizando toda a
infra-estrutura necessria (veculos, motorista, combustvel, dirias, pessoal capacitado para
acompanhar a equipe, etc).
63
determinada situao encontrada. A necessidade deve ser comunicada previamente para
evitar desentendimentos, pois muitas vezes no permitido o uso de fotografias em fbricas
ou departamentos da Administrao Pblica.
Um outro aspecto que deve ser enfocado no planejamento que os deslocamentos
devero prever, alm do tempo de visita s instalaes e eventuais entrevistas, o percurso na
estrada, as condies mdias de trfego, as necessrias paradas para abastecimento,
alimentao da equipe e descanso em hotis.
E todas essas consideraes devem ser observadas tendo em vista, ainda, o horrio de
funcionamento dos projetos/unidades que sero visitadas. Em outras palavras, de nada
adiantar sacrificar a equipe e o pessoal de apoio da entidade auditada para chegar em
determinado local aps o trmino do expediente normal. Ao considerarmos essa questo
podemos elaborar um planejamento mais consistente e preciso, evitando maiores esforos e
dispndio intil de recursos.
Os documentos devem ser solicitados sempre por escrito para possibilitar o controle da
equipe e amparar eventuais cobranas. A solicitao deve consignar um prazo razovel para
atendimento, sempre negociado previamente com o setor auditado, de forma a evitar
desentendimentos e sobrecargas inteis.
64
Captulo IX Projeto da Auditoria
Como vimos, a ltima etapa do planejamento da auditoria a preparao do Projeto da
Auditoria. Este busca estabelecer, diante da definio precisa dos objetivos do trabalho, a
forma de alcan-los.
b) os custos envolvidos; e
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Pr-texto
- Capa
- Sumrio
Texto
- Introduo
- Viso Geral PROJETO
- Atividades realizadas DA
- Projeto da auditoria AUDITORIA
- Objetivos
- Caractersticas
- Proposta de execuo
Ps-texto
- Proposta de encaminhamento
- Referncias bibliogrficas
- Anexos
Pr-texto
1. Capa
A capa constitui-se no primeiro contato do leitor com o relatrio. Sua funo, alm de
esttica, apresentar as informaes essenciais para a perfeita identificao do seu contedo.
composta por quatro elementos bsicos que devem ser dispostos em seqncia, na forma
em que a equipe ou a instituio determinarem:
nome da entidade que determinou ou para a qual est sendo apresentando o trabalho.
ttulo do trabalho, englobando o ttulo propriamente dito, a modalidade da auditoria e
o rgo, entidade, programa etc. na qual foi realizada.
nome dos componentes da equipe; e
local e data em que foi apresentado o relatrio
2. Sumrio
O sumrio deve oferecer ao leitor uma viso geral do contedo do relatrio e indicar
as pginas correspondentes. Nesse sentido, sempre que se julgar adequado, deve-se adotar a
subdiviso de cada item ou captulo em subitens especficos.
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Os anexos contendo glossrios, tabelas, grficos, ilustraes e demais documentos ou
informaes necessrias formulao da proposta de trabalho e s concluses do relatrio,
tambm devem estar referenciados no sumrio.
Texto
1. Introduo
2. Viso Geral
67
os rgos e instituies visitadas;
as pessoas entrevistadas;
os especialistas contatados;
os pr-testes ou testes-piloto realizados;
os principais papis de trabalho desenvolvidos;
os mtodos empregados na anlise dos dados e informaes coletadas; e
outras informaes julgadas pertinentes.
4. Projeto da Auditoria
- Objetivo geral.
- rea(s) relevante(s) para a auditoria e justificativa(s)
> razes que determinaram a realizao da auditoria (significncia dos valores
geridos, impacto das aes empreendidas ou de outros fatores ligados ao desempenho
do auditado);
> importncia da auditoria e da(s) rea(s) selecionada(s);
> justificativa para a escolha da(s) rea(s);
> resumo do que ser a auditoria;
>valor dos resultados esperados e possveis benefcios advindos da realizao
da auditoria; e
> outras informaes que realcem a importncia da auditoria.
- Procedimentos metodolgicos:
> caractersticas qualitativas e/ou quantitativas dos dados e informaes
necessrios ao desenvolvimento do trabalho;
> definir claramente qual a conotao (conceitual e/ou operacional) que cada
termo e/ou varivel assume dentro do trabalho.
- Equipe de auditoria:
Ps-Texto
1. Proposta de encaminhamento
Podero ser destacadas neste item, tambm, outras recomendaes que meream ser
levadas ao conhecimento da autoridade competente, relativas a fatos e/ou ocorrncias
referentes ao auditado, verificadas durante a fase de planejamento da auditoria. Dessa
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forma, o prprio relatrio de planejamento pode suscitar outras providncias alm das
relacionadas com realizao da auditoria.
2. Referncias bibliogrficas
3. Anexos
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Estudo de Caso
Programa Nacional do Livro Didtico PNLD
Apresentao:
O presente estudo de caso est relacionado com uma Auditoria Operacional realizada
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) no Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD)
em 1992.
Nosso objetivo nesse estudo de caso identificar alguns problemas do PNLD, suas
causas e reflexos, recomendando alternativas que possam garantir uma melhoria significativa
em termos de eficincia e economicidade e eficcia do programa.
O PNLD foi institudo com o Decreto n. 91.542, de 19/08/85 (vide anexo), e tem
como principal objetivo a universalizao e melhoria do ensino de 1 Grau, com a contnua
valorizao do magistrio.
O PNLD est apoiado em trs (3) premissas principais, todas contidas no texto do
Decreto de criao do Programa, quais sejam:
71
a) participao ativa dos professores do ensino de 1 Grau, mediante anlise e
indicao dos ttulos dos livros a serem adotados;
A idia bsica do programa que cada professor possa escolher o livro de sua
disciplina que ser utilizado em sua sala de aula no prximo ano letivo e que o aluno de 1
Grau receba um livro de cada disciplina.
Essa uma tarefa de flego, uma verdadeira operao de guerra, como veremos mais
adiante.
1) A Extenso Geogrfica:
72
No caso do PNLD verificaremos que a extenso geogrfica era um entrave operao
do programa, principalmente no que se refere s etapas de distribuio dos livros nas escolas e
fiscalizao dos resultados.
Uma coisa muito diferente realizar a distribuio dos livros em uma escola
localizada na zona rural do municpio de Xapuri no Estado do Acre. O acesso muito difcil,
as estradas so intransitveis durante o perodo de chuvas na regio, no h sinalizao
confivel e o risco de acidentes maior.
2) As Disparidades Econmicas
Qual a imagem que voc, leitor, tem de uma escola de 1 Grau no Brasil ? Feche os
olhos e tente lembrar de como era a sua escola.
Este exerccio simples encerra descobertas significativas posto que h uma enorme
disparidade entre as escolas de regies ricas e de regies pobres, entre escolas de cidades
grandes e as escolas de reas rurais.
Assim, possvel que exista uma escola modelo em uma regio muitssimo
carente e, tambm, uma pssima escola em uma regio riqussima e desenvolvida.
Uma escola de cidade grande possui geralmente um padro acima da mdia nacional,
apresentando-se como uma construo de alvenaria, com paredes, janelas, telhado, diversas
salas de aula, biblioteca, refeitrio, ptio de recreao, muros, muitos alunos e professores.
Se repararmos com mais ateno veremos que esses professores so adultos e possuem
capacitao profissional compatvel com a misso que desempenham. A maioria possui curso
superior em reas especficas tais como pedagogia, letras, matemtica, geografia, histria,
psicologia e outras.
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Em geral o aluno tem, apesar da pouca idade e vivncia, um amplo acesso s
informaes do cotidiano. Esse aluno tem televiso e rdio em casa, os pais no so
analfabetos, h convvio social mais intenso com vizinhos, familiares, amigos, etc.
Esses alunos tm, tambm, condies financeiras suficiente para adquirir livros
infantis, lbuns de figurinhas, gibis e outros instrumentos que auxiliaro na sua aprendizagem
futura.
Falamos at agora de uma escola mdia em uma grande cidade, um grande centro
urbano. E qual seria a realidade de uma escola localizada na zona rural de um municpio
muito carente ?
Um outro aspecto relevante no que concerne aos professores dessas escolas mais
carentes est associado com a idade. De fato, no nordeste comum observarmos adolescentes
de 14-16 anos encarregadas de ministrar aulas de alfabetizao para crianas de 7-8 anos. Sua
capacitao , obviamente, insuficiente apesar da boa vontade em colaborar.
E os alunos ? Esses alunos so filhos de famlias com menor renda e menor acesso
informao. So crianas que no tm, em geral, recursos financeiros para adquirir livros e
gibis, alm de no ter acesso televiso, rdio e jornais.
Os pais so, tambm, produto do meio em que viveram, no sendo raro o caso de
crianas com pais analfabetos, o que se traduz em uma maior resistncia a matricular as
crianas na escola. Nas reas rurais comum, ainda, verificarmos famlias inteiras
percorrendo os municpios vizinhos a procura de emprego, o que dificulta a manuteno das
crianas na escola durante todo o ano letivo.
74
Note bem: um programa de mbito nacional no poder ser avaliado tendo como
parmetro apenas a realidade observada nos grandes centros urbanos do pas. Se fizssemos
nossa avaliao com este enfoque nossos resultados conteriam um vis significativo,
prejudicando a anlise, concluso e propostas tcnicas objetivando o aperfeioamento do
programa.
75
A Operacionalizao do PNLD.
Uma outra questo que merece destaque o fato de que muitos dos ttulos
disponibilizados no manual de escolha como sendo adequados ao ensino de 1 Grau
continham informaes equivocadas, erros grosseiros e, pior, induziam ao racismo e outros
preconceitos. Esses ttulos foram submetidos a nova anlise pelo Ministrio da Educao e
retirados posteriormente.
Aps o exame dos ttulos pela comisso de anlise da FAE, o manual de escolha era
encaminhado, juntamente com um formulrio para indicao dos ttulos selecionados e
respectivas quantidades, pelo correio a todas as escolas pblicas do pas.
O formulrio para indicao dos ttulos (em anexo) era complexo, dificultando seu
preenchimento pelos professores e ocasionando erros nos pedidos.
76
Uma outra falha constatada era o pedido de livros a maior, ou seja, as escolas sabiam
da intermitncia dos recursos do PNLD e tentavam proteger seus interesses solicitando uma
quantidade de livros maior do que o nmero de alunos matriculados.
O PNLD estabelecia que a seleo do livro a ser utilizado era uma atribuio exclusiva
do professor responsvel pela disciplina. A FAE argumentava que, tendo os professores
nveis diversos de capacitao tcnica, no seria producente que a escolha do livro sofresse
qualquer tipo de ingerncia.
O efeito desse problema era a resistncia do professor em utilizar um livro para o qual
no tinha capacitao tcnica necessria. Os livros eram selecionados, adquiridos e entregues,
mas ficavam sem utilizao.
77
poderia ser contratada pela FAE para sua produo. Isso ocorria mesmo se outra editora
pudesse fabricar os livros a um menor preo.
Inicialmente a equipe questionou esse tpico mas acabou convencida de que no seria
possvel a ruptura do vnculo contratual existente entre a editora e o autor, representado pelos
direitos autorais.
Alm disso verificou-se que o processo licitatrio j ocorria quando cada um dos
900.000 professores tinha a opo de escolher o seu livro dentre um grande nmero de ttulos
disponibilizados pela FAE em seu manual de escolha.
Um outro aspecto relevante era o preo mdio de aquisio dos livros pela FAE,
bastante inferior ao preo de mercado praticado pelas editoras.
O raciocnio das editoras era o seguinte: melhor vender mais barato e em grande
quantidade para um s comprador do que insistir na manuteno dos preos de mercado. Essa
grande compra garantia os custos fixos das editoras durante praticamente todo o exerccio e
todas as vendas futuras seriam computadas como lucro.
A editora que ficava de fora dessas negociaes para o PNLD arcava com maiores
dificuldades financeiras do que as outras, ou seja, trabalhava mais apertada.
A questo referente qualidade do que estava sendo entregue pelas editoras, ou seja, o
cumprimento das especificaes contratuais foi, tambm, objeto de anlise pela equipe de
auditoria. A justificativa era a necessidade de verificar a compatibilidade entre o que estava
78
sendo entregue e o que era estabelecido pelo governo, pois qualquer diferena no tipo de
papel usado, por exemplo, poderia ocasionar desvios considerveis de recursos pblicos.
Os livros produzidos eram encaminhados a um grande galpo alugado pela FAE onde
era realizada a mixagem.
A distribuio dos livros nas escolas um dos pontos mais importantes para o
desempenho operacional do PNLD. Devemos lembrar que uma das premissas do programa
que todas as escolas pblicas de 1 Grau do Brasil seriam contempladas com a entrega dos
livros.
O volume de livros naquele ano foi consideravelmente superior queles dos anos
anteriores e a empresa no possua infra-estrutura suficiente para realizar a tarefa. De incio a
entrega foi sendo realizada nas maiores cidades, aquelas cujo acesso era mais fcil e barato.
Mas, medida em que o tempo passava, tornou-se claro que a empresa no teria
condies de cumprir os prazos contratuais. Esta constatao fez com que a F. Souto , em
conluio com uma empresa do ramo de reciclagem, destrusse mais de 7 milhes de livros
didticos.
79
1. Erro de Destino:
2. Erro de Quantidade
4. Erro de Prazo
A segurana do sistema poca dos desvios praticados pela empresa F. Souto era
bastante frgil uma vez que a comprovao da entrega dos livros era realizada mediante a
entrega de um recibo assinado pela diretora responsvel.
O PNLD estabelecia uma meta interna de que cada livro didtico adquirido deveria ter
uma vida til de trs (3) anos, ou seja, deveria ser usado por trs alunos. Esse parmetro
adotado foi meramente aleatrio, uma vez que no havia nenhum estudo anterior ou mesmo
experincia internacional acerca dessa questo.
A reutilizao do livro didtico, uma premissa bsica do PNLD, est associada a uma
srie de consideraes e parmetros tcnicos, objeto de pesquisa por parte da equipe de
auditoria, a seguir destacadas:
80
10.1. O nvel de devoluo
comum, tambm, que o aluno deixe a escola durante o ano letivo para acompanhar
a famlia que parte em busca de novas oportunidades de trabalho. Devemos sempre lembrar
da imensa colcha de retalhos dos muitos Brasis que coexistem em nosso pas e as
particularidades de cada segmento social e econmico.
Nessas reas rurais, as famlias so muito pobres e seus membros no possuem, via de
regra, uma capacitao profissional mais slida. Assim, a ocupao tradicional das famlias
a agricultura e a pecuria cujas caractersticas marcantes so, em muitas regies, notadamente
extensivas ou de subsistncia.
Essa questo pode ter reflexo, ainda que de menor intensidade, na devoluo do livro.
O aluno poderia danificar ainda mais o livro recebido, tornando-o inaproveitvel par ao
prximo ano letivo.
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Nunca demais relembrar as precrias condies de nossas escolas e as dificuldades
enfrentadas pelos pais de alunos mais carentes. As prprias condies scio-econmicas do
meio conduzem destruio precoce dos livros.
Os livros sempre apresentam sinais de uso aps o trmino do ano letivo: so rasuras,
pginas amassadas, sujas ou rasgadas, exerccios respondidos no prprio livros, etc.
a) gramatura.
A FAE estabelecia uma gramatura de 65 gr/m , ou seja, cada metro quadrado deveria
possuir 65 gramas de celulose.
b) o tipo de capa.
A capa responsvel pela proteo do livro contra choques, sujeira, etc. Uma capa
rgida oferece maior grau de proteo do que uma capa flexvel, contribuindo para uma maior
durao do livro.
c) fixao da capa.
Cada uma das formas de fixao da capa ao livro confere uma determinada resistncia
ao conjunto. Assim, uma capa costurada (mais cara) apresenta maior resistncia, ao passo em
que a simples colagem das pginas capa no possibilita uma resistncia elevada.
82
d) nmero de cores
83
EXERCCIOS DE FIXAO
Este segundo trabalho tem como objetivo proporcionar um debate sobre o PNLD no
que concerne s premissas bsicas que devem ser atendidas ou observadas por uma
poltica pblico de cunho social.
84
Exerccio n. 03: O PNLD e a Seleo das reas Relevantes
Este terceiro trabalho em grupo tem como objetivo a avaliao do PNLD dentro das
tcnicas de auditoria de gesto.
Para desenvolver as etapas da Viso Geral e do Exame Preliminar, a equipe dever ler
a documentao relativa ao objetivo e premissas do PNLD, bem como sua
operacionalizao (pginas 53/60 ).
Aps a leitura recomendada, a equipe dever selecionar trs (3) reas consideradas
como sendo aquelas mais relevantes, justificando a sua escolha.
Cada uma das equipes dever escolher uma das instituies abaixo e elaborar uma
lista com cinco (5) critrios de auditoria e respectivos padres de desempenho:
a) escola;
b) hospital;
c) corpo de bombeiros;
d) correios;
e) supermercado;
f) cemitrio.
A equipe deve recordar que para cada uma das reas selecionadas como sendo
relevantes h um conjunto de critrios de auditoria e de padres de desempenho associados, o
que implica na existncia de uma metodologia mais adequada para coleta de informaes.
85
Qual o melhor instrumental para cada uma das reas selecionadas ?
A etapa seguinte definir qual a amostra de escolas que ser usada para retratar a
realidade dos PNLD. A equipe deve notar que a amostra deve retratar o conjunto de escolas
do pas e no apenas de algum extrato.
Este trabalho em grupo tem como objetivo a avaliao do PNLD dentro das tcnicas
de auditoria de gesto.
a) quais as reas mais importantes do PNLD que devero ser objeto de uma anlise
mais profunda ?
c.1) quais os critrios de auditoria desenvolvidos para cada uma das reas ?
86
A Auditoria Realizada pelo Tribunal de Contas da Unio
A premissa da equipe era de que uma capital de estado representaria o municpio mais
rico e desenvolvido de cada estado, ao passo que aqueles municpios com um nmero
reduzido de escolas seriam considerados como sendo os municpios mais pobres.
Obviamente essa amostra contm algumas imperfeies, tais como: nem sempre a
capital do estado o municpio mais rico (vide Santa Catarina onde a capital, Florianpolis,
est atrs de Joinville e Blumenau). Outro aspecto que um nmero reduzido de escolas em
um municpio no quer dizer, obrigatoriamente, que aquele municpio seja pobre....so os
erros e falhas cobradas do pioneirismo.
Como no havia um referencial anterior para nortear nosso trabalho, a equipe decidiu
que seria importante verificar in loco a realidade do PNLD nas escolas, em primeiro lugar
porque havia o temor de que o nvel de resposta fosse baixo, inviabilizando as concluses.
Outro aspecto importante era a necessidade de confrontar as respostas dos questionrios com
aquelas observaes de campo.
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A equipe, dividida em duas duplas, visitou todos os estados do Nordeste,
desenvolvendo suas aes junto s escolas, Secretarias Estaduais e Municipais de Educao.
Nas visitas, alm de entrevistas com alunos e professora, a equipe buscou verificar as
condies fsicas das escolas, o nvel de preparo dos professores, o estoque de livros
existentes e a sua efetiva utilizao. Tambm foi objeto de nossas visitas a verificao da
merenda escolar pois sabemos hoje que o livro didtico e a merenda caminham lado a lado na
tentativa de melhorar as condies de ensino no interior do pas.
a) o programa deve basear sua estratgia de atuao considerando uma vida til do
livro didtico de apenas 2 anos;
b) o mesmo livro poder ser encomendado pela escola para repor seu estoque inicial;
c) o MEC dever firmar convnio com entidade capacitada a realizar testes fsico-
qumicos de forma a atestar o padro de qualidade dos livros fabricados e sua
consonncia com o disposto no contrato celebrado com as empresas editoras;
d) o MEC deveria desenvolver campanha educativa na mdia com o objetivo de
conscientizar pais e alunos acerca da importncia de preservar os livros recebidos
para serem utilizados por outros alunos;
e) a entrega dos livros dever ser feita pela ECT nas Prefeituras Municipais ao invs
de entregar os livros diretamente em todas as escolas participantes do programa,
reduzindo erros e desvios fraudulentos;
88
Bibliografia
89
Anexo 1
Institui o Programa Nacional do Livro Didtico, dispe sobre sua execuo, e d outras
providncias.
O Presidente da Repblica, usando da atribuio que lhe confere o artigo 81, item III,
da Constituio, e
90
Pargrafo nico. A execuo prevista neste artigo compreender a seleo final, a
aquisio e a distribuio do livro didtico s escolas da rede pblica de ensino de 1 Grau,
bem como atividades de acompanhamento e controle do Programa.
Art. 6 O PNLD institudo por este Decreto entrar em vigor no ano letivo de
1986.
91
Anexo 2
Senhora Diretora:
Atenciosamente,
6 SECEX
92
Anexo 3
1) Os ttulos dos livros didticos recebidos da FAE em 1991 correspondem aos ttulos
solicitados por essa escola?
( ) menos de um ano ( ) um ano ( ) dois anos ( ) trs anos ( ) mais de trs anos
6) Qual a porcentagem de alunos que devolvem o livro didtico aps o encerramento do ano
letivo ?
( ) entre 50 % e 75 % ( ) mais de 75 %
7) A escola adota alguma providncia para recuperar os livros ainda no devolvidos pelos
alunos ?
( ) sim ( ) no
93
8) A escola faz a recuperao dos livros danificados ?
( ) sim, mensalmente
( ) no
10) H alguma resistncia por parte dos alunos em receber livros j usados anteriormente ?
( ) no
11) J ocorreu algum caso de rejeio, por parte de professores, em usar um livro
escolhido por outro professor ?
( ) sim ( ) no
( ) sim ( ) no
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