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En este sentido, esta frase pronunciada en 1848 apunta a la existencia de una asociacin
entre paz y comercio, idea que sobrevivi como aspiracin y es una de las maneras de
entender el actual sistema multilateral de comercio.
El sistema comercial multilateral surgi de las ruinas de la Segunda Guerra Mundial y fue
una creacin principalmente del Reino Unido y de los Estados Unidos. Tomando como
base los acuerdos comerciales bilaterales que los Estados Unidos haban negociado
desde 1934, los negociadores de los dos pases definieron en trminos generales una
opinin comn sobre la justificacin y la estructura de una organizacin internacional
dedicada a la liberalizacin del comercio, cuya creacin se propona.
El GATT, presuntamente temporal y que nunca se pens que terminara siendo una
organizacin permanente, rellen el espacio que deba ocupar la OIC cuando el Congreso
de los Estados Unidos no aprob la Carta de La Habana.
Las negociaciones de la Ronda Uruguay, que originalmente se haba previsto que duraran
cuatro aos, se prolongaron desde su lanzamiento, en septiembre de 1986, hasta
diciembre de 1993, concluyndose oficialmente la Ronda en abril de 1994 en la
Conferencia Ministerial de Marrakech (vase el cuadro 2.3). La Ronda logr transformar el
carcter del sistema multilateral de comercio, y la sustitucin del antiguo GATT por la
nueva OMC fue solo parte de esa transformacin. Lo que realmente cabe destacar de la
Ronda Uruguay es cmo las ambiciones que despert no solo fueron elevadas desde el
primer momento sino que, de hecho, fueron subiendo desde el inicio hasta el final de las
negociaciones. Cuando los negociadores dejaron Punta del Este en 1986, se haban
puesto de acuerdo ya no solo en entablar las normales negociaciones sobre el acceso a
los mercados sino tambin en poner sobre la mesa de negociacin cuestiones totalmente
nuevas y reformar el sistema de solucin de diferencias. Entre ese momento y la
Conferencia Ministerial de Marrakech de 1994, lo que hicieron fue ampliar sus ya
ambiciosos objetivos. Desde una perspectiva institucional, las tres ampliaciones ms
importantes del alcance de las negociaciones fueron las motivadas por la decisin de no
solo examinar el funcionamiento del GATT sino de crear ms bien una organizacin
internacional totalmente nueva, establecer un Mecanismo de Examen de las Polticas
Comerciales (MEPC) que tuviera un alcance muy superior a lo que muchas partes
contratantes crean inicialmente que fuera posible o aconsejable, y la nueva definicin del
todo nico, que pas de ser una norma sobre la secuencia de las negociaciones a ser una
norma sobre la su todos los pases adoptaran todos los acuerdos negociados en la ronda,
que todos los acuerdos se sometieran a un sistema unificado de solucin de diferencias y
se pusiera todo bajo el techo de una nueva organizacin internacional. stancia de los
compromisos de las partes
Lo que distingue a la OMC del GATT ms que cualquier otra cosa quiz sea la ampliacin
del mbito de las normas comerciales. Las ms importantes de estas
, pues se consider una reforma institucional necesaria para que todas las nuevas
cuestiones y los nuevos acuerdos estuvieran sometidos a la misma serie de reglas de
solucin de diferencias.
Los acuerdos que forman parte del sistema de la OMC sobre otros cuatro temas (a saber,
los servicios audiovisuales, los derechos antidumping y compensatorios, las salvaguardias
y las indicaciones geogrficas) aprovechan considerablemente los precedentes de
la OIC/GATT y en otras cuatro esferas (entre ellas, las ampliaciones ms importantes
logradas en la Ronda Uruguay) la OMC abarca territorio en que no haban pisado los
negociadores de la OIC y el GATT (a saber, la agricultura, los derechos de propiedad
intelectual, las normas de origen y los servicios).
Durante los primeros aos del decenio de 1980, una serie de agrios litigios entre los
Estados Unidos y la Unin Europea sobre el comercio de productos agrcolas, la
legislacin fiscal y otros asuntos amenazaron con socavar el apoyo al propio rgimen. Los
procedimientos del GATT eran considerados cada vez ms engorrosos y lentos, entre
otras cosas porque los participantes tenan numerosas posibilidades de retrasar la
solucin de los asuntos o de bloquearla. En el marco de ese sistema, el Consejo del
GATT tena que aprobar por consenso la decisin de establecer un grupo especial y
adems tena que adoptar por consenso la resoluciones a las que llegara ese grupo
especial. Esto significaba que el demandado tena poder de veto, lo que le permita
bloquear cualquier etapa del procedimiento: poda negarse a permitir la formacin de un
grupo especial, rechazar a sus miembros o retrasar una investigacin. Incluso despus de
que el grupo especial hubiera formulado una decisin, una parte contratante,
normalmente el demandado pero a veces el reclamante, poda impedir que el informe del
grupo especial fuese adoptado. Dos de los problemas ms difciles de resolver en los
ltimos aos de existencia del GATT fueron la preocupacin que suscitaba que los pases
pudieran bloquear el funcionamiento de los grupos especiales y el hbito consiguiente de
los Estados Unidos de adoptar medidas unilaterales para proteger sus derechos. Los
datos del grfico 2.1 muestran hasta qu punto el nmero de asuntos de solucin de
diferencias aument a lo largo del perodo final del GATT, pero simultneamente aument
el porcentaje de asuntos cuya solucin estaba bloqueada. Por ejemplo, entre 1971 y 1975
se produjeron apenas tres informes de grupos especiales, todos los cuales fueron
adoptados. La adopcin de reformas provisionales durante la ronda fue considerada
generalmente un anticipo del paquete ms amplio que se estaba negociando y en virtud
del cual los ministros aceptaran en la Reunin Ministerial de 1988 (y luego mediante una
decisin de 1989) que la formacin de los grupos especiales y la aprobacin de su
mandato seran prcticamente automticas (es decir, estaran sometidas a una norma de
consenso inverso). Sin embargo, establecer la forma de plantear asuntos no era lo mismo
que establecer la forma de terminar el procedimiento, y en este ltimo sentido la cuestin
no hizo ms que empeorar. Casi la mitad de los informes de los grupos especiales que se
publicaron entre 1991 y 1995 no fueron adoptados. Este nmero creciente de
reclamaciones y de no adopcin de los resultados incit a los Estados Unidos a buscar
unilateralmente solucin a sus diferencias. Sera difcil exagerar hasta qu punto los
dems participantes en la Ronda Uruguay consideraban prioritario poner trmino a la
prctica de Washington de definir sus derechos y exigir su respeto al amparo de sus
propias normas de reciprocidad (es decir, a travs de medidas de retorsin) y no a
travs del GATT. Este objetivo fue comn a los pases desarrollados y en desarrollo. A
principios del decenio de 1980, la principal norma de los Estados Unidos sobre
reciprocidad era el artculo 301 de la Ley Arancelaria de 1974, que autorizaba a la Oficina
del Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales
Internacionales (USTR) a amenazar y, en caso necesario, imponer medidas de retorsin a
otros pases que considerara que estaban violando derechos de los Estados Unidos.
Estos derechos incluan algunos autoproclamados que solo estaban reconocidos en la
legislacin estadounidense y no en ningn acuerdo a que se hubiera llegado hasta ese
momento en el GATT, como en la esfera de los servicios, la inversin y los derechos de
propiedad intelectual. El Congreso aprob en 1984 y 1988 otras normas comerciales que
complementaban el artculo 301 con otras disposiciones del mismo tipo, entre ellas, de
forma muy destacada, la normativa del llamado superartculo 301, que estableca un
proceso anual para que el USTR considerara la posibilidad de iniciar asuntos por iniciativa
propia, y del llamado artculo 301 especial, destinada expresamente a exigir el respeto
de los derechos de propiedad intelectual. Cuando los pases aceptaron en 1986 lanzar la
Ronda Uruguay, los Estados Unidos haban amenazado o impuesto medidas de retorsin
al amparo de estas normas a una amplia gama de pases. Estas medidas violaban el
espritu y posiblemente la letra de la ley, pero las mismas insuficiencias del sistema
jurdico del GATT que criticaban los Estados Unidos les permitan tambin bloquear los
esfuerzos de otros pases para que un grupo especial del GATT declarara ilegal la
legislacin estadounidense sobre reciprocidad. Las normas de solucin de diferencias de
la OMC son una respuesta a la debilidad de las normas del GATT y a la excesiva fortaleza
de las normas de los Estados Unidos. De acuerdo con el sistema de solucin de
diferencias de la OMC un pas individual ya no puede bloquear la formacin de un grupo
especial o la adopcin de su informe. Estos cambios hicieron que los Estados Unidos
eliminaran su poltica de reciprocidad al concluir la Ronda Uruguay. Salvo escasas
excepciones, como los litigios en los que intervienen los muy pocos pases que todava no
son Miembros de la OMC, las cuestiones que los Estados Unidos solan plantearse
unilateralmente al amparo del artculo 301 y las normas conexas se someten ahora al
rgano de Solucin de Diferencias (OSD). El artculo 301 todava est vigente y ofrece al
Presidente la facultad jurdica de imponer sanciones en caso de que los Estados Unidos
ganen un asunto en el OSD y opten por imponer medidas de retorsin, pero esa norma se
ha transformado y ha pasado, de sustituir a las normas multilaterales de solucin de
diferencias, a ser un complemento de ellas.
Los resultados de la Ronda Uruguay dieron paso a un gran aumento del nmero de
asuntos de solucin de diferencias que los Miembros plantean los unos contra los otros,
aunque este resultado quiz sea ms atribuible al cambio de normas que a la adicin de
nuevas cuestiones. Tal es la conclusin que puede extraerse de los datos presentados en
la figura 2.2, en la que se muestran los principales temas planteados en las reclamaciones
de la ltima etapa del GATT y los primeros 18 aos de la OMC. No cabe duda del
aumento de casos planteados: mientras que las partes contratantes presentaron 48
reclamaciones las unas contra las otras durante los ltimos seis aos de la etapa del
GATT, durante los seis primeros aos de la etapa de la OMC presentaron 219
reclamaciones (4,6 veces ms). El aumento del nmero de asuntos disminuy luego,
como se analiza en el captulo 7. En nmeros absolutos, entre 1995 y 2012 las nuevas
cuestiones, es decir, los servicios y especialmente los derechos de propiedad intelectual,
motivaron 40 diferencias o casi tantas como el nmero total de diferencias planteadas
entre 1977 y 1988 (44). Sin embargo, si se considera el objeto en trminos relativos, el
cambio es pequeo. Las cuestiones que se plantean tradicionalmente en los asuntos
relacionados con medidas comerciales correctivas y las cuestiones relacionadas con el
comercio de mercancas (productos agropecuarios y de otro tipo) representaron el 86,2%
de todos los asuntos de solucin de diferencias planteados durante los ltimos 18 aos de
la etapa del GATT, y un 88,2% de todos los asuntos planteados durante los 18 primeros
aos de la OMC.
Un esquema institucional normativo aporta mayor certidumbre a las relaciones entre los
Estados y limita lo que, en otras circunstancias, podra ser una bsqueda catica y
autodestructiva del inters nacional. Los responsables de las decisiones de un pas no
deben tener dudas sobre sus compromisos ni sobre los compromisos asumidos por sus
interlocutores comerciales. A modo de ejemplo, las empresas deben saber qu aranceles
deben pagar y qu obstculos no arancelarios deben superar para ofrecer mercancas y
servicios en un mercado extranjero. Esa certidumbre procede del amplio y creciente
universo legal generado, en primer lugar, por los tratados que los Estados negocian y,
luego, por las decisiones que interpretan y aplican esos acuerdos.
As, en teora, los Estados podran liberalizar el comercio sin recurrir al derecho
internacional y a la negociacin de acuerdos vinculantes, pues cada uno de ellos tiene la
posibilidad de abrir sus mercados autnomamente. Tambin pueden establecerse
acuerdos bilaterales mediante una negociacin tcita: un pas puede responder con la
misma moneda a las medidas autnomas de liberalizacin adoptadas por un pas A. Estas
formas de liberalizacin estaban de moda en la Gran Bretaa de mediados del siglo XIX y
fueron defendidas tericamente por el economista John Stuart Mill (1806-1873) y, en la
prctica, por el industrial y poltico Richard Cobden (1804-1865)
El estado de nimo era bastante diferente a principios del decenio de 1990, como puso de
relieve el Consenso de Washington, muy favorable al mercado. El Consenso de
Washington, que recibi ese nombre a causa de la proximidad geogrfica de las
instituciones que preconizaban una estrategia de desarrollo basada en el mercado, entre
ellas, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo, el Tesoro de los Estados Unidos y diversos grupos de reflexin, haca hincapi
en el valor de la apertura de los mercados como motor del crecimiento (Williamson, 2004).
El nuevo sistema supone no solo un mayor nmero de Acuerdos, una base ms amplia de
Miembros y una multiplicacin del nmero de asuntos sometidos al procedimiento de
solucin de diferencias. Los cambios, adems de cuantitativos, han sido cualitativos tanto
para el sistema de comercio como para el comercio mismo, y reflejan las profundas
diferencias entre el mundo de la segunda mitad del siglo XX y el mundo de la primera
mitad del siglo XXI
Las cuestiones que la OMC se plantea, sea en las negociaciones o sea en las diferencias,
abarcan mucho ms que las simples medidas en frontera que predominaron durante gran
parte del perodo del GATT, lo que refleja los cambios que se han producido en el
funcionamiento actual del comercio. J
Ser Estado soberano no basta pero tampoco es una condicin necesaria para ser
Miembro, ya que el artculo XII del Acuerdo sobre la OMC establece que podrn adherirse
no solo los Estados sino tambin todo territorio aduanero distinto que disfrute de plena
autonoma en la conduccin de sus relaciones comerciales exteriores. Tres de sus
Miembros, todos ellos con una relacin especial con China, no estn reconocidos en las
Naciones Unidas como Estados independientes: Hong Kong, China; Macao, China, y el
Taipei Chino.
el nmero y la importancia de los ACR han crecido rpidamente. Como puede verse en el
grfico 13.1, estos acuerdos eran escasos en los aos anteriores a la Ronda Uruguay,
pero su nmero creci rpidamente al final de esas negociaciones. El ritmo a que entraron
en vigor ACR pas de 2,1 por ao durante la ltima etapa del GATT (1980-1994),
concluyndose la mayora de ellos alrededor de ese perodo, a 9,0 por ao entre 1995
y 2003, y a 13,3 por ao entre 2004 y 2012.1 Solo en 2009 entraron en vigor 19 ACR, un
nmero mayor al de todos los ACR notificados entre 1980 y 1992.
El artculo I del Acuerdo General obliga a todos los Miembros a otorgar un trato NMF
universal y sin condiciones a todos los dems Miembros, pero los negociadores del GATT
de 1947 eran realistas desde el punto de vista poltico e introdujeron cuatro disposiciones
polticas en el Acuerdo que permitan a los pases apartarse del artculo I y otras normas.
Estas disposiciones permiten una excepcin en favor de las medidas adoptadas por un
pas para proteger los intereses de su seguridad (artculo XXI); permiten que un pas no
reconozca a otro su situacin jurdica en el marco del GATT/OMC (artculo XXXV del
Acuerdo General,12 ahora artculo XIII del Acuerdo sobre la OMC); amparen los
acuerdos preferenciales que estaban en vigor en 1947 (enumerados en los anexos A a F
del Acuerdo General); y prevean la negociacin de nuevas preferencias bajo la forma de
ALC o uniones aduaneras (artculo XXIV).
Los ACR estn ahora permitidos y sujetos a disciplina por una serie de normas, acuerdos
y decisiones de la OMC. Adems del artculo XXIV heredado del GATT, y de la Clusula
de Habilitacin (Ronda Tokio), hay que incluir el Entendimiento relativo a la interpretacin
del artculo XXIV del GATT de 1994, el artculo V del AGCS (el equivalente en la esfera de
los servicios del artculo XXIV del Acuerdo General), y, el Mecanismo de Transparencia
puesto en marcha en 2006. Adems de estos elementos permanentes dentro del sistema
jurdico de la OMC, los Miembros tambin pueden aprobar exenciones para determinados
programas preferenciales especficos.
Dos normas muy generales parece que regulan la posturas que los pases adoptan al
examinar ACR. La primera es que los pases que no han negociado ningn ACR es ms
probable que adopten una postura de interpretacin estricta de los requisitos del
artculo XXIV y que se muestren crticos (por ejemplo) con las exclusiones generales de la
agricultura o de otros sectores del mbito de cobertura de productos. Esta norma general
es ahora menos importante ya que todos los Miembros de la OMC o bien han concluido o
estn en proceso de negociar al menos un ACR. La segunda norma general sigue siendo
vlida: los Miembros tienden a interpretar las normas de la forma que mejor conviene al
tipo de acuerdos que estn negociando, pero pueden adoptar una opinin ms estricta
con respecto a los acuerdos de terceros pases que se alejen de sus propios modelos.
Los Miembros examinan, cuestionan y critican los ACR concluidos por los otros Miembros,
pero solo hasta cierto punto. Las normas del GATT y de la OMC no exigen que estos
acuerdos sean aprobados formalmente, pero tampoco permiten expresamente que se
rechacen los que no cumplen esas normas. Durante los aos del GATT, solo el acuerdo
entre la Repblica Checa y Eslovaquia fue considerado unnimemente acorde con el
artculo XXIV -como seala Lacarte (2011: 79)- aunque otros acuerdos fueron aprobados
sin reservas. Las cosas no han mejorado en el marco de la OMC, en el que ni un solo
acuerdo se ha considerado conforme con el artculo XXIV, quedando todos ellos en un
limbo legal pendientes de una aprobacin que nunca llega y ]l]os gobiernos tcitamente
han convenido abstenerse de discutir los acuerdos de los dems (Ibid.).
presentacin fctica. Esta presentacin constituye la base para un examen por el Comit
de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR).15 Los Miembros pueden presentar
preguntas por escrito a las partes en el acuerdo, y se espera que las partes respondan
por escrito antes de la reunin del CACR. Tambin estn obligados a notificar los cambios
que afecten a la aplicacin de un ACR, como la adhesin de un nuevo miembro. Si el
acuerdo abarca tambin el comercio de servicios, los Miembros deben hacer una
notificacin adicional de conformidad con el artculo V del AGCS.16 Las partes tambin
tienen que presentar a la OMC un informe sobre la realizacin de los compromisos de
liberalizacin que se establezcan en el ACR al final del perodo de aplicacin de este
acuerdo. El Mecanismo de Transparencia prev tambin el examen y revisin de su
contenido. En 2011, el Presidente del Grupo de Negociacin sobre las Normas Dennis
Francis (Trinidad y Tobago) inform de las negociaciones relativas a los cambios
propuestos en su funcionamiento. La mayora de las propuestas afectaban a cuestiones
marginales, como si las notificaciones deban hacerlas conjuntamente las partes en un
ACR y qu plazos deban establecerse para las etapas concretas del proceso.17 En el
examen no se propuso ninguna alteracin fundamental del objetivo y el funcionamiento
del Mecanismo. El Mecanismo de Transparencia tiene como complemento el Sistema de
Informacin sobre los Acuerdos Comerciales Regionales (SI-ACR), una base de datos
general con todos los ACR notificados.18 Puesto en funcionamiento en 2009, este recurso
en lnea permite a los usuarios buscar y extraer la informacin disponible sobre todos los
ACR notificados, as como sobre el proceso de examen de un ACR concreto. En 2012 la
OMC lanz una iniciativa similar, la base de datos sobre Arreglos Comerciales
Preferenciales.19 Tambin incluye informacin detallada sobre el trato diferenciado que
los Miembros otorgan en virtud del SGP y otros programas.
Relaciones entre los ACR y el sistema multilateral de comercio.
Durante medio siglo, los economistas, los juristas, los politlogos, los negociadores y los
polticos han debatido la repercusin de los ACR en el multilateralismo. Desde un punto
de vista positivo, los ACR pueden constituir anticipos que los pases podrn
posteriormente incorporar, en todo o en parte, en sus compromisos a escala multilateral, y
servir adems de precedente para la inclusin de nuevas cuestiones en el mbito de la
poltica comercial. Desde un punto de vista negativo, la proliferacin de ACR puede
contribuir a balcanizar el sistema de comercio, multiplicar las normas de origen que
compiten entre s y crear los mercados cautivos que prefiere la poblacin de los pases,
ms interesada en mantener los acuerdos preferenciales ya vigentes que en promover
nuevos acuerdos mundiales. Algunos economistas polticos concluyen que, en resumen,
los acuerdos discriminatorios aportan ms al sistema de comercio de lo que le sustraen, y
que, por consiguiente, los ACR son benficos; por ejemplo, vase Schott (1989). Otros
sostienen que la discriminacin puede servir para hacer avanzar cuestiones que de otro
modo podran estancarse (Oye, 1992; Rhodes, 1993), y hacer ms exigible el
cumplimiento de los acuerdos (Yarbrough y Yarbrough, 1986). No obstante, los crticos
alegan que los beneficios econmicos de la liberalizacin discriminatoria son muy
inferiores a los que produce el multilateralismo (Bhagwati y Panagariya, 1996), y algunos
sostienen que la posibilidad de abusos hace que incluso el trmino bilateralismo sea
prcticamente sinnimo de proteccionismo (Krueger, 1995). Algunos detractores asocian
formas discriminatorias de poltica comercial con la explotacin de los pequeos y pobres
por los grandes y ricos, la profundizacin de la dependencia e incluso la guerra
econmica (Hirschman, 1945; Diebold, 1988).