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org/20070401faenespessay070203/dirk-kruijt-kees-koonings/actores-
armados-y-ciudades-fragmentadas.html

LNEAS DE FALLA DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

En toda Amrica Latina hay dos lneas de falla de la democracia. La democracia

reestablecida en los aos ochenta coincidi con una dcada de crisis econmica y de
programas de ajuste estructural. En el lenguaje de las instituciones de las Naciones
Unidas esta dcada lleg a ser tipificada como "la dcada perdida para Amrica
Latina". En efecto, fueron los aos de reestructuracin econmica y social con grandes
consecuencias para las clases medias, la clase obrera urbana, los pobladores de los
barrios populares y la poblacin rural. Como consecuencia, en las dcadas de 1980 y
1990 se generaliz la pobreza masiva, la informalizacin de la economa y de la
sociedad, y la exclusin social de considerables contingentes de la poblacin. La
pobreza, sobre todo una caracterstica del mbito rural en la primera parte del siglo
XX, comenz a manifestarse en la segunda mitad en las ciudades, y en especial en las
grandes metrpolis. La exclusin masiva y probablemente transgeneracional en el
ambiente urbano empez a ser sinnimo de conflictos sociales y radicalizacin
poltica. Relacionada con la cultura de pobreza y la orientacin poltica de los excluidos
existe una profunda desconfianza -- expresada en la variedad de publicaciones de
Latinobarmetro -- en las instituciones formales de la democracia, desde el
Parlamento, los partidos polticos, el sistema legal y las cortes, hasta los sindicatos de
los trabajadores. En otras palabras, una de las principales consecuencias sociales y
polticas de la exclusin social es la erosin de la legitimidad de los rdenes civil,
poltico y pblico. La enorme exclusin urbana tena tambin otra consecuencia: los
barrios cerrados de los privilegiados (Teresa Caldeira, City of Walls: Crime,
Segregation and Citizenship in So Paulo, 2000), donde buscan refugio de sus miedos
contra "la sociedad de afuera" y donde las barreras protegen "un estado hostil hacia
buena parte de su poblacin, manifestadas en mltiples formas de discriminacin"
("Acerca de las problemticas fronteras de Amrica Latina", en O'Donnell, Hewitt de
Alcntara y Escobar, Cruzando fronteras en Amrica Latina, 2003, pp. 14-15).

En segundo lugar, la manifestacin de nuevas formas de violencia, esta vez no

asociadas con la existencia de regmenes militares de seguridad nacional, como en los
aos setenta hasta mediados de los ochenta, sino con la presencia y la actuacin de
nuevos actores armados. Hay una conexin entre la exclusin social y la ocurrencia de
la violencia. En apariencia se nutren mutuamente en territorios urbanos cuando las
autoridades del orden y la ley se retiran o slo estn presentes en forma represiva:
entrando con unidades especializadas en la lucha urbana, incorporadas en general
dentro de las filas de las fuerzas policiacas.

Hacemos hincapi en que muchos problemas por analizar se encuentran bsica,

aunque no exclusivamente, en el ambiente urbano. No es de asombrarse debido a que
tres de cada cuatro de los ciudadanos latinoamericanos vive en ciudades. Ms an, el
ambiente urbano es donde se presenta, primero, la mayor concentracin de la pobreza
nacional y, segundo, la brecha social ms grande y ms resentida entre el bienestar
de las lites e integrantes de las clases medias, y la precariedad de los pobladores de
los barrios populares, de las comunas, de las barriadas, de las villas, de las favelas,
donde se encuentra el denominador comn de la pobreza, la exclusin social, la
desigualdad y la marginalizacin de manera aglomerada en el sentido econmico,
social y espacial. Ms an, tambin es el ambiente donde se concentran la
inseguridad urbana, la violencia y el miedo de los ciudadanos. La asociacin entre
pobreza y violencia no proviene solamente de un sndrome del miedo de las lites y
los integrantes de las clases medias con respecto a la amenaza que constituiran los
pobres. Aqullos identifican los barrios marginales como la cuna de la violencia social,
de la criminalidad, de la venganza. Pero, como lo han demostrado los estudios
empricos de Moser y McIlwaine (2004), tambin son los pobres los que identifican, y
esta vez como las vctimas, la coincidencia de la pobreza y la marginalizacin con la
presencia de actores armados que compitan por la hegemona sobre el espacio
urbano con las autoridades legtimas de la ley y el orden que con frecuencia, por su
ausencia o su no actuar, dejan el campo libre a quienes a la fuerza buscan un dominio
territorial urbano.

DESBORDE POPULAR Y EROSIN DEL ORDEN SOCIAL

La pobreza e informalidad urbana se han hecho sentir en la presencia de enormes

contingentes de pobres, principalmente en las grandes aglomeraciones urbanas. En
Informal Citizens. Poverty, Informality and Social Exclusion in Latin America
introdujimos la nocin de una nueva clase transgeneracional de habitantes urbanos
pobres a partir de los aos ochenta en adelante (Kruijt, Sojo y Grynspan, 2002): los
"ciudadanos informales". En un estudio contundente sobre el carcter de la
democracia latinoamericana, el PNUD (2004) lanz la nocin de "ciudadana de baja
intensidad". Al comienzo del siglo XXI, Amrica Latina es el continente donde
segmentos significativos de la poblacin, en algunos casos constituyendo la mayora
de la poblacin nacional, son a la vez pobres, informales y excluidos. La informalidad
tiene tambin un rostro tnico: etnicidad es un factor de estratificacin. Entre los
mecanismos de sobrevivencia predominan lazos de etnicidad y de religin, relaciones
de familia (reales o simblicas) y cercana en trminos de lugar de nacimiento o de
pertenencia a los barrios populares. La economa y la sociedad informal se hallan
excluidas del empleo estable, del ingreso regular, de los sindicatos laborales, de la
legislacin laboral y del acceso a las instituciones sociales que proveen necesidades
bsicas, como los servicios de vivienda.

Entre 1980 y 2002 el porcentaje de pobres en Amrica Latina subi de 41 a 44%, de

pobres urbanos de 30 a 38% y de pobres rurales de 60 a 62% (CEPAL, 2006). Hay
que tomar en cuenta, sin embargo, que el porcentaje pico se dio en el ao 1990 con
48% para Amrica Latina, 41% para la pobreza urbana y 65% para la pobreza rural. La
relativa reduccin de la pobreza se atribuye, sin embargo, no principalmente al
mejoramiento de las economas internas sino a los efectos de la migracin externa y,
por ende, de las remesas familiares en los ltimos 15 aos. El flujo de remesas a la
regin represent en 2004 alrededor de 45000 millones de dlares, cifra superior tanto
a la inversin extranjera directa como a la asistencia total de los donantes.

Datos de la OIT (2004) demuestran que en la regin se ha consolidado el orden social

y cultural informalizado. El desempleo ponderado abierto urbano creci entre 1985 y
2003 de 8 a 11%. El empleo generado en el sector informal creci de 43 a 47% entre
1990 y 2003. Estas cifras explican tambin el proceso de descomposicin de clase y la
reestructuracin del orden social en toda Amrica Latina. En la formalidad y la
informalidad se originaron sectores econmicos paralelos, jerarquas sociales
paralelas y estructuras institucionales paralelas, lo que provoc un orden econmico,
social, poltico y cultural mucho ms heterogneo, que gira en tono a la divisin de la
riqueza y la pobreza, de la integracin y la exclusin. Surgi una institucionalidad
formal e informal con lgica, moralidad y sanciones propias: el orden reglamentado de
la economa y sociedad informal a diferencia de la anarqua disfrazada en la pobreza,
la informalidad y la exclusin social.

La economa y la sociedad informales generan, asimismo, brechas demogrficas y una

desintegracin de la estructura de las familias. Amrica Central, cuyas sociedades se
ven atormentadas por la pobreza y por los efectos de sus guerras internas, tal vez
representa el ejemplo ms tajante de tales rupturas. Sarah J. Mahler (en "Las
migraciones y la problemtica transnacional: tendencias recientes y perspectivas para
2020", en Bodemer y Gamarra (comps.), Centroamrica 2020. Un nuevo modelo de
desarrollo regional, 2002) presenta un panorama de los procesos migratorios tanto
internos como externos de los pases centroamericanos: el desplazamiento interno de
los refugiados por la violencia de las guerras civiles y la migracin extrarregional, de
hecho un xodo hacia Mxico y Estados Unidos. De los 30 millones de
centroamericanos, 1.13 millones viven ahora de forma permanente en Estados Unidos;
40% de ellos proviene de El Salvador. Juan Pablo Prez Sinz ("La pobreza urbana en
Amrica Central: evidencias e interrogantes de la dcada de los 90", en Davis, Gacita
y Sojo (comps.), Desafos del desarrollo social en Centroamrica, 2004) complementa
este esbozo con un anlisis ms preciso de la dependencia familiar de las remesas, en
virtud de la reduccin estructural del mercado de trabajo centroamericano, las tasas de
desempleo de mujeres y jvenes, el monto de las familias en quiebra y la
desesperacin de los familiares que permanecieron en el pas mientras los miembros
masculinos salieron al exterior por la imposibilidad de adquirir un ingreso en el
mercado laboral interno.

Este efecto de la pobreza y la exclusin est provocando un desborde popular, para

usar las palabras profticas del antroplogo peruano Matos Mar. En su ensayo
Desborde popular y crisis del estado. El nuevo rostro del Per en la dcada de 1980
(1980), predijo la desinstitucionalizacin de las estructuras sociales tradicionales de la
sociedad capitalina y nacional y la emergencia de una sociedad urbana
cualitativamente nueva con base en el papel de los pobladores de las barriadas y los
migrantes en barrios de invasin. Predijo tambin el nacimiento tmido de una
diversidad de nuevas organizaciones que pretenderan representar a los empresarios
informales y los autoempleados, como son las cmaras regionales de los artesanos y
los comedores populares en las barriadas de la Lima metropolitana. Todas esas
organizaciones tienen en comn la relacin ambivalente de depender de instituciones
profesionales de desarrollo como las fundaciones religiosas y eclesisticas, las ONG,
donantes extranjeros, bancos privados filantrpicos y de la financiacin de gobiernos
municipales y nacionales. Veinte aos ms tarde, en una edicin actualizada que
tambin toma en cuenta los procesos de las dos dcadas intermedias, Matos Mar
(2004) analiza el efectivo colapso de instituciones que tradicionalmente funcionaron
como sostn del orden democrtico: el decaimiento de los partidos polticos, la erosin
del status del poder legislativo y del sistema judicial, el ocaso del prestigio de los
magistrados y de las autoridades de la ley y el orden, el declive de las otrora
poderosas centrales y confederaciones de sindicatos de los trabajadores y el
debilitamiento de otras entidades de la sociedad civil como las cmaras de industria y
comercio y los colegios profesionales de mdicos, abogados, ingenieros, etc. Puede
ser que las instituciones paralelas, las jerarquas paralelas y los sectores paralelos que
emergieron en el cauce de las lneas divisorias de la pobreza, la informalidad y la
exclusin social ya constituyan un orden econmico, social y poltico ms o menos
duradero aunque heterogneo.
DEL DESBORDE POPULAR AL DESBORDE DE LA VIOLENCIA: VACOS DE
GOBIERNO

La ciudadana informal tiene un rostro violento. A finales de los aos setenta, John
Walton ("Guadalajara: Creating the divided city", en Cornelius y Kemper (comps.), en
Metropolitan Problems and Governmental Responses in Latin America, 1976) introdujo
el concepto de "ciudades divididas". Durante los aos ochenta las ciudades divididas o
fragmentadas fueron analizadas sobre todo en trminos de la miseria o la exclusin
urbana. Sin embargo, a partir de los aos noventa comenzaron a identificarse las
profundas divisiones urbanas con la falta de seguridad humana y la falta de la
presencia de autoridades protectoras en las partes desatendidas del territorio urbano,
donde la pobreza suele coincidir con la violencia. El caso de Rio de Janeiro, por
ejemplo, cuyas pauprrimas favelas son sinnimo de reas de acceso limitado dentro
de las fronteras metropolitanas, adquiri una reputacin deprimente en el crculo de
autores y analistas de la violencia urbana. La publicacin de Ventura (2002 [1994])
sobre la cidade partida abri el camino para una serie de estudios sobre la violencia
urbana brasilea. El debate sobre el panorama de la violencia urbana en los territorios
metropolitanos de Amrica Latina continu, ms recientemente, en estudios
comparados de De Olmo et al. (2000), Rotker, Goldman y Balan (2002), Koonings y
Kruijt (2004, 2006) y Moser y McIlwaine (2004).

La violencia, no obstante, no slo est arraigada en la vida diaria de los pobres

urbanos, sino que es, o fue, tambin una caracterstica de las prolongadas guerras
civiles en los pases de Amrica Central y la regin andina. Actores armados, por una
parte procedentes de las instituciones y bandas de ex combatientes -- fuerzas
armadas, paramilitares, frentes guerrilleros -- , y por otra pertenecientes a pandillas
criminales y bandas juveniles, lograron montar sistemas paralelos de violencia de
alcance y postura nacional en pases como Colombia, Guatemala y Mxico y, en un
sentido acaso ms restringido, en Argentina, Brasil, El Salvador y Honduras y Per.

La proliferacin de las miniguerras y de los actores armados (urbanos) involucrados en

Amrica Latina se relaciona con el fenmeno de los vacos locales de gobierno. Estos
vacos se forman a raz de una prolongada ausencia de las autoridades y
representantes legales de la ley y el orden en reas especficas. En estos vacos surge
una simbiosis osmtica entre el Estado, ms precisamente la polica y el sistema legal,
la criminalidad comn y elementos criminalizados de ex miembros de las fuerzas
armadas, la polica, unidades paramilitares y combatientes guerrilleros. Entonces se
adaptan la ley y la justicia local al resultado del orden oscilante entre las fuerzas
paralelas de grupos locales de poder y autoridades morales, representantes electos de
asociaciones de vecinos, pobladores o vecinos, sacerdotes o pastores evanglicos, a
veces empresarios exitosos o propietarios de emisoras locales de radio o TV en
alianzas fluctuantes.

Es interesante puntualizar que, en este contexto de violencia inherente y de

miniguerras por el control sobre pequeos territorios (urbanos) cuyos teatros tienen un
alto grado de volatibilidad, las fuerzas armadas no desempean un papel
preponderante. En los pases del Cono Sur y en cierto modo tambin en los pases
andinos y centroamericanos, como ya dcadas antes en Mxico, los militares se
retiraron de la arena pblica para reformular sus objetivos institucionales en la
direccin de fuerzas armadas profesionales. Las instituciones armadas dejaron
prudentemente la confrontacin pblica con actores violentos no estatales a las
fuerzas especiales de polica, entrenadas en el combate de contraagresin urbana. No
obstante, mientras que las manifestaciones de esa nueva violencia gradualmente
asumen rasgos permanentes, la anomala de esta situacin comienza a indicar el
fenmeno del Estado ausente (por lo menos parcialmente) en materia de seguridad y
la justicia.

Otro rasgo es la proliferacin de la vigilancia privada: polica privada, guardianes

privados nocturnos en los barrios de clase media e incluso en los distritos populares,
serenazgos particulares, escuadrones especiales de proteccin, fuerzas
inconfundibles de proteccin del sistema bancario y financiero, fuerzas de justicia
privada, comandos paramilitares, escuadrones de la muerte. Originalmente asociadas
con guerras civiles prolongadas en pases como Colombia y Guatemala, estas
asociaciones privadas de orden y proteccin se expandieron en toda Amrica Latina y
en algunos estados del Caribe, como Jamaica.

En tercer lugar, podemos mencionar los nuevos actores armados en las favelas, villas,
barriadas o comunas de miseria donde la autoridad local de facto es el traficante o el
drug lord, quien da rdenes para los ajusticiamientos pero tambin funciona como
proveedor financiero de las ONG en su territorio. Durante una entrevista con Deusimar
da Costa (28 de agosto de 2003), presidenta de la Federaao Municipal das
Asociaes de Favelas do Rio de Janeiro, resalt con mucha franqueza que la
coexistencia pacfica con los traficantes locales era un asunto comn y corriente. "Ellos
tambin son vecinos", dijo la seora, "y su presencia no nos molesta. Ellos tienen el
poder de intervenir y, a pesar de todo, son vecinos. Mantenemos, podra decirse, una
vida simbitica. No estamos inclinados a llamar a la polica en cada momento". No se
trata de pequeos bolsones o territorios olvidados dentro de las aglomeraciones
urbanas, sino de jurisdicciones de facto de considerable tamao y proporcin, tal vez
conformando 25% del contorno urbano en metrpolis como Rio de Janeiro y So
Paulo, Buenos Aires, Bogot y Medelln, Mxico y Guadalajara, y otras ciudades
importantes. Los traficantes, en su mayora jvenes o adultos jvenes, son los nuevos
dueos urbanos de la violencia. Actan en sus barrios tambin como los nuevos
representantes de la ley paralela, no por justicia sino por ajusticiamiento. A veces
cobran tambin impuestos paralelos y demuestran cierta benevolencia hacia el
desarrollo local paralelo, ofreciendo financiar a las ONG locales en las favelas y villas
marginadas. En algunos casos tambin negocian explcitamente con los lderes
religiosos locales, quienes aprendieron a convivir en relaciones de coexistencia
pragmtica. El mismo fenmeno se presenta en el Gran Buenos Aires. Los traficantes
en las villas argentinas, las favelas brasileas, los tugurios colombianos y las zonas
guatemaltecas han reproducido escenarios de guerra o guerrilla nacional en los
territorios urbanos infestados.

Algunos miles de nios y adolescentes funcionan como soldados de la droga en las

guerras urbanas en Rio de Janeiro. Alba Zaluar ("Perverse Integration: Drug Trafficking
and Youth in the Favelas of Rio de Janeiro", Journal of International Affairs, 2000)
tipific, con mucha razn, la relacin entre bandas juveniles y el comercio de drogas
en las favelas de esa ciudad como una integracin perversa de la economa
clandestina y la violencia urbana. En este contexto tambin hay que analizar el nuevo
papel de las bandas juveniles criminales (maras) en Amrica Central.

En El Salvador, Honduras, Guatemala y, en menor grado, en Nicaragua las maras son

oficialmente consideradas como la principal amenaza de la seguridad nacional. Miles
de jvenes de entre 12 y 30 aos de edad pertenecen a una de las maras o pandillas
juveniles, cuya presencia nacional es macabra por ser responsables de 20%
(Guatemala) y 45% (El Salvador y Honduras) de los homicidios por ao en 2003 (Peter
Peetz, "Zentralamerikas Jugendbanden. 'Maras' in Honduras, El Salvador und
Guatemala", Brennpunkt Lateinamerika. Politk-Wirtschaft-Gesellschaft, 2004). La
economa marera centroamericana depende del control territorial y acceso al
transporte y comercio local de drogas. La escala de operaciones en trminos de la
violencia percibida es tan grande que los parlamentos salvadoreo y hondureo
aprobaron leyes especiales antimaras que permiten comandos especiales compuestos
por miembros de las fuerzas policiales y civil-militares. En 2004 los presidentes de
Guatemala, Nicaragua, El Salvador y Honduras firmaron un acuerdo para concertar
esfuerzos a fin de combatir la violencia criminal juvenil en estos pases. En abril de
2005 los jefes de estado mayor de las instituciones armadas de estos tres pases
solicitaron al jefe del Comando Sur estadounidense, general Bantz Craddock,
asistencia tcnica y financiera para crear una fuerza especial combinada del ejrcito y
la polica para combatir el trfico de droga y a las maras. El hecho hace alusin a la
confrontacin en Colombia, durante la dcada de los noventa, entre los crteles de la
droga, el gobierno nacional y las fuerzas especiales estadounidenses.

CONCLUSIN

La exclusin social y los fenmenos asociados, como la pobreza, la discriminacin y la

informalidad, conforman un contexto frtil para que puedan brotar los grmenes de la
violencia y el terror en los segmentos pobres, marginados, separadas de las
metrpolis y las grandes conglomeraciones urbanas. Cuando la exclusin social, como
en el caso de Amrica Latina, se profundiza o se consolida en ciudades divididas, de
manera espacial, de manera social, de manera cultural; cuando la ausencia de los
actores legtimos de la ley y del orden se manifiesta en forma crnica, se abre el
camino para los actores armados privados e informales que ocuparn el lugar de la
polica y la justicia, transformando los barrios pobres y marginados en mbitos de
desintegracin, dominacin por parte de criminales, terror y miedo. Hay una tendencia
para la consolidacin de este fenmeno, considerando que la juventud de estos
barrios, favelas, barriadas o comunas de miseria se va acostumbrando desde su niez
a la "normalidad" de la violencia, al ser "catequizada" por la violencia domestica
habitual, por la violencia omnipresente en la calle y por la actuacin represiva
incesante de la polica que, cuando est presente, est presente con pistola o
ametralladora en mano. Entonces, polticas pblicas que pretenden combatir la
exclusin social y "pacificar" la relacin cvico-policial aparentan ser si no una solucin,
por lo menos un freno a este proceso de deterioro. Combatir la exclusin social,
fortalecer el tejido social local, equilibrar bien las tareas represivas y preventivas de la
polica nacional y local, fortalecer los gobiernos municipales y locales y, sobre todo,
ganar y mantener la confianza de las organizaciones populares locales parecen ser los
ingredientes del cctel de buen gobierno en asuntos de seguridad cvica. Uno de los
ejes centrales es la confianza mutua entre las fuerzas del orden y la poblacin local, y
la participacin voluntaria en comits de seguridad local.

El mencionado informe del PNUD (2004) seala que en la actualidad la mayora de la

poblacin latinoamericana preferira un gobierno de previsto tinte autoritario que
lograra encontrar una solucin para la pobreza masiva. Eso contribuye a la
formulacin de la pregunta sobre el carcter de la estabilidad del orden poltico que
implica la existencia generalizada de una ciudadana de segunda clase. La pobreza
dentro de un contexto de violencia parece ser el mecanismo estndar de integracin
de los marginados urbanos. Segmentos considerables de la poblacin de Amrica
Latina sobreviven en la economa y sociedad informal donde diariamente se comparte
la pobreza y la violencia. Muchos de los actores armados de esta nueva violencia son
reclutados entre las filas de los informales y los excluidos. Este fenmeno de la
exclusin-con-violencia compartida por las masas de los pobres urbanos contribuye a
la destruccin de los fundamentos morales del orden democrtico y los permetros de
la ciudadana. La violencia crnica, incluso dentro de los lmites de los enclaves
territoriales restringidos, contribuye a la erosin de la legitimidad del orden poltico.
Es paradjico que varios gobiernos latinoamericanos, como los lderes populares y las
autoridades religiosas en su contexto local, hayan aceptado una coexistencia pacfica
de facto con los actores no estatales de la violencia, mientras que ellos en privado
constituyen una amenaza para las autoridades polticas de nivel nacional. La pregunta
clave es, por supuesto, cunto tiempo ms puede garantizarse la estabilidad del orden
econmico, social y poltico en Amrica Latina en este precario equilibrio entre niveles
"aceptables" de exclusin y niveles "aceptables" de violencia.