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FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN
DEL IMPACTO AMBIENTAL DE LAS
ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
RECOMENDACIONES PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN
DEL IMPACTO AMBIENTAL DE LAS
ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Marzo de 2015
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Autor:
Pavel Aquino Espinoza
Editor:
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)
Calle Coronel Zegarra No. 260, Jess Mara (Lima 11)
Telfono: (511) 2662063
Correo electrnico: dar@dar.org.pe
Pgina web: www.dar.org.pe
Coordinacin de la publicacin:
Jimena Cucho Misaico
Cita sugerida:
Recomendaciones para el fortalecimiento de la evaluacin del impacto ambiental de las
actividades mineras en el Per. Lima: DAR, 2015. 152 pginas.
Primera edicin:
Marzo de 2015
Hecho en el Per.
CONTENIDO
SIGLAS Y ACRNIMOS................................................................................................................................... 6
PRESENTACIN...............................................................................................................................................7
CAPTULO I
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIN, SU CICLO DE VIDA
Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO......................................... 9
1.1. El proyecto de inversin en minera.............................................................................................................................................9
1.1.1. Las etapas o fases de los proyectos de inversin en minera.......................................................................10
1.1.2. Las etapas del desarrollo de la actividad minera..................................................................................................12
1.2. Condiciones legales bsicas para la ejecucin del proyecto minero....................................................................13
1.2.1. Concesin.....................................................................................................................................................................................14
1.2.2. Certificacin ambiental........................................................................................................................................................14
1.2.3. Acceso al terreno superficial.............................................................................................................................................18
1.2.4. Obtencin de otras licencias y permisos...................................................................................................................19
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES
EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO.................................................................................. 21
2.1. Potenciales impactos en la etapa de exploracin.............................................................................................................21
2.1.1. Potenciales impactos al ambiente fsico y biolgico.........................................................................................21
2.1.2. Potenciales impactos sociales..........................................................................................................................................25
2.2. Potenciales impactos en la etapa de explotacin.............................................................................................................29
2.2.1. Potenciales impactos al ambiente fsico y biolgico.........................................................................................29
2.2.2. Potenciales impactos sociales..........................................................................................................................................34
2.3. Potenciales Impactos en la etapa de cierre de minas.....................................................................................................38
2.3.1. Potenciales impactos al ambiente fsico y biolgico.........................................................................................38
2.3.2. Potenciales impactos sociales..........................................................................................................................................39
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN AMBIENTAL
GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO....................................................... 41
3.1. Punto de partida o periodo base para comparar los progresos y retrocesos en la
regulacin ambiental aplicable al subsector minero......................................................................................................42
3.2. Desarrollo del marco normativo en materia ambiental y minera a nivel constitucional
y en leyes generales.............................................................................................................................................................................42
3.2.1. Tratamiento constitucional de la proteccin del ambiente y los
recursos naturales....................................................................................................................................................................42
3.2.2. La legislacin minera y la proteccin del ambiente...........................................................................................44
3.2.3. La legislacin ambiental general y las actividades mineras..........................................................................45
3.3. Desarrollo de la regulacin ambiental, segn principales temticas ambientales
relacionadas a la actividad minera..............................................................................................................................................47
3.3.1. Recursos hdricos......................................................................................................................................................................47
3.3.2. Estndares de calidad ambiental para agua y lmites mximos permisibles
para efluentes lquidos..........................................................................................................................................................50
3.3.3. Estndares de calidad ambiental para aire y lmites mximos permisibles
para emisiones gaseosas.....................................................................................................................................................53
3.3.4. Estndares de calidad ambiental para suelo...........................................................................................................56
3.3.5. En materia de conservacin de la biodiversidad, la flora y fauna silvestre...........................................58
3.3.6. En materia de gestin de los residuos slidos y el transporte terrestre
de materiales peligrosos......................................................................................................................................................59
3.3.7. En materia de patrimonio cultural.................................................................................................................................61
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE EVALUACIN
DEL IMPACTO AMBIENTAL.......................................................................................................................... 65
4.1. En la regulacin especfica de la evaluacin del impacto ambiental en minera.........................................65
4.1.1. Antecedentes y contexto actual.....................................................................................................................................65
4.1.2. La evaluacin del impacto ambiental en la exploracin minera...............................................................75
4.1.3. La evaluacin del impacto ambiental en la explotacin, beneficio,
almacenamiento y otras actividades vinculadas de la etapa
productiva en minera...........................................................................................................................................................81
4.1.4. La evaluacin del impacto social y los aspectos sociales...............................................................................98
4.1.5. La evaluacin de impacto social, la participacin ciudadana y la consulta previa...................... 103
4.2. Deficiencias en la prctica de la evaluacin del impacto ambiental................................................................. 112
4.2.1. Deficiencias ms relevantes durante la dcada de los 90........................................................................... 112
4.2.2. Deficiencias ms relevantes en la dcada de 2000 a 2010......................................................................... 118
4.2.3. Deficiencias ms relevantes de 2011 a la fecha................................................................................................. 123
4.2.4. Aspectos adicionales que deben ser mejorados en la informacin que se
presenta en los estudios ambientales...................................................................................................................... 125
4.2.5. El Informe Tcnico Sustentatorio y el riesgo de empobrecer la calidad de la
evaluacin del impacto ambiental............................................................................................................................ 135
CONCLUSIONES ..........................................................................................................................................139
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS.......................................................................146
4
Listado de Figuras
Figura N 01: Fases de un proyecto de inversin en minera...............................................................................................11
Figura N 02: Metodologas de evaluacin e identificacin de impactos...................................................................16
Figura N 03: Esquema de cmo se altera un flujo subterrneo por un pozo de exploracin.......................22
Figura N 04: rea de exploracin minera alterada por la escorrenta que contiene
sedimentos y metales debido a la construccin de caminos de accesos....................................23
Figura N 05: Actividades de exploracin minera mediante el mtodo por aire reversa...................................24
Figura N 06: Esquema de corte del terreno superficial durante la construccin de
una plataforma o un camino de acceso.............................................................................................................24
Figura N 07: Valor ECA del SO2 en el tiempo................................................................................................................................55
Figura N 08: Resultado de las solicitudes de aprobacin de informes tcnico
sustentatorios......................................................................................................................................................................69
Figura N 09: Esquema comparativo de la evolucin de la participacin ciudadana
en minera........................................................................................................................................................................... 108
Figura N 10: Cantidad de informacin de lnea base en los EIA por periodos..................................................... 125
Figura N 11: Histrico del nmero de observaciones en promedio formuladas a
cada EIA desde 1994 a 2014.................................................................................................................................... 126
Figura N 12: Correlacin entre la cantidad de informacin de lnea base de eia y
observaciones del MINEM........................................................................................................................................ 127
Figura N 13: Matriz de evaluacin de impactos de un EIA donde concluye que no hay
Impactos, cuando el principal problema de la poblacin fue la contaminacin
del aire por plomo y PM10....................................................................................................................................... 129
Figura N 14: Simulacin de la evaluacin del efecto y transporte de un contaminante
dentro de un acufero (aguas subterrneas) a corto, mediano y largo plazo.......................... 131
Figura N 15: Comparacin del impacto de una ampliacin con ITS y va
modificacin del EIA.................................................................................................................................................... 136
Listado de Tablas
Tabla N 01: Etapas de la actividad minera y tipo de estudios ambientales............................................................18
Tabla N 02: Comparacin de los valores lmites para la Clasificacin III de la Ley General
de Aguas y la Categora III de los ECA para agua (ambos, agua para riego
y bebida de animales)....................................................................................................................................................50
Tabla N 03: Comparacin de los LMP fijados el ao 1996, con los aprobados el
ao 2008, para efluentes lquidos de las actividades minero metalrgicas.................................52
Tabla N 04: Comparacin de los valores ECA para aire aplicables a la actividad minera...............................54
Tabla N 05: Relacin de guas ambientales publicadas por el MINEM......................................................................67
Tabla N 06: Impactos ambientales comunes y medidas de mitigacin, segn Gua
para la elaboracin del EIA (1995)..........................................................................................................................99
Tabla N 07: Categoras Ambientales requeridas en la Gua del MIMEM para elaborar el EIA................... 116
Tabla N 08: Ejemplo de rango que asigna valores de impacto sobre el agua................................................... 124
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
SIGLAS Y ACRNIMOS
AAA Autoridad Administrativa del Agua
ALA Autoridad Local de Agua
ANA Autoridad Nacional del Agua
CAS Contrato Administrativo de Servicio
CD Disco Compacto
DARH Direccin de Administracin de Recursos Hdricos
DCPRH Direccin de Conservacin y Planeamiento de Recursos Hdricos
DEPHM Direccin de Estudios de Proyectos Hidrulicos Multisectoriales
DGAAA Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios
DGAAE Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos
DGAAM Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros
DGCCI Direccin de Gestin del Conocimiento y Coordinacin Institucional
DGCRH Direccin de Gestin de Calidad de Recursos Hdricos
DICAPI Direccin General de Capitanas y Guardacostas
DIGESA Direccin General de Salud Ambiental
DREM Direccin Regional de Energa y Minas
ECA Estndar de Calidad Ambiental
EIA Estudios de Impacto Ambiental
EIA-d Estudio de Impacto Ambiental detallado
EIA-sd Estudio de Impacto Ambiental semidetallado
EVAP Evaluacin Ambiental Preliminar
GORE Gobiernos Regionales
IGA Instrumentos de Gestin Ambiental
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
ITS Informes Tcnicos Sustentatorios
LGA Ley General del Ambiente
LMP Lmites Mximos Permisibles
LRH Ley de Recursos Hdricos
MINEM Ministerio de Energa y Minas
MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Turismo
OEFA Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OGATEIRN Oficina de Gestin Ambiental Transectorial, Evaluacin e Informacin
de Recursos Naturales
ONERN Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales
PAMA Programa de Evaluacin y Manejo Ambiental
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per
PMA Plan de Manejo Ambiental
PRODUCE Ministerio de la Produccin
R.D. Resolucin Directoral
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
SEIA Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental
SENACE Servicio Nacional de Certificacin Ambiental
SGD Sistema de Gestin Documentaria
SNGA Sistema Nacional de Gestin Ambiental
SNGRH Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos
TdR Trminos de Referencia
TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos
6
PRESENTACIN
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) es una asociacin civil sin fines de lucro con ms
de 10 aos de trabajo, comprometida en construir la gobernanza, el desarrollo sostenible y la
promocin de los derechos indgenas, con miras a lograr una Amazona con bienestar y equidad
socio-ambiental.
Los objetivos que guan la labor de DAR son: a) Fortalecer la gestin organizacional de DAR, b)
Promover la implementacin de instrumentos de gestin socio-ambiental en la gestin pblica,
c) Promocin de inversiones sostenibles, d) Promover la gestin sostenible de los ecosistemas
amaznicos, e) Promover la integracin del derecho de los pueblos indgenas en la polticas de
desarrollo socio-ambiental.
En este marco, DAR trabaja a travs de tres programas: el programa Amazona, el programa
Ecosistemas y Derechos, y el programa de Gestin Socio-Ambiental e Inversiones, este ltimo es el
encargado de promover la implementacin de instrumentos de gestin socio-ambiental dentro
de la gestin pblica, y la promocin de inversiones sostenibles y equitativas para la Amazona.
De los 210 conflictos sociales reportados por la Defensora del Pueblo, hasta junio de 2015,
141 son socio ambientales (67.1%), de los cuales 93 conflictos corresponden al sector minero,
es decir, esta actividad es la que ms conflictos sociales genera al pas. Por ello, es necesario
seguir profundizando en cmo hacerla ms sostenible y respetuosa de los principios bsicos de
gobernanza (transparencia, participacin ciudadana, planificacin, rendicin de cuentas, entre
otros).
En ese sentido, es fundamental la generacin de propuestas para la mejora de los estndares socio-
ambientales en el sector minero. Por ello, me complace presentar el documento Recomendaciones
para el fortalecimiento de la evaluacin del impacto ambiental de las actividades mineras en el
Per elaborado por el ingeniero ambiental, Pavel Aquino Espinoza, donde muestra un anlisis
poltico, normativo y tcnico de la situacin del sector minero en el pas. Adems se incluyen una
serie de recomendaciones al Estado para mejorar la gestin ambiental minera; sus procesos de
cambios normativos, ambientales y sociales; y para el fortalecimiento de sus estndares socio-
ambientales, en el marco del SEIA (y su relacin con la OEFA y SENACE), considerando el anlisis
de casos emblemticos del sector minero para obtener lecciones aprendidas.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
8
Foto: Voz minera
CAPTULO I
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO
DE INVERSIN, SU CICLO DE VIDA Y LAS
CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES
PARA SU DESARROLLO
Pero primero debe hallar y medir el mineral, partiendo desde la casi total incertidumbre respecto
de su existencia, y por lo tanto, de la rentabilidad del negocio, hasta disminuir el riesgo, definir el
proyecto y ponerlo en ejecucin.
1 http://www.metalactual.com/revista/30/materiales_produccion.pdf. Pg. 32
9
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
de 0.35% de concentracin, es decir, 50 veces ms, el promedio. Es decir, el dnde realizar actividad
minera no es una variable del negocio minero sujeta a voluntad del inversionista, sino que es
consustancial al mismo, pues los hallazgos de recursos minerales econmicamente explotables
son excepcionales en la composicin qumica del territorio.
En esta seccin del informe resumiremos las principales fases por las que transita un proyecto de
inversin en minera, a fin de contextualizar la evaluacin del impacto ambiental en el desarrollo
de estas fases. Esto es necesario, puesto que, adems de enfocarse en las polticas, planes y
programas, la regulacin del impacto ambiental tiene como especial objeto de sus disposiciones
a los proyectos de inversin, exigindoles la obtencin de una certificacin ambiental, cuando
se prevea que pueden generar un impacto ambiental negativo de carcter significativo, de tal
manera que no obtener esta certificacin ambiental implica la imposibilidad legal de iniciar
obras, ejecutar y continuar con el desarrollo del proyecto de inversin 2.
10
CAPTULO I
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIN, SU CICLO DE VIDA
Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO
Como puede entenderse, el nivel de inversin de recursos para desarrollar un proyecto minero
parte de casi cero, hasta un monto considerable, segn se haya respaldado previamente en
estudios que a su vez van disminuyendo el nivel de incertidumbre para la viabilidad del negocio.
La maduracin de un proyecto minero, desde que se obtienen resultados de exploracin
satisfactorios sobre la potencia del yacimiento, hasta que se decide iniciar su ejecucin, toma
varios aos.
En la grfica siguiente mostramos las etapas por las que transita un proyecto minero, relacionndolas
al porcentaje de incertidumbre o riesgo para la viabilidad de la inversin; la duracin habitual de
cada fase; la ingeniera y otros aspectos que respaldan finalmente la puesta en marcha de una
operacin minera.
Figura N 01
Figura N 01
Fases de un proyecto de inversin en minera
Fases de un proyecto de inversin en minera
11
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
a) Exploracin minera. Normalmente implica mejorar o construir vas de acceso, remover tierra
para construir plataformas dnde colocar el equipo de perforacin, ejecutar las perforaciones para
extraer muestras del subsuelo, utilizacin de insumos qumicos, uso de recursos locales, como el
agua y mano de obra. Cuando es una exploracin inicial o categora I, no necesariamente requiere
la instalacin de un campamento, sino el uso de la infraestructura ms prxima, siendo que la
intervencin en campo puede limitarse a algunos meses y no superar, considerando toda la
remocin de tierra que pueda estar involucrada, las diez hectreas de intervencin.
12
CAPTULO I
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIN, SU CICLO DE VIDA
Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO
actividades con el objetivo de dejar toda el rea de la que fue la unidad minera, compatible con
el ecosistema circundante. Implicar por ello, un periodo de monitoreo post cierre para verificar
el cumplimiento de dicho objetivo. El cierre tambin implica atender los aspectos sociales que
derivan del trmino de la actividad minera en la zona.
La explotacin eficiente del recurso se asegura con la dacin de normas tcnicas y la exigencia
de tecnologas modernas para la explotacin y beneficio del mineral, la realizacin de auditoras
a la produccin, o el carcter vinculante de guas y otros instrumentos de gestin que apunten a
garantizar esta eficiencia. Al respecto, salvo algunas disposiciones en materia de seguridad y salud
ocupacional, el subsector minero no ha desarrollado normas ni guas que regulen o establezcan
criterios de eficiencia en el aprovechamiento minero. Tampoco efecta auditoras a los procesos
de productivos las unidades mineras bajo un enfoque de aprovechamiento eficiente.
El principio de sustitucin de valores o beneficios reales refiere a que se debe procurar que los
beneficios de la extraccin del valor que constituye el mineral, se reflejen prioritariamente en las
poblaciones del entorno de la operacin minera, principalmente en la que est expuesta a sus
impactos ambientales y sociales. Al respecto, nuestra regulacin ha previsto diversos mecanismos
que seran acordes con esta segunda condicin para la sostenibilidad del recurso natural no
renovable, como son: el canon minero; la reparticin jurisdiccional y porcentual de las regalas
mineras y del derecho de vigencia; los fondos sociales; y, los principios del compromiso con el
desarrollo sostenible exigidos a todo titular de actividad minera, principalmente. En todos estos
casos, se prioriza la distribucin de los beneficios econmicos y de la inversin social, en las
localidades donde se ubica el yacimiento minero.
Por ltimo, la tercera condicin identificada para calificar como sostenible el aprovechamiento
sostenible de un recurso natural no renovable, es el evitar o mitigar el impacto negativo sobre
otros recursos del entorno y del ambiente. Esta finalidad es la que persigue la evaluacin del
impacto ambiental al cual es sometido cada proyecto de inversin en minera.
13
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
1.2.1. Concesin
Como hemos indicado lneas arriba, la Constitucin establece que los recursos naturales son
patrimonio de la Nacin, siendo posible otorgar derechos para su aprovechamiento a terceros, a
travs de la figura legal de la concesin. El aprovechamiento o explotacin de un recurso natural
sin que medie un derecho o ttulo habilitante de la naturaleza de una concesin5, constituira una
actividad abiertamente ilegal, como lo es por ejemplo: la minera ilegal (ausencia de concesin
minera); la tala ilegal (ausencia de concesin forestal o permiso de aprovechamiento forestal); la
pesca ilegal (pesca sin cuota asignada o derecho otorgado); etc.
En el caso de la actividad minera, el Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado
por Decreto Supremo N 014-92-EM, estableci que el ejercicio de las actividades mineras,
excepto el cateo, la prospeccin y la comercializacin, se realiza exclusivamente bajo el sistema de
concesiones ()6. De esta manera, la concesin minera otorga el derecho a explorar o explotar
los minerales que se encuentren dentro de un slido de profundidad indefinida, limitado por
planos verticales correspondientes a los lados de un cuadrado, rectngulo o poligonal cerrada,
cuyos vrtices estn referidos a coordenadas Universal Transversal Mercator (UTM).7
El otorgamiento de una concesin minera est a cargo del Instituto Geolgico Minero y
Metalrgico (INGEMMET), quien lleva a cabo el procedimiento minero, el cual consiste
en una serie de actuaciones administrativas tcnicas y legales reguladas, iniciadas por una
persona natural o jurdica, y que culmina con la resolucin que otorga dicho derecho. En el
procedimiento, si bien hay episodios de publicitacin o difusin de la solicitud, no se llevan a
cabo mecanismos de participacin ciudadana y tampoco se ha considerado la consulta previa
a los pueblos indgenas.
Otra actividad minera que requiere de una concesin, para poder ser vlidamente desarrollada,
es el beneficio minero. El beneficio minero consiste en el desarrollo de acciones industriales de
carcter fsico (como chancado o moliendas de la roca mineral) o fsico qumico, o qumico
(como procesos de concentracin, lixiviacin y otros procesos metalrgicos), con la finalidad de
obtener el mineral extrado en una concentracin ms pura. Para el desarrollo de esta actividad se
requiere de una concesin de beneficio, la cual es otorgada por el MIMEM, a travs de la Direccin
General de Minera (DGM).
Tambin se requiere de concesin para llevar a cabo el transporte minero (por ejemplo, a travs
de mineroductos) y la labor general8.
5 Segn el tipo de recurso y su rgimen legal especial, a este ttulo habilitante se le llama tambin licencia, autorizacin, permiso, contrato, etc.
6 Artculo VII del Ttulo Preliminar. Asimismo, el artculo 7 precisa que Las actividades de exploracin, explotacin, beneficio, labor general y
transporte minero son ejecutadas por personas naturales y jurdicas nacionales o extranjeras, a travs del sistema de concesiones.
7 Artculo 9 del D.S. 014-92-EM.
8 Labor general es toda actividad minera que presta servicios auxiliares, tales como ventilacin, desage, izaje o extraccin a dos o ms concesiones
de distintos concesionarios.
14
CAPTULO I
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIN, SU CICLO DE VIDA
Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO
los impactos ambientales y sociales asociados al desarrollo del proyecto y la estrategia de manejo
ambiental propuesta para evitar, mitigar, remediar o eventualmente compensar tales impactos. En
el proceso de evaluacin del impacto ambiental resulta fundamental la participacin ciudadana, a
travs de la cual se busca incorporar en la decisin final que adoptar la autoridad, las cuestiones
que preocupan principalmente a las poblaciones del rea de influencia ambiental del proyecto
de inversin.
De manera resumida, podemos sealar que la certificacin ambiental comprende los siguientes
aspectos:
Como consecuencia de ello, debera concluirse por la viabilidad ambiental. Respecto de este
concepto, cabe sealar que ni la regulacin de la evaluacin del impacto ambiental, ni los
instrumentos tcnicos como guas, protocolos y otros, desarrollados por los sectores, lo han
definido o dotado de un contenido explcito (cundo es un proyecto viable ambientalmente?)
conforme al cual se tome una decisin, en cada caso especfico, sobre el proyecto de inversin
evaluado. Asimismo, tampoco se ha establecido una metodologa de evaluacin de impactos, o
por lo menos criterios tcnicos oficiales en base a los cuales sustentar la decisin de la autoridad
que otorga la certificacin ambiental.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Figura N 02
Figura N 02
Metodologas de Evaluacin e Identificacin de Impactos
Metodologas de evaluacin e identificacin de impactos
Leopold
Clark
NYRPAB (Departamento de Desarrollo y Planicacin del estado de
Nueva York
1. Matrices causa -
Moore
efecto
Bereano
Guas metodolgicas del M.O.P.U
Banco Mundial
Otras (IIASA, Canter, ESCAP, Lohani y Halin, etc.)
Simples
Descriptivas
2. Listas de Chequeo
Escala Simple
Escala Ponderada
3. Sistema de Sonrensen
interacciones o redes Redes ampliadas
Superposicin de transparentes
4. Sistemas Mc Harg
cartogrficos Tricart
Falque
5. Anlisis de sistemas
7. Mtodos
Batelle - Columbus
Cuantitativos
8. Mtodo de
simulacin
Fuente: VicenteConesaFernandez-Vitora
16
CAPTULO I
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIN, SU CICLO DE VIDA
Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO
La certificacin ambiental est regulada de manera general, por la Ley N 27446, Ley del SEIA y su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 019-2009-MINAM (en adelante, Reglamento
del SEIA). Estas normas se aplican de manera suplementaria a lo regulado por las normas sectoriales,
que constituyen el marco especfico de la certificacin ambiental para las actividades mineras.
Para la pequea minera y minera artesanal, existe una regulacin especial que es aplicada por los
gobiernos regionales, los cuales son competentes para este segmento de la actividad, conforme a
lo regulado en el proceso de descentralizacin. No obstante, la Ley y Reglamento de la Ley para la
Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y Minera Artesanal, vigentes desde el ao 20029,
utilizan la categorizacin propuesta por la Ley del SEIA, de tal modo que los estudios exigidos a
los titulares mineros bajo esta regulacin, son la DIA o el EIA-sd, segn responda a los impactos
ambientales asociados a sus proyectos, sean de exploracin o explotacin, beneficio minero y
actividades conexas.
En la tabla N 01 siguiente presentamos la correlacin existente entre las etapas de las actividades
mineras, los tipos de estudios ambientales exigibles y la regulacin especial que les son aplicables,
en materia de evaluacin del impacto ambiental e instrumentos complementarios.
9 Las normas son la Ley N 27651, Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y la Minera Artesanal y su Reglamento, aprobado por
Decreto Supremo N 013-2002-EM.
17
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Tabla N 01
Etapas de la actividad minera y tipo de estudios ambientales
Adems del Plan de Cierre de Minas, que lo hemos colocado en el cuadro anterior, como un
instrumento estrechamente relacionado a la evaluacin del impacto ambiental en minera,
debemos mencionar al Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA). El PAMA constituy
un instrumento ambiental para la adecuacin de las actividades mineras que se encontraban en
ejecucin al dictarse el primer reglamento ambiental del sector en el ao 1993, aprobado por
Decreto Supremo N 016-93-EM, por medio de la ejecucin de uno o ms proyectos de inversin
especficos en medidas de manejo ambiental o rehabilitacin en la unidad minera. A la fecha, no
es posible pretender la aprobacin de nuevos PAMA ni modificarlos para extender los plazos de
adecuacin que ya estn vencidos.
18
CAPTULO I
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIN, SU CICLO DE VIDA
Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO
terreno superficial, que no es objeto de disposicin por el solo hecho de otorgar la concesin, pues
la concesin minera es un inmueble distinto y separado del predio donde se encuentre ubicada.10
De esta manera, el titular de una concesin minera debe optar por alguna de las modalidades
de obtencin de algn derecho sobre el terreno superficial, cuando necesite intervenir en
l para desarrollar sus actividades mineras. Estas modalidades pueden variar dependiendo
de la naturaleza del titular del terreno superficial, pudiendo ser: acuerdos entre privados de
compra venta, arrendamiento, cesin en uso o algn otro que contempla el derecho civil; o,
la obtencin de un derecho similar por parte del Estado, cuando este ltimo fuera el titular
del terreno superficial; o, cumplir con las disposiciones legales que condicionan la disposicin
o enajenacin de la propiedad de las comunidades campesinas y nativas, como es el caso de
obtener un acuerdo previo favorable decidido por al menos las dos terceras partes del total de
los miembros de la comunidad.11
10 Art. 9 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D.S. 014-92-EM.
11 La Ley de la inversin privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas
y nativas, Ley N 26505, seala:
Art. 11.- Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las tierras comunales de la Sierra o Selva, se requerir del Acuerdo de
la Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la Comunidad.
19
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
20
Foto: Raul Rojas
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS
AMBIENTALES Y SOCIALES EN EL CICLO DE
VIDA DE UN PROYECTO MINERO
Para desarrollar este punto nos centramos particularmente en las tres grandes etapas de la
actividad minera, como son exploracin, explotacin y cierre de minas. Respecto de cada una
de estas etapas procederemos a resumir los principales impactos ambientales y sociales que
comnmente se presentan.
Para ello se realizan diferentes actividades de intervencin en el terreno, siendo las principales de
tres tipos:
21
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Estas actividades son fuente de impactos directos e indirectos negativos al ambiente principalmente
al recurso hdrico, al aire y al suelo (paisaje), en menor medida le siguen a la flora y fauna a no ser
que dichas actividades de exploracin se desarrollen en reas naturales protegidas por el Estado.
yy Impacto potencial negativo sobre las aguas subterrneas, debido a que las perforaciones
diamantinas, podran interceptar flujos subterrneos que alimentan manantiales o cursos
de agua superficial, llegando a cortar la fuente de alimentacin subterrnea de las aguas
superficiales generndose as la prdida de manantiales naturales. Asimismo, los aditivos
y grasas empleados durante la perforacin diamantina que contienen elementos de
hidrocarburos al entrar en contacto con los flujos de aguas subterrneas alteran la calidad de
las aguas subterrneas.
Figura N 03
Esquema de cmo se altera un flujo subterrneo por un pozo
Figura N 03
exploracin
Esquema de cmo se altera un flujo subterrneo por un pozo de exploracin
A A
Ev, Etp
Flujo
Superficial
Flujo Curso
Subsuperficial Superficial
Niv Evap
Fluj
o Su el Fro
bter tico
Pozo rne
Exploracin o
22
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
Figura N 04
rea de exploracin minera alterada por la escorrenta que contiene sedimentos y
metales debido a la construccin de caminos de accesos.
23
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Figura N 05
Actividades de exploracin minera mediante el mtodo por Aire Reversa
Figura N 06
Esquema de corte del terreno superficial durante la construccin de una plataforma o un camino de acceso
24
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
4.16 Impactos Sociales: Efectos ocasionados por el desarrollo de las actividades mineras sobre los
aspectos socioeconmicos y culturales de una poblacin que se encuentran dentro del rea de
influencia que estuviesen relacionados con los impactos ambientales identificados.
De acuerdo a este concepto, se presentar un impacto social cuando la actividad minera incida
de algn modo en los aspectos socioeconmicos y culturales de una poblacin, siendo que a su
vez estos impactos estn relacionados a los impactos ambientales. No obstante, cabe precisar
que pueden presentarse impactos sociales que no necesariamente deriven de la ocurrencia de
impactos al medio ambiente, sino que se dan por la propia naturaleza de la dinmica social de
un entorno especfico y del relacionamiento que se establece de manera directa o indirecta entre
esta dinmica social y el planteamiento o ejecucin del proyecto minero.
Para complementar este concepto, sealemos a qu se refiere la regulacin con los aspectos
socioeconmicos y culturalesde una poblacin. Estos aspectos son, principalmente: la demografa;
la economa y empleo local; las actividades econmicas realizadas en la zona, como ganadera,
agricultura, minera, trabajo independiente o comercio; el acceso y uso de recursos naturales; los
servicios de salud; la morbilidad y mortalidad; educacin por localidad; vivienda e infraestructura;
servicios pblicos; la organizacin e institucionalidad social y poltica; situacin y desarrollo
social; seguridad ciudadana y cultura (tradiciones, relacin con el territorio, presencia de restos
arqueolgicos e histricos). Tales son los aspectos necesarios de considerar como componente
social en los estudios ambientales de explotacin, de acuerdo a la Resolucin Ministerial N
092-2014-MINEM-DM y tambin son considerados, aunque no de manera tan amplia y detallada,
en los anexos I y II de la Resolucin Ministerial N 167-2008-MINEM-DM, que aprob los TdR para la
elaboracin de los estudios ambientales de exploracin, en las categoras I y II.
12 Nos referimos como impacto social real a aquellos que pueden ser objetivamente constatables y atribuibles al desarrollo de la actividad minera
y sus impactos ambientales, para distinguirlos de la percepcin subjetiva de la ocurrencia de impactos, an cuando las percepciones hacia la
actividad sean por s mismas, un factor a considerar en el relacionamiento social y eventualmente fuente de impactos sociales negativos (como
conflictividad).
25
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Los principales impactos de carcter social en esta etapa de exploracin se dan por el lado de
las percepciones negativas de la poblacin respecto de la actividad minera y cmo esta va a
afectarles ambiental y econmicamente en el futuro. Esta percepcin normalmente no distingue
el alcance limitado de la actividad de exploracin, de las actividades que corresponden a una mina
en explotacin, sino que el solo hecho de tratarse de una actividad minera es concebido como la
segura instalacin de una futura mina. Refuerza esta percepcin negativa de la actividad minera
exploratoria, las experiencias negativas pasadas y presentes (como la generada por sitios mineros
en abandono) con la actividad minera de explotacin desarrollada en sus entornos inmediatos,
o el conocimiento de aquellas experiencias negativas lejanas a su entorno pero respecto de las
cuales han tomado noticia por cuenta propia o por accin de terceros o colectivos organizados.
Tambin es posible la existencia de percepciones a priori positivas o favorables al desarrollo de la
actividad minera o expectativas sobre dimensionadas respecto de lo que puede obtenerse en lo
inmediato, como beneficios del titular minero.
Las institucionalidad social local puede organizarse alrededor de estas percepciones, con lo
que un potencial impacto social de la puesta en marcha de un proyecto de exploracin, es la
incidencia del proyecto en el tejido social previamente existente, generndose conflictos internos
o divisiones (los pro versus los anti mineros) en las poblaciones o comunidades del rea de
influencia, e incluso fuera de esta rea de influencia ambiental del proyecto minero.
26
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
Los TdR para los estudios de exploracin minera categora I, requieren que como parte de ste
se cuente con un Plan de comunicaciones con las comunidades y/o centros poblados del rea
de influencia del proyecto de exploracin, que incluya las estrategias de informacin/difusin
de las actividades en la zona; polticas de comunicaciones, contrataciones locales, compras
locales, respeto a los valores de la cultura local; programa de entrenamiento del personal para los
aspectos de relaciones con las comunidades; convenios suscritos con las comunidades locales;
y otras actividades a realizar ante impactos socioeconmicos que podra generar el proyecto de
exploracin, con su respectivo cronograma.13
Los programas y planes propuestos deben guardar relacin y responder a una adecuada
identificacin de los impactos socioeconmicos siguiendo los lineamientos del D.S. 042-2003-EM
y la Gua de Relaciones Comunitarias del Ministerio de Energa y Minas.
13 Anexo I de la Resolucin Ministerial N 167-2008-MINEM-DM, que aprob Trminos de Referencia comunes para exploracin minera (Categora
I DIA)
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Sin perjuicio de lo sealado, los impactos de carcter social en esta etapa de exploracin tambin
podran tener origen en las percepciones negativas de la poblacin respecto de la actividad minera
y cmo esta va a afectarles ambiental y econmicamente en el futuro. Asimismo, ante posiciones
tambin favorables al desarrollo de la actividad minera, podra generarse o profundizarse las
divisiones o la conflictividad social.
Por el lado de los impactos sociales positivos, encontramos la mayor ejecucin de actividades de
apoyo al desarrollo sostenible local, que implica generar capacidades y oportunidades en otras
actividades productivas, apoyar la provisin de servicios educativos y de salud; la construccin de
infraestructura local o comunal, etc., en las cuales invierte recursos el titular minero en mrito a
su compromiso legal con el desarrollo sostenible y su expectativa de construir, tempranamente,
relaciones ptimas con los pobladores y propietarios, lo cual ser un valor importante si luego
obtuviera resultados para iniciar una mina.
Los TdR para los estudios de exploracin minera categora II, requieren que como parte de ste
se cuente con un Plan de relacionamiento con las comunidades y/o centros poblados del rea
de influencia del proyecto de exploracin, que incluya las estrategias de informacin y difusin
de las actividades en la zona; las polticas de comunicaciones, contrataciones locales, compras
locales; programa de fortalecimiento de las capacidades para las comunidades indicando
objetivos, acciones, responsables, grado de participacin de las poblaciones locales en su
definicin y/o ejecucin, cronograma e indicadores de desempeo; y otras actividades a realizar
ante impactos socioeconmicos que podra generar el proyecto de exploracin, en un marco
de respeto a los valores de la cultura local, con su respectivo cronograma, convenios suscritos
28
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
con las comunidades locales (de contarse con estos ltimos). Se espera que un planteamiento
consistente de relacionamiento social y el cumplimiento de la estrategia y compromisos
derivados, favorezca la ejecucin del proyecto de exploracin.
yy Los cambios en las condiciones del caudal mximo (potencial impacto negativo: inundaciones
cada vez mayores);
yy Los cambios en las condiciones del caudal promedio anual y mensual;
yy Los cambios en las condiciones del caudal en la poca seca (potencial impacto negativo:
reduccin del flujo base; impacto positivo: incremento del flujo base); y
yy Los cambios de la calidad del cuerpo de agua debido a descargas de efluentes o accidentes.
Los impactos sobre los recursos hdricos tpicos de las operaciones mineras se derivan de las
siguientes actividades:
Los impactos en la calidad de los recursos hdricos principalmente provienen de fuentes puntuales
y difusas.
Fuentes Difusas. Las fuentes difusas de contaminacin de aguas superficiales en una operacin
minera pueden ser diversas y van desde el arrastre de partculas y contaminantes presentes en los
suelos por accin de la precipitacin y la escorrenta superficial hasta el arrastre de contaminantes
atmosfricos hacia los cuerpos de agua por efecto de la precipitacin.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
podran incidir en la calidad de las aguas (e.g., emisiones de SO2 y material particulado a partir
de procesos de fundicin o concentracin que implique operaciones de chancado, molienda,
fundicin en laboratorios, etc.).
Muchos de estos contaminantes no estn regulados en el Per para el sector minero, pero s
en otros pases, ya que poseen el potencial de generar impactos en la salud humana, debiendo
considerarse como txicos.
De acuerdo a las actividades de extraccin y beneficio del recurso mineral se pueden identificar
diferentes fuentes de emisin, tales como:
30
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
Minera subterrnea
Las siguientes actividades y fuentes asociadas con la minera subterrnea son potenciales emisores
de contaminantes de preocupacin:
Al igual que en la minera subterrnea, el contenido de metales en los materiales, puede hacer
posible que se alcancen los umbrales de emisin.
Operaciones metalrgicas
Debemos precisar que las emisiones de las operaciones metalrgicas varan dependiendo del
mineral procesado. En nuestro pas se presentan emisiones de fundicin de metales base. Las
emisiones de hornos/fundiciones y refineras de metales base son principalmente material
particulado, metales, xidos de azufre y material particulado fugitivo. El material particulado est
principalmente compuesto de xidos y sulfuros metlicos, elementos nativos como mercurio,
sulfatos metlicos y cido sulfrico. El procesamiento de minerales de sulfuros producir emisiones
con elevadas concentraciones de dixido de azufre (SO2). De ser factible, este es recuperado
tpicamente y convertido en cido sulfrico. En operaciones metalrgicas ms complejas se
pueden generar emisiones de gases nitrosos.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Minera no metlica
Las siguientes actividades y fuentes asociadas con la minera no metlica (canteras de materiales
de construccin, materiales para elaboracin de cermicas, etc.) son potenciales emisores de
contaminantes de preocupacin:
Al igual que en la minera subterrnea y a tajo abierto, el contenido de metales en los materiales,
puede hacer posible que se alcancen los umbrales14 de emisin.
Las principales fuentes de emisin de ruidos dentro de la actividad minera se presentan por:
14 Se entiende por niveles de umbrales a los niveles de referencia de calidad del aire como por ejemplo los Estndares de Calidad Ambiental para
Aire.
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CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
Cabe precisar que el impacto a la topografa tendr repercusin sobre otros componentes
fsicos del ambiente como la red de drenaje hidrolgico, debido a que las actividades que
implican movimiento y excavacin de materiales pueden alterar el drenaje natural. Los impactos
acumulativos pueden ocasionar el incremento de la erosin en una cuenca existente, debido a
varias modificaciones de la superficie.
Hoy en da nuestro pas cuenta con Estndares de Calidad de Suelos aprobados mediante D.S. N
002-2013-MINAM, el cual es un referente para la evaluacin de los impactos a la calidad del suelo,
correspondindoles a las empresas mineras llevar a cabo la adecuacin a dichos estndares.
Cabe precisar que el dao a la vegetacin natural est en relacin directa a la cantidad de
emisiones, periodo de exposicin y reacciones acumulativas de los contaminantes, el clima, y
a los factores que constituyen el suelo. Los impactos a la vegetacin pueden incluir toxicidad,
captacin y bioacumulacin de metales pesados y restos de elementos.
Respecto a la fauna silvestre, en general las operaciones tales como la construccin, transporte,
incremento de la actividad humana, pueden destruir el hbitat de las especies o desplazarlas
mediante cambios de refugio y abastecimiento de alimentos y/o agua.
33
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
yy Envejecimiento prematuro;
yy Degradacin de la flora y fauna acutica;
yy Inhibicin de procesos fotosintticos.
yy Destruccin de ecosistemas bentnicos; y
yy Alteracin de los procesos ecolgicos
A nivel fiscal, los beneficios se dan por el pago de impuestos y regalas de la empresa minera y el
incremento en la recaudacin derivada de los impuestos pagados por las empresas vinculadas a
la cadena de provisin de bienes y servicios.
Generacin de empleo.
Las actividades mineras demandan de mano de obra calificada. Si junto a este factor se tiene
en cuenta que de por s la actividad minera no es fuente significativa de generacin de empleo
directo, se tiene como resultado que en principio el impacto social en la generacin de empleo
podra ser poco significativo. No obstante ello, es una prctica (promovida por la regulacin) que
se emplee mano de obra local para puestos que no requieran mayor calificacin. Sobre esta base,
dependiendo del compromiso socio ambiental adquirido frente al Estado, o por responsabilidad
social empresarial, las empresas mineras pueden incrementar las habilidades locales con
programas de capacitacin.
15 Si bien el ejemplo es excepcional, por tratarse de un mega proyecto, es ilustrativo conocer que en el ao 2013, se encontraban trabajando
14,000 personas en la etapa constructiva de la mina Las Bambas: http://www.glencoreperu.pe/ES/Prensa/NotasdePrensa/Paginas/
laestimaciondefinitivadesuproyectodecobredeclasemundial.aspx
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CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
obstante, durante la vida til de la unidad minera (que pueden ser 10, 15, 30 o ms aos), pueden
desarrollarse capacidades locales para incrementar la oferta de bienes y servicios a ser adquiridos
por la operacin minera.
Finalmente, debemos sealar que varios proyectos mineros pueden generar empleo a partir de la
inversin social, por ejemplo, en cumplimiento de sus compromisos de mejora de la infraestructura
local (caminos, canales de regado, etc.), el apoyo a la diversificacin productiva, etc.16
A nivel de empleos, es sabido que las empresas mineras formales generan empleo formal
y habitualmente pagan por sobre el salario en el mbito local. Esto ocurre con los empleos
directamente contratados por la empresa, que como hemos sealado antes, no son necesariamente
numerosos. No obstante los empleos indirectamente generados (por las empresas que provean
bienes y servicios a la empresa minera) y los que se generen como consecuencia de la inversin
social, tambin suelen ser superiores a los ingresos medios obtenidos por los pobladores de las
reas rurales donde comnmente se desarrollan las minas en el Per.
A pesar que el aumento en los ingresos descrito puede considerarse un impacto social positivo
para los hogares que se beneficien del mismo, debe tenerse en cuenta como un impacto negativo
correlacionado, al aumento de los precios de los bienes y servicios en el mbito local (inflacin),
que puede constituir un factor agravante de la pobreza para aquellos hogares que no estn
insertos en las oportunidades econmicas generadas por la actividad minera.
b. Migracin
La migracin al rea de influencia del proyecto no es necesariamente algo que pueda darse en
todos los proyectos mineros, pero suele presentarse en tanto las expectativas de oferta laboral u
oportunidades de negocio sean mayores. En cualquier caso, los flujos migratorios seran mayores
en la etapa constructiva que en la operativa, pero no necesariamente desciende la poblacin una
vez que migr hacia el entorno de la mina.
Flujos migratorios importantes podran generar presin sobre los recursos preexistentes y de
uso de la poblacin local, como tierra, alimentos, artculos de consumo, agua, energa, servicios
pblicos (colegios, atencin mdica, etc.), generando escasez, precarizacin de los servicios e
inflacin. De presentarse ello, normalmente la respuesta para atender esta mayor demanda, ser
lenta o tarda, sobre todo si depende de las autoridades gubernamentales (por ejemplo, mejorar
o ampliar los servicios mdicos, escuelas, etc.).
16 Proyectos mineros como Michiquillay o Las Bambas, tuvieron desde su inicio compromisos de inversin social importantes, US$ 201 millones y
US$ 47 millones, respectivamente, a los cuales debe adicionarse aportes de inversin social por compromisos adquiridos en sus instrumentos de
gestin ambiental o directamente con las comunidades de su entorno. En otro proyecto, en Moquegua, Quellaveco ha comprometido S/. 1,000
millones en inversin social. Estas inversiones son ms propensas a generar empleo local.
35
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
As como se presentan otros efectos negativos por la migracin no planificada, tambin se dan
cambios en la organizacin social, costumbres, prcticas de mercado, tenencia de la tierra, uso del
idioma local, etc.
Como se ha explicado al resumir los impactos ambientales, un proyecto minero tiene potencial
afectacin al recurso hdrico en sus condiciones de cantidad y calidad, en cantidad porque
las actividades de explotacin y beneficio minero demandan importantes cantidades de agua
para consumo industrial y poblacional (campamentos). Adems, la extraccin del material de
los tajos o labores subterrneas, altera la hidrogeologa local, al afectar los acuferos, lo que en
trminos prcticos se refleja en desaparicin o disminucin de caudal de manantiales y ros.
Claro est que este impacto podr ser ms o menos no significativo, segn las caractersticas
del proyecto.
En lo que respecta a calidad, los recursos hdricos podran verse afectados por las descargas de las
aguas industriales o residuales de la operacin minera, as como por la presencia de sedimentos
arrastrados por las lluvias, cuando grandes extensiones de tierra han sido removidos.
En las zonas rurales donde operan principalmente las minas, un alto porcentaje de la poblacin
se dedica a actividades agrcolas, adems de usar el agua desde sus fuentes naturales, no solo
para el consumo de sus animales sino para el consumo humano. En este escenario, el desarrollo
de actividades mineras tiene el potencial de afectar sus medios de subsistencia, su salud y calidad
de vida.
As tambin, puede darse la generacin de polvo y ruido por las voladoras en el yacimiento, el
trnsito de maquinaria y vehculos pesados por vas polvorientas, etc. El material particulado es
una fuente potencial de enfermedades respiratorias.
Las actividades descritas, y las que incidan sobre el recurso hdrico, pueden a su vez generar
una alteracin en los recursos biolgicos, de flora y fauna, en el entorno, como por ejemplo
disminucin, desplazamiento o desaparicin de especies de fauna terrestre e hidrobiolgica. En
la medida que la poblacin dependa de estos recursos, pues se vera afectada en sus medios de
subsistencia y hasta en su salud.
36
CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
graves en reas dnde los pobladores involucrados realizan agricultura de subsistencia y la tierra
es el nico patrimonio con el que cuentan.
Las inversiones sociales de la actividad minera formal, pueden agruparse, segn el origen o marco
legal en el que se han efectuado, en: a) actividades de contribucin al desarrollo sostenible local;
b) aportes del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo; y c) aportes como Fondo Social. En
los captulos siguientes explicaremos un poco ms el origen y finalidad de estos rubros.
De acuerdo al Reporte Nacional N 18, de Vigilancia de las Industrias Extractivas, publicado por el
Grupo Propuesta Ciudadana en junio de 201417, estima que entre los aos 2007 y 2012 se habra
recaudado entre los tres rubros, un aproximado de S/. 4,886 millones. En el caso de lo ejecutado
por el Programa Minero Solidaridad con el Pueblo, la inversin se orient principalmente a obras
de infraestructura local (42%), educacin (17%) y el desarrollo de cadenas productivas (12%). En el
caso de los Fondos Sociales, la inversin estuvo orientada al desarrollo de capacidades humanas
y provisin de servicios bsicos que contribuyan a: reducir los niveles de desnutricin infantil, a
elevar los estndares de calidad de la educacin y la salud; y a aumentar la provisin de servicios
de saneamiento. Tambin en proyectos para la generacin de empleo productivo (construccin
de infraestructura, desarrollo de cadenas productivas, asistencia tcnica, formacin empresarial,
manejo de tecnologas).
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
la minera, puedan ser fuente de inequidad, pero tambin de oportunidades de comercio, acceso
a bienes y servicios.
El cambio social es difcil de evitar, pero este se acrecienta o puede constituirse en fuente de
conflicto permanente, cuando ocurre en ausencia de alguna previsin o medida de manejo social
que pueda darle una orientacin positiva.
No obstante, debemos precisar que tambin durante el desarrollo de las actividades de cierre
se pueden observar impactos al ambiente que pueden considerarse como negativos, derivados
propiamente de las intervencin en el medio con fines de remediacin (movimiento de
maquinaria y suelos, uso de insumos para la construccin, etc.). Estos impactos tambin pueden
presentarse al cierre final e incluso en la etapa de post cierre, cuando por ejemplo, ha existido una
mala prctica de la ingeniera.
Por su naturaleza, algunos de estos impactos solo se irn detectando a travs de la observacin
en el tiempo, siendo fundamental el monitoreo en todo momento a fin de adoptarse las medidas
correctivas.
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CAPTULO II
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y
SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
yy Alteracin de la calidad del agua por presencia de turbidez o metales pesados, debido al
arrastre de sedimentos por la demolicin de infraestructuras, rehabilitacin de caminos de
accesos y generacin de aguas de lavado de infraestructuras asociados al procesamiento de
minerales, manejo y almacenamiento de insumos qumicos y combustibles.
yy Contaminacin de las aguas subterrneas y superficiales debido a infiltraciones de metales
en caso no se haya realizado estudios geoqumicos, ante posibles generadores de drenaje
cido o alcalino, en depsitos de relaves, desmontes u otros depsitos empleados para
el almacenamiento de materiales que contienen azufre como parte de su composicin
qumica; as tambin en caso de emplear tajos abiertos como futuros lagos, como se ha
propuesto para el cierre del tajo Ral Rojas Cerro de Pasco, el cual se convertira al cabo de
varios aos, en un lago.
yy Inundacin de reas aledaas a las operaciones mineras debido a la presencia de nuevos
afloramientos de agua, que pueden generarse debido al cierre de labores subterrneas
con tapones, como consecuencia del incremento de la presin hidrosttica. El impacto se
magnifica si el agua que se almacenara dentro de la labor subterrnea, es cida o alcalina,
dado su contenido de elementos qumicos.
Por otro lado, tambin es posible que los componentes mineros en abandono, sean objeto de
un cierre no eficaz, de tal forma que se constituyan en fuentes de afectacin negativa al medio
ambiente, principalmente a la calidad de las aguas, lo cual podra repercutir en el desarrollo de
otras actividades econmicas como la agricultura, o peor an, afectar la salud de la poblacin.
Los impactos positivos podran darse si se implementan, con mucha anticipacin, programas
de desarrollo social pensados en un escenario post cierre, de tal manera que las poblaciones
aprovechen y potencien las capacidades adquiridas en su relacin con la actividad minera, o se
diversifiquen, capitalicen y hayan desarrollado otras fuentes sustentables de ingresos.
39
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Asimismo, el cierre de minas podra implicar la transferencia de infraestructura civil de valor utilizable
con fines pblicos o privados, la recuperacin del uso de ciertas tierras y reas anteriormente
ocupadas por la mina, entre otras posibilidades que el instrumento de gestin denominado Plan
de Cierre de Minas, sustenta como uso futuro del rea.
40
Foto: Eliot Rios
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y
RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL,
APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
Los aspectos ambientales de la actividad minera no se rigen nicamente por los reglamentos
aprobados por el sector para cada etapa especfica del ciclo de vida de la actividad minera (el
Decreto Supremo N 020-2008-EM, para las actividades de exploracin minera; o el Decreto
Supremo N 040-2014-EM, para las actividades de explotacin, beneficio minero, almacenamiento,
labor general, transporte y actividades conexas), sino que todo el resto del marco normativo
ambiental vigente, de carcter general o transversal, le es tambin aplicable, constituyendo as
el marco legal de esta actividad. En tal sentido, para identificar los progresos y retrocesos en la
evaluacin del impacto ambiental, no basta con realizar una comparacin entre los reglamentos
sectoriales ambientales aprobados en el transcurso de un periodo de tiempo, pues el anlisis sera
parcial o incompleto.
41
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Por otro lado, todo ejercicio de comparacin implica tener un punto o situacin de referencia, el
cual es comparado con un segundo punto o situacin. Para nuestro anlisis, haba que definir tales
puntos: Una dcada con otra?, un ao base versus el ao en curso? (y cul sera este ao base?), o
la regulacin inmediatamente anterior sobre una temtica especfica, versus la norma vigente sobre
la misma temtica? Dado que la seleccin de cualquiera de estas opciones sera arbitraria, nosotros
hemos considerado por conveniente hacer un anlisis en base a temticas relevantes en materia
ambiental, presentando respecto de cada cual un recuento cronolgico del desarrollo normativo,
partiendo del ao 1990, en el cual se aprob el primer cuerpo normativo con rango de ley en materia
ambiental, el Cdigo del Medio Ambiente. No obstante, iniciaremos el anlisis comentando el marco
normativo a nivel constitucional en materia ambiental y minera, que antecede o constituye el gran
marco referencial de la regulacin que analizaremos luego, por temticas.
18 El Cdigo del Medio Ambiente fue aprobado mediante Decreto Legislativo N 613, del 08.09.1990.
42
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
del principio de soberana del pueblo, del Estado social y democrtico de derecho y de la forma
republicana de gobierno.
El artculo 123 adems sealaba cual era el deber de las personas en relacin a tal derecho y cual
el del Estado: Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente, y Es obligacin del Estado
prevenir y controlar la contaminacin ambiental. Al respecto, es pertinente destacar que estos
enunciados, principalmente el segundo, nos permiten identificar las primeras referencias, a nivel
constitucional, del principio de prevencin ambiental, que luego ser reconocido de manera
expresa en leyes y normas posteriores. As tambin, se alude a la accin de controlar, lo cual es
esencial para asegurar el cumplimiento del principio de prevencin. Esto es relevante porque el
principio de prevencin es el espritu que da sentido y orienta a toda la regulacin de la evaluacin
del impacto ambiental.
En relacin a los recursos naturales, si bien no hay una alusin expresa a la sostenibilidad en el uso
de estos como s la hay en la Constitucin Poltica de 1993-, los fundamentos de este principio
estn esbozados en el texto constitucional de 1979, en la cual se habla de preservarlos (lo cual
implica no afectar otros recursos naturales del entorno), fomentar su racional aprovechamiento19
(lo que implica eficiencia) y que de tal aprovechamiento derive a favor de las zonas donde
estn ubicados los recursos naturales, una participacin adecuada en la renta que produce su
explotacin20 (lo cual es acorde al concepto de sustitucin de valores o beneficios reales). Sobre
esta temtica, slo dieciocho aos despus, en 1997, recin tendremos por escrito, la definicin
legal de sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos no renovables: El aprovechamiento
sostenible de los recursos no renovables consiste en la explotacin eficiente de los mismos, bajo el
principio de sustitucin de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo
sobre otros recursos del entorno y del ambiente.21
43
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Respecto del uso o aprovechamiento de los recursos naturales, la Constitucin Poltica de 1993
establece taxativamente que debe ser sostenible. Este principio es luego desarrollado ampliamente
en la Ley N 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales,
publicada el 26 de junio de 1997. Esta norma seala que el aprovechamiento sostenible implica
el manejo racional de los recursos naturales teniendo en cuenta su capacidad de renovacin,
evitando su sobreexplotacin y reponindolos cualitativa y cuantitativamente, de ser el caso; y
que en el caso de los recursos no renovables, la sostenibilidad implica la explotacin eficiente de
los mismos, bajo el principio de sustitucin de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el
impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente.
La Ley N 26821 estableci como una de las Condiciones para el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales, el Cumplir con los procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental y
los Planes de Manejo de los recursos naturales establecidos por la legislacin sobre la materia.22
Ya el Cdigo del Medio Ambiente haba establecido de manera general la obligacin de someter
una evaluacin del impacto ambiental a los proyectos que pudieran generar daos no tolerables
al ambiente, pero no es sino hasta el ao 2001, que esta herramienta de gestin se regula en
extenso, con la Ley N 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental.
Art. 98.- Todo titular de derechos mineros est obligado a ejecutar las labores propias de
la actividad, de acuerdo con mtodos y tcnicas que eviten en lo posible daos a terceros, y a
indemnizarlos por cualquier perjuicio que les cauce.
En sustitucin del Decreto Ley N 18880, se promulg el Decreto Legislativo N 109, el 13 de enero
de 1981. Esta ley tiene una disposicin legal muy similar a lo comentado sobre el decreto ley
anterior, con la diferencia que incorpora expresamente una referencia al saneamiento ambiental.
Artculo 104.- Todo titular de actividad minera est obligado a ejecutar las labores propias de
la misma de acuerdo con sistemas, mtodos y tcnicas que tiendan al mejor desarrollo de la
actividad y con sujecin a las normas de seguridad e higiene, y saneamiento ambiental aplicables
a la industria minera.
Esta nueva ley no tuvo como consecuencia la emisin de una nueva reglamentacin, por lo menos
en lo que se refiere a estos aspectos ambientales, sino que sigui aplicndose el Decreto Supremo
22 Art. 29 de la Ley N 26821, Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
44
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
El Decreto Supremo N 023-92-EM, se dict en el marco del Decreto Legislativo N 109, Ley General
de Minera del ao 1981, que haba sido modificado en gran parte por el Decreto Legislativo N
708 del ao 1991, que aprob la Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero. Cabe
sealar que para ese entonces, estaba ya vigente el Decreto Legislativo N 613, Cdigo del Medio
Ambiente, publicado el 8 de septiembre de 1990. Sin embargo, el Decreto Supremo N 023-92-EM
no introdujo mayor regulacin ambiental o detalle para el cumplimiento al dado con el Decreto
Supremo N 034-73-EM/DGM23, salvo algunas previsiones de mantenimiento y control24, pues
el nfasis regulatorio era el de la seguridad e higiene minera, lo que puede implicar el entorno
ambiental, pero en lo que respecta a las condiciones del ambiente de trabajo.
Tngase en cuenta que para el ao 1992 en que se dicta el Decreto Supremo N 023-92-EM,
ya se esperaba una regulacin sectorial en materia ambiental, pues como hemos indicado, ya
estaba vigente el Cdigo del Medio Ambiente, incluyendo sus modificatorias a la regulacin de
los aspectos ambientales de la actividad minera introducidas por el Decreto Legislativo N 708. En
ese mismo ao (1992) se aprob el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley General de Minera, en
el cual se integraban los textos normativos del Decreto Legislativo 109 y Decreto Legislativo 708,
principalmente. El TUO de la Ley General de Minera, incluy un dcimo quinto ttulo, dedicado
al medio ambiente, en mrito a cuyas disposiciones y el mandato establecido en el Cdigo del
Medio Ambiente, se dict el Decreto Supremo N 016-93-EM, que aprob el Reglamento del
Ttulo Dcimo Quinto del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, sobre el medio
ambiente, o tambin conocido como Reglamento para la Proteccin Ambiental en la Actividad
Minero Metalrgica (en adelante, Reglamento Ambiental Minero de 1993).
Entonces, podemos sealar que la legislacin minera comprenda, por lo menos desde el ao
1971, disposiciones que, de manera indirecta y luego de manera ms expresa, constituan
obligaciones de llevar a cabo la actividad en sujecin a sistemas, mtodos o tcnicas que eviten un
dao al ambiente y a terceros, y en caso contrario, indemnizarlos por los perjuicios cometidos. Sin
embargo, como se aprecia, esta regulacin era dbil, careca de referencias o parmetros tcnicos
especficos, as como de instrumentos de gestin para asegurar su cumplimiento. Aunado a
ello, se careca de una institucionalidad y de recursos tangibles e intangibles particularmente
asignados a este objetivo, por lo que en la condicin pragmtica se observaba la inexistencia de
esta regulacin.
23 El Decreto Supremo N 023-92-EM, fue derogado por el Decreto Supremo N 046-2001-EM, que aprob el Reglamento de Seguridad e
Higiene Minera; este, a su vez fue derogado por el Decreto Supremo N 055-2010-EM, Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional,
actualmente vigente.
24 El Decreto Supremo N 023-92-EM vuelve a sealar la responsabilidad del titular minero por la emisin a la atmsfera de efluentes o
disposicin de desechos industriales que provoquen degradacin de los ecosistemas o alteren la calidad del ambiente sin adoptarse las
precauciones por la depuracin (art. 401); la obligacin de instalar equipo de control de contaminantes en las plantas minero metalrgica,
dependiendo de la naturaleza de las mismas y de sus posibles efectos en la zona (art. 402); la obligacin de mantener y renovar los equipos
de control para su ptimo funcionamiento (art. 403); y sujetarse a los lmites a las descargas contaminantes que estableciera la Direccin
General de Salud Ambiental (art. 404).
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Entre los aspectos que fueron objeto de sistematizacin y regulacin por el Cdigo del Medio
Ambiente, vinculados al desarrollo de actividades econmicas, estuvieron: el ejercicio del
derecho a la participacin; la prohibicin de ocasionar el exterminio de especies; la no afectacin
de la posibilidad de recuperar el ambiente y los recursos renovables al aprovechar recursos no
renovables; la prohibicin de descargar sustancias al ambiente que degraden los ecosistemas
o alteren la calidad del ambiente; la prohibicin de verter residuos en el agua que alteren las
aguas en proporcin capaz de hacer peligrosa su utilizacin; etc. Para el caso especfico de la
actividad minera, el Cdigo del Medio Ambiente estableci que previamente a la construccin de
reas o depsitos con desechos mineros, deba obtenerse una autorizacin, para la cual habra de
observarse consideraciones ambientales; se dispusieron algunas consideraciones y prohibiciones
relacionadas al lugar donde se podra ubicar un depsito de residuos; medidas especficas para el
manejo de aguas, como someterlas a tratamiento antes de la descarga; restricciones especficas
para las voladoras en tajo abierto; etc.
Las disposiciones del Cdigo del Medio Ambiente nunca se pusieron en vigencia al 100%, sino
que su aplicacin fue mediatizada tempranamente, principalmente a travs de los decretos
legislativos 708 y 757, Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero y Ley Marco para el
crecimiento de la Inversin Privada, respectivamente.
No obstante, quedaron establecidas las principales reglas sobre la evaluacin del impacto
ambiental propuestas inicialmente en el Cdigo del Medio Ambiente, como es que todo proyecto
de obra o actividad, sea de carcter pblico o privado, que pueda provocar daos no tolerables
al ambiente, requerira de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobacin de
la autoridad competente (art. 8); que los estudios ambientales deba ser elaborados, a costo
del titular del proyecto, por las instituciones pblicas o privadas debidamente calificadas
y registradas ante la autoridad competente (art. 10): el carcter pblico de la informacin
ambiental (art. 11); etc.
Finalmente, en esta seccin, debemos mencionar a la Ley General del Ambiente, aprobada
mediante Ley N 28611 el 15 de octubre del 2005. Esta ley sustituye al Cdigo del Medio Ambiente
como instrumento legal de carcter general e integrador de la gestin ambiental.
Entre las principales disposiciones de la Ley General del Ambiente relacionados con las
actividades econmicas o proyectos de inversin, tenemos los siguientes aspectos: los
principios, que tambin son referente para la actuacin del inversionista, como el de prevencin,
el de internalizacin de costos y el de responsabilidad ambiental; la aplicacin de distintos
instrumentos de gestin ambiental, como el EIA, exigencia bsica para la puesta en marcha de
un proyecto de inversin, los planes de cierre, de remediacin u otros; de la obligatoriedad de
cumplir con los Lmites Mximos Permisibles (LMP) y de no afectar los Estndares de Calidad
Ambiental (ECA); de la participacin ciudadana; de la prevencin de los riesgos a la salud y el
dao al ambiente, prioritariamente en la fuente de generacin; de la responsabilidad por las
emisiones, efluentes, descargas y dems impactos negativos que se generen sobre el ambiente,
la salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades; el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales; de la conservacin de los recursos de flora, fauna y
biodiversidad; el cuidado de las reas Naturales Protegidas; la gestin adecuada de los residuos
slidos; etc.
Gran parte de las disposiciones del Cdigo del Medio Ambiente deben ser objeto de
cumplimiento por parte del Estado, y en ese sentido estn formuladas. Pero hay otro conjunto de
disposiciones que estn establecidas para su cumplimiento por parte del particular titular de la
accin, como es el caso de las listadas en el prrafo precedente. La mayora de estas obligaciones
legales, no son de inmediata aplicacin, sino que requieren o de una reglamentacin especfica,
o ser concretizadas en su alcance a una situacin especfica, a travs de los instrumentos de
gestin ambiental. As por ejemplo, ser a travs de la evaluacin del impacto ambiental de un
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CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
En el caso que la temtica ha sido sujeta de regulacin por primera vez, constituira un progreso
en la regulacin, en comparacin a la situacin previa de temtica no regulada. En el caso que
la temtica hubiera sido regulada previamente, el anlisis se enfocar en determinar si la nueva
regulacin representa un progreso o un retroceso.
La actividad minera tiene estrecha dependencia del recurso hdrico, puesto que es esencial para
desarrollar sus procesos de beneficio minero, pero tambin para los usos de consumo humano,
manejo de polvos y satisfaccin de las necesidades que se presentan en el campamento minero
y reas operativas. Entonces, uno de los aspectos vinculados al desarrollo de la actividad minera
es el uso de las aguas.
Al respecto, al igual que lo dispona la Ley General de Aguas, la Ley de Recursos Hdricos, se
establece que todo uso de aguas para fines mineros debe estar amparado en un derecho de uso,
el cual, para la etapa de exploracin ser normalmente la autorizacin, mientras que para la etapa
operativa ser la licencia de uso de aguas.
El otorgamiento de la licencia de uso de aguas est sujeto a su disponibilidad; que sta sea
apropiada en calidad, cantidad y oportunidad para el uso al que se destine; que no se afecte
derechos de terceros; que se cuente con las obras pertinentes para posibilitar el uso del agua;
que no se cause contaminacin o se ponga en riesgo el ambiente. A estas previsiones, la Ley
de Recursos Hdricos precisa algunos ms, que si bien podran haber estado implcitos en la
regulacin anterior, ahora se enuncian con mayor claridad y por lo tanto su exigibilidad no debiera
pasar desapercibida. Por ejemplo, La Ley de Recursos Hdricos precisa como condicin adicional a
cumplir para que se pueda otorgar el derecho de uso de aguas que la fuente de agua a la que se
contrae la solicitud tenga un volumen de agua disponible que asegure los caudales ecolgicos, los
47
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Otras dos condiciones para el otorgamiento del derecho de uso de aguas, que tambin podran
sealarse como progreso en la regulacin de los recursos hdricos relacionada con la actividad
minera, son: la exigencia de que se guarde relacin con el plan de gestin del agua de la cuenca
y, que se presente el instrumento ambiental pertinente aprobado por la autoridad ambiental
sectorial competente. El primer aspecto es acorde con el principio de gestin integrada de la
cuenca, el cual es un enfoque fundamental en la nueva regulacin. El segundo aspecto, constituye
el que consideramos el progreso ms importante en la regulacin aplicable al recurso hdrico en
su relacin con la actividad minera. Sobre este ltimo aspecto volveremos ms adelante.
Por otro lado, la actividad minera genera volmenes importantes de agua residual industrial,
que fue utilizada en sus procesos minero metalrgicos, y que pueden ser objeto de reutilizacin
(conducta que la regulacin promueve y que en trminos econmicos es ms conveniente para
la operacin), o que pueden ser vertidas a los cuerpos naturales de agua. Al respecto, al igual
que lo estableca la Ley General de Aguas, la Ley de Recursos Hdricos prohbe el vertimiento
o la emisin de los residuos slidos, lquidos o gaseosos en las fuentes de agua, as como
la alteracin de su calidad ocasionando dao a la salud humana y la puesta en peligro de los
recursos hidrobiolgicos (que representen riesgos significativos segn los criterios de toxicidad,
persistencia o bioacumulacin, precisa la Ley de Recursos Hdricos).
Las condiciones exigibles para obtener la autorizacin de vertimientos son similares tanto en la Ley
General de Aguas como en la Ley de Recursos Hdricos: se sometan los residuos a un tratamiento
previos; y se compruebe que las condiciones del receptor permitan los procesos naturales de
purificacin.
Es el Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos el que precisa las condiciones a satisfacer, y que en
comparacin a lo regulado en la Ley General de Aguas, significa un progreso. El Reglamento precisa
como condiciones adicionales que: a. Las aguas residuales sean sometidas a un tratamiento previo,
que permitan el cumplimiento de los Lmites Mximos Permisibles LMP; b. No se transgredan los
Estndares Nacionales de Calidad Ambiental para Agua, ECA - Agua en el cuerpo receptor, segn
las disposiciones que dicte el Ministerio del Ambiente para su implementacin.; () d. No se cause
48
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
perjuicio a otro uso en cantidad o calidad del agua.; e. No se afecte la conservacin del ambiente
acutico.; f. Se cuente con el instrumento ambiental aprobado por la autoridad ambiental sectorial
competente. ().26 De todos estos, por su relevancia solo comentaremos el a, b y f.
Hemos sealado que la Ley General de Aguas y la Ley de Recursos Hdricos prohben el vertimiento
de aguas industriales si estas van a afectar al cuerpo receptor. La Ley General de Aguas incluso
dispuso que La Autoridad Sanitaria establecer los lmites de concentracin permisibles de
sustancias nocivas, que pueden contener las aguas, segn el uso a que se destinen. Estos lmites
podrn ser revisados peridicamente.27 Y en efecto, mediante Decreto Supremo N 261-69-AP,
modificado por los decretos supremos N 007-83-SA y N 003-2003-S.A., se establecieron estos
lmites de concentracin en atencin a una clasificacin de los cursos de agua o tramos de ellos y
zonas costeras, de acuerdo al uso.
No obstante, que desde 1969 existiera una reglamentacin por la cual todo vertimiento industrial
deba ser previamente tratado y, en sujecin a unos lmites, no afectar el cuerpo receptor, en la prctica
tal escenario no era el que normalmente se concretaba, pues se careca: de instrumentos de gestin
en el que se sustente el cumplimiento de estos objetivos de la norma; los parmetros lmites exigibles
al efluente; y un abanico amplio de parmetros regulados, a ser exigidos en el cuerpo receptor.
Los parmetros para el cuerpo receptor fueron establecidos por los decretos supremos indicados
antes, aunque de manera limitada en cantidad de sustancias. Los Lmites Mximos Permisibles (LMP)
para efluentes mineros fueron aprobados recin en 1996, y en los estudios ambientales, que son
los instrumentos de gestin ambiental idneos para llevar a cabo esta discusin y sustento de no
afectacin al cuerpo natural de agua, pues no se presentaba dicho anlisis.
El anlisis y sustento tcnico para demostrar que el vertimiento no afectara los parmetros
de calidad ambiental del cuerpo receptor, estaba mayoritariamente ausente en los estudios
ambientales, incluso cuando ya haba entrado en vigencia la Ley General del Ambiente (2005),
que estableca la imposibilidad de otorgar la certificacin ambiental si del estudio ambiental se
pudiese concluir que se afectara el cuerpo receptor.
La articulacin es ms compleja, puesto que el contenido y la forma en que debe ser presentado
el sustento de no afectacin del cuerpo receptor de agua, ha sido previamente establecido
por la autoridad de aguas mediante Resolucin Jefatural N 508-2013-ANA, que adecu los
TdR Comunes del Contenido Hdrico para la Elaboracin de los Estudios Ambientales aprobado
antes por Resolucin Jefatural N 250-2013-ANA. Luego, durante el proceso de evaluacin del
EIA a cargo de la autoridad ambiental competente, la Autoridad Nacional del Agua participar
obligatoriamente, y a menos que al final de su evaluacin emitiese opinin favorable al estudio
ambiental, este no podra ser aprobado.
Cabe sealar, que la obligatoriedad de la opinin favorable de la Autoridad de Aguas para los EIA
que tengan relacin con el recurso hdrico28, tambin constituye un progreso de la regulacin
26 Artculo 133 del Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos, aprobado por Decreto Supremo N 001-2010-AG.
27 Artculo 24 de la Ley General de Aguas, aprobado por Decreto Ley 17752.
28 El Artculo 81 de la Ley N 29338, establece que: Sin perjuicio de lo establecido en la Ley N 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del
Impacto Ambiental, para la aprobacin de los estudios de impacto ambiental relacionados con el recurso hdrico se debe contar con la opinin
favorable de la Autoridad Nacional
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
vinculada a la evaluacin del impacto ambiental, puesto que le concede una cuota definitiva de
poder a la entidad especializada en tutelar el recurso hdrico, de tal manera que en la prctica,
podra decidir la viabilidad ambiental del proyecto.
Es mediante Decreto Supremo N 002-2008-MINAM, que se aprueban los ECA para Aguas, a
partir de lo cual se constituyen en referente obligatorio en el diseo y aplicacin de todos los
instrumentos de gestin ambiental, como es el caso de la evaluacin del impacto ambiental.
Adicionalmente debemos sealar que los ECA aprobados en el ao 2008 incluyen ms parmetros
de los considerados previamente (por ejemplo, el Aluminio, Bario, Boro, Hierro), y valores ms
estrictos, como aquellos que comparamos en la tabla siguiente:
Tabla N 02
Comparacin de los valores lmite para la Clasificacin III de la Ley General de Aguas y
la Categora III de los ECA para agua (ambos, agua para riego y bebida de animales)
En este sentido, constituye un progreso en la regulacin pasar de una situacin previa de valores
referenciales a contar con Estndares de Calidad Ambiental, que incluyen ms parmetros y
consigna valores de cumplimiento ms estrictos.
La adecuacin al cumplimiento de los ECA para agua fue regulada por el Decreto Supremo N
023-2009-MINAM, conforme al cual, todo nuevo proyecto de inversin deba tener como referencia,
desde el inicio, a los valores aprobados; pero, aquellas actividades que ya se desarrollaban antes
de la dacin de la norma, deban adecuarse para el cumplimiento.
El plazo mximo para adecuarse fue establecido en cinco aos, contados desde la aprobacin
del plan de manejo ambiental del instrumento ambiental en el cual se plantease la adecuacin.
Para ello, la norma tambin estableci que el instrumento de adecuacin (normalmente, una
modificacin al estudio ambiental con el que operaba la actividad) deba ser presentado,
como mximo, al ao de publicada esta norma, es decir, a diciembre de 2010. Considerando
esta regulacin, el plazo con el que contaban los agentes econmicos de todos los sectores,
pblicos o privados, para adecuar sus efluentes hacia los cuerpos de agua, era la suma del plazo
inicial de hasta un ao para presentar el instrumento de adecuacin, ms el plazo que tomase
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CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
La adecuacin al cumplimiento de los ECA para agua en minera tiene una regulacin particular
en comparacin al tratamiento general expuesto en el prrafo precedente. Esto se debe a
que en agosto de 2010, el subsector minero aprob nuevos Lmites Mximos Permisibles
(LMP) para los efluentes lquidos de las operaciones minero metalrgicas, mediante Decreto
Supremo N 010-2010-MINAM, de 21.08.2010, regulando tambin el instrumento, plazos y
procedimientos para la adecuacin de las operaciones mineras al cumplimiento de los
nuevos valores aprobados.
Debido a la estrecha relacin que debe existir entre la calidad exigida al agua que es vertida de las
operaciones mineras, que se establece en valores LMP, y la calidad del agua que se busca proteger
en los cuerpos naturales de agua receptores de tales efluentes, determinados en los ECA, era un
sin sentido que la regulacin exigiese a los operadores mineros, dos instrumentos ambientales
distintos para proponer esta adecuacin, a ser evaluados en procedimientos diferenciados y
sujetos a plazos diferenciados.
Para corregir dicha situacin, el MINAM dict el Decreto Supremo N 010-2011-MINAM, que integra
los plazos para la presentacin de los instrumentos de gestin ambiental de las actividades minero
metalrgicas al ECA para agua y LMP para las descargas de efluentes lquidos de actividades
minero metalrgicas. De esta manera, los titulares mineros slo deban presentar el instrumento
denominado Plan Integral, en el cual deban exponer las actividades e inversiones que ejecutaran
para asegurar el cumplimiento de los nuevo LMP para agua, asegurando a su vez, la no afectacin
del ECA para agua con sus descargas al ambiente.
No obstante esta vocacin integradora del Decreto Supremo N 010-2011-MINAM, los plazos
mximos establecidos para el cumplimiento no se integraron. Si bien, a diferencia de lo que
est vigente para otros sectores, se definieron plazos fijos para el cumplimiento, resulta que
independientemente de la fecha en la que se presente, evale y apruebe el Plan de Integral, las
fechas lmite para que sea exigible el cumplimiento de los nuevos LMP y asegurar el cumplimiento
de los ECA para agua, ha sido en el primer caso el 15 de octubre de 2014, y para el segundo, el 19
de diciembre de 2015.
Respecto de los LMP para efluentes lquidos de las actividades minero metalrgicas, tenemos que
el Decreto Supremo N 010-2010-MINAM sustituy a la Resolucin Ministerial N 011-96-EM/VMM
del 13.01.1996.
La nueva norma de LMP del ao 2008, comparada con la del ao 1996, constituye un progreso de la
regulacin, puesto que abarca ms parmetros y establece valores ms estrictos de cumplimiento,
conforme podemos comparar en la tabla siguiente:
51
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Tabla N 03
Comparacin de los LMP fijados el ao 1996, con los aprobados el ao 2008,
para efluentes lquidos de las actividades minero metalrgicas
Hay otros aspectos positivos que comentar brevemente en la nueva norma de LMP del ao 2008:
yy Prohibicin de dilucin de efluentes: la norma no permite que se utilice agua fresca del
ambiente para mezclarla con agua residual, con fines de alcanzar as el valor LMP.
yy Prohibicin de mezclas de efluentes: la norma no permite que se mezclen distintos tipos
de efluentes, como industriales y domsticos, a menos que se demuestre que el sistema de
tratamiento permitir alcanzar los LMP.
yy Modificacin de oficio del Programa de Monitoreo: la autoridad est facultada a modificar de
oficio el Programa de Monitoreo contenido en el EIA, a fin de incluir estaciones de monitoreo
o requerir el monitoreo de nuevos parmetros, siempre de manera justificada; o por ejemplo,
requerir el monitoreo automatizado.
yy Rgimen de excepcin: en previsin a la regla de no otorgar la certificacin ambiental si el
efluente puede determinar la afectacin de los ECA en el cuerpo receptor, la norma permite
exigir lmites ms rigurosos de descarga, que los fijados en los LMP.
52
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
En resumen, la regulacin en materia de calidad ambiental del agua y de los efluentes lquidos
de la industria minera, ha progresado en la definicin de sus objetivos de cumplimiento, en
los instrumentos de gestin y en la indicacin de pautas operativas. No obstante este mejor
mbito regulatorio, se observa que su aplicacin prctica ha presentado dilaciones injustificadas
y presenta retrasos en el desarrollo de disposiciones normativas complementarias, limitando la
eficacia de esta regulacin.
En el reglamento se establecen los estndares de calidad ambiental primarios, para los parmetros:
dixido de azufre (SO2), material particulado con dimetro menor o igual a 10 micrmetros (PM-
10), monxido de carbono (CO), dixido de nitrgeno (N02), ozono (03), plomo (Pb) y sulfuro de
hidrgeno (H2S).
Asimismo, se dispuso realizar el monitoreo peridico del material particulado con dimetro menor
o igual a 2,5 micrmetros (PM2,5) de manera referencial, con el objeto de establecer su correlacin
con el PM10. De igual modo, se consider la realizacin de estudios semestrales del PM10 para
determinar su composicin qumica, enfocndose en partculas de carbono, nitratos, sulfatos y
metales pesados.
La norma hace referencia a otros instrumentos y medidas para alcanzar los estndares aprobados,
como la aprobacin de LMP sectoriales, planes de accin de mejoramiento de la calidad del aire;
el uso del rgimen tributario y otros instrumentos econmicos, para promocionar el desarrollo
sostenible; el monitoreo de la calidad del aire; y los procesos de evaluacin de impacto ambiental.
53
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
En la tabla N 04 siguiente realizamos tal ejercicio de integracin de los valores ECA para aire, con
la finalidad de compararlos y determinar su evolucin en el tiempo.
Tabla N 04
Comparacin de los valores ECA para aire aplicables a la actividad minera
54
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
700
600
500
400
300
200
100
0
-
1996 2001 2009 2014
En tal sentido, se puede sealar que el cambio de en la regulacin de la calidad del aire constituye
un progreso. Si observamos los parmetros ECA actualmente regulados, identificaremos que
son los principales parmetros de incidencia en la salud previstos en otras regulaciones o guas
internacionales. Los valores que entraron en vigencia en enero de 2014 para PM 2,5 y dixido de
azufre, estn, en trminos de prevencin, sobre la media de la regin (Latinoamrica) y equivalen
a los valores sugeridos en la Gua de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). No obstante, en el
parmetro PM-10, el valor vigente para 24 horas triplica al sugerido por la OMS y en el valor anual
lo quintuplica.
En relacin al parmetro SO2, es preciso indicar que mediante D.S. 006-2013-MINAM del 19.06.2013,
se aprobaron disposiciones complementarias para la aplicacin de este ECA. La norma permite
exceptuar zonas geogrficas de la exigencia del nuevo ECA en su valor para el 2014 (20um3),
siendo solo aplicable el valor de 80um3. Esto ocurrira en aquellas ciudades o zonas en las que el
Ministerio del Ambiente establezca que, como resultado de los monitoreos ambientales continuos
y representativos de los ltimos doces meses anteriores al 01 de enero de 2014, registren valores
diarios superiores a 20 ug/m3 de SO2 en el aire, debiendo considerarse dentro de los planes de
accin para el mejoramiento de la calidad del aire de sus cuencas atmosfricas las acciones, metas,
plazos y mecanismos de adecuacin que se requieran para lograr que dichas concentraciones se
reduzcan de manera gradual y progresiva.
55
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Sobre el particular se puede sealar que si bien tcnicamente y econmicamente podra ser
razonable una excepcin temporal de la aplicacin del estricto valor ECA para SO2, a fin de
implementar planes para la mejora gradual de la calidad del aire, es negativa la dacin de este tipo
de normas de excepcin en materia ambiental, pues demuestra o un retroceso en los objetivos
de la regulacin, o que los valores ECA fueron planteados sin el adecuado anlisis y fundamento
tcnico, poniendo en cuestin la idoneidad de la autoridad ambiental.
Finalmente, debemos sealar la necesidad de aprobar nuevos lmites mximos permisibles para
emisiones gaseosas en la actividad minera, pues los aprobados datan del ao 1996 (casi 20 aos
atrs). Estos parmetros deben ser actualizados para hacerlos concordantes con los objetivos de
proteccin ambiental planteados en los ECA para aire.
Entre los aspectos importantes que regulan estas normas, estn los siguientes:
yy La aplicacin de los ECA para suelo se desarrollar en tres fases: a) Identificacin: implica la
investigacin histrica, el levantamiento tcnico del sitio y el muestreo de identificacin a
fin de determinar si existe contaminacin; b) Caracterizacin: tiene por objeto determinar
la extensin y profundidad de la contaminacin del sitio y se expresa en el Plan de
Descontaminacin de Suelos (PDS), que incorpora la propuesta de acciones de remediacin
y que debe ser presentado a la autoridad competente para su evaluacin y aprobacin; c)
Remediacin, tiene por objeto ejecutar las acciones de remediacin consignadas en el PDS.
yy La prohibicin de adicionar suelo no contaminado a suelo contaminado, con la finalidad
de disminuir la concentracin de contaminantes y alcanzar los ECA para Suelo, salvo est
comprendido en el PDS para viabilizar la descontaminacin.
yy Cuando se trate de proyectos nuevos, el titular, como parte de su instrumento de gestin
ambiental, deber desarrollar la fase de identificacin de sitios contaminados en el
emplazamiento y reas de influencia de su proyecto. Si como resultado del desarrollo de
dicha fase se encontrasen sitios que superen los ECA para suelo o los niveles de fondo, no se
le podr atribuir responsabilidad legal por esa situacin, debiendo en todo caso incluir en la
estrategia de manejo ambiental del correspondiente instrumento de gestin ambiental los
mecanismos y acciones conducentes a evitar la generacin de mayores impactos negativos
en el suelo y prevenir los riesgos a la salud humana. Tambin podra asumir voluntariamente
la remediacin del sitio.
yy Las operaciones en curso, deben desarrollar la fase de identificacin, en el emplazamiento
y reas de influencia de sus actividades extractivas, productivas o de servicios, elaborando
un informe de identificacin de sitios contaminados, cuyo formato regula la Gua para la
Elaboracin de Planes de Descontaminacin de Suelos. Este Informe deber ser presentado a
la autoridad competente en un plazo no mayor de doce (12) meses contados desde la fecha
de entrada en vigencia de la Gua para el Muestreo de Suelos y la Gua para la Elaboracin de
Planes de Descontaminacin de Suelos.
yy La autoridad competente debe evaluar el informe de identificacin de sitios contaminados y
determinar si es necesario dar inicio a la fase de caracterizacin y la elaboracin del PDS por
parte del titular de la actividad en curso.
yy De ser el caso, el PDS deber ser presentado ante la autoridad competente en un plazo
no mayor de veinticuatro (24) meses, contados desde la fecha de notificacin del acto
administrativo que determina el inicio de la fase de caracterizacin.
56
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
Sin duda, respecto de una situacin previa de no existencia de ECA para Suelo a la actual, ha
ocurrido un progreso en la regulacin ambiental aplicable a la actividad minera.
57
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
En base a los ejemplos expuestos29, consideramos que la determinacin del nmero de muestras
a ser requeridas, debe incorporar otras variables, a fin que dicho nmero de muestreos sea
razonable a los objetivos de cumplimiento de la poltica ambiental.
Le corresponde a los proyectos de inversin, como son los mineros, incluir en su estrategia de
manejo ambiental, mecanismos de prevencin y ejecutar medidas para la conservacin de la
diversidad biolgica en los entornos donde operan. Asimismo, le corresponde al Estado promover
esfuerzos cooperativos e iniciativas conjuntas entre el sector privado para la conservacin de
la diversidad biolgica y la utilizacin sostenible de sus componentes. De esta manera, con la
oportunidad de un proyecto de inversin en minera, adems de salvaguardar la diversidad
biolgica, podrn establecerse alianzas para la conservacin de sitios de inters en el entorno de
la operacin minera.
En los estudios ambientales deben considerarse medidas especiales para evitar la afectacin
negativas a especies protegidas de flora y fauna silvestre, con mayor razn si estas se encuentran
comprendidas en los listados de proteccin aprobados en el Decreto Supremo N 043-2006-AG,
que aprob la Categorizacin de Especies Amenazadas de Flora Silvestre; y en el Decreto Supremo
N 004-2014-MINAGRI, que actualiz la lista de clasificacin y categorizacin de las especies
amenazadas de fauna silvestre legalmente protegidas.
Otra norma que es importante comentar es la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, aprobada
con Ley N 29763 el 22 de julio de 2011, pero an no reglamentada. Esta norma contiene
disposiciones que constituyen un progreso en la conservacin de los recursos forestales en su
relacin con otras actividades productivas o extractivas, como son los requerimientos de opinin
previa y de opinin previa favorable que debe requerirse al SERFOR antes de otorgarse un derecho
de aprovechamiento de recursos naturales que podra afectar el bosque.
Se requerir opinin previa, por parte de las autoridades competentes, para otorgar derechos
sobre otros recursos naturales renovables y no renovables, siempre que las superficies a otorgar
puedan afectar los recursos forestales y de fauna silvestre. En caso de que existan concesiones
forestales, el SERFOR emite opinin favorable previamente al otorgamiento de ttulos habilitantes
(como lo es la concesin minera). En este ltimo supuesto, la ley tambin seala que debe
requerirse la opinin tcnica favorable para la certificacin ambiental.
29 Tambin se ha realizado el ejercicio para el caso de la gran y mediana minera. Por ejemplo una unidad minera mediana que cuenta con una
extensin de influencia de 950 ha, tendra que inicialmente realizar el anlisis de suelos en 135 puntos de muestreo y si en la mitad de dichos
puntos (66 puntos) se superan los ECA para suelos, se tendra que realizar adicionalmente 118 puntos que en total sumaran 253 puntos de
muestreo de calidad de suelos. Teniendo en cuenta que slo el costo de anlisis de laboratorio por cada punto de muestreo llega a 350 dlares
(anlisis de metales pesados, mercurio, hidrocarburos y cianuro) el costo ascendera a US $ 88 550.00. Con lo cual la actividad mediana tendra
problemas en cubrir solo el costo de anlisis qumico, sin contar costos adicionales de logstica, de los especialistas, etc. que implica la realizacin
de un estudio de suelos.
58
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
Otro aspecto importante que destacar de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, son las disposiciones
sobre bosques andinos y bosques secos. Como sabemos, la actividad minera se realiza
principalmente en los andes, por lo que esta norma podra servir para articular esfuerzos con la
actividad minera en favor de este tipo de bosques.
La ley seala que el Estado reconoce la vulnerabilidad de los ecosistemas de bosques andinos y la
alta presin antrpica sobre los bosques secos por lo que propicia su proteccin y recuperacin
como medio de mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Como sealamos, si bien esta regulacin puede constituir un progreso, la falta de reglamentacin
y de articulacin de planes a nivel intersectorial, estn haciendo ineficaces estas disposiciones.
Entre sus principales disposiciones aplicables a la actividad minera, encontramos las siguientes:
yy La obligacin de realizar un manejo integral e integrado de los residuos slidos que se generen
en la unidad minera, bajo un enfoque de ciclo de vida del producto, distinguindolos por sus
caractersticas, principalmente su peligrosidad. De esta forma, las empresas deben plantear
un manejo que comprenda desde la generacin del residuo, pasando por el almacenamiento,
recoleccin y transporte, y disposicin final.
yy Ello implica, por ejemplo realizar la segregacin en la fuente, separando los distintos tipos de
residuos segn su naturaleza.
yy Manejar los residuos de acuerdo a criterios tcnicos apropiados a la naturaleza de cada tipo
de residuo, diferenciando los peligrosos, de los no peligrosos.
yy Contar con reas o instalaciones apropiadas para el acopio y almacenamiento de los residuos,
en condiciones tales que eviten la contaminacin del lugar o la exposicin de su personal o
terceros.
yy Cuando el tratamiento o disposicin final de los residuos se realice fuera de las instalaciones
del generador, stos debern ser manejados por una Empresa Prestadora de Servicios de
los Residuos Slidos (PS-RS) que utilice infraestructura de residuos slidos debidamente
autorizada.
yy El reaprovechamiento de los residuos cuando sea factible o necesario de acuerdo a la
legislacin vigente; as como el tratamiento y la adecuada disposicin final de los residuos
que genere.
59
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
yy Conducir un registro sobre la generacin y manejo de los residuos slidos en las instalaciones
bajo su responsabilidad.
yy Incorporar en sus instrumentos de gestin ambiental compromisos legalmente exigibles
relativos a la gestin adecuada de los residuos slidos que vayan a generar.
yy La construccin y operacin de infraestructuras de residuos slidos en instalaciones o
reas a cargo del titular de actividades mineras debe contar con la autorizacin del sector
correspondiente informando a DIGESA. Si esta infraestructura estuviera fuera del rea de sus
instalaciones o concesin minera, esta autorizacin la hara la misma DIGESA.
Otro aspecto que cabe destacar de la regulacin, son los instrumentos de gestin ambiental para
los residuos slidos que tiene que cumplir todo titular minero, los cuales deben ser presentados
ante la autoridad fiscalizadora peridicamente o a su solicitud, como son:
yy Declaracin Anual del Manejo de Residuos Slidos: que presenta la informacin sobre
los residuos generados durante el ao transcurrido y describe el sistema de manejo de los
residuos slidos. Se presenta dentro de los primeros 15 das hbiles de cada ao.
yy Plan de Manejo de Residuos Slidos: contiene una estimacin de lo que el generador va a
ejecutar en el siguiente perodo. Se presenta en forma conjunta con la Declaracin Anual del
Manejo de Residuos Slidos.
yy Manifiesto de Manejo de Residuos Slidos Peligrosos: Es el documento que debe emitirse
por cada operacin de traslado de residuos peligrosos, fuera de instalaciones industriales
o productivas, concesiones y similares. No es exigible a las operaciones de transporte por
medios convencionales o no convencionales que se realiza al interior de las instalaciones o
reas indicadas. Tiene que estar a disposicin de la autoridad.
Puede concluirse que de una situacin de ausencia de regulacin especfica para el manejo de
residuos slidos hasta el ao 2000, para tener esta regulacin dictada y aplicndose desde su
reglamentacin en el ao 2004, se tiene un progreso en la regulacin ambiental. Aun as, hay
algunos aspectos puntuales de la regulacin de residuos que faltan implementarse. Por ejemplo,
en el subsector minero no se ha incorporado an el permiso por el cual se autoriza la construccin
y operacin de la infraestructura de disposicin final de residuos, por lo que ninguna autoridad de
este subsector corrobora si los diseos de ingeniera de la infraestructura y aspectos relacionados
a su manejo, son finalmente los ms apropiados.
Esta norma, que no exista al ocurrir accidentes tan lamentables como el de Choropampa, en
Cajamarca30, tiene por objetivo regular las actividades, procesos y operaciones del transporte
terrestre de los materiales y residuos peligrosos, con sujecin a los principios de prevencin y de
proteccin de las personas, el medio ambiente y la propiedad.
30 El 2 de junio de 2000, en Choropampa, localidad de Cajamarca, se accident un camin de la empresa de transporte de RANSA, ocasionando
el derrame de 157 kg de mercurio proveniente de la mina Yanacocha (el mercurio es un sub producto de la refinacin del oro). Este derrame es
considerado una de las tragedias ambientales ms graves del pas, pues result en la intoxicacin de decenas de personas con dosis altas de
mercurio, de las cuales habran muerto diez por las secuelas directas del evento. Los responsables actuaron sin previsin de la ocurrencia de estos
daos.
60
CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
De esta manera, al elaborarse los estudios de impacto ambiental para la actividad minera, deben
considerarse el cumplimiento de sus disposiciones, as tambin durante el desarrollo de la
actividad.
Entre otros aspectos regulados aplicables a la actividad minera, cabe destacar los siguientes:
yy Para el transporte de materiales y residuos peligrosos, los titulares mineros deben contratar
solamente a empresas autorizadas e inscritas en el Registro Nacional de Transporte de
Materiales y/o Residuos Peligrosos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
Asimismo, sus unidades de transportes deben que estar consignadas en este registro y contar
con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito (SOAT).
yy Los conductores de los vehculos de transporte de materiales y residuos peligrosos, deben
contar con una licencia de conducir de categora especial, los cuales estarn inscritos en un
registro nacional de conductores.
yy Las empresas autorizadas para el transporte, debe contar con una pliza de seguro que cubra
los gastos ocasionados por los daos personales, materiales y ambientales derivados de los
efectos de un accidente por el transporte terrestre de materiales y/o residuos peligrosos,
desde la recepcin de la carga hasta su entrega al destinatario.
yy De acuerdo a esta legislacin, le corresponde a la Direccin General de Salud Ambiental, entre
otras funciones: regular los aspectos tcnico-sanitarios del transporte, incluyendo su embalaje,
carga, transportacin y descarga; que los generadores y los transportistas cumplan con las
polticas y lineamientos sobre el manejo y gestin de residuos y/o materiales peligrosos; y
declarar zonas en estado de emergencia sanitaria y ambiental por el manejo inadecuado en
el transporte de los materiales y residuos peligrosos.
yy Toda operacin de transportes debe tener un Plan de Contingencia, conformado por un
conjunto de procedimientos preestablecidos de tipo operativo, destinados a la coordinacin,
alerta, movilizacin y respuesta ante una probable situacin de emergencia, derivada de la
ocurrencia de un fenmeno natural o por accin del hombre. En el caso que el transporte est
a cargo de la propia empresa minera, ser el subsector minero quien apruebe el citado plan,
pero si es una empresa contratista registrada ante el MTC, es la Direccin General de Asuntos
Socio Ambientales (DGASA) del MTC, quien lo aprueba.
Puede concluirse que de una situacin de ausencia de regulacin especfica para el manejo de
residuos slidos hasta el ao 2004, para tener esta regulacin dictada y aplicndose desde su
reglamentacin en el ao 2008, se tiene un progreso en la regulacin ambiental. Aun as, hay
algunos aspectos puntuales de esta regulacin que faltan implementarse. Por ejemplo, en el
subsector minero no se ha incorporado el procedimiento para aprobar el Plan de Contingencia
cuando el transporte lo vaya a realizar por cuenta propia el titular minero.
Los bienes del PCN pueden ser bienes materiales o bienes inmateriales, en este ltimo caso, se
incluyen los idiomas, lenguas y dialectos autctonos, el saber y conocimiento tradicional, ya sean
artsticos, gastronmicos, medicinales, tecnolgicos, folclricos o religiosos, los conocimientos
colectivos de los pueblos.
61
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Esta exigencia, se hizo general para todo tipo de proyectos de inversin, independientemente
del rea dnde se ubicase este, aun cuando no existiese evidencia alguna de presencia de restos
arqueolgicos. As, el inversionista deba seguir varias etapas que podran comprender todas las
siguientes: elaboracin de un Proyecto de Evaluacin Arqueolgica (PEA) sin excavaciones; PEA
con excavaciones; de ser necesario, PEA para rescate arqueolgico, y finalmente, la obtencin del
CIRA. Ello, adems de las restricciones que la legislacin pona para la elaboracin de este tipo de
estudio a los profesionales de la arqueologa, y los pasos procedimentales varios que ralentizaban
ms la obtencin ante la burocracia estatal de este tipo de licencia, gener crticas y presiones
contra el entonces Instituto Nacional de Cultura y en el peor de los casos, decisiones de incumplir
con esta regulacin de algunos agentes econmicos, a sabiendas adems, de la poca capacidad
reactiva y punitiva que tendra el Estado.
Pero tambin se cre la figura del Plan de Monitoreo Arqueolgico, como un instrumento de
gestin dinmico y aplicado en la misma oportunidad del desarrollo de las actividades que
pudieran generar una afectacin al PCN.
El RIA presenta de manera ms ordenada, las obligaciones que deben cumplirse para salvaguardar
el PCN al desarrollar actividades extractivas. Entre otras disposiciones, debemos destacar las
siguientes:
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CAPTULO III
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIN
AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
yy Establece que el CIRA debe obtenerse de manera necesaria para la ejecucin de cualquier
proyecto de inversin pblica y privada, proyectos mineros por ejemplo, excepto en los casos
de excepcin de la tramitacin regulados en el artculo 57 del RIA.
yy Establece que el CIRA puede derivar: i) de una inspeccin ocular que atiende a una solicitud
(por ejemplo, cuando de manera directa y sin PEA previo, el titular del proyecto sustenta que
no existen evidencias de restos arqueolgicos en el rea que intervendr, ii) de un Proyecto
de Evaluacin Arqueolgico (luego de aprobado el informe final, con las delimitaciones
pertinentes) y iii) de un Proyecto de Rescate Arqueolgico que haya ejecutado excavaciones
en rea, totales o parciales en la dimensin horizontal, y totales en la dimensin vertical o
estratigrfica, hasta alcanzar la capa estril.
yy Integra los plazos breves dictados por normas anteriores. Por ello, seala que en el caso de
proyectos de inversin pblica o privada, el plazo del procedimiento para obtener el CIRA ser
no mayor de veinte (20) das hbiles siguientes a la presentacin de la solicitud, sujetndose a
las normas del silencio administrativo positivo. Respecto del PMA, la autorizacin del PMA no
puede exceder de diez (10) das hbiles, contados desde el da siguiente de la presentacin de
la solicitud, y se sujeta tambin a las normas del silencio administrativo positivo.
yy No obstante, en el caso de la obtencin del CIRA, faculta al Ministerio de Cultura a disponer
la realizacin de inspecciones oculares. Como producto de la inspeccin ocular y bajo
responsabilidad, el inspector elaborar un informe tcnico en el que indicar la duracin de la
inspeccin, accesibilidad y descripcin del rea y, de existir vestigios arqueolgicos, probar
su existencia mediante la descripcin y el registro fotogrfico de los mismos. En este ltimo
caso, se procedera a desestimar la solicitud.
yy Se establece excepciones a la tramitacin del CIRA: i) que respecto del rea de inters ya
se haya emitido un CIRA; ii) tratndose de proyectos que se ejecuten sobre infraestructura
preexistente; iii) tratndose de los polgonos que se establezcan en reas del territorio
nacional, que sean catastradas y aprobados por el Ministerio de Cultura (como libres de restos
arqueolgicos); iv) tratndose de reas urbanas consolidadas sin antecedentes arqueolgicos
e histricos; v) tratndose de reas sub acuticas.
63
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
64
Foto: OEFA
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y
RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
65
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Es as que el desarrollo normativo de los aspectos de la actividad minera, son definidos durante
por lo menos quince aos, por la autoridad sectorial minera, que en ese periodo va desarrollando
sus propias capacidades institucionales, normalmente con limitaciones, para afrontar este nuevo
mbito de sus funciones y de la regulacin.
El CONAM, por su parte, tuvo dificultades para promover la aprobacin de las ms elementales
normas que respondan a la razn de ser de sus mandatos, como son los ECA y los LMP. Por
ejemplo, luego de una limitada regulacin de los ECA para Aire, el ao 2001 y haber promovido
la dacin el mismo ao, de la Ley N 27446, Ley del SEIA, el CONAM se extingue el 2008 sin haber
logrado la aprobacin de los ECA para el Agua, los ECA para Suelo, nuevos ECA para Aire, ni la
actualizacin de los LMP para efluentes lquidos y para emisiones gaseosas, de la actividad minero
metalrgica. Tampoco pudo estar presente en la reglamentacin de la Ley del SEIA, que solo se
dio ocho aos despus de dictada la ley.32
Resulta que esos LMP recin fueron definidos el ao 1996, tanto para efluentes lquidos como para
emisiones gaseosas. Es a partir de ese ao que se tiene un referente objetivo de la gestin ambiental
minera, pasible de ser supervisado y su incumplimiento, sancionado. Los PAMA, casi la totalidad de
ellos aprobados en 1997, perseguiran principalmente ese objetivo ambiental. La evaluacin del
impacto ambiental tambin perseguira principalmente ese objetivo, sin dejar de lado los dems
objetivos ambientales concordantes con la responsabilidad ambiental por los efectos sobre el
ambiente, que le asignaba a los titulares mineros los artculos 5 y 6 del Reglamento Ambiental
Minero de 1993, y los compromisos ambientales especficos que las leyes y reglamentos fueron
estableciendo en tanto entraban en vigencia (como las obligaciones establecidas para el manejo
de los residuos slidos, desde su reglamentacin en el ao 2004).
La exigencia de una evaluacin del impacto ambiental se hara extensible a las actividades de
exploracin minera, desde el ao 1998, en el que entr en vigencia el Reglamento Ambiental
para las Actividades de Exploracin Minera, aprobado mediante Decreto Supremo N 038-
31 El 8 de junio de 2004 se public la Ley N 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, que entre sus objetivos tuvo fortalecer
los mecanismos de transectorialidad en la gestin ambiental, el rol que le corresponde al Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, y a las
entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus atribuciones ambientales a fin de garantizar que cumplan con sus funciones y de
asegurar que se evite en el ejercicio de ellas superposiciones, omisiones, duplicidad, vacos o conflictos.
32 Vale indicar que esta apreciacin es principalmente respecto de la actuacin del CONAM para promover regulacin que de manera directa
incida en la gestin ambiental de las actividades mineras. Pues, por otro lado, debe reconocrsele su actuacin en la promocin de algunas
normas transversales como la Ley General de Residuos Slidos y su reglamento, La Ley de reas Naturales Protegidas, la Ley Orgnica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, etc.
66
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
98-EM. Esta regulacin tuvo una vigencia de diez aos, siendo actualizada mediante el Decreto
Supremo N 020-2008-EM y la Resolucin Ministerial N 167-2008-MINEM-DM.
Es en ese contexto que entra en vigencia el Reglamento del SEIA, aprobado por Decreto
Supremo N 019-2009-MINAM, el 25.09.2009. Este decreto supremo dispuso la adecuacin de los
reglamentos sectoriales a sus disposiciones, mientras tanto, se aplicaba supletoriamente.
Tabla N 05
Relacin de Guas ambientales publicadas por el MINEM
67
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
El Reglamento del SEIA establece en su artculo 18, que son las modificaciones, ampliaciones
o diversificacin de los proyectos de inversin, que supongan un cambio del proyecto original
que por su magnitud, alcance o circunstancias, pudieran generar nuevos o mayores impactos
ambientales negativos, los que deben pasar por la evaluacin del impacto ambiental, esto es,
por un procedimiento de modificacin del estudio ambiental. Es decir, no cualquier cambio o
modificacin deba pasar por un procedimiento administrativo ante el Estado, de modificacin
del estudio ambiental. Menos an si no existiese, vinculado a esta modificacin o ampliacin, la
posibilidad de generar impactos ambientales negativos significativos, o nuevos.
No obstante, este criterio referido a cundo era necesaria una modificacin al estudio ambiental,
no fue pronta ni plenamente implementado por las autoridades sectoriales, entre ellas la minera,
que por el contrario, entendan que cualquier modificacin o ampliacin de los proyectos deban
pasar un procedimiento administrativo de modificacin del EIA. Siendo ello as, al aumentar
la dinmica de los proyectos de inversin en minera, la exigencia planteada por el Estado, de
recurrir cada vez y previamente a trmites administrativos, no necesariamente expeditivos, gener
crticas al sistema que devinieron en la imposicin de reglas para la simplificacin administrativa
en materia de evaluacin del impacto ambiental.
Una apreciacin objetiva y legal de esta disposicin permitira a cualquiera a concluir que se
encuentra dentro de lo establecido en el Reglamento del SEIA. Como hemos indicado, el artculo
18, inciso b) de dicho reglamento estableca que se sujetan al proceso de evaluacin ambiental
(ergo, necesitan de un estudio ambiental de modificacin y someterse al trmite correspondiente),
Las modificaciones, ampliaciones o diversificacin de los proyectos (), siempre que supongan
un cambio del proyecto original que por su magnitud, alcance o circunstancias, pudieran generar
nuevos o mayores impactos ambientales negativos ().
68
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Como se aprecia, el artculo 4 del Decreto Supremo N 054-2013-PCM, en lneas generales, regula lo
mismo que lo del artculo 18, inciso b) del Decreto Supremo N 019-2009-MINAM, con la salvedad
que en el caso del primer decreto, adems se establece una nueva obligacin y procedimiento
para encausar y registrar, documental y procedimentalmente, estas modificaciones y ampliaciones
que no requieren de una modificacin de EIA, a travs de la elaboracin y sustento de un ITS,
respecto del cual la autoridad podr manifestar su conformidad, o rechazarlo.
Ello no quiere decir que el ITS est exceptuado de crtica o no constituya, en la prctica, un factor
de debilitamiento del SEIA. Ello sucede, como ocurre con muchas herramientas de gestin,
por el sentido dado a su implementacin, o de su utilizacin en supuestos especficos, o la
instrumentalizacin en un contexto y para fines polticos.
17
31
Aprobados 65 57.5%
En evaluacin 17 15.0%
Otros 31 27.4%
Total: 113 100.0%
65
69
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Si se observa el real alcance de estas disposiciones, se puede encontrar que principalmente llena
vacos de la regulacin ambiental vigente en ese momento (sobre todo al establecer los plazos de
las actuaciones intermedias), o reitera aspectos que debieran estar sobreentendidos (como que
las autoridades slo pueden actuar en el mbito de su competencia y que estn sujetas a sancin
administrativa por incumplimiento de las disposiciones legales).
En lo que respecta a los plazos para las actuaciones intermedias, los de mero trmite como
trasladar documentos de una entidad a otra, parecen razonables tres (3) das hbiles, incluso
tambin los plazos para la emisin de la opinin de las autoridades intervinientes: treinte (30)
das hbiles y luego diez (10) das hbiles adicionales, considerando que la Ley del Procedimiento
Administrativo General estableci que la duracin total del procedimiento administrativo debiera
durar treinta (30) das hbiles.33
No obstante, por la naturaleza y complejidad que conlleva la evaluacin del impacto ambiental,
y el volumen de informacin que contiene el estudio ambiental, considerando adems la carga
administrativa y recurso humano insuficiente que tienen las entidades del Estado, estos plazos
70
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
normalmente resultan muy apretados para desarrollar una evaluacin idnea. Al respecto, debe
tomarse en cuenta que el plazo para formular las opiniones vinculantes y no vinculantes, ha sido
ampliado de treinta (30) das hbiles a cuarenta y cinco (45) das hbiles, por lo regulado en el
artculo 21, inciso 21.1. de la Ley N 30230:
Artculo 21. Solicitud de opiniones para la Evaluacin del Estudio de Impacto Ambiental
21.1 En caso de que la entidad encargada de la aprobacin del Estudio de Impacto Ambiental
correspondiente a un determinado proyecto de inversin requiera opiniones vinculantes y no
vinculantes de otras entidades del sector pblico, estas debern emitirse, bajo responsabilidad,
en un plazo mximo de 45 das hbiles. () (Subrayado agregado)
La Ley 30230, en su artculo 21, reitera a nivel legal algunas de las disposiciones del Decreto
Supremo N 060-2013-PCM respecto de las opiniones de otras instituciones en la evaluacin del
impacto ambiental. Se establece:
yy Que la no emisin de la opinin vinculante en el plazo de cuarenta y cinco (45) das hbiles,
implica un incumplimiento funcional calificable como falta grave, debiendo iniciarse el
procedimiento sancionador contra el funcionario responsable.
yy Si no se recibe la opinin de carcter no vinculante, el funcionario de la autoridad ambiental
competente, debe seguir con la evaluacin sin dicha opinin, y si no lo hace, incurrir en falta
grave, debiendo iniciarse el procedimiento sancionador contra el funcionario responsable.
yy Una vez emitidas las opiniones vinculantes y no vinculantes, la entidad encargada de la
aprobacin del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) deber elaborar un informe consolidado
de dichas opiniones, que ser remitido al solicitante, para las subsanaciones o aclaraciones
que correspondan. En dicho informe, la entidad encargada de la aprobacin del EIA solo
considerar las opiniones emitidas por las entidades en el marco de sus competencias
establecidas en la Ley.
Hay dos aspectos de lo regulado por el Decreto Supremo N 060-2013-PCM y del artculo 21 de la
Ley N 30230, que podran constituir un debilitamiento en el rol del Estado de garantizar el derecho
al ambiente a travs de la evaluacin del impacto ambiental. Y decimos, en condicional, que
podran constituir un debilitamiento, pues si bien estas disposiciones por s mismas no contienen
una restriccin o disminucin de los estndares en la evaluacin del impacto ambiental, sino que
fijan plazos perentorios y consecuencias al incumplimiento de estos plazos. De no ejecutarse el
fortalecimiento de la institucionalidad ambiental y las capacidades del Estado en general sobre
esta materia, con la misma voluntad poltica puesta en la dacin de estas normas, lo que ocurrir
en la prctica es que el proceso de evaluacin del impacto ambiental se convertir en una carrera
angustiante y formalista del funcionario de turno, en pos de no incumplir los plazos establecidos,
en desmedro de la calidad de la evaluacin.
71
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
institucionales en las otras entidades, esta opinin era esperada ms all del vencimiento de
algn plazo legal para emitirse y aun cuando no es una opinin calificada de vinculante. Ahora
lo que plantea la regulacin es omitir dicha opinin si esta no se formula a tiempo. Y dada las
consecuencias previstas contra el funcionario, que probablemente tiene un vnculo laboral
precario con el Estado, su carrera contra el vencimiento del plazo, en un contexto institucional que
no haya sido fortalecido, conllevar posiblemente a una merma en la calidad de su evaluacin.
Por otro lado, bajo qu criterios se determina cul es el mbito de su competencia?. Las normas
bajo comentario obligan a la entidad opinante, a limitarse al mbito de sus competencias y a la
autoridad ambiental competente a cargo de la evaluacin, a solo considerar las opiniones emitidas
en el marco de sus competencias establecidas en la Ley. Por la naturaleza de los aspectos que
se evalan en un estudio ambiental, podra resultar complejo, y por lo tanto discrecional, calificar
cundo es que una autoridad opin en el marco de su competencia y cundo no. Por ejemplo,
hasta qu punto un aspecto relacionado a la infraestructura de disposicin final de residuos,
estara o no, en el mbito de la competencia de la autoridad de aguas?, y qu de la ingeniera
para el sub drenaje de un depsito de relaves?
Hasta hace muy poco, que se aprobaron los Trminos de Referencia Comunes para los Estudios
de Impacto Ambiental Detallados (Categora III) de Proyectos Mineros a Nivel de Factibilidad34, los
EIA eran elaborados a libre determinacin de las empresas consultoras contratadas por la empresa
minera. De esta manera, no solo la estructura de los estudios, si no la calidad del contenido de los
mismos, podran motivar la formulacin de observaciones sucesivas por parte de la autoridad. Esto
es, observaciones que en una primera ocasin estaban enfocadas en clarificar o complementar
la informacin presentada, y en un segundo momento, estaban relacionadas con la evaluacin
del impacto ambiental. En muchos caso esto fue visto como nuevas observaciones, cuando en
realidad eran las observaciones de fondo, al haber sido necesario que las primeras se enfoquen a
mejorar la informacin presentada en el estudio.
Se supone que con la exigencia de los TdR y la facultad que ahora tiene la autoridad para declarar
improcedente la evaluacin de un estudio ambiental que no los cumpla, la calidad del contenido
del estudio ambiental mejorar. No obstante, no es conveniente restringir al contenido de TdR
generales, bajo amenaza de sancin al funcionario, la evaluacin del impacto ambiental de un
proyecto minero especfico. El proyecto minero especfico tendr sus particularidades en razn
de las caractersticas del proyecto y el mbito de intervencin, por lo tanto, por ms detallado
que sea el contenido requerido en los TdR comunes, siempre es posible que durante la evaluacin
surjan aspectos importantes que motiven preguntas de la autoridad que, estando fuera de lo
establecido en estos, resulta particularmente relevantes. La prohibicin actualmente establecida
constituye una intromisin al mismo plano tcnico de la evaluacin del impacto ambiental, por lo
que debiera ser corregido.
yy Aprueba los TdR comunes para los Estudios de Impacto Ambiental Detallados (Categora
III), para las actividades de explotacin, beneficio, almacenamiento minero, labor general,
transporte y conexas. Estos TdR contienen un detalle minucioso, nunca planteado antes ni en
las Guas ambientales, del contenido mnimo que debiera incorporar un EIA.
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Tal vez la percepcin de serios retrocesos se haya dado por el contexto en el que se emiten
las normas, el cual es el de una poltica agresiva de incentivos a la inversin privada en la cual,
lleg a formar parte del discurso oficial, que la regulacin ambiental constitua una traba a
las inversiones; y por la aprobacin de disposiciones en efecto limitativas de las funciones de
supervisin ambiental (como el denominado privilegio de la prevencin y correccin de las
conductas infractoras, dispuesto por el artculo 19 de la Ley N 30230) y otras centrales para la
gestin ambiental (como la aprobacin de ECA y la creacin de reas Naturales Protegidas).
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
En este contexto, queda por analizar los progresos o retrocesos en la regulacin ambiental
especfica de la actividad minera, estos son, los reglamentos ambientales que regulan la evaluacin
del impacto ambiental para la exploracin minera y para las actividades de explotacin, beneficio,
almacenamiento, transporte y labor general en minera.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
A pesar que el Decreto Supremo N 014-2007-EM tuvo como aspecto positivo la mencin
expresa a que las actividades de exploracin minera eran sujetas de fiscalizacin ambiental y de
seguridad y salud (lo cual no era prctica aquellos aos), de manera general puede sealarse
que constituy un retroceso en la regulacin, debido a que esta modificacin se enfoc
principalmente a establecer la aprobacin automtica de estudios ambientales y la aplicacin del
silencio administrativo positivo, sin regular mejora alguna a los aspectos ambientales y sociales de
la actividad de exploracin minera.
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
yy El titular minero debe comunicar el inicio de las actividades de exploracin, de tal manera que
la fiscalizacin verifique oportunamente el cumplimiento de sus obligaciones ambientales
y legales. Se informar mensualmente de las actividades de exploracin a travs de la
Declaracin Estadstica Mensual.
yy Se establece el criterio de proyectos vinculados, para determinar el paso del proyecto de una
categora I a categora II, de tal forma que no se evada la obligacin de presentar un EIA-sd
cuando corresponde hacerlo.
yy Se excluye de la aprobacin automtica a los proyectos de la Categora I (DIA) que se localicen
en reas naturales protegidas o su zona de amortiguamiento; se ejecuten para determinar
existencia de uranio; as como cuando las plataformas, perforaciones, trincheras, tneles,
calicatas, u otros componentes se vayan a localizar: a menos de 50 metros de un bofedal,
canal de conduccin, pozos de captacin de aguas subterrneas, manantiales o puquiales; en
glaciares o a menos de 100 metros del borde del glaciar; en bosques en tierras de proteccin
y bosques primarios; o, en reas que tengan pasivos ambientales mineros o labores de
exploracin previas no rehabilitadas, que excedan el nivel de intervencin que configura la
Categora I. Los estudios ambientales para estos proyectos estn sujetos a evaluacin previa
con aplicacin del silencio administrativo negativo.
yy Los EIA-sd estn sujetos a evaluacin previa con aplicacin del silencio administrativo negativo.
yy Se seala que existe responsabilidad de la persona que obstaculice intencional o
negligentemente la ejecucin de las actividades de exploracin, las medidas de control,
mitigacin o rehabilitacin de reas en las que se ha realizado o se vienen realizando dichas
actividades, por los daos a la salud, al ambiente y la propiedad que de ello se deriven, sin
perjuicio de las dems responsabilidades legales a que haya lugar.
yy Se incluye la evaluacin ambiental de las plantas pilotos como parte de las actividades de
exploracin minera.
yy Se establece que el informe tcnico que sustenta la resolucin aprobatoria correspondiente,
incluir un listado de obligaciones que deber cumplir el titular, en el que se considerar
las incluidas en el estudio ambiental y las que se hayan determinado durante el proceso de
evaluacin por la autoridad. Esto constituye un mejor insumo para la fiscalizacin.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Se observa que este reglamento tambin se anticip al Reglamento del SEIA y al Decreto
Supremo N 054-2013-PCM, en lo que respecta a la no necesidad de pasar por un procedimiento
de modificacin de estudio ambiental, si las ampliaciones o modificaciones del proyecto no
implicasen nuevos o mayores impactos ambientales negativos significativos. En ese sentido:
Esta mera comunicacin ha sido reemplazada luego por la presentacin de un ITS, y se sujeta
adems a los supuestos de procedencia del ITS regulados por la Resolucin Ministerial
N 120-2014-MINEM-DM, que aprob nuevos criterios tcnicos que regulan la modificacin
de componentes mineros o ampliaciones y mejoras tecnolgicas en las unidades mineras de
proyectos de exploracin y explotacin con impactos ambientales no significativos, que cuenten
con certificacin ambiental; as como, la estructura mnima del Informe Tcnico que deber
presentar el titular minero (en adelante, la R.M. de aplicacin del ITS).
78
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Es importante describir los supuestos que conforme a la R.M. de aplicacin del ITS, ahora no
pasaran por un procedimiento de modificacin del estudio ambiental de exploracin. Como se
aprecia, estos supuestos van ms all de lo planteado en el Decreto Supremo N 020-2008-EM:
Si bien, el marco que no debe ser vulnerado, para que puedan proceder las variaciones a los
proyectos a travs de la sustentacin y conformidad de un ITS, es que se acredite la no significancia
de los impactos ambientales asociados, varios de los supuestos listados en la R.M. de aplicacin
del ITS, nos alertan de lo ampliamente flexibles que pueden llegar a ser los criterios para su
procedencia, poniendo serias dudas sobre la adecuada tutela de la proteccin del ambiente
que haya garantizado la autoridad ambiental -con todas sus limitaciones estructurales-, al dar
conformidad de su procedencia.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Finalmente, debemos destacar como un aspecto pasible de fuerte controversia, el hecho que el
Decreto Supremo N 020-2008-EM, mantiene la posibilidad de la aprobacin automtica como
regla general para las DIA.
Cabe recordar que durante el ao 2014 hubo un intenso debate a partir de la propuesta del MINEM,
de considerar la aplicacin de todas la categoras que permite el SEIA, inclusive la categora I, para
los proyectos de hidrocarburos. Particularmente, requerir una DIA, sujeta a evaluacin previa y
silencio administrativo negativo, para las actividades de exploracin de hidrocarburos.
Sin embargo, desde el ao 2008 en la regulacin ambiental minera existe la posibilidad de aprobar
la DIA de manera automtica, es decir, el estudio ambiental se entiende aprobado con su sola
presentacin a la autoridad, bastando que cumpla con los requisitos formales y pago de tasas.
Es esto conforme al SEIA?, contraviene algn principio del derecho y la gestin ambiental, como
el de prevencin?
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Asimismo, tambin deber revisarse en una casustica detallada, cmo la R.M. de aplicacin del ITS,
puede estar constituyendo, en la prctica, un factor de desproteccin del ambiente, al plantear
supuestos de aplicacin que en una primera aproximacin aparecen como excesivos o arbitrarios,
aun cuando tales supuestos deban acreditar la no significancia de sus impactos ambientales
asociados.
A continuacin resumiremos el alcance que tuvo este reglamento, siguiendo el orden de sus
Ttulos.
Ttulo Preliminar
yy Defini como su alcance a todas las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, que
ejerzan actividades minero metalrgicas, no obstante, su regulacin especfica se limit a las
actividades de explotacin, beneficio minero, labor general y transporte minero. No incluy la
etapa de exploracin y apenas refiri a la etapa de cierre.
yy Estableci varias definiciones, importante como marco conceptual para la poca en que se
dio el reglamento, entre otras: Contaminante Ambiental; Contaminacin Ambiental; EIA; Nivel
Mximo Permisible; Plan de Cierre (entendido como medidas a implementar antes del cierre
de las operaciones, y no como el instrumento de gestin ambiental de amplio desarrollo
normativo que es a la fecha); PAMA; Proteccin Ambiental; Programa de Monitoreo; Evaluacin
Ambiental Preliminar; Auditor Ambiental; Guas de Manejo Ambiental Minero;
yy Seal como objeto de la regulacin establecer las acciones preventivas y de control que
deben ejecutarse para proteger el ambiente, de los riesgos resultantes de los agentes nocivos
que pudiera generar la actividad minera-metalrgica, evitando sobrepasen los niveles mximos
permisibles, as como fomentar el empleo de nuevas tcnicas y procesos relacionados con el
mejoramiento del medio ambiente.
Titulo Primero
Captulo I: De las obligaciones de los titulares de la actividad minera.
yy Estableci el principio de responsabilidad ambiental, por el cual el titular minero es
responsable por sus efectos sobre el ambiente y en consecuencia, est obligado a evitar e
impedir que aquellos elementos y/o sustancias que por sus concentraciones y/o prolongada
permanencia puedan tener efectos adversos en el medio ambiente, sobrepasen los niveles
mximos permisibles establecidos.
yy Seal la obligacin del titular minero de implementar, ejecutar y mantener actualizados
los programas de previsin y control contenidos en el EIA y el PAMA, basados en sistemas
adecuados de muestreo y anlisis que permitan evaluar y controlar en forma representativa
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
sus efectos ambientales cuando stos pudieran tener un efecto negativo sobre el medio
ambiente. Estos registros deban estar a disposicin de la autoridad.
yy Estableci la obligacin de presentar anualmente, con la Declaracin Anual Consolidada,
informacin sobre su desempeo ambiental.
yy Estableci la obligacin de presentar ante el MINEM, y aprobar, un EIA antes de iniciar la
etapa de explotacin. As tambin, deban presentar un EIA los que requiriesen ampliar sus
operaciones. Luego, mediante Decreto Supremo N 078-2009-EM, se precis que los que
requiriesen ampliar sus operaciones deban presentar la modificacin del EIA, salvo que solo
tuvieran un PAMA aprobado.
yy Los titulares de la actividad minera tenan que nombrar un Auditor Ambiental, responsable del
control ambiental de la empresa., quien tena que identificar los problemas existentes futuros,
desarrollar planes de rehabilitacin, definir metas para mejorar y controlar el mantenimiento
de los programas ambientales.
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
yy La DGM podr modificar el PAMA mediante Resolucin Directoral, de oficio o a solicitud del
interesado, sustentndose los fundamentos tcnicos, econmicos, sociales, ecolgicos y
ambientales.
yy En el caso de que el titular de la actividad minera transfiera o ceda la operacin, el adquiriente
o cesionario estaba obligado a ejecutar el PAMA y/o el EIA que le haya sido aprobado a su
transferente o cedente.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
aguas en puntos agua abajo de la operacin y/o puntos fijados por la autoridad; Caudales y
temporadas de desvos de las corrientes de agua; Descarga de residuos.
yy Tambin la norma previ la necesidad de contar con un Plan de Cierre, el cual deba contemplar
normas relacionadas con:1. Medidas que garanticen la estabilidad del terreno; 2. Revegetacin,
de ser tcnica y econmicamente viable, 3. Medidas para prevenir la contaminacin de los
cuerpos de agua. No obstante, diez aos despus se aprobara una Ley para regular el cierre
de minas, la cual sera reglamentada el ao 2005.
Titulo Segundo
Calidad de Medio Ambiente
yy Se estableci que en las concesiones de beneficio deba contarse con instalaciones
apropiadas para el tratamiento de sus residuos lquidos, priorizndose la reutilizacin de las
aguas residuales, de ser tcnica y econmicamente factible.
yy Toda operacin de beneficio deba tener un sistema de coleccin y drenaje de residuos y
derrames, el mismo que contar con sistemas de almacenamiento que considere casos de
contingencias, en el caso de contener concentraciones de elementos contaminantes por
encima de los niveles mximos permisibles.
yy Se deba llevar un registro del muestreo peridico de las aguas antes y despus del uso.
yy En los casos en que el agua utilizada proviniese de pozos, se deba propiciar la recarga natural
del sistema y el control del acufero.
yy Deban tratarse las aguas antes de su vertimiento. Deban realizarse muestreos y anlisis
bacteriolgicos y qumicos peridicos para constatar que los conteos y/o concentraciones se
encuentren por debajo de los niveles mximos permisibles establecidos, conforme a lo fijado
en el EIA o PAMA.
yy En caso de disposicin de relaves y/o escorias, en tierra, stos deban ser depositados en
canchas ubicadas preferentemente cerca a las plantas de beneficio, para permitir el reciclaje
del agua y as minimizar o evitar la descarga de efluentes fuera de la zona de almacenamiento.
Las reas deban ser seleccionadas en base a las siguientes prioridades: a) No ocupar cauces
de flujo de agua permanente, como arroyos, riachuelos o ros; b) No debern estar ubicadas
en cuencas sujetas a aluviones, huaycos o torrenteras; c) Ubicarse preferentemente sobre
terrenos de mnima permeabilidad y alta estabilidad; d) Evitar ocupar reas situadas aguas
arriba de poblaciones o campamentos; e) Evitar estar ubicadas en las orillas de cuerpos
lacustres o marinos.
yy Los estudios y la implementacin de proyectos, para depsitos de relaves y/o escorias, deban
garantizar la estabilidad estructural del depsito as como de las obras complementarias
a construirse, como en las laderas adyacentes al depsito y la presa o presas de sostn,
asegurando la estabilidad fsica de los elementos naturales integrantes y circundantes, para
prevenir la ocurrencia de cualquier falla o interaccin desestabilizadora, como consecuencia
de fenmenos naturales tales como: actividad volcnica, ssmica, inundaciones e incendios.
Estos deban ser realizados por profesionales especializados.
yy Para la construccin de los depsitos de relaves y/o escorias, se permita utilizar las quebradas
o cuencas naturales siempre que, mediante los estudios de ingeniera pertinentes, se
demostrase que se han tomado las previsiones necesarias para evitar la contaminacin de los
cursos de agua que fluyen permanente o eventualmente y para garantizar la estabilidad de
todos los elementos que constituyen el depsito. Dichos estudios incluirn la operacin del
sistema de disposicin de relaves y las medidas necesarias para su abandono al trmino de
su vida til.
yy En los casos de plantas de beneficio que, por razones topogrficas, geolgicas, edafolgicas
o hdricas no sea factible ubicar los depsitos de relaves y/o escorias en zonas cercanas, stos
podran ser conducidos y depositados en el fondo de cuerpos lacustres o del mar, mediante
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
la tecnologa adecuada que garantice la estabilidad fsica y qumica de los relaves y/o escorias,
de tal manera que no constituya riesgo para la flora, fauna marina y/o lacustre.
yy Cuando el volumen de relaves y/o de escorias imposibilite su acumulacin en quebradas, o
al hacerlo en tierras planas susceptibles del futuro aprovechamiento agrcola, las deterioren,
o en las que se pudieran presentar casos de percolacin, o se trate de zonas ssmicas, o que
pudieran generar otros impactos ambientales, se podra autorizar su vertimiento en el fondo
de cuerpos acuticos, sean estos lacustres o en elmar.
yy Para el abandono definitivo de los depsitos de relaves y/o escorias, necesariamente se
deban elaborar y ejecutar las obras o instalaciones requeridas para garantizar su estabilidad,
especialmente en lo que respecta a la permanencia y operatividad de los elementos de
derivacin de los cursos de agua, si los hubiere, y el tratamiento superficial del depsito y
de la presa, para evitar su erosin. El material depositado deba ser estabilizado de tal forma
que inhiba la percolacin de aguas metericas y el transporte de contaminantes que puedan
degradar los cuerpos de agua superficiales o subterrneos.
yy Para el diseo de las dimensiones y capacidades de canchas de lixiviacin en pilas y capas
deba considerarse la topografa del terreno, el nivel fretico, la precipitacin pluvial, duracin
del programa de minado y las caractersticas del tipo de suelos. Las paredes y el fondo de las
pozas sern compactadas e impermeabilizadas. El exterior de estas deber tener drenajes
apropiados para evitar el ingreso de agua proveniente del escurrimiento superficial. Se
adoptarn medidas para evitar el ingreso de animales pedestres a estas reas.
yy El mineral tratado en procesos hidrometalrgicos, deba ser controlado adecuadamente a fin
de que los contaminantes de efluentes procedentes del mineral procesado, que resulten de
aguas metericas, no degraden los cuerpos de agua naturales, en niveles perjudiciales para
la salud.
yy En todo proyecto de operacin de beneficio que incluya procesos de emisiones gaseosas,
deba realizarse un estudio meteorolgico de la zona de ubicacin y adyacentes, como parte
del EIA.
yy Las instalaciones en que hubiere desprendimiento de polvos, vapores o gases, deban contar
con sistemas de ventilacin, recuperacin, neutralizacin y otros medios que eviten la
descarga de contaminantes que afecten negativamente a la calidad de la atmsfera.
Los Ttulos Tercero y Cuarto, estaban referidos a las inspecciones y a las sanciones, respectivamente.
En ellos, el nfasis estuvo puesto en cmo se verificara el cumplimiento del PAMA y qu acciones
deba tomar la autoridad ante el incumplimiento.
Desde fines del ao 2009, el Reglamento del SEIA vendra a complementar el marco normativo
del Reglamento Ambiental Minero de 1993, constituyndose en su marco general. Adems,
como se ha expuesto en el Captulo III del presente informe, en el periodo comprendido desde
el ao 1993 al 2014, ao en el que se sustituye al Decreto Supremo N 016-93-EM, se desarroll
una importante regulacin de carcter transversal, que tambin vino a conformar el marco legal
aplicable al desarrollo de actividades mineras.
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Aspectos generales
yy Se enuncia la sujecin expresa de las actividades mineras a la Poltica Nacional del Ambiente,
los principios de la Ley General del Ambiente y al SEIA. Como sabemos, el ente rector del SEIA
es el MINAM, por lo que se ratifica en consistencia con lo regulado desde el ao 2008 -, la
competencia ambiental del sector ambiente, en lugar de la largamente vigente competencia
ambiental sectorializada.
yy Entre los lineamientos que establece para la gestin ambiental minera (Ttulo Preliminar), se
tiene:
El asegurar un balance neto positivo, tanto para el pas como para el inversionista,
bajo el concepto de sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos naturales no
renovables previsto en la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales. Si bien esta referencia al principio de sostenibilidad en el aprovechamiento de
los recursos naturales no renovables, tal como lo hemos analizado en el numeral 1.3 y 3.2.1
de este informe, es muy importante, pues constituye los fundamentos para la proteccin
ambiental y permite regular los aspectos sociales, el nuevo Reglamento Ambiental Minero
no precisa bajo qu criterios o indicadores se determinar el balance neto positivo.
La bsqueda de una interaccin positiva de la actividad minera con el desarrollo local
y regional sostenible y la adopcin voluntaria de prcticas de responsabilidad social y
nuevas tecnologas.
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
La propuesta de TdR especficos deber formularse sobre la base de una Evaluacin Ambiental
Preliminar, y adoptando de manera referencial, la estructura y contenidos de los TdR comunes
(art. 112). Para la aprobacin de estos trminos podr requerirse la opinin tcnica de otras
autoridades, segn fuese pertinente al alcance del proyecto. Asimismo, es obligatoria la
opinin favorable previa, en el caso de ser solicitada a la Autoridad Nacional del Agua y del
Servicio Natural de reas Naturales Protegidas (SERNANP).
Si el SERNANP o la ANA no emiten opinin favorable, no podr aprobarse los TdR Especficos.
En el caso de cualquier otra autoridad a la que la legislacin no le reconoce opinin favorable,
el no pronunciamiento en el plazo podr ser interpretado como ausencia de observaciones.
(art. 115).
El plazo mximo para la expedicin de la resolucin correspondiente es de cincuenta (50) das
hbiles desde la recepcin de la solicitud. (art. 114)
yy Se establece un rol ms activo a la autoridad ambiental, para la etapa de elaboracin del estudio
ambiental, de tal manera que el titular minero debe comunicarle previamente al inicio de la
realizacin de dicho estudio, de la fecha de inicio, la consultora contratada y los mecanismos
de participacin que ya haya ejecutado. Se establece que la elaboracin de la lnea de base, la
identificacin y evaluacin de impactos, as como la estrategia de manejo ambiental, debern
ser elaborados por la consultora en coordinacin con la autoridad y participacin del titula
minero. La autoridad interviene en las materias que estime relevantes, pudiendo esta formular
sugerencias y recomendaciones. Asimismo, en paralelo a esta etapa, se requerir y evaluar el
Plan de Participacin Ciudadana con los mecanismos de participacin a desarrollarse durante
la elaboracin del estudio ambiental. Finalmente, se faculta a la autoridad ambiental, para
convocar a reuniones de coordinacin con el titular minero y la consultora, para que se le
informe de los avances en la elaboracin del estudio, cronograma de trabajo, y se proporcione
la informacin que sea requerida. La autoridad ambiental podr convocar o involucrar en estas
reuniones a otras autoridades, por ejemplo, a la autoridad de aguas u otras que se involucraran
ms adelante con sus opiniones tcnicas, requirindoles informacin sobre el estudio que
deber ser presentada oportunamente y formular observaciones o recomendaciones. (art.
29).
Este es uno de los principales progresos en la regulacin del SEIA, que ya haba sido
introducido por el sector con la Resolucin Ministerial N 092-2014-MINEM-DM, pues anticipa
la intervencin garantista del Estado a la fase misma de elaboracin del EIA, lo cual debiera
permitir asegurar la calidad y pertinencia de la informacin de lnea de base, as como de los
otros aspectos que conformarn el EIA. Ciertamente, el Estado deber desarrollar capacidades
para ejercer apropiadamente esta nueva facultad como supervisor y coordinador del proceso.
yy Se recoge expresamente otros aspectos previstos en el Reglamento del SEIA, como son que el
estudio ambiental deba estar desarrollado sobre la base de un proyecto desarrollado a nivel de
factibilidad (art. 31), en observancia del principio de indivisibilidad, es decir, comprendiendo
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
de manera indivisa todos sus componentes y servicios (art. 32) o lo relacionado a la vigencia
de la certificacin ambiental (art. 36), entre otros aspectos.
yy Se refiere de manera expresa la responsabilidad que asumen los profesionales que elaboran
el estudio ambiental, en funcin en su participacin en este, para lo cual deben estar
hbiles profesionalmente y suscribirlo, teniendo toda la informacin presentada, carcter de
declaracin jurada (art. 33). De esta forma, pueden derivarse responsabilidades administrativas
y penales, si se actuase faltando a la verdad o al deber profesional.
yy Se ratifica el carcter de informacin pblica de la documentacin contenida en el estudio
ambiental y su expediente administrativo. Si bien se reconoce la posibilidad de que, conforme
a ley, cierta informacin pueda ser clasificada como confidencial, se seala que en ningn
caso ser confidencial la informacin relacionada a los impactos ambientales o los aspectos
relacionados a los riesgos a la salud de las personas o al medio ambiente (art. 34).
yy Se reconoce la facultad del OEFA para disponer medidas correctivas o de manejo ambiental,
cuando las que estuvieron aprobadas en el estudio ambiental no son eficaces. En este
caso, estas medidas deben incorporarse en el estudio ambiental en la oportunidad de la
actualizacin del mismo (art. 39).
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Se establece el criterio que el rea sobre la cual recaiga la medida compensatoria sea igual
o mayor al rea a ser compensada;
Se establece criterios para la seleccin del rea a ser objeto de las medidas de compensacin,
as como qu tipo de medidas podran ser las compensatorias.
Asimismo, se indica que las medidas de compensacin podran ser ejecutadas por ms de
un titular minero, identificndose las responsabilidades; que puedan considerarse como
medidas de compensacin a las actividades de conservacin previamente desarrolladas
por el titular minero, y que en todo caso, la aplicacin de este concepto se sujetar a
las normativas y documentos orientadores que elabore el MINAM. Al respecto, debern
tenerse en cuenta los Lineamientos para la Compensacin Ambiental aprobados por el
MINAM mediante Resolucin Ministerial N 398-2014-MINAM del 05 de diciembre de 2014
(art. 51).
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Aspectos procedimentales
yy El procedimiento administrativo para los nuevos proyectos mineros implicar la etapa de
previa de aprobacin de TdR Especficos, solo en los casos precisados en el artculo 28. De lo
contrario, basta con tener en cuenta los TdR Comunes que apruebe la autoridad.
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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
yy En cualquier caso, el titular minero debe comunicar el inicio de la elaboracin del estudio
ambiental a la autoridad competente, conforme ya lo estableca la Resolucin Ministerial N
092-2014-MINEM-DM, activndose la facultad supervisora de la autoridad para involucrarse
en el seguimiento de la etapa de elaboracin del estudio ambiental.
yy La participacin ciudadana es exigible antes y durante la elaboracin del estudio ambiental,
como ya lo prevea el Reglamento de Participacin Ciudadana en las actividades mineras.
No obstante, se espera que este proceso sea de mucho mejor en calidad, puesto que por
lo menos en la etapa correspondiente a durante la elaboracin del estudio ambiental, se
contara con un mayor involucramiento de la autoridad ambiental.
yy Presentado el estudio ambiental para evaluacin, lo primero que debe hacer la autoridad
es revisar si el expediente cumple con la estructura establecida y contiene los estudios o
informacin mnima requerida segn los TdR, y se acredita haber efectuado la comunicacin
previa. En tal caso, autoridad continuar con la evaluacin. De no cumplirse con los TdR o con
acreditar la comunicacin, la autoridad ambiental competente declarar la inadmisibilidad
del estudio ambiental. Esta nueva facultad para declarar la inadmisibilidad de un estudio
ambiental cuando no satisface la revisin inicial de cumplimiento con los TdR, es altamente
positivo, pues determina el cumplimiento de un estndar mnimo de contenido del estudio
para pasar a revisin del expediente, a diferencia de lo que vena sucediendo, al someterse a
evaluacin estudios ambientales deficientes.
yy En lo que respecta a las opiniones tcnicas, se consideran de tres tipos: opinin tcnica
favorable, opinin tcnica obligatoria y opinin tcnica facultativa. Dentro de las primeras,
adems de las que deben ser pedidas a SERNANP y la ANA, se considera expresamente la
que debe ser solicitada a la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA), si se planteara
infraestructura de disposicin final de residuos fuera del mbito de la unidad minera o
concesin; y la que debe ser solicitada al Servicio Forestal (SERFOR), para aquellos proyectos a
realizarse en reas otorgadas en las diferentes modalidades de concesin comprendidas en la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N 29763.
yy La autoridad ambiental est facultada para realizar visita de campo al rea del proyecto,
entre el periodo comprendido desde la comunicacin de inicio de la elaboracin del estudio
ambiental, hasta dentro de los 30 das calendarios siguientes a la realizacin de la audiencia
pblica. A esta visita podr convocarse a las autoridades locales y representantes de la
poblacin involucrada, adems de los responsables del proyecto. La finalidad de la visita es dar
a conocer en el sitio, los alcances generales del estudio ambiental desarrollado, destacando
los aspectos ms relevantes identificados en el proceso de elaboracin del estudio ambiental.
yy Las observaciones debern formularse siguiendo el orden o estructura temtica del estudio
ambiental, precisando el tem observado, debiendo estar precedida por una breve, pero
clara, justificacin de su formulacin, de tal manera que permita entender el objetivo de la
misma y el sentido en el que el titular de la actividad minera debiera plantear su atencin para
ser considerada levantada. Adems, respecto de cada observacin del Informe Tcnico de
Evaluacin, deben citarse o nombrarse, la o las observaciones u opiniones contenidas en los
documentos remitidos por las autoridades consultadas, o en los documentos provenientes de
la participacin ciudadana, que se estn integrando en esa observacin. Este orden pauteado
para las observaciones, evita la dispersin de la evaluacin ambiental, ms an cuando el
estudio ambiental es revisado por varios funcionarios. As tambin optimiza las posibilidades
del seguimiento de la participacin ciudadana y de la propia actividad de supervisin y
fiscalizacin, pues le permite entender la naturaleza o sentido de las obligaciones ambientales.
yy Adems, se dispone que el levantamiento de observaciones sea presentado de manera integral
y en una sola oportunidad, sino, no ser tomado en cuenta y conllevarn la declaracin de
abandono del trmite y su archivamiento correspondiente (124.1) Es decir, as como algunas
de las normas ms recientes, han introducido reduccin de plazos, con amenaza de sancin
a los funcionarios responsables de su no cumplimiento, la administracin estara dejando de
lado la prctica de recibir la absolucin a sus observaciones, por partes, incluso fuera del plazo
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
mximo otorgado. En tal sentido, tambin se regulan los plazos mximos para la absolucin
de observaciones y el nmero de rondas, aspecto que se integra a lo regulado por el Decreto
Supremo N 060-2013-PCM.
yy Al concluir el procedimiento de evaluacin y antes de expedir la resolucin aprobatoria,
el titular del proyecto deber registrar en el Sistema de Evaluacin Ambiental en Lnea, de
manera obligatoria, la versin digital del estudio ambiental en su versin final, integrando
los contenidos presentados, las observaciones levantadas e informacin complementaria
evaluada por la Autoridad Ambiental Competente. Esto es muy positivo pues permite tener al
EIA como un documento nico e integrado, y no como una sumatoria de partes cuya historia
y sentido final de los compromisos ambientales asumidos, debe reconstruirse, ya sea para el
propio cumplimiento que haga de l el titular minero, como para las funciones de supervisin
y fiscalizacin a cargo del OEFA.
yy Se pautea el contenido que debe mostrar el informe final de aprobacin o desaprobacin
del estudio ambiental. As, en ste informe debern precisarse los compromisos ambientales
y sociales, el cronograma de cumplimiento e indicadores de seguimiento de los mismos, de
acuerdo a lo planteado en el estudio ambiental. Esto es muy positivo, por que brinda un
mejor insumo a la supervisin ambiental, que a la fecha en la mayora de los casos tiene
limitaciones para acceder a la integridad de los estudios ambientales y derivar de ellos un
detalle personalizado de compromisos ambientales, supliendo ello con una supervisin de
aspectos generales en la gestin ambiental. El informe final podr proporcionarle ahora un
mayor detalle de los compromisos asumidos, lo cual no debe significar que la supervisin se
limite a verificar solo el cumplimiento de lo descrito en dicho informe.
yy Otro aspecto que aunque pareciera un cambio menor, resulta muy positivo, es el hecho que
ahora se requiera que el informe final contenga expresamente las conclusiones del equipo
evaluador respecto a la viabilidad del proyecto minero. Hasta antes de esta disposicin, que
est por cumplirse, los informes finales de la aprobacin de los estudios ambientales no
brindan un sustento slido y entendible de por qu se concluye que el proyecto minero,
es viable en trminos ambientales. Normalmente, la aprobacin del estudio ambiental se
da como simple consecuencia de dar por absueltas las ltimas observaciones que estaban
pendientes. Ahora, deber sustentarse la viabilidad ambiental del proyecto a la luz del
proceso de evaluacin de impacto ambiental concluido, precisndose las razones. Para ello,
la autoridad ambiental se ver obligada a definir sobre la base de qu criterios determinar y
enunciar en esta seccin del informe, la declaracin de viabilidad ambiental del proyecto, lo
cual es esencia de su certificacin ambiental.
yy Otro aspecto positivo relacionado al contenido del informe final, es que ste debe contener,
ente otros aspectos:
Tablas resumen de los parmetros de lnea base referidos a calidad de agua superficial y
sedimentos, aguas subterrneas, calidad de aire, suelo y ruido.
Matriz de Identificacin de Impactos ambientales y sociales asociados al proyecto.
Matriz de Obligaciones Ambientales y Compromisos, que debe incluir:
- Tabla resumen de todos los puntos de monitoreo de seguimiento y control: ubicacin,
parmetros, frecuencia de monitoreo y frecuencia de reporte a la autoridad.
- Tabla de las medidas de manejo ambiental a implementar.
- Tabla de las medidas del Plan de Gestin Social a implementar.
96
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
97
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
En efecto, en el Reglamento Ambiental Minero de 1993 son muy marginales las alusiones a los
aspectos sociales que debieran estar comprendidos por la evaluacin del impacto ambiental.
As por ejemplo, trminos como lnea de base social, impactos sociales, plan de gestin social
o plan de relaciones comunitarias, no estn presentes en el texto del reglamento. Apenas,
encontramos dos referencias a los aspectos socio-econmicos, en el texto del reglamento: i)
cuando se define Estudio de Impacto Ambiental, sealndose que en este se deben evaluar
y describir los aspectos () socio-econmicos y culturales en el rea de influencia del proyecto
(); y ii), en el Anexo 2, que describe el contenido del EIA, numeral VI Efectos previsibles de la
actividad; se indica e) Recursos socio-econmicos ().
Luego, como parte del Captulo Impactos previsibles al ambiente, la gua describe una serie de
aspectos o criterios a considerar como parte de la determinacin de los impactos previsibles
al Ambiente Socio-Econmico, en concordancia con los aspectos caracterizados en el captulo
de descripcin del medio ambiente. La gua tambin seala la importancia de considerar los
impactos al Ambiente de Inters Humano, considerndose como tal los recursos arqueolgicos,
los lugares histricos, los lugares religiosos, las reservas naturales, los sitios de inters cientfico y
las caractersticas significativas de la vista panormica.
Finalmente, la gua considera algunas medidas de mitigacin y manejo para los impactos
ambientales ms comunes, como se muestra en la tabla siguiente:
98
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Tabla N 06
Impactos ambientales comunes y medidas de mitigacin, segn Gua para la elaboracin de EIA (1995)
IMPACTO MEDIDAS
Requiere el pre-desarrollo de un estudio socioeconmico de las
comunidades potencialmente afectadas. Los conflictos pueden
ser tratados por:
yy Programas de asistencia a la comunidad
Incremento de la demanda de servicios yy Prstamos
Directo e instalaciones en comunidades locales,
yy Pre-pago de impuestos
conflictos sociales y culturales
yy Delimitar en fases el desarrollo minero
yy Construir instalaciones necesarias para la comunidad
Los trabajadores del proyecto deben ser incentivados a participar
en los asuntos comunales.
1. Degradacin de reas remotas a travs del 1. Restringir el uso de caminos de acceso y eliminar y rehabilitar
mejoramiento de accesos y uso incrementado cualquier camino al final del proceso productivo
Indirecto
2. Vandalismo de los lugares de recursos 2. No publicitar los lugares con recursos en reas remotas.
culturales Restringir el acceso innecesario y los lugares de vigilancia
Fuente: Elaboracin propia
La Gua de Relaciones Comunitarias desarroll el contenido que deba tener el Estudio de Impacto
Social, el cual formara parte del EIA, asimilndose en sus captulos. As, planteaba el siguiente
esquema bsico que deba comprender el Estudio de Impacto Social:
99
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
I. Cierre del proyecto y disminucin del nivel de actividad econmica y de la calidad de los
servicios en el rea.
La gua presenta el siguiente conjunto de aspectos que podra incluir un Plan de Relaciones
Comunitarias:
La gua seala que los proyectos del Sector Energa y Minas requieren, en algunas ocasiones,
efectuar transferencias de valor (sea en la forma de pagos, infraestructura o servicios) de las
empresas a las comunidades, que normalmente derivan de acuerdos por compensacin e
indemnizacin por afectacin de los recursos locales.
Pero en el caso de la responsabilidad social, lo que ocurre es que la empresa minera se fija como
uno de sus objetivos el logro de la mejora en los niveles de vida de las comunidades en las que
opera, efectuando para ello diversas transferencias en servicios e infraestructura. Ello, puede tener
un impacto positivo sobre la poblacin, pero tambin pueden ocasionar efectos negativos como
la generacin de una relacin paternalista y dependiente de la comunidad hacia el proyecto,
la generacin de expectativas de beneficio ilegtimas de parte de algunos segmentos de la
poblacin o la realizacin de programas de desarrollo insostenibles en el tiempo.
Hasta aqu, hemos hecho referencia a dos guas aprobadas por el MINEM, que complementaban
al Reglamento Ambiental Minero de 1993, en conceptos y en el desarrollo de contenidos,
metodologas e instrumentos especficos para abordar los aspectos sociales en la evaluacin
del impacto ambiental, tanto en la determinacin de la lnea de base social e identificacin
de los impactos asociados a las actividades mineras, como en las medidas de manejo social,
integradas en un Plan de Relaciones Comunitarias, as como el desarrollo de la Responsabilidad
Social en minera.
Sin embargo, no obstante la relevancia del contenido de estas dos guas, estas no tenan - ni
tienen an - carcter vinculante, es decir, no son de observancia obligatoria, por lo que en la
100
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
prctica, se constat que el desarrollo de estos aspectos en los estudios ambientales presentados
al MINEM, no segua un mismo estndar.
En ese contexto, el MINEM consider necesaria la dacin de una norma legal a travs de la cual
se incorporase, con carcter obligatorio, el compromiso de los titulares mineros con el desarrollo
sostenible local. As, el Decreto Supremo N 042-2003-EM estableci el compromiso previo como
requisito para el desarrollo de actividades mineras, siendo modificado por el Decreto Supremo N
052-2010-EM. A estas dos normas nos referiremos en adelante como Regulacin del Compromiso
Previo.
La Regulacin del Compromiso Previo, agreg como un requisito adicional a los establecidos
para la solicitud de obtencin de una concesin minera y de una concesin de beneficio, el
Compromiso Previo en forma de Declaracin Jurada del peticionario, mediante el cual el titular
minero se compromete a:
101
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
La Regulacin del Compromiso Previo no solo se limit a listar estos importantes principios, sino
que dispuso (en la modificacin de 2010) que el cumplimiento de estos se verificase de manera
concreta al momento de elaborar y aprobar los estudios de impacto ambiental, de tal forma que
en stos se planteen los planes o programas a travs de los cuales se detallen las actividades
para su cumplimiento. La norma precisa que Las propuestas y el detalle de las actividades a
desarrollar, estarn en funcin a las caractersticas y alcance del proyecto y a las caractersticas
de la poblacin, considerando una clara identificacin de la poblacin involucrada, cronogramas
de ejecucin, responsabilidades y montos estimados de inversin. Agrega que el MINEM incluso
podr establecer criterios ms especficos en las Guas Ambientales o de Relaciones Comunitarias
correspondientes (an no dictadas o actualizadas).
Finalmente, dos disposiciones adicionales de esta regulacin: deja establecido que sus disposiciones
alcanzan a los contratistas y consultores contratados por el titular de la actividad minera, siendo el
titular minero el responsable de asegurar su cumplimiento; y establece la obligacin de presentar
anualmente, una declaracin jurada de compromiso con el desarrollo sostenible del ejercicio
anterior, es decir, dando cuenta de las actividades ejecutadas en cumplimiento del compromiso
previo, a travs del Anexo IV de la Declaracin Anual Consolidada (DAC).
Como se aprecia, la regulacin de los aspectos sociales en el ejercicio de las actividades mineras,
pas de tener apenas unas referencias marginales en el Reglamento Ambiental Minero de 1993
(aunque complementadas con guas referenciales mucho ms desarrolladas), a la existencia de un
marco normativo que le dio obligatoriedad legal a conductas que podran haber sido calificadas
antes de pura responsabilidad social empresarial, como son las sealadas en la Regulacin del
Compromiso Previo, la cual adems tiene mecanismos pblicos de rendicin de cuentas, como
es el Anexo IV de la DAC36.
En este contexto, se dicta el nuevo Reglamento Ambiental Minero de 2014, el cual, a diferencia
del anterior reglamento, presenta un importante desarrollo normativo de los aspectos sociales en
el desarrollo de las actividades mineras, y en particular, en el proceso de evaluacin del impacto
ambiental. Entre otros aspectos:
36 Por ejemplo, en base a esta informacin es que se pueden elaborar documentos como el Reporte Nacional N 18, de Vigilancia de las Industrias
Extractivas, publicado por el Grupo Propuesta Ciudadana en junio de 2014, conforme al cual entre los aos 2007 y 2012, las inversiones
relacionadas a la ejecucin de actividades de desarrollo sostenible asciende a 2,101 millones de soles.
102
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Se puede concluir entonces, que el desarrollo normativo de los aspectos sociales relacionado a
las actividades mineras y especficamente a la evaluacin del impacto ambiental, ha progresado
considerablemente en el periodo 1993 2014, aunque de manera ms significativa, a partir del
ao 2010, cuando la Regulacin del Compromiso Previo seal que los principios listados por
dicha regulacin deban reflejarse en planes o programas, con cronogramas, responsables y
montos estimados de inversin, lo cual se ana a la dacin del nuevo Reglamento Ambiental
Minero de 2014 y el inicio de la supervisin y fiscalizacin de los compromisos sociales por parte
del OEFA en el ao 2013.
Entre otros aspectos, la norma de 1996 estableca que la realizacin de la audiencia pblica se pona
en conocimiento con una anticipacin de doce das calendario, por medio de una publicacin
en el Diario Oficial El Peruano y un diario de circulacin regional; que para participar haba que
solicitarlo con anticipacin acreditando representacin, debiendo esperar respuesta, aun cuando
en su defecto, se poda asistir como pblico en general; no exista obligacin de realizar esta
audiencia pblica en las localidades donde se ejecutara el proyecto, pudiendo desarrollarse
incluso en el auditorio del MINEM.
103
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
104
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
As, partiendo de lo que ya haba sido regulado en el reglamento anterior, y sin disminuir su
alcance, encontramos que el Reglamento de Participacin Ciudadana en Minera aadi los
siguientes aspectos:
105
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
yy Estableci que copia fsica y digital del estudio ambiental deba ser otorgado a la autoridad
regional y local (municipios provinciales y distritales), as como directamente a las comunidades
campesinas y nativas, que estuviesen en el rea de influencia del proyecto minero.
yy Estableci que en los informes finales en los que se sustenta la aprobacin o desaprobacin del
estudio ambiental, se diese cuenta expresa de las observaciones de participacin ciudadana
recibidas y cul fue la atencin de estas.
yy Extendi el plazo para la recepcin de observaciones al proyecto, una vez celebrada la
audiencia pblica, hasta en treinta (30) das calendario contados desde el da siguiente de
dicha audiencia.
yy Regula de manera ms detallada el fideicomiso que podra constituirse, a cuenta del titular
minero o terceros, para sufragar los costos de una participacin de las poblaciones involucradas
con asesoramiento tcnico durante la evaluacin del estudio ambiental, as como para la
ejecucin de mecanismos de participacin durante la ejecucin del proyecto.
yy Establece que durante la etapa de ejecucin del proyecto de explotacin, debern aplicarse
mnimamente los mecanismos de participacin de establecer un comit de monitoreo
participativo y contar con una oficina de informacin permanente.
yy Considera la realizacin de mecanismos de participacin ciudadana, tales como talleres,
publicaciones, difusin de informacin y otros mecanismos, para la etapa de cierre de minas.
Visto el resumen de las nuevas disposiciones que trajo el Reglamento de Participacin Ciudadana
en Minera, podemos sealar que constituy un progreso en comparacin a toda la regulacin
precedente. Al respecto, en la Figura N 9 siguiente, mostramos un esquema comparativo de la
evolucin de la participacin ciudadana en minera y sus mecanismos de participacin, en los
cuatro reglamentos que sobre la materia ha tenido el sector.
En lo que respecta a las disposiciones del nuevo Reglamento Ambiental Minero de 2014, hemos
identificado un par de aspectos positivos, pero tambin disposiciones que constituyen retrocesos
en comparacin a la regulacin anterior vigente.
As, resulta positivo que se re afirme que en el informe tcnico final se deba sustentar respecto de
las observaciones tcnicas y provenientes de la participacin ciudadana, relacionadas al proyecto
minero, que hayan sido desestimadas en el proceso de evaluacin (art. 126); y que se incluya
expresamente la posibilidad de requerir el resumen ejecutivo en el idioma mayoritario del rea de
intervencin y no solamente en espaol, precisndose que en caso la lengua predominante no
tenga escritura, se requiera versiones en audio u otros medios apropiados (art. 35).
106
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Las mejoras a la participacin ciudadana que podran todava implementarse, pasan por darle
un rol ms protagnico a la autoridad estatal, de tal forma que deje el rol pasivo que toma en la
ejecucin de los mecanismos de participacin.
Por otro lado, de los informes finales de aprobacin de estudios ambientales, se observa un
reiterado incumplimiento del mandato de sustentar cmo es que las observaciones provenientes
de la participacin ciudadana han sido atendidas o no.
107
108
Figura N 09
Esquema comparativo de la evolucin de la participacin ciudadana en minera
REGLAMENTOS
MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA REGULADOS EN EL SUBSECTOR MINERO
1996 2000 2002 2008
LUEGO DE OTORGARSE LA
BRINDAR LA INFORMACIN SOBRE LA CONCESIN, LA ACTIVIDAD MINERA Y LOS DERECHOS DE LA POBLACIN
CONCESIN
ANTES DEL PROCEDIMIENTO DE
TALLERES PARTICIPATIVOS
EVALUACIN
DURANTE EJECUCIN DE LA
OTROS MECANISMOS
EXPLORACIN
TALLERES PREVIOS
ANTES DE LA EVALUACIN DEL
ESTUDIO AMBIENTAL
OTROS MECANISMOS
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
TALLERES PREVIOS
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
OTROS MECANISMOS
ETAPA DE OPERACIN
ENTREGA DE RESMENES EJECUTIVOS
(EXPLOTACIN, BENEFICIO, ETC.)
DURANTE LA EVALUACIN DEL
PRECISIN DEL CONTENIDO DEL RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO AMBIENTAL
109
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
El Convenio 169 de la OIT, tiene naturaleza de tratado de derechos humanos, por tal motivo,
conforme a lo establecido en la Constitucin Poltica del Per (1993), sus disposiciones tienen
rango constitucional. No obstante ello, la consulta previa no fue implementada por el Estado
peruano, sino hasta luego de dictarse la Ley N 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los
pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 001-2012-MC (en adelante,
Ley y Reglamento de Consulta Previa).
La Segunda Disposicin Complementaria Final de la Ley de Consulta Previa seala que dicha ley no
deroga o modifica las medidas legislativas ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas
con anterioridad a su vigencia. Si bien ello puede ser consustancial a una ley (la irretroactividad)
no implica la legitimacin de medidas legislativas o administrativas dictadas desde febrero de
1995, que debiendo haber sido objeto de consulta previa, no lo fueron.
Para la aplicacin de la consulta previa se deben seguir las etapas previstas en la regulacin.
La primera de ellas es la identificacin de la medida legislativa o administrativa que debiera
ser consultada, luego siguen: la identificacin de los pueblos indgenas a ser consultados y
sus organizaciones representativas; la publicidad de la medida; la entrega de informacin; la
evaluacin interna de los pueblos indgenas; el dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas; y,
finalmente, la adopcin de la decisin de aprobar o no aprobar la medida, siempre considerando
los resultados del proceso de consulta.
El Reglamento de Consulta Previa defini como medida administrativa sujeta a consulta previa
a las normas reglamentarias de alcance general, as como el acto administrativo que faculte el
inicio de la actividad o proyecto, o el que autorice a la Administracin la suscripcin de contratos
con el mismo fin, en tanto puedan afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos
indgenas.37
Del anlisis del alcance de esa definicin, podemos afirmar que el citado reglamento opt por
una definicin restrictiva de medida administrativa sujeta a consulta, en lugar de una definicin
ms amplia, amparable en el artculo 6 del Convenio 169, que estableci que se deba consultar
a los pueblos interesados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente. Es decir, la definicin planteada limita la posibilidad
de consultar, en lo que respecta a las medidas administrativas vinculadas al aprovechamiento de
110
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
los recursos naturales, a un par de tipos de medidas administrativas (la que faculte el inicio de la
actividad o la que autorice la suscripcin de contratos con ese fin).
De esta manera, siendo que la suscripcin del contrato para la entrega de un lote de hidrocarburos
y el otorgamiento de una concesin minera, tienen la misma naturaleza jurdica (constituyen la
dacin por parte del Estado de un ttulo legal que los habilita a ejecutar actividades de exploracin
y explotacin del recurso, ciertamente bajo la condicin del cumplimiento previo de ciertos
requerimientos legales), en los hechos, el mismo sector ha establecido que para el caso del
recurso hidrocarburfero, se consulta antes de la dacin de dicho ttulo habilitante, pero en el caso
del recurso minero, no se consulta antes del otorgamiento de la concesin minera, sino, slo antes
de la autorizacin de inicio de las actividades.
Luego de esta primera inclusin de la consulta previa en el TUPA del MINEM, se modific
nuevamente ste para adelantar la oportunidad de la consulta a la etapa previa a las autorizaciones
de construccin. Esto se dio mediante la Resolucin Ministerial N 003-2013-MINEM/DM de enero
38 En los procedimientos administrativos de aprobacin de la concesin de beneficio y de autorizacin de inicio de actividades, se da una etapa
o decisin intermedia que faculta a la construccin de las instalaciones y facilidades relacionadas al beneficio minero o a la explotacin del
yacimiento, respectivamente. Luego de esta etapa de construccin, se pide a la autoridad una inspeccin para que en seguida se emita la
concesin de beneficio y autorizacin de funcionamiento, y la autorizacin de inicio de actividades (oportunidad en la que se coloc inicialmente
la consulta previa en minera).
111
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
de 2013. Desde ese entonces, la regulacin de la consulta previa en el subsector minero se limita
a una nota o pie de pgina en los procedimientos de Otorgamiento, Modificacin y Oposicin
de Concesin de Beneficio (Procedimiento N 41) y de Autorizacin para inicio / reinicio de las
actividades de exploracin, desarrollo, preparacin, explotacin en concesiones mineras metlicas
y modificaciones, del TUPA del MINEM. En la prctica, no se ha desarrollado un solo proceso de
consulta previa, desde la vigencia de la Ley y Reglamento de Consulta Previa, para la ejecucin de
actividades mineras.
Esta mencin, no significa que el proceso de consulta previa deba desarrollarse durante el proceso
de la evaluacin del impacto ambiental, lo que tal vez hubiese sido lo idneo, sino tan solo la
previsin que se considere la posible afectacin de los derechos colectivos del pueblo indgena,
como parte de la informacin del estudio ambiental. Esta breve mencin puede identificarse como
un progreso en la regulacin ambiental, sin perjuicio que en trminos generales, considerando el
hecho que ya est vigente la Ley y Reglamento de Consulta Previa, su inoperancia en el subsector
minero constituya un retroceso.
Los PAMA persiguieron como principal finalidad el adecuarse a los Lmites Mximos Permisibles
para agua y aire. Previamente a la presentacin del PAMA al MINEM, se tuvo que realizar una
Evaluacin Ambiental Preliminar (EVAP) que consista en identificar los problemas en el medio
ambiente generados por la actividad minero-metalrgica, sobre la base de monitoreos en los
componentes agua y aire; la evaluacin del manejo de residuos slidos; la evaluacin de la
vegetacin del rea de emplazamiento de la actividad; y un diagnstico de tipo operacional, a fin
de realizar mejoras para reducir la generacin de contaminantes hacia el ambiente. Los titulares
mineros tuvieron un plazo de 12 meses para realizar dicha EVAP, y un mes adicional para su
presentacin ante el MINEM.
Las EVAP eran revisadas por el personal de la Direccin General de Asuntos Ambientales en
coordinacin con personal de la DGM, para lo cual tenan un plazo de 03 meses, pudiendo realizar
observaciones y posteriormente aprobarla estableciendo al titular de la actividad una fecha para
la presentacin del PAMA, considerando un plazo mximo de 12 meses.
Entonces debemos entender que los EVAP contenan informacin de campo como anlisis
qumicos del agua y aire as como un diagnstico de las operaciones mineras. Con dicha
informacin recin se deba elaborar el PAMA.
112
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
39 Los valores se obtuvieron tras una revisin de los reportes de Monitoreo de Calidad del Agua de la empresa Doe Run Per, presentados al
Ministerio de Energa y Minas en el ao 2006.
113
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
yy Resumen ejecutivo.
yy Antecedentes.
yy Introduccin.
yy Descripcin del rea del proyecto.
yy Descripcin de las actividades a realizar.
yy Efectos previsibles de la actividad.
yy Control y mitigacin de los efectos de la actividad.
yy Anlisis de costo - beneficio de la actividad a desarrollar.
De acuerdo al citado Anexo 2, la norma no sealaba textualmente como parte del EIA algn
acpite expreso que implicara realizar una Evaluacin del Impacto Ambiental de la actividad, sino,
la evaluacin de efectos previsibles causados por la actividad:
()
(Descripcin de los efectos directos e indirectos previsibles causados por la actividad a:)
a) La salud humana.
b) La flora y fauna.
c) Los ecosistemas presentes en el rea de la actividad.
d) Los recursos hdricos o cuerpos de agua; y,
e) Recursos socio-econmicos, reas de recreacin pblica, sistemas de comunicacin, zonas
arqueolgicas, infraestructura general, etc.
()
Posteriormente, el MINEM public la Gua para Elaborar Estudios de Impacto Ambiental (1995)
que contiene al Captulo III, referido al contenido de los EIA, indicndose el desarrollo de los
Impactos Previsibles al Ambiente. Dicho captulo seala respecto a la metodologa de Evaluacin
de Impactos Ambientales que En la mayora de los casos, los impactos pueden ser cuantificados;
sin embargo, las evaluaciones cualitativas tambin se pueden requerir cuando se tengan datos
especficos.
Bajo un enfoque actual, los EIA presentados en los aos 9040 presentan serias deficiencias, y ello
es de esperarse dado que actualmente contamos con un avanzado marco legal ambiental, guas
tcnicas ambientales, reglamentos exigentes, entidades especializadas para la elaboracin de EIA,
mejores y nuevas herramientas computacionales para la evaluacin de impactos de fcil acceso
aplicados a los componentes agua superficial, hidrogeologa, calidad del aire, niveles de ruido,
hidrobiologa, etc.
Sin embargo, los criterios de caracterizacin de informacin de lnea base o descripcin del rea
de emplazamiento del proyecto pudieron desarrollarse de manera ms ptima, si se hubieran
40 Los EIA comenzaron a ser exigibles a partir del mes de mayo de 1993. Los EIA principales como los de Yanacocha, o Antamina fueron elaborados
por consultoras extranjeras.
114
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
por lo menos cumplido los criterios de las guas existentes en la poca, para la evaluacin de los
impactos ambientales y el establecimiento adecuado de las medidas de manejo ambiental.
()
a) Componentes generales, de acuerdo a lo establecido para el procedimiento de peticin para
concesin de beneficio:
Plano de ubicacin a escala 1:25,000, sealando vas de acceso, orografa y reas naturales
protegidas, si las hubiera. Indicar adems los terrenos agrcolas cultivados en las reas inmediatas
al lugar seleccionado para realizar las instalaciones.
Plano topogrfico a escala 1/500 1/1000, con indicacin del o los permetros escogidos para
realizar las instalaciones, sealando las reas agrcolas, cultivadas o de vocacin agrcola,
trazado esquemtico de redes de agua, desage y elctrico, proyeccin de edificaciones, vas de
acceso, campamentos, canchas de desmontes y relaveras, canales de conduccin de relaves y/o
escorias y, en general, toda aquella obra que modifique el paisaje original.
Adicionalmente, se indicarn los linderos de los propietarios del terreno superficial.
Cortes longitudinales y secciones transversales del terreno, indicando muros de contencin,
obras de represamiento, tuberas de decantacin, acequias de desviacin. Adems, se indicar la
distribucin vertical de las instalaciones de la planta, desde la tolva de recepcin de mineral hasta
la evacuacin de los productos finales y de desecho.
Cuadro de distancias a los poblados cercanos, sealando el tipo de vas de acceso.
b) Componentes fsicos:
Plano geolgico con identificacin de rocas y suelos, incluyendo el respectivo informe geolgico.
En el caso de descargas subacuticas (en fondo marino, fondo de lagos o lagunas) se requerir
planos batimtricos del rea de descarga.
Accidentes fisiogrficos existentes dentro del rea del proyecto, como son manantiales, sumideros,
cuevas naturales, etc.
Descripcin de los cuerpos de agua.
Elevacin sobre el nivel del mar.
Descripcin climatolgica, con la informacin meteorolgica existente o datos tomados en el
terreno para los fines del estudio, tales como luminosidad, precipitacin pluvial, vientos (direccin
y velocidad), mareas, temperaturas y presin baromtrica.
c) Componentes biticos:
Flora y fauna existente en la zona, indicando especialmente la presencia de especies en extincin
o amenazadas, de acuerdo al listado oficial nacional existente.
Tipos de ecosistemas presentes en el rea del proyecto y reas adyacentes (incluyendo las reas
protegidas), de acuerdo a la descripcin oficial nacional existente.
()
yy Asimismo, la Gua para Elaborar Estudios de Impacto Ambiental del MINEM, que deba
complementar al reglamento sealado, recomendaba los temas relacionados con la
caracterizacin de Lnea base o Descripcin del rea, segn se presenta en la tabla siguiente:
115
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Tabla N 7
Categoras Ambientales requeridos en la Gua del MINEM para elaborar EIA
Ambiente de Inters
Ambiente Fsico Ambiente Biolgico Ambiente Socio-Econmico
Humano
Aire * Ecosistemas terrestres * Usos de la Tierra * Recursos arqueolgicos
Propiedades atmosfricas
Constituyentes atmosfricos * Ecosistemas acuticos * Empleo * Lugares histricos
Fenmenos atmosfricos * Educacin * reas naturales protegidas
Calidad
* Ingresos * Lugares de inters cientfico
Agua
y turstico
Cantidad de agua superficial * Caractersticas de la
Cantidad de Agua subterrnea poblacin * Caractersticas del paisaje
Calidad de Agua superficial y natural
subterrnea * Caractersticas de seguridad
y salud poblacional * Caractersticas estticas
Tierra
Fisiografa * Patrones de actividad * Patrimonio cultural
Suelos humana
Geomorfologa
* Uso y tenencia de la tierra
Recursos
Recursos Minerales * Instituciones y Servicios
Recursos No-Minerales
* Actividades econmicas
* Valores y actitudes de la
comunidad
yy Debido a que el requerimiento de informacin para una adecuada caracterizacin del rea
o lo que se conoce hoy en da como informacin de Lnea Base, eran muy generales, los
EIA presentaban poca informacin y detalle real del rea de emplazamiento. Por ejemplo: la
descripcin de la fisiografa del rea del proyecto se elaboraba sobre la base de informacin
de gabinete contenida en los estudios de la Oficina Nacional de Evaluacin de los Recursos
Naturales (ONERN), tales como capacidad de uso de suelo mayor, uso actual del suelo, etc.
cuyos mapas eran a una escala regional o nacional mientras que los proyectos deberan
describirse a una escala ms local.
yy La informacin geolgica no era muy clara para fines de evaluacin ambiental, como por
ejemplo, informacin del tipo de sustancias geoqumicas, qumicas y su ubicacin adecuada
en un plano para evaluar la posibilidad de generacin de drenaje cido por el desbroce
del terreno, ya sea para construccin de componentes principales o auxiliares del proyecto
minero.
yy La informacin de los suelos slo estaban orientados a una descripcin de tipo agrolgica,
dejndose de lado la caracterizacin de la calidad del suelo dentro del rea del proyecto.
yy La caracterizacin de la Calidad del Aire por lo general estaba relacionada a la caracterizacin de
PM10 (material particulado cuyo dimetro en promedio es menor de 10 micrones), dejndose
de medir la presencia de metales en el aire como parte de la informacin de lnea base,
considerado relevante hoy para identificar el efecto sobre la salud humana y el ambiente en
general. Asimismo, no se meda PM 2.5, siendo ste un parmetro principalmente relacionado
con el riesgo a la salud humana debido a que son partculas muy pequeas que afectan
directamente al sistema respiratorio con riesgo a ingresar al torrente sanguneo.
116
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
yy Ausencia de informacin meteorolgica como parte de las mediciones de Calidad del Agua.
Para fines de diseo hidrolgico de componentes del proyecto como canales, presas de
relaves u otros se considera informacin de precipitaciones pluviales con datos extrapolados
correspondiente a estaciones meteorolgicas muy alejadas que incrementan los mrgenes
de error de clculo. En promedio el margen de error es del 20%.
yy En muchos EIA no se realizaban mediciones de los niveles de ruido, como parte de la
informacin de lnea base, aun considerando que en esa dcada se aprob la Gua Ambiental
para el Manejo de Problemas de Ruido en la Industria Minera.
yy Respecto a los recursos hdricos, se observa en general la ausencia de informacin del inventario
de recursos hdricos dentro del rea de emplazamiento del proyecto, encontrndose que
los realizados coincidieron mayormente con la temporada de estiaje (sequa). Los datos de
caudal por lo general se obtenan de extrapolaciones de data de estaciones meteorolgicas
incluso a decenas de kilmetros de distancia del proyecto. Para la descripcin de la calidad
del agua el nmero de estaciones era limitada, a ello se sumaba la ausencia de sustento del
por qu se elega un determinado nmero de estaciones de muestreo. Lo mismo suceda para
la caracterizacin de las aguas subterrneas donde el nmero de pozos de observacin eran
limitados frente a una gran extensin de rea a ser afectada.
yy El anexo 2 de la norma ambiental admita la descarga subacutica (en fondo marino, fondo
de lagos o lagunas) para lo cual se requera planos batimtricos del rea de descarga. Sin
embargo, no se contaba con mayor requerimiento de estudio como el efecto que podra
causar dicha prctica, parmetros a estudiar, etc. Se conoce casos como el de las denuncias
por contaminacin de las lagunas Niococha, Santa Ana y Caballococha, ubicadas en la regin
Hunuco, donde una empresa minera realiz disposicin subacutica de sus relaves mineros.
yy De igual modo hoy en da se realizan disposiciones subacuticas aprobadas mediante PAMA
para el caso de la Laguna Huascacocha (Morococha, Junn).
117
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
En relacin a los aspectos fsicos, los EIA elaborados en dicho periodo han presentado deficiencia
de informacin en los siguientes aspectos:
Lnea Base:
yy La informacin geolgica del rea de emplazamiento del proyecto se limitaba a presentar
informacin de gabinete, sobre la base de informacin desarrollada por el INGEMMET.
yy La informacin geomorfolgica del rea de emplazamiento slo se basaba en la informacin
recopilada de los trabajos realizados por la ONERN, sin caracterizar en campo, el rea especfica
de emplazamiento.
yy En lo referido a los recursos hdricos, se encuentra que en varios estudios la informacin
sobre sus caractersticas no inclua inventarios apropiados, que considerasen todas las
fuentes de agua (lticas, lenticas, etc.). Asimismo, muy pocos estudios desarrollaron estudios
hidrogeolgicos, aun cuando fuesen fundamentales para prever la real afectacin a las aguas
subterrneas, como puede ocurrir al realizar explotacin minera por labores subterrneas o
tajos abiertos. Respecto a la informacin de la calidad del agua slo se limitaban a realizar
comparaciones con los estndares de calidad y no a profundizar el entorno geolgico del
lecho del ro, o las caractersticas socio ambientales en torno al recurso hdrico.
yy Muchos de los EIA hasta antes de 2008, no cuentan con estudios de calidad de suelos desde
un enfoque qumico, sino que han privilegiado una caracterizacin desde un enfoque agrcola
(anlisis de granulometra, tipo de suelo, capacidad de intercambio catinico, etc.) siendo
paradjico ya que muchas actividades mineras se ubican en zonas de suelos de tipo X, es
decir, de proteccin, donde presentan baja calidad agronmica, siendo importante por el
118
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
contrario la calidad del suelo a fin de no alterar dicha calidad o establecer los valores de base
de acuerdo a las caractersticas geolgicas. Asimismo, muchos EIA no aplicaron Estndares
Internacionales de Calidad para suelos, en defecto de no contar con estos parmetros en Per.
yy Los estudios de ruido seguan metodologas dispares, con resultados confusos.
yy En los EIA, por lo general no desarrollaban estudios hidrobiolgicos.
yy Se constata la ausencia de estudios de Salud, slo como parte de la informacin social se
mencionaba el nmero de Centros de Salud y enfermedades tpicas de la zona.
De la Evaluacin de Impactos
yy Por lo general los EIA no definen claramente la metodologa considerada para la evaluacin
de impactos, siendo principalmente de carcter cualitativo. Sobre ello, las observaciones
realizadas por el MINEM, no estaban referidas a la metodologa de evaluacin aplicada, sino a
que se demuestre si va a ver o no impactos, lo cual desnaturaliza el sentido de la evaluacin
de impactos.
yy Ausencia en varios EIA de correlacin entre la lnea base y la evaluacin de impactos.
yy En cuanto al tema hdrico, los EIA no estimaban el volumen de agua que sera afectado por la
actividad minera. Por ejemplo, respecto al tajo abierto de una mina que supone la alteracin
de las aguas subterrneas no se precisa cunta agua subterrnea sera afectada.
yy Se aprecia en los EIA poco desarrollo de programas de modelamiento a fin de simular el efecto
de la actividad sobre un componente ambiental ya sea agua o aire y los que se presentan
son engorrosos, no adjuntan toda la data empleada para el desarrollo del programa lo cual
conlleva a considerar se debe a la falta capacidades para desarrollar dichos programas as
como para la revisin de los modelos de parte de los funcionarios del MINEM.
yy La ausencia de definir claramente la metodologa de evaluacin de impactos nos ha permitido
identificar, a modo de ejemplo, las inconsistencias en el caso de dos EIA aprobados en la dcada
bajo comentario y que presentamos en la pgina siguiente. Este ejemplo pone en evidencia
la forma como se podra haber minimizado la significancia de los impactos ambientales y
sociales en los EIA, sin que ello sea alertado por la autoridad ambiental competente.
yy Muchos EIA por lo general no emplean modelos numricos para demostrar el impacto que
podra demostrar la actividad y cmo, al establecer la medida de mitigacin, se reducen los
impactos negativos, siendo importante para los aspectos del agua y aire.
yy Asimismo, los EIA no presentan evaluaciones del impacto sobre los niveles de Salud de la zona
de influencia del proyecto.
119
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Introito.-
La empresa consultora habilitada para realizar EIA, utiliz la misma Metodologa para la Evaluacin
del Impactos, la Matriz de Verificacin y la Significancia de Efectos en el proyecto minero
Quellaveco en Moquegua (2008) y en el proyecto de expansin Cerro Verde en Arequipa (2011).
Para el caso del EIA de Quellaveco, ha seguido la metodologa para la evaluacin de los impactos
establecida por la Gua Metodolgica para la Evaluacin del Impacto Ambiental (Conesa
Fernndez-Vtora et l., 2003). Pgina 6-7 y siguientes. Veamos ambos EIA:
Para el caso del EIA de Cerro Verde, ha seguido la metodologa para la evaluacin de los impactos
establecida por la Gua Metodolgica para la Evaluacin del Impacto Ambiental (Conesa
Fernndez-Vtora et l., 2003). Pgina 6-19 y siguientes.
120
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
121
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
yy A Acumulacin Describe el incremento progresivo de la mani- yy A Acumulacin Describe el incremento progresivo de la mani-
festacin del efecto cuando persiste, de manera continuada o festacin del efecto cuando persiste, de manera continuada o
reiterada, la accin que lo genera. De acuerdo con la presencia o reiterada, la accin que lo genera. De acuerdo con la presencia
no de esta caracterstica, los efectos se clasifican como: o ausencia de esta caracterstica, los efectos se clasifican como:
xxAcumulativos xxNo acumulado
xxNo acumulativos xxAcumulado
yy P Periodicidad Describe la frecuencia de ocurrencia del efecto, yy P Periodicidad Describe la frecuencia de ocurrencia del efecto,
la cual puede ser: la cual puede ser:
xxConstante xxIrregular
xxVariable xxConstante
La valoracin numrica de cada factor identificado se presenta La valoracin numrica de cada factor identificado se presenta
en la Tabla 6.5. El sistema de clasificacin fue adecuado de la en la Tabla 6.2.4. El sistema de clasificacin fue adecuado de la
propuesta de Conesa (2003). La significancia de cada efecto se propuesta de Conesa (2003). La significancia de cada efecto se
calcula usando la siguiente expresin derivada de Conesa: calcula usando la siguiente expresin derivada de Conesa:
SE = () 3 Ma + 2 Ex + Mo + D + R + A + P SE = () 3 Ma + 2 Ex + Mo + D + R + A + P
Se considera que la magnitud (Ma) y la extensin (Ex) del efecto Se considera que la magnitud (Ma) y la extensin (Ex) del efecto
son los factores que influyen ms en la significancia del efecto. Es son los factores con mayor influencia en la significancia del efecto.
por esta razn que reciben una ponderacin adicional dentro del Es por esta razn que reciben una ponderacin adicional dentro
clculo. del clculo.
122
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Sin embargo, los EIA de hoy en da siguen presentando deficiencia que brevemente mencionaremos
a continuacin:
De otro lado an es notorio ver en los EIA, que no son claros los periodos que se tomaron para
la caracterizacin ambiental de la informacin de lnea base, es decir anual, bianual, etc., pudiera
ser ms notorio en los EIA de la dcada de los aos 90, sin embargo an puede verse en algunos
EIA ms recientes. Debemos tener en cuenta que el tiempo para la caracterizacin ambiental
puede ser a discrecin del especialista siempre en cuando se justifique tcnicamente el periodo
necesario de observacin, pues no necesariamente el tiempo de observacin del componente
hdrico debe ser igual para el componente biolgico o geolgico. En ello debiera considerarse
nuestra particular geografa, donde los aspectos ambientales de la sierra no son iguales que los
de la costa o selva, por ejemplo.
123
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
rango de impacto asignado por el consultor es concordante con los criterios cientficos, tcnicos
y sociales ms aceptados.
Omitir esta revisin al captulo de evaluacin de impactos, el mismo que de por s ya presenta
mucha discrecionalidad debido a que la asignacin de valores o ponderaciones a los impactos
que no presentan mayor detalle o sustento tcnico, seguir siendo una debilidad sustancial en la
evaluacin del impacto ambiental.
Por ejemplo, si para la evaluacin del impacto al agua, el consultor ha elaborado un rango de
valores, de acuerdo a la forma actual de evaluacin, es discrecionalidad del consultor establecer
la valoracin ms apropiada a la tipologa del impacto, con consecuencias diversas segn haya
sido el sentido de esa discrecionalidad. As, si se toma el rango de valoracin que presentamos
en la Tabla 08, que muestra el rango de valores asignados al impacto sobre la calidad del agua,
tenemos que si el consultor opta por asignar los valores ms bajos como 0, 2, 3, 4, 5, 2, 3 y 4, su
sumatoria, valor de 23, justificara concluir que se est ante un impacto insignificante. Pero el
consultor, sin mayor fundamentacin tcnica en el expediente, tambin podra asignar los valores
ms altos de la tabla, como 2, 5, 4, 5, 7, 3, 5 y 6, obteniendo una sumatoria de 37 lo cual implicara
calificar la ocurrencia de un impacto significativo. Siendo ello as, no es extrao encontrar en los
EIA revisados, que la eleccin de los consultores por lo general es hacia los valores ms bajos para
concluir en impactos menos significativos, sin presentar mayor sustento tcnico o cientfico de la
valoracin elegida.
Tabla N 08
Ejemplo de Rango que asigna valores de impacto sobre el Agua
No obstante, la evaluacin de impactos para los proyectos de la actividad minera no debiera ser
del tipo cualitativa, teniendo en cuenta que esta actividad puede significar riesgos econmicos y
ambientales, siendo ms pertinente desarrollar mtodos cuantitativos de evaluacin de impactos.
Otro aspecto que an no se han desarrollado en los EIA es la evaluacin de los impactos
acumulativos y sinrgicos. Al parecer debido al desconocimiento para su elaboracin y evaluacin,
lo cual es muy importante desarrollar sobre todo cuando se trata de actividades o proyectos que
van a implicar tiempos de vida til de ms de cinco aos con lo cual se presentan impactos a largo
plazo, donde es ms manifiesto el efecto que la actividad podra generar sobre el ambiente.
124
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Figura N
Figura N 10
10
Cantidad
Cantidad de Informacin
de Informacin dedeLnea
Lnea Base
Baseenen
loslos
EIA por
EIAperiodos
por periodos
Por ejemplo, en la dcada de los aos 90, encontramos la evaluacin del EIA para las operaciones
Mineras y funcionamiento de plantas porttiles de la cantera Jicamarca de UNICON S.A. La Direccin
41 En el ao 2011, la Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros DGAAM del MINEM, declar Inadmisible el Estudio de Impacto
Ambiental del proyecto ta Mara, mediante Resolucin Directoral N 105-2011-MINEM-AAM del 08 de abril de 2011. Cabe precisar que dicho
EIA fue evaluado por un equipo de UNOPS quienes formularon cerca de 138 observaciones.
125
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
General de Asuntos Ambientales - DGAA42 realiz en total 12 observaciones, pero ninguna estuvo
referida a la Lnea Base.
Figura N 11
Figura N 11
Histrico del Nmero de Observaciones en promedio
Histrico del Nmero de Observaciones en promedio formulados a cada EIA desde 1994 - 2014
formulados a cada EIA desde 1994 - 2014
90
80 80
72
70
60
50
40
30
20
12
10
0
-
DCADA DE LOS 90s 2000 - 2010 2010 - A LA FECHA
42 Informe N 144-2000-DGAA/EA, respecto a la subsanacin de observaciones formuladas al EIA para las Operaciones Mineras y Funcionamiento
de Plantas Porttiles de Cantera Jicamarca de UNICON S.A.
126
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
Figura N 12
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Correlacin entre la Cantidad de Informacin de Lnea
Base de EIA y Observaciones del MEM
Figura N 12
Correlacin entre la Cantidad de Informacin de Lnea Base de EIA y Observaciones del MINEM
8 90
80
7 80
72 70
6
60
5
50
4
40
3
30
2 20
1 12
10
0 0
- -
DCADA DE LOS 90s 2000 - 2010 2010 - A LA FECHA
De otro lado, la parte geoqumica no ha sido desarrollada y sigue siendo una debilidad en los
EIA. Su importancia radica en que la geologa de las zonas mineras presentan metales en estado
natural inertes; sin embargo, cuando estas zonas son removidas, se activan debido a la interaccin
del agua (lluvias), azufre (est presente en el suelo y geologa naturalmente) y aire, generndose
aguas cidas y por consiguiente lixiviacin de metales pesados que luego van a drenar sobre los
cuerpos de agua natural o subterrneas. Por ello en varios EIA revisados no se demuestra, desde
un punto de vista tcnico cientfico, cmo es que se va a prevenir o mitigar los impactos que
podran generarse por estos lixiviados, que por lo general se pueden presentar a condiciones
naturales, a mediano y largo plazo de iniciada la actividad.
Respecto a la calidad del aire, encontramos que an sigue siendo una debilidad que las mediciones
se hagan en un solo periodo del ao, cuando en el Per lo recomendable es realizar una por cada
127
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
estacin climtica (primavera, verano, otoo e invierno), debido al cambio e intensidad continua
de las masas de viento en nuestro pas, lo cual puede incidir en la dispersin de contaminantes ya
sea naturales o antropognicos.
De otro lado, se observa poca idoneidad de los mapas temticos en detalle de la zona del
proyecto como: la geomorfologa, fisiografa, topografa, capacidad de uso del terreno, etc. Por
lo general son extrapolados de los mapas de mayor escala y antigedad, como los elaborados
por la ONERN.
En lo que respecta a la calidad del suelo, tenemos como instrumento legal para la determinacin
de las condiciones del ambiente, a los ECA para Suelo aprobados en el ao 2013. Sin embargo,
la gua que ha sido aprobada por el MINAM, para la adecuacin a dichos ECA, no presenta el
criterio de caracterizacin de lnea base. Se evidencia una confusin para determinar puntos de
muestreo, metodologas de muestreo, etc. Antes de la dacin de dicho estndar para suelos, en
muchos EIA se realizaba la evaluacin considerando metodologas internacionales, como las de
Espaa u otro pas. En otros EIA, sobre todo en los ms antiguos, simplemente no se analizaba
dicha evaluacin.
De otro lado, se observa que en los EIA no se incluye la caracterizacin de los aspectos de la
salud, sino que al aspecto slo se considera dentro de la temtica social, a nivel de informacin de
registros de enfermedades y nmero de centros de atencin de salud. Sin embargo, es un tema
que debera regularse sobre todo en zonas donde la poblacin tiene poco acceso a los centros
de salud y la actividad se encuentra asociada a la explotacin de minerales que contengan mayor
nmero de elementos qumicos potencialmente riesgosos para la salud humana.
43 Un caso excepcional de evaluacin del nivel de factibilidad en la presentacin del proyecto minero, fue el de Ta Mara en el 2011. As, mediante
Resolucin Directoral N 105-2011-MINEM-AAM, del 8 de abril de 2011, la DGAAM declar inadmisible el EIA del proyecto Ta Mara, citando
entre una de sus causales que el proyecto no se encontraba a nivel de Factibilidad, aspecto que habra sido advertido en los informes de UNOPS
y del Informe N 324-2011MEM-AAM/WAL/VRC/JCV/PRR/CMC/JST/AD de la DGAAM que en su observacin 22 se seala que a los
depsitos de desmonte asociado al pre minado del tajo Ta Mara (7.1 Mill TM) no se presenta las caractersticas de los depsitos de
desmonte, por lo que se requiere la presentacin respecto de los depsitos de desmonte de Ta Mara y la Tapada a nivel de Factibilidad
Asimismo, UNOPS en el captulo 10 de observaciones tem 317 en su informe respecto al proyecto Ta Mara seala en trminos generales,
la descripcin del proyecto carece del nivel de definicin que corresponde al Proyecto Ejecutivo o la ingeniera de detalle del mismo,
generando en numerosas ocasiones incertidumbre en la definicin de las causas del impacto . Ambas observaciones son generales que
no sustentan cmo es un proyecto a nivel de factibilidad o qu criterios han considerado para definir que la informacin no es de factibilidad, lo
cual es distinto al decir no hay informacin de manera general.
128
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
en el diseo del proyecto. As, por ejemplo, se tiene distinto nivel de la informacin presentada de
la planta concentradora de minerales, respecto de la presentada para el depsito de relaves, un
depsito de desmontes o un camino de acceso. Tal circunstancia puede dificultar el entendimiento
del proyecto y con ello, la evaluacin integrada del impacto ambiental.
DE LA EVALUACIN DE IMPACTOS
La evaluacin de Impactos ambientales en los EIA ha presentado una evolucin desde los aos 90,
dnde no se haca evaluacin sino una comparacin de LMP y compromisos de cumplimiento,
concluyndose en que no habra impactos; hasta la actualidad, dnde se presentan matrices
de evaluacin de impactos engorrosos, elaborados sobre la base de una discrecionalidad de
criterios.
Figura N 13
Matriz de Evaluacin de Impactos de un EIA donde concluye que no hay Impactos, cuando el principal
TABLA
problema de2la poblacin fue la Contaminacin del aire por plomo y PM10
Matriz de evaluacin de impactos ambientales - Etapa de operacin
TABLA 2
Matriz de evaluacin de impactos ambientales - Etapa de operacin
No hay impacto
A.H. Puerto Nuevo
A.H. Puerto Nuevo No hay impacto
Colegio "Mara Reiche" No hay impacto
Emisiones de material particulado por: recepcin
de concentrados (Cu, Zn y Pb); almacenamiento A.H. Barrio Frigorfico No hay No
Colegio "Mara Reiche" impacto
hay impacto
Emisiones de material particulado Variacin
por: recepcin
en la
de concentrados (Cu, Zn y Pb); mezcla de
concentracin de material Instalaciones varias A.H. Ramn Castilla No hay impacto
de concentrados (Cu, Zn y Pb); almacenamiento
particulado
concentrados (Cu, Zn, Pb); despacho de
A.H. Barrio Frigorfico No hay impacto
Variacin en la concentrados (Cu, Zn y Pb); transporte de A.H. San Juan Bosco No hay impacto
de concentrados (Cu, Zn y Pb); mezcla de concentrados (fajas tubulares); transporte interno
concentracin de material Instalaciones varias A.H. Ciudadela ChalacaNo hay No
A.H. Ramn Castilla impacto
hay impacto
concentrados (Cu, Zn, Pb); despacho de
particulado No hay impacto
concentrados (Cu,
Calidad Zn y Pb); transporte de
de aire
Base Naval del Callao
A.H. San Juan Bosco No hay impacto
No hay impacto
concentrados (fajas tubulares); transporte interno A.H. Puerto Nuevo
Colegio "Mara Reiche" No hay No
A.H. Ciudadela Chalaca impacto
hay impacto
Emisiones de gases por: recepcin de
A.H. Barrio Frigorfico No hay impacto
concentrados (Cu, Zn y Pb); mezcla de
Variacin en la
concentrados (Cu, Zn, Pb); despacho de Base Naval
Instalaciones del Callao
varias
No hay impacto
A.H. Ramn Castilla No hay impacto
concentracin de gases
concentrados (Cu, Zn y Pb); transporte de
A.H. Puerto NuevoA.H. San Juan Bosco No hay impacto
concentrados (fajas tubulares); transporte interno No hay impacto
Variacin del nivel de Incremento del trnsito por: estacionamiento de A.H. Puerto Nuevo NoImpacto
hay negativo
impactode significancia
Trfico Vial Cochera Ruta Cochera - Cormin I
trnsito camiones con concentrado muy baja
Nota: Colegio "Mara Reiche" No hay impacto
Emisiones de material particulado por: recepcin
: carcter; Ma: magnitud; Ex: extensin; Mo: momento; D: duracin; R: reversibilidad; A: acumulacin; P: periodicidad.
No hay Ic:impacto
A.H.o Barrio
Sn: rareza relativa del receptor a nivel nacional; Sl: rareza relativa del receptor a nivel local; O: objetivos locales, nacionales o internacionales de conservacin preservacin;Frigorfico
Cr: calidad basal del receptor o componente ambiental; importancia relativa del
de concentrados (Cu,
componente, en funcin Zn
de los otrosycomponentes;
Pb); almacenamiento
N: nmero de criterios considerados en la ponderacin.
Variacin en los niveles de concentrados (Cu, Zn y Pb); mezcla de A.H. Ramn Castilla No hay impacto
Instalaciones varias
de ruidos concentrados (Cu, Zn, Pb); despacho de No hay impacto
concentrados (Cu, Zn y Pb); transporte de A.H. San Juan Bosco
concentrados (fajas tubulares); transporte interno Fuente: EIA Depsito de Concentrados de Minerales CORMIN No hay impacto
A.H. Ciudadela Chalaca
Base Naval del Callao No hay impacto
En efecto, la metodologa de evaluacin de impactos enZona los industrial
EIA de hoy en da, No hayenimpacto
general, son
Variacin del nivel de
de tipo cualitativo y
Incremento del trnsito por: estacionamiento de
presentan engorrosas matrices que no dan cuenta de quienes
Impacto negativo de significancia
son los
responsables de la evaluacin de cada Cochera
aspecto Ruta Cochera
ambiental - Cormin
(fsico, I
biolgico y social). No est
trnsito camiones con concentrado muy baja
regulado el proceso de evaluacin de impactos, tampoco estn reguladas las metodologas para
: momento; D: duracin; R: reversibilidad; asignar rangos
A: acumulacin; de impactos, la evaluacin es discrecional. Mientras una misma consultora, bajo su
P: periodicidad.
nal; Sl: rareza relativa del receptor a nivel local; O: objetivos locales, nacionales o internacionales de conservacin o preservacin; Cr: calidad basal del receptor o componente ambiental; Ic: importancia relativa del
misma metodologa, puede hacer modificaciones a los rangos de impactos para concluir luego
entes; N: nmero de criterios considerados en la ponderacin.
que el proyecto no generara impactos significativos, otras consultoras se limitan a copiar la misma
metodologa de evaluacin en diversos EIA que elaboran.
129
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
En tal sentido, para efectos de contar con mayor transparencia en la metodologa de evaluacin de
impactos, se debera exigir que se d cuenta de los pasos seguidos para la asignacin de valores
el resultado inicial del impacto sin medidas de mitigacin y el resultado final con las medidas de
mitigacin, lo cual debe ser sustentando con el rigor tcnico.
En varios EIA se encuentra la evaluacin de impactos acumulativos y sinrgicos, lo cual sin embargo,
es de especial relevancia, pues en promedio un proyecto minero de mediana y gran minera tiene
un tiempo vida superior a 5 aos (a no ser que sea un proyecto minero artesanal), tiempo que
corresponde a un periodo a mediano y largo plazo. Por lo que la evaluacin de impactos debe
considerar el impacto acumulativo de la actividad en el mediano y largo plazo. Por ejemplo la
generacin del agua cida no se genera inmediatamente de iniciado el proyecto, excepto que
de manera natural se presenten aguas cidas o bsicas, o por la presencia de pasivos ambientales
mineros. De esta manera, podran transcurrir 20 aos o ms para que una labor subterrnea
empiece a generar aguas cidas.
Asimismo, otro ejemplo podra ser el de la descarga de las aguas residuales de 0.1 mg/l de
plomo, con un caudal de 100 L/s, sobre el lecho de agua. En el corto plazo no podra tener efecto
inmediato, sin embargo, la descarga expresada en trminos de masa implica que en promedio, en
un ao, el cuerpo de agua recibira ms de 315 kg de plomo y en cinco (05) aos de operacin de
descarga el mismo lecho del ro recibira cerca de 1 577 kg de plomo con lo cual una parte de este
qumico se va acumular en el sedimento de la zona de descarga, constituyndose en una zona de
potencial peligro, debido a la acumulacin de plomo, lo que debera obligar a establecer medidas
de mitigacin que eviten esta acumulacin de largo plazo.
De otro lado, realizando una revisin ms especfica a la evaluacin de impactos por aspectos
ambientales se encuentra lo siguiente:
130
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
Figura N 14
Simulacin de la evaluacin del efecto y transporte de un contaminante dentro
de un acufero (aguas subterrneas) a corto, mediano y largo plazo
131
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Aspectos clave que debe considerar todo EIA en materia de recursos hdricos
yy En el Resumen Ejecutivo se listar los cuerpos de agua relacionados con el proyecto, los
principales impactos, el manejo de las aguas y el monitoreo respectivo.
yy En la Descripcin del Proyecto se debe considerar los aspectos relacionados con la demanda,
oferta y disponibilidad del recurso hdrico para las actividades o proyectos de inversin, de tal
manera que ya constituya informacin para posteriores tramitaciones como los Derechos de
uso de Agua.
yy La Lnea Base, debe considerar los estudios fundamentales relacionados con los recursos
hdricos tales como definicin del rea de influencia del proyecto, hidrologa, hidrogeologa,
calidad del agua superficial y subterrnea, sedimentos, hidrobiologa, y la identificacin de los
usos del recurso hdrico.
yy La Caracterizacin del Impacto, debe estar asociado a la evaluacin del efecto que generar
la actividad respecto a la cantidad, calidad y oportunidad del recurso hdrico a corto, mediano
y largo plazo, teniendo en cuenta las proyecciones del cambio climtico para zonas ms
vulnerables donde se desarrollar la actividad.
yy En cuanto a la estrategia de manejo, se deben considerar las medidas de control, manejo,
tratamiento, etc. de los posibles impactos negativos que pudieran haberse identificado sobre
los recursos hdricos a fin de que estos pudieran ser mitigados o anulados. Se debe establecer
de manera clara la implementacin del Programa de Monitoreo y el Monitoreo Participativo a
fin de promover mayor transparencia al proceso de vigilancia del recurso hdrico. As como se
debe incluir el Plan de Contingencias para los peores escenarios.
yy En un acpite adicional se debe incluir la Valorizacin Econmica del Impacto Ambiental en
materia de recursos hdricos.
Geologa
yy Respecto a las caractersticas geolgicas del rea del proyecto, en los estudios ambientales
por lo general se presenta informacin secundaria o sobre la base de mapas del INGEMMET,
observndose que las observaciones de la autoridad ambiental son ms del tipo acadmico,
132
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
enfocado en la formacin geolgica de la zona y otros aspectos. Sin embargo, una adecuada
caracterizacin debe requerir mayor detalle de campo que permita tener mayor certeza de
las condiciones de mineralizacin del rea. Esto es importante, puesto que en funcin de los
niveles de disturbacin del terreno y presencia de metales, existe el riesgo de la generacin
de drenaje cido, cuyo impacto resulta muy significativo a los cuerpos hdricos. Tambin se ha
detectado ausencias en la evaluacin geodinmica externa e interna.
Suelos
yy Se ha observado que en la mayora de los estudios ambientales la evaluacin de la calidad
de suelos no se hace bajo un enfoque ambiental, sino principalmente agrcola. Sin embargo,
la mayora de los proyectos mineros se ubican en zonas de capacidad de uso del suelo de
proteccin, es decir suelos de baja o nula capacidad de produccin agrcola.
yy El MINEM an no ha definido cmo integrar la norma de Estndares de Calidad Ambiental
para Suelo a la evaluacin del impacto ambiental en minera. Al respecto se observa que
el MINAM ha regulado criterios de muestreos que podran resultar excesivos para zonas
que prcticamente presentan una caracterstica homognea, como puede ocurrir con los
emplazamientos mineros. En cualquier caso, es importante que el sector determine los
criterios bajo los cuales evaluar esta caracterizacin bajo un enfoque ambiental.
Aspectos Biolgicos
yy Generalmente los estudios no incluyen informacin actualizada de las evaluaciones de
campo, sino resultados finales donde no se explica cmo se levant la informacin o
caracterizacin, identificacin y cuantificacin de la biodiversidad de la flora, fauna y
organismos hidrobiolgicos, tanto dentro de la posible zona de influencia directa e indirecta
del proyecto.
yy No se sustenta la representatividad de los criterios de muestreo, sobre todo en la evaluacin
de la biodiversidad de las formaciones vegetales del rea de influencia del proyecto.
yy Se observa pobre informacin en la informacin sobre diversidad, abundancia y similitud de
hbitats; especies y reas claves de conservacin; zonas de reproduccin, rutas de migracin
y de desplazamiento; relaciones trficas; zonas de pesca y de pastoreo.
yy No todos los estudios presentan los mtodos, fuentes y data completa de lnea base biolgica
(flora, fauna y organismos hidrobiolgicos). Tampoco incluyen antecedentes de evaluaciones
o de monitoreo biolgico de la zona de estudio, recopilada en aos anteriores.
133
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
yy Del mismo modo, carecen de determinacin clara y sustentada de las especies bioindicadoras,
que puedan ser monitoreadas; as tambin la extensin y caracterizacin del estado de
conservacin de ecosistemas frgiles como bofedales, lomas, entre otros.
De otro lado, las medidas de manejo ambiental suelen presentarse de manera general. Por
ejemplo, para mitigar la posible contaminacin del suelo por la dispersin y sedimentacin de
metales pesados, debido a la erosin del suelo por el trnsito de vehculos, se menciona que se
realizaran riegos peridicos; sin embargo no se sustenta si la frecuencia de riego y la cantidad de
agua empleada, ni en cunto reducirn la emisin de material particulado, siendo que debiera
considerarse que durante el da, debido a las condiciones ambientales, el agua suele evaporarse y
por consiguiente deja de cumplir su objetivo de tener hmedo el suelo. En relacin a este aspecto,
son recurrentes las denuncias por contaminacin de las comunidades o poblaciones aledaas a
un proyecto minero.
De otro lado, respecto a la mitigacin de la posible generacin de drenaje cido, en algunos casos
slo se menciona que se contar con gelogos inspeccionando dichas reas; sin embargo esta no
es una medida de mitigacin en caso se genere alguna posible generacin de drenaje.
Respecto al tratamiento de las aguas residuales de la actividad, por lo general se menciona que se
habilitara una planta de tratamiento; sin embargo no presentan mayor detalle de la Planta como
parmetros de diseo, dimensiones, ubicacin, planos, etc. a ello se suma que se comprometen
como parte de su compromiso cumplir los LMP, sin demostrar si a pesar de cumplir dichos LMP
se superaran o no los ECA para agua. Respecto de esto ltimo, no se evidencia cmo se habra
incluido en la matriz de evaluacin de impactos, las medidas de mitigacin adicionales que seran
necesarias para no afectar los ECA.
Asimismo, la evaluacin de impactos sobre el recurso hdrico por lo general es puntual, es decir
se analiza sobre una descarga puntual proveniente de un componente; sin embargo, un proyecto
minero al ejecutarse, presenta diferentes fuentes de generacin de aguas residuales debido a la
habilitacin de diferentes componentes. No se suele precisar cmo seran tratadas y en dnde, lo
cual se dificulta debido a las mltiples fuentes de generacin y sus distintas propiedades fsicas,
qumicas, fisicoqumicas o biolgicas (en caso de aguas residuales domsticas) del agua residual.
Por ejemplo el agua residual generada en la Planta de Beneficio tiene diferentes caractersticas
respecto a las que se generan en el tajo abierto, las aguas de infiltracin de un depsito de desmonte
o de la escorrenta de un canal de un camino de acceso o las del agua residual domstico.
Entonces en los EIA se incluye como una medida de mitigacin el tratamiento de las aguas
residuales mediante una Planta de Tratamiento; sin embargo, instalar una planta no implica que
se trate todas las aguas residuales de los diferentes componentes del proyecto. As, podemos
tener que si el agua residual de la planta concentradora contiene slidos en suspensin, se puede
reducir implementando un sistema de sedimentacin simple, pero si adicionalmente se tiene
un efluente residual proveniente del tajo abierto, que contiene un elemento como el arsnico,
ste, no puede ser tratado en el sistema de sedimentacin simple. En tal caso, se tendra que
implementar otro circuito de tratamiento para reducir el arsnico, lo cual podra implicar una
operacin unitaria adicional de floculacin empleando cloruro frrico. Entonces la evaluacin del
impacto no slo sera sobre slidos en suspensin y su efecto sobre la capacidad de carga del
134
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
cuerpo receptor, sino tambin sobre el arsnico, su disposicin residual y sus efectos sobre el
ambiente. Sin embargo, en algunos EIA se observa que se concluye fcilmente en decir no habra
impactos, por el solo hecho de proponerse la implementacin de una Planta de Tratamiento, sin
entrar a analizar la idoneidad de las etapas y mtodos planteados para el tratamiento de todos los
efluentes que en teora debiera tratar.
No obstante, no es extrao encontrar que las medidas de cierre no guardan correlacin con la
informacin del proyecto ni con los impactos que estos podran generar, as como las medidas de
manejo ambiental. Por ejemplo, a nivel de los componentes descritos en todos los captulos del
EIA y el levantamiento de observaciones, algunos de los cuales no son considerados al plantear
las medias de rehabilitacin y cierre.
El ITS se ha planteado como una herramienta de uso excepcional, ante modificaciones o mejoras
tecnolgicas que no representen un impacto ambiental negativo moderado o significativo, o
que incluso podran representar una mejora en trminos ambientales. No obstante ello, resultara
muy subjetivo y discrecional establecer cundo realmente se est en esa situacin. La Resolucin
Ministerial N 120-2014-MINEM/DM, precisamente se dicta con la finalidad de establecer los
criterios y disminuir el riesgo de subjetividad y discrecionalidad.
No obstante la intencionalidad de esta norma, veremos ms adelante cmo es que los criterios
regulados para la procedencia del ITS permitiran colarse modificaciones y ampliaciones a los
135
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
proyectos de inversin que s hubieran requerido ser sometidas a un proceso de evaluacin del
impacto ambiental.
A continuacin resaltaremos las principales debilidades que presenta la utilizacin del ITS como
complemento a la evaluacin del impacto ambiental:
yy La informacin sobre la cual se plantea el ITS no siempre est a nivel de factibilidad, por lo
que el respaldo de los impactos que pudiesen generar y la calificacin de stos como no
significativos, no est garantizada.
yy El enfoque que tiene el ITS, y el evidente deseo de querer priorizar su utilizacin en lugar de
una modificacin de EIA, conllevan a que la evaluacin de impactos realizada (la cual puede ser
hecha por el propio titular del proyecto minero, prescindiendo de una consultora autorizada
para realizar estudios ambientales) sobre las necesidades de modificacin o ampliacin de los
proyectos, se realice partiendo de considerar que sus impactos ambientales sern de carcter
no significativo. Bajo esa premisa, y careciendo la autoridad de la posibilidad de profundizar en
la evaluacin del impacto ambiental, es posible que se pasen como ITS cambios que debieran
estar sustentados en un proceso de evaluacin del impacto ambiental.
yy Al revisar algunos ITS encontramos que la evaluacin de impactos slo se hace sobre el
componente a ser ampliado y con el supuesto que en la zona del proyecto no hay otra fuente
de contaminacin, concluyndose que la ampliacin o supuesta mejora tecnolgica no
generar impactos significativos; sin embargo, en la realidad estas ampliaciones o mejoras
no se presentan de manera aislada, sino de manera integrada, dado que requieren de otros
componentes para su ejecucin y operacin que se suman a los impactos que dentro de la
zona de emplazamiento ya se vienen generando, obtenindose un impacto acumulado que
podra ser significativo. Por ejemplo, en la Figura N 15 hemos graficado cmo un proyecto, al
ser presentado como ITS cumple con los ECA, sin embargo, si el mismo proyecto se hubiese
evaluado como parte de una modificacin de EIA superara los ECA para algunos puntos de
control de calidad.
Figura N 15
Comparacin del Impacto de una ampliacin con ITS y va Modificacin de EIA
Figura N 15
EvaluacinComparacin del Impacto
de Impacto de ampliacin va ITS de una ampliacin con ITSImpacto
Evaluacin y va de
Modificacin del EIA de EIA
ampliacin va Modificacin
Evaluacin de Impacto de ampliacin va ITS Evaluacin Impacto de ampliacin va Modificacin del EIA
Material Particulado PM10 - 24 Horas Material Particulado PM10 - Promedio de 24 Horas
236.94
ug/m3
136
CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE
EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
yy A nivel de los supuestos formales bajo los cuales podra proceder un ITS, se observa que toda
nueva actividad, modificaciones, o ampliaciones de las que ya se vienen ejecutando, podran
darse en un mbito ms amplio, como es el rea de Influencia Ambiental Directa, aun cuando
el impacto ambiental de cada actividad y cada componente de una operacin minera, tiene
un mbito ms localizado, con impactos especficos. En tal sentido, resultara cuestionable
cmo excediendo las reas focalizadas en dnde se construyen y operan determinados
componentes y se realizan actividades, se podra calificar el impacto ambiental relacionado
como no significativo.
yy La Resolucin Ministerial N 120-2014-MINEM/DM tambin consigna como criterios para la
procedencia de un ITS, supuestos de ampliacin o modificacin que podran representar
amplias intervenciones. Por ejemplo, se considera como una posibilidad de procedencia
del ITS, la ampliacin del tajo abierto, en su extensin y profundidad con un aumento de
produccin en un 20%; la ampliacin de un depsito de desmontes hasta el 20% en altura y
extensin; o del Pad de Lixiviacin en una extensin de hasta 20% en altura y extensin; as
como la extensin y capacidad aprobada de la planta de procesamiento, entre otras similares.
Estos porcentajes, adems de ser arbitrarios, no distinguen la magnitud de la operacin.
Es decir, si por ejemplo fuera el caso de una unidad minera que posee un tajo abierto de
1.5km de dimetro y una desmontera de 200 metros de alto, cmo podra darse un impacto
no significativo en la ampliacin del tajo y desmontera hasta en un 20% (300 metros ms
de dimetro y 40 metros ms de altura de la desmontera u otros componentes)? Tales
proporciones, podran corresponder a una nueva unidad minera que en su caso, ameritara
de un EIA especfico.
Finalmente, debemos indicar que otra debilidad de fondo del ITS, es la posibilidad que, como
ocurre con muchas herramientas de gestin, se distorsione el sentido dado a su implementacin
para supuestos especficos, instrumentalizndose segn el contexto y fines polticos.
Ciertamente, en un ambiente poltico de alta presin por la concrecin de los proyectos de
inversin, son mayores las posibilidades que se facilite la procedencia de un ITS en lugar de
someter los cambios a un pausado procedimiento de evaluacin del impacto ambiental.
137
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
138
CONCLUSIONES
a. Conclusiones generales
La poltica, as como el desarrollo normativo e institucional de los aspectos ambientales en la
actividad minera estuvo determinado, durante por lo menos quince aos (si contamos desde
la dacin del Cdigo de Medio Ambiente del ao 1990), por la autoridad sectorial minera. Esta
situacin recin empieza a variar con la creacin del Ministerio del Medio Ambiente en el 2008 y la
consolidacin del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA) y especficamente, del Sistema
Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental (SNEIA), aun cuando el CONAM trat de articular
objetivos ambientales en los aos previos a su extincin.
Con la creacin del MINAM (2008) se inicia un proceso gradual de fortalecimiento del SNGA, al
adquirir el sector ambiente peso poltico. Bajo este nuevo escenario, el papel de ente rector del
SNEIA es ejercido gradualmente, con intervencin en la aprobacin de nuevos LMP para efluentes
mineros; ECA para agua, aire y recientemente, suelo; la reglamentacin general del SEIA, a la
cual deben adecuarse las reglamentaciones sectoriales; la aprobacin de nuevos reglamentos
sectoriales, como es el caso del nuevo Reglamento de Proteccin Ambiental Minero del ao
2014; la creacin y funcionamiento del OEFA y la prxima entrada en funcionamiento del Servicio
Nacional de Certificacin Ambiental (SENACE).
Los dos decretos supremos citados en el prrafo precedente, inciden en dos aspectos, uno
sustantivo y otro adjetivo o procedimental, de la evaluacin del impacto ambiental. En lo sustantivo,
regula los supuestos de modificacin de un estudio ambiental. En lo adjetivo, establece plazos y
reglas de cumplimiento y sancin, para los procedimientos de evaluacin del impacto ambiental.
139
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Ello no quiere decir que el ITS est exceptuado de crtica o no pueda constituir en la prctica, como
en efecto est ocurriendo en algunos casos, un factor de debilitamiento del SEIA. Ello sucede,
como ocurre con muchas herramientas de gestin, por el sentido dado a su implementacin, o
de su utilizacin en supuestos especficos, o la instrumentalizacin en un contexto y para fines
polticos. Ciertamente, en un ambiente poltico de alta presin por la concrecin de los proyectos
de inversin, son mayores las posibilidades que se facilite la procedencia de un ITS en lugar de
someter los cambios a un pausado procedimiento de evaluacin del impacto ambiental.
Por su parte, en el Decreto Supremo N 060-2013-PCM y el artculo 21 de la Ley N 30230, que incide
ms en lo procedimental, se puede encontrar que principalmente llena vacos de la regulacin
ambiental vigente en ese momento (sobre todo al establecer los plazos de las actuaciones
intermedias), o reitera aspectos que debieran estar sobre entendidos (como que las autoridades
slo pueden actuar en el mbito de su competencia y que estn sujetas a sancin administrativa
por incumplimiento de las disposiciones legales). No obstante, por la naturaleza y complejidad que
conlleva la evaluacin del impacto ambiental, y el volumen de informacin que contiene el estudio
ambiental, considerando adems la carga administrativa y recurso humano insuficiente que tienen
las entidades del Estado, estos plazos normalmente resultan muy apretados para desarrollar una
evaluacin idnea.
En el presente informe hemos sealado que el mandato recado en los funcionarios de continuar
con la evaluacin, e incluso sin considerar la opinin de las autoridades opinantes (no vinculantes) si
esta es tarda, as como la prohibicin de efectuar requerimientos de informacin o subsanaciones
a los estudios ambientales, sobre materias o aspectos que no hayan sido observados previamente
durante el proceso o en los TdR, constituyen dos aspectos de lo regulado por el Decreto Supremo
N 060-2013-PCM y del artculo 21 de la Ley N 30230, que podran significar un debilitamiento en
el rol del Estado de garantizar el derecho al medio ambiente a travs de la evaluacin del impacto
ambiental.
Hecho el recuento y analizado el marco normativo dictado en una escala ms amplia que la de
los dos ltimos aos, en concreto, en los ltimos veinticinco aos, podemos concluir que se
han dado progresos significativos en la regulacin ambiental de las actividades mineras. En el
presente informe hemos realizado un anlisis detallado de esos progresos, desde el marco general
ambiental aplicable, hasta en las regulaciones sectoriales especficas a cada etapa (exploracin,
140
CONCLUSIONES
explotacin y beneficio, cierre de minas y participacin ciudadana), sin perjuicio de los retrocesos
puntuales identificados en el anlisis.
Recientemente, tenemos la entrada en vigencia del nuevo Reglamento Ambiental Minero del
ao 2014, el cual, si bien incorpora las disposiciones de los decretos supremos N 054-2014-PCM
y N 060-2014-PCM, contiene una mayor detalle en las regulaciones de proteccin ambiental,
adecundose plenamente al reglamento del SEIA. Incluso incorpora aspectos que van ms all
de lo regulado en el SEIA, como es el rol supervisor que ahora tendr la autoridad ambiental en
la elaboracin de los estudios ambientales, funcin que haba sido anticipada en la Resolucin
Ministerial N 092-2014-MINEM-DM, y que de ser ejercida apropiadamente, consideramos que
puede representar una mejora cualitativa en el proceso de la evaluacin del impacto ambiental.
En relacin a la consulta previa a los pueblos indgenas, debemos sealar que en el otorgamiento
de una concesin minera a cargo del INGEMMET (procedimiento minero), si bien hay episodios de
publicitacin o difusin de la solicitud, no se llevan a cabo mecanismos de participacin ciudadana
y tampoco se ha considerado la consulta previa a los pueblos indgenas, lo cual es contradictorio con
la propia decisin del sector energa y minas de consultar el otorgamiento de lotes de hidrocarburos,
sin dejar de sealar que existen fundamentos jurdicos que debieran llevar al Estado a disear e
implementar la consulta previa antes de disponer un mbito territorial para el otorgamiento de
concesiones mineras, por lo que debera replantearse la oportunidad de esta y hacerla eficaz.
44 En razn a tener an poco periodo de vigencia, no se incorpora en el anlisis las consecuencias que pueda haber trado la aprobacin y exigencia
de los Trminos de Referencia Comunes aprobados mediante Resolucin Ministerial N 092-2014-MINEM-DM.
141
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Geologa
yy Respecto a las caractersticas geolgicas del rea del proyecto, en los estudios ambientales
por lo general se presenta informacin secundaria o sobre la base de mapas del INGEMMET,
observndose que las observaciones de la autoridad ambiental son ms del tipo acadmico,
enfocado en la formacin geolgica de la zona y otros aspectos. Sin embargo, una adecuada
caracterizacin debe requerir mayor detalle de campo que permita tener mayor certeza de
las condiciones de mineralizacin del rea. Esto es importante, puesto que en funcin de los
niveles de disturbacin del terreno y presencia de metales, existe el riesgo de la generacin
de drenaje cido, cuyo impacto resulta muy significativo a los cuerpos hdricos. Tambin se ha
detectado ausencias en la evaluacin geodinmica externa e interna.
Suelos
yy Se ha observado que en la mayora de los estudios ambientales la evaluacin de la calidad
de suelos no se hace bajo un enfoque ambiental, sino principalmente agrcola. Sin embargo,
la mayora de los proyectos mineros se ubican en zonas de capacidad de uso del suelo de
proteccin, es decir suelos de baja o nula capacidad de produccin agrcola.
yy El MINEM an no ha definido cmo integrar la norma de Estndares de Calidad Ambiental
para Suelo. Al respecto se observa que el MINAM ha regulado criterios de muestreos que
podran resultar excesivos para zonas que prcticamente presentan una caracterstica
homognea, como puede ocurrir con los emplazamientos mineros. En cualquier caso, es
importante que el sector determine los criterios bajo los cuales evaluar esta caracterizacin
bajo un enfoque ambiental.
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CONCLUSIONES
Aspectos biolgicos
yy Generalmente los estudios no incluyen informacin actualizada de las evaluaciones de
campo, sino resultados finales donde no se explica cmo se levant la informacin o
caracterizacin, identificacin y cuantificacin de la biodiversidad de la flora, fauna y
organismos hidrobiolgicos, tanto dentro de la posible zona de influencia directa e indirecta
del proyecto.
yy No se sustenta la representatividad de los criterios de muestreo, sobre todo en la evaluacin
de la biodiversidad de las formaciones vegetales del rea de influencia del proyecto.
yy Se observa pobre informacin en la informacin sobre diversidad, abundancia y similitud de
hbitats; especies y reas claves de conservacin; zonas de reproduccin, rutas de migracin
y de desplazamiento; relaciones trficas; zonas de pesca y de pastoreo.
yy No todos los estudios presentan los mtodos, fuentes y data completa de lnea base biolgica
(flora, fauna y organismos hidrobiolgicos). Tampoco incluyen antecedentes de evaluaciones
o de monitoreo biolgico de la zona de estudio, recopilada en aos anteriores.
yy Del mismo modo, carecen de determinacin clara y sustentada de las especies bioindicadoras,
que puedan ser monitoreadas; as tambin la extensin y caracterizacin del estado de
conservacin de ecosistemas frgiles como bofedales, lomas, entre otros.
143
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
144
CONCLUSIONES
yy En general, se observa que la evaluacin de impactos no es coherente con los tipos y nmero
de componentes del proyecto a ser habilitados, por lo que hay una tendencia a concentrase
en presentar resultados de evaluacin positivos que definir el real impacto del proyecto.
yy Se observa que no suele presentarse la comparacin de los impactos en los escenarios sin
proyecto vs con proyecto pero sin adopcin de medidas de manejo ambiental, lo cual es
importante a fin de establecer de manera clara la potencial significancia de stos. Sobre ello,
se evaluara mejor los impactos asociados a un escenario del proyecto considerando todas
sus medidas de mitigacin o manejo.
yy No se ha observado que se incluya como regla, la evaluacin del impacto considerando la
incidencia posible del efecto del cambio climtico, sobre todo en proyectos que implicaran
periodos de vida til considerables.
yy De otro lado el proceso de monitoreo se ha vuelto a la fecha en una rutina que para efectos
de prevencin podra no estar funcionando para el Estado o la empresa debido a que los
reportes de monitoreo se presentan Post Monitoreo y en promedio luego de tres meses o dos
meses de realizado el monitoreo.
145
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
RECOMENDACIONES PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES
MINERAS
a. Recomendaciones generales
Sin perjuicio de las recomendaciones que se han ido formulando en el contenido del presente
informe, listamos a continuacin algunas recomendaciones adicionales:
yy La principal accin que debiera ejecutar el Estado peruano a fin de fortalecer la evaluacin del
impacto ambiental, es el fortalecimiento de la institucionalidad a cargo de esta funcin. Ello no
solo pasa por la dacin de normas generadoras de obligaciones y normas procedimentales, sino
que prioritariamente demanda la formacin de un equipo profesional de alta especializacin,
con voluntad de realizar carrera pblica, al que se le otorguen condiciones laborales idneas,
de tal manera que el Estado rompa el crculo vicioso por el cual pierde el aprendizaje gestado
en varios aos de ejercicio de la funcin.
yy Debe implementarse una auditora de desempeo de las empresas registradas para la
elaboracin de los EIA de forma peridica, simultneamente a la dacin de una reglamentacin
que permita el reconocimiento del mejor desempeo, as como las sanciones efectivas por
mal desempeo, lo cual debe permitir incluso identificar responsabilidades de carcter penal.
Los profesionales que suscriben la elaboracin de los estudios ambientales deben demostrar
su participacin en el proyecto.
yy Deben evaluarse los pasos que se siguen en el proceso administrativo de evaluacin del
impacto ambiental ante la autoridad competente, con miras a su optimizacin, privilegindose
la disminucin o supresin de pasos meramente de administracin, por sobre la disminucin
de los plazos efectivos destinados a la evaluacin de los aspectos tcnicos y sociales del
proyecto de inversin. Hecho esto, debera plasmarse la actuacin que seguir la autoridad
en guas o protocolos de actuacin interno.
yy Debe evaluarse, definirse y uniformizarse los criterios para la seleccin de metodologas o la
metodologa para la evaluacin y valoracin del impacto ambiental, los rangos de asignacin
de valores, entre otros mecanismos que eviten o reduzcan la discrecionalidad del consultor en
la sustentacin de la evaluacin de impactos.
yy En los procesos de evaluacin multidisciplinarios a los que debe ser sometido el estudio
ambiental, es importante que se designe a un profesional con las competencias necesarias
para que ejerza un rol integrador, de tal manera que exista un claro enfoque de la evaluacin
del impacto ambiental, la bsqueda conjunta y coherente de la consecucin de sus objetivos
y la determinacin de los aspectos clave en cada propuesta de certificacin ambiental.
yy La autoridad de aguas, en su intervencin coadyuvante y de complementacin a la evaluacin
del impacto ambiental llevada a cabo por la autoridad competente, debe sujetarse a criterios
sustentados y formalizados, para aspectos como la determinacin de la zona de mezcla y el
contenido de los estudios que la sustenten; as como los criterios de evaluacin de capacidad
de carga contaminante.
146
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS
yy Las propuestas de creacin de ventanilla nica, deben tener en cuenta que en relacin a
los permisos cuya evaluacin y eventual aprobacin, se anticipe, se presente la informacin
necesaria, que actualmente es materia de requerimiento para la obtencin del permiso.
Por ejemplo para la autorizacin de vertimientos, es necesario el detalle de los sistemas de
tratamiento y las condiciones y objetivos de la descarga del agua residual; o en el caso de las
autorizaciones de uso de agua, para las cuales es importante contar con informacin confiable
de los estudios hidrolgicos.
yy El SENACE debe de establecer mecanismos de colaboracin y complementacin
interinstitucional con el OEFA, a fin de de generar flujos de retroalimentacin para una mejora
continua de la evaluacin del impacto ambiental.
yy En el proceso de elaboracin del estudio ambiental, en el marco del rol supervisor de la autoridad
ambiental, y/o durante el proceso de evaluacin del expediente tcnico, es recomendable
ejecutar trabajos de campo, entendidos ms que como una visita de observacin, como una
intervencin metdica a fin de corroborar parte de la informacin presentada en el EIA, con
particular inters en los aspectos clave para determinar la viabilidad ambiental del proyecto.
yy Debe articularse, sistematizarse y ponerse en valor la informacin de campo y recabada de
manera oficial por las diferentes organizaciones del Estado respecto del medio ambiente y
sus componentes, como la generada por el SENAHMI, el Instituto Geogrfico Nacional, el
Instituto Geofsico del Per, el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico, el Servicio Nacional
de Sanidad Agraria, el Centro Nacional de Salud Ocupacional y Proteccin del Ambiente para
la Salud, etc.; as como la recopilada directamente a travs de los reportes de monitoreos a las
autoridades ambientales y de supervisin, a la DIGESA, etc.
yy Capacitar permanentemente a los profesionales especialistas que estarn a cargo de la
evaluacin del impacto ambiental, en aspectos como: la regulacin vigente y las exigencias
legales en materia ambiental; los criterios para la identificacin y valoracin del impacto
ambiental; la evaluacin del impacto ambiental y de cmo se integran las diversas
especialidades para determinar los reales impactos a corto, mediano y largo plazo; etc.
yy Deben discutirse, consultarse y aprobarse disposiciones reglamentarias que permitan
hacer efectiva e idnea la consulta previa en el desarrollo de la actividad minera, debiendo
considerarse por lo menos dos momentos: previamente a la decisin de otorgar concesiones
mineras en territorio indgena; y en los procesos de evaluacin del impacto ambiental,
pudiendo ser en este caso la medida administrativa a consultar, el otorgamiento de la
certificacin ambiental.
yy Particularmente para la etapa de explotacin y beneficio minero, un cambio cualitativamente
positivo ser que la autoridad a cargo del proceso de evaluacin del impacto ambiental
adopte un rol promotor y conductor de la participacin ciudadana desde etapas tempranas
de este proceso, especficamente, desde el inicio de la elaboracin del estudio ambiental.
Para ello, el Plan de Participacin Ciudadana debera ser presentado, evaluado y aprobado
antes del inicio de la elaboracin del estudio ambiental y no recin cuando se tiene el estudio
ambiental concluido y se somete al procedimiento administrativo de evaluacin.
yy En este sentido, el cambio de enfoque implicara trasladar esa densidad de mecanismos de
participacin ciudadana a todo el periodo anterior al inicio del procedimiento administrativo,
de tal manera que no solo los talleres, sino las audiencias pblicas y otros mecanismos de
participacin se ejecuten paralelamente al desarrollo de la lnea de base social, la evaluacin
de impactos y la determinacin de los compromisos socio ambientales, siendo el proceso
de participacin ciudadana un gran conductor, dinmico, flexible y oportuno, de las
observaciones, aportes y preocupaciones de la poblacin respecto del proyecto, propiciando
el dilogo y brindando escenarios para la formulacin temprana de consensos.
147
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Geologa
yy La autoridad debe enfocar la evaluacin geolgica en asegurar una adecuada caracterizacin
sobre las condiciones de mineralizacin del rea a intervenir. Para ello, debe procurarse mayor
detalle de campo, que permita prever la afectacin de cuerpos de agua por la generacin de
aguas cidas no previstas debido a una deficiente caracterizacin. Asimismo, no debe dejarse
de considerar la evaluacin geodinmica externa e interna.
Suelos
yy La autoridad ambiental debe establecer criterios para priorizar la evaluacin de la calidad de
suelos bajo un enfoque ambiental, considerando adems, que la mayora de los proyectos
mineros se ubican en zonas de capacidad de uso del suelo de proteccin, es decir suelos de
baja o nula capacidad de produccin agrcola.
yy El MINEM debe establecer los criterios bajo los cuales integrar la norma de Estndares
de Calidad Ambiental para Suelo a los procesos de evaluacin del impacto ambiental,
considerando las caractersticas del rea donde se emplazan los normalmente, los proyectos
mineros.
148
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS
Aspectos biolgicos
En la revisin de los aspectos biolgicos de los estudios ambientales, la autoridad ambiental
debiera considerar de manera ms apropiada:
149
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS
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RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIN DEL IMPACTO
AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS EN EL PER
Es una organizacin civil sin fi nes de lucro, cuyo fin prioritario es contribuir a lograr
una Amazona con bienestar y equidad socio-ambiental, a partir de la gestin
del conocimiento, la incidencia en polticas pblicas, el empoderamiento de los
actores, el fortalecimiento de la institucionalidad y la promocin de la vigilancia
social, en los mbitos nacional, regional y local.
MISIN