Poltica agrcola

brasileira Junior Ruiz Garcia2

Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho3

Produtividade, incluso
e sustentabilidade
Resumo Este estudo procura analisar a importncia da poltica comercial agrcola do Brasil para o
desenvolvimento econmico, discutindo questes como segurana alimentar, reduo da pobreza
e desigualdade, gerao de empregos, mitigao e adaptao s mudanas climticas, bem como
sustentabilidade ambiental. O estudo busca questionar quais as contribuies da poltica comercial
agrcola do Brasil para o desenvolvimento sustentvel. Como hiptese, entende-se que a poltica
comercial agrcola pode ser um importante instrumento para o desenvolvimento, para a reduo
das desigualdades e para a gesto sustentvel dos recursos naturais no Brasil.
Palavras-chave: comrcio agrcola, desenvolvimento, mudanas climticas, reduo da pobreza,
segurana alimentar.

Brazilian agricultural policy: productivity, inclusion and sustainability

Abstract This study seeks to analyze the importance of the agricultural trade policy in Brazil for
economic development, discussing issues such as food safety, poverty and inequality reduction, em-
ployment creation, mitigation and adaptation to climate change, and environmental sustainability.
The study aims to understand the contributions of Brazils agricultural trade policy for sustainable
development. As a hypothesis, it is understood that agricultural trade policy can be an important
tool for development, reduction of inequalities, and sustainable management of natural resources
in Brazil.
Keywords: agricultural trade, development, climate changes, poverty reduction, food safety.

Introduo vrios momentos, teve papel anticclico, como

um elemento que estimulou a economia brasi-
A atividade agropecuria tem um impor-
tante papel no desenvolvimento da sociedade leira, tal como verificado na dcada de 1980,
brasileira. Ao longo do tempo, a agropecuria em perodos da dcada de 1990 e no perodo
brasileira tem sido um setor estratgico. Em mais recente (BUAINAIN; GARCIA, 2010). O
1
Original recebido em 19/9/2013 e aprovado em 26/9/2013.
2
Graduado em Cincias Econmicas, doutor em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente pelo Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (IE/Unicamp), professor adjunto do Departamento de Economia da Universidade Federal do Paran (UFPR). E-mail: jrgarcia@ufpr.br
3
Graduado em Cincias Econmicas, doutor em Economia, tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea, professor da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: jose.vieira@ipea.gov.br

91 Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014

setor no apenas apresenta papel estratgico na
promoo do desenvolvimento econmico e na
gerao de emprego e renda, mas tambm pode
contribuir para a segurana alimentar, a reduo
da pobreza e da desigualdade no Pas, alm de
cooperar de maneira significativa para elevar a
qualidade ambiental dos ecossistemas.
A agropecuria brasileira pode ser caracte-
rizada como uma atividade moderna e altamen-
te dinmica. Por um lado, os estabelecimentos
vinculados s modernas cadeias produtivas ins-
taladas no Pas podem ser caracterizados pela
eficincia na gesto da propriedade e no uso
de tecnologias; por outro, h um conjunto ex-
tenso de estabelecimentos que apresenta baixa
eficincia na gesto e ausncia de uso de tec-
nologias. Assim, o setor agropecurio brasileiro
apresenta uma profunda heterogeneidade em
sua estrutura produtiva, que, segundo Fornazier
e Vieira Filho (2012), inviabiliza o processo com-
petitivo e gerador de tecnologia, por entender-se
que o crescimento sustentvel com equidade se
associa superao do elevado diferencial de
produtividade intrassetorial e intersetorial.
No que tange ao moderno setor produtivo,
o dinamismo foi constitudo como parte de um
longo processo de desenvolvimento histrico.
Em 1950, a populao brasileira era de 52
milhes de pessoas, enquanto a produo de
gros (arroz, feijo, milho, soja e trigo) alcana-
va 11 milhes de toneladas (IBGE, 2013b). Em
2010, enquanto a populao tinha alcanado a
marca de 191 milhes de pessoas (IBGE, 2013b),
crescimento de 267% no perodo, a produo
de gros (com o parmetro anterior) tinha sido
de 144,7 milhes de toneladas, uma variao
percentual de 1.215% no mesmo perodo (IBGE,
2013c), embora a rea colhida tenha apresenta-
do um aumento de 328%, tendo saltado de 10,4
milhes de hectares para 44,3 milhes (IBGE,
2013b, 2013c).
4
Seguindo o debate proposto por Alves e Rocha (2010), vrios estudos buscam analisar o crescimento produtivo inclusivo dos grupos de produtores de extrema
pobreza, cujo extrato de renda de at 2 salrios mensais, algo em torno de 3,2 milhes de estabelecimentos. Quando somados aos estabelecimentos
de baixa renda, constituem um grupo de cerca de 4 milhes de estabelecimentos produtivos. A soluo do problema desse grupo mais amplo (extrema
pobreza e baixa renda) bastante complexa e requer polticas estruturantes de longo prazo. Para alguns dos estudos, ver Alves et al. (2013), Navarro e
Campos (2013) e Vieira Filho (2013).
Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014
Nesse contexto, o trabalho assume a
hiptese de que o comrcio agrcola pode ser
um importante instrumento para o desenvol-
vimento socioeconmico, para a reduo das
desigualdades e para a gesto ambiental no
Brasil. Por isso, formulou-se o seguinte proble-
ma de pesquisa: quais so ou poderiam ser as
contribuies da poltica comercial agrcola
para alcanar o desenvolvimento sustentvel da
sociedade brasileira? Assim, o trabalho tem por
objetivo principal apresentar e discutir algumas
evidncias da possvel relao entre a poltica
comercial agrcola e o desafio posto pelo para-
digma do desenvolvimento sustentvel, focando
na segurana alimentar, na reduo da pobreza
e desigualdade, no aumento do emprego e na
adaptao s mudanas climticas, bem como
na gesto sustentvel dos recursos no Brasil.
A discusso sobre o papel e importncia
da poltica comercial agrcola brasileira, deve
estar pautada por dois grandes eixos. O primeiro
diz respeito ao estabelecimento de uma polti-
ca comercial agrcola voltada para o fomento
do comrcio no mercado interno (domstico),
ou seja, para promover o acesso dos produto-
res agropecurios aos mercados domsticos,
o que no Brasil ainda muito deficiente, em
particular para o pequeno produtor rural4.
O segundo eixo se refere definio de uma
poltica comercial agrcola para o setor externo,
que busque o fortalecimento das cadeias produ-
tivas, a diversificao da matriz energtica e o
aumento do valor agregado na produo.
Depois desta introduo, so apresentadas
algumas evidncias da poltica comercial agrcola
brasileira em relao ao desenvolvimento econ-
mico, emprego e renda; investigadas evidncias
da poltica comercial para aumento da segurana
alimentar e para reduo da pobreza e da desi-
gualdade; discutidos aspectos sobre a relao
entre comrcio agropecurio e gesto ambiental;
e apresentadas as consideraes finais.
92
Desenvolvimento econmico,
emprego e renda
De 1980 a 1990, a taxa real de crescimento
do produto interno bruto (PIB) agropecurio foi
de 3,2% ao ano. De 1990 a 2000, a taxa ficou
em torno de 3,1% ao ano. No perodo mais re-
cente, de 2000 a 2008, o crescimento alcanou
a mdia anual de 4,3%. Ao mesmo tempo, a taxa
de crescimento da economia no primeiro pero-
do (19801990) tinha sido de -0,22% (negativa);
no segundo, de 1,44%; e no ltimo perodo, de
1,6% ao ano. Ou seja, ao longo de trs dca-
das, a atividade agropecuria apresentou taxas
de crescimento do PIB agropecurio superiores
quelas verificadas para a economia brasileira
(BUAINAIN; GARCIA, 2010).
Estima-se que, de 1990 a 2009, a agropecu-
ria representou de 6% a 8% do produto interno
bruto (PIB) brasileiro (BUAINAIN; GARCIA, 2010).
Em 2011, o PIB agropecurio foi de R$ 264,3
bilhes, tendo alcanado 6,38% do PIB brasileiro
(ESALQ/USP, 2013). Para 2013, as estimativas do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abasteci-
mento (MAPA, 2014) indicam que o valor bruto
da produo agropecuria (VBP) tenha alcanado
R$ 450,3 bilhes (ESTATSTICAS..., 2014).
Figura 1. Evoluo e participao do produto interno bruto da agropecuria e do agronegcio no produto
interno bruto brasileiro de 1994 a 2011.
Fonte: ESALQ/USP (2013).
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Alm disso, a atividade agropecuria sus-
tenta todo um conjunto de cadeias produtivas, o
chamado agronegcio. A parcela do agroneg-
cio no PIB brasileiro oscilou de 26,4%, registrado
em 1994 e em 2003, a 21,8% em 2010 (ESALQ/
USP, 2013) (Figura 1). Segundo dados do ESALQ/
USP (2013), em 2011, o PIB do agronegcio foi
de R$ 917,7 bilhes, tendo representado 22,2%
do PIB brasileiro. De acordo com Abreu (2008),
o agronegcio foi responsvel pelo emprego e
ocupao de 37% da fora de trabalho ocupada
no mercado brasileiro.
Em 2006, o setor agropecurio brasileiro
era composto por mais de 5,17 milhes de esta-
belecimentos, que ocupavam uma rea de 330
milhes de hectares (39% do territrio nacional)
(IBGE, 2006). O Brasil ainda possui um significa-
tivo contingente populacional que vive na rea
rural. Segundo dados do Censo Demogrfico de
2010 (IBGE, 2010), a populao rural brasileira
era de 29,8 milhes de pessoas em 2010. Os
dados do Censo Agropecurio de 2006 (IBGE,
2006) revelaram que o setor era responsvel pela
ocupao direta de 20,7 milhes de pessoas na
atividade agropecuria, em que 13,1 milhes ti-
nham algum lao de parentesco com o produtor.
Ademais, a agropecuria brasileira responsvel
pelo dinamismo de vrios setores econmicos
que se encontraram diretamente ou indireta-
mente vinculados ao agronegcio.
De 1990 a 2012, no que tange ao com-
portamento das exportaes e importaes
totais da economia brasileira, observou-se que
os valores monetrios exportados e importa-
dos aumentaram significativamente a partir de
2001. Todavia, na dcada de 1990, a poltica
de estabilizao da moeda, baseada no cmbio
apreciado, forou o aumento das importaes
no perodo de 1995 a 2000 (a primeira onda de
apreciao cambial), momento em que o total
exportado foi inferior ao montante importado
(Figura 2). Com a desvalorizao do cmbio em
1999, o quadro do comrcio exterior brasileiro
voltou a se recuperar. De 2001 em diante, o forte
crescimento da economia mundial, que foi puxa-
do pelo crescimento das economias emergentes,
proporcionou crescimento forte dos indicadores.
Em 2008, diante da crise internacional financei-
ra, houve interrupo do crescimento, retomado
a partir de 2010.
importante salientar que, em todo o
perodo analisado, o desempenho positivo do
agronegcio brasileiro no comrcio externo
contribuiu para melhorar o balano do saldo
comercial. O saldo comercial do agronegcio
foi positivo em todo o perodo, tendo observado
crescimento exponencial a partir de 2000. Em-
bora a balana comercial brasileira tenha sido
negativa de 1995 a 2000, o supervit encontrado
no saldo do agronegcio auxiliou no equilbrio do
Figura 2. Balana comercial da economia brasileira
e do agronegcio de 1990 a 2012.
Fonte: AGROSTAT (2013).
Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014
balano de pagamentos. No perodo mais recen-
te, fica claro que o desempenho extremamente
favorvel do balano comercial do agronegcio
vem contribuindo para a obteno de supervits
do saldo comercial da economia como um todo,
notadamente a partir de 2006, quando as im-
portaes de bens industriais voltaram a crescer
em virtude da nova apreciao do cmbio (que
define a segunda onda de apreciao cambial,
vivenciada de 1990 para c).
O agronegcio, que sustentado pela
atividade agropecuria, tem importante papel
no comrcio externo brasileiro, o que se reflete
na dinmica da economia domstica. O valor
das exportaes do agronegcio expandiu
taxa mdia anual de 9,3% de 1990 a 2012, e
saltou de aproximados US$ 14 bilhes para
US$ 80,0 bilhes. Essa dinmica das exportaes
pode explicar, em parte, o papel da atividade
agropecuria nas taxas de crescimento, e gera-
o de emprego e renda na economia brasileira.
De acordo com a Figura 3, para alguns
anos selecionados, a participao das exporta-
es do agronegcio se manteve, por um lado,
estvel, em torno de 40% das exportaes totais
brasileiras. Por outro, a participao das importa-
es de bens agrcolas foi reduzida pela metade,
tendo passado, em 2012, para 7,4% de todas as
importaes feitas pela economia nacional.
Figura 3. Participao percentual das exportaes e
importaes do agronegcio nos respectivos totais
da economia brasileira de 1990 a 2012.
Fonte: AGROSTAT (2013).
94
 Pode-se verificar que, enquanto a partici- o que o caso do setor agropecurio brasileiro,
pao das exportaes ficou estvel e crescente em virtude da sua importncia relativa no PIB
em valores monetrios, a participao das impor- brasileiro. Ainda assim, de 1990 a 2009, cabe
taes diminuiu mesmo depois de 2005, quando destacar que se verificou importante aumento
a economia voltou a ter cmbio apreciado (Figu- da parcela do Brasil no comrcio internacional
ra 4). O fato de que o saldo comercial brasileiro (exportaes) (Figura 6). Esse aumento pode ser
do agronegcio no apresentou reduo depois tomado como proxy da competitividade dos
de 2005 pode ser explicado em parte pelo au- produtores brasileiros (SILVEIRA et al., 2005).
mento generalizado dos preos agrcolas interna-
Um aspecto interessante, ao se analisar
cionais, perodo conhecido como agroinflao
o desempenho da atividade agropecuria no
(Figura 5). Embora a taxa de cmbio apreciada
Brasil ao longo das ltimas trs dcadas, que
tenha diminudo a competitividade externa do
o avano da produo no ocorreu apenas com
produtor agrcola nacional, o crescente aumen-
to dos preos dos bens agrcolas no mercado
internacional contribuiu para sustentar a renta-
bilidade financeira da produo somada ao
crescimento dos pases emergentes na economia
internacional (maior demanda por alimentos,
fibras e biomassa energtica) , o que impulsio-
nou o saldo comercial crescente do agronegcio
brasileiro, mesmo em um perodo adverso.
Embora a desindustrializao brasileira
possa se relacionar ao perodo de agroinflao
com apreciao cambial, importante ressaltar
que a moderna produo agropecuria tambm
foi prejudicada com a perda de competitividade.
Apesar de os saldos comerciais do agronegcio
se mostrarem crescentes no perodo, preciso Figura 5. ndice anual de preos internacionais de
entender que polticas cambiais equivocadas de- produtos agrcolas efetivo real de 2000 a 2011.
sestruturam cadeias produtivas bem organizadas, Fonte: The World Bank (2013).

Figura 6. Evoluo da participao relativa do volu-

me fsico exportado pelo Brasil no comrcio interna-
Figura 4. ndice mensal da taxa de cmbio efetivo cional agropecurio segundo produtos selecionados
real de 2000 a 2011. em 1990 e em 2009.
Fonte: Ipeadata (2013a). Fonte: Fao (2013).

95 Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014

a incorporao de novas reas de produo
expanso da fronteira agrcola , mas o processo
foi acompanhado por significativo aumento da
produtividade total dos fatores (PTF), conforme
destacam os trabalhos de Gasques et al. (2004,
2007, 2011) e Fornazier e Vieira Filho (2013). Por
exemplo, os dois principais produtos agrcolas
da pauta de exportao brasileira, soja e milho,
apresentaram aumento de produtividade da or-
dem de 125% e 80%, respectivamente, de 1990
a 2011 (IBGE, 2013a).
As mudanas tecnolgicas na produo
agrcola que ocorreram no Brasil nas ltimas
dcadas apontam para um crescimento da pro-
dutividade. De acordo com a Figura 7, a PTF,
medida de eficincia no uso dos fatores de pro-
duo, aumentou 267% desde 1975. Isso indica
tendncia crescente, que identifica crescimento
contnuo na agricultura brasileira. No perodo
analisado, o ndice de insumos permaneceu
praticamente estvel (crescimento de apenas
5%), enquanto o ndice de produto aumentou
284% na produo agrcola. A maior parte do
crescimento da produo devida s mudanas
tecnolgicas, mostrando que se produz mais
com menos recursos.
No entanto, a maioria dos produtores tem
baixa capacidade de absoro de conhecimento
e, portanto, no se beneficia necessariamente
dos ganhos de eficincia produtiva e continua
a ter acesso limitado s novas tecnologias5. O
crescimento da PTF representa os ganhos de
eficincia tecnolgica para apenas 10% dos es-
tabelecimentos agrcolas (os mais ricos), que so
responsveis por 85% do valor bruto da produ-
o. Assim, para se promover o desenvolvimento
da agricultura brasileira, ser preciso incorporar
o crescimento com a incluso produtiva.
Conforme destacam Buainain e Garcia
(2010), o Brasil autossuficiente na produo de
quase todos os produtos agrcolas, e mesmo com
a recente expanso da demanda domstica, o
Pas ainda teria potencial para atender crescen-
te demanda domstica e expandir suas exporta-
es agrcolas, sem necessariamente recorrer
abertura de novas reas. Assim, o setor agrcola
contribui para o equilbrio das contas externas

Figura 7. ndices que representam o crescimento na produo agropecuria, no uso de insumos e na PTF
(19752010) no Brasil.
Fonte: Brasil (2011).

5
Para o conceito de capacidade de absoro aplicado ao caso agrcola, confira Vieira Filho e Silveira (2011). No intuito de compreender a dinmica do
crescimento produtivo no setor agrcola por meio da introduo de inovaes, ver Vieira Filho et al. (2005).

Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014 96

do Pas e, ao mesmo tempo, para elevar o grau
de segurana alimentar da sociedade e para
reduzir a situao de pobreza e de desigualdade.
Segurana alimentar,
pobreza e desigualdade
Apesar de o Brasil ser considerado o ce-
leiro do mundo, o Pas no o maior produtor
mundial de alimentos. Em 2011, segundo dados
da Fao (2013), o maior produtor de cereais em
quantidade era a China (521 milhes de tonela-
das), seguida pelos Estados Unidos, ndia, Rssia
e Indonsia; o Brasil ocupava apenas a stima
posio (FAO, 2013). No entanto, a atividade
agropecuria brasileira desempenha importante
papel na garantia da segurana alimentar das
famlias, em especial para os pequenos produ-
tores rurais. O desempenho do setor agrcola
e do agronegcio brasileiro desde a dcada de
1970 contribuiu para a expanso dos mercados
domsticos e para a oferta mundial de alimen-
tos, com destaque para o desenvolvimento de
mercados locais, dinmica que se relaciona com
a garantia da segurana alimentar e com a redu-
o da pobreza e da desigualdade.
A segurana alimentar, quase desconhe-
cida pelos consumidores, pode ser considerada
uma importante condio para que se tenha
acesso a mercados dinmicos, alm de ter se
tornado fator decisivo de vantagens competitivas
no mercado internacional. Contudo, avaliar o
papel do comrcio externo de produtos agr-
colas na manuteno da segurana alimentar
complicado, porque outros fatores influenciam
na segurana familiar: aumento real da renda das
famlias, queda dos preos relativos dos produ-
tos agrcolas, novas prticas de cultivo, avano
tecnolgico, etc. Ademais, a demanda mundial
associada segurana alimentar, normalmente,
traduzida em normas tcnicas de comrcio
internacional, como as barreiras no tarifrias,
consideradas mais importantes do que as barrei-
ras tarifrias (Buainain; Garcia, 2010).
Cabe destacar, ainda, que em 2010 o go-
verno brasileiro estabeleceu a regulamentao
da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nu-
tricional (Losan), alm de ter institudo a Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Posan) por meio do Decreto n 7.272/2010.
O IBGE publicou, em 2004, com base
nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), o primeiro estudo sobre
segurana alimentar no Pas. Em 2009, o IBGE
apresentou uma atualizao desse estudo, o
que permitiu analisar a evoluo da condio
de segurana alimentar no Pas (IBGE, 2010)6.
Assim, a comparao entre os estudos de 2004
e 2009 permite uma viso geral da situao de
segurana alimentar dos brasileiros.
Segundo o estudo do IBGE (2010), o nme-
ro de domiclios com algum grau de insegurana
alimentar reduziu-se de 34,9%, em 2004, para
30,2% em 2009, que representava em torno de
65,6 milhes de pessoas distribudas em 17,7
milhes de domiclios. Cabe destacar que dos
domiclios com algum grau de insegurana ali-
mentar em 2009, em torno de 5% apresentavam
o grau grave, aproximadamente 3 milhes de do-
miclios. O estudo revelou ainda que 69,8% dos
domiclios 40,9 milhes estavam em situao
de segurana alimentar em 2009 (Tabela 1).
Um aspecto que merece ateno neste
estudo o fato de que na rea rural existe um
percentual maior de domiclios em situao de
insegurana alimentar em relao ao verifica-
do na rea urbana. O estudo mostrou que em
2009, na rea urbana, algo em torno de 29,4%
dos domiclios apresentavam algum grau de in-

6
O IBGE trabalhou com quatro situaes de segurana alimentar, uma verso adaptada da elaborada pelo Departamento de Agricultura dos Estados Unidos
(United States Department of Agriculture USDA): i) segurana alimentar (acesso regular e permanente a alimentos de qualidade em quantidade suficiente,
mas sem comprometer o acesso a outros bens essenciais); ii) baixa insegurana alimentar (preocupao ou incerteza quanto ao acesso aos alimentos no
futuro, qualidade inadequada dos alimentos); iii) moderada insegurana alimentar (reduo quantitativa de alimentos entre os adultos e/ou ruptura nos
padres de alimentao resultante da falta de alimentos entre os adultos); e iv) severa insegurana alimentar (reduo quantitativa dos alimentos entre as
crianas e/ou ruptura dos padres de alimentao resultante da falta de alimentos entre as crianas) (IBGE, 2010).

97 Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014

Tabela 1. Domiclios brasileiros particulares por situao de segurana alimentar em 2004 e em 2009.

2004
Total Urbana Rural
Situao dos
domiclios Absoluto Absoluto Absoluto
% % %
(mil unidades) (mil unidades) (mil unidades)
Total 51.666 100 43.671 100 7.996 100
Segurana alimentar 33.607 65,0 29.099 66,7 4.508 56,4
Insegurana alimentar 18.035 34,9 14.550 33,3 3.485 43,6
Leve 9.321 18,0 7.711 17,7 1.610 20,1
Moderada 5.123 9,9 4.012 9,2 1.111 13,9
Grave 3.592 7,0 2.827 6,5 765 9,6
2009
Total Urbana Rural
Situao dos
domiclios Absoluto Absoluto Absoluto
% % %
(mil unidades) (mil unidades) (mil unidades)
Total 58.646 100 49.882 100 8.764 100
Segurana alimentar 40.909 69,8 35.223 70,6 5.685 64,9
Insegurana alimentar 17.738 30,2 14.659 29,4 3.079 35,1
Leve 10.973 18,7 9.258 18,6 1.715 19,6
Moderada 3.834 6,5 3.082 6,2 753 8,6
Grave 2.930 5,0 2.319 4,6 611 7,0
Fonte: IBGE (2010).

segurana alimentar, enquanto o percentual de mstico. Embora a expanso da produo tenha

domiclios rurais nessa condio era de 35,1%.
A reduo do nmero de domiclios com
algum grau de situao de insegurana alimentar
pode ser atribuda, em grande medida, impor-
tante expanso da produo de alimentos, aos
efeitos da estabilizao econmica alcanada
na segunda metade da dcada de 1990 e aos
impactos diretos dos programas de transferncia
de renda implementados pelo governo brasilei-
ro, que ampliaram a renda das famlias. Merece
destaque o programa Bolsa Famlia, que ampliou
de maneira significativa a renda das famlias e o
alcance escala dos programas de transfern-
cia de renda. Alm disso, houve aumento real
do salrio mnimo desde 1994, o que elevou a
renda do mercado interno para consumo do-
contribudo para essa reduo na insegurana
alimentar dos domiclios, essa expanso foi con-
duzida pelas commodities agrcolas, como soja e
milho, produtos destinados ao mercado externo.
Desse modo, o Brasil ainda precisa melhorar o
acesso da populao produo de alimentos.
O foco dos programas de transferncia
de renda combater a pobreza em 2001, a
taxa de pobreza era de 35%, que representava
uma populao de 58,5 milhes de pessoas
em situao de pobreza7, e a taxa de extrema
pobreza era de 15,3% (25,4 milhes de pesso-
as) (IpeaData, 2013a). Por sua vez, em 2009, a
taxa de pobreza era de 21,4% (40 milhes de
pessoas), e a de extrema pobreza era de 7,3%

7
O nmero de pessoas em situao de pobreza corresponde quelas residentes em domiclios com renda domiciliar per capita inferior linha de pobreza.
Segundo Ipeadata (2013a), o valor da linha de pobreza o dobro daquele da linha de extrema pobreza, obtido por meio de uma estimativa do valor de
uma cesta de alimentos com o mnimo de calorias necessrias para suprir adequadamente uma pessoa, com base em recomendaes da FAO e da OMS.

Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014 98

(13,5 milhes)8. Para a reduo da populao em
situao de pobreza, a produo agrcola assume
importante papel complementar aos programas
de transferncia de renda. O aumento da renda
das famlias beneficiadas pelos programas de
transferncia de renda cria oportunidades para
a produo de alimentos e seu escoamento, es-
pecialmente para os pequenos produtores rurais,
que, no Brasil, para fins de poltica pblica, so
denominados agricultores familiares9.
O governo brasileiro, na tentativa de es-
timular a expanso da produo agrcola dos
produtores familiares, criou em 19951996
o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf). A principal ao
do programa disponibilizao de crdito para
investimento, custeio e comercializao a con-
dies diferenciadas para os agricultores fami-
liares. Para a safra 20122013, o Pronaf dispe
de R$ 18 bilhes (BRASIL, 2013b). No mbito
do programa, ainda esto includas as seguintes
aes: i) Seguro da Agricultura Familiar (Seaf);
ii) Programa Garantia-Safra; iii) Programa de Ga-
rantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF);
iv) Programa de Aquisio de Alimentos (PAA);
v) Programa Nacional de Alimentao Escolar
(Pnae), para estimular a compra de produtos
da agricultura familiar para a merenda escolar;
vi) Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater);
vii) Programa de Garantia de Preo Mnimo
(PGPM); e viii) aes de fomento s atividades
produtivas rurais vinculadas ao Plano Brasil Sem
Misria (BRASIL, 2013b).
Apesar de todas as aes do governo
brasileiro para elevar a renda da populao, o
Pas ainda apresenta profunda desigualdade na
distribuio de renda entre a populao e inter-
regional. O ndice de Gini brasileiro, indicador
de desigualdade na distribuio de renda, ainda
alto, embora tenha apresentado, na ltima dca-
da, importante reduo: em 2009, era de 0,542,
muito abaixo do valor alcanado em 1989, de
0,636 (IpeaDATA, 2013b). De acordo com Vieira
Filho (2013), o ndice de desigualdade produtiva
ficou em 0,89, o que indica elevada desigualda-
de. Alm disso, o Nordeste possui indicadores
piores que os do Sul e Sudeste, o que mostra
que a desigualdade de oportunidades regionais
ainda muito elevada no Brasil.
A desigualdade na distribuio da renda
nacional reflete-se tambm na rea rural tanto
na gerao de produto quanto na distribuio
das terras. O estudo de Alves e Rocha (2010)
mostra que 8,19% dos estabelecimentos rurais
no Brasil de um total de 5,17 milhes geraram
84,9% do valor bruto da produo em 2006.
Isso significa que 4,8 milhes de estabelecimen-
tos foram responsveis por apenas 15% do valor
bruto da produo gerado em 2006. Buainain e
Garcia (2013a) identificaram que 48% dos esta-
belecimentos rurais tinham rea igual ou menor
que 10 hectares10, mas esses 48% responderam
por apenas 14,2% das receitas monetrias gera-
das pelo setor em 2006. Segundo as estimativas
de Hoffmann e Ney (2010), realizadas com base
nos dados dos censos agropecurios de 1975
e 2006, o ndice de Gini de concentrao da
propriedade da terra permaneceu relativamente
constante em 0,856 no perodo. Esses dados
revelam que, alm da profunda desigualdade na
gerao de renda entre os agricultores brasileiros,
ainda existe importante e profunda desigualdade
na distribuio das terras11.

8
O governo brasileiro criou em 2011 o Plano Brasil Sem Misria para erradicar a pobreza extrema. O Plano composto por quatro grandes iniciativas:
i) incluso produtiva; ii) garantia de renda; iii) acesso a servios; e iv) busca ativa (Brasil, 2013c).
9
No Brasil, a denominao agricultor familiar est amparada pela Lei Federal n 11.326, de 24 de julho de 2006, que considera como agricultor familiar
aquele que desenvolve suas atividades na rea rural e que atende simultaneamente aos seguintes critrios: i) a propriedade rural tem rea menor ou igual a
quatro mdulos fiscais; ii) utiliza predominantemente mo de obra familiar; iii) a renda familiar originada do estabelecimento ou empreendimento rural;
e iv) a direo do estabelecimento familiar (BRASIL, 2006).
10
Um milho de estabelecimentos agropecurios tinham rea menor ou igual que dois hectares em 2006 (BUAINAIN; GARCIA, 2013a).
11
No entanto, a realizao de uma reforma agrria talvez j no tenha um impacto significativo sobre a capacidade de gerao de renda dos produtores
rurais, porque outras variveis esto em jogo. A histria recente da reforma agrria no Brasil tem revelado poucos casos de sucesso, em que o aumento ou
o acesso terra tenha elevado o bem-estar das famlias. Sobre esse tema consulte Buainain e Garcia (2013a, 2013b).

99 Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014

 Nesse contexto, o enfrentamento da
insegurana alimentar, da pobreza e das de-
sigualdades no Brasil no deve ser pautado
apenas por aes que no promovam mudanas
estruturais na sua estrutura socioeconmica.
Desse modo, as aes empregadas na poltica
comercial agrcola brasileira devem incorporar
medidas de cunho estrutural. Por exemplo, as
aes de estmulo produo e comrcio agro-
pecurio deveriam promover o desenvolvimento
de atividades que contribuam para o aumento
da produtividade, agregao de valor, reduo
de intermedirios no escoamento da produo
e profissionalizao da gesto dos estabeleci-
mentos agropecurios. Essas aes, alm de
elevarem a qualidade dos produtos, tambm
contribuiriam para aumentar o excedente para
o produtor (renda), o que abriria novas maneiras
de escoamento da produo e de melhoria do
bem-estar de toda a sociedade, em especial dos
pequenos produtores rurais brasileiros.
Gesto ambiental
Os ganhos econmicos resultantes da ex-
panso do comrcio externo so inquestionveis
considerando-se a abordagem da economia tra-
dicional. Contudo, se essa anlise incorporasse
outras variveis, como socioculturais e ecol-
gicas, talvez o aumento no grau de bem-estar
da sociedade no seria to significativo quanto
parece em termos estritamente econmicos.
Desse modo, a anlise da gesto ambiental e de
aes adotadas no mbito da poltica comercial
agrcola deve levar em conta importantes ele-
mentos que no so considerados na abordagem
tradicional. A anlise da gesto ambiental, por
exemplo, no deve estar restrita apenas ao pas
exportador de produtos agrcolas, mas sim em
mbito global; deve ter uma abordagem hols-
tica, uma vez que os impactos ambientais da
produo e do comrcio, interno ou externo,
no esto restritos s fronteiras nacionais12.
O avano das atividades por exemplo, que resultam na elevao das emisses de gases de efeito estufa no afeta apenas o pas emissor, mas todo o
12
territrio global, independentemente se todos os pases se beneficiaram dessa produo ou do comrcio.
Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014
A avaliao dos impactos da poltica
comercial agrcola sobre o relativo equilbrio
dos ecossistemas deve envolver toda a cadeia
de eventos associada produo e ao fluxo de
produtos agrcolas. A anlise deve empreender,
na medida do possvel, a internalizao dos cus-
tos ecolgicos, alm dos custos socioculturais,
envolvidos nas etapas de produo e de comer-
cializao; caso contrrio, o fluxo desses pro-
dutos gerar distores no mercado e perda do
nvel de bem-estar da sociedade. Em 2011, por
exemplo, o Brasil exportou cerca de 2 bilhes
de litros de etanol, mas importou 1,15 bilho
de litros (UNIO DA INDSTRIA DE CANA
DE ACAR, 2013), ou seja, um saldo lquido
de 850 milhes. No entanto, a movimentao
desnecessria de etanol ao redor do globo cer-
tamente resultou em um amplo conjunto de im-
pactos ambientais, como o aumento da emisso
de gases de efeito estufa, vazamento de leos
combustveis de navios e riscos de acidentes.
Ademais, a exportao de etanol tambm gerou
distoro nos preos desse produto e contribuiu
para sua falta no mercado interno, verificada
naquele perodo. Esse movimento resultou em
perda de bem-estar para a sociedade, alm de
ter elevado a degradao do sistema natural com
o aumento do consumo de combustveis fsseis
gasolina.
No Brasil, parcela significativa da frota
de veculos de passeio e alguns utilitrios tm a
opo de consumir tanto etanol quanto gasolina,
os chamados veculos bicombustveis (flexfuel).
A frota de veculos bicombustveis representa
cerca de 50% (17 milhes de veculos) da frota
total (Rozen, 2012). Assim, quando o preo
do etanol ultrapassa determinado patamar em
relao ao preo da gasolina (70%), o consumi-
dor abastece com gasolina. O problema nesse
mercado esteve associado poltica equivocada
de manter estvel o preo da gasolina. O mer-
cado investiu pouco na produo de etanol na
primeira metade da dcada de 2000 e, quando
o Pas aumentou a demanda por combustveis,
100
pelo crescimento econmico, foi obrigado a im-
portar etanol dos Estados Unidos, um paradoxo
ao se pensar na implementao do Prolcool em
meados da dcada de 1970 por causa da crise do
petrleo.
Entretanto, a poltica comercial agrcola,
tanto interna quanto externa, pode contribuir para
a melhoria do sistema de gesto ambiental como
um todo, seja em pases exportadores, seja em
importadores. Por exemplo, neste incio do sculo
21, o mercado est presenciando um retorno ao
consumo de produtos mais naturais, em especial o
consumo de produtos in natura (BUAINAIN; GAR-
CIA, 2010). Existe um crescente movimento pelo
consumo de alimentos produzidos com tcnicas
que buscam compatibilizar produo agrcola e
manuteno dos ecossistemas: produo orgnica,
agroecolgica, biodinmica, agroflorestas, etc.
A adoo desses sistemas de manejo pode
acarretar um amplo conjunto de externalidades
positivas, como o aumento das reas de proteo
ambiental e o respeito legislao ambiental. Esses
sistemas poderiam promover significativa reduo
das aes que afetam ou alteram drasticamente o
ecossistema, alm de contribuir para uma elevao
da capacidade de gerao de renda aos produto-
res. Esse sistema poderia dinamizar os mercados
locais uma vez que parcela dos produtores so
pequenos. De acordo com dados do Censo Agro-
pecurio Brasileiro de 2006 (IBGE, 2006), cerca
de 90,5 mil estabelecimentos agropecurios ado-
taram o sistema de produo caracterizado como
agricultura orgnica, tendo gerado um valor bruto
da produo de R$ 881 milhes em 2006. Apenas
5,1 mil estabelecimentos agropecurios so certifi-
cados por entidade credenciada.
Esse contexto traz tona elementos que
foram perdidos com a Revoluo Verde. Quanto
a isso, atributos que, no passado recente, perde-
ram seu valor, como os produtos orgnicos ou a
produo natural com pouco ou nenhum uso de
Veja o caso das empresas Rio de Una e Native.
13
De acordo com Oliveira (2009), as barreiras no tarifrias procuram sustentao para sua implantao em requisitos tcnicos, sanitrios, ambientais,
14
sociais, etc., cujo objetivo proteger bens de grande importncia para o Estado ou para a sociedade: segurana nacional, proteo dos ecossistemas, etc.
Esses mercados esto buscando sustentao na proposta do Pnuma de economia verde. Para mais informaes sobre economia verde, consulte a
15
coletnea de artigos publicada pela revista Poltica Ambiental (2011).
101
agroqumicos, agora so considerados importantes
fontes de agregao de valor. Embora esses seg-
mentos ainda apaream como nichos de mercado,
e restritos classe mdia alta, o que se verifica
uma tendncia de aumento do consumo desses
produtos. Essa tendncia abrir oportunidades
para agregao de valor em diversas cadeias de
produtos agrcolas. Acrescente-se ainda o aumento
ou a existncia de interesse de parcela da socie-
dade pelo turismo rural e mesmo pelo comrcio
rural, em que o consumidor compra diretamente
do produtor. No Brasil, a produo orgnica, agro-
ecolgica e biodinmica tem sido explorada no
apenas pelos agricultores familiares e pequenos
agricultores, mas tambm por grandes empresas13.
Cabe ressaltar tambm que a adoo, pelos
pases importadores, de medidas associadas ma-
nuteno da integridade dos ecossistemas de pa-
ses exportadores de produtos agrcolas contribui
de maneira significativa para elevar a qualidade do
sistema de gesto ambiental como um todo. Os pa-
ses importadores no apenas elevam as exigncias
no mbito da reduo dos impactos ambientais
da produo agropecuria, mas essas aes refle-
tem-se no sistema de gesto ambiental do prprio
pas importador. Esse tipo de instrumento con-
siderado, no mbito das relaes internacionais,
como barreiras no tarifrias14, que representam
uma forma de proteo do mercado domstico
contra as distores provocadas pelo comrcio
externo e pela falta de transparncia de polticas
internas dos pases exportadores.
O Brasil tem adotado um conjunto de
aes para reduzir o impacto da atividade
agropecuria no ecossistema, na tentativa de
aproveitar a criao dos chamados mercados
verdes15. A criao do Plano ABC (Agricultura
de Baixo Carbono), conforme a Tabela 2, busca
refletir os compromissos de reduo da emisso
de gases de efeito estufa assumidos pelo Brasil
(BRASIL, 2013a).
Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014
Tabela 2. Metas e compromisso do Plano ABC para 20102020.
rea corrente
Subprograma
(milhes de ha)
Recuperao de pastagens
40
degradadas
Integrao do sistema lavoura-
2 4
pecuria-floresta
Plantio direto 25
Fixao biolgica de nitrognio 11
Plantao de florestas 6 3
Tratamento de resduos animais - 6,9
Fonte: Brasil (2013a).
Ademais, o Pas criou vrios programas e
aes para adequar a atividade agropecuria ao
desafio posto pelo paradigma do desenvolvi-
mento sustentvel, por exemplo: i) agroenergia;
ii) produo integrada agropecuria; iii) orgnicos;
iv) integrao entre lavoura, pecuria e floresta;
v) conservao do solo e da gua; vi) plantio dire-
to na palha; vii) recuperao de reas degradadas;
viii) registro de indicao geogrfica da produo;
ix) florestas plantadas; e x) tecnologia agropecu-
ria (BRASIL, 2013a).
Por fim, avaliar os resultados dos programas
e aes criados no perodo recente pelo Pas ain-
da prematuro. Contudo, a prpria criao ou a
insero na agenda poltica da gesto ambiental
na atividade agropecuria j pode ser considera-
da um resultado desse novo ambiente institucio-
nal, caracterizado pela criao de barreiras no
tarifrias de cunho ecolgico ou ambiental pelos
pases desenvolvidos para receber produtos agro-
pecurios do Brasil. Isso significa que a expanso
ou manuteno das exportaes brasileiras de
produtos agrcolas poder elevar a qualidade dos
ecossistemas no Pas e, no limite, nos pases im-
portadores, uma vez que estes precisam justificar
a adoo de tais barreiras comerciais.
Ano XXIII No 1 Jan./Fev./Mar. 2014
Compromisso agrcola
para 20102020
rea Reduo dos gases de efeito
(milhes de ha) estufa (milhes de t de CO2 eq.)
15 83104
1822
8 1620
5,5 10
810
Gerenciamento de
4,4 milhes de m3
Consideraes finais
A atividade agropecuria, ao longo da his-
tria econmica do Brasil, tem ocupado lugar de
destaque seja como fonte de desenvolvimento,
seja como fonte de estabilizao da economia.
No perodo recente, o setor tem aliviado o dficit
externo brasileiro, e o saldo comercial manteve-
se positivo. Quanto a isso, o setor agropecurio
brasileiro apresenta papel estratgico na econo-
mia, contribuindo para a gerao de emprego
e renda, mas tambm assume papel central na
garantia da segurana alimentar, e reduo da
pobreza e da desigualdade no Pas. Ainda, o se-
tor pode contribuir de maneira significativa para
elevar a qualidade ambiental dos ecossistemas.
Vale destacar que a atividade agrcola no
pode mais ser considerada sinnimo de atraso
e pobreza. A atividade agropecuria pode ser
caracterizada como atividade moderna e al-
tamente dinmica, em especial nos principais
pases produtores, como Brasil, Estados Unidos
e Argentina. No Brasil, uma parcela reduzida dos
estabelecimentos rurais, familiares ou comerciais,
est vinculada s modernas cadeias produtivas
instaladas no Pas, caracterizadas pela elevada
eficincia na gesto da propriedade e no inten-
so uso de tecnologias. Porm, h um conjunto
extenso de estabelecimentos que apresenta
baixa eficincia na gesto e ausncia do uso de
102
tecnologias. Mesmo que o setor agropecurio
brasileiro apresente profunda heterogeneidade
em sua estrutura produtiva, o mercado nacional
ainda ocupar, nos prximos anos, papel de
destaque tanto na economia domstica quanto
na internacional.
Os mercados internacionais e o domstico
tendem a se especializar e segmentar de acordo
com as preferncias locais, permitindo o surgi-
mento de demandas especializadas de grupos
de populao, como pela faixa etria, condio
social e cultura. Desse modo, a atividade agrcola
e o agronegcio, embora tratados como setores
relacionados com a produo de commodities
ou produtos genricos com baixo valor agregado,
esto buscando a diferenciao de sua produo.
Esse movimento tem por objetivo atender s
demandas dos mais variados segmentos de mer-
cado. Ademais, a moderna produo agrcola
intensiva em conhecimento e tecnologia.
Acrescente-se a esse cenrio o desafio
posto pelo avano dos acordos no mbito do
paradigma do desenvolvimento sustentvel, que
impe a todos os setores da economia restries
quanto produo e ao uso de bens e servios
econmicos. Contudo, o setor agropecurio
brasileiro dever enfrentar grandes desafios,
porque, alm de ter que atender aos novos re-
quisitos ecolgicos de produo, necessrio
atender crescente demanda mundial por pro-
dutos agrcolas. Por isso, preparar a economia
brasileira para as metas e os desafios impostos
uma estratgia de crescimento futuro, que ter
impacto no crescimento das exportaes de
produtos agropecurios.
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