Miron Burgin (1960)

ASPECTOS ECONMICOS DEL FEDERALISMO ARGENTINO

Captulo IV El experimento unitario

El Congreso de Tucumn proclam la independencia del pas, pero no resolvi el problema de la organizacin nacional. La Constitucin de
1819 impuso al pas un sistema poltico que, aunque republicano en la forma, se pareca mucho al rgimen colonial. Reafirmaba la
supremaca de Buenos Aires, cercenaba la autonoma poltica y fiscal de las provincias, exclua al pueblo de la vida poltica nacional y
aseguraba el dominio a un grupo de hombres cuyas convicciones e inclinaciones monrquicas eran ampliamente conocidas. Las provincias
del litoral, fueron las primeras en desafiar la autoridad del Congreso y la direccin de Buenos Aires. Los jefes de la oposicin eran Estanislao
Lpez y Francisco Ramrez. En Buenos Aires, la derrota de Cepeda seal el comienzo de un perodo de confusin poltica. La situacin
poltica de Buenos Aires comenz a mostrar signos de estabilidad slo despus de la eleccin de Martn Rodrguez, quin logr asegurarse el
apoyo de los terratenientes y la benvola neutralidad de Estanislao Lpez. La crisis de 1820, lejos de resolver el problema de la organizacin
nacional, lo hizo ms complejo. Se vea ahora que la cuestin de la organizacin nacional no podra ser formulada, hasta que la economa
hubiese alcanzado cierto gradeo de estabilidad; que cualquiera que fuese la solucin que se lograse, debera tener en cuenta los intereses de
las clases que hasta entonces haban sido excluidas de la vida poltica del pas. En este aspecto la crisis inici una nueva fase en la historia del
pas. Por primera vez entraban en la escena poltica la poblacin rural, los gauchos y los chacareros, as como las clases medias y baja de la
ciudad. Esas clases dieron decidido apoyo a jefes como Ramrez, Lpez, Quiroga y otros cuyos ideales polticos y programas econmicos
estaban ms cerca de la realidad. Se coincida en general en que el pas deba continuar siendo una repblica. Pero todava quedaba por
definir ms detalladamente la forma especfica que tendra el gobierno nacional, esto era crucial porque definirlo implicaba diferentes
reacomodamientos.

Cuando Bernardino Rivadavia invita a las provincias a que enviaran representantes para integrar una asamblea constituyente, los aspectos
polticos del problema de la organizacin nacional haban cristalizado lo suficiente como para permitir el surgimiento de partidos polticos
basados ms bien en doctrinas que en influencias personales. Los unitarios sostenan que para dar al pas estabilidad poltica, era fundamental
establecer un gobierno nacional investido de amplios poderes polticos y econmicos. Las provincias quedaran reducidas a distritos
administrativos cuya autonoma, si se la permitan, sera estrechamente vigilada y fiscalizada por el gobierno central. El regionalismo,
econmico y/o poltico, era peligroso, porque inclua intereses opuestos a los de la nacin y porque perjudicaba la eficiencia y el pacfico
funcionamiento de la administracin nacional. Aunque la doctrina federalista no negaba la necesidad ni la utilidad de una autoridad poltica
central, defenda la ms amplia autonoma, poltica, econmica y fiscal para cada provincia. Ni uno ni otro contenan un cuerpo de la
doctrina econmica claramente definido y slido. Al esforzarse por detener el flujo de riquezas hacia el litoral y conservar los recursos que
todava les quedaban, las provincias entraron en una corriente de aislamiento poltico. Con respecto de la propuesta del unitarismo de
nacionalizar los ingresos derivados del comercio interior y exterior, la actitud de las provincias era uniformemente unitaria. Pero se oponan a
toda accin destinada a cercenar la autonoma fiscal de las provincias. La Constitucin de 1826 negaba a las provincias el derecho de obtener
rditos de contribuciones indirectas. El regionalismo econmico y la rivalidad interprovincial eran demasiado intensos para permitir una
solucin fcil. Las provincias se empearon en tratar de proteger sus industrias y comercio contra la competencia fornea desde el mismo
momento en que se abri el pas al comercio exterior. Los chacareros, los artesanos y los comerciantes locales estaban todos
fundamentalmente interesados en que continuara con buen xito la poltica de exclusivismo econmico. Estos grupos, cuando tuvieron que
elegir entre unitarismo y federalismo, optaron por este ltimo, por que les ofreca mayor seguridad econmica y era ms probable que
eliminara los peligros de la competencia extranjera e interprovincial. Los unitarios aunque eran minora eran un sector ms compacto y
homogneo.

En Buenos Aires los efectos de la batalla de Cepeda y la consiguiente serie de violentos cambios polticos que culminaron con la eleccin de
Martn Rodrguez, no fueron totalmente adversos. El gobierno quedo privado de su carcter nacional. Pero esto se compens con al
estabilizacin poltica del pas. Por la amplitud con que el Tratado de Pilar dejaba al gobierno al manejo del puerto. La provincia en realidad
obtena la mejor tajada del arreglo. La derrota poltica y militar se convirti en una victoria econmica y financiera. Se admita generalmente
que mientras las condiciones polticas siguieran siendo inseguras no se podra organizar ninguna asamblea nacional autnticamente
representativa. Fueron intiles los frenticos esfuerzos de Crdoba (Bustos) para evitar el fracaso del Congreso, el cual recibi el golpe final

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a principios de 1822, con la firma del Tratado del Cuadriltero, cuyo artculo 13 impeda alas provincias signatarias participar del diminuto
Congreso reunido en Crdoba . Los unitarios, que dirigan y fiscalizaban el gobierno provincial, consideraron prematura la convocatoria de
Bustos, no tanto porque creyeran que el pas se hallaba incapacitado para encarar el problema de la organizacin poltica como porque el
partido no estaba todava en condiciones de asegurar la victoria de su programa econmico y poltico. Lo que el gobierno de Buenos Aires
quera era no solamente la postergacin, sino que el Congreso Nacional se reuniese en la ciudad de Buenos Aires. El Tratado del Cuadriltero
era, desde el punto de vista unitario y dado que tenda a invalidar el Congreso de Crdoba, una sealada victoria poltica. El gobierno de
Martn Rodrguez suele sealarse como el ms notable de la historia nacional. Casi no hubo un solo sector de la economa que no haya sido
reformado. Estas reformas no se hicieron al azar; cada una de ellas formaba parte de un sistema econmico-social trazado sobre el modelo de
Europa occidental. Sus creadores eran hijos espirituales de los filsofos sociales y econmicos de Inglaterra y Francia. El bienestar del
Estado dependa del bienestar del individuo, que lo determinaba. De ah que este ltimo deba interferir lo menos posible en las actividades
econmicas del individuo. El mercantilismo daba paso al laissez faire. Con estas premisas generales construy el gobierno de Martn
Rodrguez su programa y poltica econmica. Pensando en el porvenir, el gobierno impuso a la economa reformas de las que no haba
inmediata necesidad y que ocasionaron, no poco desconcierto en el mecanismo existente de las relaciones econmicas y sociales.
Tericamente el unitarismo era liberal y democrtico, pero en la prctica se volvi aristocrtico y autoritario. Los unitarios crean que era
incumbencia de ellos ilustrar al pas, por la fuerza si fuera necesario. Comprendan que no sera posible avanzar hacia la integracin
econmica mientras el pas no tuviera capital abundante, mano de obra y la necesaria capacidad tcnica. Y como no podan obtener ni capital
ni capacidad tcnica de origen nacional en cantidad suficiente, haba que buscarlos en el exterior. Se arga que haba que abrir ampliamente
al pas al comercio exterior y a las inversiones extranjeras, y alentar la colonizacin y la inmigracin. Pero incluso con respecto al comercio
exterior los unitarios se vieron obligados a transigir casi desde el principio. La impracticabilidad del programa unitario se hizo evidente en su
poltica de industrializacin y colonizacin. La propensin de exagerar la capacidad econmica de la economa argentina se manifest una
vez ms en su poltica financiera, especialmente en el establecimiento de un Banco Central provincial y luego nacional. En una economa de
rpida expansin, el mecanismo financiero del rgimen colonial ya no era adecuado. El crdito era esencial; aliviara la escasez crnica de
capital e impondra una baja en la tasa de intereses, habitualmente alto. El buen xito del programa de reorganizacin fiscal y de
consolidacin de la deuda pblica de la provincia dependi en gran parte del grado de liquidez del mercado de capitales de Buenos Aires.
Para el Ministro de Gobierno la alternativa era aumentar los impuestos o aumentar la produccin mediante la expansin del crdito. Otra
consideracin que desde el punto de vista unitario favoreca el establecimiento de un Banco Central era que ese Banco, con sucursales en
todas las provincias, sera un factor para la unificacin poltica del pas. El Banco fue concebido tambin como un medio de fiscalizacin
poltica. Desde el punto de vista unitario, el Banco se convertira en la fuerza motriz del crecimiento industrial de la nacin. Ni el Banco de la
Provincia de Buenos Aires ni el Nacional tuvieron la oportunidad de probar o refutar la tesis unitaria. Ninguno de los dos logr movilizar
grandes porciones de los recursos capitalistas del pas. El hecho de que no hubiese cumplido otra finalidad que la de proveer fondos a la
tesorera convirti en insignificante su utilidad como factor del desarrollo econmico. Por otra parte las operaciones de crdito del Banco
estaban limitadas por ley a noventa das con pagar. No poda ofrecer crditos a las industrias cuyo perodo de produccin exceda los tres
meses, como la industria ganadera y la agricultura. Segn la concepcin unitaria del desarrollo econmico el papel preponderante lo
desempeaba el comercio, y no la agricultura. La importancia de la industria ganadera era indiscutible. El sistema de enfiteusis reposaba en
el principio de la posesin pblica de toda la tierra que no fuera de propiedad privada, no permitindose por lo tanto la venta de tierras
pblicas, salvo con autorizacin especial de la legislatura. Esas tierras podan ser arrendadas a personas o corporaciones por un nmero
determinado de aos y por un arrendamiento fijo. Se supone que el propsito de Rivadavia y los unitarios era el de instituir un sistema de
impuesto nico de las finanzas pblicas basado en los arrendamientos y el incremento del valor de la tierra. Estos crean que el alquiler de la
tierra junto con la contribucin directa hara que la tesorera no dependiera tanto de los derechos de aduana. Estas esperanzas no se
materializaron. Por otra parte no hay razn para creer que los unitarios adjudicaran a la enfiteusis un significado social tan profundo como el
que suele asociarse con la ideologa del impuesto nico. Al gobierno le estaba prohibido por ley vender las tierras pblicas, que eran
mantenidas como garanta de los emprstitos externos e internos, lo que dio como resultado que se acumularan grandes extensiones de tierras
improductivas. Para resolver este problema de la acumulacin se proyect la ley de enfiteusis. Tampoco prohiba la ley la venta a terceras
personas de los derechos de arrendamiento. El gobierno no desconoca la posibilidad de que le ley de enfiteusis estimulara el desarrollo de
los latifundios, pero no tena ninguna objecin mientras las tierras fueran explotadas. El propsito era impedir que las grandes extensiones de
tierra fueran objeto de especulacin; y estaba convencido de que el requisito del pago de un arrendamiento refrenara cualquier tendencia que
pudiera surgir hacia el monopolio de la tierra. El programa econmico unitario tena objetivos nacionales. La nacionalizacin de los derechos
de aduana de la provincia de Buenos Aires presagiaba una accin similar con respecto a Mendoza, Tucumn, Catamarca y otros sitios. Con la
aprobacin de la ley que federalizaba la ciudad y el puerto de Buenos Aires, el proceso de unificacin qued prcticamente completado.

La oposicin federalista cristaliz rpidamente. Ahora los federales estaban obligados a examinar los postulados principales del programa
unitario y formular objeciones especficas, tanto en el Congreso Constituyente como en las provincias. Estaba de acuerdo en dejar la
solucin de los problemas econmicos al Congreso Constituyente. La cuestin constitucional dominaba a todas las dems, y era intil,
aducan los federales definir ms detalladamente el mtodo de las relaciones econmicas interprovinciales antes de haber resuelto los
problemas polticos fundamentales. Establecida la Constitucin, el principio de la autonoma provincial determinara ipso facto la estructura
econmica del pas. Este razonamiento habra sido correcto si el Congreso se hubiese dedicado exclusivamente a redactar la Constitucin.

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Pero el gobierno estableci en cambio un gobierno nacional que procedi a desarrollar un programa claramente unitario. El partido federal se
abstuvo de defender cualquier poltica econmica que supusiera uniformidad de desarrollo econmico en todo el pas. En puridad de verdad
no haba uno sino varios partidos federalistas unidos en su oposicin al sistema unitario. La poltica federalista pareca la nica capaz de
suministrar una base adecuada para la solucin de las diferencias interregionales. En Buenos Aires la oposicin al programa unitario era
fuerte en los distritos rurales, entre los ganaderos y los agricultores tanto como entre los gauchos. En la ciudad entre la clase baja y media.
Para Buenos Aires significaba la renuncia a las ventajas econmicas y financieras logradas despus de la revolucin; y para las provincias
equivala a abandonar toda esperanza de mejorar la situacin econmica. En general los hacendados y los chacareros estaban convencidos de
que con los gobiernos de Rodrguez y Rivadavia los distritos rurales no haban recibido la atencin que les corresponda. Como voceros de
los intereses comerciales de la capital, los unitarios vean poca ventaja en la adquisicin de tierras despobladas, y por ende comercialmente
sin valor ms all de la frontera india. El inters principal de los unitarios consista ms bien en extender los mercados internos y conectarlos
con Buenos Aires y otros puertos. El programa federal de desarrollo econmico, aunque mucho menos espectacular, no dejaba de ser
suficientemente serio. Postulaba la extensin territorial hacia el sur, la incorporacin de nuevas tierras a la economa. Prometa la expansin
del comercio exterior, y de que sus beneficios quedaran en la provincia en lugar de engrosar la economa nacional. Tampoco se
desinteresaba de las condiciones en que se hallaban la agricultura y la industria locales.

Diecisis meses despus de promulgada la ley de federalizacin el Congreso Constituyente se encontr a un pas hostil y se negaron en su
mayora a aceptar la Constitucin redactada por el Congreso. Rivadavia renunci, y el Congreso, despus de poner la presidencia en manos
de Vicente Lpez, declar su disolucin. Lpez en cuatro das, convencido del derrumbe del rgimen unitario, pidi a Dorrego, jefe
parlamentario del partido federal, que asumiera las funciones de gobernador de la reconstituida provincia de Buenos Aires. Fue la primera
gran victoria del federalismo porteo. La autonoma provincial, como la aduana, eran el motor principal contra el programa unitario, de
posibles progresos a largo plazo. La federalizacin de la ciudad implicaba la prdida de una importante parte de las riquezas de la provincia,
con ms del 50% de la fuerza de trabajo, sus instituciones y sus ingresos pblicos. A las dems provincias en tanto, el programa unitario
tampoco les atraa demasiado, por la liberalizacin econmica que propona, lo que no ajustaba a las diferentes realidades y necesidades
provinciales. En su puja por el poder pblico los federales apelaron principalmente a los intereses inmediatos del pueblo. En la capital, el
partido federal levanto la bandera de la democracia, y con se demanda de gobierno popular elegido por sufragio universal masculino logr
reclutar numerosos partidarios entre las clases bajas. En opinin de Dorrego la organizacin federal del Estado era la nica que poda
asegurar el pleno desarrollo de las posibilidades econmicas del pas con la ms amplia democracia. Dorrego ocup el cargo, durante 17
meses, lapso en el que los problemas econmicos y financieros y la guerra con Brasil hicieron pasar a segundo trmino la cuestin de la
organizacin nacional. Logr perfeccionar la ley de enfiteusis de las tierras pastoriles y poner las tierras agrcolas bajo un sistema similar.
Logr superar algunas de las dificultades financieras: pero no tuvo ni la oportunidad ni los medios para poner a prueba sus planes de
reconstruccin poltica y econmica. La revuelta de los unitarios encabezada por Lavalle, a la que sigui la ejecucin de Dorrego, hizo
imposible la reconciliacin y cooperacin de los dos partidos. Dentro del partido la direccin paso a Juan Manuel de Rosas, quien como jefe
de las milicias rurales, dirigi las operaciones militares y polticas contra los unitarios. El partido federal obtuvo de ese modo la segunda gran
victoria. La solucin del problema de la organizacin nacional se hizo ms difcil, porque el federalismo porteo aument su poder y se sinti
menos inclinado a entenderse con las dems provincias de la Confederacin.