Col 30 Anios EstrategiasPlanesDeDesarrolloAgro

Estrategias y planes de desarrollo agropecuario en Bolivia
La construccin de la ruta del desarrollo sectorial

(1942-2013)
Jorge Albarracn Deker
Estrategias y planes
de desarrollo
agropecuario en Bolivia
La construccin de la ruta
del desarrollo sectorial
Estrategias y planes de desarrollo agropecuario en Bolivia.
La construccin de la ruta del desarrollo sectorial (1942-2013)
coleccin 30 aniversario
El Postgrado en Ciencias del Desarrollo es el primer postgrado en la Universidad Mayor

de San Andrs (umsa) especializado en estudios del desarrollo; por su carcter multidis-
ciplinario depende del Vicerrectorado de la umsa. Tiene como misin formar recursos
humanos para el desarrollo y contribuir a travs de la investigacin y la interaccin so-
cial al debate acadmico e intelectual en torno a los desafos que experimenta Bolivia y
Amrica Latina, en el marco del rigor profesional y el pluralismo terico y poltico y al
amparo de los compromisos democrticos, populares y emancipatorios de la universidad
pblica boliviana.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad

del autor y no comprometen al cides.
Coordinacin de la publicacin: Patricia Urquieta C.

Cuidado de la edicin: Virginia Ailln
Portada: Coleccin cides 30 aos
Jorge Albarracn Deker, 2015

cides-umsa / Plural editores, 2015
Primera edicin: mayo de 2015
dl: 4-1-1966-15
isbn: 978-99954-1-655-3
Produccin:
Plural editores
Av. Ecuador 2337 esq. Calle Rosendo Gutirrez
Telfono 2411018 / Casilla 5097 / La Paz, Bolivia
Email: plural@plural.bo / www.plural.bo
Impreso en Bolivia
ndice
cides: 30 aos de vida institucional............................................................ 11
Prlogo por Jos Nuez del Prado................................................................. 15
captulo i
La construccin de la ruta de desarrollo agropecuario:
teoras y modelos
1. Qu se entiende por ruta de desarrollo?.............................................. 20

2. Antecedentes histricos del rol e importancia de la agricultura
en la teora econmica............................................................................ 23
3. Teoras y corrientes de la economa del desarrollo............................... 31
3.1. La teora de la modernizacin........................................................ 32
3.2. La teora estructuralista del desarrollo.......................................... 35
3.3. La teora neomarxista del desarrollo.............................................. 38
3.4. El debate sobre el futuro del campesinado.................................... 41
3.5. La teora neoliberal del desarrollo................................................. 46
3.6. Las teoras alternativas del desarrollo............................................ 47
3.7. Vivir Bien o Buen Vivir.................................................................. 51
4. Modelos de desarrollo agropecuario basados en las fuentes
de crecimiento........................................................................................ 56
4.1. Modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos...... 56
4.2. Modelo de conservacin................................................................. 58
4.3. Modelo de impacto urbano-industrial o de localizacin............... 60
4.4. Modelo de difusin......................................................................... 62
6 estrategias y planes de desarrollo agropecuario en bolivia
4.5. Modelo de los insumos de alto rendimiento o altos resultados..... 64

4.6. Modelo de innovacin inducida..................................................... 68
4.7. Modelo de desarrollo sostenible.................................................... 72
4.8. Agroecologa, agricultura orgnica y agricultura ecolgica.......... 74
captulo ii
Anlisis de las estrategias y planes de desarrollo nacional
y agropecuario del estado boliviano
1. Diagnstico del sector agropecuario en las estrategias y planes........... 80

1.1. Los problemas que destacan las estrategias y los planes................ 80
Plan Bohan (1942)................................................................ 80
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno
de la Revolucin Nacional, pipegrn (1955)...................... 81
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social,
pndes (1962-1971) o Plan Decenal.................................... 81
Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social,
pbdes (1963-1964).............................................................. 83
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional,
esedn (1971-1991)............................................................. 86
Plan Quinquenal Agropecuario, pqa (1976-1980)............. 88
Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo,
pnrd (1984-1987)............................................................... 92
Estrategia de Desarrollo Econmico y Social,
edes (1989-2000)................................................................ 95
Estrategia Nacional de Desarrollo, end (1992-2000)........ 97
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro,
etpa (1994-2000)................................................................. 99
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural,
pndar (1999)....................................................................... 102
Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural,
endar (2002-2007)............................................................. 106
Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal, prrayf
(2008-2012).......................................................................... 109
1.2. Ejes temticos de las estrategias y planes nacionales..................... 111
1.3. Modelos, teoras y enfoques en los diagnsticos........................... 113
1.4. Comentarios finales sobre los diagnsticos del sector
agropecuario................................................................................... 121
2. Metodologa: actores y autores institucionales responsables
de la elaboracin de las estrategias y planes.......................................... 121
ndice 7

de la Revolucin Nacional, pipegrn (1955)................................ 122
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Bolivia,
pndes (1962-1971)........................................................................ 122
Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social, pbdes
(1963-1964).................................................................................... 122
esedn (1971-1991)........................................................................ 123
Plan Quinquenal Agropecuario, pqa (1976-1980)....................... 125
Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo, pnrd
(1984-1987).................................................................................... 126
Estrategia de Desarrollo Econmico y Social, edes
(1989-2000).................................................................................... 126
Estrategia Nacional de Desarrollo, end (1992-2000).................. 127
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro, etpa
(1996-2000).................................................................................... 128
pndar (1999)................................................................................. 128
endar (2003-2007)....................................................................... 129
Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal, prrayf
(2008-2012).................................................................................... 130
2.1. Anlisis general de las metodologas y actores participantes......... 131
3. Las rutas de desarrollo........................................................................... 134
3.1. Las rutas de desarrollo propuestas en las estrategias
y planes nacionales.......................................................................... 135
Plan Bohan (1942)................................................................ 135
de la Revolucin Nacional, pipegrn (1955)...................... 137
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social
de Bolivia, pndes (1962-1971) .......................................... 140
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo
Socioeconmico Nacional, esedn (1971-1991)................. 146
Plan Quinquenal Agropecuario, pqa (1976-1980)............. 155
Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo,
pnrd (1984-1987)............................................................... 159
Estrategia de Desarrollo Econmico y Social,
edes (1989-2000)................................................................ 165
Estrategia Nacional de Desarrollo, end (1992-2000)........ 170
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro,
etpa (1996-2000)................................................................. 175

pndar (1999)....................................................................... 182
Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario
y Rural, endar (2003-2007)............................................... 189
Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal,
prrayf (2008-2012)............................................................. 196
3.2. Promulgacin de leyes sobre desarrollo agropecuario
y recursos naturales entre 2011 y 2013.......................................... 203
3.3. Comentarios finales sobre las rutas de desarrollo.......................... 206
4. Anlisis de los resultados, efectos e impactos de las estrategias
y planes de desarrollo agropecuario....................................................... 210
4.1. Importancia del sector agropecuario en la economa nacional..... 211
4.2. Expansin de la frontera agrcola................................................... 213
4.3. Produccin...................................................................................... 221
4.4. Productividad.................................................................................. 224
4.5. Cambios en la estructura ganadera................................................ 239
4.6. Tenencia de la tierra....................................................................... 243
4.7. Sustitucin de importaciones......................................................... 249
4.8. Variacin del ingreso...................................................................... 252
4.9. Comentarios finales sobre los resultados, efectos e impactos....... 255
captulo iii
Factores que han influido en la construccin e implementacin
de las estrategias y planes
1. Cambio y continuidad de los gobiernos................................................ 262

de la Revolucin Nacional, pipegrn (1955-1960)....................... 262
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social,
pndes (1962-1971)........................................................................ 263
esedn (1971-1991)........................................................................ 264
(1984-1987).................................................................................... 266
(1989-2000).................................................................................... 267
Estrategia Nacional de Desarrollo, end (19922000).................. 268
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro, etpa
(1996-2000).................................................................................... 268
ndice 9
Plan General de Desarrollo Econmico y Social, pgdes

(1997-2002) ................................................................................... 268
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, pndar
(1999-2004).................................................................................... 269
endar (2003-2007)....................................................................... 269
Plan Nacional de Desarrollo, pnd (2007-2011) y Plan de la
Revolucin Agraria, Rural y Forestal, prrayf (2007-2012)......... 270
1.1. Comentarios sobre los cambios y continuidad de los gobiernos... 270
2. Continuidad en el diseo e implementacin de las polticas................ 272
de la Revolucin Nacional, pipegrn (1955-1960)....................... 274
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social, pndes
(1962-1971).................................................................................... 274
esedn (1971-1991)........................................................................ 276
(1984-1987).................................................................................... 279
(1989-2000).................................................................................... 281
Estrategia Nacional de Desarrollo, end (1992-2000).................. 283
Estrategia para la Transformacin Productiva del Agro,
etpa (1996-2000) .......................................................................... 285
pndar (1999-2004)....................................................................... 287
endar (2003-2007)....................................................................... 288
Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal, prrayf
(2007-2012).................................................................................... 289
3. La promulgacin de leyes entre los aos 2011 y 2013 ......................... 290
4. Anlisis global del diseo y continuidad de las polticas....................... 291
5. Escasa inversin y disponibilidad de recursos....................................... 300
5.1. La persistente denuncia de la falta de recursos
para las estrategias y planes............................................................ 301
5.2. Inversiones realizadas en el sector agropecuario........................... 305
5.3. Elaboracin de estrategias y planes en base a programas
o fondos de inversin comprometidos........................................... 307
5.4. Ajustes monetarios.......................................................................... 309
5.5. Comentarios finales sobre la falta de inversin en el sector
agropecuario................................................................................... 311
6. Intereses y enfoques del tipo de cooperacin........................................ 313

6.1. Estrategias y planes en el marco de la cooperacin....................... 314
6.2. Comentarios finales a los intereses y el tipo de cooperacin
internacional................................................................................... 320
7. Presin e inters de actores y grupos de poder..................................... 321
7.1. Relaciones entre los actores y el Estado
en el perodo 1953-1985................................................................ 322
7.1.1. Relaciones Estado-campesinos............................................ 323
7.1.2. Relaciones Estado-empresarios........................................... 327
7.2. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo
1985-2006....................................................................................... 331
7.2.1. Relaciones Estado-campesinos e indgenas......................... 333
7.2.2. Relaciones Estado-empresarios........................................... 336
7.3. Relaciones entre los actores y el Estado 2006-2012...................... 338
7.4. Anlisis global de los actores del sector agropecuario................... 342
8. Debilidad institucional........................................................................... 345
8.1. Instituciones.................................................................................... 345
8.2. La institucionalidad en el perodo 1953-1985............................... 347
8.2.1. Manejo clientelar e injerencia poltica
en las instituciones................................................................ 348
8.2.2. Debilidad institucional......................................................... 351
8.2.3. Creacin y fortalecimiento de la institucionalidad
sectorial................................................................................. 352
8.3. La institucionalidad en el perodo 1985-2006................................ 354
8.3.1. Manejo clientelar e injerencia poltica
en las instituciones................................................................ 355
8.3.3. Creacin y fortalecimiento de la institucionalidad
sectorial................................................................................. 357
8.4. La institucionalidad en el perodo 2006-2012............................... 359
8.4.1. Manejo clientelar e injerencia poltica en las instituciones. 359
8.4.3. Creacin y fortalecimiento de la institucionalidad sectorial 360
8.5. Articulacin y desarticulacin de las unidades centralizadas
y descentralizadas........................................................................... 362
8.6. Fomento al desarrollo econmico agropecuario: relaciones
Estado-economa............................................................................ 364
8.7. Comentarios finales al tema institucional...................................... 367
Bibliografa................................................................................................... 371
cides: 30 aos de vida institucional
El Postgrado en Ciencias del Desarrollo de la Universidad Mayor de San Andrs,

cides, naci en 1984 como resultado de la lcida iniciativa de autoridades uni-
versitarias que dieron cuerpo a la primera unidad acadmica multidisciplinaria
de postgrado en el pas, articulada alrededor de la problemtica del desarrollo.
A tres dcadas de entonces, no es difcil rememorar la importancia funda-
mental de aquel momento, que evoca una profunda conviccin con relacin al
trabajo acadmico universitario marcado, a su vez, por un gran compromiso con
el destino del pas, visto desde los ojos de su intelectualidad.
Uno y otro aspecto son decisivos para una nacin que busca comprenderse
a s misma y desplegar sus anhelos en el concierto internacional, sin renunciar
a su especificidad histrica y cultural. Con ese propsito, el trabajo acadmico
universitario se ubica en la franja ms decisiva de las intermediaciones que ha
producido la sociedad moderna, pues implica una forma de produccin de sentido
que toda sociedad requiere para cohesionarse como comunidad de destino. El
conocimiento acadmico universitario es, as, un factor constitutivo de la nacin
para que sta, sobre la base de sus condiciones particulares, trascienda los obs-
tculos que impiden su consolidacin, a partir de una relacin suficientemente
consistente entre Estado y sociedad.
De ese legado est imbuido el trabajo que realiza la comunidad acadmica del
cides. Varios han sido los frutos que hasta ahora se han logrado. El ms impor-
tante, haber trazado una estructura institucional en la que converge una pluralidad
de perspectivas tericas, imprescindibles para alcanzar una mejor y ms completa
comprensin de la realidad nacional y regional. El trabajo interdisciplinario es un
complemento sustancial que, a partir de las diferentes fuentes explicativas a las
que apela, permite producir una mirada cabal de las interconexiones existentes
en torno a las problemticas de la realidad. El objeto del desarrollo exige que

ambos componentes pluralismo e interdisciplina estn rutinariamente activos
en la reflexin, lo que la institucin ha logrado formalizar a travs del espritu
participativo que imprime en sus polticas, en gran medida gracias a la gran dis-
ponibilidad individual y colectiva desplegada en su seno.
Como resultado de ello, el cides se ha convertido en un referente medu-
lar para la formacin y la investigacin en el pas, y ha formado un importante
contingente de recursos humanos que se desempean con solvencia en la gestin
pblica, el trabajo docente y la investigacin. Al mismo tiempo, ha producido un
caudal de investigaciones que forman parte fundamental del acervo intelectual
nacional. Y, finalmente, con el nimo de visibilizar el debate, ha puesto a dispo-
sicin de la colectividad lo mejor de sus logros. Ms de 70 libros testimonian ese
esfuerzo, refrendado por la persistencia con la que se ha mantenido Umbrales, la
revista semestral de la institucin y las decenas de eventos pblicos organizados.
En los ltimos aos, se ha sumado a ello una nueva forma de producir conoci-
miento, alentando la relacin entre investigacin y accin y su derivacin en la
poltica pblica, que es el modo ms concreto de la interaccin del Estado con
la sociedad. Como aadidura, la institucin ha contribuido a la construccin de
un tejido interuniversitario internacional que nutre la perspectiva del trabajo
acadmico, amplificando sus desafos y posibilidades.
Dos consideraciones acompaaron este proceso: una, orientada a preservar los
pilares que dieron fundamento al trabajo institucional; la otra, a proyectar su hori-
zonte al calor de los desafos que trae el conocimiento en permanente recreacin
y los que el propio pas se va proponiendo en el curso de sus procesos histricos.
En esa direccin, el trabajo del cides est basado en un esfuerzo permanente
de actualizacin, lo que significa poner en la palestra los grandes problemas que
acechan a una sociedad en movimiento. Desde ese punto de vista, salta a la vista,
como contribucin sustantiva, la crtica a los modelos de desarrollo cuya nica
finalidad ha sido expandir las finalidades utilitaristas de la modernizacin. En
consecuencia, la institucin trabaja arduamente desde un enfoque comprometido
con la emancipacin, habida cuenta de las bsquedas en las que estn empeadas
las colectividades, hoy por hoy con enorme evidencia simblica y discursiva.
Ese compromiso est apuntalado por los valores de la democracia intercul-
tural, el pluralismo terico y la libertad poltica, soportes con los que es posible
construir un pensamiento autnomo. Razn por la cual el cides reivindica su
identidad pblica y muestra una vocacin orientada a los intereses generales de la
sociedad, exenta consecuentemente de sujeciones que no sean las acadmicas,
asumiendo sin embargo el importante significado poltico que ello entraa.
Lograr ese caudal de objetivos da cuenta de lo que es posible hacer cuando
la predisposicin para actuar es superior a las circunstancias. En ese sentido, el
trabajo colectivo y la capacidad creadora son un legado que la institucin tambin
cides: 30 aos de vida institucional 13
atesora como parte de las evocaciones comunitarias a las que nos remite la historia
cultural en el pas.
La conmemoracin de las tres dcadas del cides es un buen momento para
dar cuenta de todo ello. Sin embargo, adems de ser una remembranza, este
hecho tambin reafirma la conviccin de esta comunidad acadmica sobre el
valor del trabajo intelectual y el conocimiento para apuntalar a la nacin y sus
valores democrticos, en el presente y en el futuro. Por eso, los 30 aos de esta
institucin son un motivo para honrar a la comunidad acadmica boliviana, en
especial la que se ha involucrado con la universidad pblica y con este postgrado.
De la misma manera, es un homenaje al esfuerzo que despliegan los estudiantes
universitarios de postgrado, con una vocacin que no siempre es bien acogida por
el pas, privado de la enorme energa disponible de la que aquellos son portadores
para contribuir a la reforma de la sociedad.
La coleccin de publicaciones que se recogen en este aniversario es resultado
tanto de investigaciones realizadas por docentes-investigadores de la institucin
como por colegas que han tenido un contacto fluido con los quehaceres que aqu
se despliegan. Son producto de la vinculacin interinstitucional que el cides ha
generado para que afloren, se reproduzcan y se ensamblen los fines ms nobles
que estn detrs de todo trabajo intelectual, cuando ste se pone al servicio del
bienestar de los pueblos.
El libro que el lector tiene en sus manos, Estrategias y planes de desarrollo agro-
pecuario en Bolivia. La construccin de la ruta del desarrollo sectorial (1942-2013), de
Jorge Albarracn Deker, es resultado de su tesis doctoral, enfocada en visibilizar
los enormes grados de precariedad institucional en los que se debate la planifi-
cacin del desarrollo rural y agropecuario en Bolivia. Para dar cuenta de ello, el
autor se sumerge en la historia institucional de las polticas pblicas que atingen
a este sector desde 1942 hasta 2013. En su anlisis demuestra que en ese perodo
no han variado las prcticas de improvisacin que caracterizan a la estatalidad,
que se fundan en el profundo desconocimiento de la realidad de gestores pblico
que tienen autoridad en esta y otras materias. En ese sentido, adems de ofrecer
abundante informacin acerca de la especificidad temtica, este libro es un buen
referente sobre el modo en que se construye la cultura de la planificacin en el
pas y las motivaciones reales que la orientan.
Cecilia Salazar de la Torre

Directora cides-umsa
Prlogo
En las pginas de este libro, el lector, seguramente especializado, encontrar un

esfuerzo por integrar varias perspectivas relativas al desarrollo agropecuario y
su planificacin, plasmadas en estrategias y planes de nuestro pas, en el periodo
1942-2013. Este desafo no es fcil. Con anterioridad circularon algunos trabajos
importantes abarcando algunas partes, componentes, facetas o perodos respecto
a esta temtica. Sin embargo, el aporte de hilvanar piezas fundamentales de una
realidad compleja y hasta turbulenta hay que valorarlo en su verdadera dimensin.
Algunas de las secciones de este libro estn dedicadas a la construccin de la
ruta del desarrollo agropecuario con base en las teoras y modelos, como el modelo
de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, el de la conservacin, el del
impacto urbano-industrial o de la localizacin, el de la difusin de los insumos
de alto rendimiento o resultados, y el de innovacin inducida y de desarrollo
sostenible. En el anlisis comparativo de estos modelos, el autor abunda en deta-
lles sobre agroecologa, agricultura orgnica y agricultura ecolgica. El esfuerzo
terico, la constatacin emprica a travs de rigurosas series estadsticas, los
enfoques metodolgicos y el instrumental utilizado para mostrar los principales
rasgos que perturbaron la implementacin de rutas de planificacin de beneficio
para el pas, no estn desarticulados. Todo lo contrario, el esfuerzo y el aporte de
este texto se sustentan en una praxis meritoria del autor.
En la actualidad hay algunos medios y facilidades para investigar, escribir,
publicar y difundir ideas sobre diferentes temticas. Para el caso del desarrollo y
la planificacin agropecuaria y rural, estos aportes se plasman en libros y otros
formatos. Son esfuerzos destacables que generalmente se emprenden a partir de la
iniciativa y la auto exigencia de aportar, sea antes o iniciada ya la vida profesional
e intelectual. El caso que nos ocupa supera dichas situaciones porque, a pesar de
la juventud del autor, su trabajo representa el valor agregado a una importante

experiencia madurada a la luz de una acumulacin de desafos prcticos que me
toc conocer, observar y, en algunos casos, compartir y acompaar.
Jorge Albarracn Deker se interes precozmente en el enfoque agroecolgico.
Enriqueciendo su carrera de agrnomo, se insert oportunamente como postgra-
duante en una de las primeras generaciones de la Maestra de Desarrollo Agrario,
para posteriormente obtener su doctorado en el Postgrado en Ciencias del Desarro-
llo de la Universidad Mayor de San Andrs (cides-umsa), destacndose en su ren-
dimiento y alcanzando reconocimiento de excelencia. Despus, cubriendo exigencias
y requisitos acadmicos universitarios, se incorpor a la comunidad acadmica del
mismo postgrado en su nueva condicin de docente del rea de Desarrollo Rural, de
la que despus sera su coordinador. Desde ambas situaciones ha tutorado decenas de
tesis de maestra en la misma rea y coadyuvado a la vinculacin institucional con las
organizaciones, movimientos sociales y entidades que tienen relacin con el sector.
Sus conocimientos, entrega, eficiencia, responsabilidad y aportes lo proyectaron
como Subdirector de Formacin Acadmica del cides-umsa entre 2006 y 2012.
Actualmente es el flamante coordinador de la primera versin del Doctorado en
Ciencias del Desarrollo Rural del cides. Es notable que su inquebrantable, persis-
tente y ascendente proyecto acadmico de vida le haya permitido asumir, practicar y
enriquecer el enfoque multi e interdisciplinario del cides-umsa en diversidad de
temticas del desarrollo, siempre mirando e inspirndose en la realidad agrorural
y con un espritu fisiocrtico como ya no se encuentra.
El recorrido acadmico universitario del autor, a partir del estudio perma-
nente, profundo y sistemtico del sector agropecuario y del desarrollo rural, as
como la alta gerencia y gestin acadmica del postgrado que ahora dirige, no se
desarroll en aislamiento; hubo interregnos en momentos especiales, todos muy
fructferos en diferentes actividades que involucran al sector agropecuario y al
desarrollo rural. Una veintena de Instituciones Privadas de Desarrollo y Organi-
zaciones No Gubernamentales afiliadas al Programa Campesino de Desarrollo
de la Red unitas alimentaron su crecimiento profesional a la vez que recibieron
sus servicios profesionales en planificacin, monitoreo y acompaamiento de
proyectos en recursos naturales, agricultura, ganadera y desarrollo rural integral
que se implementaron en gran parte del territorio nacional.
Como profesional realiz consultoras independientes, algunas con la empresa
atik Consultores Asociados s.r.l., especializada en desarrollo agropecuario y
rural. Tuvo una participacin importante en un diagnstico y plan sobre Pueblos
Indgenas Originarios y ha realizado decenas de estudios, diagnsticos, sistema-
tizaciones, evaluaciones de programas y proyectos de diversidad de instituciones
pblicas, privadas y de la cooperacin internacional. Debido a su destacada
participacin en la vida acadmica y todos estos mbitos vinculados al mundo
agropecuario y rural, a lo que hay que agregar una integridad y transparencia
prlogo 17
personal a toda prueba y a pesar de su conocida y probada independencia pol-

tica y partidaria, el Gobierno del presidente Evo Morales Ayma, lo ha invitado
a desempear el cargo de presidente del Banco de Desarrollo Productivo, bdp,
creado en el marco del actual proceso que vive el pas, con la intencin de
generar una innovadora experiencia de banca de inversin y banca de desarrollo,
que supere la simple mirada mercantil y comercial de la banca pblica y privada
convencionales, cargo en el que contina desde el 2010.
La intencin de brindar algunos antecedentes sobre el autor, tiene como
nico fin sintetizar una formidable experiencia y tenacidad con apego al mundo
agropecuario y rural, a sus actores, particularmente desde una perspectiva pro-
ductiva, con manejo de tcnicas e instrumentos de medicin y anlisis podra-
mos decir de manejo cualimtrico, es decir cuantitativo y cualitativo, que estn
plasmados en todos los captulos de este libro que es sustancial para quien quiera
informarse, conocer y profundizar la comprensin del pas, a partir de su mbito
mayor y ms significativo en trminos histricos y de identidad, que es el del
sector agropecuario y rural.
El libro est logrado y ha sido fruto de un esfuerzo notable, destacndose el
detalle costoso y moroso de datos e informacin. Incluye series estadsticas de
variables e indicadores, tambin flujogramas que facilitan el entendimiento y el
anlisis, a partir del tejido de variables estratgicas, algunas simples otras com-
plejas, pero todas entrelazadas armnicamente, lo que evita el desorden de los
datos y la informacin. Es un trabajo de filigrana y de enorme valor informativo,
estadstico, analtico e histrico del sector agropecuario y del desarrollo rural, que
seguramente aportar a la bibliografa y el aprendizaje del tema. Se trata, pues, de
un material indispensable para los profesionales que se desempean en el diseo
de polticas pblicas, la docencia, la consultora y la investigacin acadmica. Su
significado no solamente estriba en las secuencias historiogrficas, sino tambin en
lecciones sobre cmo debe entenderse y practicarse la planificacin agropecuaria
y rural en mbitos intrincados como son los de nuestra realidad.
Si hay que sintetizar, el libro refleja la falta de inters, voluntad poltica y
visin de estadistas y gobernantes que despreciaron al sector agropecuario y rural
y con ello a sus actores sociales e instituciones de toda naturaleza e identidad lo
que determin la falta de continuidad, desorden y anarqua en las polticas sobre
el sector. Pero tambin signific la dejadez en la secuencia de planes en relacin
a esta realidad clave para la vida del pas. Frente a esta situacin, que debe su-
perarse, el autor plantea ideas sugerentes e inteligentes a partir de un recorrido
profesional impecable que se debera imitar.
Nos enaltecemos de ser parte de su experiencia y de haber merecido la invi-
tacin del autor para esta apertura a la lectura de su nuevo libro.
Jos Nuez del Prado

captulo i
La construccin de la ruta de desarrollo

agropecuario: teoras y modelos
El propsito de la presentacin y anlisis de las teoras de la economa del

desarrollo es mostrar el peso significativo que tienen al planificar y proyectar
el desarrollo. En este marco, paralelamente a la presentacin de las diferentes
corrientes de la economa, se identifican los principales supuestos, elementos
y factores sobre los cuales se basan estas corrientes, los que posteriormente se
constituyen en la base para interpretar las tendencias y la lgica que est presente
en las rutas de desarrollo agropecuario1 que se han construido.
El desafo de reflexionar sobre la influencia de las teoras en los procesos de
planificacin implica ver ms all de la planificacin misma; se trata de identificar
los efectos explcitos o implcitos de las corrientes tericas y modelos econmi-
cos, sociales, culturales, ambientales, etc., en el desarrollo del sector agropecuario.
As, en este captulo se pretende responder a las preguntas: cules son los
supuestos, factores y elementos sobre los cuales se desarrollan y construyen las
diferentes teoras y modelos de desarrollo agropecuario y rural? y, cul es la rela-
cin de las teoras y modelos de desarrollo agropecuario con el proceso histrico
del desarrollo agropecuario de Bolivia?
Como se observa en el siguiente grfico, la planificacin del sector agrope-
cuario ha estado siempre influida por planteamientos tericos, los que, asumidos
por los Gobiernos de turno, define polticas y lineamientos para la definicin de
estrategias y planes.
1 Los conceptos de agricultura y agropecuaria se manejan como sinnimos. La literatura es-

pecializada (Ruttan, 1989; Staatz, 1991; Paz, 1997) considera a la pecuaria como parte de la
agricultura. A esto denominamos agropecuaria en este documento.
Grfico 1.1
Influencia de las corrientes tericas en la construccin de planes y estrategias
Marco terico
Corrientes, Teoras
y conceptual
de la Economa del Planificacin
Desarrollo
Normas
Procedimientos
Metodologas
Estrategias Tcnicas
Planes
Modelos
Enfoques
Tipos:
Centralizada
Descentralizada
Ruta de
desarrollo
Decisiones
Polticas
Econmicas
Sociales
Fuente: Elaboracin propia
1. Qu se entiende por ruta de desarrollo?
Al planificar, una sociedad y su economa disponen de diversas rutas para gene-

rar un cambio tcnico en la agricultura y con ello pueden dar respuestas a las
restricciones locales del desarrollo agrcola. Por ejemplo, una oferta de tierras
inelstica puede ser contrarrestada con los adelantos de la tecnologa biolgica;
del mismo modo, las restricciones impuestas por una oferta inelstica de mano de
obra pueden ser contrarrestadas con los adelantos de la tecnologa mecanizada.
Segn Hayami y Ruttan (1989),
[la capacidad de un pas] para alcanzar un rpido crecimiento de la productividad y la

produccin agrcola, parece depender de su capacidad para elegir de manera eficiente
entre las rutas y opciones que se presentan. La incapacidad para escoger una ruta que
efectivamente distienda las restricciones impuestas al crecimiento, puede deprimir
todo el proceso de desarrollo agrcola y econmico. Una teora efectiva del desarrollo
agrcola debe incluir el mecanismo por el cual la sociedad escoge una ruta ptima de
cambio tecnolgico en la agricultura.
la construccin de la ruta de desarrollo agropecuario: teoras y modelos 21
De este modo, por ruta de desarrollo se entiende la seleccin de un camino

o estrategia ingeniosa que prioriza una opcin de un conjunto de diferentes
posibilidades para procurar el desarrollo que se persigue. Esta ruta depende de
cambios tcnicos e institucionales que llevan al crecimiento de la produccin y
la productividad.
La construccin de la ruta de desarrollo implica la formulacin de estrate-
gias que permitan incorporar y/o generar avances para facilitar la sustitucin de
factores relativamente escasos (y por ende caros) de la economa, por otros rela-
tivamente abundantes (y por ende baratos). Una consideracin importante es que
las tcnicas, tales como las prcticas de cultivos o semillas, no son sustitutas de la
mano de obra o la tierra en s misma. En todo caso son los insumos que actan
como catalizadores que facilitan la sustitucin de los factores menos escasos por
los relativamente escasos.
Hayami y Ruttan (1989) citando a Hicks denominan ahorradoras de mano
de obra a las tcnicas destinadas a facilitar la sustitucin de mano de obra por
otros insumos, y ahorradoras de tierra a las tcnicas destinadas a facilitar la
sustitucin de la tierra por otros insumos. En la agricultura, y por lo tanto en el
modelo de construccin de la ruta de desarrollo, dos clases de tecnologa corres-
ponden a esta taxonoma:
a) La tecnologa mecnica, ahorradora de mano de obra, busca facilitar la

sustitucin de la mano de obra por la energa y la maquinaria. La tierra sus-
tituye de ordinario a la mano de obra: una vez que la mecanizacin genera
mayor produccin por trabajador, la tierra suele requerir que el trabajador
cultive una superficie mayor.
La mecanizacin de la agricultura se asocia con la revolucin industrial. Se
acepta que la relativa escasez de mano de obra constituy un incentivo para
adoptar mtodos ms exhaustivos en capital. Por las caractersticas de los
procesos productivos de la agricultura, la revolucin industrial, como indi-
can Hayami y Ruttan (1989) citando a Brewster, es solo un cambio en los
implementos de la produccin sin cambios revolucionarios en los hbitos en
la produccin.
Hayami y Ruttan (1989) afirman que es razonable plantear una funcin de pro-
duccin agrcola en la que el equipo mecnico se considere primordialmente
como un sustituto de la mano de obra, y la evolucin de este equipo trate de
lograr una produccin mayor por trabajador, incrementando la superficie de
laboreo por cada trabajador.
b) La tecnologa biolgica o qumica, ahorradora de tierra, procura facilitar
la sustitucin de la tierra por la mano de obra e/o insumos industriales. Esto
suele lograrse con mayor reciclaje de la fertilidad del suelo, mediante sistemas
de conservacin ms intensivos en mano de obra; uso de fertilizantes qumicos
y prcticas de cultivos, y sistemas de administracin e insumos (insecticidas)

que permitan mejorar el rendimiento.
Actualmente el debate en la agricultura se centra en el desarrollo de los

procesos biolgicos y qumicos, considerados fundamentales, antes que la me-
canizacin o los procesos mecnicos. Generalmente las implicaciones de los
procesos biolgicos y qumicos para el desarrollo econmico y la organizacin
de la agricultura, afirman Hayami y Ruttan (1989), no son bien entendidas por
los cientficos sociales, los planificadores y los polticos.
Antes de 1960, perodo en que empieza a tener impacto la propuesta de la
Revolucin Verde, se ignoraban las innovaciones biolgicas y qumicas. Tpica-
mente, en un tratado de desarrollo econmico se haca referencia a la necesidad
de semillas nuevas y al mejoramiento de los mtodos de cultivo, sin tener una
idea clara del significado de esta terminologa.
Los adelantos de la tecnologa biolgica y qumica buscaron incrementar la
produccin por unidad de superficie, o mejorar los rendimientos de los productos
animales por unidad de alimento, o por unidad del hato mejorado. Para lograr
estos resultados fueron necesarios los siguientes elementos:
El desarrollo y manejo de los recursos tierra y agua para obtener un ambiente

ms satisfactorio para el crecimiento de las plantas.
La modificacin del ambiente mediante la adicin al suelo de fuentes org-
nicas e inorgnicas de nutrientes vegetales, a fin de estimular el crecimiento
de las plantas, y el uso de medios biolgicos y qumicos para protegerlas de
plagas y enfermedades.
La seleccin y el diseo de nuevas variedades de cultivos biolgicamente
eficientes, especficamente adaptados para responder a los elementos del
ambiente y a aquellos sujetos al control humano.
En el Grfico 1.2 se presenta el modelo y las variables que constituyen

los siguientes componentes fundamentales de la construccin de una ruta de
desarrollo:
Cambios tcnicos relacionados a:
Procesos mecnicos
Procesos biolgicos o qumicos
Cambios institucionales
Crecimiento de la produccin
Crecimiento de la productividad
Grfico 1.2
Componentes de la ruta de desarrollo
Que rutas han propuesto Fuentes de

y seguido los planes crecimiento
y estrategias
Crecimiento de
la produccin
ruta 1 Crecimiento
y desarrollo
Desarrollo agropecuario
ruta 2 tecnolgico
Desarrollo
ruta 3 Crecimiento de
la productividad
Cambio tcnico Cambio institucional
Procesos Manejo y
mecnicos Procesos biolgicos conservacin de los
y qumicos recursos naturales y
el medio ambiente
Ahorradora de Sustitucin de tierra

mano de obra
2. Antecedentes histricos del rol e importancia de la agricultura

en la teora econmica
El pensamiento econmico sobre el desarrollo es el conjunto de conocimientos

cientficos en torno al concepto de desarrollo econmico, desde el pensamiento
mercantilista hasta nuestros das. Por su parte, la economa del desarrollo puede
definirse como aquella subdisciplina cientfica que se ocupa del estudio de las
economas de los pases menos desarrollados; es decir, de las condiciones, carac-
tersticas y polticas de desarrollo econmico de dichos pases.
Si bien se suele considerar que la economa del desarrollo, como subdisciplina
cientfica, no aparece hasta despus de la Segunda Guerra Mundial, de acuerdo a
Hidalgo (1996 y 2007) y Eischer y Staatz (1991), esta especialidad acadmica de

la ciencia econmica surgi a partir de la Segunda Guerra Mundial.
La preocupacin por el desarrollo y sus distintas versiones (riqueza, prospe-
ridad material, progreso, crecimiento, etc.), as como el intento por comprender
cmo se produce para poder alcanzarlo, no es patrimonio de los economistas de
la segunda mitad del siglo xx, arranca bastante antes (Hidalgo, 1996; Eischer y
Staatz, 1991).
Son los mercantilistas italianos, espaoles, franceses, alemanes e ingleses los
genuinos pioneros del desarrollo, los primeros en ocuparse de la riqueza de las nacio-
nes. Posteriormente, los fisicratas, cuestionando los planteamientos mercantilistas
que consideraban al comercio exterior como la va para el aumento de la riqueza,
aportan su visin de cmo alcanzar mayor riqueza por medio de la agricultura.
El mayor grado de elaboracin terica de los clsicos y su preocupacin por el
progreso material y por el atraso econmico, es causa de que frecuentemente se
considere a stos y no los mercantilistas o los fisicratas como precursores de la
economa del desarrollo (Hidalgo, 1996).
Para los clsicos, el desarrollo entendido como progreso material era un
proceso acumulativo, gradual y autocontinuo que conclua al alcanzarse el estado
estacionario, y consideraban que sus elementos fundamentales eran: i) la mano
invisible y la divisin del trabajo (Smith), ii) el principio de la poblacin (Malthus)
y, iii) los rendimientos decrecientes y el fondo de salarios (Ricardo).
Los clsicos no solo se preocuparon por explicar el desarrollo econmico,
tambin estudiaron el atraso econmico. As, los elementos explicativos de este
atraso seran: i) el sistema colonial (de Smith), ii) la inexistencia de demanda
adecuada (de Malthus) y, iii) el deseo efectivo de acumulacin (de Mill).
Estos elementos de anlisis se incorporan y se hacen patentes en Bolivia, por
ejemplo, en la construccin del diagnstico y la propuesta del Plan Nacional de
Desarrollo Econmico y Social, pndes 1962-1971 y la Estrategia Socio Econmi-
ca de Desarrollo Nacional, esedn, 1971-1991. Las ideas actuales, concernientes
al papel de la agricultura en el desarrollo econmico, siguen fuertemente influi-
das por la escuela clsica, principalmente la de Adam Smith, Thomas Malthus y
David Ricardo.
No es posible entender la divisin de la economa mundial y los llamados
modelos de crecimiento y desarrollo, sin distinguir entre las actividades sujetas
a rendimientos crecientes, por un lado, y aquellas sujetas a rendimientos decre-
cientes, por otro.
Rendimientos crecientes, significan una creciente productividad del trabajo
y del ingreso per se, y la ausencia de lmites al empleo del factor trabajo, estable-
cidos por el salario (de subsistencia), mientras que los rendimientos decrecientes
significan lo opuesto.
Cuadro 1.1
Comparacin de rendimientos crecientes y decrecientes
Rendimientos crecientes Rendimientos decrecientes

Industria Agricultura y minera
Pases ricos y desarrollados Pases pobres
Smith Malthus, Ricardo, Lewis (es un modelo ricardiano clsico)
Smith reconoce que no hay margen para los rendimientos crecientes en la

agricultura. Asimismo, Norton (2004), citando a Jhonson plantea la construccin
de una ruta de desarrollo propuesta por Smith, indicando que existe
[U]na relacin significativa entre el mejoramiento de la productividad agrcola y la

riqueza de las naciones, cuando por el mejoramiento y el cultivo de la tierra, el trabajo
de una familia puede alimentar a dos familias, la labor de la mitad de la sociedad
resulta suficiente para proveer de alimento para todos. La otra mitad por lo tanto,
o al menos la mayor parte, puede ser empleada para suministrar otras cosas, o para
satisfacer las otras necesidades y antojos de la humanidad.
En efecto, si la tierra es un factor fijo de produccin, existirn rendimientos

decrecientes en el trabajo; una de las pocas leyes incontrovertibles de la economa,
tal como sentenci Keynes.
De acuerdo a Viglizzo (2001) quien cita a Nelson,1956 y Leibenstein,1957 la
visin malthusiana representa la base de la literatura del desarrollo de los modelos
de la trampa del equilibrio de bajo nivel, asociados originalmente a los modelos
de gran impulso. Por su parte, Thirlwall (2003) indica que no se ha llegado al
escenario de Malthus, debido al progreso tcnico siempre subestimado por los
pesimistas clsicos, el cual ha compensado los rendimientos decrecientes, con-
duciendo al incremento sustancial de la productividad, a travs de la tecnologa
encarnada en la Revolucin Verde.
Los clsicos estaban de acuerdo en que la acumulacin de capital era una
fuente fundamental del crecimiento:
Crecimiento = f (acumulacin de capital)
Tambin convenan en que las posibilidades para el crecimiento de la producti-

vidad en la agricultura, generadas por la divisin del trabajo y por la inversin, eran
marcadamente diferentes de las posibilidades de las manufacturas. Se crea que el
progreso de la invencin no podra contrarrestar los efectos de los rendimientos
decrecientes en la agricultura y en los sectores de recursos naturales. Por ltimo,
convenan en que la tasa salarial natural e institucionalmente determinada para

la oferta de mano de obra a largo plazo es perfectamente elstica.
Factores en los que coinciden Smith, Malthus, Ricardo y Mill
Acumulacin de capital
Divisin del trabajo
Crecimiento de la productividad
Inversin
Tasa salarial
Progreso de la invencin; no contrarresta los efectos de los rendimientos
decrecientes
La dinmica del modelo ricardiano muestra el efecto en el crecimiento de:
nueva invencin
Crecimiento = efecto = aumento de la produccin

nuevas tierras
nuevas materias primas
Ronda de crecimiento = f (invenciones nuevas o nuevos descubrimientos)
Invenciones nuevas
Nuevos descubrimientos
Aumento
Crecimiento
de la produccin
De tal modo que los supuestos y los principios sobre los cuales se desarrollan
las teoras y los modelos de desarrollo determinan las restricciones y los factores
de base de los procesos de crecimiento, tal como se advierte en siguiente cuadro:
Cuadro 1. 2
Principios, factores y bases de los procesos de crecimiento econmico
Principios Factores Bases

Rendimientos decrecientes Capital Margen extensivo: a medida que crece la poblacin
Mano de obra deben incorporarse al cultivo suelos cada vez ms po-
Tierra bres, de modo que los incrementos iguales de capital y
mano de obra producen incrementos cada vez menores
de la produccin.
Rendimientos decrecientes (formu- Capital Margen intensivo: incrementos iguales de capital y
lado por Turgot en 1767)* Mano de obra mano de obra, generan, despus de cierto punto, incre-
mentos cada vez menores de la produccin.
Pesimistas en relacin a la poten- Tecnologa El progreso de la invencin no podra contrarrestar los
cialidad del progreso tecnolgico efectos de los rendimientos decrecientes
Fuente: Elaboracin propia, en base a *Hayami y Ruttan, 1989
Los rendimientos decrecientes, producto de la aplicacin de los factores de

capital y mano de obra a una oferta inelstica de tierra, representan una restriccin
fundamental al crecimiento econmico.
Rendimientos
decrecientes
Capital
Restriccin = crecimiento econmico = oferta inelstica de tierra a =
Mano de obra
El cambio tcnico ocurrido en la agricultura ha eliminado las restricciones del

crecimiento debido a los abastos inelsticos de los recursos naturales; los resulta-
dos muestran que el costo real de la produccin agrcola ha bajado a pesar de las
restricciones del recurso tierra, contra lo que pronosticaba el modelo ricardiano
(Hayami y Ruttan, 1989).
En el modelo de Ricardo (Hayami y Ruttan, 1989), la acumulacin de ca-
pital est determinada por los beneficios, pero stos se reducen por los salarios
de subsistencia y las rentas pagadas a los propietarios de la tierra, las cuales se
incrementan tanto como aumentan los precios de los alimentos, gracias a los
rendimientos decrecientes de la tierra y a los costos marginales crecientes. En la
medida que la tasa de beneficios en la agricultura cae, el capital se desplaza hacia
la industria. En la industria los beneficios se comprimen como consecuencia del
incremento de los salarios de subsistencia en trminos de los alimentos. El mo-
delo de Lewis (1978) es un modelo ricardiano clsico, pero en el que el salario
industrial permanece igual mientras exista el exceso de trabajo.
Cuadro 1.3
Comparacin entre Ricardo y Marx sobre el rendimiento
Autor modelo Factor Principio o supuesto superado

Ricardo Cambio tcnico Restricciones del crecimiento debido a los abastos inelsticos de
los recursos naturales.
Marx Tecnologa y cambios es- A diferencia de los economistas clsicos, Marx consideraba los
tructurales rendimientos decrecientes a escala como una fuente importante del
crecimiento en el sector agrcola al igual que en el sector industrial.
Considera al cambio tecnolgico como una fuente primordial del
cambio institucional.
Fuente: Elaboracin propia, en base a Hayami y Ruttan, 1989
Smith consideraba que el sistema colonial y el marco institucional eran los

principales obstculos al desarrollo de los pases. Estos elementos luego son reto-
mados en las teoras de la economa del desarrollo, de las dcadas de los 60 y 70
del siglo xx, que definen, en gran medida, los sistemas y las posiciones polticas
de la planificacin.
El sistema colonial y el marco institucional, se retoman nuevamente en
Bolivia como una caracterstica relevante en la elaboracin del Plan Nacional de
Desarrollo (pnd, 2007), del Gobierno del mas,2 donde se plantea el desmontaje
y la descolonizacin del sistema institucional como elementos bsicos del proceso
revolucionario y de desarrollo.
Malthus tena su propia concepcin del atraso econmico y su planteamiento
puede resumirse en cinco ideas fundamentales:
1. La produccin se ve favorecida fundamentalmente por la acumulacin de

capital, la fertilidad del suelo y las invenciones que economizan mano de obra.
2. Para que a corto plazo el aumento de la produccin se convierta en aumento
de la riqueza, hace falta una demanda adecuada.3
3. La oferta no crea su propia demanda adecuada.
4. No es posible aumentar la riqueza de una nacin con la acumulacin proce-
dente de un bajo consumo.
5. La fertilidad del suelo no es un estmulo suficiente para hacer crecer la riqueza
permanentemente.
Para Mill, la explicacin del atraso econmico de una nacin estaba en la me-
nor intensidad del deseo efectivo de acumulacin y del deseo de ahorrar e invertir.
2 mas, Movimiento al Socialismo, partido poltico de Evo Morales Ayma, actual presidente de
Bolivia.
3 Este aspecto es uno de los temas centrales sobre los cuales se basa la propuesta de la endar
(2003-2007).
La teora de las etapas en Marx es el propio materialismo histrico, donde

el motor del cambio es la lucha de clases. A raz de la obra de Marx comienzan a
surgir las teoras del imperialismo, que supone la extensin del pensamiento de
Marx a una economa abierta.4
Otros antecedentes estn en las obras de dos escuelas de pensamiento, a las que
suele prestarse escasa atencin pero cuya relevancia es significativa (Hidalgo, 1996).
De acuerdo a este autor, por un lado, estaran los historicistas alemanes (Weber,
Roscher) que entendan el proceso de desarrollo como una sucesin de etapas,
por lo que elaboraron teoras de las etapas del desarrollo econmico. Por otro,
los institucionalistas norteamericanos (Thorstein, Commons) cuyas aportaciones
sobre los factores institucionales del desarrollo econmico merecen ser tenidas
en cuenta, dada su influencia en las teoras estructuralista y la de la dependencia.
As, el estructuralismo latinoamericano, como el institucionalismo, tienen muchos
elementos en comn, especialmente en lo que se refiere a la importancia de la
tecnologa en el desarrollo, y el papel de las instituciones (Gobiernos, empresas
transnacionales, tenencia de la tierra, relaciones laborales, ejercito, iglesia, etc.)
como obstaculizadoras del desarrollo.
Los autores neoclsicos (Marshall, Walras) que escribieron a finales del siglo
xix y principios del xx, dejaron de considerar el desarrollo econmico como
principal objeto de estudio, para centrarse en la satisfaccin de las necesidades
humanas con aprovechamiento ptimo de los recursos; tres ideas interrelacionadas
son la herencia neoclsica a la economa del desarrollo:
la primera, que se trata de un proceso gradual y continuo, sin cambios bruscos;

la segunda, que se trata de un proceso armonioso y acumulativo, garantizado
por los mecanismos de equilibrio automticos; y
la tercera, que hay una perspectiva optimista de las posibilidades de beneficios
del crecimiento econmico continuo, subrayada por los efectos de difusin
y transmisin del desarrollo econmico.
Los efectos de la difusin son la base, como veremos ms adelante, sobre la

que se desarrolla la teora de la modernizacin y la implementacin de modelos
y programas, que incorporan la difusin como un aspecto central del progreso y
el desarrollo agropecuario.
4 En la biografa de Gumucio Reyes, presidente de la Corporacin Boliviana de Fomento, cbf,

se puede apreciar cmo esta teora y sus efectos en la economa boliviana son preocupacin de
los parlamentarios, ya que las interpelaciones realizadas al presidente de la cbf y los debates
del parlamento boliviano giran en torno a esta temtica.Gumucio Reyes fue presidente de la
Corporacin Boliviana de Fomento, cbf, y es considerado un hombre central en la implemen-
tacin de muchos de los proyectos ejecutados y de los resultados en el desarrollo agropecuario
de Bolivia.
Hidalgo (1996), al referirse a las innovaciones, destaca el planteamiento de

Schumpeter afirma que el considerar el desarrollo como el conjunto de transfor-
maciones bruscas que desplazan el sistema econmico, desde un punto de equi-
librio a otro en un nivel superior, segn l, tendra su origen en las innovaciones
introducidas por los empresarios en la economa.
En este sentido, Schumpeter le confiere al ahorro un nuevo papel dentro del
proceso de desarrollo. El empresario no va a obtener del ahorro los fondos nece-
sarios para introducir la innovacin, sino del crdito. Este determina de manera
relevante los mecanismos para financiar las polticas y programas propuestos en
varias estrategias y planes.
Keynes crea que los pases que hubiesen alcanzado un cierto nivel de ingreso
tendran que dejar de preocuparse tanto por el crecimiento econmico, y desde ese
momento todo aumento de la productividad debiera transformarse en aumento del
ocio, aumento de los servicios sociales (distribucin ms igualitaria de la renta), o
dar lugar a ocupaciones ms artsticas y civilizadas. No obstante, su aporte de la
teora de las inversiones, sirvi de base para que otros autores, como Hansen, se
ocupasen de los problemas del desarrollo bajo la ptica keynesiana.
Todos estos antecedentes coinciden en dos elementos:
1. La identificacin del desarrollo con el aumento de la riqueza, y

2. La consideracin de que las herramientas de anlisis que se usan en el estudio
del desarrollo son vlidas para todos los pases.
Sin embargo, uno de los elementos claves del surgimiento de la Economa

del Desarrollo como subdisciplina cientfica es precisamente la negacin de la
segunda caracterstica. La ruptura con tal caracterstica no se producir hasta
el surgimiento de las teoras alternativas del desarrollo. Hidalgo (1996), cita a
Geertz, Boeke y Erasmus, como autores que incorporan tres factores de anlisis
a la planificacin en pases en desarrollo:
1. Geertz, a mediados de los aos sesenta, plantea que la planificacin del

desarrollo ha de hacerse teniendo en cuenta las diferencias sociales de cada
cultura, sin intentar adaptarlas al mismo modo de desarrollo; en este sentido,
introduce el factor humano como elemento clave de anlisis.
2. Boeke, al referirse al dualismo socio cultural, plantea que la teora econmica
tradicional no es aplicable a las sociedades dualistas, por tanto lo mejor que
pueden hacer los pases desarrollados con los subdesarrollados, es dejarlos
tranquilos, pues todo esfuerzo marcado por pautas occidentales no hace sino
agravar la situacin.
3. El antroplogo Erasmus defenda la idea de la posibilidad de adaptar las culturas
a las necesidades del crecimiento econmico, haciendo especial hincapi en el
efecto de demostracin del cambio tecnolgico. Niega la existencia de un retardo

cultural, indicando que se trata de un retardo tecnolgico ms que social.
Por otra parte, tambin estn presentes las teoras alternativas, que hacen
referencia al anlisis de los factores psicolgicos, sociolgicos, antropolgicos y
geogrficos, complementarios a los factores econmicos, a la hora de explicar el
problema del desarrollo.
3. Teoras y corrientes de la economa del desarrollo
A medida que los economistas se involucraron en el anlisis de los problemas

del desarrollo de las naciones con tecnologa agrcola estancada y un rpido
crecimiento de la demanda de productos agrcolas, la atencin se concentr en
la preocupacin por las condiciones en las cuales podra ocurrir y sostenerse un
excedente agrcola (Hayami y Ruttan, 1989; Eicher y Staatz, 1991).
En el momento de identificar y las teoras y su agrupacin en corrientes que
han surgido a lo largo de la historia de la economa del desarrollo, se encuentran
varias formas y modos de clasificarlas; por ejemplo, Bustelo (1999) las clasifica en
teoras ortodoxas y heterodoxas; Hidalgo (1996) plantea cinco corrientes y Kay
(2005) seis. Pero en el fondo, estos autores coinciden en que todas las teoras y
corrientes, de una u otra manera, han tenido un papel central en los marcos con-
ceptuales sobre los cuales se han construido las estrategias y los planes.
Para la identificacin de los principales elementos y factores que son parte de
cada uno de los planteamientos tericos, en la presente investigacin se ha optado
por la clasificacin realizada por Hidalgo (1996), a la cual se han incorporado las
discusiones y reflexiones planteadas por Kay (2005), especialmente en lo referente
al debate campesinista y descampesinista, que constituyen un tema importante
para el caso boliviano.
En este sentido, Hidalgo (1996) plantea que en la Economa del Desarrollo
propiamente dicha, podemos encontrar cinco corrientes de pensamiento bien
diferenciadas, que comparten un enfoque ideolgico y una metodologa comn:
1. La teora de la modernizacin
2. La teora estructuralista del desarrollo
3. La teora neomarxista del desarrollo
4. La teora neoliberal del desarrollo
5. Las teoras alternativas del desarrollo
Por otra parte, Kay (2005), en el anlisis de los enfoques sobre el desarrollo
rural en Amrica Latina y Europa, identifica seis corrientes que coinciden en
algunos aspectos con la clasificacin de Hidalgo. Lo interesante de este autor es

que incorpora en cada una de las corrientes identificadas, posiciones y temas de
debate que han sido aspectos centrales de la planificacin y han sido parte de las
discusiones realizadas en Bolivia. Entre las corrientes que identifica este autor
estn:
1. El enfoque de la modernizacin en el desarrollo rural

2. En enfoque estructuralista y los estudios de desarrollo rural
3. El enfoque de la dependencia y la cuestin agraria:
a) Colonialismo interno
b) Dualismo funcional: alimentos y mano de obra baratos
c) Complejos agroindustriales transnacionales y globalizacin
d) El debate sobre el futuro del campesinado: campesinistas y descampesi-
nistas
4. El enfoque neoliberal sobre el desarrollo rural
5. El enfoque neoestructuralista y el desarrollo rural:
a) Transformacin productiva con equidad
b) Neoestructuralismo y desarrollo rural
c) Modernizacin democrtica e incluyente
6. La nueva ruralidad y el enfoque de las estrategias de vida rural
Tomando a estos dos autores, pero con base en la clasificacin de Hidalgo

(1996 y 2007), a continuacin se detallan los elementos y factores ms relevantes
de cada una de las corrientes que han tenido una influencia directa en la cons-
truccin de las rutas del desarrollo agropecuario.
3.1. La teora de la modernizacin
La Economa del Desarrollo, como subdisciplina cientfica, nace tras la Segunda

Guerra Mundial, con los trabajos de los pioneros del desarrollo5 de los aos cuarenta
y cincuenta. En esta fase, la Economa del Desarrollo se conoce bajo el nombre de
teora de la modernizacin, ya que constituy la ortodoxia econmica de la disciplina
hasta mediados de los aos sesenta.
Por modernizacin se entiende el proceso por el cual se va progresivamente
colmando la brecha entre tradicin y modernidad. Dicho de otro modo:
[La]reproduccin paulatina de la situacin alcanzada por los pases o regiones elegidos

como modelo de referencia, es decir, los espacios geoeconmicos que se supone han
5 Entre dichos pioneros podemos citar a Rosenstein-Rodan, Nurkse, Singer, Lewis, Gerschenkron,
Myrdal, Hirschman, Scitovsky, Perroux, Rostow, Myint y Prebisch (Meier y Seers, 1986).
conocido una ruptura histrica la Revolucin Industrial momento a partir del cual
el crecimiento industrial se convirti en condicin natural y objetivo fundamental
del funcionamiento de la sociedad (Hidalgo, 1996).
Unido a este concepto aparece tambin el de difusin, entendido como la

propagacin de capital y tecnologa desde los pases ms avanzados, y considerados
como motor del proceso, y un elemento imprescindible para salir del subdesa-
rrollo y para reducir el tiempo necesario del paso de la sociedad tradicional a la
sociedad moderna (Bustelo, 1989: 99).
Las caractersticas fundamentales de esta teora son:
La identificacin del desarrollo con el desarrollo econmico, ste con el

crecimiento econmico, y este otro, a su vez, con el crecimiento del pnb per
cpita; los factores sociales se identifican con la modernidad y los polticos
con la libertad.
La consideracin del fenmeno del subdesarrollo como un problema de atraso
relativo, consecuencia de la existencia de crculos viciosos que mantienen a
estos pases en una situacin de estancamiento permanente.
La importancia concedida a la industrializacin en el modelo de desarrollo,
al considerarla como elemento fundamental de la modernizacin y aspecto
imprescindible del desarrollo.
El papel otorgado al Estado y a la planificacin como elementos esenciales
de la poltica de desarrollo.
La defensa del ahorro externo, en forma de ayuda, crditos o inversiones
directas, como activador del proceso de crecimiento a travs de la inversin.
De acuerdo a Hidalgo (1996), la concepcin del subdesarrollo, como un

problema de atraso econmico, tiene su mejor elaboracin en la obra de W.
Rostow que aborda las etapas del crecimiento econmico. Rostow plantea que la
senda del desarrollo es comn a todos los pases que debern atravesar una serie
de etapas para alcanzar el desarrollo, y que la razn por la que algunos pases an
no lo han hecho se debe a los obstculos que encuentran en su camino, como,
por ejemplo, la falta de capital.
Estos obstculos al desarrollo fueron sistematizados en la doctrina de los crculos
viciosos, a la que contribuyeron autores como G. Myrdal, H. Singer y R. Nurkse,
siempre siguiendo a Hidalgo. Segn esta doctrina, el crculo vicioso de la pobreza
puede resumirse de la siguiente forma: un pas pobre tiene baja renta, y por tanto
bajos ingresos; esto origina un reducido nivel de ahorro, que se traduce en una
escasa inversin incapaz de generar una renta elevada. As pues, un pas es pobre
porque es pobre, y la nica forma de salir de ese crculo vicioso es romperlo por
alguno de los eslabones, como, por ejemplo, el del ahorro.
Estos planteamientos se han reforzado por el modelo Harrod-Domar, de

corte postkeynesiano, segn el cual la variable clave del proceso de desarrollo es
la inversin, la cual depende directamente del ahorro. De este modo, la inversin
tiene una doble funcin en el proceso de desarrollo:
genera crecimiento econmico al ser el motor de la demanda agregada y

dota al pas de mayor capacidad productiva, aumentando as tambin la oferta
agregada.
Sin embargo, como el nivel de ahorro interno de los pases subdesarrollados

es bajo, dicha inversin habr de ser financiada con ahorro externo (inversiones
extranjeras, crditos internacionales y ayuda al desarrollo).
Esta inversin de origen exterior se articula en los planes de desarrollo de
estos pases, que pretenden su industrializacin. Sobre este particular surgi un
importante debate entre los economistas, que se dividieron entre:
Los defensores de un crecimiento equilibrado (un plan de desarrollo simul-

tneo de todos los sectores econmicos para evitar estrangulamientos). En
este grupo se encontraban autores como P. Rosenstein-Rodan, R. Nurkse y
A. Lewis, cuyas propuestas tuvieron un predominio en las estrategias y planes
hasta la dcada de los ochenta del anterior siglo.
Los que abogaban por un crecimiento desequilibrado (un plan de desarrollo
inicial de los sectores claves para que acten como motor del resto de la
economa) eran, por ejemplo, A. Hirschman y T. Scitovsky.
Dicha planificacin del desarrollo estaba basada en la industrializacin, es decir,

en el paso de una economa eminentemente agraria hacia otra de carcter industrial.
Dicho paso fue sistematizado por A. Lewis (1978) en su modelo dual de cambio
estructural. Segn ste, una de las caractersticas de las economas en desarrollo
es que estn formadas por dos sectores, uno tradicional rural y agrario, y otro
moderno urbano e industrial. Y que, entre ambos se producira una transferencia
de mano de obra en funcin del aumento de los salarios en el segundo sector.
Estas corrientes no llegaron a alcanzar los resultados esperados, debido a que
no tuvieron en cuenta elementos importantes tales como:
las relaciones internacionales,

los problemas estructurales y
la gran importancia de las instituciones en los pases subdesarrollados.
Este fracaso de la teora de la modernizacin dio paso al diseo y aplicacin

de otras teoras del desarrollo.
3.2. La teora estructuralista del desarrollo
El estructuralismo es fundamentalmente un mtodo de investigacin, alterna-

tivo al empiricismo y al positivismo, que toma como objeto de investigacin
un sistema (relaciones recprocas entre las partes de un todo), y no el estudio
aislado de las diferentes partes del sistema (Hidalgo, 1996). En el campo de la
economa, el concepto hace referencia a la existencia de un conjunto de relaciones
econmicas y sociales que no son observables, pero cuyos efectos econmicos
y sociales s lo son.
En Bolivia, la aplicacin de este mtodo de trabajo ha sido central en el mo-
mento de la elaboracin de los diagnsticos del Plan Decenal (1962-1971) y la
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional (1971-1991).
El punto de arranque de esta corriente fue la crtica a la teora neoclsica del
comercio internacional, materializada en la teora de la tendencia al deterioro de
los trminos de intercambio; conocida como la tesis Prebisch-Singer. Aunque dicha
tesis no puede considerarse propiamente estructuralista, pone las bases al menos
en la versin de Prebisch, de lo que sera la piedra angular del estructuralismo
latinoamericano: el modelo centro-periferia. El estructuralismo sigui desarrolln-
dose durante los aos cincuenta y sesenta del siglo xx, en el seno de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y El Caribe, cepal, donde se elaboraron estudios
sobre los obstculos del desarrollo latinoamericano, as como recomendaciones
de poltica econmica para superarlos.
Los elementos fundamentales de la teora estructuralista del desarrollo son
los siguientes (Hunt, 1989):
Distingue crecimiento y desarrollo econmico, y define el subdesarrollo y el

desarrollo en funcin de la diferente relevancia de los factores estructurales
y del progreso tecnolgico. As, una economa subdesarrollada sera aquella
en la que el nivel tecnolgico de algunos sectores de la economa est muy
por debajo de los sectores ms avanzados y muy por debajo del que podra
alcanzar con la tecnologa conocida; mientras que el desarrollo econmico
consistira en la introduccin de una nueva combinacin de factores de pro-
duccin que incremente la productividad del trabajo.
Las caractersticas esenciales del desarrollo econmico son: i) la continua
expansin del nmero de sectores que utilizan la tecnologa ms avanzada y,
ii) un cambio en la composicin final de la produccin total.
La expansin de la produccin a partir de actividades que utilizan la tecnologa
existente significara el crecimiento, pero no supondra el desarrollo.
Las estructuras de las economas subdesarrolladas han sido histricamente
determinadas por la forma en que dichas economas se han insertado en la
economa internacional.
La funcin de estos pases en la economa mundial ha sido servir de fuente

de recursos baratos para la industrializacin de las economas avanzadas y
tambin de mercados para la exportacin de los productos de estas economas.
De todo ello resultan estructuras econmicas duales, con un sector moderno
orientado a la exportacin de productos primarios y otro tradicional, con un
nivel casi de subsistencia.
La maquinaria, la tecnologa y los bienes industriales de consumo son im-
portados de las economas ms avanzadas.
Mientras las economas subdesarrolladas no modifiquen esas estructuras,
sern incapaces de generar su propia dinmica de crecimiento o de alcanzar
el desarrollo econmico.
Las propias estructuras de los pases subdesarrollados explican sus desequi-
librios macroeconmicos (inflacin, desempleo, dficit exterior, etc.).
Slo una decidida intervencin gubernamental que promueva una continua
transformacin estructural apoyada en el desarrollo de un sector industrial
nacional diversificado, podra solucionar el problema del subdesarrollo.
El pensamiento estructuralista puede dividirse en tres importantes etapas:
1. La primera, que va desde los cincuenta hasta mediados de los setenta, caracte-
rizada por el predominio del pensamiento cepalino; a esta etapa pertenecen la
teora del deterioro de los trminos de intercambio, el modelo centro-periferia
y las recomendaciones de polticas de industrializacin por sustitucin de
importaciones. Esta etapa, contempornea a la teora de la modernizacin,
comparte con ella gran parte de sus planteamientos. La teora del deterioro
de los trminos de intercambio de R. Prebisch y H. Singer coincide con estos
aspectos.
Las recomendaciones de poltica econmica que se desprendieron de este
anlisis fueron la elaboracin de planes de industrializacin por sustitucin
de las importaciones; es decir, la transformacin de la estructura productiva
de estos pases por medio de la sustitucin de las manufacturas importadas
por otras de produccin nacional. Ello trajo consigo la aplicacin de polticas
proteccionistas a objeto de permitir el desarrollo de las industrias nacionales,
reduciendo la competencia de las empresas extranjeras. Sin embargo, tampoco
esta poltica consigui los efectos deseados, ya que si bien se produjo la indus-
trializacin de estos pases, ello no supuso la salida del subdesarrollo, ya que
no se tomaron en cuenta los problemas de balanza de pagos y de inflacin, y
tampoco el poder de las empresas transnacionales.
2. Este fracaso provoc que hacia mediados de los sesenta, el pensamiento es-
tructuralista se desarrolle de forma importante fuera del mbito de la cepal.
As, con las influencias cepalina y neomarxista empiezan a surgir las primeras
versiones de la teora de la dependencia, que tendran su auge durante los

aos setenta, y de la que participaran autores como R. Prebisch, F. Cardo-
so, E. Falletto, O. Sunkel y P. Paz. La versin estructuralista de esta teora
presenta la dependencia como una situacin en que la economa de ciertos
pases est condicionada por el desarrollo y la expansin de otra economa
a la que est sometida, de tal manera que slo pueden evolucionar como un
reflejo de la expansin de las economas dominantes, lo que puede tener un
efecto positivo o negativo sobre el desarrollo inmediato de dichos pases.
La versin estructuralista de la dependencia acepta la posibilidad de un
desarrollo en la periferia, aunque se tratara de un desarrollo dependiente
asociado. Es decir, puede producirse la industrializacin y un cierto desarro-
llo de la periferia siempre vinculado al dinamismo y necesidades del centro.
Dicho sistema de relaciones internacionales se traslada al interior de los pases
creando relaciones de dependencia entre distintas regiones, sectores y clases
sociales. Adems, se refuerza por otras clases de dependencia no econmi-
cas, como la dependencia intelectual (adopcin de patrones de pensamiento
propios de los pases centrales), la dependencia cultural (adopcin de pautas
de conducta y de consumo procedentes de los centros) y la dependencia
tecnolgica (utilizacin de tecnologa importada en lugar de desarrollar una
propia).
Durante los aos setenta del anterior siglo, esta concepcin de la teora
de la dependencia condujo a muchos pases latinoamericanos a adoptar una
serie de polticas de desarrollo autocentrado, basadas en la potenciacin del
mercado interno y la bsqueda de un desarrollo tecnolgico e intelectual
autctono. Sin embargo, en este perodo, la financiacin del desarrollo vino
de la deuda externa, muy barata por entonces, lo que acabara generando
grandes problemas en los aos ochenta.
3. Hacia mediados de los aos ochenta, la teora de la dependencia haba sido
ya muy cuestionada por el radicalismo que haba adquirido y por la falta de
capacidad para explicar ciertos logros en el campo del desarrollo. Comienzan
entonces a orse voces que tienden a moderar el discurso y a defender las po-
sibilidades que ofrece la interdependencia internacional. Todo ello conduce
a la elaboracin, en 1990, de un nuevo y trascendente informe de la cepal
sobre la Transformacin Productiva con Equidad, que recoge las recomendacio-
nes de esta institucin para afrontar el reto de los aos noventa tras el duro
aprendizaje latinoamericano de los aos ochenta.
La transformacin productiva con equidad pretende crear nuevas fuentes
de dinamismo para alcanzar algunos de los objetivos de una nueva concepcin
de desarrollo basada en crecer, mejorar la distribucin del ingreso, consolidar
los procesos democratizadores, adquirir mayor autonoma respectos de las
economas desarrolladas, crear las condiciones que detengan el deterioro
ambiental, y mejorar la calidad de vida de toda la poblacin. Para ello, los

elementos claves son: competitividad, tecnologa, educacin, relaciones in-
dustriales, integracin supranacional y estabilizacin macroeconmica. Este
informe se asienta en la idea de la interdependencia, de forma tal que en la
medida en que Amrica Latina avance en la transformacin, ir ganando
legitimidad, credibilidad y eficacia como interlocutor vlido en el diseo de
un nuevo orden econmico internacional. Y, en la medida en que se reactiven
las economas y se desarrolle la integracin regional, aumentar el poder de
negociacin de los pases latinoamericanos frente a terceros.
3.3. La teora neomarxista del desarrollo
De acuerdo a Hidalgo (1996), la teora neomarxista del desarrollo surge durante la

posguerra como una alternativa a la teora de la modernizacin; sin embargo, no
alcanza un nivel de elaboracin hasta que en 1957 Paul Baran publica La economa
poltica del crecimiento, obra que marca el nacimiento de esta teora.
Los principales elementos de la teora neomarxista del desarrollo pueden
resumirse en:
El subdesarrollo econmico es un proceso caracterizado por la continua ex-

traccin del excedente, generado en la periferia, por parte de las economas
capitalistas avanzadas.
Los pases econmicamente subdesarrollados se caracterizan por un escaso
ingreso per cpita y tasas bajas de acumulacin de capital.
El desarrollo econmico consiste en una reinversin nacional del excedente,
que permita el aumento de la renta, la que ser posteriormente redistribuida
de forma equitativa.
El futuro del desarrollo econmico, bajo el capitalismo en cualquier pas, est
determinado por su posicin en la economa internacional.
Los elementos centrales del mtodo de anlisis neomarxista son la adopcin
de una perspectiva histrica y la atencin hacia el control de la distribucin
del excedente de los pases subdesarrollados entre las distintas clases sociales.
En el pasado, los pases capitalistas industrializados introdujeron a los pases
perifricos a un sistema de relaciones de intercambio desigual por medio del
cual el excedente econmico era extrado de la periferia.
Estas relaciones de intercambio desigual, a menudo impuestas por la fuerza,
persisten hasta hoy y han provocado el bloqueo del desarrollo capitalista de
la periferia.
El intercambio desigual con los centros ha destruido la produccin artesanal
precapitalista en la periferia y reducido enormemente los incentivos para un
desarrollo industrial capitalista indgena.
La competencia de las exportaciones manufactureras de los centros reduce

an ms los incentivos para el desarrollo industrial de la periferia.
El desarrollo industrial en la periferia ha estado controlado por un nmero
limitado de monopolios industriales en manos de capitalistas nacionales y/o
extranjeros que han extrado el excedente hacia los centros.
Las clases dominantes de la periferia (terratenientes, burguesa comercial,
propietarios del capital monopolista y capitalistas), dados sus elevados ingre-
sos, no estn interesados en desarrollar un capitalismo productivo perifrico.
De esta forma, las economas subdesarrolladas contemporneas no pue-
den atravesar las mismas etapas que las economas capitalistas industriales
avanzadas porque las condiciones internacionales han cambiado de manera
irreversible.
El desarrollo econmico pleno slo puede darse a travs un cambio poltico
radical.
A raz de la obra de Paul Baran, surge la moderna teora del imperialismo que
se desarrolla durante los aos cincuenta y sesenta del siglo xx, con las aporta-
ciones de P. Sweezy, H. Magdoff, A. Emmanuel y S. Amin. La moderna teora
del imperialismo tiene como piedra angular la nueva institucin del capitalismo
moderno: la corporacin transnacional. Por efecto, la competencia en el mercado
internacional es sustituida por una competencia oligoplica entre grandes empresas
que se disputan el control de los mercados. Por distintos motivos y mecanismos,
estas corporaciones se instalan en los pases subdesarrollados y comienzan a
generar riqueza, pero al mismo tiempo esta riqueza es transferida desde dichos
pases hacia los pases desarrollados.
De esta forma, la inversin extranjera no es un mecanismo de desarrollo de
los pases subdesarrollados, sino un conducto de la transferencia de riqueza desde
los pases pobres hacia los ricos, al tiempo que permite a estos ltimos aumentar
su control sobre las economas de aquellos. Estos aspectos, criticados por esta
corriente, toman vigencia en el periodo posterior al ajuste estructural de 1984.6
Otras elaboraciones tericas reforzaron la explicacin de la extraccin del
excedente, como el caso de la teora del intercambio desigual (Emmanuel) que afirma
que debido a las barreras proteccionistas y los bajos niveles salariales de los pases
subdesarrollados, los productos procedentes de stos se venden en el mercado
internacional a un precio inferior a su valor; mientras que los procedentes de los
pases desarrollados se venden a un precio superior a su valor. El resultado es la
extraccin del excedente econmico y el desarrollo desigual de los distintos pases.
6 En la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (1989-2000) de Bolivia, todos estos as-

pectos son elementos centrales de la propuesta, buscando generar el desarrollo econmico y
agropecuario en el pas (cfr. infra).
Estos planteamientos no se acompaaron de recomendaciones de poltica

econmica, pero sirvieron como substrato intelectual de distintos movimientos
de liberacin y revoluciones de corte marxista, como es el caso de la revolucin
cubana, marcadamente antiimperialista.
Durante los ltimos aos de la dcada de los sesenta y sobre todo durante
los setenta, el debate de esta corriente se centr en la versin neomarxista de la
teora de la dependencia, a la que contribuyeron importantes autores de pases
subdesarrollados como S. Amin, Frank y Dos Santos.
Esta versin se diferencia de la estructuralista en su negacin de la posibili-
dad de un desarrollo de los pases dependientes bajo el capitalismo, y constituye
la versin Sur de la teora del imperialismo, a la que complementa y supera. La
principal idea que puede extraerse de esta teora es que el sistema capitalista no
slo no genera desarrollo en los pases dependientes, sino que adems genera
subdesarrollo, por cuanto desarticula su estructura productiva, altera su funciona-
miento econmico segn de las necesidades de los pases centrales, y extravierte
dichas economas dejndolas a merced de los vaivenes del mercado internacional.
Por tanto, el desarrollo de los pases centrales est sustentado en la explotacin
de los pases dependientes, y as, desarrollo y subdesarrollo son las dos caras de
una misma moneda: el sistema capitalista mundial, en el cual el subdesarrollo es
un elemento funcional.
Estos planteamientos dependentistas, ms radicales que los estructuralistas,
slo dejan la revolucin socialista como va de salida del subdesarrollo, ya que al
ser imposible el desarrollo bajo el capitalismo habr que buscarlo en otro sistema:
el socialista. As, la mayor parte de las revoluciones de pases asiticos, africanos y
algunos latinoamericanos durante los aos sesenta y setenta, estuvieron apoyadas
en esta concepcin del subdesarrollo.
Una de las contribuciones ms originales y duraderas del enfoque de la depen-
dencia a los estudios sobre desarrollo rural es su anlisis de la transnacionalizacin
y globalizacin de la agricultura (Teubal, 2001). Los dependentistas fueron los
primeros en reconocer la creciente importancia del proceso global de moderniza-
cin agroindustrial sobre el desarrollo agrcola en Latinoamrica (Arroyo, et al.,
1981). Con la industrializacin de la agricultura, el poder de la agroindustria creci
nacional e internacionalmente, convirtindose en un sector clave en el desarrollo
del rgimen alimentario mundial. La agroindustria ha generado y estimulado
nuevas tecnologas para el procesamiento, transporte y comercializacin de los
alimentos. Desde los aos 90 ha creado biotecnologas con base en la ingeniera
gentica, que han producido nuevas variedades de semilla (Arroyo et al., 1981).
Estos nuevos procesos de produccin y distribucin, y estas nuevas tecno-
logas, requieren enormes inversiones en investigacin cientfica, laboratorios,
plantas y equipamiento, lo cual favorece a los pases ricos. Por lo tanto, las empresas
agroindustriales ms importantes estn en los pases desarrollados.
Hacia finales de los setenta y durante los ochenta, el debate haba supera-
do el mbito de la teora de la dependencia y se centraba en la explicacin del
funcionamiento del sistema capitalista mundial, con aportes de S. Amin, Frank,
Wallerstein y Palloix. Sin embargo, dicho anlisis no es ms que una reformulacin
integral de las ideas subyacentes en las teoras del imperialismo y la dependencia.
Lo que es interesante de este perodo es la tesis de la desconexin propuesta por
S. Amin, segn la cual:
[Y]a que no es posible el desarrollo bajo el sistema capitalista mundial, lo mejor

que se puede hacer es desconectarse del mismo, es decir, supeditar las relaciones
exteriores de cada pas subdesarrollado a las necesidades de su desarrollo interno, lo
cual no debe confundirse con un repliegue autrquico o una exclusin impuesta del
sistema (cit. en Hidalgo, 1996).
La desconexin supone el condicionamiento de las relaciones exteriores al

proceso de desarrollo nacional.
La dificultad de encontrar propuestas tericas de desarrollo agropecuario en
el perodo entre 1950 y finales de 1960 se debe a que en ese contexto se pensaba
que la industria era tan importante para las perspectivas econmicas a largo plazo
que subsidiarla fue una prctica comn, a expensas del contribuyente fiscal y de
otros sectores, como el agropecuario. Esta fue la caracterstica de la doctrina de
la primera generacin de estrategias propuestas por economistas del desarrollo
econmico. En este enfoque de desarrollo se limit el papel de la agricultura y
solo fue considerada como proveedora de excedentes (mano de obra, divisas y
ahorro interno) para impulsar el desarrollo industrial (Johnston y Mellor, 1962).
3.4. El debate sobre el futuro del campesinado
Kay (2005), en el marco de la teora dependentista, incorpora el debate y las dis-

cusiones sobre el futuro del campesino.7 Este pensador, indica que:
[A]unque la contribucin del enfoque de la dependencia a la cuestin agraria no ha

sido sistemtica, se puede analizar presentando sus ideas sobre una variedad de temas
y debates tales como el colonialismo interno y la problemtica indgena, el carcter
del modo y de las relaciones de produccin, el dualismo funcional, la agroindustria
y las empresas transnacionales y la viabilidad futura del campesinado.
De influencia clave en los autores de la teora de la dependencia, fueron los

escritos marxistas acerca del imperialismo. Jos Carlos Maritegui (1955), cuyos
7 Todos esos aspectos son centrales al momento de considerar las particularidades y los debates
del desarrollo agropecuario boliviano (cfr. infra).
textos principales aparecieron a finales de los aos veinte y principios de los

treinta del siglo xx, aplic el marxismo a las condiciones concretas de Amrica
Latina. Para Maritegui (1955), las relaciones feudales y capitalistas formaban
parte de un nico sistema econmico y no constituan dos economas separadas,
tal como aparecan en la concepcin dualista del enfoque de la modernizacin de
la poca. Consideraba que el capital imperialista se vinculaba y se aprovechaba de
las relaciones precapitalistas. Maritegui no vea futuro para el desarrollo de un
capitalismo nacional independiente o autctono. Adems, Maritegui sostena que
las comunidades campesinas indgenas (los ayllus) podan encerrar la semilla de una
transformacin socialista en el campo y crea en el potencial revolucionario del
campesinado. Su anlisis tambin otorgaba un lugar preeminente a la poblacin
indgena tema que en la poca era marginal, tanto acadmica como polticamente.
Desde su perspectiva marxista, pona en tela de juicio la visin dominante que
haca de la cuestin indgena un asunto racial y cultural.8
Maritegui pensaba que el problema de la poblacin indgena y su emancipa-
cin se enraizaban en la cuestin de la tierra; es decir, en el sistema de propiedad
privada de la tierra y en el feudalismo que prevaleca en el campo. La concentra-
cin de tierra en manos de los terratenientes haba dado lugar al gamonalismo,
un sistema de dominio poltico local y de control de la poblacin indgena por
parte de los latifundistas. Ms an, encontrar una solucin al problema indio no
slo era obligatorio para emancipar a la poblacin indgena, sino que tambin
era necesario para resolver la cuestin nacional y para conseguir la integracin
social a nivel de toda la nacin.
Al hacer referencia al colonialismo interno, Kay (2005) indica que ste se
inspira en buena medida en las teoras marxistas sobre el colonialismo y el impe-
rialismo, pero las aplica en el examen de las formas de dominacin y explotacin
de un pas particular. Esta tesis es especialmente relevante para aquellos pases con
significativa poblacin indgena, ofreciendo una explicacin de los mecanismos
internos de la opresin y la explotacin ejercida por un grupo tnico sobre otro.
El colonialismo interno se refiere a las relaciones entre la poblacin india y
aquellos que se consideran a s mismos descendientes de europeos conquistadores
espaoles y portugueses u otros inmigrantes ms recientes y de orgenes ms varia-
dos, incluyendo a los mestizos. De acuerdo con la tesis del colonialismo interno,
el problema indio surge de los mltiples lazos de dominacin y explotacin
establecidos por el sistema capitalista en expansin. As pues, el problema indio
no se refiere a una situacin preexistente, propia de algn estadio tradicional tal
como propugnaban los seguidores del enfoque de la modernizacin, sino que
8 Aspecto este que aparece reiteradamente en los diagnsticos de las estrategias y los planes de
desarrollo agropecuario boliviano. Ms an, estos planteamientos de Maritegui estn presentes
en las propuestas para el perodo 2006-2012 del gobierno del mas (cfr. infra).
es consecuencia de la integracin, por cierto subordinada, de las comunidades

indias en el sistema capitalista nacional y mundial. La tesis del colonialismo es,
de hecho, un intento de superar, al mismo tiempo, el dualismo del enfoque de la
modernizacin y la centralidad terica que los marxistas atribuyen al concepto de
clase y su falta de percepcin sobre la importancia del factor tnico.
A travs del colonialismo interno se establecen variedad de relaciones de
dominacin y de explotacin; por ejemplo y gracias al ejercicio de un monopolio
comercial y financiero en las comunidades indias, los centros o grandes ciudades
las explotan mediante un intercambio desigual y la aplicacin de intereses usure-
ros, con lo que agudizan la descapitalizacin de las reas indgenas. Respecto a las
relaciones de produccin, los grupos no indios explotan a los grupos indgenas al
extraer rentas y otros pagos del trabajo de estos ltimos, los cuales estn inevita-
blemente mal pagados. Adems, se discrimina social, lingstica, jurdica, poltica y
econmicamente a la poblacin india. Las comunidades indias slo tienen acceso
a tierras de baja calidad y su tecnologa es muy limitada por falta de capital, a la
vez que carecen de servicios bsicos como escuelas, hospitales, agua o electricidad.
A partir de lo que De Janvry (1980) denomina como dualismo funcional, la
pequea produccin mercantil de la economa campesina es una fuente de acu-
mulacin de capital para el sistema econmico, al suministrar alimentos y mano
de obra baratos. Esto significa que el trabajo campesino y su producto que se
materializan en los bienes y mercancas que venden, se remuneran por debajo
de su valor, lo cual es el origen de lo que Marx denominaba la acumulacin de
capital original o primitiva.
El debate sobre el destino del campesinado se inici en Mxico a mediados de
los setenta, logrando all su mayor intensidad, y se propag a casi todos los pases
latinoamericanos, generando una de las polmicas ms agudas sobre la cuestin
agraria. Probablemente Feder (cit. por Kay, 2005) fue el primero en caracterizar
a los dos frentes de la discusin como campesinistas y descampesinistas.
La controversia alcanz su punto culminante durante los aos setenta y
ochenta, y resurge espordicamente con nuevos matices por las cambiantes rea-
lidades y la evolucin terica y temtica. Los descampesinistas, denominados
a veces proletaristas, defienden que la forma campesina de produccin es eco-
nmicamente inviable a largo plazo y que, en tanto que pequeos productores
mercantiles, los campesinos estaban inmersos en un proceso de descomposicin
que acabara por eliminarlos.
Bartra (1974, 1975a, 1976), Par (1977), Daz Polanco (1977) y Astori (1981),
citados por Kay (2005), insisten en que el desarrollo capitalista fortalece el pro-
ceso de diferenciacin social y econmica entre los campesinos, transformando
finalmente a la mayora en proletarios. Slo un puado de ellos pasar a engrosar
la categora de campesinos capitalistas y todava menos tendrn opcin de con-
vertirse propiamente en agricultores capitalistas. Los campesinistas rechazan
la opinin de que las relaciones asalariadas se estn generalizando en el campo y

el campesinado est desapareciendo. Warman (1972, 1976, 1980), Esteva (1978,
1979, 1980) y Schejtman (1980), citados por Kay (2005), argumentan que el
campesinado, lejos de ser eliminado, est persistiendo, muestra vitalidad, y en
algunas reas se est reforzando a travs de un proceso de recampesinizacin.
Los idelogos campesinistas perciben a los campesinos como pequeos
productores capaces de competir con xito en el mercado frente a los granjeros
capitalistas, y no como vendedores de fuerza laboral sujetos a importantes pro-
cesos de diferenciacin socioeconmica. Una de las razones de la supervivencia
del campesinado, es su participacin en el trabajo familiar no remunerado, com-
plementado en ocasiones por fuertes lazos comunitarios, particularmente en reas
indgenas. Los campesinistas se han sentido particularmente atrados por la visin
de Chayanov en La organizacin de la unidad econmica campesina, segn la cual la
economa campesina es una forma especfica de organizacin y de produccin
que ha existido durante siglos en el seno de distintos modos de produccin y que
continuar en el futuro. Por lo tanto, combinando ideas marxistas y chayanovis-
tas, la explicacin de la tozuda persistencia del campesinado ha sido un tema de
investigacin de muchos autores simpatizantes del bando campesinista e, incluso,
de algn descampesinista (Kay, 2005).
Frente a esta postura, los descampesinistas continan defendiendo que, dado
el implacable avance del capitalismo, el campesinado no tiene futuro. Segn estos
autores, una vez proletarizado, el campesino ser altamente susceptible de desa-
rrollar una conciencia proletaria y socialista, de unir fuerzas con la clase obrera
urbana y, bajo el liderazgo de los partidos marxistas, luchar para el derrocamiento
del capitalismo que genera la actual situacin de dependencia, que perpeta el
subdesarrollo y sus miserables condiciones de vida.
El socialismo mantendra la promesa de acabar con la explotacin y la opresin
y construir un futuro mejor. Por su parte, los campesinistas acusan a los descampe-
sinistas de querer la destruccin del campesinado. Argumentan que sera posible
que los campesinos establecieran una alianza con el Estado capitalista y nego-
ciaran mejoras substanciales que no slo les permitiran sobrevivir, sino, incluso,
capitalizar, prosperar y competir con xito con las explotaciones agropecuarias
capitalistas. A su vez, los descampesinistas acusan a los campesinistas de promover
el capitalismo de pequea escala y su carcter pequeo burgus, lo que favorecera
el juego de la burguesa al perpetuar; en definitiva, el sistema capitalista.
Al interior de cada uno de estos bandos, se dan variaciones. Por ejemplo, Esteva,
(cit. en Kay, 2005), cercano a la posicin campesinista, reconoce que la agricultura
campesina se enfrenta a una crisis que, a su juicio, se debe en gran medida a la
negligencia del Estado o, peor, a su discriminacin, ya que el Estado dirige hacia
las explotaciones capitalistas muchos de los recursos que distribuye en el sector
agrcola. Aun as, Esteva cree que, gracias a la movilizacin del campesinadose
puede establecer una alianza entre el Estado y los campesinos que reorientara los
recursos estatales a la agricultura campesina a cambio de apoyo poltico.9
Kay sostiene que a diferencia de otros campesinistas, Esteva no favorece la
explotacin agraria individual, sino que aboga por una agricultura cooperativa
o, incluso colectiva, aunque bajo el control del campesinado. Al argumentar que
la economa campesina no es necesariamente ms eficiente que su homloga
capitalista, se acerca a los proletaristas, tendiendo a una posicin campesinista
por su creencia de que el campesinado carece de futuro como proletariado, ya
que el resto de la economa es incapaz de ofrecerle un empleo productivo como
asalariado, tal que le asegure su supervivencia.
En consecuencia, los campesinos tienen que buscar una solucin a sus pro-
blemas mediante acciones y organizaciones colectivas que realcen su capacidad
y autonoma productivas, asegurndoles, de ese modo, un futuro en tanto que
campesinos, claro que en un escenario de cooperativas agrcolas o de agricultura
colectivista. Esto es bueno para el pas en su conjunto, ya que aumenta la segu-
ridad alimentaria y evita los problemas de desempleo y de pobreza que creara la
proletarizacin, escenario sin alternativa alguna de futuro.
La evaluacin de esta literatura muestra que el proceso de diversificacin y
semiproletarizacin es la tendencia dominante del campesinado latinoamericano
actual. Una proporcin cada vez ms creciente de los ingresos de los hogares
campesinos se origina en actividades no-agrcolas y en salarios obtenidos por la
venta de su fuerza de trabajo. Su acceso a fuentes de ingresos externas a la granja
familiar y su diversificacin hacia actividades no-agrcolas les permite aferrarse
a la tierra, bloqueando por lo tanto su plena proletarizacin. Este proceso favo-
rece a los capitalistas rurales, dado que elimina a los pequeos campesinos como
competidores de la produccin agrcola, al tiempo que quedan disponibles como
mano de obra barata.
Kay (2005) afirma que:
[D]urante la pasada dcada [en referencia a los aos 90], el campesinado ha resurgido
como una fuerza significativa de cambio social no slo en Mxico, sino tambin en
Brasil, Bolivia, Ecuador, Paraguay, entre otros pases. En Brasil, donde la desigualdad
en el acceso a la tierra es particularmente aguda, el movimiento de trabajadores
rurales sin tierra (mst) ha sido la cabeza de lanza en ms de mil invasiones de tierra
que demandaban la expropiacin de los terrenos ocupados. El campesinado y los
indgenas en Amrica Latina, con sus cambiantes caractersticas, estn encontrando
nuevas maneras de dejar or su voz, convirtindose as en una nueva fuerza social y
poltica que los gobiernos tienen que reconocer y ya no pueden ignorar.
9 Este aspecto coincide con dos momentos histricos polticos en Bolivia; el primero con el
gobierno de Ren Barrientos (1964-1967) y el segundo con el actual gobierno de Morales
(2006-2012) cfr. infra.
3.5. La teora neoliberal del desarrollo
Desde finales de los sesenta y durante los aos ochenta, la Economa del Desarrollo
ha estado dominada por el enfoque neoclsico impuesto por los neoliberales (Bustelo,
1999). La teora neoliberal del desarrollo se fundamenta esencialmente en dos pilares:
1. La defensa de la eficacia del mercado como mecanismo de asignacin ptima

de los recursos, junto con la crtica a la intervencin pblica en las actividades
econmicas, la que, segn esta teora genera distorsiones.
2. La insistencia en las ventajas de la participacin plena en el comercio inter-
nacional, junto con la crtica al modelo de industrializacin por sustitucin
de importaciones, que supone restricciones a las importaciones y un claro
sesgo antiexportador.
Los principales elementos de la teora neoliberal del desarrollo son (Hunt, 1989):
La creencia en que la desigualdad econmica es un importante incentivo

humano.
La creencia en que las operaciones de mercado no intervenidas maximizan
la eficiencia y el bienestar econmico.
La conviccin de los beneficios mutuos obtenidos del comercio internacional.
La defensa de la mnima intervencin gubernamental posible.
La continua atencin al problema de la asignacin de recursos.
La continua fascinacin terica por los anlisis de equilibrio general y parcial.
La gran importancia asignada a los precios, como datos numricos que con-
tienen importante informacin econmica para la asignacin de recursos.
Hidalgo (1996), al referirse a esta corriente, indica que:
Existen importantes antecedentes, que dan surgimiento a esta propuesta terica

revolucionaria. En los cincuenta, destacan las crticas de Viner y Bauer a la intervencin
del Estado en los pases subdesarrollados; en los sesenta, la crtica de Johnson a la
economa keynesiana; y durante los sesenta y setenta los trabajos tericos y empricos
de Krueger, Little, Myint, Balassa, Corden, Bhagwati y Donges, entre otros.
La teora neoliberal realmente no aporta ideas nuevas sobre el desarrollo

econmico; en su lugar, presenta una actualizacin de la vieja teora neoclsica del
equilibrio y del comercio internacional. Pero lo que son bastante interesante son
sus propuestas de liberalizacin interna y externa de las economas de los pases
subdesarrollados, caracterizados por una importante intervencin pblica, fruto
de las polticas de desarrollo de corte estructuralista, neomarxista o modernizantes
(Hidalgo, 1996; Bustelo, 1999).
Entre las propuestas de liberalizacin interna, Hidalgo (1996) destaca el

aporte de Lal sobre las distorsiones del mercado y de Little sobre el anlisis social
costo-beneficio. Para estos autores, indica, el mercado proporciona una eficiente
asignacin ms de los recursos que el Estado, y cuando ste interviene en las
economas para corregir las imperfecciones del mercado, lo que realmente hace
es introducir nuevas distorsiones e impedir que dicho mercado pueda alcanzar
el equilibrio que pretende. Por tanto, lo mejor que puede hacer el Estado es no
intervenir en la economa y, cuando sea imprescindible, hacerlo utilizando tcni-
cas de anlisis social costo-beneficio que garanticen que los resultados de dicha
intervencin realmente mejoren la asignacin de los recursos.
Al analizar la inadecuacin entre la teora y la realidad, Sunkel y Giglo (1980)
destacan la inaplicabilidad de la teora convencional (neoclsica y keynesiana) a
la realidad con los siguientes argumentos:
La teora convencional explica la formacin de los salarios fundamentando la

demanda en la productividad marginal del trabajo, y la oferta, en las decisiones
individuales entre ingreso y utilidad del trabajo. Esta teora no es aplicable
en el caso de la hacienda tradicional, donde un sistema paternalista de
comportamiento rige las relaciones de trabajo.
Numerosos estudios realizados en pases subdesarrollados sugieren que la
oferta agrcola no responde eficazmente a los estmulos del mercado.
Por otra parte, Hidalgo (1996) indica que las propuestas de liberalizacin
externa se centraron en las crticas de Krueger y Bhagwati a la industrializacin
por sustitucin de importaciones, y la defensa de Balassa de la industrializacin
por sustitucin de exportaciones. Estos autores pusieron de manifiesto, de forma
sistemtica, los motivos del fracaso de la poltica de sustitucin de importaciones,
argumentando que el principal error fue ignorar el principio de la ventaja compa-
rativa y de la especializacin productiva. Como alternativa, presentan un modelo
basado en la sustitucin de las tradicionales exportaciones de carcter primario
por nuevas exportaciones de manufacturas basadas en productos de tecnologa
intermedia con una alta intensidad de uso mano de obra barata.
Esta estrategia neoliberal de desarrollo parece haber entrado en una fase de
recesin, al igual que todo el pensamiento neoliberal, con la crisis internacional
de principios de los noventa y su agudizacin en 2007 y 2008.
3.6. Las teoras alternativas del desarrollo
Durante los aos setenta cambi la nocin de desarrollo (Hidalgo, 1996; Meier,
2002), porque dej de tener por objetivo la acumulacin de capital para centrar-
se en la satisfaccin de las necesidades bsicas; es decir, se pas de un desarrollo
riqueza a un desarrollo no pobreza. Este hecho marca el cambio ms importante

en la historia de la Economa del Desarrollo, ya que es un enfoque radicalmente
distinto a todos los anteriores.
La formulacin ms uniforme sobre este nuevo concepto de desarrollo se pre-
senta en el llamado relatorio de Uppsala sobre another development,10 publicado
por The Dag Hammarskjld Foundation en 1977 con el ttulo de El otro desarrollo.
El desarrollo alternativo plantea que el nfasis debe estar orientado a satis-
facer las necesidades humanas tanto materiales como inmateriales, empezando
por satisfacer las necesidades bsicas de los dominados y explotados, asegurando
al mismo tiempo la humanizacin de todos los seres humanos, satisfaciendo sus
necesidades de expresin, creatividad e igualdad, as como las condiciones de
convivencia, y permitindoles comprender y dominar sus propios destinos.11
Los elementos definidores del desarrollo alternativo segn el relatorio de
Uppsala son:12
El desarrollo igualitario: la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas,

tanto las materiales como las no materiales.
El desarrollo endgeno: un desarrollo que arranque del corazn de cada
sociedad, siendo sta la que defina soberanamente sus valores y la visin de
su futuro.
El desarrollo autnomo: la confianza de cada sociedad en su propia fortaleza
y en sus recursos, en trminos de la energa de sus miembros y de su medio
natural y cultural.
El desarrollo ecolgico: la utilizacin racional de los recursos de la bisfera
con plena conciencia del potencial de los ecosistemas locales y de los lmites
externos, globales y locales, impuestos a las generaciones presentes y futuras.
El desarrollo con transformacin estructural: la creacin de las condiciones
necesarias para la autogestin y la participacin en la toma de decisiones de
10 Denominados as los seminarios que esta fundacin promovi en Uppsala, Suecia, donde se
instalan sus oficinas: En 1975, el Proyecto Dag Hammarskjold de Desarrollo y Cooperacin
Internacional, en el que participaron 120 lderes polticos y estudiosos, dio como resultado
el Informe Dag Hammarskjold 1975: Y ahora qu?: Otro Desarrollo, publicado en rabe,
ingls, francs, alemn, polaco y espaol. Desde entonces, la fundacin se ha centrado en
gran medida en los aspectos sectoriales de las estrategias de desarrollo alternativas propuestas
en dicho Informe, que han sido elaboradas ampliamente en seminarios de la Fundacin en
materia de desarrollo rural, salud, educacin, ciencia y la tecnologa (sobre todo los recursos
fitogenticos y la biotecnologa), poltica monetaria internacional, informacin y comunicacin,
y participacin Traduccin libre de la editora de: The Dag Hammarskjold Foundation: a
short description of its activities [En lnea] http://tinyurl.com/l4b6e46 (acceso 24/4/14).
11 Hidalgo (1996) aclara que el concepto incluido en el relatorio de Uppsala es el recogido por
Cardoso (1981) y Molero (1981).
12 Referencias de la relatora de Uppsala recogidas en Hettne, 1990 (cit. en Hidalgo, 1996).
todos los afectados por ellas, tanto de las comunidades rurales como urbanas
de todo el mundo, sin las cuales el xito de este desarrollo no podra alcanzarse.
El relatorio de Uppsala parte de la satisfaccin de las necesidades bsicas como

elemento central del desarrollo alternativo, y aade dimensiones tales como el
ecodesarrollo, el endodesarrollo y el desarrollo autnomo. Sin embargo, formu-
laciones contemporneas al Informe (aos setenta), como el desarrollo multidi-
mensional y la reforma del orden internacional; posteriores (aos ochenta), como
el etnodesarrollo, el desarrollo local, el desarrollo sostenible, y las de los aos
90, como el desarrollo humano, si bien no forman una corriente de pensamiento,
coinciden en considerar la satisfaccin de las necesidades bsicas como elemento
central del desarrollo que incluira otras dimensiones adems de las econmicas.
El enfoque de la satisfaccin de las necesidades bsicas se articula a un con-
cepto distinto de desarrollo que no est basado en el aumento de la riqueza, sino
en la reduccin de la pobreza; esto hace que el planteamiento se oriente hacia el
individuo y la comunidad en concreto, y no hacia todo un pas. Se trata de apoyar a
las personas para que puedan satisfacer sus necesidades por medio de un aumento
de su productividad, para lo cual es necesario, previamente, dotarles mnimamente
de educacin, alimentacin y sanidad. De esta forma, si la poblacin pobre es ms
productiva, tendr mayores ingresos y eso le permitir satisfacer sus necesidades
bsicas, siendo as cada vez ms productivos y menos pobres.
Esta estrategia de desarrollo marc durante los setenta la principal orienta-
cin de la poltica de desarrollo del Banco Mundial. Esta poltica de desarrollo
supuso el visto bueno para los microproyectos de cooperacin internacional,
basados en la actuacin directa sobre una comunidad en concreto, frente a la
tradicional ayuda al desarrollo, basada en crditos blandos, inversiones extranjeras
y grandes obras de infraestructura. Esto permiti, a su vez, la irrupcin masiva
de las ong para la ejecucin de proyectos de la cooperacin internacional. Sin
embargo, esta estrategia requiere de una compleja planificacin que coordine
todos los esfuerzos particulares y genere una sinergia, lo cual no siempre ocurri,
poniendo de manifiesto la debilidad de esta poltica por no ir acompaada de un
planteamiento global a nivel macroeconmico. El auge del neoliberalismo en los
ochenta, termin por opacar en el tiempo esta estrategia.
Una de las dimensiones del desarrollo alternativo es el ecodesarrollo (Hidalgo,
1996), concepto que ha ido evolucionando desde los aos setenta y que hoy, bajo el
trmino de desarrollo sostenible, es uno de los principales tpicos del desarrollo. El
ecodesarrollo pone de manifiesto la necesidad de garantizar un equilibrio entre la
comunidad y el medio ambiente en el que habita, de forma tal que las actuaciones
presentes no perjudiquen la calidad de vida en el futuro. En la actualidad, dicho
concepto suele definirse como desarrollo sostenible en los trminos del Informe
Bruntland (1987); es decir, que el modelo de desarrollo ha de permitir satisfacer
las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer la capacidad de

satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.
Ahora bien, colocar la dimensin medioambiental en el contexto de la teora
del desarrollo es un gran paso en la bsqueda de un desarrollo multidimensional.
Sin embargo, no hay que olvidar que la preocupacin medioambiental no proce-
de de los pases subdesarrollados, sino de los desarrollados; es decir, de aqullos
que en su propio modelo de desarrollo no se preocuparon del deterioro del
medio ambiente, y ahora que ven peligrar su calidad de vida, piden una solucin
del problema a nivel mundial. En aquellos casos en que las medidas a adoptar
dificultan el desarrollo fcil y rpido de los pases subdesarrollados, se presentan
serias discusiones sobre quines deben soportar los costes de la preservacin del
medio ambiente, si todos por igual, o aquellos que se beneficiaron en el pasado
de dicho deterioro. Los acuerdos para poner lmites al uso de los gases cfc,13 por
detener la tala de bosques en la Amazonia y el cambio climtico, forman parte de
esta concepcin del desarrollo.
Otra importante dimensin del desarrollo alternativo es el etnodesarrollo, es
decir, la consideracin de los elementos tnicos y culturales en las estrategias
de desarrollo. La importancia de esta dimensin radica en incluir los distintos
comportamientos de la poblacin de los pases subdesarrollados como elementos
determinantes de las polticas de desarrollo, ya que stos pueden amplificar o
amortiguar los efectos de las mismas. Vinculados a esta concepcin pueden encon-
trarse algunas ideologas desarrollistas como el indigenismo en Amrica Latina,
el panafricanismo y la negritud en el frica Negra, o el integrismo islmico en
los pases rabes (Hidalgo, 2007 y 1996).
El endodesarrollo, o su versin ms moderna, el desarrollo local, aade a la
estrategia de desarrollo la dimensin territorial. El territorio, con todo lo que
representa (geografa, recursos, cultura, etnia, medio ambiente, etc.), juega un
papel fundamental en la estrategia de desarrollo y su desconocimiento puede
generar la esterilidad de las polticas, stas pueden bloquearse por las dificultades
de su implementacin en un determinado territorio con particulares caractersti-
cas. La inclusin de esta dimensin en la teora del desarrollo, ha trado consigo
la incorporacin de los estudios de viabilidad en los proyectos de cooperacin
internacional, tanto de los organismos pblicos como privados, y ha permitido
desplazar parte de la tarea; del desarrollo a las propias comunidades, conocedoras
de su territorio (Hidalgo, 1996 y 2007).
El orden internacional, indica Hidalgo (1996), aparece como otra de las di-
mensiones del desarrollo alternativo, a la que han contribuido la publicacin de tres
13 Los clorofluorocarburos (cfc o clfc) son derivados de los hidrocarburos saturados que se
emplean en mltiples aplicaciones, principalmente en la industria de la refrigeracin y de
propelentes de aerosoles y tienen una gran persistencia en la atmsfera, de 50 a 100 aos.
importantes informes, el Informe r.i.o. (1976), el Informe Brant (1980) y el Informe

Nyerere (1990). Estos documentos coinciden en sealar que el orden internacional
perjudica seriamente las posibilidades de desarrollo de los pases subdesarrollados.
Sin embargo, difieren en las recomendaciones de poltica econmica:
El primero defiende una planificacin de la economa mundial desde las

Naciones Unidas.
El segundo aboga por un intervencionismo de corte keynesiano en el mercado
internacional para corregir sus imperfecciones.
El Informe Nyerere, por el contrario, considera que la responsabilidad del
diseo y ejecucin de la poltica de desarrollo de los pases subdesarrollados
corresponde exclusivamente a stos, y que la tarea de los pases desarrollados
queda reducida a ser receptivos de las modificaciones del orden internacional
propuestas por aquellos y atender las peticiones concretas de cooperacin
internacional.
Como la mayor parte de los informes internacionales, estos tres tienen ms

importancia por el anlisis que realizan de los problemas mundiales, que por la
aplicacin de sus recomendaciones de poltica econmica, la mayor de ellas de
carcter voluntarista.
En su esquema de las corrientes de la economa del desarrollo, Hidalgo
(1996) indica que la ltima gran aportacin a este desarrollo alternativo constituye
el desarrollo humano, concepto empleado por el pnud que hace referencia a la
mejora de la capacidad de los individuos para satisfacer sus propias necesidades.
Se trata realmente de una reactualizacin del enfoque de las necesidades bsicas,
articulado al Indicador de Desarrollo Humano (idh), y que trata de cuantificar el
desarrollo a partir de tres dimensiones: i) la sanitaria (longevidad), ii) la educativa
(alfabetizacin y escolarizacin) y, iii) la econmica (nivel de renta). Los logros
de las ltimas cuatro dcadas de desarrollo pueden considerarse moderadamente
positivos si se tienen en cuenta estas tres dimensiones en su conjunto.
3.7. Vivir Bien o Buen Vivir
El siglo xxi se inicia con una crisis del modelo capitalista y una fuerte crtica al mo-
delo y los resultados econmicos de la teora neoliberal. A partir del 2005, surgen
en Latinoamrica y toman el poder los gobiernos denominados progresistas, los
cuales postulan el surgimiento de una nueva propuesta de desarrollo, denominada
bajo el rotulo de Vivir Bien; entre los pases abanderados de esta propuesta se
encuentran principalmente Ecuador y Bolivia. Al respecto, la gran discusin y
el debate se centra en las dimensiones y el alcance de esta nueva propuesta de
desarrollo, que en muchos casos y desde un punto de vista terico, se afirma que
no es una propuesta de desarrollo, sino una crtica a los supuestos y principios

sobre los cuales se basa el concepto de desarrollo. Esta nocin es atribuida a los
pueblos campesinos e indgenas amerindios y, en general, a todas las estructuras
donde los mecanismos de desarrollo no estn basados en la ganancia sino en la
produccin de satisfactores en armona con la naturaleza (Garca Linera, 2010,14
cit. en Farah y Vasapollo, 2011).
En trminos tericos, esta es la segunda vez que desde Amrica Latina surge
una propuesta terica, cuyas consecuencias se pueden medir en la implementa-
cin de cambios estructurales, tanto a nivel poltico como social y econmico.
La primera fue la teora estructuralista que, como se analiz antes, se asent
en la cepal.
Un aspecto que an est en debate y sobre el cual hay avances, reflexiones
y sobre todo discusiones, es si la propuesta del Vivir Bien es una teora, que se
la puede ubicar en el marco de la Economa del Desarrollo, o es un cambio de
paradigma que cuestiona y busca sentar las bases de nuevos supuestos, principios
y elementos. En este sentido, a continuacin se presentan algunos elementos
centrales de esta propuesta, que segn varios autores son los que estn marcando
la orientacin de sus aspectos tericos.
Algunos elementos estn en la Ley de la Madre Tierra,15 cuyo Artculo 5
define:
El Vivir Bien (Sumaj Kamaa, Sumaj Kausay, Yaiko Kavi Pve): Como el horizonte
civilizatorio y cultural alternativo al capitalismo y a la modernidad que nace en
las cosmovisiones de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y las
comunidades interculturales y afrobolivianas, y es concebido en el contexto de
la interculturalidad. Se alcanza de forma colectiva, complementaria y solidaria
integrando en su realizacin prctica, entre otras dimensiones, las sociales, las
culturales, las polticas, las econmicas, las ecolgicas, y las afectivas, para permitir el
encuentro armonioso entre el conjunto de seres, componentes y recursos de la Madre
Tierra. Significa vivir en complementariedad, en armona y equilibrio con la Madre
Tierra y las sociedades, en equidad y solidaridad y eliminando las desigualdades y
los mecanismos de dominacin. Es Vivir Bien entre nosotros, Vivir Bien con lo que
nos rodea y Vivir Bien consigo mismo.
Esta misma Ley (Captulo ii, Artculo 4) asume como principio que:
[E]l Estado Plurinacional de Bolivia reconoce la economa plural como el

modelo econmico boliviano, considerando las diferentes formas de organizacin
14 lvaro Garca Linera es Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia desde el 2006.
15 Ley N 300, Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, promulgada
el 15 de octubre del 2012.
econmica, sobre los principios de la complementariedad, reciprocidad, solidaridad,

redistribucin, igualdad, sustentabilidad, equilibrio y armona, donde la economa
social comunitaria complementar el inters individual con el Vivir Bien colectivo.
Uno de los primeros elementos sobre la nueva forma de ver esta propuesta
se encuentra en el libro de Farah y Vasapollo16 (2011), que indica que se trata de
una forma totalmente diferente de concebir el desarrollo17 y cuestiona la idea
fundamental de capital y mercanca. Evo Morales (2011), Presidente Constitucio-
nal de Bolivia 2006-2014, en el prlogo de este libro, indica que el Vivir Bien es:
[C]omo una forma de vida, de relacionamiento con la naturaleza, de complementariedad

entre los pueblos, es parte de la filosofa y la prctica de los Pueblos Indgenas. Asimismo,
no solo desnuda las causas estructurales de las crisis (alimenticia, climtica, econmica,
energtica) que vive nuestro planeta, sino que plantea una profunda crtica al sistema
que est devorando a seres humanos y a la naturaleza: el sistema capitalista mundial.
Mientras los Pueblos Indgenas proponen para el mundo el Vivir Bien, el capitalismo
se basa en el Vivir Mejor. Las diferencias son claras: El vivir mejor significa vivir a
costa del otro, explotando al otro, saqueando los recursos naturales, violando a la Madre
Tierra, privatizando los servicios bsicos; en cambio el Vivir Bien es vivir en solidaridad,
en igualdad, en armona, en complementariedad, en reciprocidad.
En este sentido, se plantea la dicotoma de los dos paradigmas, pero Morales

contina afirmando que ms all de los aspectos econmicos, donde el Vivir Bien
est reido con el lujo, la opulencia y el derroche, est reido con el consumismo.
En el aspecto cultural implica la contraposicin de dos culturas, la cultura de la
vida, del respeto entre todos los seres vivos, del equilibrio en contra de la cultura de
la muerte, de la destruccin, de la avaricia, de la guerra, de la competencia sin fin.
As, Farah y Vasapollo (2011) y Gudynas (2011a) afirman que el mundo atra-
viesa una transicin compleja, calificada como post-capitalista o post-neoliberal,
debido a la convergencia de diversas crisis que atraviesa el capitalismo, pero no
existen propuestas de vas alternativas al capitalismo. Es decir, permanece la lgica
capitalista, cuyo modo de produccin no responde positivamente a las demandas
de desarrollo o progreso eco-socio-sostenible, fundado en principios de equidad,
solidaridad y autodeterminacin. En diversas regiones (como Bolivia y Ecuador)
se debaten y ensayan alternativas orientadas a mejorar la redistribucin, impulsar
mayor solidaridad y reconfigurar el vnculo social en la bsqueda de alternativas
que partan de visiones holsticas de la realidad. Alternativas que sean capaces
de ensamblar sociedad, economa y naturaleza; de reconocer la pluralidadde
16 Libro que tiene el sugestivo ttulo de Vivir Bien, paradigma no capitalista?

17 Se mantiene la palabra desarrollo, pero es importante tomar en cuenta que se hace referencia
a que sus supuestos, conceptos y principios estn siendo cuestionados.
situaciones econmicas, culturales y tambin polticas que existen en la sociedad

(Gudynas, 2011b).18
Entre otros elementos se puede identificar un nfasis en impulsar modelos
alternativos u rdenes sociales basados en justicia cultural, poltica, social y re-
distributiva o econmica, capaces de evitar la concentracin de los beneficios en
muy pocos, y que admitan las exigencias de cuidado de la vida y del ambiente
(Farah y Vasapollo, 2011).
En este sentido se identifica que las reflexiones en relacin a las alternativas
de desarrollo en Amrica Latina y en Bolivia, apelan a cosmovisiones y conoci-
mientos tanto modernos como tradicionales (de las organizaciones campesinas
e indgenas), en un contexto de estructuras socioeconmicas y culturales he-
terogneas que no fueron articuladas de manera armnica por el capitalismo
en nuestros pases. Este Vivir Bien y sus principios se lograran superando la
disciplina econmica hegemnica (neoclsica) como cuerpo terico y conceptual
(Farah y Vasapollo, 2011).
Su carcter de alternativa al desarrollo debe fundarse en la incorporacin y
gestin real de una nueva tica ambiental, en una perspectiva biocntrica, que
introduzca la importante distincin entre la preocupacin por el ambiente como
mecanismo para mejorar la calidad de vida de las personas, y la preocupacin por
la naturaleza centrada en el ambiente en s mismo. Asimismo Farah y Vasapollo
(2001), afirman que los significados sobre el Vivir Bien enfatizan:
Implica vida dulce, buena convivencia, acceso y disfrute de bienes materiales

e inmateriales.
(Re)produccin bajo relaciones armnicas entre personas, que se orienta a la
satisfaccin de necesidades humanas y naturales.
Relaciones armnicas entre personas y naturaleza y entre las personas mismas.
Realizacin afectiva y espiritual de las personas en asociacin familiar o co-
lectiva y en su entorno social amplio.
Reciprocidad en las relaciones de intercambio y gestin local de la produccin.
Visin cosmocntrica que abarca a todos los seres vivos que existen en la
naturaleza, y a la naturaleza misma.
Para Medina (2011), una aproximacin comparativa del Vivir Bien ame-
rindio y el Buen Vivir occidental se plantea en que ambos corresponden a pa-
radigmas opuestos, dicotmicos, no intercambiables, pero s complementarios.
Esa complementariedad favorece la convivencia de dos principios econmicos
18 En su artculo Ms all del nuevo extractivismo: transiciones sostenibles y alternativas al

desarrollo, Gudynas (2011b) hace referencia a los autores que estn trabajando propuestas
alternativas al desarrollo y al modelo capitalista.
contrapuestos: reciprocidad e intercambio, para reconstruir ecologa y huma-

nidad en un funcionamiento demarcado por las territorialidades de despliegue
de cada principio, ms primarias, para la reciprocidad y, desde all hacia fuera,
para el intercambio entre economas heterogneas: estatal, privada y economas
campesinas.
Por su parte, Houtart (2011) plantea que las salidas o alternativas no se da-
rn desde el modelo capitalista, su propuesta de alternativa se enraza en cuatro
fundamentos organizadores: i) utilizacin sostenible y responsable de los recursos
naturales, sustentada en las capacidades humanas para construir y sostener una
sociedad en la lgica de conservacin y renovacin de la naturaleza; ii) privilegio
del valor de uso sobre el valor de cambio para fortalecer vnculos sociales y un
consumo apegado a las necesidades; iii) ampliacin de la democracia en todas las
relaciones e instituciones sociales y; iv) multiculturalidad que abra oportunidades
a todos los conocimientos que aporten a la tica del bien comn.
La relacin del Vivir Bien con los recursos naturales es abordado como clave
de cualquier salida del modelo capitalista actual. Acosta (2011) afirma que el Buen
Vivir es un camino y un objetivo, una oportunidad para construir colectivamente
una nueva forma de vida, cuyo rgimen econmico se orienta por las equidades
y por una relacin armnica entre individuos y colectivos, y con la naturaleza.
Ello requiere rescatar las verdaderas dimensiones de sustentabilidad y funciona-
miento de la naturaleza, a las que deben subordinarse los objetivos econmicos,
aspectos que segn Gudynas (2001b) deben permitirnos reconocer la existencia
de varios mercados en Amrica Latina y la posibilidad de economas alternativas
a las basadas en el extractivismo.
El Buen Vivir, como concepto en construccin y heterogneo, en cualquiera
de sus variantes, implica cuestionar las ideas convencionales de desarrollo. Est an
en proceso de encontrar sus parmetros en los niveles de la teora y sus categoras
y, sobre todo, de un patrn y modelo de desarrollo incluidas sus instituciones y
polticas pblicas que vayan a concretar sus promesas (Gudynas, 2011a; Farah
y Vasapollo, 2011).
Al tratarse de una propuesta en construccin y generadora del debate actual,
Farah y Vasapollo (2011) plantean:
[A]qu hay un gran desafo. Pero se debe considerar que los viejos paradigmas
sociales y econmicos son tenaces, y lo que parece es que an nos seguimos
moviendo en el paradigma del desarrollo que recibe diversos adjetivos: humano,
sostenible, ecodesarrollo, etc. Ciertamente, el pensamiento occidental predominante
ha subestimado y opacado la diversidad cultural y socioeconmica, y la cuestin
medioambiental que s son invocadas de manera explcita por la nocin del Vivir
Bien. Est por verse si la crtica al mono-culturalismo y si las nuevas teoras sobre
diferencias y multiculturalismo emergentes por un lado, el movimiento ambientalista
y el movimiento por el decrecimiento en las sociedades occidentales por otro, sern
capaces de articular lo colectivo e individual, lo diverso cultural y econmicamente,

de revertir el mito del crecimiento permanente y la mercantilizacin de la naturaleza
y de los ms diversos mbitos de la vida, en una nueva teora crtica.
4. Modelos de desarrollo agropecuario basados en las fuentes

de crecimiento
El crecimiento del sector agropecuario, tal como se ha conceptualizado en la ruta

de desarrollo, se puede obtener por la va del crecimiento de la produccin, de
la productividad o por la combinacin de ambos. A continuacin se presenta la
clasificacin de Hayami y Ruttan (1989) y de Eicher y Staatz (1990) de los mo-
delos de desarrollo agropecuario con base en las fuentes de crecimiento, a los que
se han agregado dos modelos: el de desarrollo sostenible y el de la agroecologa.
Estos ltimos han tomado fuerza desde principios de los aos 90 y se los puede
considerar como una nueva forma de materializar el desarrollo.
Ninguno de estos modelos tiene necesariamente una secuencia histrica y un
perodo de vigencia establecido; por el contrario, su vigencia se basa en la forma
en cmo los Estados usan los recursos como fuente de crecimiento. Se ha tomado
esta clasificacin para ordenar el anlisis de las acciones especficas propuestas
en las estrategias y los planes, y que estn presentes explcita e implcitamente, a
travs de los programas o proyectos implementados. En este acpite nos concen-
tramos en categorizar los modelos, en el siguiente captulo se detallan los efectos
e impactos de la aplicacin de sus principios en el sector agropecuario boliviano.
4.1. Modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos
Durante la mayor parte de la historia, la expansin de las reas cultivadas o dedi-

cadas a la ganadera ha sido la fuente dominante de incremento de la produccin
agrcola. El ejemplo ms destacado en la historia occidental, fue la apertura de
los nuevos continentes Norteamrica, Sudamrica y Australia. Con el adveni-
miento del transporte, en la segunda mitad del siglo xix, los pases de los nuevos
continentes se convirtieron en fuentes, cada vez ms importantes, de alimentos
y materias primas agrcolas para las metrpolis de Europa occidental (Hayami y
Ruttan, 1989).
Las implicaciones del desarrollo agrcola en las regiones de nuevos asenta-
mientos, tienen dos modelos de interpretacin:
El modelo del producto bsico desarrollado por Harold Innis (cit. en Ha-
yami y Ruttan, 1989), explica la decisiva importancia de las exportaciones de
productos bsicos para la configuracin del desarrollo econmico.
El modelo de la venta de excedentes, de Hla Myint (cit. en Hayami y

Ruttan, 1989), que pretenda explicar el rpido crecimiento de la produccin
y las exportaciones de los productores campesinos. Este autor seala que la
produccin campesina para la exportacin se expande, por lo comn, con
tanta rapidez como la de los sectores empresariales, mientras que sigue siendo
autosuficiente en la produccin de alimentos. Su explicacin es que la tierra
y la mano de obra excedentes permitieron que los productores campesinos,
aunque afrontaban coeficientes tcnicos relativamente fijos, expandieron la
produccin por efecto del estmulo de los nuevos mercados y por la reduccin
de los costos de transporte.19
En aquellos lugares en los cuales las condiciones del suelo eran favorables,
como en las grandes cuencas hidrolgicas y las planicies, los nuevos pueblos in-
tensificaron cada vez ms sus sistemas de cultivo. En los lugares en los cuales los
recursos eran pobres, como en muchas regiones de colinas y montaas, se abrieron
nuevas zonas para la rotacin de cultivos o el pastoreo nmada. En condiciones
de crecimiento rpido de la poblacin, con frecuencia, los lmites para el mode-
lo de frontera se ejecutaban con rapidez. Los rendimientos de la cosecha eran
tpicamente bajos, medidos en trminos de la produccin por unidad de semilla
ms que por unidad de rea de cosecha. La produccin por hectrea y por hora
productor tenda a descender, excepto en las reas de los deltas, como en Egipto
y el sur de Asia y las zonas de arroz hmedo del este de Asia. En muchas zonas el
resultado fue una pauperizacin gradual del campesinado.
A pesar de la afirmacin de que en las ltimas dos dcadas del siglo xx
quedaban relativamente pocas reas en el mundo en las cuales el desarrollo del
modelo de frontera representara una fuente eficiente de crecimiento, en Am-
rica Latina y frica la apertura de nuevas tierras est siguiendo el desarrollo de
nuevas tecnologas para el control de pestes y enfermedades, o para la liberacin
y mantenimiento de la productividad de los suelos problemticos.
El siglo xix experiment la transicin de una poca en que la mayora del
crecimiento de la produccin agrcola mundial ocurra como resultado de la ex-
pansin de la zona cultivada, a un perodo en que la mayor parte del crecimiento
de la produccin agrcola y ganadera provena de los incrementos en la frecuencia
y la intensidad del cultivo: de los cambios del uso de la tierra que permitan cultivar
un rea determinada con mayor frecuencia e intensidad, y por ende incrementar
la produccin por unidad de rea y de tiempo.
19 A pesar de la importancia que reviste este modelo para Bolivia, por las caractersticas de su
desarrollo, no ha merecido atencin y no se encuentran estudios, anlisis y propuestas sobre la
factibilidad de desarrollar este modelo en nuestra realidad, donde un grueso de los productores
son campesinos.
El inters principal de los investigadores que articularon las teoras de los

bienes bsicos y la venta de excedentes, era la exploracin de las condiciones en
las que podran explotarse los recursos naturales subempleados a fin de generar
el crecimiento en la produccin agrcola. Asimismo les interes identificar los
procesos de movilizacin los excedentes agrcolas para generar el crecimiento
de la economa.
El modelo de la explotacin de los recursos aclara escasamente el problema
de cmo generar un crecimiento en la productividad de la tierra y la mano de obra
cuando se ha agotado el margen resultante de los recursos naturales subempleados.
Los esfuerzos para alcanzar un crecimiento continuo por la ruta trazada por los
tericos de los productos bsicos o la venta de excedentes, se enfrentarn cada
vez ms a los lmites del crecimiento, inherentes al modelo clsico del desarrollo
econmico: la productividad marginal decreciente de los incrementos adicionales
de tierra, mano de obra y capital.
La principal preocupacin del modelo de la frontera era explorar el papel de
la frontera en la conformacin del carcter nacional o de las instituciones sociales
y polticas, formuladas inicialmente por Frederick Jackson Turner (cit. en Hayami
y Ruttan, 1989).
Una de las principales crticas al modelo de la frontera indica que el crecimien-
to agrcola basado en el modelo de explotacin de los recursos no puede sostenerse
en el largo plazo. Para hacerlo, es necesaria la transicin de la explotacin de los
recursos al desarrollo de tecnologas de conservacin de recursos o mejoramiento
de las tecnologas, como la rotacin de cultivos y los abonos; a la sustitucin de
la fecundidad natural del suelo por insumos industriales modernos tales como los
fertilizantes, y al desarrollo de variedades modernas de cultivos que respondan
a los fertilizantes. Para tener acceso a estas nuevas fuentes del crecimiento, una
sociedad debe invertir en el desarrollo de infraestructura de tierras y aguas, la
capacidad industrial necesaria para la produccin de insumos modernos, el ca-
pital humano y la investigacin cientfica necesarios para el desarrollo de nuevas
tecnologas y su uso eficaz.
4.2. Modelo de conservacin
El modelo de conservacin del desarrollo agrcola evolucion a partir de los ade-

lantos en materia de cosechas y crianza de ganado, asociados con la revolucin
agrcola inglesa y con los conceptos del agotamiento del suelo sugeridos por los
cientficos alemanes en este campo. Este modelo se reforz con el concepto de
rendimientos decrecientes de la mano de obra y el capital, aplicados a la tierra
por la escuela clsica inglesa de economa y en las tradiciones del naturalismo
tico, esttico y filosfico del movimiento conservacionista norteamericano. El
modelo de conservacin enfatiz la evolucin de una secuencia de sistemas de
cosecha cada vez ms complejos con uso intensivo de tierra y mano de obra en la
produccin, en el uso de abonos orgnicos y en la formacin de capital: mano de
obra, drenajes, irrigacin y otros recursos fsicos con el fin de utilizar la tierra y
los recursos hidrulicos de manera ms eficaz.
No fue sino hasta el siglo xx cuando el modelo de conservacin del desa-
rrollo agrcola se convirti en el nico enfoque disponible de intensificacin de
la produccin agrcola para la mayor parte de los agricultores en el mundo. Su
aplicacin se ilustra mediante el desarrollo de sistemas de cultivo de arroz en
agua que surgieron al este y al sur de Asia, y mediante los sistemas intensivos de
uso de mano de obra y tierra para cosechas y crianza de ganado integradas, que
caracterizaron sustancialmente la agricultura europea durante los siglos xviii y
xix (Hayami y Ruttan, 1989).
Este nuevo mtodo de produccin permiti intensificar la produccin
agropecuaria mediante el aprovechamiento de nutrientes para las plantas en
la forma de abono animal, para conservar la fertilidad del suelo. Los insumos
empleados en este sistema de conservacin de la agricultura fueron producidos o
suministrados, en gran parte, por el propio sector agrcola.
Las investigaciones de Albrecht Thaer (cit. en Hayami y Ruttan, 1989), acerca
de la naturaleza y los principios de nutricin de suelo y plantas, condujeron a la
doctrina del agotamiento del suelo. Esta doctrina sostena que el peligro de agotar
la fertilidad del suelo era tan grande que todo el sistema permanente de agricul-
tura deba ocuparse de la restauracin completa de todos los elementos que un
cultivo quita al suelo.
Este modelo, en su forma ms refinada y en trminos econmicos, afirma que
los recursos naturales son escasos, que dicha escasez aumenta con el crecimiento
econmico, y que la prdida de los recursos amenaza con afectar los niveles de
vida y el crecimiento econmico. En este modelo, Ester Boserup (cit. en Hayami
y Ruttan, 1989), plantea que la fertilidad del suelo es una variable dependiente
que responde a la intensidad del uso de la tierra, antes que un determinante de la
intensidad de su uso. En este modelo no se pensaba que los insumos industriales
desempearan un papel importante en el margen extensivo o intensivo.
Una limitacin central de los fundamentalistas de la conservacin y los
primeros esfuerzos por racionalizar los principios de la conservacin, fue la
incapacidad para reconocer la plena repercusin del cambio tcnico en el uso de
los recursos y la productividad en la agricultura. Fue a mediados de los cincuenta
del siglo xx que se acept ampliamente la nueva perspectiva de la relacin entre
el cambio tcnico y la disponibilidad de recursos, por una parte, y el crecimiento
de la produccin, por otra.
De acuerdo a Hayami y Ruttan (1989), en su anlisis emprico, Barnett y
Morse desarrollan las versiones fuertes y dbiles de la hiptesis de la escasez:
La prueba de la escasez fuerte se basa en los cambios ocurridos en el costo

unitario de la produccin extractiva. Los costos unitarios se definen como
la mano de obra y el capital requeridos para producir una unidad de pro-
duccin extractiva. La nocin es que a medida que declina la calidad de la
tierra puesta a trabajar, se requieren dosis de mano de obra y capital cada
vez mayores para producir una unidad de produccin extractiva.
La prueba de la escasez dbil se basa en los cambios ocurridos en el precio
relativo de los productos extractivos, porque los precios reflejan por lo menos
hasta cierto punto, el efecto de las expectativas acerca de los costos futuros
de la exploracin, el descubrimiento y la extraccin, as como el crecimiento
de la productividad en las industrias extractivas.
En la estructura del modelo de conservacin, el desarrollo agrcola fue capaz,

en muchas partes del mundo, de sostener tasas de crecimiento en la produccin
en una escala del 1.0% anual, durante perodos relativamente prolongados. El
esfuerzo ms serio y reciente para desarrollar la agricultura dentro de este marco,
se dio en la Repblica Popular China a fines de los aos cincuenta y principios
de los sesenta. Sin embargo, pronto se hizo evidente que las tasas de crecimiento
factibles incluso con un riguroso esfuerzo en el reciclaje de abonos vegetales,
animales y humanos no eran compatibles con las tasas modernas de crecimiento
en la demanda de productos agrcolas, que caen, por lo general, en una escala del
3 al 5% en los pases menos desarrollados.
Los esfuerzos del desarrollo agrcola en el marco del modelo conservacionista
pueden contribuir de manera importante al crecimiento de la productividad en
la mayora de los pases pobres, y es al mismo tiempo una fuente de inspiracin
para los fundamentalistas del agro (cfr. supra) y el movimiento orgnico en los
pases desarrollados.
4.3. Modelo de impacto urbano-industrial o de localizacin
El modelo de la localizacin se formul para explicar las variaciones geogrficas

de la localizacin y la intensidad de la produccin agrcola en una economa que se
industrializa. En cambio, en el modelo de la conservacin, las divergencias locales
en el desarrollo agrcola se relacionaron principalmente con las diferencias de los
factores ambientales; es decir, no se incluyeron explcitamente los avances de los
sectores no agrcolas en el proceso de desarrollo agropecuario.
Mndez (1997) indica que el alemn j.h. Von Thunen formul el modelo
de impacto urbano-industrial para explicar las variaciones geogrficas en la in-
tensidad de los sistemas agrcolas y la productividad del trabajo en sociedades
industriales. Adems, generaliz la teora ricardiana de la renta para demostrar
que la urbanizacindetermina la localizacin de la produccin de bienes agrcolas

e influye sobre las tcnicas y la intensidad del cultivo.
En Estados Unidos, esta teora se extendi para explicar el mejor desempeo
de los mercados de productos e insumos donde se vinculan los sectores agrcolas y
no agrcolas en regiones caracterizadas por un rpido desarrollo urbano-industrial
y en aquellas donde la economa urbana no haba pasado a la etapa industrial.
En los aos cincuenta, surgieron preocupaciones sobre el modelo de impacto
urbano-industrial, particularmente por la incapacidad de desarrollo de los recursos
agrcolas y polticas de precios adoptadas en la dcada de los aos treinta para
eliminar las persistentes disparidades regionales en la productividad agrcola e
ingresos rurales de los Estados Unidos.
Schultz (cit. en Hayami y Ruttan, 1989) formul las implicaciones del modelo
de localizacin para el desarrollo agropecuario:
El desarrollo econmico ocurre en una matriz de localizacin especfica.

Estas matrices de localizacin tienen una composicin primordialmente
industrial y urbana.
La organizacin econmica vigente funciona mejor en el centro, o cerca del
centro, de una matriz particular del desarrollo, y tambin funciona mejor en
las partes de la agricultura favorablemente situadas en relacin con tal centro.
Al formular la hiptesis de la repercusin urbano industrial, Schultz recurre

al modelo de desarrollo econmico general de la transformacin estructural de
Fisher y Clark, as como al de la localizacin y de la tierra de Von Thunen.
Hayami y Ruttan dicen que Schultz sugiri una justificacin de la repercusin
urbano industrial, indicando que hay un mejor funcionamiento de los mercados
de factores y productos en las reas de rpido desarrollo urbano industrial, que
en las reas donde la economa urbana no haba hecho una transicin a la etapa
industrial. El desarrollo industrial estimul el desarrollo agrcola al extender la
demanda de productos agrcolas, al utilizar los insumos industriales necesarios
para mejorar la productividad agrcola y al alejar el excedente de mano de obra
de la agricultura.
Las pruebas empricas del modelo de impacto urbano-industrial han confir-
mado repetidamente que un fuerte mercado de trabajo no agrcola es un requisito
esencial para la productividad de la mano de obra en la agricultura y para lograr
mejores ingresos para la gente del agro.
Las implicaciones de la poltica del modelo de impacto urbano-industrial
parecen ser ms pertinentes para las regiones en desarrollo de los pases altamente
industrializados o las regiones desfasadas de los pases en desarrollo con creci-
miento ms rpido. Asimismo, las polticas de desarrollo agrcola basadas en este
modelo parecen tener un alcance limitado por las siguientes razones:
Mientras ms pobre es un pas poco desarrollado, ms difcil es llegar a un

ndice de crecimiento econmico suficiente para absorber a la creciente fuerza
de trabajo.
No se dispone de la tecnologa necesaria para el crecimiento agrcola rpido.
El crecimiento patolgico de los centros urbanos es un resultado de las
presiones de la poblacin en reas rurales que superan el crecimiento del
empleo en las reas urbanas.
En economas en que el gasto para la alimentacin representa an una

parte relevante de la demanda de la poblacin, el precio de los alimentos es un
componente importante de los precios en general, ya que los salarios estn es-
trechamente vinculados a los precios de los alimentos. Una oferta agrcola rgida
frente a una demanda en expansin en particular por una mayor urbanizacin,
por el incremento demogrfico, o por una reduccin de los mbitos sociales de
produccin para autoconsumo implica una presin constante sobre el precio de
los alimentos (Pipitone, 1996).
Sin embargo, para los pases de industrializacin reciente, con cierto margen
para la eleccin de la localizacin industrial, el modelo tiene implicaciones mucho
ms importantes para el desarrollo agrcola. En este sentido, se afirmaba que las
polticas de desarrollo industrial que alientan la descentralizacin pueden con-
tribuir a la creacin de conexiones intersectoriales ms eficaces en los mercados
de factores y de productos.
4.4. Modelo de difusin
La difusin de mejores prcticas agrcolas y de mejores variedades de cultivos y de

ganado, constituy la primera fuente importante de crecimiento de la productividad
an en las sociedades premodernas; una segunda fuente para el desarrollo agrcola,
consisti en la utilizacin de la observacin emprica de considerables diferencias en
la productividad de la tierra o la mano de obra entre los agricultores y las regiones.
La ruta del desarrollo agropecuario propuesta por este modelo supone la
diseminacin ms eficaz de los conocimientos tcnicos y la reduccin de las di-
ferencias de productividad entre agricultores y entre regiones.
Un tema de actual vigencia y que se discute en la construccin de las estrate-
gias, es la forma de generar y desarrollar innovaciones y cmo deben difundirse.
Para algunos investigadores, las innovaciones desarrolladas por los productores
en sus parcelas y en sus cultivos se deben considerar el nico fundamento en el
que podra basarse la agricultura cientfica. Por otra parte, no se puede descartar
la importancia de las innovaciones en las naciones agrcolas ms avanzadas, ya
que son el motor que ha contribuido mucho en el desarrollo agropecuario y en
los niveles de productividad alcanzados.
El modelo de difusin ha proporcionado la principal base intelectual de la

mayor parte de la investigacin, de los esfuerzos de extensin de la administra-
cin agrcola y de la economa de la produccin. La economa de la produccin
nace en la mitad del siglo xix, durante el surgimiento de la economa agrcola y
la sociologa rural, subdisciplinas independientes que vinculan la agricultura con
las Ciencias Sociales.
Los avances que condujeron al establecimiento de programas activos sobre
investigacin y extensin de administracin agrcola, se dieron en un momento
en que la investigacin de la estacin experimental estaba haciendo una modesta
contribucin al crecimiento de la productividad agrcola. Esto condujo a enfatizar
el anlisis econmico de las innovaciones de los agricultores. Otra contribucin
a la difusin eficaz de la tecnologa conocida la suministr las investigaciones
de la sociologa rural sobre el proceso de difusin. Se desarrollaron los modelos
mediante el nfasis en la relacin entre las tasas de difusin y las caractersticas
de personalidad y logros de educacin de los operadores agrcolas.
Los economistas de la produccin moderna lograron, a principios de los aos
50, una sntesis de las implicaciones tericas de la teora neoclsica de la empresa
y el uso de tcnicas cuantitativas modernas en el anlisis de la economa de la
produccin y la administracin agrcola. Con esta nueva sntesis, los economistas
agrcolas tuvieron an menos inters en el problema de la eleccin de tecnologa,
que el que tenan los economistas de la administracin agrcola, cuya metodologa
rechazaban los economistas de la produccin.
El esclarecimiento de la dinmica del proceso de difusin contribuy a la
eficacia del servicio de extensin agrcola y fortaleci la confianza de los adminis-
tradores agrcolas y los elaboradores de polticas agrcolas en la validez del modelo
de la difusin. La aceptacin generalizada de su validez, junto con la constatacin
de grandes brechas de productividad agrcola entre los pases desarrollados y
menos desarrollados y la firme presuncin de una ineficiente asignacin de los
recursos entre los campesinos atados a la tradicin irracional, provoc una
predileccin mayor por la estrategia de desarrollo agrcola durante los aos cin-
cuenta. Se esperaba que estos programas transformaran a los campesinos atados a
la tradicin en hombres econmicos que respondieran ms racionalmente a las
oportunidades tcnicas a su disposicin. Asimismo que reasignaran eficazmente
los recursos en respuesta a los incentivos econmicos y modernos.
Cuando los conocimientos de la dinmica del proceso de difusin se aunaron
a la observacin de las amplias brechas de productividad agrcola entre los pases
desarrollados y en desarrollo as como a la presuncin de distribucin ineficaz
de los recursos entre los campesinos atados a tradiciones irracionales, pro-
dujeron un prejuicio de la extensin o difusin en la eleccin de la estrategia de
desarrollo agrcola en muchos pases en desarrollo durante los aos cincuenta.
Durante la dcada de los aos sesenta, las limitaciones del modelo de difusin,
como base para el diseo de polticas de desarrollo agrcola, se hicieron cada vez
ms aparentes a medida que los programas de asistencia tcnica y de desarrollo
rural basados explcita o implcitamente en este modelo, no pudieron generar la
modernizacin rpida de las granjas o comunidades tradicionales, como tampoco
un rpido crecimiento de la produccin agrcola.
4.5. Modelo de los insumos de alto rendimiento o altos resultados
En los aos sesenta, la inadecuacin de las polticas basadas en el modelo de la

difusin condujo a una revisin de los supuestos sobre la disponibilidad de un
sistema tecnolgico agrcola que pudiera difundirse rpidamente de los pases
de alta productividad a los pases de baja productividad. Tambin a un marcado
desequilibrio en la asignacin de los recursos entre los agricultores progresistas
y los retrgrados de las economas en desarrollo (Hayami y Ruttan, 1989).
El resultado fue el surgimiento de un nuevo enfoque en sentido que la tecno-
loga agrcola es muy especfica en la localizacin y que las tcnicas desarrolladas
en los pases avanzados no son, en la mayora de los casos, directamente transfe-
ribles a los pases menos desarrollados que tienen climas y diferente dotacin de
recursos. En los sistemas agrcolas tradicionales se consideraba a los campesinos
como distribuidores lgicos y eficientes de los recursos. Esta opinin iconoclasta
fue desarrollada con mayor mpetu por t.w. Schultz en su obra Transforming
Traditional Agriculture (1964). Schultz insista en que los campesinos de la agri-
cultura tradicional son racionales, eficientes en la asignacin de recursos y que
permanecen en la pobreza porque en la mayora de los pases pobres son escasas
las oportunidades tcnicas y econmicas a las que puedan recurrir.
En la bibliografa de las Ciencias Sociales, indican Hayami y Ruttan (1989),
el comportamiento de la economa de los campesinos haba estado dominado por
un supuesto de orientacin hacia la subsistencia. Las relaciones econmicas de la
sociedad campesina se haban caracterizado por consideraciones de dependencia
y reciprocidad, antes que por las relaciones de mercado.20
En opinin de Schultz (cit. en Hayami y Ruttan, 1989), la clave para la
transformacin de un sector agrcola tradicional en una fuente productiva del
crecimiento econmico es la inversin. Se trata de que se pongan a disposicin
de los agricultores de pases pobres los insumos modernos de alto rendimiento.
Esto implica tres tipos de inversiones de productividad relativamente elevada en
el desarrollo agrcola:
20 Estos aspectos predominaron y fueron el argumento central en las estrategias y planes pro-
puestos y desarrollados para la modernizacin de la agricultura en Bolivia.
1. la capacidad de las estaciones agrcolas de investigacin pertenecientes a

los sectores pblico y privado, con miras a producir nuevos conocimientos
tcnicos;
2. la capacidad del sector industrial para desarrollar, producir y enviar al
mercado nuevos insumos tcnicos y
3. la capacidad de los agricultores para usar con eficiencia los factores agrcolas
modernos.
Segn Pipitone (1996) en muchos pases en desarrollo ha ocurrido, a menudo,

que la necesidad de incrementar la produccin en el corto plazo, privilegi esquemas
de desarrollo agrcola basados en formas rpidas de modernizacin de las mayores
unidades productivas, capaces de utilizar semillas mejoradas, dotadas con abundantes
recursos hdricos y capaces de aprovechar tecnologas de alta intensidad de capital.
Generalmente, este tipo de estrategias produjeron efectos productivos positivos
contribuyendo, sin embargo, a profundizar an ms las diferencias entre reas de
agricultura tradicional y de agricultura moderna al interior de un mismo pas. La
modernizacin ha avanzado ensanchando los dualismos y conservando los elementos
bsicos de la escasa integracin interna de los sectores agrcolas nacionales.
El entusiasmo con que la doctrina econmica ha aceptado y traducido el
modelo de insumos de altos resultados, se debi en parte a la proliferacin de
estudios que reportaron altas tasas de utilidades de la inversin pblica en la
investigacin agrcola. Se debi tambin al xito de los esfuerzos por desarrollar
nuevas variedades de grano de alto rendimiento adecuadas para las zonas tro-
picales. En Mxico, a principios de la dcada de los cincuenta, se desarrollaron
nuevas variedades de trigo de alto rendimiento y, al comenzar los aos sesenta,
en Filipinas se produjeron nuevas variedades de arroz de igual capacidad. Estas
variedades responden muy bien a los insumos industriales, como los fertilizantes
y otros productos qumicos, as como a una administracin ms eficaz del agua y
del suelo. Los altos beneficios asociados con la adopcin de las nuevas variedades,
los insumos tcnicos y las prcticas administrativas en conjunto, han llevado a una
rpida difusin de las nuevas variedades entre los agricultores en varios pases de
Asia, frica y Amrica Latina (Eicher y Staatz, 1991).
Hayami y Ruttan (1989) manifiestan que este modelo es suficientemente
inclusivo para abarcar los conceptos centrales de los modelos de la conservacin,
localizacin y difusin del desarrollo agrcola.
Las pruebas sobre el efecto de las nuevas inversiones sobre la equidad y el
nivel de vida rurales, han sido menos claras que en el caso de los avances de la
productividad de la tierra y de la mano de obra y del crecimiento de la produccin
agrcola. Por consecuencia, han surgido diversas crticas reformistas y radicales
contra el efecto de la modernizacin de la produccin agrcola sobre la distribucin
del ingreso rural y sobre la viabilidad de las instituciones rurales.
La importancia del modelo de insumos de alto rendimiento reside en que las

polticas basadas en este modelo parecen capaces de generar un ndice de creci-
miento agrcola suficientemente elevado para proporcionar una base de desarrollo
econmico global congruente con los requerimientos modernos del crecimiento
de la poblacin y del ingreso. La revolucin agrcola, basada en insumos de alto
rendimiento, comprende los siguientes adelantos:
Reemplazo de los animales de tiro por maquinaria impulsada por combustibles

fsiles.
Apertura de nuevas tierras de cultivo.
Aumento en el uso de fertilizantes qumicos y pesticidas.
Aumento en el uso de agua para riego.
Introduccin de nuevas variedades de grano de alto rendimiento.
La combinacin de estos adelantos en el campo ha elevado la produccin de

granos. Sin embargo, los costos ambientales han excedido los lmites sostenibles.
La crtica a la Revolucin Verde se da a travs de las siguientes constataciones:
Como est calcada de la agricultura del mundo desarrollado, tiende a bene-

ficiar a los grandes terratenientes y no a los campesinos.
Maquinaria: el desplazamiento de los animales de tiro por la maquinaria ha
creado dependencia de los combustibles fsiles, lo que se suma, de manera
importante, a las demandas energticas de las sociedades industriales.
El uso constante de maquinaria causa la compactacin de los suelos.
Tierras de cultivo: buena parte del incremento de la produccin se basa
en la apertura de nuevas tierras de cultivo, pero las nuevas zonas no se han
destinado totalmente a la agricultura y estn siendo abandonadas porque la
erosin y el agotamiento de los recursos las han vuelto improductivas. En todo
el mundo, las tierras de cultivo per cpita disminuyen a razn del aumento de
la poblacin. Cualquier expansin ser a expensas de bosques y pantanos, que
son tan importantes para la economa, como frgiles en trminos ecolgicos.
Fertilizantes: cuando se emplearon los fertilizantes por primera vez, por cada
tonelada utilizada se ganaron 15 o 20 toneladas adicionales de grano. Ahora
los agricultores consumen cantidades casi ptimas de abonos qumicos, pero
la ganancia es de menos de 2 toneladas. Esta falta de respuestas y los costos
de los insumos, se han combinado para ocasionar una disminucin constante
en el uso mundial de fertilizantes.
Pesticidas: los plaguicidas qumicos han logrado controlar a las plagas, las
que, por seleccin natural, se han vuelto resistentes a casi todos ellos. Tambin
han generado efectos en el ambiente y la salud de los seres humanos.
Riego: en todo el mundo las hectreas regadas aumentaron 2.6 veces entre
1950 y 1980. La expansin contina, aunque a un ritmo mucho ms lento,
en razn de los lmites de los recursos hidrulicos. La situacin alarmante es
que muchos de los sistemas no son sostenibles porque las masas acuferas se
siguen agotando y existe una competencia de utilizacin del recurso con los
centros urbanos. Adems, muchas tierras tienen problemas de saturacin de
humedad y acumulacin de sales, consecuencia del riego de tierras con poco
drenaje.
Variedades vegetales de alto rendimiento: el uso tan difundido de varie-
dades de granos genticamente idnticos ha dado lugar a los mayores daos
por plagas y al uso excesivo de plaguicidas para controlarlas. Por otro lado,
ha generado la prdida de biodiversidad.
Complementariamente, Hayami y Ruttan (1989), manifiestan que el modelo

de los insumos de alto rendimiento es incompleto como teora del desarrollo
agrcola, por las siguientes razones:
Por lo comn, la educacin y la investigacin son bienes pblicos, no bienes

que se comercian en el mercado.
El modelo no incorpora plenamente el mecanismo por el que se distribuyen
los recursos entre la educacin, la investigacin y otras actividades econmicas
opcionales del sector pblico y del sector privado.
El modelo trata la inversin en investigacin como la fuente de nuevas tc-
nicas de altos rendimientos. Pero cmo es que las condiciones econmicas
inducen el desarrollo y la adaptacin de un eficiente conjunto de tecnologas
para una sociedad particular?
No explica la forma en que las condiciones econmicas causan el desarrollo
y la adopcin de un grupo eficiente de tecnologas para una sociedad en
particular.
No especifica el proceso por el cual las relaciones de precios de factores y
productos inducen la inversin en una direccin particular.
El modelo no explica cmo es que las condiciones econmicas permiten el
desarrollo de instituciones nuevas como las estaciones agrcolas experimenta-
les de financiamiento pblico, para permitir que los individuos y la sociedad
aprovechen plenamente las nuevas oportunidades tcnicas.
No especifica los procesos mediante los cuales las relaciones entre insumos y
precios de los productos dan lugar a invertir en la investigacin en una direc-
cin consistente con las dotaciones de recursos particulares de una nacin.
Tampoco especifica el proceso por el cual los agricultores organizan una
accin colectiva para la creacin de una infraestructura pblica como los
sistemas de riego y drenaje.
El modelo de desarrollo agrcola y econmico seguir siendo incompleto, a

menos que se especifique el proceso por el que se organizar la accin colectiva
desde la comunidad local al Gobierno central, para la provisin de bienes p-
blicos, incluidos los nuevos conocimientos tcnicos y los arreglos institucionales,
como respuesta a los cambios ocurridos en las condiciones econmicas.
4.6. Modelo de innovacin inducida
Las limitaciones del modelo de insumos con altos resultados propiciaron la ela-
boracin de un modelo de desarrollo agrcola con una perspectiva de innovacin
inducida. Esta perspectiva fue estimulada por la evidencia histrica de que dife-
rentes pases haban seguido caminos alternativos o rutas de desarrollo de cambios
tcnicos en el proceso del desarrollo agrcola. El modelo propuesto por Ruttan
(en Hayami y Ruttan, 1989), incorpora en su propuesta dos tipos de innovacin:
la tcnica y la institucional.
A. Innovacin tcnica
La teora de la innovacin inducida representa un esfuerzo para interpretar el

proceso del cambio tcnico como endgeno al sistema econmico, y no exgeno
como se ha tratado tradicionalmente (Hayami y Ruttan, 1989; Eiche y Staatz,
1991). A continuacin se analizar la propuesta de la innovacin tcnica, en re-
lacin a las empresas y las instituciones de investigacin pblica.
Hayami y Ruttan (1989), consideran al cambio tcnico como cualquier cambio
en los coeficientes de la produccin que provenga de la actividad deliberada de
aprovechar recursos dirigidos al desarrollo de nuevos conocimientos incorporados
en los diseos, los materiales o las organizaciones. En un pas donde un factor es
ms caro en relacin con otro, por comparacin con lo que ocurre en otro pas,
los esfuerzos innovadores evitarn los factores relativamente ms caros.
La innovacin inducida en la teora de las empresas
La teora de la innovacin inducida se ha desarrollado principalmente en el

marco de la teora de la empresa. Hayami y Ruttan (1989) indican que dos in-
vestigadores han tratado de incluir la teora econmica en el comportamiento
innovador de las empresas maximizadoras de ganancias. Uno es Hicks, quien
se concentra en el sesgo hacia el ahorro de factores, inducido por los cambios
ocurridos en los precios relativos de los factores resultantes de otros cambios
en la escasez relativa de los recursos. Otro es Schmookler-Grilicher, quien se
concentra en la influencia del crecimiento de la demanda de productos en la
tasa de cambio tcnico.
Una teora plenamente desarrollada del equilibrio general de la innovacin

inducida, que sea capaz de explicar el proceso dinmico del desarrollo agrcola,
debera incluir los mecanismos por los cuales se interrelacionan la demanda de
productos y la dotacin de factores para influir sobre la tasa y la direccin del
cambio tecnolgico (Hayami y Ruttan, 1989).
La innovacin inducida en las instituciones de investigacin pblicas
El comportamiento de la innovacin del sector pblico ha sido omitido en gran

parte de la bibliografa. Esta es una limitacin cuando se trata de entender el pro-
ceso de la innovacin cientfica y tcnica en el desarrollo agrcola. En la mayora
de los pases que han alcanzado rpidas tasas de progreso tcnico en la agricultura,
se ha empleado deliberadamente la socializacin de la investigacin agrcola
como un instrumento de modernizacin de la agricultura (Hayami y Ruttan, 1989).
Siguiendo la propuesta de Hicks, Ruttan plantea que el mecanismo de la
innovacin tcnica est en funcin de las siguientes relaciones:
La innovacin tcnica en este sector no est basada solamente en el mecanis-

mo del cambio de los precios de mercado de las empresas maximizadoras de
ganancias, sino tambin en la respuesta de los cientficos y administradores de
la investigacin de las instituciones pblicas ante las dotaciones de recursos
y cambio econmico.
Debe haber una interaccin efectiva entre los agricultores, las instituciones
pblicas de investigacin y las empresas privadas de abastos agrcolas. Los
cambios en los precios relativos inducen a los agricultores a buscar opciones
tcnicas que ahorren los factores productivos cada vez ms escasos. Los
agricultores presionan a las instituciones pblicas de investigacin para que
desarrollen nueva tecnologa y tambin solicitan que las empresas abastece-
doras provean insumos tcnicos modernos que sustituyan los factores ms
escasos.
La interaccin dialctica entre los agricultores, los cientficos investigadores
y los administradores ser ms eficaz cuando los agricultores se organicen en
oficinas o asociaciones de agricultores, locales y regionales, polticamente
operativas.
La respuesta de los programas de investigacin y extensin del sector pblico
a la demanda de los agricultores ser mayor cuando se descentralice el sistema
de investigacin agrcola. Los elaboradores de polticas nacionales pueden
considerar la inversin en investigacin agrcola como una inversin destinada
a mantener la posicin competitiva del pas en los mercados mundiales, o a
mejorar la viabilidad econmica del sector agrcola productor de sustitutos
de las importaciones.
En este modelo, la respuesta de los cientficos y los administradores del sector

pblico representa el eslabn decisivo del mecanismo de induccin.
La interaccin entre ciencias bsicas y aplicadas y el proceso de asignacin
de fondos pblicos a la investigacin puede orientar la superacin de las limita-
ciones impuestas a la produccin por los factores relativamente escasos (Hayami
y Ruttan, 1989).
Hayami y Ruttan (1989) proponen que el cambio tcnico tiene un carcter
inducido; es decir, el proceso de innovacin tcnico tiene una dimensin exge-
na de oferta, as como una dimensin endgena de demanda. El progreso de la
ciencia en general, reduce el costo de las innovaciones tcnicas y empresariales
influyendo de esta manera sobre el cambio tcnico. As pues, la asignacin de
recursos en esta propuesta es fundamental para el proceso de desarrollo agrcola.
Secuencias dinmicas
En el proceso de desarrollo dinmico, el surgimiento del desequilibrio es un ele-

mento decisivo para la induccin del cambio tcnico y el crecimiento econmico.
B. Innovacin institucional
Los desequilibrios de las relaciones econmicas resultantes del cambio tcnico,

representan una fuente importante del cambio institucional (Hayami y Rutan,
1989 y Prez, 2001). El xito de la teora del cambio tcnico inducido origina la
necesidad de entender las fuentes de innovacin institucional, como la inclusin
del comportamiento empresarial de polticos y burcratas.
Un pas en desarrollo que no impulsa las capacidades para las innovacio-
nes tcnicas e institucionales en la agricultura, consistentes con sus recursos y
su dotacin cultural, sufre dos restricciones importantes en el desarrollo de su
agricultura productiva. Por una parte, no puede aprovechar los adelantos en las
tecnologas biolgicas y qumicas adecuadas para los sistemas agrcolas de mano
de obra intensiva y, por otro, la tecnologa mecnica que importa de pases ms
desarrollados ser productiva slo bajo condiciones de organizacin agrcola a
gran escala, lo cual contribuir al surgimiento de una estructura de organizacin
bimodal ms que unimodal.
Durante las ltimas dos dcadas, varios pases en vas de desarrollo han co-
menzado a establecer la capacidad institucional para generar cambios tcnicos
adaptados a sus dotaciones de recursos nacionales y regionales. En fechas ms
recientes, a inicios del siglo xxi, estos nacientes sistemas nacionales han recibido
el apoyo de un nuevo sistema de tercera generacin de institutos internaciona-
les de investigacin sobre cosechas y animales. Estos nuevos institutos se han
convertido en fuentes importantes de conocimientos y nueva tecnologa y son

vnculos de comunicacin cada vez ms eficaces entre los sistemas nacionales de
investigacin sobre el desarrollo.
El retraso y paso de un sistema de agricultura basado en los recursos naturales
a uno basado en la ciencia sigue siendo una fuente de diferencias nacionales sobre
la productividad de la tierra y de la mano de obra. El retraso en el desarrollo y la
aplicacin de los conocimientos son tambin fuentes importantes de diferencias
de productividad entre regiones y pases.
Las diferencias de productividad agrcola son cada vez ms una funcin de
las inversiones en las capacidades cientficas e industriales y en la educacin de la
poblacin rural, que de la dotacin de recursos naturales. Los efectos de la edu-
cacin sobre la productividad son especialmente importantes durante perodos en
los cuales el sistema de investigacin agrcola de una nacin comienza a introducir
nueva tecnologa. En un sistema agrcola caracterizado por una tecnologa est-
tica, son pocos los beneficios que pueden obtenerse de la educacin en las reas
rurales. La poblacin rural, que durante generaciones ha vivido bsicamente con
los mismos recursos y la misma tecnologa, ha aprendido de una larga experiencia
lo que sus esfuerzos pueden extraer de los recursos de que disponen. Los hijos
adquieren de sus padres las habilidades tiles. La educacin formal tiene poco
valor econmico en la produccin agrcola.
Tan pronto como se dispone de nuevas oportunidades tcnicas, esta situacin
vara. El cambio tcnico requiere la adquisicin de nuevas habilidades para la
reproduccin: i) adquisicin de fuentes no tradicionales de recursos complemen-
tarios como semillas nuevas, productos qumicos nuevos y equipo nuevo, ii) el
desarrollo de nuevas habilidades al tratar con recursos naturales e insumos y, iii)
habilidades para tratar con instituciones de mercados de productos que vinculan
la agricultura con el sector no agrcola.
Sin embargo, los procesos mediante los cuales se pueden aplicar nuevos
conocimientos para modificar la tasa y la direccin de los cambios tcnicos en la
agricultura son bastante ms complejos que los procesos mediante los cuales se
conducen recursos para corresponder a los procesos de transferencia e innovacin
institucionales. No obstante, la necesidad de instituciones viables y capaces de
soportar un crecimiento agrcola y un desarrollo rural ms rpidos es todava ms
apremiante ahora que hace diez aos.
No se pueden olvidar los riesgos del minifundismo, riesgos de la excesiva
fragmentacin de la tierra derivados de una relacin desfavorable entre tierra
disponible y susceptible de uso agrcola y demanda social de la misma. En tr-
minos generales, es posible que la relacin entre productividad medida como
produccin fsica por unidad de superficie, y tamao de los predios, siga una
curva en forma de campana, como se observa en el siguiente grfico.
Grfico 1.3
Relacin entre productividad y tamao del predio
Productividad
Pequeas Medianas Grandes Tamao de unidades
Fuente: Pipitone, 1996
4.7. Modelo de desarrollo sostenible
Los problemas ambientales de finales de los aos 80, como la prdida de biodi-
versidad, la destruccin de la capa de ozono o el efecto invernadero, renovaron
los debates sobre el crecimiento econmico, tal como se haban planteado en
los aos 60. Este debate se dio, especialmente a inicios de la dcada de los 70,
con los documentos del Club de Roma, cuando se abord la problemtica del
crecimiento cero.
La nocin de desarrollo sostenible (o sustentable) la introdujo la Comisin
Mundial sobre el Ambiente y el Desarrollo de la onu, que presida la Primera
Ministra noruega, Gro Harlem Brundtland. El informe final, Our Common Future
(1987), tambin llamado Reporte Brundtland, define el desarrollo sustentable
como un desarrollo que permite la satisfaccin de las necesidades presentes sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras en satisfacer las suyas.
Para Hidalgo (1996) la economa siempre se preocup por la posibilidad del
crecimiento sobre la base del uso de los recursos naturales. De Malthus (1798)
a Ricardo (1817), de Jevons (1865) al Informe Meadows (1972), los ejemplos son
advertencias sobre el fin del crecimiento debido a la creciente escasez de un
factor de produccin esencial. Ya sea la tierra para Malthus y Ricardo, el carbn
para Jevons y los recursos naturales no renovables para Meadows, el diagnstico
siempre se apoya en una proyeccin de las tendencias pasadas hacia el futuro, lo
que lleva a pronosticar la ruptura y el colapso.
El concepto de desarrollo sostenible adquiri un xito extraordinario y a la

vez conflictivo, ha generado cambios importantes en los sistemas de planificacin
y las formas de ver el desarrollo. En este sentido, se pueden distinguir cuatro
grandes concepciones del desarrollo sustentable:
1. La ecologa profunda, que se encuentra en un extremo, que concede un valor

a la naturaleza, independiente de las necesidades humanas. Es una posicin
conservacionista absoluta que slo puede conducir a un estado estacionario
de la economa.
2. Los ecocentristas piensan que siempre es posible sustituir el capital produci-
do por los activos naturales y, por tanto, que no hay una restriccin ambiental
real, se sitan en el otro extremo. Para ellos, la naturaleza slo tiene valor
instrumental y el progreso tcnico siempre aportar soluciones para reparar
los daos antes que se vuelvan irreparables.
Aunque las dos anteriores posiciones son diametralmente opuestas, tambin
son minoritarias, y el debate se desarrolla principalmente entre quienes creen
en una fuerte capacidad de sustituir capital natural y capital producido, consi-
derando que los recursos naturales y los servicios ambientales son una forma
especfica de capital. Por otra parte estn quienes niegan esta capacidad, al
menos para un cierto nmero de activos naturales, cuya reserva entonces debe
mantenerse constante o superior a un nivel crtico.
3. La sustentabilidad dbil, mediante la cual el concepto de capital se extiende
al conjunto de los activos naturales y los servicios ambientales, y supone, siem-
pre, cierto grado de sustitucin entre las distintas formas de capital. Entonces,
los bienes ambientales no merecen una atencin particular y el desarrollo se
considerar sustentable si se puede definir un stock de capital agregado que
siga en un mnimo constante. Por eso es posible agotar completamente un
recurso natural si se lo remplaza, por ejemplo, por un capital social como la
educacin.
4. La sustentabilidad fuerte niega la idea del carcter sustituible entre diferen-
tes formas de capital y sostiene la necesidad de mantener constantes, bien sean
los stocks de capital natural, bien sea slo algunos de ellos, el capital natural
crtico. En el primer caso, se enfatiza una cantidad fsica del capital natural
que preservar, con exclusin de cualquier valoracin monetaria, mientras que
en el segundo caso utiliza la valoracin monetaria para definir los stocks.
La corriente de la economa ecolgica intenta sintetizar las dos posiciones

precedentes, al considerar criterios a la vez fsicos y econmicos.
En el marco del modelo de desarrollo sostenible si bien puede ser visto des-
de una ptica macro, se encuentran los modelos propuestos por la Agricultura
Alternativa, los cuales basan sus propuestas en el uso alternativo de las fuentes de
crecimiento sobre las cuales se han basado los anteriores modelos. En este sentido,
las propuestas de la agroecologa, la agricultura orgnica y la agricultura ecolgica,
sern vistas como una parte de la propuesta del desarrollo sostenible, ligadas de
manera especfica al uso alternativo de las fuentes de crecimiento.
4.8. Agroecologa, agricultura orgnica y agricultura ecolgica
A partir de la dcada de los ochenta, empiezan a surgir propuestas de una agricultura

alternativa a la convencional, entendindose como convencional al modelo de
insumos de alto rendimiento o altos resultados, ms conocido como el modelo de
la Revolucin Verde. Pero estas propuestas no solo se concentran en este modelo,
sino tambin critican, desde una mirada ambiental, al modelo de la expansin de la
frontera agrcola y, desde una mirada cultural, al modelo de la difusin.
Entre las principales caractersticas de este nuevo modelo se encuentra el
cuestionamiento permanente a la poca sostenibilidad de los procesos productivos
a los que han llegado los actuales sistemas de produccin. Esta baja sostenibilidad,
en relacin a las fuentes de crecimiento, se refiere a:
Una relacin energtica negativa en los sistemas de produccin. Es decir, el

balance energtico muestra que es ms la energa que se utiliza en la produc-
cin que la que se obtiene. En este sentido, el uso excesivo de energa fsil
no renovable est creando sistemas frgiles, que dependen en gran medida
de la entrada de energa externa, llevando por lo tanto a romper el principio
bsico, autopoytico que debe tener todo sistema.
El uso de plaguicidas est generando problemas ecolgicos, ya que los mismos
eliminan, sin discriminacin, insectos tanto benficos como plagas, y se est
viendo que las plagas estn generando mecanismos de resistencia y tolerancia
a los pesticidas. Asimismo, el uso excesivo de estos plaguicidas est generando
la contaminacin de los alimentos y por ende produciendo daos en la salud
de los consumidores y productores.
Prdida de biodiversidad: la agroecologa critica a la agricultura convencional
indicando que la lgica de los agronegocios y la monoproduccin est llevando
a la prdida de la biodiversidad y a la construccin de sistemas de produccin
frgiles. La denominada Revolucin Verde, basada en el uso de transgnicos
y la nanotecnologa, es otro de los factores que afecta a la biodiversidad y la
estabilidad de los sistemas ecolgicos.
Uso de fertilizantes inorgnicos: el modelo de la Revolucin Verde se basa en
la utilizacin de nutrientes de fuentes inorgnicas desplazando a las fuentes
orgnicas; la prdida de materia orgnica provoca el deterioro de la estructura
de los suelos, aspecto que en el mediano y largo plazo afecta a la prdida de
fertilidad y erosiona los suelos.
Gudynas (2001b), en el paradigma o la teora del Vivir Bien, propone un

proceso de transicin desde la teora neoliberal de mercado hacia la constitucin
del paradigma del Vivir Bien, basado en la reciprocidad, la armona y la com-
plementariedad de ambas lgicas. Del mismo modo, en la agroecologa, Altieri
(1996), Venegas (1996), Gliessman (1998) y otros agro-eclogos proponen un
proceso de transicin hacia sistemas de produccin sustentables que transfor-
men e incorporen, a lo largo de un determinado perodo, los elementos bsicos
propuestos por la agroecologa. Entre los elementos bsicos del modelo de la
agroecologa, se encuentran:
Manejo del flujo de energa

Reciclaje de nutrientes
Mecanismos de regulacin de poblaciones
Equilibrio dinmico
Yurjevic (1996), en su planteamiento sobre la construccin de un desarrollo

rural humano y agroecolgico, plantea que el manejo de los stocks, sea de capitales
o patrimonio (fsico, natural, social, econmico, cultural, etc.), debe basarse en la
ampliacin y mejoramiento de dichos stocks, lo cual se logra con incentivos eco-
nmicos, inversiones directas, capacitacin en el manejo de recursos productivos
y de gestin econmica, y con medidas de legitimacin.
Todo proceso de transicin implica el cambio de unos insumos productivos
por otros; este cambio de los insumos y la incorporacin de los principios de la
ecologa, constituyen la base sobre la cual se asienta la propuesta del modelo
agroecolgico, la agricultura orgnica y la agricultura ecolgica.
Altieri (1996) y Venegas (1996) indican que en el marco de la transicin
[R]omper el monocultivo implica un proceso de conversin paulatino que permite

la restauracin de una biodiversidad funcional en los agroecosistemas. Este proceso
de conversin de un sistema convencional de produccin basado en el monocultivo y
altos insumos, a un sistema que se basa en insumos locales e internos del predio con
un manejo diversificado, no es meramente un proceso de eliminacin de insumos
externos sin un reemplazo compensatorio o manejo alternativo que equilibre el
sistema. La agroecologa provee las directrices para dirigir los flujos y sinergismos
naturales necesarios para sustentar la productividad de un sistema de bajos insumos
externos.
Este proceso de conversin es de carcter transicional y es compone de

cuatro fases:
1. Eliminacin progresiva de insumos qumicos.

2. Racionamiento del uso agroqumico mediante el manejo integrado de plagas

(mip) y nutrientes.
3. Sustitucin de insumos agroqumicos por otros alternativos de baja energa
y de carcter biolgico.
4. Rediseo diversificado de los sistemas agrcolas con un ptimo equilibrio de
cultivos/animales, estimulando sinergismos, de manera que el sistema pueda
subsidiar su propia fertilidad y permita tambin la regulacin natural de plagas
y optimice la produccin de los cultivos.
A lo largo de las cuatro fases es necesario asegurar, mediante el manejo de

los agroecosistemas, los siguientes procesos:
Aumento de la biodiversidad, tanto del suelo como de la vegetacin y fauna

benfica asociada.
Aumento de la produccin de biomasa y del contenido de materia orgnica
del suelo.
Disminucin de los niveles de residuos de plaguicidas y de las prdidas de
nutrientes y agua.
Establecimiento de relaciones funcionales entre los diversos componentes
agrcolas.
ptima planificacin de secuencias y combinaciones de cultivos y uso eficaz
de los recursos disponibles a nivel local.
El objetivo final de esta secuencia es lograr el establecimiento de un agroeco-

sistema sustentable con caractersticas similares a los de un ecosistema natural
maduro (Altieri, 1996); lo cual implica desarrollar:
Alta diversidad de especies y cadenas e interacciones trficas complejas.

Ciclos minerales relativamente cerrados que atrapen nutrientes y eviten su
lixiviacin.
La razn entre productividad y biomasa decrece y la energa se utiliza ms
para la mantencin del sistema que para la produccin de biomasa adicional.
La mantencin de poblaciones estables de insectos, patgenos y maleza de-
pende de la diversidad y eficiencia de predadores, parsitos, competidores y
antagonistas.
La descomposicin de la materia orgnica depende no slo de la diversidad
de microorganismos e invertebrados, sino tambin de las complejas interac-
ciones entre los organismos del suelo.
Uno de los desafos ms importantes de la transicin es la de mantener el

equilibrio econmico, de modo de facilitar a los agricultores absorber las posibles
prdidas iniciales en el ingreso por una baja en los rendimientos. En algunos

pases desarrollados hay subsidios y otros incentivos que permiten a los agricul-
tores viabilizar sus sistemas productivos en espera de las ganancias futuras. Estos
incentivos aseguran la conversin agroecolgica, aspecto que se constituye en
parte fundamental de las polticas y estrategias de desarrollo agropecuario.
captulo ii
Anlisis de las estrategias y planes

de desarrollo nacional y agropecuario
del Estado boliviano
La planificacin tiene en trminos procedimentales instrumentos y herramien-

tas que le permiten planificar el desarrollo, de manera ordenada y cientfica. Por
otra parte la planificacin tambin incluye debates terico conceptuales entre
las diferentes escuelas de planificacin. Sin embargo, el presente estudio no se
concentra en estos elementos que son importantes y merecen otro estudio y
ms bien se dirige a identificar el peso y la influencia de cada una de las corrientes
tericas de la economa del desarrollo, y los modelos de desarrollo agropecuario,
en la etapa del diagnstico y formulacin de cada una de las estrategias y los planes
del Estado boliviano.
Para lograr este propsito se ha partido de un anlisis hermenutico, histrico
y analtico de cada una de las estrategias y planes. De este modo, se ha buscado
reconstruir las propuestas para el sector agropecuario, en el marco de los prin-
cipios y supuestos priorizados en las teoras y los modelos que histricamente se
han desarrollado y formulado entre 1952 y 2012. En este sentido, las preguntas
que guiaron la investigacin son:
Cul ha sido la influencia de las teoras, modelos, enfoques y programas, en el
momento de elaboracin, diseo y aplicacin de las rutas de desarrollo propuestas
en las estrategias y planes para el sector agropecuario?
Cul ha sido la ruta de desarrollo construida en las estrategias y planes de
desarrollo agropecuario?
Qu factores (cambio de Gobierno, fuentes de financiamiento, intereses
de ciertos grupos, etc.) han influido para que se modifiquen las estrategias y
los planes?
1. Diagnstico del sector agropecuario en las estrategias y planes
En este acpite se ordenan y agrupan los elementos y factores identificados como

problemas centrales en los diagnsticos de las estrategias y los planes. Asimismo
aquellos que permanecen, surgen, impiden o favorecen el desarrollo agropecuario.
Esto es importante, ya que a partir de ellos, desde un punto de vista terico y
metodolgico, se plantearn las alternativas de desarrollo para alcanzar determi-
nados objetivos y metas, los que, en definitiva constituyen la ruta de desarrollo
agropecuario propuesta.
1.1. Los problemas que destacan las estrategias y los planes
Plan Bohan (1942)
El Informe de la Misin Econmica de los Estados Unidos a Bolivia, conocido como

Plan Bohan, elaborado en 1942,1 es uno de los primeros estudios realizados
sobre la situacin econmica de Bolivia en general y del sector agropecuario, en
particular. El Informe Bohan indicaba que Bolivia era el pas de mayor atraso de
Sud Amrica, la base de su funcionamiento estaba constituida por las exportaciones
de minerales e hidrocarburos que generaban las divisas para las importaciones
de alimentos, materias primas, maquinarias equipos y prcticamente todos los
gastos que demandaba la economa. Identificaba, adems, una cantidad enorme
de gastos en moneda extranjera para importar servicios, consultoras y alimentos.
La importancia de dicho Informe reside en que es el primer intento en Bo-
livia de romper la poltica negativa de depender el desarrollo de la explotacin
y exportacin de los recursos, fundamentalmente minerales (Machicado, 1988).
Planteaba la urgencia de modificar la economa nacional buscando un enfoque
distinto, cuestionaba la validez de hacer depender toda la actividad econmica na-
cional de la produccin y exportacin de materias primas. Por primera vez plante
la necesidad de integrar en un modelo diferente a otros sectores, como el agrcola
y otros estratgicos. Este informe y la Estrategia Socio Econmica de Desarrollo
Nacional, esedn, 1971-1991 (cfr. infra), constituyeron dos esfuerzos significativos
para romper la poltica de explotacin y exportacin de los recursos naturales.
En el tema agrcola, el Informe identificaba pocas posibilidades para que
Bolivia colocara sus productos en el mercado externo. Por ello propona la
1 [E]l Plan Bohan () fue producto de la Misin de Merwin Bohan llevada a cabo entre di-
ciembre de 1941 y mayo de 1942. Durante 1941 Bohan estuvo a la cabeza de varias misiones
desde los Estados Unidos de Norteamrica (ee.uu.) a Latinoamrica, con el propsito de
efectuar diagnsticos sobre el estado de situacin de la economa y desarrollar planes de largo
plazo para poder generar crecimiento (cep, 2009: 20).
anlisis de las estrategias y planes de desarrollo 81
adaptacinde la produccin agrcola al contexto interno para su expansin en

base al aumento gradual de la poblacin, para luego conseguir la elevacin del
consumo por habitante.
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional,

pipegrn (1955)
En la parte de diagnstico de la economa boliviana, este Plan identificaba que el

problema principal era la dependencia de la generacin de divisas extranjeras a
travs de la exportacin de un solo rubro: la minera, identificando que:
La moneda extranjera que el pas dispona, provena casi exclusivamente de

la exportacin de minerales.
El ingreso bruto obtenido por la exportacin de minerales se reduca por los
gastos de explotacin, pulpera, materiales, maquinaria y costos de transporte
y fundicin.
Para cubrir las necesidades del pas solo se contaba con el saldo neto de las
exportaciones, descontando los gastos rgidos.
El sector agropecuario, continuaba el Plan, no cubra ni tena la capacidad

para cubrir las necesidades del pas. El 58% de las importaciones (de 1955), es-
taba centrado en nueve artculos de origen agropecuario, siete de los cuales eran
productos alimenticios que podan ser sustituidos con la produccin nacional
en condiciones econmicas ms favorables y, de esta manera, ahorrar divisas al
pas. El Plan identificaba como uno de los principales problemas la falta de in-
formacin sobre volmenes de importacin, datos divergentes y poco confiables
que proporcionaban las instancias pertinentes.
En este diagnstico se observa la influencia de la corriente terica estruc-
turalista de la cepal porque utilizaba categoras como la de las relaciones de
dependencia, especficamente para el caso de las cotizaciones de minerales que
dependan directamente de las cantidades exportadas y los precios del mercado
mundial. As tambin usaba el concepto de trminos de intercambio, comparan-
do los precios de los minerales con los precios de los productos manufactureros
que se importaban.
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social, pndes (1962-1971)

o Plan Decenal
En su diagnstico, este Plan indicaba que durante los primeros aos de la Revo-
lucin Nacional de 1952 y la Reforma Agraria de 1953, la produccin del sector
agrcola no tuvo un crecimiento; pero posteriormente fue el nico sector que
present tasas de crecimiento, inferiores al ritmo de crecimiento de la poblacin.

As, el Plan se planteaba la interrogante de por qu se daba esta situacin si se
supona que la Reforma Agraria logr la ruptura de los obstculos que tradicio-
nalmente se oponan a su crecimiento.
Los problemas de fondo que identificaba el diagnstico eran:
Ruta de desarrollo: carencia de una orientacin clara sobre las formas en

que debera abordarse el problema del desarrollo agropecuario. Es decir, la
falta de una ruta de desarrollo para el sector agropecuario.
Tierra: la distribucin de tierras no se haba asociado con otros factores
tcnicos y econmicos necesarios para el desarrollo sectorial.
Tampoco la distribucin de tierras se haba asociado con la titulacin de
las propiedades distribuidas y a criterios para fijar el tamao de las nuevas
explotaciones.
El minifundio como un problema de divisin de la propiedad en varios lo-
tes demasiados pequeos y la ausencia de esfuerzos por promover el trabajo
cooperativo, o de reagrupar estas parcelas en un solo lote.
Remuneracin de la mano de obra: no haban acciones decididas para
mejorar los sistemas de remuneracin de la mano de obra.
Tecnificacin: las pequeas parcelas eran un obstculo a la tecnificacin de
la explotacin agrcola.
Asistencia tcnica: faltaba orientacin tcnica a nivel de parcela, factor de
prdida de la fertilidad de suelos.
Degradacin de los recursos naturales: avance de la erosin hidrulica y
elica a nivel de las parcelas por falta de orientacin tcnica. El diagnstico
planteaba que no se haba impuesto la idea de que la conservacin del suelo y el
desarrollo ganadero se pueden lograr a travs de la conservacin y planteaba,
implcitamente, elementos del modelo de la conservacin. Manifestaba que
haba un deterioro de los recursos suelo, agua y vegetacin en el altiplano y
los valles.
Presin demogrfica: exista una presin demogrfica sobre los recursos
naturales en el altiplano y los valles que haca necesario el movimiento de
poblacin a la regin de Oriente.
Investigacin, extensin y fomento: afirmaba que era uno de los puntos
dbiles de la poltica agrcola del pas. Reconoca avances en la investigacin
pero insuficientes. No haba buena conexin entre la estacin experimental
y los servicios de extensin y fomento agrcola. El factor limitante para un
mayor desarrollo era la escasez de recursos econmicos y las bajas remune-
raciones a los profesionales del sector.
Crdito: la falta de recursos financieros haba impedido la expansin del cr-
dito de fomento agrcola. Los fondos de crdito se destinaban a financiar los
gastos de produccin, adems los crditos para financiar rubros de inversin

eran insuficientes y de corto plazo.
Comercializacin: las prdidas de postcosecha y los mrgenes de comercia-
lizacin eran altos. Existan graves problemas en los sistemas de recoleccin,
embalaje, transporte y manipulacin. Era larga la cadena de intermediarios
que determinaban bajos precios para el productor y altos para el consumidor.
Polticas: las polticas de cambios diferenciales (que segn el diagnstico
ya fueron eliminadas) y los excedentes agrcolas importados desalentaban el
sector porque frenaban la produccin local.
Regin de Oriente: esta zona haba tenido un desarrollo agropecuario
notable debido a la construccin de la carretera Cochabamba-Santa Cruz
(inaugurada en 1954), a una poltica integral de fomento (azcar y arroz) y
a la colonizacin. El mismo Plan mencionaba que estos aspectos no se desa-
rrollaron en otras zonas del pas.
El diagnstico planteaba que existan soluciones tcnicas, pero que para su

materializacin se necesitaba la adopcin simultnea de una poltica social para
la movilizacin de la poblacin rural en torno a objetivos pertinentes.
Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social, pbdes (1963-1964)
En la presentacin del Plan, el presidente de entonces, Vctor Paz, indicaba que

Bolivia se encontraba en un estancamiento y para salir se necesitaban recursos
financieros y una decidida accin del pueblo para llevarlo adelante.
En concreto, este Plan llegaba a ser la operativizacin de la primera etapa
del Plan Decenal (1962-1971). Las dificultades que identificaba para el logro de
las metas del bienio eran:
Los requisitos y alcances del Plan Decenal en relacin a las posibilidades de

financiamiento interno y externo solo podran cumplirse parcialmente.
Falta de proyectos especficos.
Financiamiento asignado, en su mayora, a obras de infraestructura, lo que
limitaba la realizacin de estudios y ejecucin de proyectos.
Falta de financiamiento para alcanzar los objetivos y metas propuestas.
Alto grado de dependencia de la exportacin de un solo producto (estao,
72%).
La agricultura proporcionaba empleo a ms de dos tercios de la poblacin,
generando una tercera parte del producto interno bruto.
Elevado grado de dependencia del exterior para el abastecimiento de pro-
ductos bsicos.
Deficiencia por la disponibilidad de capital social bsico.
Elevados ndices de analfabetismo.

La inexistencia de poltica simultnea de inversiones en varios sectores,
sumada al desigual grado de desarrollo de las zonas del pas, determinaba la
falta de movilidad de factores de produccin.
En trminos tericos y de modelo de desarrollo, el ltimo obstculo iden-

tificado en el Plan Bienal responda al planteamiento del anlisis del desarrollo
regional de Hirshman (1970), referido a las dificultades que se presentan en un
desarrollo regional desigual, que no se resuelve en el tiempo y, por el contrario
como se ver ms adelante ahonda las diferencias y las desigualdades.
Por otra parte, el Plan indicaba que en 1958 las importaciones de productos
agropecuarios y alimenticios alcanzaban a 16.7 millones y en 1961 a 11.7 millones
de dlares, lo que demuestra que en ese perodo hubo un proceso de sustitucin
de importaciones. Asimismo, que las exportaciones haban experimentado cierto
crecimiento pero el Plan no presentaba cifras que corroboraran esa afirmacin.
Con relacin al aporte del sector agropecuario al pib, el Plan indicaba:
[E]l crecimiento de la produccin ha sido del orden del 3.1% anual. Este aumento
es debido al incremento de las reas de cultivos y al relativo mejoramiento de las
tcnicas. Subsisten obstculos que deben ser superados para obtener resultados de
mayor importancia, que puedan traducirse en una mayor productividad.
A partir de este anlisis, se puede decir que el diagnstico se refra implcita-

mente a los resultados obtenidos de la aplicacin de los modelos de la frontera
o del aprovechamiento de los recursos (en estrecha relacin con la expansin de
la frontera agrcola) y al modelo de la difusin.
En el diagnstico se reitera lo planteado en el pipegrn (1955): que la im-
portacin de productos agropecuarios segua incidiendo en la disponibilidad
de divisas, lo que constitua un serio problema para el desarrollo y que podan
producirse en condiciones favorables en el pas.
Asimismo, de manera especfica para el sector agropecuario, el diagnstico
identificaba los siguientes problemas:
La Reforma Agraria no alcanz el ritmo de crecimiento que se esperaba,

debido a diversos problemas y limitaciones:
En el altiplano y valles la redistribucin de tierras y el crecimiento de la
poblacin origin una intensa subdivisin, agudizando el problema del
minifundio. La forma de tenencia de la tierra constitua una traba para la
introduccin de nuevas modalidades de explotacin.
No se haba asociado la distribucin de tierras a otros factores como los
aspectos tcnicos y econmicos.
El Plan indicaba que en ningn momento se ha tenido un programa

integral y definido, que pudo haberse desarrollado en forma paralela al
proceso de dotacin de tierras.
Para resolver el problema de la tenencia de la tierra se organizaron cooperati-
vas de produccin y las migraciones a zonas de colonizacin, aunque esto fue
encarado en forma limitada. En la gestin de las cooperativas prevalecieron los
aspectos polticos-sindicales antes que un enfoque econmico. En el caso de
la colonizacin no se hicieron las inversiones necesarias para el movimiento
de la poblacin de la zona andina a las tierras bajas de Oriente.
Los esfuerzos para el desarrollo del Oriente (Santa Cruz) haban sido positivos;
la ampliacin de las reas cultivadas se debi a los siguientes factores:
mayores inversiones de capital
nuevos mtodos de explotacin utilizados
mejores posibilidades de mercado para los productos
Tierra: problemas de erosin de suelos por la produccin en tierras margina-
les de ladera y la explotacin esquilmante, debido a la falta de una tecnologa
apropiada, especialmente para el altiplano y los valles.
La mayor demanda de productos agropecuarios haba determinado,
para el caso del altiplano y valles, la ampliacin de superficies cultivadas y la
utilizacin al mximo de las tierras disponibles; es decir, que en el altiplano
y valles se haba llegado a su mximo nivel de produccin y productividad
agroecolgica.
La ampliacin de la superficie cultivada haba sido complementada por
factores como la investigacin, extensin y crdito agrcola supervisado,
inversin de capital, nuevos mtodos de explotacin (Santa Cruz) y mejores
posibilidades de mercado. Esta ampliacin de la frontera agrcola se deba a la
aplicacin del modelo de insumos de altos resultados; logros en extensin
agrcola debido a la introduccin de nuevas variedades de cultivos agrcolas,
sistemas para controlar plagas y enfermedades, utilizacin de fertilizantes
qumicos y ganado mejorado.
Crdito: su contribucin a la reforma agraria y al desarrollo del pas ha
sido limitada, su beneficio slo alcanz a 2.5% de los agricultores del pas,
slo el 50% correspondi al sector campesino. De tal modo que el crdito
se concentraba en Santa Cruz, dejando de lado al altiplano y los valles.
Recursos naturales: Bolivia contaba con considerables recursos no explo-
tados y otros que requeran conservacin; entre los que se encontraban en
explotacin estaban las maderas, castaa, goma y cueros silvestres.
Sistema de comercializacin: el sistema de comercializacin del sector
era un gran problema, pues en las fases de recoleccin, almacenamiento,
transporte y distribucin existan serias deficiencias. El producto deba pasar
por muchos intermediarios, lo cual determinaba la elevacin del precio en
perjuicio del productor y del consumidor. No haba una poltica integral de

comercializacin.
Inexistencia de servicios organizados.
Educacin: deficiencia de tcnicos en los niveles superior e inferior; la for-
macin en las universidades adoleca de fallas estructurales.
Extensin: el Programa de Extensin Agrcola tuvo, hasta 1959, un apoyo
econmico importante que permiti llegar a 800 000 productores a travs del
modelo de la difusin. Este modelo se basaba en la simple transferencia y
encuentro del extensionista y el tcnico con el productor al cual se le dotaba
de los conocimientos tcnicos necesarios. El Plan indicaba que este programa
perdi recursos e importancia, y su cobertura a los campesinos fue muy baja.
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional, esedn (1971-1991)
Esta Estrategia, al igual que el Plan Decenal (1962-1971) y el Plan Bienal (1963-
64), indicaba que despus de la Reforma Agraria se desorganiz la economa
semifeudal y se desabastecieron los centros urbanos, situacin que se normaliz
cuando surgieron otros mecanismos y estructuras de comercializacin.
Por otra parte, afirmaba que el incremento de los rendimientos se deba al
uso de fertilizantes qumicos, que para 1968 se haban generalizado en casi todo
el pas, producto de la aplicacin del modelo de insumos de alto resultado. Un
aspecto que llama la atencin en la Estrategia es que seala que la mayor parte
de los campesinos fertilizan su cultivo de papa, advirtiendo la receptividad de
los campesinos a la introduccin de cambios tecnolgicos. Pero, esta receptivi-
dad supona que verificaran su rentabilidad y las posibilidades de mercado para
los productos cultivados, aspecto que va contra los supuestos de la teora de la
difusin y de la modernizacin.
Siguiendo el modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos,
la Estrategia indicaba que la ampliacin de la frontera agrcola en el Oriente fue
producto de la construccin de infraestructura bsica y una red de carreteras de
penetracin a zonas productivas. Esta incorporacin de nuevas tierras influir
posteriormente en el cambio de la estructura de produccin agropecuaria del
pas.
En el sector pecuario, manifestaba el Plan, se notaba un incremento de la
produccin de carne ovina, porcina y de aves. En este sentido, la agricultura bo-
liviana presentaba las siguientes caractersticas fundamentales:
Persistencia de la presin sobre la tierra en el altiplano y los valles.

La incorporacin de las tierras tropicales del Oriente a la agricultura del pas
se frenaba por la estrechez del mercado interno y por la falta de mercado
exterior para la mayora de los productos tropicales.
Se haba ensanchado la brecha alimenticia y la dependencia del exterior creca

a medida que aumentaban las importaciones agropecuarias.
Baja productividad.
Desocupacin de la gran masa campesina subempleada.
Bajo nivel de ingreso.
Incapacidad de generar excedentes.
Faltaban condiciones para integrar econmica, social y polticamente al pas.
Dependencia externa creciente por el aumento de las importaciones agrope-
cuarias.
La Memoria 1970 del bcb indica que la agricultura ha mostrado en el ao

de elaboracin de la estrategia sus caractersticas: extrema dependencia de las
condiciones climticas y fenmenos naturales, no respuesta a los estmulos de
la demanda y un completo desequilibrio de la estructura productiva frente a las
necesidades internas.
Entre los obstculos que impedan el desarrollo de la produccin, la Estrategia
identificaba los siguientes:
Ruta de desarrollo: el pas al no concentrar esfuerzos en el sentido de au-

mentar la produccin nacional y adoptar una poltica equivocada de importa-
ciones, sin establecer ninguna meta de sustituirlas, se torna ms dependiente
del abastecimiento externo, principalmente de alimentos.
Estrechez del mercado interno.
Defectuosa estructura de comercializacin operaba de manera desfavorable
para productores y consumidores.
Falta de una red de centros de acopio (almacenes y silos) y frigorficos impeda
establecer una poltica de garanta de precios a los productos.
La poltica de incentivo a las importaciones subsidiarias que adopt el
Gobierno deprima la produccin interna, tornando al pas cada vez ms
dependiente de las importaciones.
No exista una poltica que prevea el aumento de la produccin interna,
lo cual impeda el uso de fertilizantes, insumos y los costos que implica la
modernizacin.
La institucionalizacin del minifundio impeda a los campesinos organi-
zarse para tener centros de acopio.
El aumento de las importaciones no se originaba en la rigidez de la oferta
interna sino en una poltica equivoca de importaciones.
La falta de prcticas conservadoras de suelos causaba un proceso violento de
erosin de los suelos cultivables.
La agricultura de barbecho era un sistema que se estaba imponiendo en la
regin de Santa Cruz.
El pas no posea la infraestructura mnima para la comercializacin de pro-

ductos tropicales como el cacao, caf, fibras, goma, frutales y carne vacuna,
debido a la estrechez del mercado interno, el subconsumo de la masa cam-
pesina, la marginalidad urbana, la falta de organizacin para incrementar las
exportaciones y defectos estructurales a nivel del mercado mundial.
Los proyectos de colonizacin presentaban grandes dificultades para am-
pliarse por la falta de actividad econmica rentable en estas reas y por el alto
costo que significaba establecer una familia campesina en tierras tropicales.
La falta de mercados para productos tropicales llevaba a los colonos a esta-
blecer unidades de produccin semejantes a sus parcelas del altiplano y valles.
La falta de mercado externo y la presin sobre las importaciones ensanchaba
la brecha comercial para los productos agropecuarios.
Crdito: los desembolsos se haban dirigido sobre todo a los agricultores
de la mediana propiedad y a empresas agrcolas, y en muy poca proporcin
a los campesinos y cooperativas agrcolas, contraviniendo lo estipulado en
el decreto supremo de su re-estructuracin. Esto tambin se deba a que los
campesinos no podan cumplir con los requisitos del Banco Agrcola: proyec-
tos definidos, capacidad de pago del solicitante, rentabilidad de la inversin
financiada y garantas.
Crdito agrcola supervisado: este crdito tuvo muy pocos efectos en la
Reforma Agraria.
Asistencia tcnica: las tcnicas de produccin agrcola eran anticuadas y
la productividad baja. Los agricultores que reciban asistencia tcnica no
estaban en condiciones de aprovecharla por carecer de recursos y fuentes de
crdito necesarios para poner en prctica las nuevas tcnicas de produccin
recomendadas. Este aspecto demuestra que la propuesta y los supuestos del
modelo de la difusin no son funcionales a la realidad nacional.
Organizacin de cooperativas: las cooperativas no funcionaron porque
fueron impuestas por el gobierno, sus integrantes desconocan el sistema,
los organizadores y coordinadores no eran agricultores, y falt una adecuada
fuente de crdito para financiar sus actividades
En cuanto a la asistencia tcnica, la Estrategia reconoca implcitamente la

poca viabilidad de la implementacin del modelo de la difusin, por su incom-
patibilidad con la realidad y condiciones de los productores de Bolivia.
Plan Quinquenal Agropecuario, pqa (1976-1980)
Este Plan parta del reconocimiento del sector agropecuario como el ms atrasado
en toda la actividad econmica del pas. El comportamiento del sector agrope-
cuario mostraba las siguientes caractersticas:
Tasas bajas de crecimiento.

La participacin del sector agropecuario en la economa nacional estaba en
constante disminucin.
La productividad de la mano de obra era baja.
El sector agropecuario tradicional estaba estancado.
El mercado interno era limitado, por una poblacin rural que alcanzaba al
69.4%.
El nivel de nutricin se haba tornado cada vez ms crtico.
El mercado para productos industriales en el rea rural era cada vez ms gran-
de y los campesinos se estaban integrando en la economa del pas, mostrando
un inters por mejorar sus sistemas de produccin.
Se prestaba poca atencin al desarrollo de industrias para producir los insumos
modernos que requiere la agricultura.
Los factores negativos de origen social y econmico para el desarrollo agro-

pecuario que destacaba el Plan eran:
La cultura campesina y su influencia en el desarrollo planteaba que la cul-

tura del campesino no tuvieron avances significativos. Los esfuerzos de los
servicios de extensin agrcola, los programas de desarrollo de comunidades
dedicados a la promocin e introduccin de hbitos, actitudes y tecnologa
tuvieron relativo xito.
Los procesos educativos para lograr el cambio en el modo de pensar y ac-
tuar de los individuos eran muy lentos y debido a ello la adopcin de nuevos
mtodos de produccin no se asimilaban con rapidez.
Recurso humano mal capacitado: el diagnstico destaca:
Alto grado de ausentismo escolar: el rechazo a la educacin formal que
no satisfaca las necesidades de la poblacin rural, argumentando que la
poblacin rural no reconoca la utilidad que podra obtener con la educa-
cin.
La formacin universitaria no satisfaca las necesidades del sector y exista
una deficiencia crtica de cientficos calificados para administrar programas.
Este tema fue planteado tambin en el Plan Bienal 1963-1964.
Se pagaban salarios bajos y los profesionales calificados migraban a otros
pases.
Carencia de mtodos eficientes de manejo de recursos naturales. La
erosin en el altiplano y los valles prcticamente destruy la mayor parte de
los suelos. Exista sobre pastoreo porque las praderas en las comunidades eran
de libre acceso a cualquier productor. Tambin se verificaba la explotacin
irracional del recurso forestal y la inexistencia de un programa de reforesta-
cin. La pesca no haba merecido atencin. Los obstculos para el manejo
de los recursos naturales eran la falta de presupuesto y el nmero insuficiente

de profesionales y tcnicos entrenados.
Reducido apoyo a los servicios de investigacin y extensin. Los centros
de investigacin no generaban la tecnologa adecuada para los agricultores
del pas. La investigacin estaba limitada por deficiencia financiera y falta de
personal. La extensin era un sistema rutinario por falta de nuevos descubri-
mientos de las estaciones experimentales para transferirlos a los agricultores.
Los programas sociales de servicios complementarios sufran deficiencias
presupuestarias y de personal especializado.
Deficiente comercializacin de productos e insumos. En la regin de
Santa Cruz haba un razonable mercado de insumos, en cambio en el altipla-
no y valles la propia familia campesina se autoabasteca vendiendo slo sus
excedentes. Otros factores que afectaban la comercializacin eran:
El mercado era ineficiente por la ausencia de servicios e instituciones p-
blicas dedicadas al tema as como el exceso de reglamentos y disposiciones
del Gobierno.
Mano de obra: no haban instituciones especializadas para su formacin.
Crdito: los procedimientos administrativos complicaban su obtencin.
Mercado de tierras: estaba restringido por las limitaciones legales de
titulacin de propiedad.
Las facilidades de almacenamiento y manipulacin de los productos
agrcolas eran inapropiadas.
La falta de informacin, de sistemas de comunicacin y de una red de
transporte afectaban seriamente la comercializacin.
Las innovaciones de los agricultores de las zonas de Oriente y andina indu-
can al ahorro de algunos factores de produccin, como ser la mano de obra
en la primera y la tierra en la ltima, a causa del cambio tecnolgico que se
estaba produciendo para incrementar los rendimientos.
Servicio pblico deficiente y mal administrado. Los programas se duplica-
ban, se interferan y no haba una planificacin e implementacin coordinada
de los programas.
Los programas de colonizacin no haban reducido la poblacin del altiplano
y los valles, la cual aument en 120 000 familias desde 1955.
La asistencia tcnica y el apoyo econmico extranjero eran mal aprovechados.
Enmarcado el diagnstico en el enfoque de la modernizacin, consideraba

a los aspectos culturales como una barrera para el desarrollo del sector agrope-
cuario. En este sentido, la educacin homogenizante era vista como un elemento
necesario para la modernizacin del sector rural y agropecuario.
El Plan destacaba que el poco apoyo financiero y de personal a los progra-
mas de servicios complementarios impeda el cambio institucional y tcnico que
necesitaba el sector agropecuario, elementos considerados como centrales en la

construccin de una ruta de desarrollo.
Los avances sealados por el Plan respecto de las innovaciones y las respuestas
a los incentivos econmicos mostraban una incompatibilidad con los elementos
propuestos en el modelo de la innovacin inducida y con el marco conceptual y
terico asumido en los procesos tcnicos de la construccin de la ruta de desarrollo.
El Plan consideraba que el mercado de tierras estaba restringido por falta de
titulacin, aspecto que posteriormente se retoma en el enfoque de la elaboracin
de la Ley N 1715 (o Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria, inra) de
1996, pasando de un enfoque de expropiacin a uno de compra y venta.
El diagnstico de este Plan identificaba los siguientes factores positivos para
el desarrollo:
Recursos naturales abundantes. Planteaba que Bolivia contaba con abun-

dantes tierras, recursos hdricos, praderas naturales, recursos forestales, etc.;
aspecto que tambin resaltaba el Plan Bienal (1963-64).
Por la diversidad de condiciones climticas, la produccin agrcola poda ser
enormemente diversificada.
El sector campesino estaba en camino de integracin al mercado interno.
Incremento de los rendimientos de los principales cultivos por medio de la
investigacin y difusin agrcola, producto de los resultados de la implemen-
tacin del modelo de la Revolucin Verde.
Compromiso del gobierno de turno en el campo de la educacin.
Favorable demanda de productos agropecuarios.
Respuesta efectiva a los incentivos econmicos para incrementar la produccin.
La experiencia de Santa Cruz como base para el desarrollo de otras reas.
El diagnstico identificaba, adems, las siguientes polticas que tuvieron y

an tienen efecto en el sector agropecuario y en el pas:
Poltica de precios. La accin directa del gobierno de promover la cali-

dad y productividad en ciertas regiones y productos gener un esquema de
subvencin a la ineficiencia de la productividad, tanto en la produccin
agropecuaria como en la industrial, colocando al pas en desventaja para la
exportacin.
Poltica de crditos. Dirigida hacia el rea no tradicional del pas (tierras
bajas) debido a una mentalidad netamente bancaria orientada a la agricultura
ms dinmica.
Poltica tributaria e impositiva. Esta poltica (y otras disposiciones sobre
exportaciones) exoneraba el pago de gravmenes arancelarios e impuestos
sobre importaciones de productos necesarios para el sector.
Poltica de asistencia tcnica. El diagnstico indicaba que no haba recursos

financieros y personal suficiente, debilidad tambin planteada en el pndes
(1962-1971).
Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo, pnrd (1984-1987)
Este Plan indicaba que la economa boliviana de entonces se caracterizaba por la

ausencia de eslabonamientos productivos y de integracin espacial, rescatando
lo que se plantea en la propuesta del modelo de impacto urbano industrial.
Asimismo, realizaba un diagnstico del sector agrcola y agroindustrial de manera
conjunta y no los separaba como ocurri en las anteriores estrategias y planes.
Este error se vino arrastrando desde la dcada de los 50, cuando las polticas de
industrializacin dejaron de lado la mirada de las relaciones entre estos dos sec-
tores y, como se puede ver, para el caso boliviano esta relacin es determinante.
El Plan manifestaba que el sector agropecuario era prioridad de la nueva
poltica de desarrollo, por las siguientes razones:
Constitua la base productiva del desarrollo rural, objetivo prioritario porque

el rea rural concentraba a ms de la mitad de la poblacin y a la mayor parte
de los pobres.
Era la fuente principal de produccin de alimentos.
Era la base de la nueva poltica de industrializacin.
Constitua el fundamento de la nueva poltica de exportaciones.
Era la actividad fundamental para una plena ocupacin del territorio y apro-
vechamiento de recursos.
Las razones para priorizar la agricultura en el desarrollo econmico del pas

respondan, en trminos tericos y prcticos, al debate sobre la priorizacin de
un determinado sector en el desarrollo de un pas. En este sentido, el Plan asu-
ma la integracin y articulacin del sector agrcola con el sector agroindustrial,
propuesta planteada por Jhonston y Mellor (1962) sobre la importancia de arti-
cular el desarrollo industrial con el desarrollo agropecuario. Contrariamente, en
muchos pases subdesarrollados se prioriz el sector industrial, dejando de lado
al sector agropecuario.
El diagnstico tomaba en cuenta las caractersticas de los sistemas agrarios
predominantes en el pas y clasific los principales productos agropecuarios.
Describa as los sistemas agrarios:
Agricultura campesina. Desde el punto de vista demogrfico representaba el

62% de la poblacin, ubicada en el Occidente y el sur de Bolivia, era el princi-
pal proveedor de productos agrcolas. Su productividad era extremadamente

baja debido a la disminucin y discontinuidad de la superficie de explotacin,
el escaso riego, las enfermedades de las plantas, reducido uso de fertilizantes
y un incipiente apoyo institucional. Sostena una desfavorable relacin de
trminos de intercambio campo-ciudad. Las tendencias monopsnicas en la
organizacin del comercio y el transporte explicaban su situacin de pobreza.
El obstculo principal para el desarrollo agrcola, segn el plan, era el bajo
desarrollo de la fuerza de trabajo campesina, debido a aspectos nutricionales,
ausencia de servicios de salud e inadecuado sistema educacional. La mayor
parte de la produccin era de productos perecibles. Otro factor negativo en los
valles era la erosin de los suelos y la constante prdida de tierras cultivables
con riego.
Agricultura comercial. Ubicada principalmente en la denominada rea inte-
grada de Santa Cruz, se caracterizaba por su elevado grado de especializacin
y de integracin agroindustrial. Era la proveedora exclusiva de importantes
alimentos (azcar, arroz, aceites, algodn) y la principal abastecedora de le-
che, huevos y aves. Se caracterizaba tambin por la mayor dimensin de sus
explotaciones, uso creciente de maquinaria, fertilizantes, plaguicidas, semillas
mejoradas y una atencin prioritaria al sistema institucional de precios y el
crdito de fomento (que no llegaba a los productores ms pequeos). El
obstculo principal era la escasez y los elevados precios de los insumos, el
empobrecimiento del suelo, escaso apoyo estatal (investigacin, extensin y
capacitacin agrcola) que generaban tendencias decrecientes de la produc-
tividad. Los caminos vecinales, tambin deficientes, encarecan el transporte.
Ganadera oriental. El principal obstculo era su aislamiento fsico (caso
del Beni), que encareca el producto, lo que generaba menores ingresos por
la actividad y baja disponibilidad de recursos para invertir y aumentar la
productividad. Las condiciones de los trabajadores dependientes eran malas
y contaban solamente con su produccin agrcola para cubrir su dieta ali-
mentaria.
Explotacin forestal del Norte. El problema central era el aislamiento
respecto a la economa nacional. Su proceso de explotacin era rudimentario
y su producto orientado a la exportacin (caso de la goma) a travs de inter-
mediarios brasileros.
Este Plan formaba parte de las polticas de desarrollo econmico, que incluan
la poltica de industrializacin, poltica de exportaciones y poltica de precios (caso
del trigo y harina de trigo).
Del diagnstico de ese Plan se puede inferir que en el sistema agrario boliviano
de esa poca se presentaban los siguientes modelos de desarrollo agropecuario.
Cuadro 2.1
Modelos identificados segn el tipo de sistema agrario prevaleciente
Sistema agrario Modelo

No se puede identificar un modelo que est siendo apoyado por el Estado
Agricultura campesina
y/o gobierno.
Modelo de frontera o del aprovechamiento de los recursos.
Modelo de impacto urbano industrial.
Agricultura comercial
Modelo de insumos de alto resultado.
Modelo de la innovacin inducida.
Ganadera oriental Modelo de frontera o del aprovechamiento de los recursos.
Explotacin forestal del Norte Modelo de frontera o del aprovechamiento de los recursos.
Fuente: Elaboracin propia en base al PNRD 1984-1987
En el cuadro anterior se observa que el sistema de agricultura comercial, de

acuerdo al diagnstico del Plan, era el que presentaba la mayor cantidad de modelos,
que coexistan; esto es, se aplicaban de manera paralela en el desarrollo de la regin.
Por otra parte, el Plan levant un diagnstico situacional de los principales
productos, como papa, yuca, maz, trigo y harina de trigo, arroz, azcar, aceite,
algodn fibra, carne vacuna, leche y pescado. De manera general, conclua indican-
do que haba un importante margen de capacidad industrial instalada no utilizada
y que las principales restricciones se originaban en la escasa oferta agropecuaria.
El problema de mayor importancia estaba relacionado con el transporte, el aco-
pio y el mercadeo de la produccin agropecuaria en general, pero sobre todo de
los productos perecibles, que eran la principal fuente del ingreso campesino. Se
refera de manera superficial a los aspectos institucionales.
Con relacin al modelo de innovacin inducida, identificaba la siguiente situacin:
Existan dos problemas en el entonces Ministerio de Asuntos Campesinos y

Agropecuarios: uno, que las funciones correspondientes eran a la vez de tipo
normativo y operativo, y el segundo, el excesivo centralismo y la burocrati-
zacin, que destinaba una parte minoritaria del personal asignado al sector
para atencin a los servicios directos al agricultor.
El Banco Agrcola fue utilizado desde su creacin como un organismo casi
exclusivamente financiero, dirigido al productor mediano y grande.
Para la fecha de elaboracin del Plan, no exista un organismo de fomento a
la agricultura que ejecute conjuntamente polticas correspondientes a crdito,
asistencia tcnica, insumo y semillas mejoradas.
El idea del anlisis era que no se trata solamente de que exista un organismo
ejecutor de las polticas sino que este organismo tenga clara la ruta de desarrollo
sobre la cual oriente el diseo de polticas, estrategias y acciones.
Este Plan conclua afirmando que la dispersin del sector institucional y

la indefinicin de tareas entre los ministerios del sector, conspiraban contra
una poltica agropecuaria eficaz. Asimismo, en lo que respecta a desarrollo
rural, la situacin que dibujaba el Plan era peor pues apuntaba que se estaban
desarrollando proyectos de desarrollo rural integrado en reducidos sectores y
con costos altos.
Estrategia de Desarrollo Econmico y Social, edes (1989-2000)
El diagnstico de esta Estrategia revelaba un estancamiento y deterioro de la

productividad del sector agrario. Segn la Estrategia, los factores que influyeron
en los bajos ingresos de las familias se deban a:
poca disponibilidad de tierra por familia

inaccesibilidad al capital, al crdito y a la tecnologa
insuficiente desarrollo de las formas de produccin asociativas
mal manejo de los recursos agua y tierra, lo que llev a una disminucin de
su capacidad productiva (salinizacin, erosin, sobrepastoreo, deforestacin,
baja de la fertilidad a niveles crticos y destruccin de la estructura interna
del recurso tierra).
La Estrategia identificaba cuatro grandes etapas del desarrollo del sector

agropecuario en los ltimos 35 aos (1950-1987):
1. Entre 1950 y 1961:

crecimiento agrcola promedio de 3.8%,
dinmica generada fundamentalmente por la expansin de la demanda
interna y
cambios estructurales realizados a partir de la Reforma Agraria.
2. Entre 1962 y 1975:
fuerte crecimiento del 4.1%,
dinmica dada por la diversidad de cultivos, apoyada con bienes transables
en mercados internacionales (arroz, caa de azcar, algodn y otros) y
asociada a la expansin del espacio agroeconmico en el Oriente del pas.
3. Entre 1976 y 1980:
el crecimiento del producto sectorial cae drsticamente a 2.2.
4. Entre 1981 y 1987:
la tasa de crecimiento del sector cae a -0.2%,
situacin que empeora por los desastres naturales ocurridos en 1982 y
1983, como consecuencia del fenmeno de El Nio.
La Estrategia reconoca, al igual que el pndr 1984-87, que la agricultura no

logr superar la caracterstica dualidad o sistema bimodal del sector agropecua-
rio, que se expresaba en la existencia de la agricultura tradicional y la agricultura
comercial.
La agricultura tradicional, ubicada en el altiplano, valles y zonas de coloniza-

cin, se caracterizaba por su orientacin a la satisfaccin de las necesidades
alimenticias de la familia campesina, con venta de los excedentes y mtodos
de produccin de baja tecnologa (intensivo uso de mano de obra familiar).
La agricultura comercial estaba caracterizada por su orientacin al mercado,
uso de tecnologa ms avanzada, mayor intensidad de capital y uso de mano
de obra asalariada, utilizacin relativa de agroinsumos, baja relacin tierra/
individuo y estrechos vnculos al sistema crediticio nacional.
Segn la Estrategia, el sector agropecuario, en trminos generales, presentaba

las siguientes caractersticas:
El 90% de la agricultura se realizaba sin riego.

Los fertilizantes y semillas mejoradas se utilizaban en ciertos rubros y en
niveles muy bajos.
Los indicadores de rendimientos eran bajos y el pas perdi competitividad
respecto a otros pases.
Las tierras bajas sufran una gran presin, como consecuencia de la fuerte
expulsin de la fuerza laboral desde las zonas del altiplano y valles.
Debido a una poltica equivocada en materia de recepcin de donaciones y
compras estatales de alimentos provenientes del exterior, el pas era cada vez
ms dependiente de estas importaciones.
La superficie cultivada y los volmenes de produccin de coca se haban
incrementado de manera importante.
El sector pblico era ineficiente, el Ministerio de Asuntos Campesinos y
Agropecuarios, maca, nunca estuvo habilitado para manejar efectivamente
la poltica sectorial.
En todo el sector rural persista una pobreza extrema.
En el mismo sentido, la Estrategia identificaba los siguientes como los prin-

cipales problemas del sector agropecuario:
Carencia de servicios de apoyo a la produccin agropecuaria en ciudades

o localidades cercanas a las zonas de produccin.
Retraso tecnolgico y persistencia de tcnicas atrasadas de cultivo, especial-
mente en las zonas de economa campesina.
Escasa adaptacin y difusin tecnolgica.

Deficiente manejo de las unidades de tipo comercial, en cuanto a rotacin de
cultivos, aplicacin de tcnicas, fertilizantes y uso racional del suelo.
La excesiva parcelacin de la tierra en el altiplano y valles como limitante
estructural para el crecimiento de la produccin.
Carencia de infraestructura de riego y dificultades de comunicacin.
Oferta insuficiente de financiamiento y deficiente sistema de crditos.
Ineficiencia del sector pblico agropecuario.
Mal manejo de los recursos naturales renovables y un deterioro grave de
los suelos y de los ecosistemas.
Deficientes sistemas de comercializacin.
Carencia de mecanismos de exportacin que coadyuven al xito de una
estrategia exportadora.
Inversin pblica al sector mal orientada y mal ejecutada.
Debilidad acentuada en la organizacin de los productores.
Anacronismo de la legislacin agraria.
Estrategia Nacional de Desarrollo, end (1992-2000)
El documento de esta Estrategia se inicia indicando las potencialidades de Bolivia

y sus posibilidades de incrementar la superficie agrcola y el desarrollo de la gana-
dera. Aludia, de este modo, al modelo de la frontera o del aprovechamiento
de los recursos, basado en la expansin de la frontera agropecuaria.
Planteaba que en esa poca haba un desequilibrio entre el potencial agrope-
cuario y la distribucin de la poblacin. Al igual que el pndr (1984-87) y la edes
(1989-2000), reconoca que la Reforma Agraria de 1953 transform la estructura
agraria seorial y latifundista, dando origen a una estructura de tipo dual, con dos
tipos de agricultura: agricultura tradicional y agricultura comercial.
Un aspecto que destacaba era que la distribucin de tierras, iniciada en 1952,
no desarroll los mecanismos complementarios sobre infraestructura, asistencia
tcnica, apoyo financiero y otras disposiciones orientadas al reordenamiento
del mbito rural. Entre los principales problemas que identificaba la Estrategia
estaban:
Baja productividad, en las tres regiones del pas (altiplano, valles y trpico).
Altiplano y valles:
Alta relacin individuo/tierra.
Factores climticos adversos.
Debilidad organizacional.
Compleja y heterognea estructura de tenencia y uso de la tierra.
Falta de tecnologa eficiente y apropiada al medio ecolgico.
Deficiente uso de los recursos naturales renovables, erosin de suelos,

degradacin de cuencas hidrogrficas, deforestacin y deterioro del eco-
sistema.
Inadecuado manejo de la produccin ganadera.
Insuficiente infraestructura productiva, particularmente riego.
Dbil capacitacin de los productores.
El apoyo a la produccin era deficiente, presentndose los siguientes pro-
blemas:
Ausencia de un sistema nacional de investigacin agropecuaria de trans-
ferencia y adaptacin tecnolgica.
Los servicios tcnicos (sanidad vegetal, salud animal, mejoramiento ge-
ntico, etc.) eran insuficientes.
Limitaciones en los mecanismos y condiciones de crdito orientadas al
pequeo productor campesino.
Fuerte segmentacin de los mercados agropecuarios y deficientes sistemas
de comercializacin.
Faltaba infraestructura bsica de comercializacin y transporte de pro-
ductos (silos, caminos de acceso, etc.).
No existan mecanismos para el xito de una estrategia exportadora.
Los problemas en el mbito institucional, coincidentes con los identificados
en el pqa (1976-80) y la edes (1989-2000), indicaban:
El sistema pblico agropecuario se caracterizaba por un rgano central
carente de peso poltico y categoras tcnicas necesarias para actuar como
rgano rector.
Proliferacin desordenada de organismos descentralizados, lo que ge-
neraba duplicidad normativa, acentuaba el centralismo burocrtico, la
ineficiencia tcnica y restringa la capacidad operativa.
Ausencia de medidas de ordenamiento territorial y zonificacin actualizada.
Insuficiente regulacin para el manejo de los recursos naturales y el medio
ambiente.
Dbiles instituciones y organizaciones del sector pblico agropecuario y
sus mecanismos de gestin.
La inversin pblica del sector estaba mal orientada y mal ejecutada. No
haba un mecanismo adecuado de evaluacin y priorizacin de proyectos,
lo que dificultaba programar la inversin pblica y la cooperacin externa.
Las legislaciones agraria y forestal eran inadecuadas a la realidad y carac-
tersticas de la actividad agropecuaria.
Bajos niveles de remuneracin salarial, lo que provoc la fuga de recursos
humanos calificados.
Crecimiento no planificado de la frontera agrcola.
Cultivos excedentarios de coca.
Obstculos para el comercio exterior.

Servicios insuficientes a la produccin, transformacin, empaque, merca-
deo y transporte.
Inexistencia de mecanismos de difusin de informacin sobre mercados.
Falta de incentivos arancelarios y de financiamiento.
Las polticas de asistencia tcnica y crediticia fueron ejecutadas separada-
mente. A nivel de campo, falt la integracin de los agentes del crdito y de
la tecnologa, adems que la asistencia no cubra la unidad de explotacin
diversificada del agricultor pequeo o grande, canalizndose ms bien al
producto especfico.2
Los alimentos recibidos como ayuda alimentaria (importaciones concesionales
y donaciones), estaban exonerados de pago de tributos y por tanto generaban
distorsiones que afectaban la competitividad de los productores locales.
El uso y manejo de los ecosistemas y los recursos naturales renovables con-
frontaban las siguientes deficiencias:
Zonificacin desactualizada de las reas destinadas a la produccin forestal,
agrcola y pecuaria.
Inexistencia de un programa nacional de investigacin.
Inexistencia de un inventario de la fauna y flora silvestre.
Inexistencia de un inventario especfico o plan nacional para combatir el
problema de la erosin de los suelos y la degradacin de las cuencas.
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro, etpa (1994-2000)
Esta Estrategia levant un diagnstico que demostraba un crecimiento de la pro-

duccin de cultivos industriales, por un lado, y por otro lado un estancamiento
o decrecimiento en los cultivos tradicionales. El dinamismo de las exportaciones
se concentraba en el Oriente, lo cual contrastaba con el rezago de la agricultura
campesina. En el anlisis de los sistemas agrarios, la Estrategia identificaba los
siguientes tipos de productores:
Productores campesinos de la regin andina (altiplano y valles semi

ridos): Estas unidades estaban divididas en varias parcelas cuyo nmero se
haba incrementado. Las regiones aptas para la agricultura eran muy limi-
tadas. La regin presentaba un gradual deterioro de los recursos naturales,
especialmente erosin y salinizacin de suelos, prdida de cobertura vegetal,
y sobrepastoreo. Los productores de esta zona usaban una tecnologa precaria
de produccin a secano (slo algunas regiones contaban con riego), y tenan
muy limitado acceso a:
2 Este ltimo aspecto se mantiene incluso en el pnd 2006-2010 (cfr. infra).

Paquetes tecnolgicos.
Crdito institucional.
Asistencia tcnica.
Mercado de insumos (semillas).
Servicios de apoyo a la produccin.
Precario o inexistente acceso a servicios bsicos.
Restringidos mercados para sus productos debido a la falta de caminos y
las distancias de las parcelas a los mercados.
Las bajas tasas de crecimiento en la regin andina se deban a:
Condiciones climticas extremas.
Degradacin de suelos.
Atraso tecnolgico.
Precaria infraestructura fsica.
Falta de acceso a servicios pblicos (tanto sociales como productivos).
Colonizadores de la regin de valles hmedos: Los procesos de migra-
cin dieron lugar al surgimiento de importantes contingentes de pequeos
productores que practicaban un sistema de rotacin de parcelas, como parte
de un proceso de ampliacin de la frontera agrcola. En muchos casos, esta
ampliacin suceda en regiones no aptas para la agricultura, generando
procesos de erosin. En estas zonas se produca la denominada crisis de
barbecho (que puede ser superada a travs de cambios importantes en el
paquete tecnolgico). Los productores tambin enfrentaban problemas de:
Acceso a servicios de extensin para adoptar nuevas tecnologas para su-
perar el modelo de chaqueo.3
Limitado acceso a crdito institucional.
Limitado acceso a mercados.
Sustitucin de los cultivos ilegales (coca).
Productores medianos y grandes de rubros de exportacin agroindus-
trial en el Oriente: se dedicaban a la produccin de cultivos de exportacin y
a aquellos que eran insumos de la agroindustria. Para la poca de elaboracin
de la Estrategia, estos productores estaban bien organizados y tenan, por lo
general, buen acceso y participacin directa en servicios de investigacin y
extensin agropecuaria. Los principales problemas que enfrentaban eran:
Inseguridad de la tenencia de la tierra.
Mtodos inadecuados de desmonte.
Inadecuados sistemas de produccin.
Mal uso de maquinaria que derivaba en la compactacin de suelos.
Falta de caminos permanentes para acceder a mercados de exportacin.
3 El chaqueo consiste en la apertura de nuevas parcelas para la produccin agrcola.

Ganaderos medianos y grandes de las llanuras del Oriente y del Chaco:

El manejo del hato era extensivo y bastante ineficiente (con promedio de 5
hectreas por cabeza). El principal problema que enfrentaban los ganaderos
bovinos eran las enfermedades endmicas, como la fiebre aftosa, brucelosis y
la rabia. Un factor limitante para su desarrollo era el acceso a la infraestructura
de transporte.
El diagnstico reconoca, adems, que la falta de una estrategia sectorial de

largo plazo (ruta de desarrollo) generaba los siguientes problemas:
No priorizar la inversin pblica en el sector agropecuario y rural.

Marco institucional sectorial muy dbil y poco articulado.
Normatividad obsoleta e inadecuada para atender las demandas del mercado
internacional.
Los bajos rendimientos agropecuarios eran producto de:
Baja productividad de la mano de obra y de los dems factores productivos.

Bajos niveles de inversin estatal en tecnologa, educacin rural, infraestruc-
tura fsica (riego y vial), investigacin, extensin y transferencia de tecnologa.
Escaso nmero de cientficos dedicados a la investigacin agropecuaria.
La inseguridad alimentaria de la poblacin rural, segn el diagnstico, se

deba a tres factores:
Escasa disponibilidad de alimentos.

Inadecuado acceso a alimentos (debido a los bajos ingresos).
Consumo inadecuado.
Por otra parte, sealaba que los problemas en el manejo de recursos naturales
por regiones eran los siguientes:
Altiplano: El principal problema era el mal manejo de praderas y ganado, que

conduca a la compactacin y erosin de suelos, poca regeneracin vegetativa
y forestal. Su potencial estaba en la ganadera con pastos cultivados y agri-
cultura intensiva en algunas regiones. Haba una fuerte estructura comunal
(capital social) que poda servir como excelente instrumento institucional
para el manejo sostenible de los recursos.
Valles: Reduccin de la capacidad productiva de los suelos, debido a la erosin
y mal manejo. Potencial para programas de riego, aprovechando la organizacin
comunal y las asociaciones como base institucional de manejo de los recursos.
Llanos: El deterioro de los recursos se deba a la deforestacin de los suelos

no aptos para la agricultura intensiva y escasa reforestacin debido a los de-
rechos de propiedad comunal. Los sistemas de cultivos mecanizados estaban
generando compactacin de suelos. Un serio problema de acceso a la tierra
por parte de los pequeos agricultores.
Mercados: Con relacin a los mercados, la Estrategia identificaba las si-

guientes caractersticas:
Escaso desarrollo de vas de transporte al interior del pas y una precaria

infraestructura de transporte hacia el exterior.
Reducido mercado, lo cual limitaba el surgimiento de industrias que requeran
un mnimo de consumidores.
El crecimiento de las exportaciones se concentraba en unos cuantos rubros
y obedeca a una coyuntura favorable de precios y acceso preferencial a mer-
cados internacionales, lo cual pona en riesgo su sostenibilidad en el tiempo.
Expansin de la frontera agrcola: La expansin se debi principalmente

a la migracin de pequeos agricultores y a la apertura mecanizada de nuevas
tierras por agricultores comerciales. Esta expansin permiti sustituir las impor-
taciones de arroz, algodn y oleaginosas, as como expandir las exportaciones.
La expansin se realiz en zonas con suelos aptos, pero otra parte fue en tierras
marginales que rpidamente perdieron su fertilidad y gradualmente generaron
problemas ambientales. En este punto, es necesario destacar que es la primera
estrategia que plante explcitamente la articulacin de los problemas con con-
ceptos de sostenibilidad y los problemas ambientales, que son temas que a nivel
internacional se discuten desde finales de la dcada de los sesenta.
Excesivo centralismo: la Estrategia critic el centralismo en la toma de deci-
siones, financiamiento de la inversin pblica, provisin de servicios sociales y de
infraestructura rural. Asimismo indicaba que la participacin de las comunidades
campesinas en la definicin de polticas agrarias siempre fue limitada.
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, pndar (1999)
Adems de indicar que el sector agropecuario se caracteriza por una baja pro-
ductividad de la mano obra, esta Poltica enfatizaba dos caractersticas del sector:
Institucional: el entonces Ministerio de Agricultura, Ganadera y Desarrollo

Rural, magdr, no coordinaba con los niveles municipal y departamental, lo
que dificulta la aplicacin de la poltica sectorial agropecuaria descentrali-
zada. El sector agropecuario, debido a los cambios de Gobierno y polticas,
ha sufrido una desarticulacin institucional y, por lo tanto, no dispone de un

marco institucional adecuado, lo que le impeda aplicar las transformaciones
establecidas en las leyes: Ley N 1551 de Participacin Popular (20 de abril
de 1994) y la Ley N 1654 de Descentralizacin Administrativa (28 de julio
de 1995).
Los organismos internacionales de cooperacin (bilateral y multilateral),
coincidan en sealar que la oferta financiera tropezaba con la subutilizacin
de los recursos de cooperacin, debido a la falta de propuestas razonables de
inversin (proyectos bien diseados), falta de capacidad de ejecucin y mayor
coordinacin entre los propios organismos de cooperacin.
Esta Poltica identificaba los siguientes problemas del sector agropecuario:
La seria degradacin y erosin de tierras al extremo de que el pas experi-

mentaba una crisis de estabilidad de los recursos naturales renovables.
Los procesos de la Reforma Agraria provocaron el fraccionamiento incon-
trolado de la tierra, uso de tcnicas inadecuadas.
Falta de capacidad de negociacin por parte de los campesinos.
La pobreza rural era uno de los principales problemas en el pas.
Baja productividad en todos los rubros agrcolas y pecuarios. Entre los
factores que afectaban la productividad estaban: escaso uso de tecnologas
apropiadas, insuficientes sistemas de adopcin e innovacin tecnolgica y
limitados medios de produccin.
Insuficientes servicios de investigacin y extensin que no alcanzaron
resultados significativos en la economa de los pequeos productores.
Desarrollo incipiente del mercado financiero rural en Occidente, que se
manifestaba en una escasa presencia de intermediarios financieros formales,
baja cobertura de servicios crediticios, omisin del ahorro rural y falta de
diversificacin de servicios financieros. La banca privada atenda los re-
querimientos de segmentos muy pequeos del rea rural y concentraba sus
operaciones en la agropecuaria comercial, principalmente en el departamento
de Santa Cruz.
Eran muy pocas las entidades formales que podan captar ahorro en el rea
rural, en tanto que las instituciones financieras semiformales (ipd y coope-
rativas no fiscalizadas) que operaban en el rea rural no desarrollaron los
mecanismos para promover el ahorro.
El retraso del mercado financiero rural (mfr) se manifestaba en cuatro
hechos especficos: i) presencia limitada de intermediarios financieros rura-
les; ii) baja cobertura de servicios crediticios; iii) omisin de ahorro rural y,
iv) falta de diversificacin de servicios financieros. Asimismo, eran tres las
causas que impedan el desarrollo del mfr: i) limitaciones estructurales de la
economa rural; ii) marco normativo y regulatorio incompleto y iii) exigencias

normativas que limitaban el desarrollo de la intermediacin financiera.
Comercializacin. Los principales problemas de la comercializacin de
productos agrcolas y agroindustriales en Bolivia eran para la poca: infraes-
tructura fsica deficiente, sistema ineficaz de distribucin que generaba impor-
tantes prdidas en la manipulacin (27%), falta de informacin y condiciones
sanitarias precarias. La comercializacin en los mercados locales se realizaba
a travs de una larga cadena de intermediacin. El problema, evidentemente,
radicaba en las condiciones bajo las que operaba: falta de informacin para
los productores, escasa infraestructura, inexistencia de control de calidad, in-
cumplimiento de normas sanitarias y de comercializacin, falta de proteccin
para el consumidor, etc.
Los productores y organizaciones de productores no contaban con la infor-
macin necesaria sobre precios y mercados, a excepcin de la cao que
dispona de informacin consolidada y actualizada al servicio de sus afiliados
y de usuarios interesados.
Exportaciones. Las limitantes para expandir las exportaciones eran: precaria
infraestructura de transporte hacia el exterior, bajos niveles de produccin
y productividad y deficiencias en la calidad de los productos agropecuarios
nacionales.
Sanidad agropecuaria. Los problemas fito y zoo sanitarios en la produccin
agropecuaria causaban prdidas anuales cuantiosas y eran tambin un factor
limitante para el desarrollo de las exportaciones de productos primarios.4 Las
condiciones zoosanitarias afectaban directamente la actividad pecuaria del pas
ocasionando baja productividad por prdida de peso, abortos y, finalmente,
la muerte de ganado.
Circuito coca-cocana.
Insuficiente e inadecuada infraestructura para la produccin. La mayor
parte de las inversiones se concentraba en los ejes principales de interconexin
vial del pas, y no ha as en los caminos alimentadores o la red rural, donde
persistan serias deficiencias para el desarrollo productivo. Los sistemas de
riego apenas cubran el 2% de las hectreas cultivadas. No existan sistemas
de almacenamiento para productos perecederos. Con excepcin de la infraes-
tructura para la produccin de exportacin de Santa Cruz, el pas virtualmente
careca de estos sistemas. Muchas de las obras de infraestructura no fueron
concebidas con un enfoque adecuado, lo que les restaba eficacia y les impe-
4 No se ha logrado institucionalizar un sistema que permita la identificacin, seguimiento,

control y erradicacin de estos problemas; por ende, tampoco se ha generado un proceso de
retroalimentacin continua entre el productor y el mercado que permita premiar la calidad y
la inocuidad alimentaria.
da servir a los fines para los que fueron implementadas; las causas para este
problema eran: i) se realizaban obras al margen de la dinmica de los actores
locales; ii) los actores privados reciban estas obras an sin estar de acuerdo,
y iii) el criterio que guiaba estas obras era sobre todo social.
Insuficiente organizacin de los productores. A pesar de la disposicin
cultural para la organizacin en el pas, que tiene su origen en la tradicin
comunitaria, la organizacin de productores agropecuarios formalmente
institucionalizada y con capacidad de interlocucin con el Estado era insufi-
ciente, en el contexto general de la nacin. Indudablemente exista una dife-
rencia marcada entre las cmaras que aglutinaban a los grandes productores
(cao, cainco) y las que apoyaban a los pequeos productores (cioec y
otras). Las primeras tenan una capacidad mayor de organizacin y gestin
institucional, lo que les permita tener un acceso directo a los beneficios de
las polticas pblicas para concertar sus intereses con el Estado; en tanto, las
organizaciones que aglutinaban a los pequeos productores prcticamente
no tenan presencia institucional en la definicin y ejecucin de las polticas
de desarrollo agropecuario y rural.
Por otra parte, esta Poltica diagnostic la problemtica de las polticas sec-
toriales y su marco institucional, destacando los siguientes problemas:
Problemas en el proceso de diseo, ejecucin, evaluacin y ajuste de las po-

lticas pblicas:
Desarrollo parcial de las polticas pblicas.
Predominancia de los programas y proyectos.
Escaso aprovechamiento de las experiencias.
Participacin aleatoria del sector privado.
Bajo nivel de consenso en la formulacin e implementacin de las polticas.
Subestimacin de los aspectos operativos.
Desarticulacin y atomizacin del proceso de conduccin de las polticas
de desarrollo agropecuario y rural.
Cambios peridicos en la estructura institucional del sector pblico agro-
pecuario y rural.
Falta de continuidad de las polticas sectoriales.
Falta de voluntad poltica.
Problemas en los programas, proyectos y criterios de medicin de las polticas:
Problemas de enfoque en los programas y proyectos de desarrollo sectorial.
Enfoque mecanicista de apoyo a la produccin que presupona que la sola
inversin generara el desarrollo, y el enfoque en promocin econmica.
El enfoque de la lucha contra la pobreza no estaba claro y no se avanz
en el diseo de mecanismos para su operativizacin.
No haban criterios de medicin de las polticas sectoriales.

Se descuidaron los servicios para los pequeos productores y sus organiza-
ciones. No haban de servicios de apoyo a la produccin, transformacin y
comercializacin, informacin de precios y mercados, servicios financieros,
y apoyo a la pre inversin.
Polticas destinadas a un solo beneficiario. Se consider a los pequeos
productores como sujetos de polticas asistencialistas sin capacidades ni po-
tencialidades productivas, y a los grandes productores industriales como los
sujetos de polticas de desarrollo productivo.
El diagnstico estableca la siguiente tensin:
Grfico 2.1
Enfoques de la Poltica de Desarrollo Agropecuario
y Rural, PNDAR (1999)
Enfoque de la promocin econmica (que

Enfoque tradicionalista de apoyo a la
si bien permite lograr una sostenibilidad
produccin (con sus ventajas de otorgar a
financiera, no est al alcance de todos los
todos un poco)
productores pobres)
Fuente: PNDAR, 1999
Debilidad institucional del sector. El entonces magdr trataba de cumplir

su rol normativo y fiscalizador, sin considerar su rol promotor del desarrollo.
Los principales instrumentos de las entidades pblicas eran los programas
y proyectos de desarrollo agropecuario y rural, los que, sin embargo, no se
articulaban en una poltica y no servan por s solos para orientar el desarrollo
rural. En este sentido, los programas y proyectos se abocaban principalmente
a cumplir sus propios objetivos y responder a enfoques y programacin de
las distintas agencias de la cooperacin internacional, ms que a una poltica
pblica articulada. Este aspecto tambin sucedi con el Plan Decenal y el
Bienal, 1963-64 (cfr. supra).
Los ministerios relacionados al sector no coordinaban.
Los pequeos productores tenan muy poca capacidad de interlocucin con
el Estado; en cambio, los productores agroindustriales eran interlocutores
importantes del Estado.
Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, endar (2002-2007)
Para esta Estrategia, el problema central del desarrollo agropecuario era la limi-
tada insercin de Bolivia en los mercados internos y externos; asimismo, estos
elementos formaban parte del problema estructural de la estrechez del mercado

interno y la pobreza. Los efectos de esta limitada insercin eran:
Disminucin de los ingresos de la poblacin rural.

Inseguridad alimentaria.
Escaso flujo de inversiones privadas al sector.
Desplazamiento de la produccin nacional por productos agropecuarios
extranjeros.
La estrechez del mercado interno y la pobreza.
Barreras de los mercados externos.
Baja competitividad de la produccin nacional.
Baja productividad.
Prdida de capacidad productiva de la tierra.
Dificultades en el acceso a la propiedad de la tierra.
Rezago tecnolgico.
Insuficiente califi cacin de la mano de obra.
Ineficiente articulacin de la cadena produccin - consumo.
Deficiente infraestructura productiva.
Ineficientes e inadecuados servicios a la produccin.
Desincentivos fiscales.
Gestin pblica insuficientemente articulada.
A nivel institucional la desarticulada gestin pblica sectorial, principalmente
entre el nivel central y el regional-departamental, incida negativamente en
la competitividad.
A nivel productivo la Estrategia identificaba:
El sector industrial demandaba pocos insumos agropecuarios, debido al
bajo nivel de desarrollo industrial del pas o, lo que era lo mismo, insufi-
ciencia de procesos de transformacin de la produccin agropecuaria.
Slo una pequea proporcin del territorio nacional era apta para la agri-
cultura intensiva (entre 2 y 4%). La mayor parte (entre 50 y 60%) serva
para la agropecuaria extensiva.
El aprovechamiento del potencial forestal del pas era insuficiente, a pesar
que representaba el 18% del stock de madera del mundo y un milln de
hectreas de bosque certificadas.
La inseguridad jurdica afectaba tanto a los productores empresariales
como a los tradicionales; estos ltimos, herederos de los originales bene-
ficiarios de la Reforma Agraria, carecan de ttulos, y los pueblos indgenas
requeran consolidar sus Tierras Comunitarias de Origen, tco.
En el tema de las organizaciones identificaba la siguiente situacin:
Insuficiente desarrollo de las organizaciones de productores, sobre todo
en el sector tradicional y las asociaciones estaban eclipsadas por entes que
poco tienen que ver con la produccin.
La demanda de acceso a la tierra se convirti en una de las principales

reivindicaciones de las organizaciones de campesinos/indgenas.
La deficiencia de los servicios a la produccin tambin estaba relacionada
con el insuficiente desarrollo de las organizaciones de productores, gran
parte de las cuales no siempre cumpla con la prestacin de servicios a sus
asociados.
Las organizaciones del sector empresarial estaban ms desarrolladas y
cumplan mejor su rol; pero en el sector tradicional las asociaciones de
productores eran todava organizaciones emergentes, eclipsadas por otras
que poco tenan que ver con la produccin, como los sindicatos y comu-
nidades indgenas.
Segn el diagnstico de esta Estrategia, los dos tipos de sistemas de produc-
cin tenan las siguientes caractersticas:
El sector agropecuario tradicional, conformado por pequeos produc-
tores campesinos, segua siendo el principal abastecedor de los alimentos
que se consuman en el pas, aunque este rol se ha venido reduciendo en
los ltimos aos.
La agropecuaria tradicional era cada vez menos eficiente y sostenible, ya
que los campesinos difcilmente podan ajustarse a los cambios climticos,
los de produccin, los de expansin de los centros urbanos y los cambios
de hbitos de consumo y de mercados.
En la agropecuaria empresarial, el deterioro de los recursos naturales
estaba ligado a la explosiva expansin de la frontera agrcola.
Con relacin al anlisis de las inversiones, la Estrategia identificaba que la
inversin centrada exclusivamente en inversin social era insuficiente si no
se la acompaaba con la dinamizacin del ingreso de los habitantes rurales.
El insuficiente desarrollo de los servicios financieros rurales obligaba a los
productores a financiarse exclusivamente por deuda. As, mientras el problema
principal del sector empresarial era su endeudamiento, el tradicional no tena
acceso a un financiamiento adecuado.
La estrechez del mercado interno y la pobreza eran las principales limitantes
para el incremento y comercializacin de la produccin agrcola.
Los problemas identificados en el tema tecnolgico eran:
El Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria, sibta, se cre el 2000
como un ente de promocin del acceso a servicios tecnolgicos. Sus pro-
blemas eran las dificultades de los productores, especialmente del sector
tradicional e indgena para articular demandas, y de los oferentes para
brindar servicios de calidad.
La insuficiente aplicacin de la tcnica y de los conocimientos cientficos en
la produccin. Esta insuficiencia estaba muy acentuada y generalizada tanto
en el sector agropecuario tradicional como en el sector empresarial. En este
ltimo, junto a importantes procesos de innovacin tecnolgica (manejo de

micronutrientes, mejoramiento gentico, procesos con formulaciones mo-
nitoreadas) subsisten formas productivas de escaso desarrollo tecnolgico.
El Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria, ibta, tuvo dificultades
en la transferencia y extensin y no logr los impactos esperados a nivel
de finca, con un enfoque basado en la oferta, que estructur contenidos
y metodologas verticales y centralizadas.
Los pueblos indgenas de tierras bajas tambin acusaban dificultades para
insertarse adecuadamente a los mercados, debido a problemas derivados de su
acceso a la propiedad de la tierra y a la carencia de medios para aprovechar los
recursos naturales, principalmente los forestales, y el ecoturismo de manera
sostenible.
Los servicios al sector agropecuario tradicional se atendan mediante pro-
yectos puntuales por perodos definidos de tiempo y sostenidos por la coo-
peracin internacional.
Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal, prrayf (2008-2012)
El documento principal de este Plan iniciaba indicando su relacin con dos

sectores del Plan Nacional de Desarrollo Bolivia digna, soberana, productiva
y democrtica para Vivir Bien, pnd. El primero era el sector de Desarrollo
Agropecuario, y el segundo el sector de Recursos Ambientales; en este sentido,
se constituy como el instrumento de cumplimiento de los mandatos del pnd
en materia de desarrollo rural, en el contexto de los cambios de los patrones del
Estado colonial y neoliberal, establecidos en el pnd.
El Plan identificaba que la raz de los problemas del desarrollo rural estaba
en el modelo de desarrollo rural inspirado en las polticas liberales y neoliberales
est en crisis porque est poniendo en riesgo la integralidad y la sustentabilidad
del desarrollo rural. Entre los principales factores que estn relacionados a este
problema estaban:
El agravamiento de la incidencia de la pobreza y aumento de las desigual-

dades sociales en el campo.
La promocin de la agricultura de exportacin y el manejo forestal maderero
concentr la riqueza en pequeos grupos de lites agrarias, y discrimin
a las economas campesinas, comunitarias y asociativas que dependen de la
agricultura y de actividades forestales para satisfacer sus medios de vida, y
con ello ha aumentado la dependencia alimentaria.
Se recrudecieron las presiones sobre el medio ambiente promoviendo la
conversin de paisajes forestales a la agricultura, y no se logr impedir la
degradacin de los bosques.
Haban aumentado las actividades de contaminacin al medio ambiente

emergentes de la minera e hidrocarburos.
No se haban creado las capacidades para prevenir y mitigar desastres natu-
rales y aquellos derivados de la propia lgica extractiva y minera de uso de
Por otra parte, el Plan tambin identificaba estos otros problemas:
Exista una presin importante sobre los suelos y bosques, debida a la expan-
sin de actividades no compatibles con la vocacin de uso de la tierra y por
el uso inapropiado de prcticas y tecnologas de produccin.
Los mayores impactos eran la degradacin de suelos y la deforestacin y,
consecuentemente, el deterioro de las cuencas.
La degradacin de suelos fue ms severa en la parte occidental del pas.
Buena parte de los mejores suelos del pas, localizados en los valles interan-
dinos, fueron sometidos a intensa presin para el cultivo y no se aplicaron
medidas para su recuperacin, provocando un proceso continuo de de
gradacin.
Los suelos de las tierras bajas, relativamente frgiles y erosionables, fueron
sometidos a intensivo uso agrcola estimulando su degradacin y, por consi-
guiente, su conversin a usos menos productivos como la ganadera extensiva.
Uno de los efectos ms serios de la expansin de la agricultura en las tierras
bajas fue la deforestacin.
La inversin pblica tendi a concentrarse en las regiones ms desarrolladas,
agravando los desequilibrios regionales.
Las capacidades institucionales y tcnicas del gobierno central y del ministerio
del sector se debilitaron enormemente.
En el perodo, surgieron mltiples proyectos pero vinculados a las agendas
y prioridades de la cooperacin internacional.
La economa primario exportadora se benefici con la liberalizacin de los
mercados, pero las economas campesinas y comunitarias quedaron des
protegidas.
Los municipios fueron fortalecidos pero, al mismo tiempo, se debilitaron las
instituciones locales comunitaria. Al contrario de lo esperado, este cambio
no logr generar un proceso de desarrollo productivo local.
Las reglas para el manejo de los recursos forestales y la gestin territorial
prescindieron de los saberes y conocimientos locales.
Se favoreci los sistemas privados de transferencia tecnolgica que dejaron
fuera a los ms pobres, y los recursos de las poblaciones indgenas y origina-
rias se vieron amenazados por normas anticomunitarias y por presiones de
actores ms influyentes.
De manera general, el Plan criticaba los efectos de la aplicacin de los modelos

de la frontera o del aprovechamiento de los recursos y de la Revolucin Verde, por
su impacto en los recursos naturales y el medio ambiente; en este sentido, la apuesta
por las teoras alternativas, especialmente la del Vivir Bien, marc una lnea divisoria
muy clara con el anterior modelo de libre mercado. Con relacin al modelo de la
conservacin, en el Plan se observaba un rescate de la lnea ecolgica y orgnica, en
el sentido de tomar en cuenta los procesos ecolgicos de los sistemas de produccin,
plasmados en el modelo de la agroecologa y la agricultura ecolgica.
A manera de resumen, en el Grfico 2.2 se presenta el nmero de temas que son
identificados en los diagnsticos de las estrategias y planes. Como promedio, los diag-
nsticos han identificado 26 temas de relevancia en el sector agropecuario boliviano.
1.2. Ejes temticos de las estrategias y planes nacionales
Es necesario considerar las diferencias de los diagnsticos para la construccin

de una estrategia o plan nacional: los que tienen carcter nacional y los que estn
dirigidos al sector agropecuario.
Grfico N 2.2
Nmero de temas identificados en los diagnsticos
de las estrategias y planes, 1942-2012
40
34 35
33 33 33
35
30 27 27
30
23 25 24
25 40
20
15
10
3
5
0
42
55
71
12
91
87
99
7
96
98
00
00
00
00
19
19
19
20
19
19
19
-1
-1
-2
-2
-2
-2
2-
8-
-
-
an
R
63
71
76
84
89
92
94
03
6
00
GR
DA
oh
19
19
19
19
19
19
19
19
20
F2
PN
PE
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SN
RD
ES
PA
RA
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DE
DE
PQ
EN
DA
Pla
ED
ET
ED
PN
PR
PN
PB
EN
Fuente: Elaboracin propia, en base a los diagnsticos de las estrategias y planes nacionales
En el primer caso, los planificadores desarrollan una visin y un enfoque

holstico, donde se percibe la interaccin e integracin entre diferentes sectores.
En tanto, el segundo caso es una visin parcial, particular y especfica, a partir
de la cual se busca la interrelacin del sector agropecuario con los otros sectores.
En este sentido, en el Cuadro 2.2. se observa que hasta finales de la dcada

de los ochenta, el sector agropecuario era parte de una estrategia o plan de ca-
rcter nacional. A partir de los noventa, aparece la tendencia de elaboracin de
estrategias de carcter sectorial, sin una vinculacin con el nivel superior como lo
estipula el Sistema de Planificacin Nacional, sisplan. Slo la Poltica Nacional
de Desarrollo Agropecuario y Rural, pndar, de 1999 menciona de manera expl-
cita que la misma se articula al Plan General de Desarrollo Econmico y Social
(1997-2002), as como una articulacin con otros planes como el Plan Operativo
de Accin (1997-2002), la Propuesta de lucha contra la pobreza, y rescata a la
etpa como estrategia donde se articulan las polticas.
Entonces, llama la atencin que a partir del 2006 se vuelve a la lgica de un
Plan Nacional de Desarrollo y otro plan sectorial, articulado al nacional.
Cuadro 2.2
Caractersticas de las estrategias y planes nacionales
1942-2012
CARACTERSTICA
ESTRATEGIA O PLAN General (para el Especfico

desarrollo econmico (para el sector
y social nacional) agropecuario)
Plan Bohan 1942
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolu-
cin Nacional 1955 (PIPEGRN)
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 (Plan
Decenal)
Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1963-1964 (PBDES)
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional 1971-1991
(ESEDN)
Plan Quinquenal Agropecuario 1976-80 (PQA)
Plan Nacional de Rehabilitacin y
Desarrollo 1984-87 (PNRD)
Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000 (EDES)
Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 (END)
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro 1996-2000
(ETPA)
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999 (PNDAR)
Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural
2003-2007(ENDAR)
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (PND)
Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal 2008-2012 (PRRAyF)
Fuente: Elaboracin propia en base las estrategias y planes de desarrollo nacionales
1.3. Modelos, teoras y enfoques en los diagnsticos
En los cuadros 2.3 y 2.4 se detallan los modelos implcitos o explcitos a los que
hacen referencia los diagnsticos de la situacin del sector agropecuario de las
En trminos generales, se observa que los modelos de desarrollo agropecuario
basados en la fuente de crecimiento, son los que ms se reiteran a lo largo de
todo el perodo analizado. Tambin se observa la sobreposicin y convivencia de
varios modelos en el tiempo y en diferentes lugares del espacio nacional. Ello,
sin embargo, no se da en relacin a las teoras econmicas, las cuales se van pre-
sentando de manera cronolgica e histrica, en sintona con lo que acontece en
el contexto regional y mundial. Estas teoras estn presentes en el desarrollo de
las propuestas, aspecto que se analizar en detalle ms adelante, en el anlisis de
las propuestas de las estrategias y los planes nacionales.
Cuadro 2.3
Modelos, teoras y enfoques destacados en los diagnsticos
de las estrategias nacionales de desarrollo
Estrategia Socio Estrategia de Estrategia Nacional Estrategia de Estrategia Nacional

Econmica Desarrollo de Desarrollo, END Transformacin de Desarrollo
de Desarrollo Econmico y Social, Productiva del Agro, Agropecuario y
Nacional, ESEDN EDES ETPA Rural, ENDAR
1971-1991 1989-2000 1992-2000 1994-2000 2003-2007
Ampliar las relacio- Critica al modelo de Modelo de altos in- En el sector empre-
nes con el resto del Estado indicando que sumos sarial el enfoque to-
mundo, sin modificar no se nota ninguna dava est orientado
la forma de depen- mejora en la distribu- fundamentalmente al
dencia, acenta el cin de los ingresos, desarrollo primario,
modelo de desarrollo a pesar de las repeti- sustentado en la fer-
dependiente y exclu- das declaraciones del tilidad de los suelos y
yente gobierno al respecto el comercio preferen-
cial andino
La poltica social de El modelo de capita- El SIBTA representa
asistencia a los cam- lismo de Estado fue un modelo de tercera
pesinos, desarrollada tambin un modelo generacin en Amri-
despus de 1953, de desarrollo endeu- ca Latina, que cons-
estaba basada en dado. tituye un avance que
modelos importados mejora los sistemas
de otros pases, ten- de los ministerios de
diendo a la creacin agricultura (primera
de una mentalidad in- generacin) y los ins-
dividualista de peque- titutos de investiga-
os propietarios, sin cin autnomos con
ninguna vinculacin participacin pblica
con la cultura local de / privada (segunda
tradicin comunitaria. generacin).
En los ltimos diez La crisis econmica El SIBTA funciona

aos se ha ampliado de la dcada de los bajo el enfoque de
la frontera agrcola 80 mostr la nece- cadena.
en Santa Cruz. Mo- sidad de cambiar el
delo de la frontera modelo de desarrollo.
agrcola. Se desarrollaron pol-
ticas econmicas que
configuran la Nueva
Poltica Econmica,
NPE, desde 1985.
Los programas de Con la NPE de 1985 Falta de un enfoque
colonizacin no son se abre la economa que rebase los aspec-
viables. completamente al tos meramente pro-
mercado exterior. ductivos y abarque
la comercializacin y
gestin.
La ventaja del enfo-
que de cadenas es
que permite modificar
la visin tradicional,
centrada exclusiva-
mente en la produc-
cin y en las ventajas
comparativas, para
introducir la visin de
los mercados, sean
stos externos, inter-
nos o incluso locales.
Toda su propuesta
est alrededor del
modelo de insumos
de alto resultado.
Fuente: Elaboracin propia en base a las estrategias nacionales de desarrollo
Cuadro 2.4
Modelos, teoras y enfoques destacados en los diagnsticos
de los planes nacionales de desarrollo
Plan Inmediato de Plan Nacional Plan Bienal Plan Quinquenal Plan Revolucin
Poltica Econmica de Desarrollo de Desarrollo Agropecuario, PQ Rural, Agraria
del Gobierno de Econmico y Social Econmico y Social y Forestal
la Revolucin
Nacional
1955-1961 1962-1971 1963-1964 1976-1980 2008-2012
Modelo de la innova- Modelo de la fron- Modelo insumos de Modelo del imperia-
cin inducida. tera o de aprove- alto rendimiento. lismo y colonialis-
Modelo de la chamiento de los mo.
difusin. recursos.
Teora neoliberal.
Fuente: Elaboracin propia en base a los planes nacionales de desarrollo
Entonces, segn los diagnsticos el modelo sobre el cual se ha basado el desa-

rrollo agropecuario de Bolivia (ver Cuadro 2.5) ha sido el modelo de la frontera
o del aprovechamiento de los recursos. Actualmente, se mantiene la lgica de
acciones basadas en la expansin de la frontera agrcola y la ganadera como me-
dio para el incremento de la produccin, no as en la bsqueda del aumento de la
productividad. Este ltimo aspecto recin aparece como eje central del desarrollo
en la etpa, la pndar y la endar.
Cuadro 2.5
Modelos de desarrollo agropecuario (basados en las fuentes de crecimiento)
identificados en los diagnsticos
Plan PIPE- PNDES PBDES PQA PNRD PNDAR EDSEN EDES END ETPA ENDAR PRRAyF
Bohan GRN
Modelos
1942 1955 1962- 1963- 1976- 1984- 1999- 1971- 1989- 1992- 1996- 2003- 2008-
1971 1964 1980 1987 2004 1991 2000 2000 2000 2007 2012
Modelo de la
frontera o del
aprovecha-
miento de los
recursos
Modelo de
conservacin
Modelo de im-
pacto urbano
industrial
Modelo de
difusin
Modelo de in-
sumos de altos
resultados
Modelo de
innovacin
inducida
Modelo de la
agroecologa
Fuente: Elaboracin propia en base a estrategias y planes nacionales de desarrollo.
El anlisis de los diagnsticos indica que el modelo de la difusin ha sido una

propuesta que ha estado vigente desde el Plan Bohan (1942) hasta mediados de los
aos 80. Este modelo se complement con el modelo de insumos de alto resultado
o Revolucin Verde. Incluso es muy difcil diferenciar ambos modelos, a partir de
la dcada de los 60, ya que ambos han coexistido; pero a partir de la dcada de los 90,
debido a los fracasos del modelo de la difusin, es el de la Revolucin Verde el
que gana hegemona en las polticas y programas de desarrollo agropecuario. Tanto
as que este modelo ha llegado a ser el enfoque sobre el cual se basan las acciones,
apoyo, financiamiento y desarrollo de polticas que elabora el Ministerio de Agri-
cultura, el que, tal como se vio anteriormente, an en este momento histrico no
incorpora el modelo del desarrollo sostenible en sus acciones.
Los planes que llaman la atencin por su actualidad son el pqa, 1976-80 y el
pnrd 1984-87, que incorporan en su diagnstico elementos del modelo de la
innovacin inducida. Estos elementos no fueron incorporados en los siguientes
diagnsticos, que por tal efecto no divisaron la problemtica sectorial de manera
integral, tcnica e institucional.
Por otra parte, el modelo de la conservacin propuesto en el Plan Bohan
como un complemento al modelo de la ampliacin de la frontera agrcola, no se
identifica ni ha sido rescatado en las siguientes estrategias y planes nacionales de
desarrollo. Este modelo vuelve a aparecer recin en las estrategias de la dcada
de los noventa y, en parte, en el ltimo plan sectorial (prrayf), pero slo en el
diagnstico de la degradacin de los recursos naturales, y no como modelo.
En trminos regionales, los diagnsticos muestran la aplicacin de los si-
guientes modelos:
Para la regin oriental, la incorporacin del modelo de la frontera desde inicios

del siglo xx, el cual contina siendo identificado en los diagnsticos de todas
las estrategias y planes. A partir de la dcada de los 50 la implementacin del
modelo de la difusin, al cual se integra el modelo de insumos de alto resulta
do o Revolucin Verde a mediados de la dcada de los 60. Este modelo se
mantiene hasta hoy, conjuntamente con el modelo de la innovacin inducida.
Por otra parte, el modelo de impacto urbano industrial se desarroll a finales
de la dcada de los 60 y se mantuvo hasta finales de los 80, con el pnrd 1984-87.
Para la regin occidental (altiplano y valles), los diagnsticos hacen referencia
a las dificultades de la implementacin del modelo de frontera, debido a las
condiciones climticas, demogrficas y prdida de fertilidad de suelos. Por otra
parte, se destaca que las mayores dificultades de implementacin fueron las
referidas al modelo de la difusin debido, principalmente, a las condiciones
econmicas, sociales (educativas especialmente) y culturales de la poblacin
de la regin. El modelo de la Revolucin Verde, segn los diagnsticos, ha
sido relativamente incorporado, particularmente en la produccin de papa,
que es el nico cultivo en el cual se aplica de manera ms o menos eficiente
el modelo. Actualmente, el diagnstico del prrayf (2008-2012), apunta que
los elementos del modelo del desarrollo sostenible y de la agroecologa son
aplicados en los sistemas de produccin campesina, como factor potencial
sobre el cual debe sostenerse la nueva estrategia productiva agropecuaria.
A manera de resumen, en el Cuadro 2.6 se presentan los problemas del sector

agropecuario identificados en los diagnsticos de las estrategias y planes. Como
se observa, estos problemas se repiten a lo largo del tiempo o, en su defecto, un
tema deja de ser un problema por un determinado tiempo y luego vuelve a ser
un aspecto prioritario e importante en otro momento.
Cuadro 2.6
Problemas del sector agropecuario identificados en los diagnsticos de las estrategias y planes
Plan PIPEGRN PNDES PBDES EDSN PQA PNRD EDES END ETPA PNDAR ENDAR PRRAF Total
Bohan 1955 1962- 1963- 1971- 1976- 1984- 1989- 1992- 1994- 1999 2003- 2008-
1971 1964 1991 1980 1987 2000 2000 2000 2007 2012
Reforma Agraria 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Anacronismo de la legislacin agraria 1 1 1 1 1 1 1 7
agraria
Reforma y
legislacin
Sector agropecuario tradicional estancado 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 10
Tecnologa (atrasada, precaria, acceso limitado) 1 1 1 1 1 1 1 1 8
Poco apoyo a los servicios de investigacin y 1 1 1 1 1 1 1 7
extensin
Se ha favorecido sistemas privados de transferencia 1 1
Tecnologa
de tecnologa
Falta de nuevos mtodos de explotacin 1 1 2
Distribucin del ingreso 1 1
Estructura socio poltica 1 1
Ahorro nacional 1 1
Poltica de importaciones 1 1
anlisis de las estrategias y planes de desarrollo
Poltica de precios 1 1 1 1 4
Poltica de produccin 1 1
Poltica de crdito 1 1
Colonizacin 1 1 1 1 1 1 1 7
Problema de distribucin poblacional 1 1 1 1 1 1 1 7
cin
Coloniza-
Presin demogrfica 1 1 1 3
Poca tierra 1 1 1 1 1 1 1 7
Acceso inequitativo a la tierra 1 1 2
Prdida de fertilidad y salinizacin de los suelos 1 1 1 1 1 5
Problemas de erosin delos suelos y sobrepastoreo 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Problemas de minifundio 1 1 1 1 1 1 6
Tierra
Falta de titulacin de tierra e inseguirdad jurdica 1 1 1 1 1 1 1 7
Poca superficie cultivada 1 1 1 3
Hay muchos campesinos sin tierra 1 1
Demandas de acceso a la tierra 1 1 2
117
118
Bohan 1955 1962- 1963- 1971- 1976- 1984- 1989- 1992- 1994- 1999 2003- 2008-
1971 1964 1991 1980 1987 2000 2000 2000 2007 2012
Degradacin de RRNN 1 1 1 1 1 1 1 1 1 9
Degradacin de cuencas 1 1 2
Explotacin irracional del recurso forestal 1 1 1 1 1 5
RRNN
La pesca no tiene ningun apoyo 1 1
Problemas ambientales y de sostenibilidad 1 1 1 3
Riego Escaso riego 1 1 1 1 1 5
Falta de inversin 1 1 1 1 1 1 1 1 1 9
Concentracin de la inversin en determinadas 1 1 1 1 4
regiones
capital
Inversin y
Capital extranjero 1 1
Falta de produccin asociativa 1 1
Estrechez del mercado interno 1 1 1 1 1 5
Barreras en mercados externos 1 1 1 1 1 5
Falta de mercados 1 1 1 1 1 5
Deficientes sistemas de comercializacin 1 1 1 1 1 5
Comercializacin 1 1 1 1 1 1 1 1 8
Nuevos mercados 1 1 2
Escases de insumos 1 1 1 3
Mercados
Precios elevados de insumos 1 1 2
Los productores no cuentan con informacin 1 1
Se ha desprotegido a las economas campesinas 1 1
Ineficiente articulacin de la cadena produccin 1 1
consumo
Falta de articulacin cadena produccin consumo 1 1
Desfavorable relacin de trminos de intercambio 1 1
Baja competitividad 1 1
Baja productividad (agropecuaria y de la mano 1 1 1 1 1 1 1 1 8
de obra)
Tasas de crecimiento bajas 1 1
competitividad
productividad y
Poca capacidad de generar excedentes 1 1
estrategias y planes de desarrollo agropecuario en bolivia
Bohan 1955 1962- 1963- 1971- 1976- 1984- 1989- 1992- 1994- 1999 2003- 2008-
1971 1964 1991 1980 1987 2000 2000 2000 2007 2012
Debil capacitacin de los productores 1 1 1 3
Baja calificacin de los recursos humanos 1 1 1 3
Escasos recursos humanos calificados 1 1 2
Procesos educativos no acordes al campo 1 1
Educacin y
capacitacin
Asistencia tcnica (falta, poca, deficiente, etc.) 1 1 1 1 1 1 1 7
Baja remuneracin de la mano de obra 1 1 1 1 4
Baja renumeracin de los tcnicos 1 1 1 1 1 5
Bajo desarrollo de la fuerza de trabajo 1 1 2
Salarios y
ocupacin
Desocupacin de la poblacin campesina 1 1
Falta de una red de centros de acopio 1 1 1 1 1 5
Infraes-
tructura
Falta de infraestructura 1 1 1 1 1 1 1 1 8
Enfermedad de las plantas 1 1
dad
Sani-
Sanidad agropecuaria 1 1
Poco uso de fertilizantes 1 1
Fertili-
zantes
Amplio uso de fertilizantes 1 1
Falta de apoyo institucional 1 1 1 1 1 1 6
Debilidad de las organizaciones de productores 1 1 1 1 4
Se han debilitado las instituciones comunitarias 1 1
locales
Se han debilitado las capacidades institucionales y 1 1
tcnicas a nivel central
Capacidades institucionales 1 1 1 1 1 1 1 1 8
Gestin pblica poco articulada 1 1 1 1 1 5
Institucional
Servicios pblicos deficientes y mal administrados 1 1 1 1 1 1 1 7
(falta de propuestas)
Centralismos excesivo (no articulacin prefectura 1 1 1 1 1 1 6
y municipios)
Ineficiente regulacin para el manejo de los RRNN 1 1 2
119
120
Bohan 1955 1962- 1963- 1971- 1976- 1984- 1989- 1992- 1994- 1999 2003- 2008-
1971 1964 1991 1980 1987 2000 2000 2000 2007 2012
Aumento y dependencia de las importaciones 1 1 1 1 1 1 6
agropecuarias
Importacin de alimentos libres de impuestos 1 1 2
Aumento de brecha alimentaria 1 1
Aliments
Inseguridad alimentaria (nivel de nutricin crtico, 1 1 1 1 4
consumo inadecuado, etc.)
Falta de crdito para los productores campesinos 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 10
Desarrollo incipiente del mercado financiero 1 1 2
Crdito
No se puede captar el ahorro en el rea rural 1 1
La superficie de cultivos de coca se ha incremen- 1 1 1 1 1 5
Coca
tado (coca-cocaina)
Las cooperativas agrcolas no funcionan 1 1
Poca atencin al desarrollo de industrias 1 1
Persiste la extrema pobreza 1 1 1 1 4
Campesinos sin avances significativos 1 1 2
Discriminacin de economa campesinas, comuni- 1 1
tarias y asociativas
Proyectos en bases a las prioridades de la 1 1
cooperacin
Inadecuado manejo de produccin ganadera 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11
Total 20 3 23 25 34 30 24 27 33 35 33 33 27
Fuente: Elaboracin propia en base a estrategias y planes nacionales de desarrollo

1.4. Comentarios finales sobre los diagnsticos del sector agropecuario
En trminos generales y desde un enfoque histrico y estructural, los problemas

identificados en cada una de las estrategias y planes de desarrollo se han mantenido
con las mismas caractersticas, tal como demuestran cada uno de los diagnsticos.
La reiteracin de la situacin y el origen de los problemas identificados, reflejan
una situacin en la cual los Gobiernos y el Estado no han tenido la capacidad
de revertir las causas y los efectos de estos problemas, por lo tanto se observa
discontinuidad en las acciones y ningn avance sustancial en la resolucin de los
problemas.
En ninguno de los diagnsticos existe una descripcin de logros y avances
alcanzados hasta el en relacin a determinado problema; los diagnsticos identi-
fican dificultades basndose en el mtodo orientado hacia los problemas lo que
genera la imagen que estos inconvenientes habran sido identificados por primera
vez y que las acciones y propuestas planteadas fueran pioneras en su anlisis y
relevantes para resolverlos.
En algunas estrategias y planes los diagnsticos presentan datos de produc-
cin, superficie, rendimientos, consumo, etc., que se supone son la lnea base de
las propuestas de acciones a ser desarrolladas, pero estos datos no se retoman
en la construccin de parmetros de referencia para las metas planteadas en el
corto, mediano y largo plazo. En este sentido, la informacin recolectada en los
diagnsticos no se rescata ni se toma en cuenta como referente de las metas.
Una de las caractersticas que ms destaca en las estrategias y planes es la de-
bilidad y la contradiccin en la informacin y los datos sobre los cuales se elaboran
las propuestas de desarrollo. En una misma estrategia o plan se encuentran datos
diferentes para un mismo rubro o producto. Esta situacin se observa, por ejemplo,
en las contradicciones informativas sobre el caso del trigo ya que, hasta la dcada
de los ochenta, los diagnsticos indicaban que Bolivia tena el potencial para la
produccin y el autoabastecimiento de trigo; luego, en las dcadas posteriores,
indican que no tiene los suelos ni la superficie necesaria para la produccin de trigo.
2. Metodologa: actores y autores institucionales responsables

de la elaboracin de las estrategias y planes
El presente acpite tiene el objetivo de analizar la participacin de los diferentes

actores, tanto nacionales como internacionales, en la elaboracin de las estrate-
gias y planes; as como los roles y responsabilidades asumidas y delegadas a las
instancias responsables de la planificacin nacional y sectorial y las metodologas
que se han utilizado. Se ha optado por mantener la secuencia temporal de las
estrategias y planes, ya que ello permite cruzar histricamente los procesos con
los momentos histricos de las teoras y los modelos.

pipegrn (1955)
El Plan fue elaborado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia a

pesar de tener el pas una Comisin Nacional de Coordinacin y Planeamiento.
Esto respondi a circunstancias del contexto internacional de ese momento, como
nuestra dependencia de la ayuda norteamericana. Este aspecto est explcito en
el Plan que indica que fue elaborado para el Gobierno norteamericano, pero
tambin por la fuerte influencia de las corrientes tericas de la modernizacin
en la planificacin del desarrollo econmico.
El Plan est elaborado bajo la lgica de dar continuidad al modelo de
crecimiento hacia fuera, con la incorporacin del anlisis de la teora del de-
terioro de los trminos de intercambio. En consecuencia, plantea acciones de
sustitucin de importaciones, que en el caso del sector agropecuario estaban
referidas a la produccin interna de azcar, ganado, productos lcteos, grasas
comestibles, aceites vegetales, arroz, harina de trigo y trigo, algodn en rama
y maderas en general.
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Bolivia, pndes (1962-1971)
Elaborado por el Ministerio de Planeamiento, este Plan cont con el asesoramiento

metodolgico y tcnico de la cepal y la fao, y con la participacin de la Junta
Nacional de Planeamiento. De estas organizaciones, se observa que la cepal tuvo
mayor peso en el desarrollo metodolgico del diagnstico y de la elaboracin del
Plan, ya que el anlisis y el desarrollo del planteamiento incorporan el mtodo
estructuralista y los lineamientos de polticas que caracterizaban las propuestas
de la cepal en esos momentos.
Se considera el primer documento de planificacin y Bolivia quiso darle un
horizonte de largo plazo, buscando, obviamente, alcanzar cambios estructurales.
La estrategia de desarrollo incorporaba propuestas para cada sector y regin.
Cspedes (1987), al referirse al mismo, indica que este plan recibi duras crticas
por no ser operativo y en la prctica no haber logrado, y menos funcionado, como
un sistema con procesos de planificacin.
Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social, pbdes (1963-1964)
Elaborado por el Servicio Nacional de Planificacin y Coordinacin, a travs de

la Secretara Nacional de Planificacin y Coordinacin, en trminos generales,
su marco terico, conceptual y el enfoque de anlisis no son diferentes a los del

anterior Plan Decenal 1962-1971, por lo tanto el pbdes viene a ser la parte ope-
rativa del Plan Decenal 1962-1971, aunque indica que las metas y el alcance de
los objetivos planteados en el Plan Decenal seran ajustados debido a la falta de
recursos, especialmente financieros. Incluye un plan para el desarrollo del sector
agropecuario, con sus objetivos y metas, y otro para el desarrollo rural.
Para la elaboracin de esta Estrategia el pas cont con el apoyo de una co

misin de las Naciones Unidas; el Gobierno del general Alfredo Ovando le
dio la mxima prioridad, emitiendo para su elaboracin el Decreto Supremo
N 09131 que establece los lineamientos, perodos y responsabilidades para la
elaboracin de la Estrategia. En el Grfico 2.3 se presenta un organigrama de
la estructura planteada para la elaboracin de la esedn. La decisin de apoyo y
valorizacin gubernamental de elaboracin de la Estrategia, muestra la apuesta
por la planificaciny el esfuerzo para la construccin de una ruta de desarrollo
nacional.
Se observa la aplicacin del enfoque de la teora estructuralista, que a travs
de su metodologa, buscaba incorporar a todos los sectores en el proceso de
planificacin. La organizacin para la elaboracin de la Estrategia incorpor a
todas las instancias pblicas y privadas, y en un proceso sistemtico permiti la
participacin de todos los sectores, desde los diagnsticos hasta la finalizacin
de la Estrategia. Este aspecto se repiti solamente en la elaboracin del pnd
(2007-2011).
El diagnstico presentaba una metodologa centrada en el anlisis del de-
terioro de los trminos de intercambio, la relacin centro-periferia y la teora
estructuralista de la dependencia. Asimismo, se observa la aplicacin de las teoras
ms tradicionales del comercio exterior, basadas en las ventajas comparativas,
fundamentando as las polticas orientadas hacia el mercado exterior.
Segn Jos Ortiz5 (1988), cuando se inici la elaboracin de la esedn, la
metodologa de planificacin prevaleciente hasta entonces en Amrica Latina se
estaba modificando. La cepal tena la teora y la metodologa del estructuralismo,
pero en nuestro continente tomaron cuerpo las teoras de la dependencia bajo
la direccin del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social,
ilpes. El ilpes debati sobre la teora de la dependencia, aadiendo al enfoque
estrictamente econmico un anlisis socio poltico.
5 Jos Ortiz, ex Ministro de Planificacin, responsable de la elaboracin de esta Estrategia.

Grfico 2.3
124
Estructura organizativa para la elaboracin de la Estrategia Socioeconmica de Desarrollo Nacional 1971-1991
Presidente de la Repblica/Consejo Nacional

de Desarrollo y Estabilizacin
Grupo de asesores Presidente de la
de las Naciones Comisin Nacional Comisin Nacional para la Estrategia Ministerio de
depende del
Unidas para la Estrategia de de Desarrollo (mecanismo coordinador Planificacin
6 Desarrollo y responsable)
semanas
Comisiones
Nacionales de Presidente Comisin Nacional Comisin Nacional Comisin Nacional de Comisin Nacional de
Planificacin Global de comisiones de Planificacin de Planificacin Planificacin Regional Planificacin de
4 Nacionales Social de Infraestructura y de Integracin Sectores Productivos
Comisiones
Presidente De poltica de De De Cuentas Agricultura y Poltica
de Coordinacin Salud
de comisiones corto plazo Comercio inversiones nacionales Recursos Regional
14
de Coordinacin y proyectos Naturales
Movilizacin Infraestructura Educacin y

Minas Integracin Hidrocarburos Industria Recursos
Social Social
Humanos
Subcomisiones
de trabajo Poltica Precios y Comercio
Presupuestaria Monetaria Bancaria Crediticia exterior
40 tributaria salarios
(importaciones)
3
semanas Seguridad Comercio Inversiones Inversiones Educacin Comercio exterior
Social interno pblicas privadas urbana y rural (exportaciones)
Recursos Recursos
Salud Cooperativismo Desarrollo de
humanos humanos Colonizacin
comunidades
(aspecto (aspecto
ocupacional) tecnolgico)
Recursos Ganadera Poltica Agricultura Ganadera

Sindicalismo Transporte Energa (rea NO (rea (rea
Hidrulico Agraria
tradicional tracional) tradicional)
Grupo Industrias Agricultura

Hidrocarburos Petroqumica Metalrgia Siderurgia (rea NO
Andino alimenticias
tradicional)
Cuenca del Industrias no Recursos Recursos

ALALC Comunicaciones naturales naturales
plata alimenticias
renovables (rea renovables (rea
tradicional) NO tradicional)
Fuente: Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional, ESEDN (1971-1991)

Cuadro 2.7
Metodologas y enfoques que se discutieron para la elaboracin
de la ESEDN 1971-1991
CEPAL (ILPES)
Metodologa Teora y metodologa del estructuralismo y la teora de la dependencia
Enfoque Econmico, social y poltico
Fuente: Elaboracin propia en base a la ESEDN, 1971-1991
Para la elaboracin de la esedn, el peso, la vigencia y la orientacin ideolgica

de los gobiernos de turno finalmente definieron la metodologa y los objetivos
con los cuales se la elabor. Este aspecto, segn Bettelheim (1984), es un proceso
normal y necesario en lo que respecta a la apropiacin e implementacin de una
estrategia o plan, por parte de un determinado gobierno.
En Bolivia, indica Ortiz (1988), se plante la reestructuracin y fortaleci-
miento del sistema de planificacin. Con esta planificacin se pretenda crear,
para un perodo de 20 aos, una imagen objetivo (liberacin de las estructuras
de dependencia y la participacin popular) y una trayectoria para recuperar la
idea directriz de lo que debera ser el Estado nacional revolucionario. Desde su
metodologa y tcnica de construccin, la esedn, a diferencia de los otros planes,
fue un plan prospectivo.
Este Plan es el primero en ser elaborado de manera sectorial, bajo la responsa-

bilidad del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, maca. En el
Grfico 2.4 se presenta el organigrama de la estructura organizacional de elabo-
racin del pqa.
Este Plan incorpor en su diagnstico y propuesta la teora de la moderni-
zacin del sector agropecuario y plante la necesidad de prestar mayor atencin
a la industrializacin. En su diagnstico utiliz los elementos del modelo de la
innovacin inducida al identificar que los procesos de desarrollo agropecuario
en la regin del Oriente tenan como base el anlisis del factor ms limitante.
En el caso del Oriente, este factor ms limitante era el ahorro de la mano de
obra a travs de la incorporacin de tecnologa, va el modelo de insumos de
alto rendimiento o Revolucin Verde, y para la regin del Occidente era el
ahorro del factor tierra, a travs de la incorporacin de tecnologa. Para ambas
regiones el Plan propona trabajar con el modelo de la difusin con el objetivo
de generar cambios de hbitos y de actitudes. Para el desarrollo de las zonas
de colonizacin incorpor propuestas de los modelos de la difusin y el de la
innovacin inducida.
Grfico 2.4
Plan quinquenal agropecuario 1976-1980
Ministerio de Asuntos Campesinos

y Agropecuarios (MACA)
Oficina de planificacin sectorial
Entidades
CONEPLAN
descentralizadas
Plan quinquenal
Agropecuario
Planes operativos
regionales
Fuente: Elaboracin propia en base al PQA (1976-1980)
Elaborado por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, con una amplia

participacin de instituciones pblicas, privadas y de organizaciones. En ese
sentido, el Plan incorpor observaciones y correcciones de los actores que par-
ticiparon en su elaboracin.
El diagnstico del Plan utiliz los elementos del modelo de impacto urbano
industrial para identificar los problemas de articulacin, tanto del sector agro-
pecuario como del industrial. Asimismo, continu con la aplicacin del marco
terico y conceptual de la aplicacin de una poltica de industrializacin, que
guiara la nueva poltica de exportaciones.
Tambin planteaba la implementacin y continuidad de los modelos de
ampliacin de la frontera o de aprovechamiento de los recursos, trazando como
objetivo la plena ocupacin del territorio. Para la regin occidental, especialmente
en la produccin de papa, planteaba aplicar el modelo de insumos de alto resul-
tado o Revolucin Verde. Para el caso del trigo, planteaba la sustitucin de la
importacin de este producto por la produccin interna de un producto sustituto
ya que Bolivia no tena las condiciones necesarias para su produccin.
Fue elaborada por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, era de carcter

nacional y el sector agropecuario era un componente, igual que los otros sectores.
En el Grfico 2.5 se presenta la estructura organizativa para la elaboracin de la

Estrategia.
Grfico 2.5
Estructura organizativa para la elaboracin de la estrategia
de desarrollo econmico y social 1989-2000
Grupos de
Coordinador Coordinador
coordinacin de
nacional internacional
todos los trabajos
Grupos de trabajo Consultores Consultores Consultores de

dirigidos por un nacionales internacionales apoyo de Subsecretarios
experto sectorial GTZ GTZ PREALC/CEPAL
(12)
Fuente: Elaboracin propia en base a la EDES (1989-2000)
La base conceptual de esta Estrategia estaba concebida como continuidad

de las reglas y mtodos de aplicacin del modelo neoliberal, que fue implemen-
tado por el gobierno del mnr en 1985. En este sentido, indicaba que el cambio
estructural se desarrollar en el marco de la economa de mercado, mediante el
accionar de los agentes econmicos privados, organizados de acuerdo a sus propias
conveniencias; es en este marco que los objetivos tenan un horizonte de diez aos.
La elaboracin de la esdn 1989-2000 no tuvo una metodologa clara, y se
justificaba en el contexto de la poltica de ajuste estructural del gobierno. Esta
poltica tena el fin de reorientar la economa, desde el mercado interno hacia la
implementacin de una estrategia dirigida a los mercados internacionales.
El Estado limitara sus acciones al establecimiento de una poltica econmica
de libre mercado, fijando claras reglas del juego y que no impliquen un sesgo contra
la actividad agropecuaria; es decir, cumplir su rol de normativo y regulador para
que el mercado opere de la mejor manera en el sector agropecuario.
La propuesta rescataba muchos elementos de la teora de la modernizacin
para el sector agropecuario, bajo un enfoque neoliberal de libre mercado.
Una caracterstica destacable en esta Estrategia elaborada por el Ministerio de

Planeamiento y Coordinacin era que tanto en el diagnstico como en la propuesta
exista tres ejes temticos: i) el sector agropecuario, ii) el desarrollo alternativo y,

iii) el medio ambiente, este ltimo incluido en la propuesta social. Estos elementos
muestran que el modelo del desarrollo sostenible fue considerado como enfoque
central para la planificacin de las acciones del Estado.
El enfoque de la pobreza fue considerado de manera separada en la propuesta
social, desde el punto de vista de erradicacin de la pobreza.
Tanto en su diagnstico como en su propuesta, esta Estrategia incorpor el
modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, como un medio
para el desarrollo de la agricultura y la ganadera. Destacaba la estructura pro-
ductiva bimodal como un factor que afectaba el desarrollo sectorial, mostrando
que la regin del Oriente continuaba inmersa en el modelo hacia fuera, articulado
con el modelo industrial, y la economa campesina ineficiente y poco productiva,
hacia el mercado interno. Asimismo, este es el primer documento que incorpor
de manera explcita el tema de la sustitucin de cultivos de coca, que en esos aos
gener conflictos en la economa de Bolivia.
Desarrollada por el Ministerio de Hacienda, a travs de la Secretara Nacional

de Hacienda y la Subsecretara de Inversin Pblica y Financiamiento Externo.
De manera operativa, fue concluida y difundida por la Unidad de Anlisis de
Polticas Econmicas, udape, con el fin de obtener los recursos necesarios para
su implementacin; esta Estrategia fue presentada al Grupo Consultivo de Pars.
Plante el desarrollo de polticas diferenciadas segn las caractersticas y
especificidades de cada una de las regiones, situndose as en las propuestas del
desarrollo econmico que planteaban que en los pases subdesarrollados las po-
lticas se darn segn las especificidades y caractersticas de cada uno.
En la Estrategia se incorpor el modelo del desarrollo sostenible aplicado
al sector agropecuario, pero aadiendo el elemento de insercin ms competitiva
en los mercados internacionales. Su elaboracin se enmarc en los factores y
supuestos del modelo neoliberal de libre mercado, pero con el planteamiento del
cuidado de los recursos naturales. Pero no se adscribi a la propuesta neo institu-
cionalista de que el Estado deba asumir un rol regulador y de participacin en el
control de los excesos del mercado, quedando la propuesta en una contradiccin
de principios y fines. Asimismo, desde el punto de vista social, propuso incorporar
un enfoque participativo.
Elaborada por el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, sus

elementos principales se enmarcaban en el enfoque del desarrollo sostenible.
Estos elementos entraban en conflicto con acciones concretas que se proponan,

desarrolladas bajo los modelos de insumos de alto rendimiento o Revolucin
Verde, el de la frontera y el enfoque de la promocin econmica como medio de
articulacin competitiva hacia los mercados internos y externos (que en el fondo
representaban una explotacin de los recursos naturales).
En trminos especficos y dando continuidad a la implementacin del mo-
delo neoliberal de mercado, se puede identificar una tensin entre un enfoque
tradicionalista de apoyo a la produccin (con sus ventajas de otorgar a todos un
poco) y el enfoque de la promocin econmica, que si bien permite lograr una
sostenibilidad financiera, no estaba al alcance de todos los productores pobres.
Su sistema de planificacin incorpor, de manera plena, el enfoque participa-
tivo. Esta poltica planteaba el desarrollo de polticas diferenciadas de priorizacin
de los pequeos productores.
La endar es un caso novedoso y contradictorio a la vez en el conjunto de los

sistemas de elaboracin de las estrategias y los planes nacionales de desarrollo.
Esta Estrategia se elabor a travs de consultores contratados por el Ministerio
de Agricultura, quienes, una vez terminado el documento, lo pusieron a consi-
deracin de las diferentes instancias para recibir aportes, comentarios y crticas.
Posterior a la entrega del documento inicial, durante la gestin 2004, el Mi-
nisterio de Agricultura aprovechando el desarrollo del Dilogo Nacional Bolivia
Productiva6, realiz una consulta y reformulacin de la endar en base a talleres
departamentales y regionales. Es decir, en trminos de propuesta, se puede afirmar
que esta Estrategia ha sido elaborada dos veces: en un primer momento, por un
grupo de consultores, y en una segunda instancia por el personal del ministerio,
terminando en un ajuste al documento, principalmente en lo que respecta a las
polticas propuestas.
La endar, aunque no lo menciona explcitamente, utiliz la metodologa del
enfoque de la cadena global de mercancas (Pelussy, 2001), como herramienta
analtica para realizar el diagnstico del sector agropecuario en economas en
desarrollo. Este enfoque busca el diseo de estrategias de desarrollo, ya que per-
mite incluir en el anlisis las nuevas dinmicas de la organizacin internacional
de las industrias globales.
Para su construccin se parti de un rbol de problemas del sector, mismo
que giraba en torno a las dificultades de acceso a mercados, tanto internos como
externos. Bajo esta lgica, se desarrollaron el diagnstico, las metas, las polticas
y las estrategias.
6 El segundo Dilogo Nacional Bolivia Productiva, finalizado en diciembre de 2004, se enfoc

en identificar problemas y propuestas para el desarrollo productivo nacional.
La Estrategia est construida en base a la siguiente secuencia:
Grfico 2.6
Estructura de la ENDAR
rea temtica Objetivo Poltica Estrategia Lneas de accin
Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal, prrayf (2008-2012)
El prrayf es el nico plan que se elabor despus que el pas estableciera uno
de carcter nacional. En este sentido, respondi a la normativa del Sistema de
Planificacin, sisplan, el cual traza la articulacin entre los diferentes niveles
e instancias de la planificacin. Otro de los rasgos importantes del Plan fue la
secuencia y oportunidad en tiempo de su elaboracin.
Fue elaborado por el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio
Ambiente. En diciembre del 2006, se hizo un plan inicial denominado Plan de
Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente con Soberana para Vivir Bien
y su versin final se aprob en noviembre del 2007. Tanto en el diagnstico como
en la propuesta, el Plan critic e interpret la situacin del sector agropecuario,
planteando de manera drstica la implementacin y desarrollo de tres revoluciones:
rural, agraria y forestal. Criticando del enfoque agrario y desarrollista, propuso
pasar a un enfoque integral y sustentable. En este sentido, la metodologa y los
factores priorizados eran producto de una fuerte influencia de los enfoques es-
tructurales, culturales, territoriales, tnicos y ecolgicos.
De manera innovadora y siguiendo la lnea del Plan Nacional de Desarrollo,
pnd 2006-2011 y la propuesta del Vivir Bien, este Plan propuso la construccin
de seis programas (sembrar, empoderar, sustentar, recrear, conser-
var y criar7). El anlisis de las estructuras sociales, econmicas, ambientales y
culturales buscaba generar cambios de fondo en el sector, donde el Estado asuma
nuevamente un rol protagnico en la planificacin y construccin del desarrollo
o del Vivir Bien.
7 criar o Creacin de Iniciativas Alimentarias Rurales, empoderar o Emprendimientos

Organizados para el Desarrollo Rural Autogestionario, recrear o Reconduccin del Rol
de Estado en Emprendimiento de Alimentos. El Programa sembrar tiene como objetivo
promover el derecho humano a la alimentacin adecuada desde el mbito local. El Programa
sustentar tiene por finalidad el aprovechamiento racional, sustentable y comunitario de
recursos de la biodiversidad. El Programa conservar tiene por objetivo implementar los
instrumentos de regulacin y prevencin para la conservacin de la naturaleza y uso sustentable
de la biodiversidad y de los recursos naturales (Comunidad Andina, 2010).
2.1. Anlisis general de las metodologas y actores participantes
En trminos generales, se puede afirmar que las metodologas de construccin

de las estrategias y planes, a lo largo de los ltimos 60 aos, han estado influidas
directamente por la teora de la modernizacin, el modelo de crecimiento hacia
fuera complementado con los anlisis estructuralistas que plantean la industria-
lizacin por sustitucin de importaciones, para terminar en el enfoque de las
cadenas, dirigido, segn la endar, hacia los mercados primero externos y luego
al interno. A partir del 2006, definido por una lnea casi determinista, se presenta
un cambio importante, ya que el nuevo Plan Nacional de Desarrollo y el prrayf
plantean una crtica al sistema de planificacin y a la dependencia respecto de
los recursos de la cooperacin, los prstamos y los enfoques de mercado. Ambos
planes proponen un cambio radical en relacin a la soberana, tanto econmica
como poltica y a la descolonizacin de estructuras.
Como se observa, existe una gran variacin de las instancias estatales y actores
responsables de la elaboracin de las estrategias y los planes (ver Cuadro 2.8).
Los equipos de elaboracin han estado conformados por una amplia y variada
forma de participacin: desde nicamente la participacin de los tcnicos de un
ministerio como en el pipegrn de 1955, pasando por un proceso ms formal
a travs de la promulgacin de un decreto supremo para su elaboracin como
fue el caso del Plan Decenal 1962-1971 que cont con el apoyo de organismos
internacionales como la cepal y la fao, luego por la unidad de un ministerio
como udape que elabora la etpa, hasta llegar a la contratacin de un equipo
nacional de consultores individuales que elaboran la endar.
Cuadro 2.8
Instancias responsables de la elaboracin de las estrategias
y planes nacionales de desarrollo
Estrategia o plan Ministerio responsable Instituciones que apoyaron

de su elaboracin
1. Plan Bohan, 1942 Se trata del Informe de la Misin Eco-
nmica de los Estados Unidos a Bolivia
2. Plan Inmediato de Poltica Econ- Ministerio de Relaciones Exteriores de
mica del Gobierno de la Revolucin Bolivia
Nacional, PIPEGRN, 1955
3. Plan Nacional de Desarrollo Preparado por la Junta Nacional de Asesoramiento tcnico de la CEPAL,
Econmico y Social, PNDES, 1962- Planeamiento Naciones Unidas, FAO y el Consejo
1971 Tcnico de la misin de operaciones
de los Estados Unidos en Bolivia.
4. Plan Bienal de Desarrollo Econ- Servicio Nacional de Planificacin y
mico y Social, PBDES, 1963-1964 Coordinacin, a travs de la Secretara
Nacional de Planificacin y Coordinacin
5. Estrategia Socio Econmica La organizacin para la elaboracin de Apoyo de una comisin de la Na-
de Desarrollo Nacional, ESEDN, la estrategia, que incorpora a todas las ciones Unidas
1971-1991 instancias, tiene un proceso que siste-
mticamente permiti la participacin de
todos los sectores, desde los diagnsti-
cos hasta la finalizacin de la estrategia,
aspecto que no se ha vuelto a repetir.
6. Plan Quinquenal Agropecuario, Es el primero en ser elaborado de ma-

PQA, 1976-1980 nera sectorial bajo la responsabilidad
del Ministerio de Asuntos Campesinos
y Agropecuarios, MACA.
7. Plan Nacional de Rehabilitacin y Ministerio de Planeamiento y Coor-
Desarrollo, PNRD, 1984-1987 dinacin con amplia participacin de
instituciones pblicas, privadas y de
organizaciones.
8. Estrategia de Desarrollo Econ- Ministerio de Planeamiento y Coordi- Consultores internacionales de la
mico y Social, EDES, 1989-2000 nacin; la Estrategia tiene un carcter GTZ, PREAL/CEPAL.
nacional, donde el sector agropecuario
es un componente, igual que los otros
sectores.
9. Estrategia Nacional de Desarro- Ministerio de Planeamiento y Coordi-
llo, END, 1992-2000 nacin; es una estrategia de carcter
nacional, no sectorial.
10. Estrategia de Transformacin Ministerio de Hacienda, a travs de la
Productiva del Agro, ETPA,1996- Secretara Nacional de Hacienda y la
2000 Subsecretara de Inversin Pblica y
Financiamiento Externo. De manera
operativa, la estrategia ha sido difundida
y concluida por la Unidad de Anlisis de
Polticas Econmicas, UDAPE, para su
presentacin al Grupo Consultivo de Pars
11. Poltica Nacional de Desarrollo Ministerio de Agricultura, Ganadera y
Agropecuario y Rural, PNDAR, Desarrollo Rural
1999-2004
12. Estrategia Nacional de Desarro- Esta Estrategia se elabor a travs de
llo Agropecuario y Rural, ENDAR, consultores contratados por el Minis-
2003-2007 terio de Agricultura, quienes, una vez
terminada la misma, pusieron a con-
sideracin de las diferentes instancias.
13. Plan Nacional de la Revolucin Ministerio de Desarrollo Rural, Agrope-
Rural, Agropecuaria y Forestal, cuario y de Medio Ambiente, MDRAMA
PRRAyF, 2008-2012
Fuente: Elaboracin propia en base a las estrategias y planes nacionales de desarrollo
Existen grandes e importantes diferencias en la construccin de las estra-

tegias y planes de desarrollo nacional y agropecuario. Entre los aos 60 y hasta
mediados de los 80, se observa un esfuerzo importante por parte del Estado y de
los organismos sectoriales por la mayor participacin de los actores. A pesar de
que las estrategias y los planes han tenido un carcter vertical, como oferta por
parte del Estado a la sociedad, esto no quita el valor de haber sido construidas
buscando un consenso entre los diferentes actores y sectores.
Desde mediados de los 80 predominan las instituciones cabeza de sector
en la elaboracin de las estrategias, aspecto positivo pero con la falencia de
que las mismas no estn articuladas y consensuadas con los otros sectores (ver
Cuadro 2.9).
Todos estos aspectos ponen en tela de juicio la aplicacin del Sistema Nacional
de Planificacin, sisplan, el cual, a pesar de plantear un enfoque participativo de
construccin de las estrategias y planes, no logra articular esta participacin en
los planes nacionales. Adems, como ya se dijo, estos planes tienen una injerencia
partidaria importante, quedando en el papel la normativa que busca compatibilizar
y construir de manera coherente la interrelacin entre los planes generales de
desarrollo econmico y social, los pgdes, los planes de desarrollo departamental,
los pdd, y los planes de desarrollo municipal, pdm.
Cuadro 2.9
Incorporacin del tema agropecuario y rural en las estrategias
y planes nacionales de desarrollo
Sector Sector Rural Agropecuario Observaciones

agropecuario y Rural
Plan Bohan 1942
Plan Inmediato de Poltica
Econmica del Gobierno de
la Revolucin Nacional, PIPE-
GRN, 1955
Plan Nacional de Desarrollo No explicita el sector rural
Econmico y Social, 1962-
1971
Plan Bienal de Desarrollo Eco-
nmico y Social, 1963-1964
Estrategia Socio Econmica de

Desarrollo Nacional, ESEDN,
1971-1991
Plan Quinquenal Agropecua- Incorpora proyectos y progra-
rio, PQA, 1976-1980 mas para el sector rural
Plan Nacional de Rehabili-
tacin y Desarrollo, PNRD,
1984-1987
Estrategia de Desarrollo Eco- Incorpora los temas de desa-
nmico y Social, EDES, 1989- rrollo alternativo, agropecuario,
2000 medioambiente y erradicacin
de la pobreza.
Estrategia Nacional de Desa-

rrollo, END, 1992-2000
Poltica Nacional de Desarrollo
Agropecuario y Rural, PNDAR,
1999-2004
Estrategia de Transformacin
Productiva del Agro, ETPA,
1996-2000
Estrategia Nacional de Desa-
rrollo Agropecuario y Rural,
ENDAR, 2003-2007
Plan Revolucin Rural, Agraria El plan plantea un cambio revo-
y Forestal, PRRAyF, 2008- lucionario de ambos sectores
2012
Fuente: Elaboracin propia en base las estrategias y planes de desarrollo
Entonces, a pesar de tener una instancia formal como ente rector responsable
de la planificacin en Bolivia llmese Comisin Nacional de Coordinacin y
Planeamiento, conapla, etc., las estrategias y planes se han elaborado al margen
de la misma. En muchos casos, este proceso ha sido liderado por algn ministerio
o unidad (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, Planificacin, Hacienda,
Agricultura o udape). No ha habido continuidad institucional en los procesos
de planificacin del Estado; si bien es cierto que a partir de la dcada de los 90
el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, mdsp y actualmente el
Ministerio de Planificacin del Desarrollo, es el indicado por ley para hacerlo,
otras instancias han sido las diseadoras; tal el caso de la Vicepresidencia de la
Repblica con el pgdes,1997-2002, el Ministerio de Hacienda con la Estrate-
gia de Reduccin de la Pobreza a travs de udape, el Ministerio de Desarrollo
Econmico con el tema productivo, etc.
En trminos tericos y metodolgicos, la construccin de las estrategias y
planes presenta una variacin terica y metodolgica importante. Esta variacin
va desde aquellas que parten de la simple elaboracin de algunas metas diseadas
para recibir apoyo econmico de un determinado pas o cooperacin, como es el
caso del pipegrn (1955), pasando por las bien elaboradas, apoyadas en marcos
tericos y metodolgicos slidos, como en el caso del pndes (1962-1971) y la
esedn (1971-1991), hasta estrategias que se basan en la implementacin operativa
de enfoques como la edes (1989-2000) y la endar (2003-2007).
3. Las rutas de desarrollo
Cuando se lee una estrategia o un plan, el lector busca entender el cambio pro-
puesto. El objetivo de este acpite es tratar de representar esquemticamente las
rutas de desarrollo, los procesos, las teoras, modelos y enfoques que orientan
las propuestas, as como las interacciones y sinergias que se proponen generar
entre sus componentes en el momento de su implementacin. De manera com-
plementaria, se discute el peso y la influencia de las teoras, enfoques y modelos,
y las implicancias de sus elementos en la lgica, la direccionalidad y consistencia
en las rutas de desarrollo propuestas.
3.1. Las rutas de desarrollo propuestas en las estrategias y planes nacionales
Plan Bohan (1942)
Este Plan tiene una doble importancia; en primer lugar, representa un hito his-
trico, ya que se constituye, por su estructura y propuesta, en el primer plan; y
segundo, el alcance de las metas propuestas, son tan estratgicas que hasta ahora
se siguen desarrollando y ejecutando. En trminos generales, propone un cambio
de estructura, fortaleciendo la economa y potenciando sus sectores productivos,
fundamentalmente la agricultura. Es decir, propone impulsar la agricultura con
clara orientacin hacia la produccin y sustitucin de aquellos alimentos que
importaba Bolivia. En este sentido, en el Plan Bohan se encuentra la idea preli-
minar, que posteriormente se reforzara en la dcada de los 50, de la propuesta
de la cepal sobre la sustitucin de importaciones. El Informe Bohan seala, la
importancia para el pas de sustituir importaciones es que permite liberar recursos
en divisas que podran utilizarse para otros fines o para aliviar el problema de la
penuria de la moneda extranjera (Machicado, 1988).
Indicaba este Plan que la base para el desarrollo es el mejoramiento de las
comunicaciones, principalmente a travs de carreteras. La construccin del sistema
caminero es el programa probablemente ms completo que se haya propuesto
desarrollar para Bolivia. Este Plan se enmarcaba en un enfoque paternalista e
intervencionista del Estado y la Corporacin Boliviana de Fomento, CBF, creada
en 1942, fue su instrumento operador.
En el tema de agricultura, propona que la produccin deba adaptarse al
contexto interno (como una variable dependiente), proponiendo que para su
expansin deba esperarse el aumento gradual de la poblacin y luego conse-
guir la elevacin del consumo por habitante. Con relacin al modelo primario
exportador que tena Bolivia en ese momento, planteaba como alternativa la
implementacin del modelo de crecimiento hacia adentro, sustentado en la
industrializacin con la sustitucin de importaciones, en el marco de la teora
de la modernizacin. Tambin vea al programa de cooperacin econmica de
largo plazo de los Estados Unidos como instrumento creador de una economa
ms diversificada y estable.
Grfico 2.7
Propuesta para el crecimiento econmico
Infraestructura
caminera
Crecimiento
Es la combinacin de:
econmico
Desarrollo
agrcola
Fuente: Elaboracin propia en base a Machicado (1988)
Tomando en cuenta el contexto internacional, el Plan Bohan propona copiar

lo que estaba sucediendo en los pases ms avanzados del continente, tarea muy
difcil, dadas las condiciones precarias que tena el pas. De hecho, incluso los
pases que tenan un mayor avance estaban enfrentando varias dificultades para
tratar de entrar en los procesos de industrializacin.
Grfico 2.8
Ubicacin geogrfica de las acciones propuesta en el Plan Bohan
Programa de fomento
Infraestructura caminera
(conexin a los centros
productores)
Fomento a la produccin agrcola
Estaciones de investigacin agrcola
Desarrollo de cultivos a irrigacin
Irrigacin
Desarrollo de pozos petroleros probados
Exploracin de campos petroleros
Fuente: Elaboracin propia en base al Informe de la Misin Bohan (1942)


pipegrn (1955)
Este Plan propona que de los nueve artculos de origen agropecuario que entonces
importaba Bolivia, siete podan ser sustituidos con la produccin nacional en
condiciones econmicas ms favorables y de esta manera ahorrar divisas al pas.
Asimismo, siguiendo el modelo de la sustitucin de importaciones, diversificar
la produccin, dirigirla a cubrir el mercado interno con la sustitucin de ciertos
productos alimenticios, para luego ingresar el mercado externo. Planteaba mo-
dificar la monoproduccin cubriendo el dficit fiscal de 20 millones de dlares.
El contexto de cambios estructurales y socioeconmicos sobre los cuales
se elabor este primer plan nacional se caracteriza por acontecimientos y cam-
bios importantes en Bolivia: la Revolucin Nacional de 1952 (reflejada en la
nacionalizacin de la minas, el petrleo, e instauracin del voto universal) y la
promulgacin de la Ley de Reforma Agraria en 1953. En trminos econmicos,
Bolivia atravesaba una inflacin que en 1956 dar lugar a la implementacin de
un plan de estabilizacin econmica, en desmedro de muchos de los objetivos de
este Plan. En el contexto internacional, la crisis econmica de Estados Unidos de
1954 influy para que Bolivia no acceda a los fondos cuya importancia era decisiva
para el desarrollo del Plan.
La ruta de desarrollo propuesta buscaba resolver los problemas de ahorro
de divisas y el movimiento de una poblacin de subsistencia que apenas viva de
la agricultura hacia las tierras bajas. Para resolver este problema, propona la
ampliacin de la frontera agrcola, planteando implcitamente el modelo de la
frontera junto al modelo de la difusin. El objetivo era producir productos
agropecuarios que lleven al pas a la produccin y sustitucin de productos ali-
menticios, que ese momento afectaban a la economa de Bolivia por efecto de la
salida de divisas por la importacin de ciertos productos.
En trminos generales, para su implementacin y operativizacin contaba
exclusivamente con el apoyo financiero de los Estados Unidos. En esos momen-
tos, a excepcin del Fondo Monetario Internacional y el birf, no haba otros
programas y fondos de cooperacin multilateral, ya que recin en 1959 se crea la
Asociacin Internacional de Desarrollo, aid, afiliada el Banco Mundial y el bid
empieza a funcionar en 1960.8
En el Grfico 2.9 se presenta la ruta de desarrollo propuesta por este Plan,
la que diferencia cinco regiones, con proyectos y programas especficos. A con-
tinuacin se resume la propuesta para cada regin:
8 De manera paralela a la creacin de bid y aid, se crean, a nivel internacional, muchos organis-
mos de cooperacin como la Organizacin para la Cooperacin y el Fomento, ocef, el Plan
Colombo, Programa de Integracin Econmica del Istmo Centroamericano y la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (Banco Central de Bolivia, 1960: 24).
Grfico 2.9
138
Ruta de desarrollo propuesta por el Plan inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional
Corriente de la 1ra etapa de la teora Modelo de Modelo de

modernizacin estructuralista la frontera difusin
(sustitucin de
importaciones)
Objetivo
Situacin inicial propuesto
(diagnstico)
Regiones
Programa de
La economa diversificacin de la
Santa economa del pas
basada en la
exportacin de Cruz
minerales Produccin De 9 productos
Inmigracin Maquinaria Instalaciones Vas de Crdito Polticas Investigacin (incorporacin alimenticios que se
y migracin comuni- agrcola de precios y extensin de tierras para importan, sustituir
El 58% de las cacin agrcola con la produccin
importaciones interna la agricultura)
interna 7 productos
son en nueve Desbosque Cultivos
productos y cosecha Proyectos para: Arroz azcar,
Salubridad
Alimenticios grasas y aceites comestibles,
algodn, caf, cacao, fibras,
Plantas pastos, frutas, yuca, maz
Sistema industriales
Villamontes de riego (aceites, tortas) Proyecto para producir
algodn, soya, ganadera
Crdito agrcola Proyecto ganadero del Beni:
Beni supervisado ganado cebu,pastos tropicales
Investigacin y Proyecto de desarrollo: leche,

extensin SAI, Construccin
de planta para Sistema trigo (sustituir reas de maz
Valles (Cochabamba, para ganado de riego por trigo), frutales
lechero leche en polvo
Chuquisaca, Tarija,
Potos)
Proyecto de desarrollo: trigo,

Sistema centeno y cebada, ganado
Altiplano de riego ovino (lana)
Fuente: Elaboracin propia en base al Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional, PIPEGRN
1. Regin de Santa Cruz

Las acciones planteadas estn basadas, en primer lugar, en la inmigracin y
migracin interna, para poblar una zona que se la considera despoblada. Se
buscaba generar un sistema productivo donde la mano de obra liberada de las
ex-haciendas de los latifundios del altiplano y la de inmigrantes de otros pases,
pueda ser empleada en la agricultura. Cada uno de los proyectos especficos
planteados propona la mecanizacin de las prcticas de desbosque, siembra
y cosecha de los cultivos. Este proceso propona una ruta de desarrollo donde
el cambio tcnico se basaba en procesos mecnicos ahorradores de mano de
obra y donde el factor tierra no era considerado como un recurso escaso.
Como instrumentos complementarios para alcanzar los objetivos, planteaba
la implementacin de servicios como el crdito agrcola y la investigacin
y extensin agrcola. La principal poltica para promocionar la produccin
fue la poltica de precios. Este planteamiento buscaba el crecimiento de la
produccin, a travs de la ampliacin de la frontera agrcola y de la produc-
tividad, mecanizacin, investigacin y difusin de mejores prcticas, y uso
de semillas hbridas o mejoradas.
2. Regin de Villamontes
Para esta regin se planteaba la construccin de obras como sistemas de rie-
go y de infraestructura, plantas industriales de aceites y tortas, articuladas a
proyectos de produccin de cultivos industriales (algodn y soya) y ganadera.
No propona explcitamente, como en el caso de la regin de Santa Cruz, la
ruta de desarrollo tecnolgico, el tipo de cambio tcnico o la implementacin
o no de los servicios. Con todo, se puede entender que la lgica era la misma
que para la regin de Santa Cruz.
3. Regin de Beni
Para esta zona propona explcitamente la implementacin de servicios de crdito
agrcola supervisado, especialmente para el desarrollo de proyectos ganaderos.
En este sentido, la propuesta de crecimiento de la produccin se basaba en la
ampliacin de la frontera agrcola y la introduccin de pastos tropicales.
4. Regin de los valles
Propona la implementacin de servicios de investigacin y extensin para ga-
nado lechero, va modelo de la difusin; la construccin de infraestructura,
como plantas de leche en polvo, y obras de riego. Con relacin a los proyec-
tos, un aspecto que debe tomarse en cuenta es que planteaba sustituir reas
cultivadas con maz por trigo. En este sentido, la ruta de desarrollo buscaba
generar desarrollo a partir de los aspectos tcnicos, incorporando procesos
biolgicos, como la utilizacin de semillas de trigo y riego, factores conside-
rados como centrales para el crecimiento de la produccin y productividad,
sin incrementar la superficie agrcola, pero utilizando cultivos sustitutivos y
el modelo de la difusin.
5. Regin del altiplano
El Plan propuso la construccin de obras de riego articuladas a proyectos

especficos,pero no explicitaba el proceso por el cual se lograra el desarrollo planteado.
De tal manera, la propuesta del Plan mostraba desequilibrio y heterogeneidad

en las regiones, con mayor nfasis en las acciones para el desarrollo de la regin
de Santa Cruz, dejando de lado el desarrollo de las otras regiones. En este sentido,
tomando en cuenta los elementos propuestos para la construccin de una ruta de
desarrollo, el Plan no explicita cul es su propuesta sobre los cambios tcnicos
e institucionales requeridos para alcanzar los objetivos planteados, abocndose
a proponer de manera general proyectos regionales. El supuesto que est detrs
de esta forma de plantear las acciones, es que la ayuda norteamericana, tanto
econmica como tcnica, definir la ruta de desarrollo a seguir para alcanzar los
objetivos.
Con relacin a la sustitucin de importaciones se observa una relacin directa
con la propuesta de la teora estructuralista de la cepal. La especificidad para el
caso agropecuario es que estaba basado y justificado en el ahorro de divisas y que
Bolivia tena ventajas comparativas para la produccin.
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Bolivia, pndes (1962-1971)
En 1961, cuando se elabor este Plan decenal, el contexto internacional desta-

caba los problemas de Estados Unidos debido al alza de precios de los productos
industriales como consecuencia del aumento de los costos de la mano de obra;
y en Europa se presentaba una declinacin del ritmo de crecimiento de los dos
ltimos aos.
Asimismo, el apoyo financiero de la cooperacin internacional y las inversiones
se destinaban a los procesos de la Reforma Agraria. As lo afirmaba el programa
de la Alianza para el Progreso (creada en 1961):
[I]mpulsar, dentro de las particularidades de cada pas, programas de reforma agraria

orientada a la efectiva transformacin, donde se requiera, de las estructuras e injustos
sistemas de tenencia y explotacin de la tierra, con miras a sustituir el rgimen del
latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad (pndes, 1962-1971).
En el mbito de la teora de la modernidad y de la sustitucin de importacio-

nes, el programa de la Alianza para el Progreso planteaba: obtener una mayor
productividad mediante la complementacin y especializacin industrial, as como
la eliminacin del proteccionismo indebido respecto a la produccin de materias
bsicas. Asimismo se propona lograr un aumento del 5% del Producto Bruto a
travs del aumento continuo y apreciable de la productividad agrcola, un nivel

razonable de estabilidad de precios y una mejor distribucin del ingreso. Parale-
lamente, el 18 de febrero de 1968 entra en vigor la Asociacin Latinoamericana
de Libre Comercio, alalc, de la cual Bolivia no form parte.
Del mismo modo, documentos constitutivos de programas y fondos inter-
nacionales, establecen en esa poca la consigna de una mxima prioridad en la
asignacin de recursos y la cooperacin a los pases de menor desarrollo relativo.9
En el mbito nacional, este Plan decenal se elabor en un contexto econmico
caracterizado por la continuidad del programa de estabilizacin que se implement
en 1956, la estabilidad de la moneda y los crditos conseguidos del bid; para la cbf.
Segn el Informe 1961 del Banco Central de Bolivia, la minera, la agricultura y la
industria, en general, son factores centrales positivos para el desarrollo y abren
enormes posibilidades hacia un mejoramiento paulatino de nuestra economa.
Este Plan se adscriba a las caractersticas centrales de la teora estructuralista,
ya que en sus planteamientos buscaba construir un plan global con financiamiento
de la misma naturaleza. En su anlisis de los problemas, identificaba tres tareas
urgentes: i) incrementar la produccin para mejorar los niveles alimenticios, ii) sus-
titucin de importaciones y iii) abrir nuevos rubros significativos de exportacin.
Para las regiones planteaba la expansin y transformacin de la agricultura
tradicional del altiplano y valles, y la incorporacin de nuevas reas de cultivo,
principalmente en el Oriente; propona la incorporacin de los modelos de in-
novacin inducida y el de expansin de la frontera agrcola para las regiones del
altiplano y valles, y el modelo de la expansin de frontera agrcola para la regin
del Oriente.
El Plan Bienal (1963-1965), que deriva del decenal, propuso, por su parte,
que los programas de colonizacin deberan atenderse con prioridad porque eran
un requisito para cumplir las metas de incremento de la produccin. Sugera,
asimismo, que el proceso de la Reforma Agraria se complemente con la ejecucin
paralela de planes concretos de desarrollo y programas integrales.
A fin de movilizar y proteger los recursos naturales, propona i) realizar tra-
bajos de conservacin de suelos, almacenamiento y utilizacin del agua, inventario
forestal, reforestacin y siembra de alevines y ii) producir progresivamente trigo,
algodn, oleaginosas y sustituir productos provenientes de la ayuda americana.
En un sentido general, el Plan buscaba implementar polticas y acciones
de la teora de la modernizacin, va sustitucin de importaciones de productos
agropecuarios, aspectos que fueron planteados en el Plan Inmediato de Poltica
Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional, pipegrn, de 1955. La no-
vedad de este Plan es que articul la sustitucin con procesos de industrializacin,
9 Declaracin de los Pueblos de Amrica. Objetivos de la Alianza para el Progreso en Banco

Central de Bolivia. Memoria de gestin 1961: 1645.
mostrando as una adecuacin ms precisa y vinculada a programas especficos para

la implementacin de la propuesta terica de la industrializacin por sustitucin
de importaciones. Esta industrializacin planteaba la articulacin con otros sec-
tores, tratando de generar sinergias y encadenamientos horizontales y verticales,
aspectos que no se llegaron a alcanzar en ningn momento.
Respecto a la construccin de la ruta de desarrollo, el Plan se planteaba el
crecimiento de la produccin en base a la expansin de la frontera agrcola en
todos los cultivos y productos, basndose en el modelo de la frontera y de la
difusin. El pie del crecimiento de la productividad era el incremento de los
rendimientos de los cultivos y ganado, incorporando el modelo de insumos de
alto rendimiento, con base en la utilizacin de fertilizantes, pesticidas, riego y
uso de semillas mejoradas.
El objetivo del crecimiento de la produccin y la productividad, enfatizaba an
ms la implementacin del modelo de crecimiento hacia fuera, considerando el
mercado interno. Diseaba, de manera equilibrada, la priorizacin del incremento
de las exportaciones y el mejoramiento de la alimentacin de la poblacin tanto
en calidad como en cantidad. En el Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social
1965-66, las metas para el sector agropecuario son moderadas en relacin a los
otros sectores productivos, ya que se esperaba una tasa de crecimiento del 5 y 6%.
No explicita estrategias especficas para las regiones, lo que era un aspecto
central de la propuesta del Plan Inmediato. Por el contrario, propuso desarrollar
acciones segn las potencialidades y limitaciones de cada una de las regiones. En
este sentido, el cambio tcnico propuesto abarcaba tanto procesos mecnicos para
la ampliacin de la frontera agrcola como de procesos biolgicos y qumicos para
el incremento de la productividad (rendimientos y produccin per cpita).
En los aspectos institucionales, el pndes formul una serie de programas de
apoyo a la produccin, basados en el modelo de la Revolucin Verde como
el programa de provisin de insumos para la produccin, la implementacin y
difusin de las nuevas tcnicas respecto a los cuales el Estado deba desarrollar
varias medidas de fomento. A pesar que en su diagnstico se identificaron
elementos del modelo de la innovacin inducida que articulaban los aspectos
institucionales con los tcnicos, el Plan no rescata concretamente este modelo,
provocando, por lo tanto, la desarticulacin entre la innovacin tcnica y el
desarrollo institucional.
Los factores de desarrollo sobre los cuales el Plan construy la ruta de de-
sarrollo fueron: i) crdito oportuno y adecuado, ii) asistencia tcnica, iii) comer-
cializacin y iv) distribucin de los productos. La tierra se constitua en la base
de la estabilidad econmica del productor.
Asimismo y para robustecer la base agrcola el plan propuso implementar
los siguientes servicios: i) extensin, ii) crdito, iii) asistencia tcnica, iv) inves-
tigacin, v) mecanizacin agrcola, vi) salud y educacin, vii) almacenamiento y
distribucin, viii) apoyo a las cooperativas y asociaciones campesinas y ix) pro-

gramas de desarrollo comunal.
De este modo, los programas de apoyo, y por ende, los elementos que el
Plan considera como centrales para lograr el desarrollo y alcanzar los objetivos
planteados, tenan su asiento en: i) la mecanizacin, ii) la investigacin, iii) la
obtencin de recursos econmicos y capital humano para la investigacin; iv) la
extensin (se plante corregir el sistema de extensin de entonces) y, por tanto,
se adscriba al modelo de la difusin, v) la multiplicacin de semillas, vi) la
capacitacin profesional, vii) la provisin de insumos para la produccin y viii)
poltica de precios y comercializacin.
Respecto a la comercializacin el Plan propona dos alternativas: en la pri-
mera el Estado asuma el rol de comprador, caracterstica del modelo del Estado
empresario que es a la vez productor y consumidor. La segunda alternativa se
asentaba en el desarrollo de un comprador, tipo cooperativas. Lo que no se observa
en la ruta de desarrollo planteada por el Plan es el rol y funciones que deban
asumir los ministerios en la elaboracin y ajuste de las polticas, lineamientos y
estrategias productivas.
En lo referente a su rol normativo y de fomento, la propuesta se circunscriba
a polticas reguladoras de precios, medidas de fomento para la incorporacin de
nuevas tcnicas, apoyo a procesos de comercializacin, crdito y al desarrollo de
procesos de colonizacin, aunque no identific a los actores ejecutores y desti-
natarios de estas acciones.
A pesar que el Plan diagnostic una degradacin de los recursos naturales, no
dise acciones a favor su la recuperacin y manejo racional. Y, a pesar que el mo-
delo de la conservacin estaba nombrado, no fue recuperado en la propuesta, lo
cual muestra que la prioridad del Plan era el crecimiento sin considerar los daos a
los recursos naturales, que en ese momento fueron considerados como abundantes.
En relacin a las inversiones necesarias para su marcha, el Plan se propuso
trabajar con recursos externos de la cooperacin, sea mediante crditos o ayuda
directa. Luego, en base a los recursos e ingresos generados en el pas, financiar las
futuras inversiones con recursos provenientes del ahorro. Este importante aspecto
fue tomado de la corriente o teora de la modernizacin, que de acuerdo a Hidalgo
(2007) incorpora de manera implcita la doctrina de los crculos viciosos (a la que
contribuyeron autores como G. Myrdal, H. Singer y R. Nurkse).
El crculo vicioso de la pobreza propona que:
[U]n pas pobre tiene una baja renta, y por tanto bajos ingresos, lo cual origina un
nivel de ahorro bastante reducido, que se traduce en una escasa inversin incapaz
de generar una renta elevada. As pues, un pas es pobre porque es pobre, y la nica
forma de salir de ese crculo vicioso es romperlo por alguno de los eslabones, como
por ejemplo, el del ahorro (Hidalgo, 2007).
Este camino fue escogido y propuesto por el Plan y sus planteamientos se

reforzaron por el modelo Harrod-Domar, de corte postkeynesiano, segn el
cual la variable clave del proceso de desarrollo es la inversin, la cual depende
directamente del ahorro. Sin embargo, como el nivel de ahorro interno de los
pases subdesarrollados es bajo, dicha inversin habr de ser financiada con ahorro
externo, inversiones extranjeras, crditos internacionales y ayuda al desarrollo,
aspectos centrales propuestos en este Plan. Dicha planificacin basada en la
industrializacin, es decir, en el paso de una economa eminentemente agraria
hacia otra de carcter industrial, se apoya en el modelo dual de cambio estructural
propuesto por A. Lewis (1978).
Meier (2002), al referirse a los errores de la aplicacin de modelos, menciona
que la ecuacin de Harrod-Domar, aunque fue formulada originalmente para
condiciones de crecimiento de pleno empleo en una economa industrializada, fue
empleada para estimar los requerimientos de capital de los pases en desarrollo.
Esto llev a darle demasiada importancia a la acumulacin de capital fsico, ma-
linterpretando una idea que fue diseada especialmente para pases industrializados
y no para los que estn en desarrollo.
Es importante tomar en cuenta que en el perodo de elaboracin del Plan, la
propuesta de desarrollo rural representaba un cambio hacia la incorporacin de
programas de desarrollo de comunidades, rescatadas de las experiencias exitosas
de la India, Gran Bretaa y Estados Unidos.
El Plan Bienal 1965-66 se vincul a las corrientes tericas del momento,
planteando entre sus objetivos: orientar el esfuerzo nacional para impulsar un
crecimiento planificado hacia afuera, a travs de robustecer el crecimiento
interno, reestructurando la explotacin agropecuaria y remodelando la estruc-
tura agraria.
A partir del anlisis del Plan Decenal y del Plan Inmediato, se observa que el
papel propuesto para un Estado desarrollista consista en promover la acumulacin
de capital, utilizar reservas de excedentes de mano de obra, abordar deliberadas
polticas de industrializacin, relajar las restricciones al comercio exterior a tra-
vs de la sustitucin de importaciones y coordinar la distribucin de los recursos
mediante la planeacin y la programacin. Todos esos aspectos coinciden, en
trminos tericos y operativos, con los postulados que perciban al Estado como
el principal agente de cambio.
A finales de la dcada de los 60, y tal como Meier (2002) afirmaba, los eco-
nomistas se desencantaron de la planeacin o la programacin del desarrollo
debido a las distorsiones introducidas por las polticas pblicas y a las fallas
fuera del mercado. Las crticas se dirigieron particularmente al abandono de la
agricultura, la ineficiencia de las empresas de propiedad del Estado, los efectos
adversos de la industrializacin por sustitucin de importaciones y el dficit en
la balanza de pagos.
Grfico 2.10
Ruta de desarrollo propuesta por el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971
Teora de la
Teora de la industrializacin
Modelo de la Modelo de insumos de Modelo de la por sustitucin de
sustitucin de Productos
difusin alto rendimientos frontera importaciones Ganadera
importaciones panificables: trigo; cereales
centeno, maz, harinas azcar
de yuca y soya arroz
Expsansin de oleaginosas
Colonizacin Incremento de fibras duras
la frontera
(migracin) rendimientos cultivos
agrcola
exportables
tubrculos
Programas pesca
especficos para aumentar forestacin
la produccin Objetivos
propuesto
Situacin Inicial
(diagnstico)
Bananos Ctricos y Oleaginosas Kenaf
Arroz Maz Papa Hortalizas y platanos frutas Azcar comestibles Algodn y yute
1. Mejoramiento sustancial
Autoabaste- de la alimentacin del pueblo
La distribucin de cimiento Expansin de Consumo Uso de Comercia- en calidad y cantidad, con
Aumento de Sustituir im-
tierras no se ha la frontera humano semilla Exportacin lizacin Llanos produccin de orien
rendimiento portaciones
asociado, con otros agrcola mejorada nacional
factores tcnicos y
econmicos Ganado Cultivos
Mejores Seguridad agrcolas
necesarios para el Asistencia Capacidad Importacin alimentaria
desarrollo sectorial tcnica de ingenios Crdito prcticas de semillas (dieta 2. Produccin de materias
alimentaria) Carne
primas agrcolas para las

industrias no alimentarias
Caf Cacao Castaa Goma Fibra Leche
Programas
Bovinos Porcinos Ovinos Aves de corral
3. Contribucin al
Las polticas de mejoramiento de la balanza
cambio de pagos, en virtu de la
diferenciales sustitucin de importaciones
Sanidad Manejo Alimen- Repro- Insemi- Tasa de Incremento de Aumento de y del incremento de las
(segn el Llanos animal tacin ductores nacin extraccin ganado
diagnstico ya rendimientos exportaciones de origen
eliminadas) y los agropecuario
excedentes Mecani- Provisin de
agrcolas Investi- Extensin Multiplicacin Colonizacin Capacitacin Crdito Riego
zacin insumos para
importados son un gacin la produccin de semillas profesional
factor de desaliento 4. Aumento sustancial de las
para el sector ya Grande Medinao oportunidades de trabajo y
que frenan la Programas
generales Tcnicos Granjas de Nuevas Mecanizacin mejoramiento de ingreso
produccin local Reestruc- Red de medio de la poblacin
Recursos capacita- demostracin tcnicas Alti-
financie- turacin extensin campesina, estimulando as
dos plano
ros agrcola la incorporacin efectiva de
y
Segn Aperos valles ese importante sector en la
Centros de cada mejorados vida econmica de la nacin
Condicio- Instituciones Miles de Capacita- Fertilizan- zona animales
Comercializacin distribucin Herra-
nante con recursos explotaciones cin de tes presti- de tiro
de semillas mientas
particulares promotores ciadas
Sistemas Clasifica- Centros de Medidas de

Poder comprador Poder comprador Crdito Transporte
de cin de almacena- fomento
tipo cooperativo estatal precios productos miento
145
Fuente: Elaboracin propia en base al PNDES

Para el caso boliviano es necesario contrastar estos aspectos con los resultados
obtenidos. As, la sustitucin de importaciones de productos agrcolas tuvo sus
efectos positivos, ya que a partir de 1963 se logr a travs de la produccin de
azcar y arroz la sustitucin y el autoabastecimiento del mercado interno en el
100%, como consecuencia de procesos que fueron apoyados desde la dcada de
los 50.
Aunque la racionalidad para la intervencin gubernamental en todo el perodo
de 1950 a 1970 se basaba en un marco terico que pretenda remediar las fallas del
mercado, el resultado obtenido fueron distorsiones recurrentes generadas por la
intervencin del Gobierno a travs de la implementacin de polticas de precios.
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Socioeconmico Nacional, esedn

(1971-1991)
Las estrategias y planes diseados a partir de la dcada de los 70 como indica

Meier (2002) coinciden con el surgimiento de las propuestas de una segunda
generacin de economistas del desarrollo, quienes se apoyaban en los principios
de la economa neoclsica. Esta nueva etapa se desplaz de modelos altamente
agregados a micro estudios desagregados en los cuales las unidades de anlisis eran
las unidades productivas y los hogares. Estos micro estudios provean resultados
y lineamientos para el desarrollo de polticas especficas tales como el cambio en
tarifas o subsidios a la agricultura. Los Gobiernos fueron exhortados no slo a
superar las distorsiones de precios sino tambin a lograr las polticas correctas.
Se afirmaba que un pas no era pobre debido al crculo vicioso de la pobreza, sino
debido a sus pobres polticas. En este sentido, los mercados, precios e incentivos
deberan ser las preocupaciones centrales al momento de disear las polticas. En
esa etapa, la postura neoclsica planteaba que la economa del desarrollo y su pla-
nificacin deberan consistir esencialmente en la aplicacin del anlisis econmico
estndar al contexto particular de las economas en desarrollo.
En ese momento los procesos de planificacin en Amrica Latina estaban
desconectados de la poltica econmica, ya que los centros de decisin y operativos
de la poltica econmica actuaban al margen de las oficinas de planificacin en la
toma de decisiones (Ortiz, 1988).
En Bolivia, con la aprobacin de la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo
(19 de marzo de 2003) se pretendi corregir este defecto; el marco de referencia
central de esta estrategia de desarrollo estaba conectado con el mbito de la toma
de decisiones de poltica econmica.
Segn Ortiz (1988), un mrito de esta Estrategia a diferencia de los otros
planes fue que consideraba a todos los sectores. Prioriz la compatibilizacin de
los procesos econmicos de desarrollo con los aspectos sociales porque se dirigan
a hombres y mujeres, sujetos y objeto de la economa.
En su diagnstico, la Estrategia adverta que debido a los altos costos de la

colonizacin no era conveniente para el Estado contraer deudas externas para
proyectos de colonizacin, los que generalmente tenan un efecto multiplicador
muy bajo. Se planteaba, entonces, que para que el intercambio con el exterior
generara excedentes, era necesario un esfuerzo persistente para cerrar la brecha
alimenticia de los productos agropecuarios, condicin esencial para romper los
vnculos de dependencia externa y robustecer la soberana nacional.
En trminos tericos, estableci una discusin terica y metodolgica entre
la metodologa estructuralista de la cepal y la teora de la dependencia del ilpes.
En el contexto internacional, a finales de los 60 y comienzos de los 70, se criticaba
la deficiencia de la programacin industrial y la planeacin comprehensiva. Los
crticos, como indica Meier (2002), dirigan sus observaciones hacia las causas de
las fallas del gobierno: i) deficiencia en los planes, ii) recursos e informacin
inadecuados, iii) distorsiones no anticipadas de la actividad econmica domstica,
iv) debilidad institucional y v) fracasos del servicio civil administrativo.
La Estrategia, que se construy en el marco de una corriente nacionalista,
propona generar un proceso de reestructuracin del nacionalismo revolucio-
nario, planteando modificaciones a los anteriores esquemas de planificacin.
Debate sobre la idea de que la revolucin tena que ser desde abajo, hecha por
las masas, y que no poda haber revolucin desde arriba. En este sentido, Meier
(2002) indica que si la gente es nacionalista, consciente de su atraso y ansiosa
de progresar, desear pasar trabajos y tolerar muchos errores y se lanzar con
entusiasmo a la tarea de regenerar su pas. Este debate influy decisivamente en
los planteamientos de la Estrategia, tal como se ver ms adelante.
En la propuesta nacionalista, lo que se pretenda a travs de la Estrategia era
formular una imagen objetivo, una trayectoria para recuperar la idea matriz del
Estado Nacional Revolucionario; Jos Ortiz (1988), seala que esta es la nica
estrategia elaborada en Bolivia, ya que los otros fueron planes. En ese sentido,
la Estrategia planteaba modificaciones administrativas y estatales en la superes-
tructura, y en la base, la Reforma Agraria y otras medidas estructurales como las
reformas educativa y tributaria.
La imagen objetivo que se planteaba para 20 aos era la liberacin de las es-
tructuras de dependencia, por un lado, y promover la participacin popular, por
otro, al aplicar el marco terico y metodolgico del estructuralismo de la cepal
en la planificacin. En este punto, es importante destacar la propuesta de par-
ticipacin popular que ser rescatada y aplicada en 1994 como una importante
medida del primer gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada.
Sobre la Reforma Agraria, la Estrategia planteaba crear unidades de explota-
cin viables, a travs de la mancomunidad productiva y la creacin de cooperativas
de ventas, servicios y otras. Tambin contemplaba conformar aldeas rurales para
crear demandas agregadas, necesarias desde el punto de vista de retencin de la
poblacin en el campo y no alimentar la marginalidad social urbana (Ortiz, 1988).

Estos elementos se aplicaron en los programas de Desarrollo Rural Integrado,
dri, y el de Desarrollo de Comunidades. Actualmente esta idea ha sido rescatada
en la Ley N 144 de Revolucin Productiva Comunitaria y Agropecuaria, la que
crea las Organizaciones Econmicas Comunitarias, oecom.
Se observa una continuidad de la poltica agropecuaria, basada en el modelo
de la cepal de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, isi. Tam-
bin se advierte la continuidad y ajuste del modelo de desarrollo hacia fuera,
buscando quebrar la relacin de la produccin de materias primas, caracterstica
del modelo de desarrollo hacia afuera de la dcada anterior. El ajuste estableci
el desarrollo de un modelo tambin dirigido hacia afuera pero con productos
transformados y elaborados. En ese sentido tiene relacin con la propuesta te-
rica de romper las relaciones centro-periferia, cuando busca su objetivo central
cual es liberar al pas de la creciente dependencia externa por un aumento de
las exportaciones.
Asimismo, la Estrategia complementaba el modelo isi con el modelo de
impacto urbano industrial, porque esbozaba los polos de desarrollo en cada
departamento, con una fuerte articulacin de los productos agropecuarios con
las agroindustrias, buscando nuclear a la poblacin rural en aldeas de tipo urba-
no, aspecto coincidente con la propuesta de los programas de Desarrollo Rural
Integrado. En este sentido, enfatiza la articulacin de la produccin agrcola con
el desarrollo agroindustrial en el marco de los polos de desarrollo.
La Estrategia conceba que en Bolivia haba una continuidad desde 1935
es decir de 36 aos en la aplicacin de polticas enmarcadas en la teora de la
modernizacin, implementando los modelos de desarrollo hacia afuera y de la
sustitucin de importaciones de productos agropecuarios.
Por otra parte, su propuesta estaba vinculada al desarrollo de comunidades,
denominadas Organizaciones Comunitarias de la Produccin, las que tenan un
carcter empresarial y de cooperativas. Otros aspectos que resaltan de la Estrategia
eran el anlisis de los mercados externos para la exportacin, el enfoque de los
proyectos en elevar los niveles de produccin y, especialmente, los de productivi-
dad. Sobre este ltimo aspecto hay que recordar que su diagnstico identificaba las
limitaciones del modelo de expansin de la frontera agrcola. As, la Estrategia
conceba el mejoramiento de la productividad como el camino ms viable porque
permita resolver el tema central del problema de la relacin individuo-tierra.
Con relacin a las regiones, diferenciaba claramente las acciones y activida-
des a ser desarrolladas en las regiones, trazando la complementacin regional de
productos y reas a travs de la especializacin en la produccin de determinados
productos.
Los actores centrales de su propuesta eran las organizaciones campesinas y
de colonizadores, planteando su mayor participacin, formacin de estructuras
comunitarias de produccin y el fortalecimiento de los sindicatos campesinos.

El sector empresarial estaba representado por las cooperativas y empresas
campesinas.
La ruta de desarrollo que planteaba para el sector agropecuario (ver Gr-
fico 2.12) inclua elementos articuladores a diferentes niveles. Las propuestas
de implementacin institucional, por ejemplo, tenan un carcter nacional, y la
reestructuracin de la economa agropecuaria era diferente para cada una de las
regiones (estableca dos reas: la tradicional y la no tradicional) considerando sus
caractersticas y especificidades. A continuacin se analiza el tipo de modelo de
desarrollo propuesto para cada una de dichas regiones.
1. rea tradicional. Para esta rea propona continuar la aplicacin del mo-
delo de la frontera agrcola, que busca el crecimiento de la produccin a travs
de la incorporacin de las tierras que se encuentran en barbecho. El crecimiento
de la productividad, afirmaba la Estrategia, se lograra a travs del modelo de
la Revolucin Verde, buscando el incremento de la productividad de la mano
de obra y de la relacin individuo-tierra, a travs de la generacin de sistemas
productivos intensivos.
Asimismo, esta fue la primera estrategia en asentarlos aspectos sociales y or-
ganizativos como elementos caractersticos de los programas de dri. Plante la
organizacin industrial en base a la creacin de unidades productivas racionales,
viables, ligadas a la resolucin de la problemtica de la tenencia de la tierra. De
manera implcita, la Estrategia asumi elementos de los modelos de la innovacin
inducida y de impacto urbano industrial. Para el rea tradicional, no eran priorita-
rias la propuesta del desarrollo hacia fuera ni la de sustitucin de importaciones, a
excepcin de algunos cultivos de potencialidades como la quinua, piretro y lana de
camlidos. Ms bien, las acciones que propuso estaban dirigidas especficamente
a fortalecer la relacin de produccin y comercializacin de la regin, buscando
el abastecimiento del mercado interno.
La propuesta central fue generar un cambio estructural y de direccin en la
reactivacin de la Reforma Agraria, la movilizacin campesina y la constitucin
de Organizaciones Comunitarias de Produccin, ocp. Estas ltimas se conce-
ban como empresas campesinas donde introducir cambios tecnolgicos, como
alternativa al problema estructural minifundiario y el aislamiento de la pobla-
cin campesina (ver Grfico 2.11). La Estrategia propona que las acciones de
promocin y desarrollo agropecuario en el rea tradicional deban canalizarse y
articularse alrededor de estas organizaciones; planteaba que las propiedades afec-
tadas por la Reforma Agraria deban convertirse en ocp, cancelando el crdito
de tipo individual. En ese sentido, el Banco Agrcola slo poda canalizar crditos
a travs de las organizaciones, para as resolver el problema de acceso al crdito
por parte de los campesinos. El actor central de la propuesta de reestructuracin
de la economa agropecuaria en el rea tradicional era la masa campesina.
Grfico 2.11
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional, ESEDN (1971-1991)
Funciones de la OCP
Organizar el trabajo colectivo para la produccin.

Administrar la ocp (en trminos empresariales, para que sea, de hecho, una empresa campesina eficiente).
Organizar el trabajo colectivo para la construccin del centro de acopio de la comunidad y las dems obras
de infraestructura productiva (obras de riego, terrazas, etc.).
Proveer y efectuar oportunamente la adquisicin de instrumentos de trabajo y de los principales insumos
agropecuarios.
Realizar la distribucin de la produccin, tanto la que debera quedarse para la subsistencia de las comunidades,
como para negociar los excedentes en el mercado.
Capitalizar la ocp y redistribuir los beneficios entre sus miembros
Fuente: Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional, ESEDN
2. rea no tradicional. Para esta rea plante aplicar con mayor fuerza el mo-
delo de la ampliacin de la frontera y los elementos de la teora de modernizacin
en los sistemas de produccin. El crecimiento de la productividad se dara a travs
de la aplicacin de los modelos de la Revolucin Verde y el de impacto urbano
industrial (ver Grfico 2.12). Propuso la integracin de la produccin en funcin
del dinamismo de los polos y centros agroindustriales con base en la aplicacin
de cambios tcnicos como los procesos de mecanizacin. Se trataba de mejorar los
mecanismos de abastecimiento de maquinaria e implementos agrcolas, y aplicacin
de tcnicas intensivas en mano de obra para mejorar la relacin individuo-tierra.
En trminos generales y de manera implcita, tom lineamientos de los
modelos de innovacin inducida, del de impacto urbano industrial y del de la
conservacin, para resolver los problemas de la produccin de caa de azcar. El
modelo del desarrollo hacia fuera contina presente hasta hoy, con una mayor
participacin y apoyo por parte del Estado, ya que los productos y las acciones
estn dirigidas especficamente para especializar la zona en productos cuyo destino
sean los mercados externos en primera instancia y luego el mercado interno.
Entre los temas que consideraba para el cambio de la estructura productiva
del rea estaban:
Cambiar profundamente la ineficiencia del sistema de produccin de la caa

de azcar, a travs de una reconversin del sistema agroindustrial: con base
en el modelo de la conservacin establecer reas especficas de produccin,
y con el modelo de Revolucin Verde incrementar la productividad.
Programar un nuevo sistema de colonizacin, con la participacin activa del Es-
tado para luego transferirlo a las Organizaciones Comunitarias de Produccin.
Con relacin a los nuevos latifundios ganaderos que entonces estaban sur-
giendo, propona suspender la concesin de tierras fiscales, para que el Estado
las arriende y establezca un rgimen de enfiteusis.
Grfico 2.12
Ruta de desarrollo propuesta por la Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional 1971-1991
Programa Modelo de insumos Modelo de impacto Modelo de la

Modelo de la frontera
desarrollo de de alto rendimiento urbano industrial innovacin inducida
comunidades
Pietro, algodn, pelos de camlidos - carne, cacao, arroz Objetivo
Grupo andino Industrias propuesto
coca, semillas de papa, frutas (ctricos), lpulo
Dinmica
del sector ALALC y
Maderas, piretro, goma, castaa, cacao en grano, caf
externo CUENCA
algodn, frutas (bananos, ctricos, pias) Estrategia
DEL PLATA
Situacin Mercado Algodn, maderas, caf, castaa, pelos de camlidos, Liberacin de las
inicial internacional cueros, ipecuacuana, quinua, tabaco estructuras de
(diagnstico) 1. Reactivacin y redefinicin del dependencia y la
Modelo de la proceso de reforma agraria y participacin popular
Organizacin organizacin de los campesinos
extrategia social de los Norte
campesinos Altiplano
Centro 2. Formacin de capital en el campo por Impulsar una nueva
rea medio de la inversin, trabajo para la reforma agraria,
Complementacin tradicional Valles y yungas Sur construccin de obras de riego, terrazas, creando unidades de
Baja explotacin viables
productividad regional en silos, trincheras, aguadas, caminos y
funcin de centros de acopio.
rea NO
productos y Trpico y llanos
tradicional
reas
Dinmica Mejoramiento de la
del sector relacin hombre/tierra, Superar la
Desocupacin de 3. Reestructuracin incapacidad
la gran masa interno Sustitucin de Trigo, oleaginosas, incorporacin de tierra
importaciones fibras vegetales Aumento de la productividad de la economa de generar
campesina por hombre agropecuaria del con barbecho
excedentes
subempleada rea tradicional
Urbanizacin rural e
Reestructuracin Especializacin
socioeconmica infraestructura complementaria
de las unidades rea
Bajo nivel de produccin tradicional
de ingreso Medidas de implementacin 4. Reestructuracin de la economa Liberar al pas de la
(incremento de la
productividad, del agropecuaria del rea NO tradicional creciente
ingreso y mayor dependencia externa
Aumento de la productividad por aumento de las
participacin)
Incapacidad 5. Reforma de los sistemas de exportaciones y
de generar Infraestructura complementaria comercializacin e implantacin de la sustitucin de las
rea NO importaciones
excedentes Estudio de los tradicional infraestructura bsica estatal para
comercializar productos agropecuarias
grandes proyectos
Medidas de implementacin agropecuarios: exportacin,
importacin y abastecimiento
Falta de Proyectos de riego que alcanzan a 19.500
condiciones para Aumento de la
has 1ra etapa y 594.000 has en 2da etapa participacin de la
integrar
econmica, Organizacin Comunitaria masa campesina en
social y de la produccin: empresa la formacin y
polticamente campesina Cambio estructural del 62% 39% participacin del
al pas. poblacional producto
Fusin de los
ministerios de Creacin Reformulacin Reformulacin Formulacin
Dependencia agricultura y Creacin
del ente de la ley de la ley de una ley de Contribuir para
Aspectos asuntos Creacin de la
externa creciente estatal de de reforma de reforma crdito integrar econmica
institucionales campesinos de corporacin legislacin
por el aumento exportaciones agraria agraria agropecuario social y polticamente
es regionales sobre las
de las e al pas.
de desarrollo organizaciones
importaciones importaciones
agropecuario de la
agropecuarias Estructuracin de productos
produccin
funcional agropecuarios
del nuevo
ministerio
151
Grfico 2.13
152
Ruta de desarrollo propuesta por la ESEDN 1971-1991 para el rea Tradicional
Propuesta identitaria
Objetivo
Situacin Inicial Recuperar el Nueva forma Se centralizan los propuesto
(diagnstico) sentido histrico de administrativa: Ministerio problemas socio-
las comunidades de Asuntos Campesinos econmicos
agrcolas y Agropecuarios Organizar las relaciones de
produccin en base a los
valores de las comunidades
Asesorar Sustitucin de
importaciones
Alternativa al problema Exportacin Reactivar la reforma
del minifundio y al agraria, movilizar y
aislamiento de la Modificaciones en organizar a los
poblacin campesina Organizacin Comunitaria de la produccin la estructura de la campesinos
(OCP): empresa campesina economa
agropecuaria Proyecto
a
Reforma Crdito
agraria espritu Las propiedades
Asistencia Reconocida Movilizacin De riego Produccin
individualista afectadas por la
Se cancela tcnica Servicios por los poderes de la masa para 19.500
reforma agraria se
pblicos pblicos campesina has
convierte en OCP
Crdito de tipo
individual,
Banco Agrcola Reestructuracin
Concentra la poblacin de la economa
en aldeas rurales agropecuaria
Infraestructura de produccin: Especializar las del rea tradicional
Romper la estructura Impulsar centros de acopio, riego, diversas reas de
minifundista y colocar la una nueva terrazas, silos, trincheras, acuerdo a sus
produccin en las OCP Reforma caminos, potreros, pozos, etc. aptitudes
Agraria agropecuarias Altiplano: quinua,
pasturas, ganado ovino
y camlidos, piretro
Ampliacin de Industria local Sistemas

la frontera Centros de
y exportacin colectivos de
agrcola investigacin
piretro explotacin
Valles, frutales, leche
y aves
Etapas 1ra etapa: 1970-79 2da etapa: 1980-1991
Fases: 1ra: 1970-72 2da: 1973-79

Grfico 2.14
Ruta de desarrollo propuesta por la ESEDN 1971-1991 para el rea no Tradicional
Modelo de Objetivos
Situacin inicial Modelo de la Teora de la propuesto
Regional industrializacin por
(diagnstico) conservacin modernizacin Modelo de insumos
sustitucin de
importaciones de alto rendimiento
Modelo de
expansin de la
Reestructuracin de la
frontera agrcola
economa agropecuaria
del rea No tradicional
rea NO
tradicional Planificacin de los Convertir los Tener estudios Hacer
Implantacin Captar agua
(oriente) cultivos de caa en actuales de niveles de investigacin Eliminar la
de cultivos subterranea y
Los rendimientos las zonas que ingenios fertilidad segn de variedades erracionalidad de la
mecanizados superficial
de caa han bajado. presenten las ineficientes en los tipos de de caa y economa del
en gran escala para riego
Los ingenios son mejores dos grandes suelos mtodos de azcar
ineficientes condiciones centrales cultivo
azucareras
Programar un nuevo Proyecto de

Accin directa del Se transfieren las Contener la
proyecto de colonizacin produccin de:
Crecimiento de Estado en la explotacin empresas de las expansin del
en funcin de unidades oleaginosas, algodn,
minifundio en zonas de agrcola y agroindustrial OCP minifundio difundido
econmicas banano
colonizacin por los programas de
colonizacin
Asistencia Infraestructura
Resolviendo Tierra tcnica y capital Sustitucin
Racionalidad Crear
problemas de
econmica OCP
sociales Exportacin importaciones
Crecimiento de Aplicacin de La accin gubernamental Suspender Establecer Contener la

lmites a las Arrendar expansin de la
minifundio en zonas no ser directa sino en concesin de tierras rgimen de
distintas tierras empresa
de colonizacin apoyo de pblicas enfiteusis
explotaciones monopolistica
En base a Comercializacin
Infraestruc- Produccin de Asistencia
Sistema de lmites a las de carne
tura bsica reproductores tcnica
comercializacin distintas (exportacin)
bovinos
deficiente y explotaciones
oneroso.
No se posee
infraestructura de
grandes alcances El Estado se hace
El gobierno Aprovechar los Reformar los
cargo del mercado Implementar el
manejara los stock acuerdos de los sistemas de
exterior de Programa Nacional
de productos claves programas de comercializacin e
exportacin e de Almacenes, silos
para explotacin integracin regional implantacin de
importacin y frigorificos
y sub regional infraestructura
El gobierno no tiene Entidad estatal
infraestrura para especializada
formar stock para Red de silos,
periodos de frigorificos y
escases almacenes
153
Fuente: Elaboracin propia en base a la ESEDN

Para la comercializacin, propona que el Estado se haga cargo de la expor-

tacin e importacin, a travs de una entidad estatal especializada que est a
cargo de todo el sistema de almacenes, silos, frigorficos y stock de alimentos
para casos de emergencia.
Planteaba el desarrollo de una agricultura especializada de acuerdo a las
caractersticas ecolgicas y edficas de cada regin.
Debido a que su diagnstico identific que se en esta etapa se haban logrado

excedentes de arroz, azcar y maz y por ende la sustitucin de estos productos,
sugiri continuar con el modelo de la industrializacin por la sustitucin de
importaciones para los cultivos de trigo, oleaginosas y fibras vegetales.
En lo institucional plante la reestructuracin del ministerio cabeza de sec-
tor, para la implementacin de acciones como la reformulacin de las leyes de
Reforma Agraria, de cooperativas y de crdito agropecuario, as como la creacin
de corporaciones de desarrollo agropecuario. Esta nueva reforma administrativa
centraliz en el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agrcolas los problemas
socio-econmicos y los problemas econmicos. As, la Estrategia propuso la crea-
cin de una estructura institucional del sector pblico que centralice las decisiones
de poltica agropecuaria caracterstica de un Estado empresario y nacionalista y
la descentralizacin de la ejecucin de las acciones con el objetivo de evitar la
subutilizacin de los recursos financieros y humanos.
Para resolver el problema de la erosin de suelos, sugiri, de manera inco-
herente, que a travs de la utilizacin de fertilizantes y riego, se lograra evitar
la erosin. Por otra parte, su propuesta de formacin de capital en el campo a
travs de la inversin en el desarrollo de obras, responda a la propuesta terica
neokeynesiana.
El diagnstico sealaba que las empresas extranjeras condicionaban y creaban
la demanda de los productos en oferta. En oposicin a la teora convencional
del mercado, en la que la demanda y las preferencias crean la oferta, para el caso
boliviano era la oferta la que crea la demanda en un mercado pequeo, donde se
desarrollan monopolios antes que oligopolios. Ante tal discusin terica, la Es-
trategia planteaba ampliar el mercado interno a travs de una mayor participacin
y el incremento del ingreso per cpita de la poblacin rural.
La ruta de desarrollo establecida buscaba generar importantes cambios estruc-
turales y de fondo en el sistema agrario, a fin de crear un escenario de desarrollo
con el surgimiento de nuevas estructuras y actores. De manera especfica, buscaba
generar el crecimiento de la produccin y la productividad, cambiando la relacin
individuo-tierra, incorporando cambios tcnicos basados en procesos mecnicos,
biolgicos y qumicos. Estos aspectos marcan una diferencia muy importante y
sustancial en relacin a la ruta de desarrollo trazada en el Plan Decenal 1962-
1971 (el cual tambin cont con el apoyo de la cepal). En el Plan Decenal, las
medidas y acciones propuestas trataban de incorporar programas y proyectos

puntuales para mejorar y dinamizar la estructura agraria vigente en el momento
de la construccin del Plan. En cambio, la esedn 1971-1991 plante, primero
un cambio de las estructuras de los sistemas agrarios de produccin para sobre
este cambio operar los programas y proyectos propuestos.
El contexto internacional en el que se elabor este Plan se caracteriz por inflacin

y recesin en los pases desarrollados, con repercusin e impacto principalmente
en los pases no industrializados a travs del intercambio comercial. El descenso de
la actividad econmica tuvo consecuencias en los pases productores de materias
primas, principalmente en el volumen y precios de exportacin, incidiendo luego
en la produccin, ingresos e inversin (bcb, 1976).
El ao 1976 se distingui por la asimetra en el comportamiento de los precios,
ya que detrs de la leve mejora de las relaciones de los precios de intercambio,
se escondieron situaciones muy dispares entre pases altamente beneficiados y
otros seriamente afectados por la coyuntura internacional de precios (bcb, 1976).
La agricultura tradicional requiere no solamente de buenos programas de
investigacin, extensin, etc., sino adems de una adecuada fuente de insumos a
precios convenientes; en este sentido, el diagnstico de este Plan propona:
Generar cambios en los hbitos y actitudes de los agricultores.

Poner remedio al sobrepastoreo en el altiplano y valles.
Para los programas de colonizacin llevar a cabo un proceso de cambio tc-
nico inducido, mediante el desarrollo de una base cientfica y otros factores
de produccin; es decir, la implementacin del modelo de cambio inducido.
El desarrollo del altiplano y valles para lograr un equilibrado crecimiento
econmico de todo el pas, aspecto ligado a la teora del equilibrio, as como
a las reflexiones de los desequilibrios que se generan en los procesos de de-
sarrollo regional inducidos, aspecto planteado por Hirschman en 1948.
La inversin en infraestructura y caminos de acceso alentar la migracin
interregional e incrementar el uso de recursos humanos, as como la infraes-
tructura de mercados.
Con la experiencia adquirida en el desarrollo agropecuario de Santa Cruz,
resultado de la accin combinada de los sectores pblico y privado, pueden
igualmente desarrollarse otras reas para alcanzar el desarrollo equilibrado
del pas.
El Plan indicaba que su nuevo enfoque se diriga al incremento de la pro-

duccin (promovida por el gobierno) y la reduccin de las prdidas, asentado en
dos variables: i) superficie de tierra (nmero de animales) y ii) rendimiento. Se

deba incrementar ambas variables para generar el crecimiento de la produccin.
Es decir, implcitamente propona aplicar el modelo de la frontera como medio
para el crecimiento de la produccin, y el modelo de insumos de alto resultado
como medio para el incremento de la productividad y el rendimiento.
Al referirse a los programas, planteaba elementos del modelo de la innova-
cin inducida tales como la incorporacin de cambios tcnicos e institucionales,
como medios para incentivar el cambio productivo.
Consideraba que la modificacin y los ajustes de los programas y polticas
eran la base de la propuesta, porque se buscaba dinamizar la produccin y la pro-
ductividad del sector agropecuario. Por lo cual se priorizaran las inversiones para
aquellos productos deficitarios pero econmicamente racionales. Tcitamente,
el Plan plante el desarrollo de programas y polticas para, primero, cubrir los
requerimientos nacionales de alimentos; y, segundo, para la exportacin de los
excedentes. Las proyecciones se asentaban tanto en la demanda como en la oferta,
y tenan como base las tasas de crecimiento de la poblacin, de crecimiento de la
renta per cpita, y la elasticidad ingreso de la demanda.
A nivel regional el Plan propona:
Altiplano y valles: donde los cultivos son deficitarios y la tierra escasa, pro-
pona el incremento del rendimiento a travs de un cambio tcnico basado
en la implementacin de procesos biolgicos y qumicos, lo cual llevaba im-
plcito el planteamiento del modelo de la Revolucin Verde, sin considerar
explcitamente la mecanizacin.
Oriente: en esta zona con pocos cultivos deficitarios propona la mecanizacin
como medio de superar dicho dficit.
Un elemento nuevo que incorpor fue la reduccin de las prdidas post

cosecha. Este aspecto es central tanto en lo que se refiere a las proyecciones
como al nfasis de las acciones a ser desarrolladas por los programas y proyectos,
particularmente en el caso de los ctricos y la papa.
Para resolver los factores limitantes del sector agropecuario, planteaba estra-
tegias de mediano y largo plazo, asentadas en:
Fortalecer las bases e infraestructura para la tecnificacin de la agri-

cultura. La propuesta incorpor elementos de la corriente de la teora de la
modernizacin. Para la generacin de excedentes consider la aplicacin de
los modelos de la Revolucin Verde y de la difusin para fortalecer e invertir
en los servicios de investigacin, centros de experimentacin y extensin a
fin que estos difundan los conocimientos que generen cambios tcnicos.
Reorganizar el sistema de produccin y racionalizacin de la relacin

individuo/tierra. Planteaba la realizacin de estudios de la relacin individuo/
tierra y de suelos, especficos para cada regin, sin plantear el para qu de
estos estudios. Por otra parte y siguiendo lo propuesto en la esedn 1971-
1991, propona la implementacin de los programas de Desarrollo Rural
Integrado, dri, apoyados por el Banco Mundial. Tambin plante las aldeas
rurales y la existencia de Organizaciones Campesinas Productivas, ocp,
que, a diferencia de la esedn no tienen la misma importancia y peso, salvo
en los procesos de desarrollo de las cooperativas como una nueva alternativa
organizativa, tanto en el altiplano como en las zonas de colonizacin.
Implementar sistemas y mtodos efectivos de manejo y uso de los re-
cursos naturales renovables. Este es el primer plan que trat el tema del
manejo de los recursos naturales. Para ello, propuso el manejo y administra-
cin de los suelos, agua, vegetacin, recursos ictiolgicos y el recurso forestal.
Esta estrategia fue importante ya que, de esa manera, el Estado reconoca la
importancia del manejo de los recursos naturales como base para el desarro-
llo de los procesos de produccin. Asimismo, propuso que el Estado sea el
responsable de la administracin, manejo y control de dichos recursos.
Incrementar la inversin para el desarrollo del recurso humano. La
inversin planteada para el desarrollo de capital humano apuntaba a la mo-
dernizacin de la agricultura a travs de la formacin de cientficos y la mo-
dificacin de los programas y materias de las escuelas rurales. Esta propuesta
tena la novedad de proponer la coordinacin e integracin entre diferentes
ministerios, los cuales hasta el momento trabajaban aisladamente.
Respaldar las instituciones y servicios de comercializacin de produc-
tos e insumos a travs de adecuadas inversiones del Gobierno. Buscaba
incrementar en las instituciones y servicios la eficiencia del mercadeo; en
este sentido, propona invertir en la mejora de caminos, red de informacin,
almacenes, agilizacin de transacciones y modificacin de controles de insu-
mos.
Reorganizar el sector pblico, adecundolo a las necesidades de desa-
rrollo del pas. Al igual que en la esedn (1971-1991), planteaba la centrali-
zacin de todos los organismos del sector y la descentralizacin de funciones
en todos los niveles, as como la reestructuracin o eliminacin de programas
que haban dejado de ser operativos o necesarios.
Racionalizar la distribucin regional de las inversiones y el financiamien-
to de la produccin. Lo que resalta de esta estrategia fue su propuesta de
desarrollar autonomas regionales para el diseo, desarrollo, implementacin
y evaluacin de planes, programas y proyectos.
Incorporar nuevas reas al proceso productivo a travs de la ampliacin
de la frontera agrcola. Propona generar cambios en los programas de
colonizacin as como la reconceptualizacin de lo que hasta entonces se

entenda por colonizacin, sobre todo en lo que haca a su planificacin,
tipo de propiedad y la forma de conduccin de los programas de colonizacin.
La propuesta de colonizacin se diriga a trasladar poblacin de las zonas con
problemas de minifundio hacia las fronteras con una visin de defensa del
territorio nacional.
Actualizar y acelerar el proceso de Reforma Agraria y reestructurar el
Consejo Nacional. A pesar que este Pan identific los problemas de mini-
fundio y latifundio, propuso, de manera contradictoria, terminar los procesos
de titulacin. Asimismo, que todas las tierras fiscales (agrcolas, ganaderas,
forestales, de uso pblico, parques y reservas) pasaran a depender de un solo
organismo. Tambin levantar el catastro de la propiedad rural, tanto para
efectos de titulacin como de tributacin.
Coordinar y centralizar los programas rurales de asistencia tcnica
extranjera. Propona que los programas de asistencia tcnica extranjera sean
centralizados, coordinados, controlados y evaluados por la Oficina sectorial
de planificacin del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, a
fin de evitar competir con otros programas y prioridades del Gobierno, y que
las inversiones sean utilizadas adecuadamente.
Con relacin al tema tierra, incorpor el planteamiento de pasar de un
enfoque de expropiacin a un enfoque basado en el mercado de tierras,
un enfoque de compradores y vendedores, idea que ser retomada en la
endar.
En el diagnstico se identificaron los problemas de la poltica de asistencia

tcnica, tema que no vuelve a ser planteado como poltica de Estado. Este aspecto
llama la atencin, considerando la importancia de esta actividad para la extensin
y adopcin de nuevas tcnicas.
Los programas del Plan incorporaron actividades en las siguientes temticas:
Investigacin y extensin, a travs del Instituto Boliviano de Tecnologa

Agropecuaria, ibta.
Manejo forestal a travs del Centro de Desarrollo Forestal.
Desarrollo de un programa de estudio de problemas econmicos y de comer-
cializacin.
Establecimiento de un programa de capacitacin dirigido a tcnicos de los
ministerios.
Establecimiento de programas de riego, suelos e ingeniera.
Establecimiento de un programa de sanidad animal y vegetal.
Apoyo al Instituto de Colonizacin.
Establecimiento de un programa de Reforma Agraria.
Fortalecimiento del Banco Agrcola, encargado del crdito agropecuario.

Fortalecimiento de las corporaciones de desarrollo regional.
Por otra parte, concibi el desarrollo paralelo de dos programas de carcter

integral: el Programa de Desarrollo Rural Integrado, dri, y los Programas de
Desarrollo de Comunidades, dc. Estos ltimos, en trminos generales, fueron
programas que se inician en la dcada de los 50 y concluyen a principios de los 60,
pero el Plan Decenal (1962-1971) los rescata y, como se puede advertir, su vigencia
contina en la planificacin y estrategias de desarrollo. Asimismo continan los
programas de dri, que aparecen a partir de la dcada de los 70, para finalizar en los
80, luego incorporados en la esedn (1971-1991) y tambin rescatados por el pqa.
Un aspecto que llama la atencin es que no desarrolla propuestas y acciones
explcitas para los actores sociales, como el mediano productor y el empresario
agropecuario de Oriente, quienes fueron los que ms se beneficiaron y desarro-
llaron en el periodo de Gobierno que implement acciones del Plan, y no as los
pequeos productores y campesinos quienes, segn el Plan, eran los directos y
principales beneficiarios.
En trminos generales, como se observa en los Grficos 2.15 y 2.16 el Plan
traz objetivos, estrategias, polticas y programas operativos. Lo que no se en-
cuentra en la propuesta es coherencia entre las acciones propuestas y los objetivos
planteados, solo se poda suponer que el desarrollo y agregacin de las actividades
permitira, de manera directa o indirecta, alcanzar los objetivos planteados.
En el momento de la elaboracin de este Plan (1984), a nivel mundial, los pases

industrializados experimentaban un repunte de la economa industrializada, con
un pico despus de seis aos. Para los pases en desarrollo, en cambio, este ao
fue el inicio de la recuperacin, despus de un proceso inflacionario. En el caso
boliviano, tres hechos centrales caracterizaron el ao 1984: cada del 3.7% del
PIB por tercer ao consecutivo, la fuerte aceleracin de la inflacin (1383.1%),10
y la significativa contraccin del comercio exterior. De manera especfica en la
agricultura, en 1984 se produjo el incremento de la produccin, aspecto que per-
miti a los agricultores reponer parte de su stock de semilla, que haban consumido
como consecuencia de la sequa de 1983. Pero, a pesar de esta recuperacin, la
produccin estaba todava en niveles muy inferiores a los de 1982, debido a que
persistan los efectos negativos de este fenmeno. En la gestin 1984, el Gobierno
logr el apoyo del bid para implementar el Programa de Emergencia de Produc-
cin de semillas y rehabilitacin vial.
10 Banco Central de Bolivia. Memoria de gestin 1984: 19.

Grfico 2.15
160
Ruta de desarrollo del Plan Quinquenal Agropecuario 1976-1980
Estrategia
Modelo de la Ahorro de
Modelo de la Teora de la mano de obra Tierra
revolucin verde difusin modernizacin
Ministerio Universidades
Fortalecer las
bases e Objetivo
infraestructura para A travs de cambios tcnicos propuesto
la tecnificacin de Estaciones Produccin de Difusin de Modernizacin que economicen los factores
Investigacin experimentales, centros excedentes conocimientos de la agricultura
la agricultura agropecuaria de produccin
de demostracin,
servicios de extensin 1. Incrementar la produccin
Reorganizacin del Zonas de agropecuaria y la productividad
Organizar colonizacin de los insumos en el proceso
sistema de produccin Estudios en cada Estableci- Organizaciones cooperativas piloto
y racionalizar la relacin Implementacin Infraestruc- de produccin, especialmente
regin de la miento de campesinas para para uso racional
hombre/tierra utilizada de proyectos de tura para en el sector campesino
relacin hombre/ aldeas la produccin y de tierras de
DRI para: Cooperativas y la comer-
tierra y suelos rurales consumo pastoreo
mecanizacin cializacin
Implementar sistemas y mtodos Poner en prctica mtodos A travs de un 2. Incrementar el nivel de

Erosin de ingreso per-capital de la
efectivos de manejo y uso de los de conservacin y uso programa manejado Inventario de recursos y
suelos poblacin campesina y mejorar
recursos naturales renovables eficiente de los RRNN por el Estado mejora de la administracin
degradacin de su nivel de vida y tender al
de los mismos
los RRNN logro de la distribucin
equitativa
Inventario Manejo de Conservacin
recurso agua cuencas de suelos Suelos Vegetacin Pesca Forestal
Incremento de la 3. Incrementar el
inversin para el autoabastecimiento de
desarrollo del Programas
Inversin para Importacin Incremento educativos Modificar programas y alimentos, materias primas
recurso humano desarrollo capital de tcnicos de salarios mejora de la administracin y sustituir en forma selectiva
humano en todos los de los mismos y progresiva las importaciones
niveles educativos Promover la
Extranjeros Nacionales tecnologa
Respaldar las instituciones y moderna Proyecto integrados entre
servicios de comercializacin 4. Incrementar y diversificar
ministerios
de productos e insumos con Realizar inversiones en las exportaciones
Incrementar en las
inversiones adecuadas instituciones y servicios la
del gobierno eficiencia del mercadeo Procedimientos de
Sistema de transacciones y 5. Tender al desarrollo
Red de pesos y mercadeo de armnico y equilibrado en todas
Caminos informacin medidas Almacenes Servicios de insumos
Reorganizacin del sector empleos las regiones del pas
pblico, adecundolo a las
necesidades de desarrollo
del pas. Descentralizacin de Reestructuracin o eliminacin de
Centralizacin de todos los
funciones en todos los programas que han dejado de ser
organismos el sector 6. Reducir la subocupacin
niveles operativos o necesarios
rural utilizando mejor y ms
Racionalizar la distribucin racionalmente las tierras, el
regional de las inversiones y el Diseo, desarrollo, implementacin Inversiones pblicas dirigidas al agua y en general los recursos
financiamiento de la produccin Cada regin tendra su Desarrollar la auto- y evaluacin de plantas, programas incremento de la produccin agrcola naturales de que dispone
propio plan operativo noma regional de y proyectos y el desarrollo social el pas
Incorporacin de nuevas reas al

proceso productivo a travs de la Incorporar cambios en Su planificacin, tipo de propiedad y Migracin de las zonas con Colonizacin para
apertura de la frontera agrcola los programas de la forma y conduccin de la misma problemas de minifudio las fronteras
colonizacin
Polticas:
Actualizacin y aceleracin del Todas las tierras fiscales (agrcolas, ganaderas, Levantar el catastro de la propiedad rural Poltica de precios
proceso de Reforma Agraria y Terminar con el Poltica crediticia
forestales, de uso pblico, parques y reservas) para la titulacin y con propsito de
reestructuracin del Consejo proceso de titulacin Poltica tributaria
pasan a depender de un solo Organismo tributacin
Nacional Poltica presupuestaria
Poltica general del sector
Coordinacin y centralizacin de Los programas de asistencia tcnica sern centralizados, coordinados y Coordinar para evitar competir con otras prioridades
los programas rurales de controlados y evaluados por la oficina sectorial de planificacin del del gobierno y que las inversiones sean utilizadas
asistencia tcnica extranjera Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios adecuadamente
Grfico 2.16
Ruta de desarrollo del Plan Quinquenal Agropecuario 1976-1980
Desarrollo de
comunidades Mercadeo Servicios tcnicos (suelos, riego,
produccin de semilla, sanidad
animal y vegetal, saludd, etc.
Aumento de la produccin y Objetivo

reduccin de prdidas productivo
a travs de Modificar los programas Programas sociales
promovida por el gobierno y polticas Desarrollo de la
son para Comunidad,
crdito, 1. Incrementar la produccin
Nuevo enfoque Incentivar el cambio colonizacin, agropecuaria y la productividad
Extensin
del gobierno Investigacin Crdito Precios riegos, suelos de los insumos en el proceso
agrcola
etc. de produccin, especialmente
en el sector campesino.
Priorizar la inversin en Institucional Tcnico
Variable superficie Variable productos deficitarios, Modelo de la
de tierra rendimientos cuando su produccin Altiplano revolucin verde
es econmicamente y valles 2. Incrementar el nivel de
racional ingreso per-cpita de la
Mayora de poblacin campesina y mejorar
Promover un cambio de la los cultivos
inveersin pblica con el fin de Incremento de su nivel de vida y tender al
con dficits logro de la distribucin
producir excedentes y generar Regiones rendimientos
un desarrollo integral equitativa
Oriente Mecanizacin
Procesos 3. Incrementar el
biolgicos y autoabastecimiento de
Aumentar la Cambiar la Pocos cultivos Ahorro de qumicos alimentos materias primas y
eficiencia en el uso distribucin de los con dficits mano de obra sustituir en forma selectiva y
de recursos pblicos ingresos progresiva las importaciones
Los precios seran fijados por el
Precios definidos Para incentivar la

Poltica de precios: manejada Ministerio de Asuntos
en base a costos produccin de
por el gobierno, no es dinmica, Campesinos y Agropecuarios 4. Incrementar y diversificar
de produccin y productos
subvenciona la ineficiencia en en coordinacin con Ministerio las exportaciones
productividad deficitarios o de
la parte productiva como de Industria, Comercio y
racional exportacin
industrial Turismo
5. Tender al desarrollo
Poltica de crdito fuertemente armnico y equilibrado en
Instrumentos para Condiciones del Desarrollar un La distribucin todas la regiones del pas
orientada a la zona tropical y a La distribucin Cambios en la
introduccin y crdito: obligacin sistema agil que incluira a
productos de exportacin. Ha del crdito en produccin de
mejoramiento del de contratacin de facilite los pequeos,
prevalecido una mentalidad bancaria base a las productos
nivel tecnolgico tcnicos, inversin desembolsos medianos y
orientada a la agricultura ms prioridades deficitarios o de 6. Reducir la subocupacin
y de los rendimientos en rubros oportunos y evite grandes
dinmica, descuidando del plan exportacin rural utilizando mejor y ms
unitarios productivos desviaciones productores
a los campesinos racionalmente las tierras, el
agua y el general los recursos
naturales de que dispone
Poltica tributaria e impositiva: se han Ser dinmica en funcin de la el pas.
Importacin de
elaborados decretos para exonerar pagos de fluctuacin de precios internacionales, Evitar la dispersin
insumos e Impuesto nico
importaciones, escalas impositivas segn liberacin de cargas impositivas tributaria parcial
incremento de para el sector
precios externos mnimos, liberacin de cuando haya precios bajos en el e indirecta
exportaciones
impuestos a productos de exportacin mercado externo
Incrementar el presupuesto Racionalizar el uso del

Poltica presupuestaria
al sector pblico presupuesto asignado
Adopcin de criterios para la Para ver beneficios, costos,

Reinversin de las utilidades, capitacin selectiva de financiamiento
Poltica general del sector seleccin de programa y costos de oportunidad y precios
externo complementario al ahorro local para su inversin
proyectos de eficiencia
161
Fuente: Elaboracin propia en base al PQA

El contexto de los aos 1980 y 1990 estaba marcado por el surgimiento de

la nueva teora del crecimiento endgeno. Esta teora resaltaba la importancia
del conocimiento y las ideas como aspectos fundamentales del desarrollo (Meier,
2002), crucial adems para responder a la pregunta de qu pasa cuando la brecha
de tecnologa entre pases es superada, sobre la cual enfatiza la propuesta de la
convergencia, contenida en esta teora.
El perodo 1980-1990, se caracteriz, adems, por una mayor incorporacin
en las polticas de los elementos del modelo neoclsico y el anlisis de las nuevas
fallas del mercado. El reconocimiento del riesgo y las imperfecciones de la infor-
macin mejoraron el anlisis de dos sectores (el agrcola y el financiero) que haban
sido desechados en la etapa de 1950 a 1975. Contradiciendo el nfasis centrado
en la industrializacin, esta nueva etapa se aboc a polticas de promocin del
desarrollo rural y los efectos de la intervencin gubernamental en la formacin
de precios agrcolas se convirtieron en la mayor preocupacin.
En trminos de planificacin, Sunkel y Gligo (1988) indican que la aplicacin
de la economa convencional (neoclsica y keynesiana) ha servido en este perodo
para fundamentar tericamente los esfuerzos de planificacin que se realizaron
en el continente, encarndose de esta manera la planificacin como un problema
de asignacin intersectorial de recursos.
En su diagnstico, el Plan indicaba que debido a la falta de zonas con con-
diciones ecolgicas para la produccin de trigo, se propona que las acciones del
Estado deban encaminarse a aumentar la produccin y a desalentar su consumo.
El mismo Plan reconoca la limitacin de los suelos y su aptitud productiva para
la produccin de trigo. Para el caso del cultivo de la papa, planteaba mejorar la
productividad a travs de la distribucin directa de agroqumicos y semillas me-
joradas, bajo la lgica del modelo de insumos de alto resultado.
Como se observa en el Grfico 2.17, la ruta de desarrollo propuesta por el
Plan se estructuraba en base al diseo de polticas generales sectoriales, polticas
especficas para los principales cultivos y distribucin y mercadeo de la produc-
cin agropecuaria.
Poltica general. Las polticas del Plan tenan alcance a nivel nacional y re-
gional, en el sentido de desarrollar acciones para alcanzar los objetivos trazados.
Las polticas de carcter nacional apuntaban a crear un fondo de fomento agrope-
cuario que incluyera el crdito, asignacin de mayores recursos para desarrollar la
investigacin y, de manera temporal, la importacin de insumos, herramientas y
maquinaria, las que en un determinado perodo deban ser sustituidas por las de
industria nacional. Este ltimo punto se apoyaba en la teora de la industrializa-
cin va sustitucin de importaciones. A nivel regional, planteaba polticas para
el rea tradicional y las zonas de colonizacin, dejando de lado, en este acpite,
la zona oriental.
Polticas especficas para los principales productos agropecuarios. Estas

polticas se caracterizaban, en trminos generales, por buscar el incremento de la
produccin y la productividad a travs de la ampliacin de la frontera agrcola, la
mecanizacin y la utilizacin de nuevas tcnicas qumicas y biolgicas. Mediante
este incremento se pretenda sustituir la importacin de determinados productos
y la exportacin de otros, as como la articulacin de la produccin agrcola con
la agroindustria y la industria manufacturera.
La propuesta en la poltica de precios se alejaba de las elaboradas en los dos
anteriores planes ya que planteaba la liberalizacin de la formacin de precios en
el mercado; es decir, en esta medida ya se observaba el cambio de las polticas na-
cionalistas y de Estado por las polticas de libre mercado de la corriente neoliberal.
En relacin a la tenencia de la tierra, propona seguir con la otorgacin de
tierras y priorizar a los campesinos, especialmente a aquellos sin tierras o con
tierras de mala calidad. Nuevamente sobre este punto no tom en cuenta los
problemas estructurales del minifundio y el latifundio, ni consider a otros actores
que tambin tienen intereses sobre los derechos de propiedad de las tierras, como
empresarios e indgenas.
El Plan refera explcitamente a las organizaciones con las que el Estado
pretenda tener interlocucin; en este sentido, aparecen las organizaciones campe-
sinas como las primeras en ser reconocidas por el Gobierno, tambin las cmaras
departamentales y la Asociacin de Productores Ganaderos del Beni.
Distribucin y mercadeo. La propuesta proyectaba generar un cambio es-
tructural en el sistema de mercadeo, distribucin y comercializacin de productos
perecibles y no perecibles. En este sentido, propuso la creacin de mercados ma-
yoristas, mercados campesinos, un sistema de informacin de precios, el empaque
de los productos y la creacin de una organizacin a cargo de los centros de acopio
y los mercados, elementos que carecan los sistemas de mercadeo y distribucin
de Bolivia en ese momento.
En relacin a los programas, se observa la continuidad de los Programas de
Desarrollo Rural Integrado, dri y del Programa del Servicio Nacional de Desa-
rrollo de Comunidades, sndc especialmente en la zona del altiplano. Tambin
se destaca el inicio de programas de desarrollo alternativo como el proyecto de
Desarrollo Regional del Chapare, que desarroll acciones concretas para la sus-
titucin del cultivo de coca.
Las polticas de desarrollo regional estaban circunscritas a las corporaciones
departamentales de desarrollo; en este sentido, se desarrollaron polticas de carc-
ter nacional y regional que proponan el destino del gasto pblico y local segn
las especificidades de cada departamento. De esta manera, la visin de desarrollo
regional del Plan fue de carcter poltico administrativo y no geogrfico, es decir
de cuencas y de potencialidades agroecolgicas.
Grfico 2.17
164
Ruta de desarrollo del Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987
Modelo de Teora
Modelo de la Modelo de
insumos de estructuralista Modelo del
frontera conservacin Objetivos
alto resultado crecimiento hacia
Situacin inicial propuestos
afuera
(diagnstico) Industrializacin
reas tradicionales: incrementar la por sustitucin de
productividad importaciones
1. Aumentar la produccin
Abastecimiento de insumos y Apoyo a la
Nuevo sistema de principalmente la de bienes
Agricultura campesina: Construccin de semillas mejoradas a travs de comercializacin
fomento, las corporacio- finales e intermedios
bajo niveles de obras de riego crdito y asistencia tcnica esenciales, a un ritmo y
productividad debido al Regiones nes departamentales
estructura compatibles
bajo desarrollo de la Manteni- Aprovechar Aumentar con el
fuerza de trabajo Consolidar los Construccin de miento y la el poder nuevo perfil de la demanda
campesina Zonas de asentamientos infraestructura construc- capacidad comprador que el plan busca dentro del
colonizacin: humanos recientes social cin de instalada del sector mercado interno y a fin de
incrementar la caminos de almace- pblico lograr un significativo
productividad namiento incremento de las
Efectuar nuevos Extensin agrcola, pro- exportaciones de excedentes
Crecimiento de asentamientos humanos ducto de la investiacin
minifundio en zonas
de colonizacin Fondo de fomento Con recursos financieros
agropecuario internos y externos Estimular la libre
Comercializacin asociacin de pequeos 2. Viabilizar la participacin
y abastecimiento productores organizada del campesino
Investigacin Asignando recurso y en el desarrollo rural e
Crecimiento de A nivel agropecuaria asistencia tcnica
grandes empresas nacional incrementar sus ingresos
Tambin a las
latifundistas El Estado reales y las de los
cmaras departa-
ganaderas Importacin directa de Desarrollar la industria Fomentar la reconoce a las trabajadores asalariados.
mentales y la
insumos, herramientas nacional para sustituir industrializacin de los CSTCB como asociacin de
y maquinaria las importaciones productos esenciales interlocutor ganaderas del
Beni
Sistema de Liberalizar la Mantener
Otorgar crditos
comercializacin Poltica formacin de informado sobre Desalentar la Incentivar
warrant sobre A fin de 3. Redistribuir especialmente
deficiente y de precios en el urbanos a los Produccin monopro- las
las cosechas preservar el la problacin rural hacia las
oneroso. No se precios mercado productores duccin rotaciones recurso tierra tierras mas aptas,
posee
infraestructura de consolidando los
grandes alcances Hacer cumplir normas Recuperacin de asentamientos humanos
Proteccin de tierras erosionadas Presentacin de existentes y ampliando la
tcnicas y jurdicas de manejo una ley de aguas
recursos naturales frontera agrcola
Tenencia de la Perfeccionar Campesino sin tierras o con

El gobierno no tiene Dotacin de tierra de mala calidad tendra
tierra el derecho de Agroindustria
infraestructura para nuevas tierras prioridad
propiedad e industria
formar stock para
periodos de Crecimiento de Ampliacin de la Mecani- Uso de semillas y
escases zacin ganado mejorados Riego Mercado
la produccin frontera agrcola
Polticas externo e
especficas Creacin y interno
Crecimiento de Asistencia Uso de fortalecimiento
Crdito Servicios Infraestructura de
la productividad tcnica productos
qumicos bsica organizaciones
de productores
Operar con Productos Crear un Organismo
Distribucin y Proveer perecibles
mercadeo costos mnimos de acopio y Crear mercados
servicios de comercializacin, bajo
de mayoristas en los
comercializacin la tuicin del CORACA, centro de consumo
intermediacin Productos NO
perecibles MACA y MICT
Fuente: Elaboracin propia en base al PNRD

El contexto internacional en el cual se elabora esta Estrategia se caracteriz por

una relativa desaceleracin de la economa mundial. En la economa nacional el
panorama era incierto debido a la expectativa por los resultados de las elecciones
presidenciales y municipales de 1989. Por su parte, el sector agropecuario present
una tasa de crecimiento negativa de 3.17 y 1.5% en las gestiones 1989 y 1990,
resultado de la sequa que afect la produccin nacional, y de la aplicacin de
polticas de ajuste estructural de libre mercado y de libre importacin. Asimismo,
destacaba el desarrollo de una agricultura moderna a escala comercial vinculada
a la industria y a la exportacin, la cual diversific su produccin e increment la
superficie cultivada ampliando la frontera agrcola (bcb, 1990).
En su diagnstico, la Estrategia propona que para mejorar la situacin del
sector se requera un profundo cambio estructural destinado a modernizar y
dinamizar la actividad agropecuaria. Asimismo, identific los siguientes desafos
que deba asumir el pas:
Retomar el crecimiento econmico.

Dar un salto de productividad (propuesta que luego ser retomada por la
etpa).
Expandir y diversificar las exportaciones agropecuarias e industriales.
Incrementar la oferta interna de alimentos.
Modernizar la agricultura para la satisfaccin de las necesidades bsicas in-
ternas y la mayor oferta exportable.
Prestar especial atencin a los problemas de acceso y de ingreso a los servicios
pblicos por parte de los campesinos, para mantener el nivel de empleo en el
campo y reducir las migraciones hacia las ciudades o hacia zonas rurales de
frgil ecologa.
Demandar programas de amplio espectro al sector de agricultura campesina.
Bolivia debe controlar las condiciones creadas por el entorno econmico
internacional y no someterse pasivamente a ellas.
La Memoria 1989 del bcb indicaba que la produccin agrcola experiment

variaciones como las siguientes:
Cuadro 2.10
Variaciones en la produccin agropecuaria 1989
Cereales Cada del 5.36%

Tubrculos Cada en 1.69% (papa 10.23)
Productos agrcolas industriales Descenso en 23.2%
Estimulantes y forrajeras Crecimiento: t 5.14%
Alfa-alfa 22.99%
Ganadera Crecimiento de 2.0%, el rebao nacional creci en 1.38% (5.4 a 5.48 millones
de cabezas de ganado) nivel bajo en relacin a la normal del 3%.
Fuente: Elaboracin propia en base a BCB (1989: 30)
La Estrategia parta de un planteamiento global: generar un cambio estruc-

tural en el contexto de una economa de mercado. Tomaba en cuenta que en
esos momentos Bolivia aplicaba el planteamiento terico neoliberal y los ajustes
estructurales propuestos por esta corriente terica. Al respecto, Norton (2004)
indicaba que:
[Los] requisitos bsicos para una exitosa transicin econmica, es una correcta
poltica macroeconmica, la mxima privatizacin posible de las empresas pblicas, y
la eliminacin de reglamentaciones y otras intervenciones gubernamentales daosas.
De acuerdo con este punto de vista, no habra necesidad de una poltica sectorial
per se una vez que los mercados sean liberados y la estabilidad macroeconmica
garantizada.
Tambin se afirmaba que el Estado estaba sobredimensionado. Y para

lograr las polticas correctas, haba una necesidad de estabilizacin, liberalizacin,
desregulacin y privatizacin (Meier, 2002).
En este sentido, los cambios estructurales propuestos en la Estrategia se
circunscriban a los siguientes temas:
Tenencia de la tierra: mejoramiento de la estructura de tamao de la parcela

y la creacin de empresas asociativas.
Colonizacin: estmulo a las migraciones voluntarias y consolidacin de las
reas de colonizacin.
Incorporacin de tecnologa: mejoramiento de las condiciones para el uso
de la fuerza de trabajo familiar campesina mediante opciones tecnolgicas.
Fortalecimiento de organizaciones: amplio apoyo a las organizaciones de
productores.
La orientacin de las polticas de fomento propuestas en la Estrategia se

dirigan a:
Seguridad alimentaria, que implicaba el desarrollo de acciones dirigidas a

priorizar el cultivo de cereales, mejorar la condiciones tcnicas y econmicas
de produccin y la instalacin de centros de acopio rurales y mayoristas.
La produccin de cultivos sustitutos de los productos importados; en este
sentido, se propona incentivar ampliamente la produccin de trigo. Este
aspecto contradice los diagnsticos y planteamientos de los planes y estrate-
gias realizados desde la dcada de los 60, que sostenan que el pas no tena
la capacidad para la produccin de trigo y proponan la sustitucin por otros
cultivos.
La expansin de la produccin de cultivos, ganado y madera para la indus-
trializacin y exportacin.
El aumento de la produccin planteaba un cambio estructural de la agricul-

tura; en este sentido propona:
Aumentar la rentabilidad y la productividad de la agricultura a travs de la

introduccin de cultivos de mayor valor econmico y mayor productividad,
creando un sistema tecnolgico de apoyo para incrementar los rendimientos.
Este planteamiento se refiere implcitamente a la aplicacin del modelo de
la Revolucin Verde.
Desarrollar un proceso de capacitacin a travs del adiestramiento e informa-
cin para lograr una insercin equitativa en la economa de mercado. Estos
aspectos no significaban un nuevo enfoque; por el contrario, representaban
un rescate del planteamiento del modelo de la difusin. Por otra parte, los
instrumentos de poltica propuestos tenan un enfoque agroecolgico ms
moderno, como la creacin de los Institutos de Capacitacin Agroforestal,
icaf. En relacin al tema tecnolgico, por primera vez se plante el desarrollo
de tecnologa apropiada a las condiciones de las familias campesinas.
Respecto de la comercializacin, planteaba que los productores capten una
mayor proporcin del precio final de producto, lo cual se lograra a travs del
manejo de la intermediacin por medio de asociaciones y cooperativas. En
este aspecto la Estrategia se diferencia de las anteriores estrategias y planes
que daban al Estado el rol y las funciones principales para asumir esta tarea.
Debido a la degradacin de los recursos naturales, propuso formular un

Plan Maestro de Uso y Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, desa-
rrollar un programa de rehabilitacin de tierras erosionadas y aplicar reformas
institucionales para el manejo de polticas en relacin a los recursos naturales.
En este sentido se advierte la continuidad en relacin al pnrd, 1984-87, con la
variante que la Estrategia incorpor como tema nuevo la proteccin del patri-
monio productivo. Esto mostraba que el Estado empez a tomar en cuenta, de
manera explcita, las propuestas conservacionistas y la importancia del manejo y

preservacin de los recursos genticos, que hasta entonces estaban inmersos en
la investigacin a travs de los bancos de germoplasma. Es decir, en la Estrategia
se observa que las condiciones de desarrollo del conocimiento de los recursos
genticos, empezaron a ser valoradas y consideradas de manera estratgica en
las polticas de desarrollo. Ello marc un hito y una nueva forma de percibir los
recursos genticos en la planificacin: como factores econmicos de desarrollo
en una economa de mercado y desarrollo tecnolgico global.
En el desarrollo de los instrumentos para la implementacin de la Estrategia se
afirmaba que stos derivaran de una profunda modificacin de la legislacin agraria:
Se propona como nuevo instrumento el Anteproyecto de la Ley General de

Desarrollo Agrario.
Los programas de produccin de rubros especficos se basaban principalmente
en la aplicacin del modelo de insumos de altos resultados o Revolucin Verde.
Los programas de apoyo a la produccin incorporaban elementos necesarios
para el crecimiento de la produccin y la productividad, como i) capacitacin,
adaptacin y transferencia de tecnologa, ii) produccin de semillas certifi-
cadas acompaadas de normas de control, iii) determinacin de precios en
base a las fuerzas del mercado y, en algunos casos, la fijacin de precios, iv)
mejorar el acceso y la disponibilidad de crdito remontando sus deficiencias
histricas, a travs de la reestructuracin del sistema institucional de crdito
agrcola y v) fomento general a las exportaciones.
Como se observa, la Estrategia propona continuar con la implementacin, sin

modificaciones, del modelo terico neoliberal de mercado. La ejecucin de este
modelo, que debera implicar cambios profundos en la estructura de la agricultura
y la legislacin agraria, en las acciones y los programas propuestos no represen-
taba, sin embargo, modificaciones o cambios importantes en la estructura de
funcionamiento. Por el contrario, en muchos casos representaba la continuidad de
acciones, y en otros, un total abandono de las acciones que desarrollaba el Estado
sin dejar en su lugar una organizacin o institucin que cumpla esas funciones.
Un aspecto nuevo que la Estrategia plante fue dejar de implementar los
programas de Desarrollo Rural Integrado, hasta la verificacin de una evaluacin
de los efectos de dichas inversiones. Asimismo y dando continuidad a lo planteado
en el pnrd, propona el equilibrio interregional de las inversiones.
En la propuesta de la Estrategia no queda clara explcita ni implcitamente
cul es la ruta de desarrollo planteada para el crecimiento de la produccin y la
productividad. Produccin y productividad son mencionadas solamente como
objetivos y metas, pero la forma de alcanzarlas se entiende como algo que se
lograr por las fuerzas del mercado y la aplicacin de ciertas acciones y polticas.
Grfico 2.18
Ruta de desarrollo de la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000
Situacin inicial Objetivo

(diagnstico) Teora neoliberal de Modelo de la Modelo de insumos Modelo de la
libre mercado frontera de altos resulados difusin propuesto
En el contexto de una
Carencia de servicios de economa de mercado
apoyo a la produccin Generar un Mejorar las condiciones
agropecuaria en ciudades o cambio Estimulo a las para el uso de la fuerza
estructural Mejoramiento de la migraciones voluntarias y de trabajo familiar Amplio apoyo a las Aumento de la superficie
localidades cercanas a las estructura de organizaciones de
zonas de produccin consolidacin de las reas campesina mediante cultivada
tamao de la parcela de colonizacin opciones tecnolgicas productores
Oferta insuficiente de
financiamiento y deficiente Empresas
asociativas 1. Orientacin de las
sistema de crditos polticas de fomento a la
Seguridad Instalacin de centros produccin: Lograr
Retraso tecnolgico y Atencin al Mejorar las condiciones tcnicas y Impulsar la ganadera en seguridad alimentaria para el
alimentaria de acopio rurales y
persistencia de tcnicas cultivo de econmicas de los cultivos de raices sus diferentes ramas pas, sustituir con produccin
mayoristas
atrasadas de cultivo, cereales tubrculos, hortalizas y frutas local los productos donados
especialmente en las zonas o importados y generar un
de economa campesina Produccin de sustitutos Produccin de trigo, Produccin de trigo, Estimular la produccin volumen de exportacin
de importacin leche y oleaginosas ampliamente incentivada de otros cereales
Deficiente manejo de las
unidades de tipo comercial. Expansin de la Mejorar las condiciones Estimular la explotacin
Aplicacin de tcnicas, produccin de bienes tcnicas y econmicas forestal y la industrializacin Coca Sustitucin Opciones legales de
fertilizantes y uso racional exportables en el oriente y altiplano de maderas industrializacin y 2. Aumento de la
del suelo comercializacin produccin:
Organizar los instrumentos
tcnicos y financieros para elevar Introduccin y/o Crear un sistema de apoyo Utilizar de forma
La excesiva parcelacin de desarrollo de cultivos de Mayor racional los recursos
los rendimientos y la rentabilidad tecnolgico para incrementar
la tierra en el Altiplano y mayor valor econmico productividad disponibles Aumento de la rentabilidad y
de acuerdo a las especificidades los rendimientos
valles, es una limitante regionales la productividad de la
estructural para el agricultura
crecimiento de la produccin
Capacitacin Infraestructura Que los agricultores Racionalizacin la
Racionalizar el Mayor participacin
Carencia de infraestructura para mejorar las capten la mayor intermediacin a travs
sistema de de productos en el
de riego y dificultades de condiciones de proporcin del de asociaciones y
Comercializacin comercializacin acopio y la distribucin Comercializacin
comunicacin comercializacin precio final cooperativas
Ineficiencia del sector Formular un Plan Programas de Reestructuracin del sector pblico
Maestro de uso y Campaas de
pblico agropecuario rehabilitacin agropecuario para establecer Desarrollo y proteccin
desarrollo de los concientizacin
de tierras con capacidades institucionales en poltica de recursos naturales
recursos naturales de la poblacin
erosin de recursos naturales renovables
Mal manejo de los recursos renovables
naturales renovables, con un
Modificacin de la Anteproyecto Ley General Proteccin del
deterioro grave de los suelos
legislacin agraria de Desarrollo Agrario patrimonio productivo
y de los ecosistemas
Caractersticas: uso de semillas
Programas de produccin Programas de desarrollo certificadas, abonos y fertilizantes y Rubros: cereales, soya, caf
Escasa adaptacin y difusin para rubros ms importantes por producto asistencia fitosanitarias y cacao, ganadera y castaa
tecnolgica
Capacitacin, adaptacin y Institutos de Capacitacin Tecnologa
Deficientes sistemas de Programas de apoyo transferencia de tecnologa Agroforestales ICAF apropiada
comercializacin Instrumentos
a la produccin
Programa desarrollo de Cumplimiento de norma de
Ampliar la produccin Facilidades para
Carencia de mecanismos de oferta y demanda de calidad y composicin de
de semillas certificadas importar insumos
exportacin que coadyuven al insumos insumos
xito de una estrategia Equilibrio interregional
exportadora de inversiones Precios Crdito Desarrollo de las
agrcola exportaciones
Anacronismo de la Programa de inversin Definicin de Infraestructura para comercializacin, adaptacin y transferencia de

legislacin agraria pblica para el sector reas prioritarias tecnologa, riego, crdito, caminos agrcolas y recursos humanos
169
Fuente: Elaboracin propia en base a la EDES

Con relacin a los actores, la Estrategia no consider de manera explcita a

los actores del desarrollo rural; en la mayora de los casos se hace referencia a los
campesinos, lo cual dara a entender que es una estrategia que apuntaba a potenciar
a este grupo, dejando de lado a los medianos productores y a los empresarios, como
aquellos sujetos cuyo papel es secundario dentro la estructura agraria de Bolivia.
Los pueblos indgenas aparecen dentro el planteamiento en la preservacin del
medio ambiente, especficamente cuando se refiere al uso racional de los recursos
en las zonas bajas y la desaparicin de los mismos.
No obstante que entre 1950 y 1990 las fronteras agrcolas latinoamericanas se

ampliaron con la incorporacin a la agricultura de 200 millones de hectreas
(equivalentes a la superficie agrcola total de Europa occidental), la desigualdad
de acceso a la tierra y el elevado crecimiento demogrfico produjo una situacin
en la que entre 2/3 y 3/4 de la poblacin rural de la regin eran individuos sin
tierra o con una muy escasa dotacin de tierra.
La Estrategia iniciaba su propuesta explicando sus bases fundamentales (ver
Grfico 2.19) concebidas en base a los principios del modelo del desarrollo
sostenible, mostrando actualidad conceptual y rescatando los acuerdos sobre
desarrollo sostenible de la Cumbre de Ro 92.
Grfico 2.19
Bases y elementos centrales de la Estrategia Nacional de Desarrollo
(1992-2000)
Elementos de la estrategia
Econmico: perfeccionar Social: propende a un enfoque

mercados como mecanismo integral, que engloble las acciones
para incentivar la produccin, del Estado y la sociedad civil en
mejorar el nivel de ingresos del los campos de la educacin, salud
campesino y promover la y la infraestructura bsica en el
iniciativa privada con base en la rea rural
eficiencia y competividad
Bases
fundamentales
Tecnologa: desarrollo las

Ecolgico: Desarrollo y
capacidades cientfico-tcnicas,
conservacin de los ecosistemas
con amplia participacin de los
y recursos naturales renovables, en
organismos especializados del
el marco de las concepciones de
Estado, universidades y
sustentabilidad y aprovechamiento
Entidades privadas de
integral de los mismos
investigacin y extensin
Fuente: Elaboracin propia en base a la END (1992-2000)

En su estructura, la Estrategia planteaba tres objetivos para el sector agro-

pecuario: el primero referido al crecimiento y la transformacin de la agricultura
tradicional. El segundo objetivo aluda al incremento de la productividad en la
agricultura moderna, planteando explcitamente la no ampliacin de la frontera
agrcola, objetivo que se plantea por primera vez en 40 aos. El tercer objetivo se
articulaba con la implementacin de las propuestas de la teora neoliberal de libre
mercado, donde el Estado asuma, con mayor fuerza, un rol normativo.
Los instrumentos de la Estrategia, en definitiva, marcaron una ruta de de-
sarrollo que articulara los problemas identificados con los objetivos especficos
propuestos; estos instrumentos estaban circunscritos a la aplicacin de once po-
lticas agropecuarias, cuyos aspectos y caractersticas se pueden ver en el Grfico
2.20. A continuacin se analiza sucintamente de cada una de tales polticas:
1. Poltica de gestin tecnolgica y asistencia tcnica: la Estrategia pretenda

con esta poltica plantear las bases institucionales, cientficas y de investigacin
necesarias para desarrollar, de manera especfica y regional, la tecnologa
adecuada para el incremento de la produccin y de la productividad. En este
sentido, planteaba la implementacin del modelo de la difusin. La investi-
gacin se basara en el modelo de la Revolucin Verde y, en cierta medida,
planteaba la incorporacin de un enfoque participativo, en los procesos de
transferencia, no as en los de investigacin.
2. Poltica de infraestructura productiva: esta poltica pretenda desarrollar
la infraestructura necesaria para los procesos productivos con base en la
construccin de obras de riego, conservacin de suelos, manejo de cuencas,
construccin de caminos, obras para pesquera, infraestructura y equipamiento
para sanidad animal y vegetal. Algo novedoso, que no se plante en las ante-
riores estrategias, fue la incorporacin del tema de los desastres naturales y la
forma de su financiamiento. En esta poltica destacaba el cambio de enfoque
del Banco Mundial, para dejar de financiar obras de gran infraestructura y
con el nuevo enfoque adoptado en la dcada de los 70 y principios de los 80,
de la satisfaccin de las necesidades bsicas, a travs del apoyo a proyectos
de riego de pequea y mediana infraestructura.
3. Poltica de organizacin y capacitacin campesina: esta poltica que toda-
va rescataba los planteamientos tericos del modelo de la difusin, porque
pretenda mejorar la asimilacin y adopcin de tecnologas productivas y de
gestin, para la incorporacin de la economa rural a la economa nacional.
En este sentido, planteaba la implementacin de programas, a diferentes
niveles, de promocin, capacitacin y de servicios de informacin, lo que
representaba la continuacin de la difusin del modelo de la Revolucin
Verde, esquema que fue adoptado por Bolivia en su organizacin institu-
cional, tcnica, cientfica y operativa.
4. Poltica de financiamiento agropecuario: la Estrategia ratific la propuesta

terica del modelo neoliberal, al plantear que la poltica se desarrolla en el
marco de la liberalizacin del mercado financiero y otorgaba al Fondo de
Desarrollo Campesino, las ong y otras organizaciones gremiales, el rol de
canalizar recursos hacia proyectos de desarrollo. Asimismo planteaba que las
nuevas instituciones crediticias deban priorizar sus acciones a los prestatarios
de la agricultura tradicional.
5. Poltica de comercializacin interna: esta poltica, al igual que las anterio-
res, buscaba reducir los costos de intermediacin a travs del apoyo a organi-
zaciones de productores. Lo novedoso fue la propuesta de establecimiento de
plantas agroindustriales rurales para productos destinados al mercado interno.
6. Poltica de promocin y fomento de exportaciones: esta poltica propona
la identificacin de rubros potenciales de exportacin, para luego promover
programas de investigacin tecnolgica en las lneas de los rubros identi-
ficados para su exportacin. Al mismo tiempo, propona un programa que
difunda informacin de precios, mercados, promocione los productos y brinde
asistencia tcnica. Esto demuestra que el apoyo propuesto por el Estado a un
rubro considerado central es insuficiente.
7. Poltica sobre la ayuda alimentaria: esta poltica planteaba un enfoque
orientado a la sustitucin progresiva de importaciones y a la definicin de
polticas de fomento de la produccin en los rubros involucrados, tendiendo
a la soberana alimentaria. Comparando los de esta Estrategia con los plan-
teamientos de los anteriores planes y estrategias, esta poltica no planteaba un
nuevo enfoque ya que las acciones siempre han estado dirigidas a la sustitucin
de los productos importados (el modelo de la sustitucin de importaciones)
y la produccin de productos que luego de cubrir la demanda nacional puedan
ser exportados. Planteaba tambin realizar estudios y recomendaciones sobre
el volumen apropiado de las donaciones. Al respecto, el pqa 1976-80, tena ya
un balance que no fue rescatado en esta poltica. Lo novedoso de esta poltica
fue su planteamiento de eliminar los subsidios a las plantas procesadoras de
trigo y la obligatoriedad del pago de todos los tributos y otros cargos por la
importacin de alimentos, a excepcin de las donaciones.
8. Poltica de gestin institucional: esta poltica se orientaba a la reorganizacin
del maca para lograr una estructura ms eficiente, con la formacin y capaci-
tacin del personal tcnico. Propona la implementacin del Servicio Civil, en
el sentido de contar con personal calificado y que tenga estabilidad laboral para
mejorar la gestin. Tambin plante estructurar los Sistemas de Coordinacin
y de Informacin sobre Inversiones, sisin, con el fin de mejorar la gestin y
administracin de los recursos de la cooperacin internacional, aspecto ya men-
cionado en anteriores planes. Asimismo, sugera compatibilizar la informacin
estadstica agropecuaria entre el maca y el ine. Como en los anteriores planes,
haca referencia a impulsar el funcionamiento de los rganos consultivos, en este

caso el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario y los consejos departamen-
tales, y el Consejo Sectorial de Coordinacin Ejecutiva y sus respectivos consejos
departamentales. Reiteraba la necesidad de acelerar el proceso de titulacin de
tierras y la modernizacin del Consejo Nacional de Reforma Agraria, pero no
planteaba resolver el problema estructural de minifundio y latifundio en Bolivia;
en ese sentido, solamente reiteraba la propuesta de la edes 1989-2000.
9. Poltica del desarrollo alternativo: esta poltica al igual que las propuestas
del pnrd (1984-1987) y la edes (1989-2000), planteaba la sustitucin de los
cultivos de coca por actividades productivas, no slo de origen agropecuario,
sino tambin agroindustrial.
10. Poltica sobre recursos naturales y medio ambiente: esta poltica, a dife-
rencia de las anteriores, marc un momento histrico importante ya que el
tema ecolgico y ambiental se inscriba en el manejo de los recursos naturales.
En los anteriores planes se planteaba el tema de los recursos naturales en el
sentido del manejo del suelo, agua y bosque. En la Estrategia, en cambio, se
poda advertir la influencia del modelo del desarrollo sostenible, en el sen-
tido de establecer normas para evaluar el impacto ecolgico de los proyectos,
as como mecanismos de control de contaminacin de suelos y aguas.
11. Poltica de inversin pblica: esta poltica planteaba que para resolver el
problema del desequilibrio e inequidad de las inversiones a nivel regional,
la solucin sera la descentralizacin administrativa. En general, planteaba
dirigir las inversiones pblicas para generar condiciones que hagan del agro
un sector atractivo para las inversiones privadas; en este sentido, propona
orientar las inversiones a:
Infraestructura para la produccin y comercializacin, como ser obras de
microriego; pequea y mediana infraestructura para comercializacin, y
obras de rehabilitacin de tierras.
Programas de prevencin y control fito y zoosanitario.
Desarrollo tecnolgico, a travs de investigacin aplicada, produccin de
semillas mejoradas, investigacin en biotecnologa (rubro que aparece por
primera vez) y la capacidad de gestin tecnolgica.
La promocin de exportaciones: en este caso la propuesta se refera a la
promocin de los productos del desarrollo alternativo.
Asimismo, se considera dentro de esta poltica la inversin de recursos en
programas de conservacin del medio ambiente a partir de prioridades estable-
cidas por la Ley N 1333 de Medio Ambiente (15 de abril de 1992) y tambin
por los compromisos internacionales que asuma el Estado en el tema.
Un aspecto novedoso en esta Estrategia fue que trataba de incorporar el tema

de gnero en la propuesta de las polticas.
Grfico 2.20
174
Ruta de desarrollo de la Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000
Situacin inicial Teora de la Modelo de insumos de Modelo de la Modelo de desarrollo Objetivos

Teora neoliberal
(diagnstico) modernizacin altos resultados difusin sostenible propuestos
Polticas orientadas a: Medidas de apoyo

Baja productividad, en las tres para Objetivos estratgicos
regiones del pas:
Alta relacin hombre/tierra Crecimiento y
Factores climticos adversos Estimular la Apoyar la aplicacin Realizacin de obras Fomentar procesos Transparencia al Acceso a sistemas de transformacin de la
Debilidad organizacional formacin de de tecnologa de infraestructura de autodesarrollo proceso de informacin de precios y agricultura tradicional
Compleja y heterognea capital apropiada econmica y social campesino mercado canales de comercializacin
estructura de tenencia y uso Agricultura comercial:
de la tierra Diversificacin y consolidacin Incorporacin de tecnologas incrementar la productividad
Falta de tecnologa eficiente y de la produccin agropecuaria selectivas para una mayor antes que la ampliacin de la
apropiada al medio ecolgico y de base agroindustrial produccin frontera agrcola, precautelando
Deficiente uso de los recursos el uso y manejo racional de los
naturales renovables, erosin de Formulacin de lineamientos suellos y los bosques
suelos, degradacin de cuencas estratgicos y polticas Tuicin sobre la gestin tecnolgica
hidrogrficas, deforestacin y macroeconmicas asistencia tcnica, dotacin de
infraestructura, uso y manejo de recursos Un Estado que ejerce su
deterioro del ecosistema funcin normativa a travs
Inadecuado manejo de la naturales y el medio ambiente
del rgano rector
produccin ganadera Funcionamiento del
Insuficiente infraestructura 1. Poltica de Estructurar IBTA y CIAT con Impulsar procesos
gestin tecnolgica condiciones para Consejo Nacional de proyectos y programas de transferencia Promover programas
productiva, particularmente riego Objetivos especficos
y asistencia tcnica la investigacin Investigacin y Extensin especficos tecnolgica de prdidas post
Dbil capacitacin de los cosecha
productores Obras para Caminos
2. Poltica de Riego obras ICI crdito para conservacin de Fondo para Crear centros
vecinales y Centros Aumentar la produccin y
infraestructura medianas y microriego suelos, sanidad desastres de servicios
obras para piscicolas productividad agropecuaria,
Los problemas en el mbito productiva pequeas predial Vegetal y animal naturales agropecuarios
pesquera mejorando la eficiencia
institucional al incluyen
3. Poltica de Crear comits de Fortalecer las tcnica y econmica del
Sistema pblico existencia de un Mejorar la asimilacin Establecer programas Mejoramiento
organizacin y promocin actividades de sector con nfasis en los
rgano central carente de peso y adopcin de tecno- regionales microregionales de los servicios
capacitacin campesina en capacitacin de estratos de economa
poltico y la categora tcnica logas productivas y locales de capacitacin de informacin
campesina cada regin las instituciones tradicional
necesario para actuar como rgano
rector A desarrollar en el marco FDC y ONGs Las nuevas instituciones
4. Poltica de Modalidades con respaldo Incrementar las actividades
Proliferacin desordenada de de la liberalizacin del pueden apoyaran a los prestatarios
financiamiento de asistencia tcnica y de la agricultura moderna
organismos descentralizados, mercado financiero canalizar crdito de la agricultura tradicional
agropecuario crdito mancomunado para diversificar e
generando duplicidad normativa,
acentuando el centralismo incrementar los volmenes
5. Poltica de Aumentar su eficiencia y Apoyar organizaciones Inversiones en Establecer lneas de productos exportables y
burocrtico, la ineficiencia tcnica y infraestructura Establecimiento de
restrigiendo la capacidad operativa. comercializacin lograr su integracin para reducir los de crdito para plantas agroindustria- sostener el desarrollo de la
interna ofreciendo informacin intermediarios pequea y comercializacin agroindustria
Ausencia de medidas de mediana les en el medio rural
ordenamiento territorial y zonificacin
actualizacin 6. Poltica de Identificar rubros Programa para: dar informacin sobre precios y Promover programas de Ampliar el volumen de las
Insuficiente regulacin para el promocin y fomento potenciales de mercados, cuantificar la oferta para exportacin, investigacin tecnolgica de lneas exportaciones de origen
manejo de los recursos naturales y el de exportaciones exportacin promocionar productos y dar asistencia tcnica para productos exportables agropecuario, tendiendo a
medio ambiente mejorar la competitividad
Las instituciones y organizaciones La ayuda regulada por Los recursos se Obligatoriedad de
7. Poltica sobre la Plantea un Orientado a la sustitucin externa
del sector pblico agropecuario y sus la Comicin Consultiva orientaran al sector pago de tributos
ayuda alimentaria nuevo enfoque y fomento a la produccin agropecuario excepto donaciones
mecanismos de gestin son dbiles Interministerial
La inversin pblica del sector esta Elevar la calidad de vida y
8. Poltica de Reorganizacin Formacin y Consolidar Proporcionar Funcionamiento del Acelerar el proceso niveles de ingresos de los
mal orientada y ejecutada. No se
gestin institucional del MACA capacitaci el SISIN datos estadsticos Consejo Nacional de de titutlacin productores agropecuarios
cuenta con un mecanismo adecuado
del personal MACA-INE Desarrollo Agropecuario de tierras
de evaluacin y priorizacin de
proyectos, lo que dificulta programas Asegurar la proteccin y
la inversin pblica y la cooperacin 9. Poltica del desarrollo Sustitucin de los cultivos de Asegurar la Elaborar conservacin de los
externa alternativo coca por actividades productivas sustentabilidad normas de Incentivar la recursos naturales
Las legislaciones agraria y forestal del proceso de impacto participacin de los renovables y evitar la
Elaborar una carta de crecimiento ecolgico de degradacin de los
son inadecuadas a la realidad 10. Poltica sobre recursos Reglamento de la pueblos indgneas
uso y administracin del agropecuario proyectos ecosistemas
y caractersticas de la actividad naturales y medio ambiente pausa ecolgica
territorio
agropecuaria
Bajos niveles de remuneracin 11. Poltica de Descentralizacin Infraestructura para la produccin y comercializacin: Desarrollo Promocin de Conservacin
salarial, lo que ha provocado la fuga riego, para comercializar, control tito y zoosanitario tecnolgico exportaciones Sustituir el cultivo
inversin pblica administrativa del medio de coca
de recursos humanos calificados y rehabilitacin de tierras ambiente
Fuente: Elaboracin propia en base a la END.

Una segunda ola de modelos de crecimiento endgeno (dominado como enfoque

neoschumpeteriano), que apareci en los comienzos de 1990, tomaba una visin
ms cercana a las causas del progreso tecnolgico, Se enfocaba explcitamente
en la innovacin como actividad econmica distinta, la que poda afectar el cre-
cimiento de largo plazo a travs de sus efectos sobre los incentivos a los agentes
econmicos y las oportunidades que brindan las actividades productivas. Estos
elementos son la base para el diseo de los objetivos y metas de la etpa y la
posterior endar.
Esta Estrategia tom como base las reformas de corte neoliberal implemen-
tadas en Bolivia desde mediados de los ochenta, y se articula y complementa
con los efectos de la aplicacin de la Participacin Popular, la Descentralizacin
Administrativa y las reformas sectoriales. Todas estas polticas eran consideradas
como precondiciones del crecimiento, mecanismo para combatir la pobreza y de
impulso al sector agropecuario.
En su diagnstico, la Estrategia propona implementar un desarrollo agrario
sostenible que busque la transformacin productiva del sector, el incremento
significativo de los ingresos (rurales y urbano marginales), la reduccin de la
inseguridad alimentaria, coadyuvar al uso sostenible de los recursos naturales y
promover una insercin ms competitiva en los mercados internacionales. Plan-
teaba tambin la necesidad de cambiar los sistemas nacionales de investigacin y
extensin agropecuaria. Para facilitar el acceso a los mercados, afirmaba la Estra-
tegia, era necesario consolidar varios corredores de exportacin para facilitar la
integracin con pases vecinos. Finalmente, propona convertir a las comunidades
rurales en general, y la mujer campesina, en particular, en actores centrales del
proceso de desarrollo.
La Estrategia indicaba que las estrategias de desarrollo tradicionales ha-
ban tenido un sesgo anti-rural lo que dio lugar a procesos de subvencin de las
economas urbanas en detrimento del sector agropecuario y rural.
En trminos de coherencia, la Estrategia es uno de los primeros documentos
en relacin directa con los principios del Plan General de Desarrollo Econmico y
Social, pgdes, del gobierno, enmarcado en el crecimiento econmico, la equidad
social, el uso racional de los recursos naturales y la gobernabilidad.
La Estrategia adopt el enfoque terico de la modernizacin porque mani-
festaba que en Bolivia donde la agricultura representa el 16% del pib y en la
que la productividad de la tierra y de la mano de obra son sumamente bajas la
modernizacin de la agricultura a travs de la introduccin de nuevas tecnologas
puede ser una fuerza dinamizadora del desarrollo. Con todo, este argumen-
to no era nuevo si se considera que todas las estrategias y planes buscaban la
modernizacindel sector agropecuario. As, la modernizacin fue el objetivo de

la ruta de desarrollo planteada por la Estrategia, misma que entenda que este
proceso requera la generacin de una capacidad nacional de investigacin, vali-
dacin de tecnologas, extensin agropecuaria y capacitacin a varios niveles. En
este sentido, el modelo propuesto tendra la siguiente secuencia.
Modelo Capacidad Validacin Extensin Capacitacin Modernizacin

de la nacional de de agropecuaria a varios de la
modernizacin investigacin tecnologas niveles agricultura
Asimismo, redefina del rol del sector estatal e indicaba que el mismo debera
dejar de cumplir funciones productivas para concentrarse en dos mbitos. Por
una parte, en la generacin de condiciones macroeconmicas que favorezcan
la iniciativa empresarial y propicien, consecuentemente, el incremento de la
inversin privada tanto nacional como extranjera. Por otra, cumplir su rol en
la dotacin de servicios sociales para reducir los elevados ndices de necesidades
bsicas insatisfechas. En este nuevo contexto en el que el Estado asumira roles
diferentes a los anteriores, tambin defina los siguientes nuevos roles para el
sector privado:
La empresa privada deba transformar el proceso productivo mediante la

adopcin de nuevas tecnologas, incrementar la productividad del sector y la
mejora de ingresos, dotar de crdito a otros agentes y establecer acuerdos de
cooperacin con organizaciones de la comunidad.
Las organizaciones no gubernamentales ( ong ) deban ampliar su
organizaciny gestin tcnica en la planificacin y administracin de pro-
yectos.
Las asociaciones de productores fueron consideradas importantes en la
recuperacin de prcticas, experiencias y conocimientos para la aplicacin
de programas y proyectos, as como instrumentos para la movilizacin de
recursos financieros entre la poblacin del campo. Requeran cambiar su
visin reivindicativa por una de gestin de su organizacin.
La Estrategia supona que la modernizacin de la agricultura, acompaa-

da de procesos de difusin e innovacin tecnolgica, generara el incremento
de productos no transables de consumo bsico y de productos transables, los
mismos que produciran los efectos esperados en la economa de Bolivia (ver
Grfico 2.21).
A continuacin se analizan las caractersticas de los cuatro pilares de la cons-
truccin de la ruta de desarrollo que propuso la Estrategia:
Grfico 2.21
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro, ETPA (1996-2000)
Efectos del incremento de la productividad en la economa boliviana
Mayor Aumento de la
Pilares de la seguridad
estrategia disponibilidad de
alimentos bsicos alimentaria
Mayor rentabilidad
Salto Incremento en la e ingresos para
tecnolgico productividad de Menores costos el productor
agropecuario bienes no de produccin y Reduccin de la
transables de mejor calidad de pobreza rural y
consumo masivo Posibilidad de urbana
productos incremento valor
Inversin en agregado y exportar
desarrollo
humano
Mejores precios
para los Incremento en Mayor
consumidores ingresos reales competitividad
Manejo de internacional
recurso rurales y urbanos
naturales
Mejorar en la
Incremento en la Generacin y balanza comercial
Inversin en productividad de ahorro de divisas
caminos y bienes transables
Mayores opciones
riegos de inversin
productiva en otros
sectores
Fuente: Elaboracin propia en base a la ETPA (1996)
1. Salto tecnolgico en el sector agropecuario: este pilar apuntaba a mo-

dernizar el sector agropecuario y mejorar la productividad. En ese sentido y
con base en los modelos de la difusin y de la Revolucin Verde, propuso la
implementacin, adaptacin, difusin y generacin de nuevas tecnologas.
Para lograr este propsito, plante desarrollar un Programa de Investigacin
Agropecuaria y Asistencia Tcnica, con cuatro lneas de accin:
Reordenamiento del sistema de investigacin y capacitacin agropecuaria.
Establecimiento de un nuevo sistema de validacin y extensin agrope-
cuaria.
Fortalecimiento de los programas existentes de multiplicacin y distribu-
cin de tecnologas.
Implementacin de sistemas descentralizados de sanidad animal y vegetal,
sidesa.
Estas lneas de accin representaban un cambio estructural del sistema de
investigacin porque si bien, no consideraba al sistema de investigacin con-
formado principalmente por el sibta y el ciat, en su lugar propona desarro-
llar de cinco a siete centros ecoregionales de investigacin que recibiran el
apoyo del Fondo de Investigacin y Extensin, finex. La propuesta para la
sostenibilidad de estos fondos tena una visin de mercado porque consideraba
que los recursos deban generarse de la venta de servicios de estos centros.
Tambin propuso crear una Unidad de Promocin de Investigacin Agraria,
upia, y una Fundacin Agraria para financiar la investigacin bsica, aplicada,

formacin de recursos humanos, fortalecimiento institucional, realizacin de
estudios socioeconmicos agrarios, eventos de capacitacin tcnica y otras
actividades que contribuyan a incrementar la productividad agropecuaria y/u
orientar las polticas agrarias.
En la multiplicacin y distribucin de tecnologas, la Estrategia asignaba roles
diferentes para el sector pblico y el privado. Asimismo, propuso ejecutar un
Programa Nacional de Produccin y Difusin de Semillas, prodise.
2. Inversiones en desarrollo humano: en este pilar se puede advertir la influen-
cia de los modelos de desarrollo alternativo y el del desarrollo humano, que
eran una actualizacin del enfoque de las necesidades bsicas. Las inversiones
en desarrollo humano deberan orientarse a incrementar la productividad
laboral, a travs del mejoramiento de la educacin y los servicios de salud.
Educacin: la propuesta se basaba en los principios de la Ley N 1565 de
Reforma Educativa (del 7 de julio de 1994). De manera especfica para el
sector rural, propona el desarrollo de cuatro iniciativas:
Educacin primaria rural (hasta octavo ao).
Educacin secundaria (del noveno al dcimo segundo ao).
Educacin agronmica tcnica y superior.
Acceso de la mujer campesina a la educacin.
Salud: la Estrategia incorpor la visin del desarrollo sostenible, al indicar
que la mejora en las condiciones nutricionales y de salud de la poblacin
tenan efectos directos en la productividad. En este sentido, la propuesta
tom como base el modelo sanitario a implementarse en Bolivia, cuyo
eje era la Iniciativa Nacional de Acciones Estratgicas de Desarrollo
Humano.
3. Manejo de los recursos naturales: la Estrategia propona atender la pro-
blemtica de los recursos naturales a travs de dos programas.
Adecuacin del sistema nacional de administracin de tierras. Para la
implementacin de este programa la Estrategia desarroll principios y ob-
jetivos para tratar integralmente el tema de la tierra, garantizar la seguridad
tcnica y jurdica de la propiedad agraria y facilitar el funcionamiento del
mercado de tierras formal y legal. En este sentido la Estrategia signific
un cambio en el modelo de acceso a la tierra que predomin despus de
la Reforma Agraria. Un cambio del modelo de expropiacin al modelo
econmico de libre mercado y, a partir de la aprobacin de la Ley N 1715,
conocida como Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria, o Ley inra,
se pretenda implementar el modelo de compradores y vendedores.
La Estrategia dise el Plan Nacional de Administracin de Tierras, pnat,
con cuatro lneas de accin:
Creacin del Instituto Nacional de Reforma Agraria, inra.
Implementacin del saneamiento tcnico jurdico de la propiedad,

ligado al catastro.
Ejecucin de una nueva poltica de asentamientos humanos.
Cambios sustanciales en la legislacin agraria.
Asimismo perfil el Anteproyecto de ley de modificacin al servicio
nacional de reforma agraria, donde plante:
Creacin del Instituto Nacional de Reforma Agraria, inra.
Creacin de comisiones agrarias (nacional y departamentales).
Creacin de la judicatura agraria
Criterios de ejecucin del saneamiento de la propiedad agraria.
La poltica de migraciones y colonizacin, en relacin con la poltica de
asentamientos humanos, propona, facilitar el acceso de las familias de
la regin del altiplano y valles a tierras aptas para la agricultura al en el
Oriente. Por otra parte, propuso la elaboracin de una ley de tierras que
deba considerar:
La funcin socioeconmica de la tierra.
La definicin de los distintos tipos de dominio sobre las tierras, que
refleje la heterogeneidad agraria.
Las causales de reversin y expropiacin de tierras.
La poltica de distribucin de tierras fiscales y asentamientos humanos.
Manejo integral de cuencas. La Estrategia proyectaba el manejo integral
de cuencas, enfocado a fortalecer los programas ya existentes, replicar ex-
periencias y la compatibilizacin de los programas de manejo de recursos
naturales con la poltica y los planes de ordenamiento territorial. Una
propuesta relacionada con la institucionalidad fue la de continuar con las
reformas legales para redefinir los derechos pblicos y privados sobre el
manejo de recursos naturales; en ese sentido, cobraban vital importancia
las leyes de Tierras, Forestal y de Aguas.
4. Inversiones en caminos y riego. La Estrategia propona las siguientes lneas
en estos temas:
Corredores de exportacin. Este programa de inversiones se ubicaba en
la poltica de reversin de la brecha externa, cuyo objetivo era vincular los
centros de produccin con las vas internacionales que comunicaban con
puertos. En ese sentido, la Estrategia sugera dar continuidad al modelo
de desarrollo hacia afuera.
Caminos rurales. Propuso que las prefecturas y los municipios deban
hacerse cargo de la construccin y mantenimiento de los caminos princi-
pales y secundarios, con el apoyo financiero del Proyecto de Desarrollo
de Comunidades Rurales, pdcr, y el Fondo de Desarrollo Campesino,
fdc. Asimismo, planteaba que estos caminos deban potenciar los centros
poblados en sentido de generar dinamismo e inversiones.
Riego. Propuso la ampliacin y construccin de los sistemas de riego a

cargo del Programa Nacional de Riego, pronar.
Tambin propuso el desarrollo de las siguientes acciones complementarias:
Programas de seguridad alimentaria. En la Estrategia no exista una pro-

puesta concreta para enfrentar el tema de seguridad alimentaria, e indicaba
que la propuesta estaba an en desarrollo.
Definicin de una poltica financiera rural. La Estrategia consideraba que
la Participacin Popular estaba creando nuevas condiciones para estimular
la intermediacin financiera, especialmente en la movilizacin de ahorros,
temtica tradicionalmente ignorada.
Consolidacin del proceso de participacin popular. La propuesta se
diriga a consolidar los procesos de planificacin participativa. Es necesa-
rio destacar que este fue el primer documento de planificacin en sealar
explcitamente a la planificacin participativa como el nuevo enfoque de
planificacin.
Inversiones en infraestructura rural complementaria. La propuesta de
la Estrategia se orientaba, principalmente a la electrificacin, estableciendo
los porcentajes de aporte de las instituciones participantes. Al Fondo de De-
sarrollo Campesino, fdc, le asign la tarea de financiar centros de acopio,
mercados y otros.
Programa de reactivacin y reconversin del Occidente del pas. Este
programa se enfocaba en el apoyo a todas las regiones de los ex centros mi-
neros para que ingresen a procesos productivos agropecuarios.
Actualizacin y anlisis de informacin sectorial. Fue novedosa la pro-
puesta de realizar el Tercer Censo Nacional Agropecuario (1996-97) y la
realizacin de encuestas de hogares cada dos a tres aos, con el objetivo del
seguimiento a los cambios a lo largo del tiempo.
En trminos generales y operativos y a pesar que la Estrategia no fue im-

plementada pese, adems, a que tena la aprobacin del Club de Pars, debido
al cambio de Gobierno, el siguiente Gobierno trat de modificarla aduciendo
muchas falencias, muchas de las propuestas de la Estrategia fueron rescatadas e
implementadas. Por ejemplo, el Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria,
sibta, la creacin de las cuatro Fundaciones Regionales, las investigaciones
tecnolgicas apropiadas y de corto plazo, pitas y las investigaciones estratgicas
de largo plazo, piens. Tambin se advierten los signos de esta Estrategia en la
estructura y conformacin de los directorios de estas nuevas instancias, los servicios
de sanidad agropecuaria, senasag, el inra, etc.
Grfico 2.22
Ruta de desarrollo de la Estrategia para la Transformacin Productiva del Agro 1996-2000
Situacin inicial Teora de la Teora Enfoque del Enfoque Modelo de la Modelo de insumos de Objetivo
(diagnstico) modernizacin Neoliberal Desarrollo Humano participativo difusin altos resultados propuesto
Capacidad nacional Validacin de Extensin Capacitacin a Modernizacin de

de investigacin tecnologas agropecuaria varios niveles la agricultura Impulsar un salto tecnolgico
Baja productividad en el sector agropecuario
generalizada, ha Pilares de la para que se constituya en el
generado una pobreza estrategia motor de crecimiento de
e inseguridad largo plazo de la economa
alimentaria de la Programas de a) Reordenamiento b) Nuevo sistema de c) Programas de d) Sistema
poblacin rural y 1. Salto investigacin del sistema de validacin y extensin multiplicacin y descentralizados de
urbano marginal tecnolgico agropecuaria y investigacin agraria agropecuaria distribucin de sanidad animal y Estimular la generacin de
agropecuario asistencia tcnica tecnologas vegetal mayores y mejores empleos
rurales y urbanos
Proceso continuo del 2. Inversin Educacin Educacin: 1. primaria; 2 secundaria; Salud Toma como base el modelo sanitario a
deterioro de su base en desarrollo 3. agronmica tcnica y superior y implementarse en Bolivia, cuyo eje ordenar Combatir la pobreza, mejorar
material productiva humano 4. acceso de la mujer campesina es la Iniciativa Nacional de Acciones las condiciones de vida e
(especialmente suelos Ley de reforma a la educacin Estratgicas de desarrollo Humano PAE incrementar las
y recursos hdricos) educativa oportunidades de desarrollo
humano en reas rurales,
a) Adecuacin del Proyecto Crear el INRA, saneamiento b) Manejo Fortalecer los programas, especialmente para
3. Manejo de sistemas nacional de nacional de tcnico jurdico, nueva poltica de integral de replicar experiencias, poblaciones indgenas
Muchos mercados recursos administracin administracin asentamiento humano y cuencas compatibilizar polticas,
rurales son naturales de tierras de tierras cambio en la legislacin agraria continuar con reformas legales
imperfectos, Incrementar la seguridad
impredecibles y alimentaria, mejorando la
restringidos 4. Inversin a. Corredores entro la poltica Prefecturas, Potenciamiento Ampliacin y
b. Caminos disponibilidad, acceso y uso
en caminos y de de reversin de municipios, de centros c. Riego construccin a
rurales de alimentos para la mayora
riesgos exportacin brecha externa PDCR y FDC poblados cargo del PRONAR
de la poblacin
Poco dinamismo del
sector como resultado Programa de Se est Se estn diseando Se diseo el Sistema Nacional de
de la falta de atencin seguridad formulando una planes de accin Seguimiento de la Seguridad Alimentaria Potenciar la participacin de
en las polticas alimentaria estrategia de SA focalizados y Alerta Temprana (SINSAAT) los sectores mayoritarios que
pblicas. histricamente no se
beneficiaron de las
Definicin de Movilizar El estado no canaliza Ley de bancos Programas de Reformas legales y estrategias tradicionales de
una poltica ahorro crdito, sino el sector permite crear FFP fortalecimiento patrimonial e reglamentarias sobre desarrollo, en particular la
financiera rural interno privado que dan crdito institucional de financieras garantas poblacin rural (en su
mayora indgenas), urbano
Los actores tanto propositivos como marginal y la mujer
Consolidacin del Planificacin participativa Fortalecimiento Fortalecimiento ejecutores son las organizaciones de campesina
Acciones
proceso de participacin y preinversin municipal comunitario base, municipios y prefecturas
complementar
popular
las o los
pilares Implementar estrategias de
Inversiones en Programas de Electrificacin, financian. Crear empresas FDC financia.
recuperacin y manejo
infraestructura rural saneamiento bsico municipio, prefectura, para operar los centros de acopio,
sostenible de los recursos
complementaria e infraestructura Empresa, FNDR, beneficiario sistemas elctricos mercados y otros
naturales
Mejorar las condiciones de vida, Regiones: norte de

Programa de Programa de Para regiones mineras Potos, centro mineros Compensar el dficit
medio ambiente, reconversin histrico de inversin pblica
reactivacin y reconversin laboral y industrial y laboral y generar fuentes y de bajo potencial de Oruro parte oriental
reconversin del reactivacin productiva agropecuario de los andes en el agro, especialmente en
de trabajo los campos tecnolgico
occidente del pas
infraestructura rural y
servicios sociales
Realizar el tercer censo Realizar encuestas de
Actualizacin y anlisis Difusin de informacin
nacional agropecuario hogares cada 2 a 3
de informacin sectorial agropecuaria Implementar estrategias de
1996-97 aos
ajuste laboral en reas
rurales, a travs de un
proceso de micro-
industrializacin rural
descentralizada
181
Fuente: Elaboracin propia en base a la ETPA

La propuesta de esta Poltica se enmarcaba en el Plan General de Desarrollo Eco-

nmico y Social, pgdes (1997-2002), el Plan Operativo de Accin (1997-2002),
la Propuesta de Lucha Contra la Pobreza, la Estrategia para la Transformacin
Productiva del Agro, etpa, los lineamientos generales para la formulacin de
polticas nacionales de desarrollo agropecuario y rural y las propuestas de poltica
econmica y sectorial que fueron presentadas al magdr por los distintos sectores
relacionados con la actividad agropecuaria. Como se observa, esta Poltica rescat
y buscaba complementar y operativizar estrategias anteriores, como la etpa, con
algunas reformulaciones.
La visin de la Poltica para el sector agropecuario era: El sector agropecuario
y rural es competitivo, sostenible, equitativo, articulado y participativo. Incorpora
implcitamente varios principios y enfoques; por un lado, en la competitividad
incorpor el enfoque y metodologa de anlisis de las cadenas. Por otro lado, en
el planteamiento de lo equitativo, sostenible y participativo se anexaba a los
principios del modelo de desarrollo sostenible; lo articulado haca referencia
a la propuesta de integralidad del modelo del desarrollo alternativo y lo parti-
cipativo tambin incorporaba el enfoque participativo de planificacin, decisin
y ejecucin por parte de los actores.
Los principios sobre los cuales se asentaba la propuesta de la Poltica de de-
sarrollo eran: integralidad, sostenibilidad, equidad, concertacin y participacin.
El Grfico 2.23 presenta la visin, misin y objetivos de la Poltica para el
sector agropecuario. De manera comparativa, fue el primer documento en plantear
la secuencia de la planificacin estratgica: visin, misin y objetivos.
Grfico 2.23
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, PNDAR, 1999
visin, misin y objetivos
Visin: El sector agropecuario y

rural es competitivo, sostenible,
equitativo, articulado y participativo
Misin: Promover el desarrollo rural competitivo, sostenible, equitativo y participativo de

base amplia, a travs del diseo, ejecucin y evaluacin de polticas y normas dirigidas
a incrementar la produccin y productividad, el manejo de los recursos naturales
renovables, la sustitucin de la economa de la hoja de coca excedentaria y la
elaboracin de programas y proyectos para el desarrollo integral de la poblacin rural
1. Incremento de 3. Expansin y 4. Elevacin sostenida 5. Aprovechamiento 6. Sustitucin de 7. Modernizacin y

2. Incremento de las condiciones de fortalecimiento de
la produccin y diversificacin integral y manejo la economa de
de la seguridad vida y de trabajo de la la estructura
productividad de las sostenible de los la hoja de coca
alimentaria poblacin rural, con institucional del
sectorial exportaciones recursos naturales excedentaria e
sectoriales miras a la disminucin renovables ilegal Sector Pblico
de la pobreza Agropecuario
Fuente: Elaboracin propia en base al PNDAR, 1999

La estructura del documento de la pndar 1999 tena tres acpites: uno so-
bre la estrategia de implementacin, otro sobre las caractersticas sustantivas de
las polticas y el tercero sobre las polticas de desarrollo agropecuario y rural. A
continuacin se analizan cada uno de ellos:
Estrategia de desarrollo agropecuario y rural. En este acpite, la Poltica
rescat del pgdes 1997-2002 el siguiente concepto de desarrollo integral sos-
tenible de Bolivia:
El proceso sistmico y complejo que tiene por objetivo mejorar la calidad de vida
de la poblacin a travs del desarrollo productivo integral, el desarrollo social con
equidad y la participacin ciudadana plena, bajo los preceptos de la conservacin de
la base de recursos naturales y la preservacin de la calidad ambiental.
Este concepto combinaba varias entradas: el concepto del desarrollo humano

desde las necesidades bsicas, el enfoque participativo y el de desarrollo sostenible.
Planteaba la necesidad de ampliar la capacidad productiva y competitiva del
pas y la generacin de una poltica innovadora y dinmica para superar las con-
diciones adversas y estructurales. Pero todo eso se quedaba como oferta ya que
no desarroll una propuesta estratgica de cmo lograrlo.
Reconoca, asimismo, el surgimiento de una nueva economa de enclave, la
agroexportadora, vinculada a la agroindustria del Oriente. El trmino en-
clave calificaba a un sector moderno. Sin embargo, los sectores empobrecidos
no se beneficiaron de estos enclaves, situacin que esta Estrategia debi buscar
revertir, en base al principio de equidad que adscribe; en realidad no plante
alternativas concretas a esta situacin. Al igual que la etpa, esta Poltica consi-
deraba la participacin popular y la descentralizacin administrativa como base
de la propuesta de desarrollo.
Caractersticas sustantivas de las polticas. La propuesta estaba orientada
a fortalecer el rol promotor del Estado y la construccin de modalidades de fun-
ciones compartidas para la concertacin y coordinacin en el planteamiento de
polticas. Propuso que el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural
asumiera el papel de coordinador interinstitucional, debido a la dimensin y com-
plejidad del desarrollo agropecuario y rural. Por otra parte, planteaba el equilibrio
entre lo tcnico y lo institucional, rescatando lo propuesto en el modelo de la
innovacin inducida. De manera poco clara, la Poltica indicaba que se deban
tomar en cuenta los factores legales, institucionales, tcnicos, administrativos,
operativos y de gestin que dificultaban y obstaculizaban la implementacin de
las polticas agropecuarias.
El documento propona 15 polticas (ver Grfico 2.24), construidas en base
a las propuestas de diferentes actores e instancias nacionales.
1. Poltica normativa dirigida a la construccin y consolidacin de una serie de

leyes, sus reglamentos y otras normas para la gestin institucional del Minis-
terio como ente normativo y rector. En este sentido, reiter la propuesta de
la ley de desarrollo agropecuario, que fue planteada en la edes 1989-2000,
pero con contenidos y alcances diferentes. Asimismo, propuso cambios en la
ley del trabajo y en Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo, para que estn
acordes al modelo neoliberal de libre mercado que haba adoptado el Estado.
La entrada neoinstitucionalista, que buscaba rescatar un cierto protagonismo
del Estado, no form parte de esta propuesta.
2. Poltica institucional dirigida a fortalecer la capacidad de gestin institucio-
nal, orientanda las acciones a la implementacin de sistemas descentralizados
de gestin institucional (incluyendo el monitoreo y la evaluacin), adminis-
tracin y capacitacin de recursos humanos y de informacin, y la creacin
de unidades de anlisis de polticas agroalimentarias, de estudio y evaluacin
del impacto sectorial ambiental y de asuntos internacionales.
3. Poltica de recursos naturales renovables y riego que planteaba la pro-
mocin de un desarrollo integral y sostenible del aprovechamiento de los
recursos naturales a travs de la formulacin de planes de uso, manejo y con-
servacin de tierras. Tambin un plan de zonificacin agropecuaria, otro plan
nacional de riego, y programas de riego y de concientizacin sobre el uso de
los recursos naturales. Esta forma de encarar el desarrollo no especific, sin
embargo, las polticas, estrategias y el plan propuesto en acciones especficas
e inversiones para enfrentar la erosin y prdida de fertilidad de los suelos,
que fue uno de los problemas ms serios identificados.
4. Poltica de tenencia de la tierra. A pesar de haber identificado los principales
problemas al respecto, esta Poltica no desarroll un planteamiento concreto
para resolver el tema de la tenencia de la tierra, se limit a proponer el anlisis
y revisin de la Ley inra.
5. Poltica de seguridad alimentaria. No haba una poltica concreta sobre
el tema, el documento mostraba, ms bien, continuidad con la poltica desa-
rrollada anteriormente. Un documento del magdr indicaba:
[P]romover y orientar la produccin agropecuaria estimulando la continua

expansin del abastecimiento de alimentos, como parte de la cadena
agroalimentaria, y de bienes transables, en condiciones competitivas, con el
mismo propsito, a fin de coadyuvar su disponibilidad en el mercado interno.
Esta poltica asumi el carcter de un conjunto de programas con base en los

programas que entonces se estaban ejecutando: Programa de Apoyo a la Segu-
ridad Alimentaria, pasa; Programa Especial de Seguridad Alimentaria, pesa;
Desarrollo Rural Integrado Participativo en reas Deprimidas, dripad,y el
Proyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales, pdcr ii. Por otra parte,

prioriz los programas de Desarrollo Rural Integrado y de Desarrollo de
Comunidades, circunscritos alrededor de la seguridad alimentaria. Asimismo,
modific el enfoque de la seguridad alimentaria, supeditndola a la visin de
cadenas y de bienes transables, que buscan satisfacer las demandas del mercado
antes que las necesidades de consumo y nutricin de la poblacin.
6. Poltica de servicios agropecuarios, buscando promover el mejoramiento
de la productividad y calidad de la produccin agropecuaria; para lograr esto,
propuso establecer el Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria, sibta,
y del Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria, senasag, como medio
para alcanzar, en el ms breve plazo, niveles de competitividad de productos
de calidad en el mercado nacional e internacional.
7. Poltica de desarrollo agrcola y agroindustrial. Con esta poltica el Go-
bierno tendi a la implementacin sistmica e integral del conjunto de pol-
ticas para promover el desarrollo agrcola integral y sostenible para elevar el
nivel de empleo e ingreso rural, la disponibilidad de alimentos y la insercin
en el mercado internacional. Para ello propuso un conjunto de programas
como el Programa de Desarrollo de Cadenas Agroalimentarias y de Produc-
tos Orgnicos, el Programa de Desarrollo de las Potencialidades Agrcolas
Regionales, el Programa de Desarrollo de Cadenas Agroindustriales; el Pro-
grama de Pre y Post cosecha, el Programa de Produccin, Transformacin
y Comercializacin de Productos de Exportacin y el Programa de Apoyo
a la Organizacin de Empresas Rurales. Debido a su dimensin y alcance
esta propuesta incorpor explcita e implcitamente a las otras polticas ms
especficas, con un enfoque predominante en las cadenas e incorpor, de
manera novedosa, el tema de los productos orgnicos.
8. Poltica de desarrollo pecuario que apuntaba a promover el desarrollo
de cadenas pecuario industriales, para elevar el nivel de autosuficiencia ali-
mentaria por consumo de prtidos y grasas, as como orientar la insercin en
mercados internacionales. En el tema de la avicultura y por su importancia
propuso consolidarla en el mercado nacional e internacional. Formul pro-
gramas de ganadera camlida, de rumiantes menores, re poblamiento de
ganadera bovina en Beni y Pando, manejo integral de ganado criollo para
carne y promocin de productos para exportacin.
Comparando las polticas propuestas, se puede advertir una pugna entre dos
enfoques: la poltica de desarrollo agrcola, apoyada en el enfoque de cade-
nas enfatizando en las etapas, y la poltica de desarrollo pecuario, con un
enfoque sectorial y priorizando las especies ganaderas; es decir, programas
por tipo de ganado.
9. Poltica de desarrollo forestal, se propuso promover el aprovechamiento
integral y manejo racional de nuestros bosques, orientar la produccin hacia el
establecimiento de las cadenas industriales, generar nuevas y estables fuentes

laborales y de ingresos, bajo el enfoque de las cadenas. Propuso instituir los
siguientes programas: Programa de Repoblamiento Forestal y Produccin
de Semillas y Plantines para la Recuperacin de reas Degradadas; Sistema
Boliviano de Informacin Forestal, siforbol; Inventario Forestal Nacio-
nal, infobol 2000; Programa de Investigacin y Asistencia Tcnica para
la Promocin de Produccin e Industrializacin de Especies Maderables y
No Maderables; Programa de Desarrollo de Especies Silvcolas; Programa
Nacional de Produccin de Semillas Forestales; y Programa de Promocin
para el Procesamiento Industrial de Especies Forestales Alternativas.
10. Poltica de desarrollo de la pesca y acuicultura para promover el aprove-
chamiento de los recursos pesqueros de manera integral y sostenible, orientar
el fortalecimiento de los servicios de asistencia tcnica de las organizaciones
de productores en procesos de pesca, transformacin y comercializacin
competitiva interna y externa. Para lograr esta propuesta, propuso crear la
Fundacin Nacional de Pesca y Acuicultura, responsable de la ejecucin de los
siguientes programas: Programa Nacional de Pesca y Acuicultura; Programa
de Investigacin y Asistencia Tcnica en Pesca y Acuicultura, y Programa de
Promocin de Inversiones en Pesca y Acuicultura.
11. Poltica de desarrollo alternativo orientada a promover la erradicacin
de cultivos excedentarios e ilegales de hoja de coca, buscando generar una
economa legal. Los programas propuestos eran: Programa de Reduccin
de Cultivos Excedentarios de Hoja de Coca; Programa de Erradicacin de
Almcigos y Cultivos Ilegales de Coca; y Programa de Desarrollo Alterna-
tivo. Esta poltica continu aquellas desarrolladas en el Plan Nacional de
Rehabilitacin 1984-1987.
12. Poltica de comercializacin agropecuaria para promover la inversin sec-
torial, modernizar tecnolgicamente la produccin agropecuaria y beneficiar
a los productores con precios transparentes. Asimismo, propuso establecer un
mercado de productos, adecuadamente asistido con sistemas de informacin,
con mecanismos abiertos de comercializacin y con normas de calidad que
incentivaran la produccin y productividad, sentando las bases para un sector
competitivo en los mercados externos. Plante dos programas: Programa de
Comercializacin Agropecuaria Nacional y Programa de Comercializacin
Agropecuaria Internacional, cada uno con sus proyectos especficos.
13. Poltica de asentamientos humanos orientada a la distribucin espacial
de la poblacin con equidad y en funcin de las potencialidades naturales,
originando un desarrollo integral y sostenible, competitivo en el mercado
interno y externo. En este sentido, propuso impulsar el Programa Nacional
de Asentamientos Humanos orientado bajo el enfoque de mercado y la pro-
duccin de productos competitivos dirigidos a mercados internos y externos.
14. Poltica de fortalecimiento organizacional buscando facilitar y auspiciar

todo proceso de organizacin democrtica y participativa de los productores
agropecuarios sobre la base de gremios estructurados. Asimismo, fortalecer
la organizacin, coordinacin y concertacin entre el magdr, instituciones
pblicas descentralizadas y las entidades privadas. Con esta poltica se preten-
da institucionalizar tres programas: Programa Nacional de Organizacin de
Productores Agropecuarios, Programa Nacional de Promocin Econmica
y Programa Nacional de Fortalecimiento Institucional y Privado.
15. Poltica de apoyo a la infraestructura productiva y servicios para pro-
mover el apoyo al fortalecimiento de la infraestructura productiva y de ser-
vicios a favor de los productores agropecuarios, a fin de crear condiciones
comerciales competitivas a nivel nacional e internacional. Para lograr esto
propona el Programa de Apoyo a la Infraestructura Productiva y de Servicios
Agroexportadores.
En estas quince polticas se observa falta de una propuesta en el tema de inves-

tigacin y tecnologa, tanto a nivel de la estrategia como de las polticas especficas.
Este aspecto se contradice con los planteamientos de la etpa, que se supone fue
la base del diseo de esas polticas. As, el sibta y el senasag ingresan en la
poltica de servicios agropecuarios sin una relacin de continuidad con el aspecto
formal de la propuesta. Por otra parte, una caracterstica de las polticas era el
gran nmero de programas propuestos en cada una, lo cual llevaba a cuestionar
su viabilidad en trminos econmicos y de implementacin.
Con relacin al plan estratgico propuesto, la Poltica indicaba que el gran
reto de Bolivia para la construccin de una ruta de desarrollo que le permitie-
ra al mismo tiempo favorecer una mejor insercin internacional e incorporar
tecnologas productivas eficientes, y promover la conservacin de los recursos
naturales, era la reconversin institucional y el potenciamiento y transforma-
cin productiva del agro, pilares fundamentales para el desarrollo integral y
sostenible. Ambos pilares, el de cambio institucional y el cambio productivo,
coincidan con los elementos para la construccin de una ruta de desarrollo,
pero las polticas, los programas y el plan de accin no indicaban explcitamente
cul era la ruta propuesta.
En trminos generales, cuando el Estado asumi la propuesta de la poltica
bajo un modelo neoliberal de mercado, y al dejar que las fuerzas del mercado
definan y orienten el desarrollo productivo agropecuario hacia la competiti-
vidad en los mercados, no consider los costos ambientales y sociales, aspecto
contradictorio con el discurso y el planteamiento de polticas que buscaban la
equidad, conservacin y participacin de la poblacin. En este sentido, no lleg
a formular una propuesta concreta de una ruta de desarrollo que equilibre esa
contradiccin.
Grfico 2.24
188
Ruta de desarrollo propuesta por la Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999-2002
Plan operativo de Propuesta Contra Lineamientos generales para la formulacin de polticas Propuestas de poltica econmica y sectorial que han
ETPA PGDES 1997-2002 Nacionales de Desarrollo Agropecuario y Rural sido presentadas al MAGDR por los distintos sectores
Accin 1997-2002 la Pobreza
Orienta la ruta de desarrollo de la PNDAR 1999-2002

Enfoque de las
cadenas
Modelo de desarrollo Teora neoliberal Enfoque economa Enfoque de Enfoque
Modelo de insumos
sostenible de mercado de mercado la oferta participativo
de alto resultado Incorporar Objetivos
demandas de las propuestos
Paradigma del Articulacin de las Garantizar organizaciones en
Situacin inicial desarrollo dimensiones estabilidad Acelerar el Mejor Promover un
ESTRATEGIA se basa crecimiento distribucin de desarrollo los PDD y PDMs
(diagnstico) integral econmica, social y econmica
sostenible medio ambiente los ingresos sostenible 1. Incremento de la
Alianzas produccin y
Caractersticas Definicin de Toman en cuenta los factores productivas productividad
Rol Concertacin Reparto equitativo entre las de todos los sectorial
sustantivas de promotor modalidades de las polticas legales, institucionales,
compartidas tcnicos, administrativos, instituciones territoriales actores
Baja las polticas
operativos de gestin y sociales
productividad: 2. Incremento de la
en todos los seguridad alimentaria
rubros POLTICAS Ley de sistema Ley de Revisin
Ley de Ley de Ley de
agrcolas y Ley de Ley de nacional de conservacin Ley de mercado de ley 3. Expansin y
Leyes para desarrollo garantias prevencin y
pecuarios. 1. Poltica ejercer el rol sanidad pesca y de la diversi- alimentos financiero INRA y diversificacin de
Agrope- reales manejo de
Entre los normativa normador: agropecuaria acuicultura dad biolgica rural (MFR) otras leyes las exportaciones
cuario (muebles) desastres
factores que sectoriales
afectan la Plan de uso, manejo y conservacin de tierras; plan de
productividad, Crear 3. Poltica de
Unidad de: Anlisis de polticas agroalimentarias; zonificacin agroecolgica; Programas de difusin y 4. Elevacin
se pueden 2. Poltica consejo recursos
estudio y evaluacin del impacto sectorial ambiental; concientizacin; fortalecimiento del programa nacional de sostenida de las
mencionar: el institucional superior naturales y
asuntos internacionales, bolsa de productos riego; formulacin del plan Nacional de Riego condiciones de vida
escaso uso de del IBTA riego
y de trabajo de la
tecnologas 4. Poltica de Anlisis y 5. Poltica de 6. Poltica de Establecimiento poblacin rural, con
apropiadas, los Programas: PASA, PESA; del SIBTA y el miras a la
la tendencia revisin de la seguridad servicios
insuficientes DRIPAD y PDCR II SENASAG disminucin de la
de la tierra ley INRA alimentaria agropecuarios
sistemas de pobreza
adopcin e Programas: Desarrollo de cadenas agroalimentarias y de productos Programas: Repoblamiento forestal y produccin de semillas y
innovacin 7. Poltica de 9. Poltica
orgnicos; Desarrollo de las potencialidades agrcolas regionales; de plantines para reas de gradadas; el SIFORBOl; INFOBOL 5. Aprovechamiento
tecnolgica y desarrollo
Desarrollo de cadenas agroindustriales; Programas de pre y post desarrollo 2000; Investigacin y asistencia tcnica; Desarrollo de integral y manejo
los limitados agrcola y
cosecha; Produccin, transformacin y comercializacin de productos forestal especies silvcolas; Produccin de semillas forestales y sostenible de los
medios de agroindustrial
de exportacin y Apoyo a la organizacin de empresas rurales Procesamiento industrial de especies foestales alternativas recursos naturales
produccin
Programas: Ganadera camlida; Manejo de Consolidar la 10. Poltica de Crear la Fundacin Nacional de Pesca y Acuicultura, responsable: renovables
8. Poltica de rumiantes menores; repoblamiento de ganadera avicultura en el desarrollo de Programa Nacional de Pesca y Acuicultura; Investigacin y
desarrollo bovina; Ganado criollo para carne y Promocin mercado nacional la pesca y Asistencia Tcnica en Pesca y Acuicultura y Programa de
pecuario de productos para exportacin e internacional acuicultura Promocin de inversiones en Pesca y Acuicultura 6. Sustitucin de la
economa de la
Programas de apoyo a la infraestructura productiva y de 11. Poltica de Programa de reduccin de cultivos excedentarios de hoja de hoja de coca
15. Poltica de apoyo a la servicios agroalimentaria y el Programa de apoyo a la desarrollo coca; Programa de erradicacin de almcigos y cultivos excedentaria e ilegal
infraestructura productiva infraestructura productiva y de servicios agroexportadora alternativo ilegales de coca y Programa de Pesca y Acuicultura
y servicios
13. Poltica de Programa Nacional 14. Poltica de Programa Nacional de organizacin de productores
12. Poltica de Programa de comercializacin agropecuarios; Programa nacional de promocin
comercialiacin asentamientos de Asentamientos fortalecimiento
agropecuaria nacional y el Programa de econmica y Programa nacional de fortalecimiento
agropecuaria humanos Humanos organizacional
comercializacin agropecuaria internacional institucional y privado
Desarrollo de la 7. Modernizacin y
Reconversin Desarrollo de Desarrollo Manejo y preservacin fortalecimiento de la
Plan Acciones organizacin de Desarrollo Seguridad
institucional del mercados productivo de los recursos naturales estructura
estrategico priorizadas productores alternativo alimentaria
MAGDR renovables institucional del
Modernizacin Programa de Infraestructura Sector Pblico
Fortalecimiento de la Servicios Organizaciones Agropecuario
legislativa servicios de apoyo a la La lucha contra el Responsabilidad
capacidad de gestin financieros de productores
sectorial agropecuarios produccin narcotrfico es compartidad con
poltica prioritaria la comunidad
del Estado internacional
Institucionalizacin Cracin de Revalorizacin SIBTA SENASAG PRODISE
de las polticas UDAPA de RRHH
Fuente: Elaboracin propia en base al PNDAR

Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, endar

(2003-2007)
El diagnstico de esta Estrategia afirmaba que las propuestas de polticas y

acciones de la pndar (1999-2002) no se concretaron y los problemas que
detect persistan. Tal era el caso de la reconversin institucional, tema en el
que la pndar puso su mayor esfuerzo porque la gestin pblica sectorial an
estaba desarticulada.
La Estrategia se asentaba en los siguientes principios:
Desarrollo inclusivo y reconocimiento de la diversidad de los actores rurales.

Insercin competitiva en mercados y seguridad alimentaria.
Enfoque de cadenas de valor hacia la agroindustria y la exportacin.
Convergencia del desarrollo rural con el desarrollo urbano.
Relanzamiento productivo de la participacin popular.
Empoderamiento de los productores organizados.
Impacto productivo de las obras generadoras de empleo.
Completar el ciclo de la Reforma Agraria.
De manera comparativa, esta nueva Estrategia plante un cambio radical

de los principios orientadores, ya que ninguno coincide con los propuestos en la
pndar 1999.
Con relacin a sus objetivos, tambin se observa un cambio importante de
enfoque, ya que destacaba, explcitamente, que los procesos productivos se deban
articular a la demanda de los mercados, cambiando el clsico enfoque de la oferta
de productos, que prim en todas las estrategias y planes anteriores, e incluso en
los objetivos de la pndar (1999-2002). Cabe destacar que el objetivo de la am-
pliacin del mercado interno, propuesto en esta Estrategia tena sus antecedentes
en los objetivos de la Reforma Agraria.
La estrategia de intervencin se orientaba por criterios ordenadores que
correspondan a dos enfoques: por un lado, el enfoque del desarrollo econmico
local, del (que no es ms que una vertiente de enfoque territorial), y el de las
cadenas o cadenas de valor. El del derivaba de las teoras alternativas de desa-
rrollo, especficamente de la corriente del endodesarrollo. Tena la caracterstica
de incorporar en la estrategia la dimensin territorial como respuesta a la crtica
de la esterilidad de las polticas de desarrollo cuya implementacin en determi-
nado territorio se bloqueaba por sus caractersticas particulares; aspecto que sin
embargo no se puede generalizar. La orientacin de la Estrategia buscaba incor-
porar la dimensin econmica a la participacin popular y generar condiciones
de eficiencia para la inversin.
Segn la endar, el modelo de investigacin que desarrollaba el sibta que

parta de la propuesta de la etpa, era un modelo de tercera generacin.11 En
este sentido, la Estrategia propona la siguiente cadena:
Productividad Competitividad Mercados
La Estrategia tuvo varias versiones; a continuacin se analiza la versin de

marzo del 2005, a fin de identificar la ruta de desarrollo propuesta.
Propuso la implementacin de 11 polticas, de las cuales siete eran polticas
prioritarias y cuatro eran polticas transversales complementarias:
1. Polticas de desarrollo de comunidades productivas, campesinas, co-

lonizadoras, indgenas y originarias. La endar propona desarrollar las
siguientes acciones:
Fortalecimiento de las capacidades de gestin e insercin permanente de
las organizaciones productivas en la economa.
Desarrollo institucional de las organizaciones de productores campesinos
e indgenas.
Creacin, dinamizacin y conformacin de medianas y pequeas empresas:
oeca, cooperativas, asociaciones u otras organizaciones productivas.
Superar la exclusin y/o discriminacin social y econmica.
Fortalecimiento de la educacin tcnica intercultural.
Promover y consolidar mecanismos de participacin de las organizaciones
de productores en la comercializacin de productos y servicios.
Por las caractersticas del desarrollo planteado y el nivel de alcance de las for-
mas productivas de las organizaciones campesinas, de colonizadores, indgenas
y originarios, la Estrategia plante su articulacin con polticas de desarrollo
de mercados, productividad y competitividad, seguridad alimentaria, tierras,
oportunidades de ingreso no agropecuario, mejoramiento de la infraestructura
productiva y la nueva poltica de desarrollo alternativo.
Los programas propuestos como instrumentos para la operativizacin de estas
polticas estaban dirigidos a programas de crdito campesino, mecanizacin
del agro, desarrollo integral del altiplano y fortalecimiento de las organiza-
ciones productivas.
2. Poltica de desarrollo de mercados, mayor productividad y competitividad.
A travs de esta poltica la Estrategia dise mecanismos e instrumentos para
aumentar la demanda en el mercado interno y externo.
11 Segn la endar (2003:20) el modelo de primera generacin se desarrollaba en los ministerios

de agricultura y los de segunda generacin en los institutos de investigacin autnomos con
participacin pblica/privada.
Para el mercado interno propona dinamizar las economas de las ciudades

intermedias y lograr una articulacin con las grandes ciudades, evitar la aper-
tura de los mercados internos a productos agrcolas importados, adoptar una
poltica de proteccin al productor. Tambin propona, efectivizar el Decreto
Supremo N 28822 del 2006 de Compro Boliviano estableciendo meca-
nismos para que las organizaciones de productores agropecuarios accedan
al mismo y cubrir con la produccin campesina el 100% de la demanda del
desayuno escolar, lactancia y prenatal.
Para el mercado externo propona i) el aprovechamiento de las ventajas
comerciales otorgadas a Bolivia, ii) eliminar trabas no arancelarias, especfi-
camente las de carcter sanitario, iii) captar mercados de poblaciones fronte-
rizas, cuya poblacin se estimaba en 22 millones de habitantes y, v) identificar
nichos de mercados en pases vecinos, mercados de ultramar. Asimismo la
promocin de las exportaciones para lograr mejores ndices de productividad
y competitividad a travs del fortalecimiento al Servicio de Sanidad Animal
y Vegetal, como una palanca para la comercializacin.
Esta poltica comprenda, a su vez, las siguientes sub polticas: i) acceso al
mercado externo, ii) desarrollo de mercado interno, iii) fortalecimiento del
Sistema de Sanidad Animal e Inocuidad Alimentaria, iv) innovacin y trans-
ferencia tecnolgica, v) desarrollo de los servicios de asistencia tcnica rural,
vi) servicios financieros adecuados y vii) fortalecimiento de las organizaciones
de productores.
Los programas propuestos para la operativizacin de la poltica estaban diri-
gidos a desarrollar los Acuerdos Bolivianos de Competitividad, ABC, como
medio para articular los gobiernos locales, departamentales y nacional con
el sector productivo nacional a fin de lograr el desarrollo productivo.
En esta poltica se puede identificar que la propuesta planteaba explcitamente
que el desarrollo de los mercados generara, como efecto e impacto directo,
el aumento de la productividad y la competitividad de los productos y de las
organizaciones de productores articuladas a los mercados internos y externos.
En este sentido, la poltica rescataba la propuesta del modelo de mercado,
la cual planteaba que a travs del mercado se lograra mejorar los niveles de
productividad y competitividad, sin necesidad de intervencin del Estado, sin
embargo, la Estrategia no identific los mecanismos a travs de los cuales el
mercado aumentara la productividad y la competitividad.
Con relacin a la poltica del mercado de tierras planteada como el mecanis-
mo para mejorar la produccin, productividad, asignacin, redistribucin y
eficiencia en el uso y manejo de este recurso, desde el 2003 se desarrollaron
varias experiencias y estudios en otros pases (Colombia, Ecuador, Mxico y
varios pases de Centro Amrica) que demostraron que la poltica del mercado
de tierras no resolvi los problemas de la tenencia de la tierra ni los niveles de
produccin y productividad. Por el contrario, esta poltica habra ahondado

las diferencias y la exclusin entre los grupos sociales.
3. Polticas de seguridad alimentaria
Esta poltica consideraba que la poblacin nacional alcanzara su seguridad
alimentaria mejorando las condiciones de acceso a los alimentos, apoyando la
inversin y la generacin de empleo. Planteaba que el problema central radi-
caba en la capacidad de acceso, puesto que en muchos casos, sea por los bajos
ingresos o por falta de empleo, la poblacin no acceda a una dieta adecuada.
La poltica estimaba que los ejes indispensables en la formulacin y aplicacin
de la poltica eran la disponibilidad, el acceso, uso y la institucionalidad.
Para el eje de disponibilidad de alimentos propuso: i) fomento a la produc-
cin de rubros agropecuarios de alto nivel nutritivo, ii) promocin e incre-
mento en las inversiones en infraestructura de apoyo a la produccin (riego
y caminos), iii) transferencia de tecnologa y asistencia tcnica, orientada a
mejorar la disponibilidad de alimentos, iv) establecimiento de un marco legal
que favorezca la produccin y consumo de alimentos, v) establecimiento
de polticas que regulen la importacin y las donaciones de alimentos y, vi)
proteccin de la produccin y de los mercados agropecuarios nacionales.
En acceso a los alimentos propuso: i) apoyo a la generacin de ingresos
extraprediales por parte de la poblacin rural, ii) desarrollo de la infraes-
tructura vial, iii) fomento a la creacin de pequeas empresas productivas y
de transformacin, mediante el establecimiento de un sistema de informa-
cin de precios y mercados de productos agropecuarios, iv) fortalecimiento
del sistema financiero, diversificando servicios y tecnologas que incentiven
la transformacin y agregacin de valor a productos agropecuarios y no
agropecuarios y, v) establecimiento de mecanismos de articulacin entre
el sistema de informacin de alerta temprana con los productores de zonas
vulnerables, con el objeto de reducir los efectos climticos adversos.
Para el uso adecuado de los alimentos propuso: i) promocin del consumo
de productos nacionales, ii) establecimiento de una Estrategia Nacional
de Educacin Alimentaria Nutricional en el sistema de educacin formal
y no formal, iii) implementacin de programas educacionales a nivel de
comunidades y familias, iv) desarrollo de investigaciones en alimentacin y
nutricin con visin multidisciplinaria y multisectorial, v) fortalecimiento
de los sistemas de control de la inocuidad y seguridad alimentaria y, vi)
consolidacin del apoyo estatal al desayuno escolar y al seguro materno
infantil (subsidio de lactancia).
En lo institucional propuso: i) mayor coordinacin interministerial en
el fortalecimiento a las instancias de planificacin e informacin, ii) in-
tegracin de la problemtica alimentaria y nutricional en la planificacin
participativa, iii) creacin del Servicio Nacional de Seguridad Alimentaria,
dependiente del maca, que incorpore al Programa de Apoyo a la Seguri-

dad Alimentaria, pasa, al Proyecto de Apoyo Programtico Sectorial a la
Agricultura, apsa, y al Sistema Nacional de Seguimiento a la Seguridad
Alimentaria y Alerta Temprana, sinsaat, iv) fortalecimiento de los proce-
sos de coordinacin entre la sociedad civil y el Estado, v) fortalecimiento
de los niveles de coordinacin con la cooperacin internacional para im-
plementar estas directrices nacionales y, vi) desarrollo e implementacin
de un sistema integral y sostenible de informacin.
4. Poltica de tierras
En esta poltica la Estrategia propona la proteccin jurdica a la propiedad
y posesin legal de la tierra, favorecer el acceso de campesinos e indgenas
sin tierra, o con tierra insuficiente, a propiedades econmicamente viables,
y promover el uso sostenible del recurso.
En este sentido, planteaba actuar en tres mbitos relacionados a la tenencia
de la tierra: i) regularizacin y proteccin adecuada al derecho propietario
sobre la tierra, ii) acceso y uso sostenible de la tierra y iii) enlace del derecho
propietario con la actividad productiva.
5. Oportunidades de ingreso rural no agropecuario
Propona desarrollar y conducir nuevos tipos de emprendimientos en los sec-
tores secundario y terciario de la economa en el mbito rural. En el aspecto
institucional plante la reduccin de los costos de transaccin. Tambin com-
plementaba la propuesta de desarrollo de centros poblados dinmicos, donde
deban desarrollarse los procesos bsicos de transformacin y agregacin de
valor en el sector agropecuario, turismo, industria y transporte.
6. Poltica de infraestructura productiva y de apoyo a la produccin
Propona dotar de infraestructura rural, electrificacin, telecomunicaciones,
mejorar la calidad y cantidad de caminos vecinales y, particularmente, sistemas
de riego, para incrementar la produccin, la productividad y la competitividad
agropecuaria.
Con el objetivo de que la inversin pblica sea eficaz y eficiente, propona la
ejecucin de proyectos a partir de los siguientes criterios:
Zonas vinculadas a las cadenas productivas.
Municipios y regiones con programas de Desarrollo Econmico Local.
Ciudades intermedias y centros poblados dinmicos.
7. Nueva poltica de desarrollo alternativo
Apuntaba a mejorar las condiciones de vida de los agricultores que dejaron
de producir coca. Se pretenda impulsar la diversificacin y consolidacin de
las economas en reas productoras de coca, vinculacin e integracin, acceso
a los servicios sociales, fortalecimiento de los gobiernos locales y completar
la articulacin de tierras productoras de coca en el trpico de Cochabamba,
los Yungas y Norte de La Paz.
Por otro lado, y de manera transversal y complementaria se propusieron las

siguientes polticas:
8. Aprovechamiento y manejo sostenible de la base de recursos naturales
Esta poltica propona fomentar el aprovechamiento, manejo racional y sos-
tenible de los recursos naturales, buscando revertir su acelerado deterioro,
conservando y mejorando la capacidad productiva de los sistemas de produc-
cin agropecuarios.
Tambin: i) promocin de acciones productivas de mejoramiento de la eficien-
cia de los sistemas de produccin y mitigacin de los impactos ambientales
negativos, ii) concertacin con los agentes econmicos asentados en reas de
influencia de las cuencas, iii) acciones de manejo y recuperacin de la base
productiva en coordinacin con prefecturas, municipios y organizaciones de
productores, iv) programas de mitigacin de procesos de degradacin por
efecto de la actividad agropecuaria y forestal; promocin de la agricultura
orgnica o ecolgica mediante el uso y difusin de las prcticas y tecnologa
apropiada, v) incentivo a la produccin forestal certificada y, vi) generacin de
programas de desarrollo limpio y cambio climtico, en el marco del Acuerdo
de Kioto.
9. Educacin tcnica para el desarrollo
La Estrategia propuso identificar caminos alternativos de educacin, capaci-
tacin y formacin profesional tcnica. El sistema educativo deba orientarse
y evolucionar en una direccin de promocin de la innovacin en todos los
procesos productivos, a travs de la investigacin cientfica, la adaptacin de
tecnologas, la adopcin de tcnicas productivas y la aplicacin del conoci-
miento. Para esto, la Estrategia indicaba que se requera de una estructura
flexible que facilite las relaciones horizontales entre el rea formal y alternativa
del sistema educativo, y la integracin vertical entre los diferentes niveles de
certificacin y acreditacin.
10. Poltica de capacitacin empresarial
Propona desarrollar un modelo de produccin agropecuaria que, de manera
holstica, respetando la visin cultural y los saberes locales, genere capacidades
empresariales con una visin de mercado en las cooperativas y asociaciones
de productores, as como en todo campesino, indgena, originario o coloni-
zador. Asimismo, propuso la capacitacin especializada de los productores
para encarar emprendimientos empresariales acordes a las exigencias de
competitividad que demandaba el mercado.
El instrumento para operativizar esta poltica sera el Sistema Nacional
de Capacitacin Empresarial Rural, sincer, que bajo la dependencia del
maca deba articularse con otras entidades como las universidades pblicas
y privadas, institutos superiores, escuelas tcnicas y programas o proyectos
relacionados con capacitacin.
Grfico 2.25
Bolivii: Ruta de desarrollo de la Estrategia de Desarrollo Agropecuario y Rura. ENDAR, 2003-2007
Enfoque de las Enfoque de Modelo de Enfoque de la investigacin Desarrollo local

cadenas de valor clusters insumos de oferta - demanda que viene del
Alto Resultado endodesarrollo
Situacin inicial Objetivo
Enfoque en Enfoque
(diagnstico) propuesto
Polticas la demanda SIBTA modelo Territorial
de tercera
1. Desde comunidades generacin
Problema central: productivas, campesinas, 3. Poltica de
Limitada insercin 4. Poltica Objetivo superior:
colonizadoras, indgenas seguridad
a los mercados de tierras Contribuir a
y originarias alimentaria
internos y externos incrementar el ingre-
so de los productores
agropecuarios, a la
Baja seguridad alimentaria
productividad Fortalecer su Desarrollo Creacin Regularizacin Acceso y Enlace y a la reduccin de la
capacidad de institucional de Superar la Fortalecimiento Promover y Disponibilidad uso derecho
dinmica y y proteccin pobreza rural en un
gestin e las organizacio- exclusin y de la consolidar Acceso sostenible propietario
Perdida de la conformacin adecuada al nuevo marco de
insercin nes de discriminacin educacin mecanismos Uso de la con
capacidad de medianas derecho equidad social y
permanente productores social y tcnica de Institucionalidad tierra actividad
productiva y pequeas propietario cultural
en la campesinos y econmica intercultural participacin productiva
de la tierra empresas sobre la tierra
economa pueblos indgenas
Acceso 7. Nueva Objetivo general:
problemtico a 2. Poltica de desarrollo Mercado de 5. Oportunidades 6. Poltica de poltica de Dotar a todos los
la propiedad de de mercado, mayor tierras de ingreso rural no infraestructura productiva desarrollo productores y actores
la tierra productividad y competitividad agropecuario y de apoyo a la produccin alternativo econmicos rurales
de los medios y
Rezago conocimientos
tecnolgico Mercado Mercado Poltica de Fortalecimiento de Desarrollo Electrificacin Caminos necesarios para que
las organizaciones Riego Telecomunica-
externo interno financiamiento de centros rural vecinales puedan insertarse de
de productores u ciones rurales
Ineficiente rural poblados manera sostenida
organizaciones dinmicos y competitiva en los
articulacin econmicas
a la cadena mercados
campesinas Acciones: i) Infraestructura vial; ii) Electrificacin rural;
produccin-
consumo iii) Incremento de la superficie bajo riego
iv) Universalizacin de las telecomunicaciones Articular los procesos
Acceso al Mercado Externo productivos
Deficiencia agropecuarios y
Desarrollo de Mercado Interno
de la Criterios de priorizacin: 1. Zonas vinculadas a cadenas rurales a la demanda
Fortalecer el Sistema de Sanidad Animal e Inocuidad Alimentaria
intraestructura productivas, 2. Municipios y regiones con programas DEL, de los mercados
Innovacin y Transferencia Tecnolgica
productiva 3. Ciudades intermedias y centros poblados internos y externos
Desarrollo de los Servicios de Asistencia Tcnica Rural
Servicios Financieros Adecuados de manera
Fortalecimiento las Organizaciones de Productores competitiva
Insuficiente
desarrollo de Apoyar las
los servicios estrategias de
financieros 8. Aprovechamiento 9. Educacin 10. Poltica de 11. Enfoque insercin en la
rurales Polticas y manejo sostenible tcnica para capacitacin de gnero actividad econmica
transversales de la base de recursos el desarrollo empresarial para el y de seguridad
naturales desarrollo alimentaria que
Desarticulada desarrollan diversos
gestin pblica estratos campesinos
sectorial Crdito Mecanizacin Desarrollo integral Fortalecimiento y Apoyo a la Programas de Plan de e indgenas
campesino del agro del altiplano promocin de las agroindustria educacin distribucin
org. productivas boliviana nutricional de tierras
Programas Apoyar el mercado
interno de productos
Sistema nacional agropecuarios y
Infraestructura de Formacin tcnica Asistencia tcnica Fondo de servicios sociales
Transferencia de capacitacin
apoyo a la agroempresarial y para pequeos saneamiento
de tecnologa empresrial
produccin y comercial productores de tierras
comercializacin (SINCER)
Identificar nuevos
actores comerciales
internacionales y
consolidar los
existentes
195
Fuente: Elaboracin propia en base a la ENDAR

11. Enfoque de gnero para el desarrollo

En este enfoque la Estrategia propona: i) promover el desarrollo econmico
y social con equidad de gnero e igualdad de oportunidades para hombres
y mujeres, ii) mejorar la posicin de las mujeres campesinas, indgenas y
originarias para que su contribucin laboral, sus derechos ciudadanos y sus
potencialidades sean valoradas y reconocidas en los procesos productivos
y de gestin del desarrollo rural integral, iii) profundizacin del enfoque
intercultural, multilinge y de gnero en la educacin formal y no formal y,
iv) generacin de condiciones especficas para que las mujeres accedan a tec-
nologa, informacin, servicios financieros, asistencia tcnica y capacitacin.
Todo ello en un contexto de equidad.
Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal, prrayf (2008-2012)
En las elecciones presidenciales del 2006 gan el partido Movimiento al Socialis-

mo, mas, con su candidato Evo Morales. Esa circunstancia se puede identificar
como el tercer momento histrico importante en la historia nacional de la planifi-
cacin. Como se mencion anteriormente, el primer perodo va desde la Reforma
Agraria de 1953 hasta 1984, fecha en que la promulgacin del Decreto Supremo
N 21060 marca la implementacin del modelo neoliberal de libre mercado. El
segundo momento va desde 1984 hasta el 2006.
En el marco del Plan Nacional de Desarrollo (2008-2012) se elabor el Plan
de la Revolucin Agraria, Rural y Forestal, prrayf. El pnd se caracteriz por
plantear la implementacin de cambios estructurales y profundos en la sociedad
y la economa bolivianas.
Un aspecto que caracteriz al prrayf fue que no planteaba encarar reformas
sino desarrollar tres revoluciones: i) la agraria, ii) la rural y, iii) la forestal. Para
desarrollar estas tres revoluciones se plantearon siete polticas con las cuales se
buscaba generar estos cambios estructurales. En la construccin de su ruta de
desarrollo, el Plan rescat tres sectores del pnd (ver Grfico 2.26): i) el sector del
desarrollo agropecuario, ii) el sector de los recursos ambientales y, iii) el sector
de desarrollo agropecuario y recursos ambientales. En conjunto, los tres sectores
conforman el marco de construccin de las tres revoluciones.
A continuacin se describen las polticas, estrategias y programas del prrayf del
mdrayma, que establecan las principales orientaciones de la intervencin. Por otra
parte, el Grfico 2.27, esquematiza las revoluciones, polticas y programas propuestos,
que muestra la articulacin y relacin de los programas desarrollados y propuestos.
La descripcin de las polticas presentadas en el Grfico 2.27, se analizan a
continuacin con una introduccin a los programas y sus principales componentes.
Las polticas y programas propuestos, segn el Plan, estaban articuladas entre s
y no podan entenderse como programas aislados.
Grfico 2.26
Sector del PND que orientan el PRRAyF 2008-2012
Sectores del PND Revoluciones Polticas
Poltica 1
Agraria
Poltica 2
Sector de Desarrollo
Agropecuario Rural Poltica 3
Poltica 4
Poltica 5
Sector de recursos Forestal
ambientales Poltica 6
Sectores de
desarrollo agropecuario Poltica 7
de recursos ambientales
Fuente: Elaboracin propia en base al PRRAyF
Grfico 2.27
Polticas y programas del PRRAyF (2008-2012)
polticas y programas Complejos productivos territoriales

Desarrollo integral con coca
Derecho humano a la
Revolucin Agraria alimentacin
Transformacin de la estructura de Produccin de sembrar Desarrollo
tenencia y acceso a la tierra y bosques alimentos productivo rural
Revolucin Rural
criar empoderar
Transformacin de los patrones
productivos y alimentarios
iniaf
Apoyo a la produccin y transformacin
de los recursos naturales renovables conservar sustentar
Dinamizacin y restitucin integral
de capacidades productivas Conservacin de Aprovechamiento
la naturaleza y la recrear sustentables de los
Revolucin Forestal calidad ambiental recursos naturales
Aprovechamiento sustentable de Empresas sociales pblicas
los recursos naturales renovables alimentarias y de productos estratgicos
e industrializacin de la coca
Consolidacin de la gestin ambiental y
conservacin de los bosques y la
biodiversidad Plan Nacional de Saneamiento de la Propiedad Agraria
Plan Nacional de Distribucin de Tierras y
Asentamientos Humanos
polticas
programas
Fuente: PRRAyF (2008-2012)
Para la Revolucin Agraria el Plan estableci una poltica orientada a:
Transformacin de la estructura de tenencia y acceso a la tierra y bosques
Con esta poltica se buscaba avanzar hacia la seguridad y soberana alimentaria

del pas, a travs de la eliminacin del latifundio, la recuperacin de tierras
fiscales para la Nacin, as como la distribucin y redistribucin de tierras.
Para lograr este objetivo, propuso la implementacin de dos planes: i) el Plan
Nacional de Saneamiento y Titulacin de la Propiedad Agraria y, ii) el Plan
Nacional de Distribucin de Tierras y Asentamientos Humanos. En este sen-
tido, la tierra, su tenencia, acceso y distribucin fue el factor sobre el cual se
asent el Plan en la construccin de la ruta de desarrollo. En noviembre del
2006, se da el primer paso de esta propuesta, con la promulgacin de la Ley N
3545 de Reconduccin de la Reforma Agraria, cuyo objetivo es el de incorporar
modificaciones a la Ley N 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, de
18 de octubre de 1996.
Uno de los aspectos centrales de la nueva ley es la prohibicin del latifundio,
tanto as que en el marco de estas modificaciones se realiz un referndum na-
cional el 2008, con el cual se estableci en 5 000 hectreas el tamao mximo de
la propiedad. Pero esta superficie mxima se fij solamente para la constitucin
de nuevos latifundios, respetando y consolidando los anteriores a esta Ley. Por
otra parte, a pesar de estos cambios propuestos en el Plan, el enfoque continua-
ba centrado en el tema de tierra y no en un enfoque integral, deficiencia que se
arrastra desde la Reforma Agraria del 53.
La Revolucin Rural, por su parte, apuntaba a ampliar la contribucin
de la produccin agropecuaria y forestal a los medios de vida de la poblacin y al
desarrollo del pas. En el marco de esta revolucin se propusieron las siguientes
tres polticas:
Transformacin de los patrones productivos y alimentarios
Esta poltica busc contribuir a fortalecer la seguridad y soberana alimentaria,

desarrollando integralmente la produccin alimentaria y el desarrollo productivo
rural. Para lograr este objetivo propuso implementar el programa SEMBRAR,
enfocado en el principio del derecho humano a la alimentacin y la creacin de
los consejos de alimentacin (conan, codan y COMAN) en cada uno de los
niveles autonmicos (nacional, departamental y municipal). Por otra parte, pro-
puso tambin establecer los programas criar y empoderar: el primero para
fortalecer la produccin de alimentos para el consumo familiar, el desarrollo
de emprendimientos comunitarios alimentarios y la agricultura periurbana. El
segundopara el apoyo integral a iniciativas productivas rurales, la tecnificacin

para el desarrollo y transformacin productiva, la implementacin del seguro agr-
cola, la promocin de la produccin agroecolgica (Ley N 3525 de Regulacin y
Promocin de la Produccin Agropecuaria y Forestal No Maderable Ecolgica,
de 21 de noviembre de 2006) y la construccin de poder autogestionario. En esta
segunda poltica, se observa que la ruta de desarrollo apuntaba a la seguridad y
soberana alimentaria, basada en la tecnificacin, los emprendimientos comuni-
tarios y la participacin de los pequeos productores.
Apoyo a la produccin y transformacin de los recursos naturales re-

novables de los patrones productivos y alimentarios
Esta poltica planteaba claramente dos lneas estratgicas: la primera de cons-

truccin de empresas sociales pblicas de productos alimentarios y de gestin
de productos estratgicos, y la segunda de impulso a la industrializacin de la
hoja de coca. Esta poltica marca la diferencia del plan con los anteriores pla-
nes y estrategias, ya que es la primera vez que se propone, como estrategia, la
industrializacin de la hoja de coca, en lugar de la reduccin de la superficie
cultivada de coca.
El otro aspecto que destac en esta poltica fue la creacin del Programa
recrear (Reconduccin del Rol del Estado en Empresas Alimentarias y Rura-
les), que puso nuevamente en discusin el rol del Estado. En trminos tericos,
el Plan argument por dejar de lado todo lo que se estaba haciendo en el marco
de la teora neoliberal y volver a las propuestas de la teora estructuralista y
neomarxista, en relacin a la participacin activa del Estado. En este sentido, la
construccin de la ruta de desarrollo apuntaba y al rescate del rol de presencia
activa del Estado empresario.
Dinamizacin y restitucin integral de capacidades productivas terri-

toriales
Esta poltica apuntaba a construir el desarrollo productivo territorial, resca-

tando as el enfoque del desarrollo territorial. En el caso de la coca, adems
del enfoque de desarrollo territorial, tambin enfatizaba la visin integral y
sustentable de las zonas productoras de coca. La propuesta de la construccin
de los complejos productivos territoriales integrales, de manera implcita, res-
cataba la propuesta del modelo de desarrollo de impacto urbano industrial o
del de la localizacin.
La Revolucin Forestal tena el objetivo de impulsar la gestin sustentable
de los recursos naturales, para lo que propuso las siguientes dos polticas:
Proteccin, manejo y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad
Esta poltica, como estrategia macro, planteaba el aprovechamiento sustentable de

los recursos naturales, proponiendo como instrumento y mecanismo el Programa
sustentar para la aplicacin y desarrollo del biocomercio sostenible, el mane-
jo forestal comunitario, la forestacin y reforestacin, el desarrollo de servicios
ambientales, y el aprovechamiento y manejo sostenible de suelos.
Gestin ambiental y de riesgos: equilibrio entre las necesidades de

desarrollo y conservacin del medio ambiente
Esta poltica propona como estrategia conservar la naturaleza y la calidad am-

biental. Con este objetivo propuso establecer el Programa conservar para el
ajuste y complementacin del marco normativo y poltico para la conservacin de
la naturaleza y la calidad ambiental, la gestin de la biodiversidad y los recursos
forestales; el aprovechamiento y manejo integral del suelo; la gestin del medio
ambiente, y el desarrollo de mecanismos de gestin institucional.
A pesar que las anteriores dos polticas se encontraban en el marco de la
Revolucin Forestal, es necesario destacar que los programas y las estrategias
propuestas abarcaban no slo el recurso forestal sino tambin los otros recursos
naturales. Entonces y como se ver ms adelante en la revisin de las ltimas
leyes promulgadas en esta poltica se plasm una verdadera revolucin. Es
decir, a su luz se puede advertir el contexto y el alcance de la discusin plan-
teada por la propuesta del Vivir Bien: en el cambio de paradigma, el cuestiona-
miento a la relacin del ser humano con la naturaleza. En trminos concretos,
la propuesta de construir una ruta de desarrollo, se resumi en el manejo y la
relacin del ser humano con la naturaleza y los recursos naturales, la cual se
la plante totalmenteopuesta a la que se haba implementado hasta entonces:
se concibi a esta relacincomo armnica y de equilibrio con la naturaleza,
evitando la explotacin y el anlisis econmico de eficiencia y rentabilidad de
Fortalecimiento de la institucionalidad estratgica
Finalmente, esta poltica del Plan articul a los dos sectores: el agropecuario y
el de los recursos naturales. Plante la creacin de las Unidades de Desarrollo
Integral, udi, con la tarea de implementar los programas en el mbito regional,
por un lado, y por otro el fortalecimiento y el nuevo rol del iniaf, inra, sernap
y senasag para el logro de los objetivos planteados y la implementacin de las
polticas.
Grfico 2.28
Ruta de desarrollo del Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal 2008-2012
Modelo de Modelo de
Teora Teora neomarxista Teoras Modelo de la expansin de la insumos de alto
estructuralista Colonialismo interno Alternativas conservacin frontera resultado
(relatorio de Uppsala)
Agroecologa Saberes locales

y culturales
Desarrollo integral:
Pasar de un enfoque Un enfoque integral y aprovechamiento de recursos Objetivos
forestales, biodiversidad y otras nfasis en propuestos
Situacin inicial agrario y desarrollo sustentable organizaciones
(diagnstico) actividades no agropecuarias Alta participacin
territoriales social
comunales
Sectores Revolu- Polticas Estrategias Programas Componentes

El modelo de del PND ciones
desarrollo rural A. Dotacin colectiva a comunidades de Revolucin agraria:
esta en crisis 1.1. Eliminar el latifundio 1.1.1. Implementacin del
Plan Nacional de nuevos asentamientos humanos Avanzar hacia la
y recuperar tierras seguridad y
1. Transformacin de Saneamiento y Titulacin B. Consolidacin de los derechos
fiscales para la nacin soberana
la estructura de de la Propiedad Agraria territoriales indgenas en TCOs
tenencia y acceso a de tierras bajas y tierras altas alimentaria
Agraria
Se ha agravado la la tierra y bosques 1.2. Distribuir y Reagrupamiento de tierras en minifundio del pas
incidencia de la redistribuir tierras 1.2.1. Implementacin del C. Consolidacin de tierras productivas
pobreza Plan Nacional de
Distribucin de Tierras y
Asentamiento Humanos CONAN, CODAN y COMAN Revolucin Rural:
2.1. Construir Seguridad Ampliar la
y Soberana Alimentaria contribucin de la
Se han Sector de
Desarrollo 2. Transformacin de 2.1.1. SEMBRAR el produccin
aumentado las A. Fortalecimiento de la produccin de agropecuaria y
Agropecuario los patrones 2.2. Desarrollar derecho humano a la alimentos para el consumo familiar.
desigualdades integralmente la forestal a los medios
productivos y Alimentacin B. Desarrollo de emprendimientos
sociales en el Produccin Alimentaria de vida de la
alimentarios comunitarios alimentarios.
campo
y el Desarrollo poblacin y al
2.2.1. CRIAR C. Desarrollo de la agricultura periurbana desarrollo del pas
Productivo Rural
Concentrar la riqueza
en pequeos grupos A. Apoyo integral a iniciativas productivas
2.2.2. EMPODERAR rurales.
de eltes agrarias
B. Tecnificacinn para el desarrollo y
Programas transformacin productiva
Rural intersectoriales C. Formacin del seguro agrcola.
Degradacin 3.1. Construir empresas
de bosques sociales pblicas de D. Promocin de la produccin
productos alimentarios agroecolgica (ley 3525).
Desnutricin cero E. Construccin de poder autogestionario
y de gestin de
Uso inapropiado de productos estratgicos
prcticas y tecnologas Comunidades A. 1er. nivel:
de produccin 3. Apoyo a la en accin Alianza
Empresas
produccin y con los EMAPA
pblicas
transformacin de 3.1.1. RECREAR productores Empresa del azcar
estratgicas
Degradacin de suelos, los recursos (reconduccin del rol del Empresa forestal
deforestacin y deterioro naturales Estado en empresas Empresa del lagarto
de las cuencas renovables alimentarias y rurales) B. 2do. nivel:
Empresas mixtas
La inversin pblica
concentrada en regiones CIDIC: centro de investigacin y Modelo de la
ms desarrolladas 3.2. Impulsar la desarrollo integral de la coca revolucin
industrializacin 3.2.1. Investigacin verde
de la hoja de coca cientfica,
industrializacin y A. Produccin agroecolgica de la hoja
Se ha favorecido sistemas
comercializacin de coca.
privados de transferencia
de coca B. Desarrollo de mercados para productos
tecnolgica
derivados de la industrializacin de la coca
C. Elaboracin de polticas, estratgicas y
normas para la industrializacin de la coca
D. Investigacin e industrializacin
de la hoja de cocaa
201
Ruta de la Revolucin rural, Agraria y Forestal 2008-2012 (continuacin)
202
Modelo de impacto
Enfoque Complejos urbano industrial o de la
territorial productivos localizacin
Sectores Revoluciones Polticas Estrategias Programas Componentes Objetivos

del PND propuestos
4.1.Construir el 4.1.1. Desarrollo de

desarrollo productivo complejos A. Desarrollo econmico
4. Dinamizacin y territorial productivos B. Recursos naturales y medio ambiente
Rural restitucin integral territoriales integrales C. Desarrollo social
de capacidades D. Desarrollo institucional
productivas territoriales 4.2. Desarrollar de
formar integral y 4.2.1. Implementacin
sustentable las zonas del plan nacional de
productoras de coca desarrollo integral A. Desarrollo del bio comercio sostenible
con coca B. Manejo forestal comunitario
C. Forestacin y reforestacin
5. Proteccin, manejo y 5.1. Aprovechamiento D. Desarrollo de servicios ambientales
aprovechamiento sustentable de los E. Aprovechamiento y manejo sostenible
sustentable de la recursos naturales 5.1.1. SUSTENTAR de suelos Revolucin forestal:
biodiversidad Impulsar la gestin
sustentable de los
6.1. Conservar la recursos naturales
naturaleza y la calidad A. Ajuste y complementacin del marco
Sector de 6. Gestin ambiental y ambiental normativo y poltico para la conserva-
recursos de riesgos: equilibrio 6.1.1. CONSERVAR cin de la naturaleza y la calidad
ambientales Forestal entre las necesidades ambiental.
de desarrollo y B. Gestin de la biodiversidad y los
conservacin del medio Institucionalidad recursos forestales
ambiente estratgica C. Aprovechamiento y manejo integral del
suelo
D. Gestin del medio ambiente
E. Desarrollo de mecanismos de gestin
Sectores de institucional
desarrollo 1. Unidades
agropecuario de desconcentradas para la 1. CRIAR
recursos ejecucin de programas 2. EMPODERAR Realizar transferencias UDIs: Unidades de
ambientales 7. Fortalecimiento de y proyectos 3. DICOCA directas de recursos a las Desarrollo Integral,
la institucionalidad 4. SUSTENTAR org. territoriales y implementan los programas
estratgica econmicas en el mbito regional
2. INIAF
3. INRA Poltica Nacional de Seguridad

Poltica Nacional Forestal
y Soberana Alimentaria
4. SERNAP
Polticas
Estratgicas Poltica Nacional de Agricultura
Poltica Nacional para el
5. SENASAG Familiar Campesina, Indgena
Aprovechamiento y Manejo
y Originaria
de Suelos
Ajuste de la normativa agraria Desarrollo del marco legal de la coca Poltica Nacional de Tierras
Adecuacin y complementacin del marco

Marco Legal y Ajuste de la normativa forestal
jurdico para la gestin ambiental
Polticas
Regulaciones para el manejo
sustentable de la agricultura Ajuste y complementacin de la normativa
sobre biodiversidad
Fuente: Elaboracin propia en base al PRRAyF

3.2. Promulgacin de leyes sobre desarrollo agropecuario y recursos

naturales entre 2011 y 2013
El prrayf finaliz el 2011, y hasta el 2013 hubo intentos de presentacin de

propuestas de planes, como el denominado Plan de Desarrollo Integral de Todos
Para Todos, que abarcaba el perodo 2010-2015, el cual no prosper. En enero
de 2013, el presidente Morales present una propuesta general de 13 pilares para
trabajar el nuevo plan o estrategia de la Bolivia digna y soberana y la Agenda
Patritica 2025. Al margen de esos intentos, la situacin actual (al 2013) es que
no hay un Plan Nacional de Desarrollo y tampoco un plan sectorial en vigencia.
Entre 2012 y 2013 el Gobierno opt por la promulgacin de leyes, como
mecanismo para ordenar y planificar el desarrollo del sector agropecuario y de los
recursos naturales. A partir del 2011, se han promulgado tres leyes muy relacio-
nadas con el sector, que marcan y orientan los lineamientos y la posicin poltica
del Gobierno sobre el desarrollo agropecuario y rural.
Por su importancia y relevancia y no por la fecha de su promulgacin, la primera
es la Ley N 300 de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, de octubre
de 2012. Su relevancia est en que busca orientar las leyes especficas, polticas, normas,
estrategias, planes, programas y proyectos del Estado Plurinacional de Bolivia a travs
del desarrollo integral en armona y equilibrio con la Madre Tierra. La estructura
de esta ley muestra que est orientada a sentar las bases conceptuales y tericas del
marco sobre el cual se deben desarrollar todas las polticas, estrategias y programas.
En este sentido, establece los principios, las definiciones y los valores para el
Vivir Bien como horizonte alternativo al capitalismo; tambin instaura los derechos
de la Madre Tierra y obligaciones del Estado y la sociedad; explicita qu se entiende
por desarrollo integral; enfatiza el tema de la alimentacin. Del mismo modo, se
puede inferir o entender, un fuerte acento en la definicin y delimitacin de los prin-
cipios y bases para construir y establecer sistemas de produccin alternativos como
respuesta al actual modelo de produccin basado en los monocultivos, transgnicos
y contaminacin. En este sentido, esta ley se constituye en el referente principal para
el desarrollo de proyectos o programas a ser implementados en todos los sectores.
En resumen, se puede afirmar que esta Ley es el pedestal sobre el cual se
deberan asentar las otras dos leyes y cualquier otra ley, plan y estrategia a ser
desarrollada en el futuro.
La segunda ley en importancia es la Ley N 144 de la Revolucin Productiva
Comunitaria y Agropecuaria, de junio de 2011. Lo ms destacable de esta Ley es
que propone las siguientes 17 polticas explcitas y 2 implcitas:
1. Fortalecimiento de la base productiva: suelo, agua, semillas y recursos genticos.

2. Conservacin de reas para la produccin.
3. Proteccin de recursos genticos naturales.
4. Fomento a la produccin.
5. Acopio y reserva.
6. Transformacin y fomento a la industrializacin.
7. Intercambio equitativo y comercializacin.
8. Promocin del consumo nacional.
9. Investigacin, innovacin y saberes ancestrales.
10. Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria (implcita).
11. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria.
12. Gestin de riesgos.
13. Atencin de emergencias alimentarias.
14. Garanta de provisin de alimentos a la poblacin.
15. Garanta de una alimentacin y estado nutricional adecuados.
16. Gestin territorial indgena originario campesino.
17. Creacin de institutos tcnicos agropecuarios (implcita).
18. Seguro Agrario Universal (Captulo ii).
19. Transferencias (Ttulo iii, Captulo i, Art. 50).
Asimismo, crea la Organizacin Econmica Comunitaria, oecom, y tres

empresas estratgicas: la Empresa Estratgica de Apoyo a la Produccin de
Semillas, la Empresa de Produccin de Abonos y Fertilizantes y una Sociedad
de Economa Mixta s.a.m. para conformar la Empresa Gran Nacional de Pro-
duccin de Alimentos; tambin menciona la Empresa de Apoyo a la Produccin
de Alimentos, emapa, que fue creada en el marco del prrayf. La relevancia de
esta ley es que su promulgacin marca una nueva agenda de actividades para el
mdryt, estableciendo que los programas y proyectos que se desarrollaban en el
prrayf se articulen a esta nueva ley. La ruta que seala esta ley est en relacin
estrecha con el manejo y conservacin de los recursos naturales.
La creacin de las oecom puso en tela de juicio la viabilidad y existencia de las
Organizaciones Econmicas Campesinas, oeca, como organizaciones antagnicas
a la nueva estructura econmica asignada a las comunidades. Por la importancia de
este tema, hubo una negociacin y debate entre el Gobierno y las organizaciones
de productores, y en enero del 2013 se promulg la Ley N 338 de las oeca y
oecom para la Integracin de la Agricultura Familiar Sustentable y la Soberana
Alimentaria, que busca armonizar el desarrollo de ambas organizaciones.
Finalmente, la tercera ley, promulgada en enero del 2013, es la Ley N 337
de Apoyo a la Produccin de Alimentos y Restitucin de Bosques. Esta Ley, que
en el fondo contradice los principios, valores y bases establecidas en la Ley de la
Madre Tierra, se la puede percibir como un perdonazo a los infractores ante
la debilidad institucional y falta de atencin oportuna de la autoridad de bos-
ques. Pero no slo es una amnista, sino ms bien un retroceso en las propuestas
conceptuales y la tendencia que se busca con las anteriores leyes, acercndose al
modelo de la expansin de la frontera agrcola y al incremento de la produccin
va aumento del volumen de produccin.
Grfico 2.29
Leyes promulgadas en las gestiones 2011 y 2013
Estructura institucional Marco Institucional sobre CC

Busca orientar las leyes
especficas, polticas, normas Consejo Plurinacional,
Ley de la Madre Tierra estrategias, planes, programas y
y Desarrollo Integral contara con una Autoridad Plurinacional de la
proyectos del Estado Secretaria Tcnica, Madre Tierra. Bajo tuicin del
para Vivir Bien Plurinacional de Bolivia para el
Ley N 300 de octubre ejercida por el Ministerio Ministerio de Medio Ambiente
Vivir Bien a travs del desarrollo de Planificacin del y Aguas
2012 integral en armona y equilibrio Desarrollo
con la Madre Tierra
Polticas Estructura institucional
1. Fortalecimiento de la base productiva: Suelo, Agua, Semillas y Recur- Art. 36: Organizacin Econmica Comunitaria OECOM
sos genticos Art. 37: Consejos Econmicos Productivos
2. Conservacin de reas para la produccin Consejo Plurinacional Econmico Productivo COPEP
3. Proteccin de recursos genticos naturales Consejos departamentales Econmicos Productivos CODEP
4. Fomento a la produccin Consejos Provinciales Econmicos Productivos COPREP
5. Acopio, reserva Consejos Municipales Econmicos Productivos COMEP
6. Transformacin y fomento a la industrializacin Art. 39: Empresa Estratgica de Apoyo a la Produccin de
7. Intercambio equitativo y comercializacin Semillas
8. Promocin del consumo nacional Art. 40: Empresa de Produccin de Abonos y Fertilizantes
9. Investgiacin, innovacin y saberes ancestrales Art. 41: Empresa de apoyo a la produccin de Alimentos
Ley de Revolucin 10. Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria
Productiva EMAPA. Constituir una Sociedad de Economa Mixta SAM
11. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria para conformar la Empresa Gran Nacional de Produccin de
Agropecuaria 12. Gestin de riesgos
Ley N 144, de Alimentos
13. Atencin de emergencias alimentarias Art. 42: INE
junio 2011 14. Garanta de provisin de alimentos a la poblacin Art. 43: Observatorio Agroambiental y Productivo
15. Garanta de una alimentacin y estado nutricional adecuados Art. 45: Sistema de Apoyo Tcnico a las organizaciones
16. Gestin territorial indgena originario campesino sociales
17. Creacin de institutos tcnicos agropecuarios
18. Seguro Agrario Universal (Captulo 2do.)

Incluye 19. Transferencias (Ttulo III, Cap. 1, Art. 50)
Programas Componentes
Ley de Apoyo a la
Produccin de
Alimentos y
Restitucin de MDRyT
Bosques Programa de Produccin A. Produccin de alimentos
Ley N 337 de enero de Alimentos y Restitucin B. Restitucin de reas de bosque A cargo de EMAPA
2013 de Bosques afectadas
ABT
1. Erradicacin de la extrema pobreza

2. Socializacin y democratizacin de los servicios bsicos con soberana para Vivir bien
3. Salud, educacin y deporte para la formacin de un ser humano integro
13 Pilares de la Bolivia 4. Soberana cientfica y tecnolgico con identidad propia
digna y soberana; 5. Soberana comunitaria financiera, sin servilismo al capitalismo financiero
Agenda Patritica 6. Soberana Productiva con diversificacin y desarrollo integral, sin la dictadura del mercado capitalista
2025 7. Soberana sobre los recursos naturales, con nacionalizacin, industrializacin y comercializacin en armona y equili-
brio con la Madre Tierra
8. Soberana alimentaria a travs de la construccin del saber alimentarse para el Vivir Bien
9. Soberana ambiental con desarrollo integral respetando los derechos de la Madre Tierra
10. Integracin complementaria de los pueblos con soberana
11. Soberana de la transparencia en la gestin pblica bajo los principios de no mentir, no robar y no ser flojo
12. Disfrute y felicidad plena de fiestas y el medio ambiente
13. Reencuentro soberano con el mar
205

3.3. Comentarios finales sobre las rutas de desarrollo
La construccin de la ruta de desarrollo ha estado caracterizada por los siguientes

aspectos:
En una primera etapa, en las estrategias y planes pipegrn (1955); pndes

(1962-1971); esedn (1971-1991) y pqa (1976-80), se construyeron pro-
puestas de rutas de desarrollo diferenciadas por regiones. A partir del Plan
de Rehabilitacin (1984-87) hasta el prrayf (2008-2012), el nfasis ha estado
centrado en la construccin de polticas de desarrollo agropecuario de carcter
general, perdiendo de esta manera la visin y la construccin de una ruta de
desarrollo especfica en funcin de las caractersticas regionales.
El trminos tericos, la construccin de una ruta de desarrollo agrope-
cuario basado en el crecimiento de la productividad ha estado presente en
las estrategias y planes, desde el Plan de Rehabilitacin (1984-87) hasta el
prrayf (2008-2012), pero las acciones se centraron en el crecimiento de la
produccin, con base en el modelo de la frontera agrcola, especialmente.
Este aspecto ha impedido el desarrollo de los factores dirigidos a fortalecer
las dinmicas y elementos ligados al crecimiento de la productividad.
Las rutas de desarrollo propuestas para el crecimiento y desarrollo agrope-
cuario se han apoyado en el desarrollo y fortalecimiento de programas, que
enfatizaban el crecimiento de la produccin, propiciando as la vigencia y
continuidad de la teora de la modernizacin y la implementacin del modelo
basado en la ampliacin de la frontera agrcola.
A lo largo del perodo estudiado, Bolivia no ha logrado construir una ruta
de desarrollo que articule la teora y la prctica, ya que por una parte se
proponan estrategias y planes de desarrollo regionales, pero en los hechos
slo se fortaleci el desarrollo de una regin. Por otra parte, el desarrollo
de polticas de carcter global ha impedido que las mismas respondan a las
especificidades y particularidades de cada una de las regiones, promoviendo
de esta manera rutas de desarrollo que han generado diferencias regionales
muy marcadas.
De manera general, se puede afirmar que en la construccin de todas las
estrategias y planes, han estado presentes y se han incorporado, de manera
explcita e implcita, las propuestas de las corrientes tericas, enfoques y
modelos de desarrollo vigentes en el mundo y Latinoamrica al momento
de su elaboracin. En este sentido, se puede concluir que los marcos teri-
cos y conceptuales han respondido e incorporado las propuestas tericas y
marcos conceptuales vigentes, los que contaban con el apoyo y respaldo de
los organismos bilaterales, multilaterales y los programas de la cooperacin
internacional.
De manera especfica, se puede afirmar que de todas las corrientes tericas

analizadas, las que han tenido mayor presencia y peso en la elaboracin y
estructura de las estrategias y planes de desarrollo han sido:
La corriente de la teora de la modernizacin, en la que los elementos
propuestos como el cierre de la brecha entre tradicin y modernizacin,
la difusin de capital y tecnologa, la industrializacin como elemento del
desarrollo, el papel del Estado en la planificacin y como generador del
desarrollo, y la defensa del endeudamiento ante la falta de ahorro interno
y como medio de inversin, se han mantenido explcita e implcitamente
en todas las estrategias y planes, desde el pipegrn de 1955 hasta el pnrd
de 1984-1987. En 1985 se incorporan las propuestas de la corriente terica
del neoliberalismo que marcan un cambio radical pero dentro del cual an
se mantienen, hasta el 2005, algunos elementos que muestran su peso e
importancia en la construccin de las estructuras de desarrollo. A partir del
2006 hasta el 2013, el crecimiento de las reservas internacionales, producto
de los precios favorables para las materias primas, ha permitido que el Estado
boliviano, por primera vez en su historia, cuente con los ahorros que le per-
miten realizar inversiones para el desarrollo y no acudir al endeudamiento.
La corriente de la teora estructuralista del desarrollo, que ha marcado
un hito importante en la planificacin, especialmente por la utilizacin de
la metodologa histrico estructuralista para la elaboracin de los diagns-
ticos y propuestas del pndes, 1962-1971 y la esedn, 1971-1991. Esta
teora ha llevado a la construccin de propuestas que buscaban cambios
en las estructuras socio-econmicas construidas histricamente en Bolivia,
as como el diseo de una ruta de desarrollo cuyo nfasis se basaba en la
industrializacin y la sustitucin de importaciones, y no as en el fortale-
cimiento sectorial, como fundamento y condicin bsica para el desarrollo
industrial. En el perodo 2006-2013, varios elementos de esta teora vuel-
ven a ser rescatados y aplicados, como, por ejemplo, el rol protagnico
del Estado en la planificacin y el desarrollo de empresas estatales.
La expansin de la produccin a partir de actividades que utilizan los
recursos naturales y la tecnologa, muestra que la economa boliviana en
los trminos de la teora estructuralista, ha tenido un crecimiento, lo que
no implica que se haya generado un desarrollo, aspecto que se encuentra
en debate bajo la propuesta del Vivir Bien.
Los debates sobre la descampesinizacin, campesinizacin y recampesini-
zacin, propios de la corriente terica del neomarxismo, an se encuentran
vigentes en el pnd 2007-2012 y el prrayf 2008-2012, entrecruzadas con
la temtica etnocultural de los pueblos indgenas y originarios.
La corriente neoliberal, que entra en vigencia a partir de 1985, tiene una
influencia determinante, especialmente en la edes (1989-2000), la cual
plantea explcitamente que su estrategia se basa en el modelo neoliberal.

Por lo tanto, sus propuestas y acciones responden, de manera categrica,
a los elementos centrales de esta corriente terica, la misma que a partir
del pndar (1999-2002) hasta la endar (2003-2007), mantiene muchos
de sus elementos tericos centrales, combinados con ciertos elementos de
la teora alternativa del desarrollo.
La corriente de la teora alternativa tiene una caracterstica muy particu-
lar: la propuesta de las diferentes teoras que se van gestando misma su
interior se presentan en las estrategias y planes de manera combinada con
el enfoque neoliberal. Las que ms destacan son las relacionadas con el
desarrollo sostenible y humano, as como los enfoques del desarrollo local,
territorial y de cadenas; estos ltimos presentes de manera muy clara en
la propuesta de la endar (2003-2007).
Las teoras, en su conjunto, no estn libres de juicios de valor, y a pesar de
su carcter cientfico, en cada una de ellas late una determinada ideologa.
A pesar de las distintas teoras que se han ido sucediendo en el tiempo, el
problema del subdesarrollo sigue sin resolverse, lo cual pone de manifiesto
el escaso xito de las polticas de desarrollo en su conjunto. Esto lleva a
considerar la importancia de seguir trabajando en la bsqueda de la solu-
cin al problema global del subdesarrollo, ya que no es posible elaborar
una teora econmica, universalmente vlida, porque la realidad social y
econmica vara con el tiempo y de un lugar a otro.
Con relacin a los modelos basados en la fuente de crecimiento, se puede
concluir lo siguiente:
Modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos. Es el que
se ha mantenido presente a lo largo de los ltimos sesenta aos. El sustento
del crecimiento y desarrollo agropecuario boliviano est basado en este
modelo a travs de la ampliacin de la frontera agrcola y la explotacin
de los recursos naturales.
El modelo de insumos de altos resultados. Ms conocido como la Re-
volucin Verde, ha estado vigente con mayor fuerza a partir de los finales
de la dcada de los sesenta, y de manera conjunta con el modelo de la
frontera, especialmente en la zona oriental y poco en los valles. Por las
caractersticas econmicas y de tenencia de la tierra de la poblacin del
altiplano, este modelo no ha logrado establecerse, pero en los ltimos aos
est siendo incorporado a travs de la produccin de la papa y la quinua.
El modelo de impacto urbano industrial. Promovido e implementado por
la Corporacin Boliviana de Fomento, cbf, ha tenido su mayor impacto
en el sector agroindustrial, especialmente en el caso del azcar y del arroz,
generando el surgimiento de ciudades intermedias importantes como
Montero y Warnes (en el departamento de Santa Cruz y articuladas con
la ciudad de Santa Cruz), con una fuerte dinmica econmica que cubre
la demanda del mercado nacional.
Los modelos que han tenido muy poco efecto e impacto en el sector
agropecuario han sido el modelo de conservacin, el de la difusin y
el de la innovacin inducida. Se puede afirmar que el escaso xito de la
implementacin de estos modelos se refleja en la baja productividad y el
atraso tecnolgico de la agricultura.
En el marco de la Nueva Revolucin Agrcola y las leyes bolivianas de
respeto y desarrollo productivo en equilibrio con la Madre Tierra, los
modelos de la conservacin y de desarrollo sostenible cobran relevancia
para el desarrollo de las futuras estrategias y planes.
Con relacin a los programas de desarrollo, se puede apreciar que su in-
corporacin no ha estado en relacin y correspondencia con su pertinencia y
actualidad; as por ejemplo, el Programa de Desarrollo de Comunidades
que se incorpor en las estrategias y planes a partir de la dcada de los sesenta
y que dur hasta 1992 con el cierre del Servicio Nacional de Desarrollo de
Comunidades, sndc, se ha desarrollado incongruentemente ya que el dej de
ser pertinente prcticamente en 1957, debido a todos sus problemas y escasos
resultados. Del mismo modo, los programas de Desarrollo Rural Integrado,
dri, que tuvieron su auge entre 1973 y 1980, se incorporaron en Bolivia a travs
de un apoyo importante del Banco Mundial durante la dcada de los ochenta,
por lo que terminaron siendo un fracaso. Un aspecto que se destaca y llama la
atencin, es que el Estado an contina ejecutando y operando programas que
tienen el nombre de Desarrollo de Comunidades y Desarrollo Rural Integrado.
A partir de la segunda mitad de la dcada de los noventa, se observa que las
propuestas de las estrategias y planes, dan mayor importancia y se concentran
en la implementacin y desarrollo de enfoques, pasando a un segundo plano
la importancia del marco terico sobre el cual se construye la propuesta; es
decir, las estrategias se concentran en aspectos ms operativos que tericos.
Un ejemplo claro es la endar (2003-2007), cuya estructura y planteamiento
converge en el enfoque de las cadenas y el desarrollo local.
Tomando en cuenta los tres momentos histricos: el primero, de 1952 a 1985,

con centro en la Revolucin del 52 dirigida por el Movimiento Nacionalista Re-
volucionario, mnr, y que tuvo carcter nacionalista al fundar el Estado nacional,
empresario y paternalista; el segundo, de 1985 al 2005, en el que predomina el
modelo de libre mercado y el Estado se achica asumiendo el rol normativo y pro-
motor; y el tercero, de 2006 a 2013, con un gobierno de izquierda, denominado
Gobierno del cambio y revolucionario que busca generar cambios estructurales.
En esos tres momentos se pueden identificar las siguientes caractersticas que han
influido de manera importante en el xito y fracaso de las estrategias y los planes.
La propuesta de construccin de una ruta de desarrollo agropecuaria est

marcada por el informe y la propuesta elaborada por Bohan en 1942. Es decir,
las estrategias o planes de desarrollo para el sector agropecuario han sido ela-
boradas tomando como eje de referencia los lineamientos de la diversificacin,
sustitucin de importaciones y la integracin de la produccin agropecuaria.
El modelo de poltica de Estado que orienta las propuestas de los Gobiernos en
todo el perodo estudiado es la sustitucin de importaciones y la exportacin.
El mismo est en relacin directa con las propuestas tericas y los modelos
de desarrollo que han primado y tenido vigencia en las diferentes etapas y en
todos los pases de Amrica Latina.
Con relacin a la importancia del abastecimiento del mercado interno hasta
finales de la dcada de los noventa se buscaba abastecer el mismo y ahorrar
divisas. Sin embargo, a partir de la propuesta de la endar, el mercado interno
asume un papel secundario ante la priorizacin del mercado externo. Esta
propuesta vena siendo impulsada desde 1985 y en ese contexto los gobiernos
enfatizaron la generacin de programas y desarrollo de acciones de fortale-
cimiento y apertura hacia el mercado exterior. En este perodo, el mercado
interno dej de tener importancia por ser considerado muy pequeo y que no
permita generar procesos de fortalecimiento y de competitividad del sector
agropecuario. A partir de 2006, se retoma la importancia del mercado interno,
pero desde una mirada centrada en la seguridad y la soberana alimentaria.
Por otra parte, de manera general y reiteradamente, todos los gobiernos
plantearon el ahorro y la generacin de divisas que le permitan al Estado
realizar inversiones, pero este objetivo no se ha logrado concretar hasta el
2006. A partir de ese ao, el mercado y los precios de las materias primas
favorecieron a los productos bolivianos, ya que como en ningn momento
de la historia las exportaciones y el pib tuvieron un crecimiento importante.
Ello le permiti al gobierno desarrollar programas de inversin y desarrollo,
pero sin entrar an en un proceso de industrializacin que rompa el crculo
de las materias primas, que persiste a lo largo de la historia boliviana.
4. Anlisis de los resultados, efectos e impactos de las estrategias

y planes de desarrollo agropecuario
El objetivo de este acpite es realizar un anlisis cuantitativo y cualitativo de

los cambios ocurridos en el sector agropecuario, tomando como referente los
datos del aumento de la produccin y la productividad del sector. Es importante
considerar que los datos presentados no son, en su totalidad, producto y efecto
de la implementacin de las estrategias y los planes, ya que como se ver ms
adelante, slo se han tenido 18 aos de implementacin de las mismas. Tomando
en cuenta esta consideracin, el anlisis toma como puntos de referencia para las
comparaciones, los datos estadsticos del ao de formulacin de la estrategia o el
plan (como punto de partida) contrastados con las cifras y datos estadsticos del
ao hasta el cual abarcaban (como punto de salida).
El anlisis de los cambios estructurales en el sector considera variables y
parmetros muy ligados a las lgicas de construccin de las rutas de desarrollo,
vinculadas al crecimiento de la produccin y de la productividad. Por lo tanto, se
han considerado ciertas variables con las cuales no se pretenden abarcar todos los
aspectos de la planificacin sectorial, sino mostrar, de la manera ms clara posible,
los cambios que se han generado en la estructura agraria boliviana.
4.1. Importancia del sector agropecuario en la economa nacional
El sector agropecuario ha sido y es uno de los sectores ms importantes de la

economa nacional. Histricamente, las dcadas de los cincuenta y sesenta del
siglo xx se caracterizaron por el desarrollo y aplicacin de teoras econmicas.
Para los economistas de esta generacin, tal como se vio antes, el sector agrope-
cuario tena un rol secundario en relacin a la importancia de generar procesos
de industrializacin.
Como se observa en el Grfico 2.30, el peso del sector agropecuario en la eco-
noma ha ido disminuyendo desde el 32.6% a inicios de 1950 al 21.5% a mediados
de la dcada de los ochenta. Sin embargo, en todo el perodo de las polticas de
corte neoliberal, el aporte sectorial al pib se mantuvo hasta 2006 en un promedio
del 15%. Este aspecto puede mostrar que la estructura del sistema productivo boli-
viano, bajo esas condiciones tecnolgicas y productivas, poda estar en un lmite. Es
decir, el hecho de no haber cambios sustanciales o el equilibrio con otros sectores,
muestra que la estructura agraria nacional y la importancia e influencia del sector
agropecuario en la estructura econmica nacional no ha variado sustancialmente. En
los ltimos 6 aos (2007-2013), el peso del sector agropecuario ha bajado debido,
principalmente, al incremento de las exportaciones de hidrocarburos y minerales.
Pese a los intentos de desarrollar un sector industrial fuerte, este no ha
cambiado sustancialmente, ya que en 1955 representaba el 17% y para el 2006
mantiene casi el mismo porcentaje. La experiencia de los ltimos 50 aos ha
demostrado, terica y empricamente, que el desarrollo del sector agrcola es un
requisito ineludible para el progreso de los pases (Norton, 2004). En este sentido,
la determinacin de dar mayor prioridad a la industrializacin en detrimento de
una mayor inversin en el sector agropecuario (Schultz, 1974), nfasis puesto en
las dcadas de los 50 hasta los 70, muestra el error terico de la economa del de-
sarrollo, que empezaba a reflexionar sobre el progreso de los pases en desarrollo.
Bolivia asume al pie de la letra tal determinacin, sin considerar las especificidades
y particularidades de sus propios sistemas de produccin.
Grfico 2.30
Aporte al PIB por sectores de la economa 1950-2011
1. Agricultura, silvicultura, caza y pesca

35.0%
2. Extraccin de minas y canteras
30.0% 3. Industrias manufactureras
25.0% 4. Electricidad gas y agua
5. Construccin
20.0% 6. Comercio
%
7. Transporte, almacenamiento
15.0% y comunicaciones
8. Establecimientos financieros, seguros,
10.0% bienes inmuebles y servicios prestados
a las empresas
5.0% 9. Servicios comunales, sociales

personales y domstico
0% 10. Restaurantes y hoteles

1950
1955
1962
1963
1964
1971
1976
1980
1984
19887
1989
1990
1992
1994
1999
2000
2003
2006(p)
2007(p)
2010(p)
2011(p)
11. Servicios de la administracin pblica
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INE (2013)12
Con relacin a las tasas de crecimiento, en los ltimos 62 aos el sector agropecua-
rio pas por cinco grandes etapas (ver Grfico 2.31), con las siguientes caractersticas:
1. Entre 1950 y 1961:

a) Un crecimiento agrcola promedio de -0.6%.
b) Una dinmica generada fundamentalmente por los cambios estructurales
realizados a partir de la Reforma Agraria.
2. Entre 1962 y 1975:
a) Un fuerte crecimiento de 3.9%, a pesar que para 1971 el bcb (1971) indica
que en el sector agropecuario se evidenci un bajo dinamismo, expresado
en los ltimos aos en una tasa promedio de crecimiento de 1.0%.
b) Una dinmica dada por la diversificacin de cultivos, apoyada en bienes
transables en mercados internacionales (arroz, caa de azcar, algodn y
otros).
c) Expansin del espacio agroeconmico en el Oriente boliviano.
3. Entre 1976 y 1986:
a) El crecimiento del producto sectorial cay drsticamente a 1.12%.
12 Consulta continua en la ventana Agricultura del sitio del ine: http://www.ine.gob.bo/indice/

general.aspx?codigo=40104
b) La situacin empeor, agravada por desastres naturales ocurridos en 1982

y 1983.
4. Entre 1983 y 1998:
a) Una tasa promedio de crecimiento de 2.3%.
b) En este perodo de 16 aos, hubo 5 aos con tasas de crecimiento negativas
debido a fenmenos climticos.
5. Entre 2000 y 2011:
a) Del 2000 en adelante el sector ha presentado tasas de crecimiento positivas.
b) En la primera dcada la tasa promedio de crecimiento fue del 2.8%.
c) En el perodo de 2006 al 2011, la tasa baj al 2.0%.
Grfico 2.31
Tasa de crecimiento de la agricultura, silvicultura, caza y pesca
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
-5.00
-10.00
-15.00
-20.00
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INE (2013)13
4.2. Expansin de la frontera agrcola
En 1952 se operaron radicales transformaciones en la estructura econmica y social

de Bolivia. Tres grandes objetivos caracterizaron la poltica econmica de ese mo-
mento: la nacionalizacin de la gran minera, especialmente del estao; la Reforma
Agraria y la diversificacin sectorial e integracin espacial del sistema econmico.
Uno de los factores centrales para el sector agropecuario fue la Reforma Agraria.
En trminos de planificacin, se observa que ha existido y existe, de manera
recurrente, queja sobre el acceso y la calidad de la informacin para identificar el
potencial de la superficie agrcola y su aptitud para la produccin agropecuaria. En los

diagnsticos de las estrategias y lo planes, formulados a partir de 1962, se manifiesta que

existen problemas de degradacin, prdida de fertilidad y erosin de los suelos, pero
de manera paralela los afirman que Bolivia tiene un amplio potencial agropecuario.
Slo el Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo, pnrd (1984-1987), indica que
Bolivia tiene potencial para la produccin de maz y da la primera alerta tcnica de
que no existen zonas con condiciones apropiadas para la produccin de trigo. Estas
afirmaciones muestran, en trminos tcnicos, la falencia de informacin confiable que
permita afrontar los problemas que se generan en la construccin de proyecciones
de metas ligadas al manejo y los ritmos de utilizacin y explotacin de los recursos.
En la Memoria 1971 del bcb se presentan, por primera vez, datos de superficie
sembrada y produccin obtenida en la gestin 1970-1971. Este aspecto que merece
ser destacado, revela que la informacin estadstica se encuentra fragmentada y slo
existe la referida a productos que han recibido un apoyo econmico por parte del
Estado o de la cooperacin. Adems no es emitida por el ministerio cabeza de sector,
ente directamente responsable del manejo y la publicacin de las cifras estadsticas.
Los datos muestran que el incremento de la produccin en Bolivia ha estado influi-
do por el modelo de la expansin de la frontera agrcola, a travs de la incorporacin
de cultivos destinados a la sustitucin de importaciones, pero priorizando su destino
a los mercado externos. En el Grfico 2.32 se observa la curva de crecimiento de la
superficie cultivada, la cual muestra su mayor pendiente entre el perodo de 1990 a
2012. La regin agrcola de mayor incremento de la superficie cultivada (Cuadro 2.11)
fue la regin de los llanos, especialmente en el departamento de Santa Cruz (Grfico
2.33). En esa regin se implementaron los modelos de ampliacin de la frontera
agrcola, el urbano industrial y el de la Revolucin Verde, con el apoyo de polticas
de Estado y las propuestas planteadas en cada una de las estrategias y los planes.
Grfico 2.32
Ampliacin de la frontera agrcola
3000000
y = 266516x - 241571
R2 = 0.9568
2500000
2000000
1500000
1000000
500000
0
1942 1950 1962 1971 1975 1980 1990 2000 2003 2006 2011
Aos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos Censo Agropecuario de 1950 y el Informe de la Misin Bohan
Cuadro 2.11
Expansin de la frontera agrcola por regiones 1950, 1989 y 2011
(ha)14
1950 1989 201114

Valles 363 000 239 000 449 198
Altiplano 310 000 420 000 428 979
Llanos 80 000 435 000 1 963 623
TOTAL 753 000 1 094 000 2 841 800
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la END 1992, INE15 y MDRyT
Grfico 2.33
Bolivia: Incremento de la superficie cultivada por regiones
2500000
2000000
1500000
Has
1000000
500000
0
1950 1989 2011
Aos
Valles Altiplano Llanos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la end, 1992, ine16 y mdryt
En el Cuadro 2.12 se observa la variacin y el incremento de la superficie

cultivada en los perodos comprendidos en cada estrategia o plan. Tambin se
pueden identificar dos perodos: el primero, coincidente con la esedn (1971-
1991), donde se da el mayor incremento de superficie agrcola, principalmente
por la expansin de los cultivos industriales; el segundo momento, que va de 1989
14 En la pgina web del ine (www.ine.gob.bo) no hay informacin actualizada a nivel departa-
mental.
al 2000, que abarca el perodo de las edes, la end y la etpa, donde nuevamente
los cultivos industriales muestran un incremento de la superficie cultivada.
Considerando estos dos momentos, se observa que la expansin de la frontera
agrcola est al margen de las teoras y las tendencias polticas de los Gobiernos,
ya que tanto en el primer perodo, con un Estado empresario nacionalista, y en
el segundo con una poltica de libre mercado, la expansin sigui el mismo curso.
En este sentido, los datos muestran que la expansin de la frontera agrcola en
Bolivia est ligada a la poltica de sustitucin de importaciones y al desarrollo de
un sector agropecuario cuyo objetivo son los mercados externos. Para lograr este
objetivo, las polticas se apoyan en la teora de la modernizacin de la agricultura
y la implementacin de los modelos de la Revolucin Verde, la ampliacin de la
frontera agrcola y la innovacin inducida.
Cuadro 2.12
Variacin de la superficie agrcola en el perodo de cada estrategia o plan (ha)
Estrategia o plan Sup. inicial Sup. final Variacin %

Plan Bohan 1942 122 429 -122 429 -100
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revo- 0 0 0
lucin Nacional, PIPEGRN, 1955-1960
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social, PNDES, 661 611 735 180 73 569 11
1962-1971
Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social, PBDES, 1965- 676 898 438 486 -238 411,665 -35
1966
Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional, ESEDN, 735 180 140 1942 666 762 91
1971-1991
Plan Quinquenal Agropecuario 1976-1980 1 771 185 1 105 435 -665 750 -38
Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo, PNRD, 1984-1987 1 214 664 1 293 468 78 804 6
Estrategia de Desarrollo Econmico y Social, EDES, 1989-2000 1 260 435 1 884 183 623 748 49
Estrategia Nacional de Desarrollo, END, 1992-2000 1 488 784 1 884 183 395 399 27
Estrategia de Transformacin Productiva del Agro, ETPA, 2 006 672 1 884 183 -122 489 -6
1996-2000
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, PNDAR, 2 093 985 2 127 510 33 525 2
1998-2004
Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, ENDAR, 1 997 449 2 416 047 418 598 21
2003-2007
Plan Revolucin Rural, Agropecuaria y Forestal, PRRAyF, 271 4054 2 842 115 128 061 5
2008-2012
Incremento 1942 2011 155 393 2 842 115 2 686 722 1729
Incremento 1950 2011 509 807 2 842 115 2 332 308 457
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional Agropecuario de 1950 e INE 17

Con relacin al impacto de todos estos procesos de expansin de la frontera

agrcola y de incremento de los volmenes de produccin en la estructura agraria
de Bolivia, desde el pndes (1962-1971) y la esdn (1971-1991) haban afirma-
ciones que indicaban que la incorporacin de nuevas tierras influa positivamente
en el cambio de la estructura de produccin agropecuaria del pas. En el inicio de
los aos 60, la produccin agrcola se basaba fundamentalmente en tres productos
bsicos: maz, papa y cebada que representaban el 54.1% del rea total cultivada.
En el perodo 1961-1968, con el aumento del rea cultivada en el Oriente,
cambia la estructura productiva. La superficie cultivada con maz, papa y cebada,
baja a 47.8%; mientras que los cultivos de arroz, bananos, caa de azcar, caf y
algodn elevan su participacin de 6.9% a 11.4%. Esta ampliacin de la frontera
determina que para el ao 1968 el pas presente excedentes de azcar, arroz y maz.
Bajo la influencia de estos resultados, que muestran un auge de la produccin,
las diferentes estrategias y planes construyen polticas de desarrollo agropecuario
basadas principalmente en el modelo de la expansin de la frontera agrcola.
De manera general, se observa que los cultivos industriales tienen un incre-
mento de 5493%. Por otra parte, en la estructura productiva, se pueden identificar
histricamente dos grupos de cultivos: el primero, que va de 1952 a inicios de la
dcada de los ochenta, en el cual predominan los cereales con porcentajes que dis-
minuyen de 59 a 46% y los tubrculos con porcentajes que van desde el 18 al 8%.
El segundo perodo, donde los cereales continan disminuyendo del 46 al
36% y el surgimiento de los cultivos agroindustriales, principalmente basados
en la soya y azcar, que crecen desde el 11 al 47%. La superficie de los otros
cultivos no muestra cambios y tendencias que respondan a un incremento de la
demanda, pero sus cambios no son tan importantes como para tener un efecto
en la estructura de los sistemas de produccin.
En el Grfico 2.34 se observa que la estructura de la agricultura en Bolivia en
este perodo fue construida siguiendo una tendencia que se refleja en la disminu-
cin de la diversificacin, basndose principalmente en dos grupos de cultivos: los
cereales y los cultivos industriales. Estos inicialmente representaban el 77% y el
2013 alcanzaban el 83% de la superficie cultivada, lo que revela la fragilidad del
sistema ante cambios de precios y demanda en los mercados externos. Adems eso
contradice los planteamientos tericos y los enfoques de desarrollo que apuntan
a la diversificacin y ampliacin de la base productiva.
Considerando dos grandes perodos se observa que desde la dcada de los aos
60 hasta inicios de los 80, la produccin agrcola que se basaba fundamentalmente
en tres grupos de productos bsicos (cereales, tubrculos e industriales) que ocupaban
respectivamente el 59%, 18% y 3% de la superficie total nacional cultivada cambi
radicalmente en el perodo que va desde finales de los 80 hasta el 2011, donde los
cereales bajaron al 33%, los tubrculos disminuyeron al 7% y los cultivos agroindus-
triales, como la soya y azcar principalmente, alcanzan el 47% de la superficie cultivada.
Grfico 2.34
Cambio en la estructura agrcola de Bolivia
60%
50%
40%
Cereales
30% Tubrculos
20% Industriales
10%
0%
1962 - 80 1989 - 06 2007 - 11
Estos datos muestran que la nueva estructura agrcola fue construida siguiendo
una tendencia dirigida hacia los mercados externos con base principalmente en
dos grupos de cultivos: los cereales y los industriales, con un efecto en la dismi-
nucin de la diversificacin.
Por otra parte, la disminucin o el estancamiento de la superficie cultivada
de tubrculos y cereales expresa el impacto del sesgo de las polticas y de la
inversin dirigidas a la promocin de cultivos dirigidos a los mercados exterio-
res. Al respecto, para Hayami y Ruttan (1989), cuando la economa de un pas
menos desarrollado hace una transicin de una agricultura fuertemente basada
en los tubrculos y los cereales a un sistema que hace mayor hincapi en la
ganadera y otros productos elsticos al ingreso, crea nuevas oportunidades de
ingreso para los productos agrcolas, lo cual produce un rpido crecimiento de
la demanda. En estos trminos, queda pendiente la pregunta: este cambio de
la estructura productiva ha generado el crecimiento y la generacin de nuevas
oportunidades de ingresos y de empleos?, considerando que la masa campesina
ha aumentado en trminos absolutos y sus condiciones econmicas no han
mejorado sustancialmente.
La agricultura sigue siendo un sector central e importante en el sistema eco-
nmico, a pesar que su participacin en el pib ha declinado mantiene un papel
fundamental en la seguridad alimentaria y en la exportacin de productos no
tradicionales.
Cuadro 2.13
Porcentaje de cada grupo de cultivos al inicio de cada estrategia o plan (%)
Estrategia o plan Cereales Estimulantes Frutas Hortalizas Industriales Tubrculos Forrajes

Plan Bohan 1942 86 0 0 8 3 3 0
Censo agropecuario 1950 59 1 3 3 3 24 8
Plan Inmediato de Poltica
Econmica del Gobierno
de la Revolucin Nacional.
PIPEGRN, 1955-196018
Plan Nacional de Desarro- 59 1 1 11 3 18 6
llo Econmico y Social,
PNDES, 1962-1971
Plan Bienal de Desarrollo 57 1 2 10 5 19 7
Econmico y Social,
PBDES 1965-1966
Estrategia Socio Econmi- 54 2 1 10 7 16 9
ca de Desarrollo Nacional,
ESEDN, 1971-1991
Plan Quinquenal Agrope- 81 1 2 1 7 8 0
cuario, PQA, 1976-80.
Plan Nacional de Reha- 55 2 5 7 11 15 6
bilitacin y Desarrollo,
PNRD, 1984-1987
Estrategia de Desarro- 46 2 7 7 18 12 7
EDES, 1989-2000
Estrategia Nacional de De- 47 2 6 5 22 11 7
sarrollo, END, 1992-2000
Estrategia de Transforma- 38 1 4 5 39 9 5
cin Productiva del Agro,
ETPA, 1996-2000
Poltica Nacional de De- 37 1 4 5 41 7 4
sarrollo Agropecuario y
Rural, PNDAR, 1998-2004
Estrategia Nacional de 36 1 3 3 47 8 1
Desarrollo Agropecuario y
Rural, ENDAR, 2003-2007
Plan Revolucin Rural, 33 1 4 4 48 7 3
Agraria y Forestal PRRAyF,
2008-2012
Incremento 1950-2011 -26 0 1 1 45 -16 -5
Variacin 1962-2011 -26 0 2 -7 45 -11 -3
Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional Agropecuario de 1950 e INE
19
18 En las estadsticas tanto del Ministerio de Agricultura como del ine no hay informacin
estadstica para el ao 1955.
Considerando el ndice de diversificacin,20 en el Grfico 2.35 se observa un

incremento del ndice entre 1950 y 1989, perodo que coincide con la propuesta
de sustitucin de importaciones y la predominancia del Estado empresarial. A
partir de 1989 hasta el 2006, perodo en el cual se implementan las propuestas
de la teora neoliberal con un enfoque de libre mercado, la tendencia es a la dis-
minucin del ndice de 3.61 a 2.77, producto del incremento de la superficie de
los cultivos industriales; pero a partir del 2007, a pesar de tener un incremento
de la superficie agrcola, se observa un crecimiento del ndice de diversificacin,
lo cual muestra la diversificacin e incremento de otros cultivos.
Grfico 2.35
Bolivia: ndice de diversificacin agrcola
4.00
3.50
2.90
3.61 2.89
3.00
2.50
2.77
2.00
1.50
1.50
1.00
1.35
50
0.00
12
-00
7
-91
-87
42
50
2-0
6-0
8-0
3-0
6-8
2-7
5-6
-20
19
19
71
84
89
99
99
99
00
96
96
97
PB
07
19
19
19
D1
R1
R2
S1
S1
S1
20
ES
PA
N
RD
DE
DE
DE
EN
DA
DA
SE
yF
ED
ET
PN
PN
PN
PB
ED
PN
EN
RA
PR
Fuente: Elaboracin propia en base a datos estadsticos del INE21
20 El ndice de diversificacin representa el peso que tiene cada uno de los grupos de cultivos.
En relacin a la superficie total, el valor del ndice indica que hay una tendencia a la mono
produccin cuando el valor se acerca a 2 o 1 y existe una diversificacin cuando estos valores
se incrementan.
4.3. Produccin
En trminos prcticos, el incremento de la produccin se puede lograr por dos

medios: por la ampliacin de la frontera agrcola medio por el cual se inclinaron
las estrategias en Bolivia, que pas de una superficie inicial de 509 807 ha en 1950
a 2 841 820 ha el 2011, o a travs del incremento de la productividad.
Tomando en cuenta el volumen de la produccin, se identifica, de manera
coincidente con la superficie, tres momentos de variacin en el porcentaje de la
produccin segn cada grupo de cultivo. En el primer perodo, que va de 1962
a 1976, cuatro grupos de cultivos tienen el 89% de la produccin; aunque, no-
tablemente, ninguno pasa del 30%. En el segundo momento, de 1980 al 2006,
esta situacin cambia: el grupo de los cultivos industriales alcanza el 57% de la
produccin, dejando a los otros tres grupos de cultivos con bajos porcentajes de
participacin. Finalmente, en el tercer perodo se mantiene el predominio de los
cultivos industriales, y los cereales que estn ligados al rubro de la ganadera tienen
una ligera recuperacin (ver Grfico 2.36). Este crecimiento de la produccin,
como se vio, est principalmente ligado a la ampliacin de la frontera agrcola.
Grfico 2.36
Peso de los cultivos en la produccin nacional en tres perodos histricos
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1962-76 1980-06 2006-2011
Cereales Tubrculos Forrajes Industriales
Fuente: Elaboracin propia en base a datos estadsticos del INE22
22 Consulta continua en la ventana Agricultura del sitio del INE: http://www.ine.gob.bo/indice/

Con relacin a la expansin y el incremento de la produccin de soya, se

observa que sus inicios datan de 1977, coincidente con el primer ao de imple-
mentacin del Plan Quinquenal (1976-1980). Sobre este cultivo, la Memoria 1977
del bcb indica: el cultivo de oleaginosas, an se encuentra en la fase preliminar,
sin llegar a niveles de produccin organizada, sin embargo, muchos agricultores
llegaron a sustituir el cultivo de trigo y de arroz por este producto.
Los resultados sealan que el impacto de la implementacin de las teoras
de la modernizacin, de los modelos de la sustitucin de importaciones y de la
priorizacin de los mercados de exportacin, ha generado una nueva estructura
productiva, basada en el grupo de productos industriales que en el 2011 repre-
sentaban el 62% del volumen producido, y dentro del mismo, la soya tena un
peso del 29% y el azcar del 68%. En el Cuadro 2.14 se presenta la variacin del
peso de la produccin de cada uno de los grupos de cultivos; para el caso de los
cereales se puede identificar una disminucin, y luego una estabilizacin debido a
que su produccin se destina, principalmente, como insumo para la alimentacin
del ganado y la avicultura.
Cuadro 2.14
Porcentaje en la produccin de cada grupo de cultivos al inicio
de cada estrategia o plan

Plan Bohan 1942 44 0 0 10 10 36 0
Censo agropecuario 27 0 0 2 36 28 7
1950
Plan Nacional de Desa- 17 0 4 9 30 30 10
rrollo Econmico y So-
cial, PNDES, 1962-1971
Plan Bienal de Desarro- 14 0 3 9 36 27 10
PBDES 1965-1966
Estrategia Socio Eco- 13 0 3 7 34 28 14
nmica de Desarrollo
Nacional, ESEDN, 1971-
1991
Plan Quinquenal Agro- 10 0 8 3 52 18 8
pecuario, PQA, 1976-80
Plan Nacional de Reha- 14 0 7 3 53 17 5
bilitacin y Desarrollo,
PNRD, 1984-1987
Estrategia de Desarrollo 12 0 11 3 53 16 4
Econmico y Social,
EDES, 1989-2000

Desarrollo, END, 1992-
2000
Estrategia de Transfor- 14 0 9 4 57 13 3
macin Productiva del
Agro, ETPA, 1996-2000
Poltica Nacional de De- 13 0 10 3 57 13 3
sarrollo Agropecuario y
Rural, PNDAR, 1998-
2004
Desarrollo Agropecua-
rio y Rural, ENDAR,
2003-2007
Plan Revolucin Ru- 16 0 7 2 62 9 3
ral, Agraria y Forestal
PRRAyF, 2007 - 2012
Incremento 1950 - 2011 -10 0 7 0 26 -18 -5
Variacin 1962 - 2011 -1 0 3 -6 32 -21 -8
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional Agropecuario (1950) e INE 23
Con relacin al ndice de diversificacin del volumen de produccin, se

observa una variacin mayor comparndolo con los valores obtenidos en su-
perficie. En el perodo de 1942 a 1971, el ndice lleg a su mayor valor de 4.36,
luego de manera sistemtica fue disminuyendo para llegar a 2.03 el 2006. Ello
indica que la estructura de la produccin agrcola estaba basada en slo dos
grupos de cultivos: los industriales y los cereales, productos que responden a
un modelo de produccin de la Revolucin Verde, agroindustrial y vinculado
principalmente a los mercados de exportacin. En el perodo 2006 a 2011, se
observa un incremento del ndice (ver Grfico 2.37), a un valor de 2.33, pro-
ducto de las restricciones a las exportaciones y la disminucin de la superficie
cultivada de los sectores agroindustriales, dando paso a la participacin de los
tubrculos, hortalizas y estimulantes.

Grfico 2.37
Variacin del ndice de diversificacin en produccin
5.00 4.36 4.15

4.00
3.00 2.33
2.00
2.47 2.52
1.00 2.03
0.00
yF
-00
-00
42
50
-87
2-0
8-0
3-0
2-7
5-6
1-9
6-8
RA
19
19
96
84
89
99
99
00
96
96
97
97
PR
PB
19
19
19
D1
R1
R2
S1
S1
N1
S1
PA
RD
ES
DE
DE
DE
DA
EN
DA
SE
ED
ET
PN
PN
PB
ED
PN
PN
EN
Fuente: Elaboracin propia en base a datos estadsticos Censo Nacional Agropecuario (1950) e INE24
4.4. Productividad
La teora de la modernizacin y los modelos de la difusin y de la Revolucin Ver-

de, partan de los hechos observados en muchos pases desarrollados, indicando que
el incremento de la productividad agrcola constituye en el elemento central del
mejoramiento del bienestar econmico y del crecimiento global de las sociedades
modernas y de los pases en vas de desarrollo (Hayami y Ruttan, 1989; Eicher y
Staaz, 1991). La esedn (1971-1991) y el pndes (1962-1971) identificaron que la
Reforma Agraria y los cambios estructurales realizados el 52, no modificaron los
elementos esenciales de la economa boliviana; la productividad de la agricultura
baj transitoriamente, o en el mejor de los casos no creci al mismo ritmo que
la poblacin, como lo confirma el vigoroso incremento de las importaciones de
alimentos en esos aos.
Haciendo un balance del desarrollo tecnolgico, se evidencia que los objetivos
propuestos en la dcada de los cincuenta para generar una agricultura moderna,
no impactaron de manera importante en todo el sector agropecuario. Lo que s
se puede evidenciar, son efectos puntuales en determinados productos y regiones,
como es el caso de la produccin agroindustrial de Santa Cruz (soya y caa de
azcar) que han generado una especie de enclaves tecnolgicos en medio de
un mundo rural, atrasado tecnolgicamente. Paz (2007:33), por el contrario y
generalizando, indica que la empresa agropecuaria, apoyada sistemticamente
por el Estado, no ha logrado una modernizacin tecnolgica acorde al avance de
la ciencia y mantiene una sobre explotacin de la fuerza de trabajo.
24 Ibd.
El incremento de la productividad depende del desarrollo tecnolgico que

est ligado a una integracin con los servicios y el acceso a una serie de factores
como el crdito, la asistencia tcnica y la extensin agrcola; la difusin de la
innovacin tecnolgica; la formacin de los recursos humanos; el riego; uso de
semillas mejoradas, y la mecanizacin. Sin necesidad polemizar sobre la impor-
tancia de estos factores, a continuacin se presenta un anlisis sucinto del grado
de avance, desarrollo y situacin de algunos de estos factores, ya que los mismos
volvern a ser tratados en el prximo captulo.
Crdito
La experiencia del crdito operado a travs de instituciones estatales es negativa; la

esdn (1971-1991) y el pndes (1962-1971), indicaban que la modalidad de crdito
agrcola supervisado, que se aplic desde la dcada de los 50 hasta 1970, tuvo muy
pocos efectos en relacin a los objetivos y resultados buscados por la Reforma
Agraria. Los fondos disponibles alcanzaron para financiar a 10 557 productores
de los cuales 3000 eran agricultores (Grupo de Estudios Andrs Ibez, 1979),
lo que representa menos del uno por ciento del total de productores agrcolas del
pas. La mayora de los agricultores, libres del servicio gratuito al patrn y due-
os de su parcela, se vieron forzados a acudir a los rescatadores e intermediarios,
quienes les facilitaban dinero a tasas de inters de 10 a 15% mensual y recibiendo
la cosecha de los agricultores a precios inferiores a los vigentes en el mercado.
Despus de la Reforma Agraria, el crdito agropecuario se canaliz a travs
del Banco Agrcola que desarroll lneas de financiamiento, inversin y operacin
para pequeos productores campesinos y empresarios. Al referirse al tema del
crdito, Tovar (1992) indica:
[P]or otra parte, el sistema bancario fue utilizado desde 1967 (ds 07911, de 1
de febrero) para el financiamiento del desarrollo, con una brecha muy amplia de
concesiones a determinados actores, incluso en algunos casos se ampli los mrgenes
de crdito que se podan otorgar, modificando su relacin deuda capital y en otro se
ampli los plazos muy por encima de los establecidos por la ley de bancos, se otorg
tambin la capacidad de modificar las garantas y en algunas lneas de crdito aceptar
la prenda agraria en condiciones iguales al banco de inversin agrcola de propiedad
del Estado y cuando los problemas de mora o de falta de pago se presentaron, el
Banco Central no tuvo ninguna dificultad en tramitar una disposicin del gobierno
para declarar la moratoria de los prstamos, montos que fueron traspasados al Banco
Agrcola, generando su descapitalizacin y quiebra.
En el Cuadro 2.15 se presenta el ndice de morosidad de los prestatarios del

Banco Agrcola para 1980. Destacan los altos niveles que tenan los productores
de tierras bajas y los bajos niveles de morosidad en los productores de tierras altas.
Cuadro 2.15
Banco Agrcola. Monto de prstamo e ndice de morosidad 1980
Agencia regional Monto (millones de pesos) %

Santa Cruz 529 854 098.00 54.86
Montero 46 448 931.85 40.19
Cobija 5 432 507.66 37.25
Riberalta 8 951 391.84 34.65
Trinidad 94 677 169.42 29.8
Potos 11 155 114.09 18.4
Oruro 8 319 133.1 13.03
La Paz 11 255 132.31 12.77
Cochabamba 18 511 532.16 10.85
Chuquisaca 5 013 455.83 6.47
Tarija 11 762 613.49 5.87
TOTAL 751 381 079.8 36.07
Fuente: Grupo de Estudios Andrs Ibez, 1979
En el Cuadro 2.16 se presenta el monto de los crditos otorgados por de-

partamento. La influencia de la teora de la modernizacin en la agricultura,
que propona la mecanizacin y la agroindustria, por un lado, y la sustitucin de
importaciones y la creacin de un sector vigoroso de exportaciones, por el otro,
fue el principal factor que direccion el 56% de los fondos de crdito otorgado en
todo este perodo hacia los departamentos de Santa Cruz y Beni. Se buscaba un
desarrollo empresarial agrcola y ganadero y generar, de esta manera, el cambio
de la estructura econmica agropecuaria y regional de Bolivia.
Cuadro 2.16
Prstamos otorgados por departamento por el Servicio Agrcola Interamericano,
SAI (1956-1960) y el Banco Agrcola (1971-1980)
(en millones de dlares)
Institucin SAI: 1956-1960 Banco Agrcola: 1971-1980

Departamento Monto % Monto %
Santa Cruz 6200 43 2352.442 92
Tarija (1) 2200 15 13.5 1
La Paz 1850 13 50.086 2
Cochabamba 1600 11 37.904 1
Chuquisaca 1100 8 14.556 1
Beni (2) 950 7 78.627 3
Oruro 350 2 7.652 0
Potos 200 1 11.782 0
Bolivia 14 450 100 2566.549 100
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Grupo de Estudios Andrs Ibez, 1979 y el Plan Quinquenal Agrope-
cuario, 1976
Otro de los factores que ha influido en los bajos niveles de cobertura del cr-
dito fue que las instituciones pblicas que han actuado en el sector agropecuario,
incluyendo al mismo ministerio sectorial, fundan su existencia en la creencia de
ser los agentes ms apropiados para otorgar crdito a los productores, aunque este
argumento no tienen nada que ver con los mecanismos utilizados.
El resultado de esas polticas, es que transformaron, primero al Banco Agrcola

en una institucin financiera encargada de otorgar prstamos por decretos del
gobierno y cumplir por este canal los objetivos de desarrollo enunciados en los
programas del gobierno de turno. Como estos programas fracasaron, el Banco
Agrcola se transform en una institucin fideicomisaria de servicios, dejando las
actividades de crdito como funcin secundaria y pas a administrar donaciones,
de convenios como el de Japn y Holanda, cuyas cuentas de contrapartida slo
sirvieron para sostener una burocracia administrativa, desproporcionada en
relacin al valor de las donaciones. Despus el Banco se transform en agente de
instituciones descentralizadas del sector pblico agropecuario, como el Proyecto
Ingavi, proyecto Omasuyos-Los Andes y otros, hasta que finalmente el gobierno,
atendiendo recomendaciones del Banco Mundial realiz la revisin de su vigencia
y el cierre de sus operaciones (Tovar, 1992).
A pesar del fracaso de la operacin del Banco Agrcola, no se puede dejar

de mencionar los esfuerzos realizados por el Estado para aumentar la oferta y
mejorar la produccin agrcola:
[E]l gobierno abri lneas de crdito, primero a travs del Banco Agrcola y
despus por los canales del sistema bancario comercial, con recursos del repago
de obligaciones al Gobierno Americano concedidos para rehabilitar la minera
nacionalizada en la dcada de los 60, con ello se cre primero el fondo de desarrollo
7911 y despus el Fondo de Refinanciamiento Agrcola (fra i), los cuales se fueron
ampliando con recursos del Banco Central, como el fondo DS 09208 que surgi
por el simple hecho de haber arrojado el ao 1970 un saldo favorable en la balanza
de pagos. El bid y el Banco Mundial han otorgado amplias lneas de crdito para
fortalecer el sector agrcola. Los crditos fueron otorgados con preferencia a los
nuevos productos agrcolas y en mrgenes que fueron creciendo hacia los campesinos
(Tovar, 1992).
Tras el fracaso y cierre del Banco Agrcola en la dcada de los 90, se cre el
Fondo de Desarrollo Campesino que sigui los mismos pasos del Banco Agrcola,
sumando, adems, denuncias de corrupcin.
Por el lado del sector privado, a pesar que desde la dcada de los 80 se de-
sarroll un sistema financiero privado importante que sita a Bolivia entre los
pases ms exitosos del microcrdito, solo el 10% de la cartera de este sistema
est dirigido al sector productivo agropecuario (Roln, 2004). En 2007 se crea
el Banco de Desarrollo Productivo, bdp-sam, con el objetivo de otorgar crdito

a los micro y pequeos productores. Los desembolsos del bdp entre los aos
2007 y 2012 crecieron hasta llegar a 4 524 millones de bolivianos, llegando a un
total de 112 910 productores. En el Cuadro 2.17 se presenta el crecimiento de la
cartera del crdito agropecuario, tanto de las instituciones del sistema financiero
como del bdp-sam.
Cuadro 2.17
Cartera productiva y agropecuaria del Sistema Financiero Nacional
y del BDP 2007-2012
(en miles de dlares)
2007 2008 2009 2010 2011 Sep-12

Cartera productiva en el sistema 1 485.35 1 697.86 1 879.37 2 201.95 2 803.25 3 249.99
Financiero Nacional
Cartera Agropecuaria en el sistema 259 003 277.02 276.60 304.98 459.10 549.51
financiero
BDP Cartera agropecuaria 12 364 98.55 120.73 122.32 127.32 143.14
Participacin del BDP en la cartera 5% 36% 44% 40% 28% 26%
agropecuaria
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de ASOFIN, 2013 y BDP, 2013
La situacin actual muestra que a pesar del crecimiento y mayor alcance

del crdito al sector agropecuario y especialmente a los micro y pequeos pro-
ductores an es insuficiente y muchos de los productores no pueden acceder al
mismo por falta de garantas.
Asistencia tcnica y extensin agrcola
Los modelos de la difusin, de la innovacin inducida y de la Revolucin Verde

se aplicaron como elementos centrales para la construccin de una determinada
ruta de desarrollo en los programas de asistencia tcnica y extensin agrcola. Por
ejemplo, el Plan Bienal (1963-64) afirmaba que el programa de extensin agrcola,
desde su inicio y hasta fines de 1959, cont con ms recursos financieros y tcnicos
que cualquier otro programa y se estima que lleg a unos 800 000 campesinos.
La evaluacin presentada en el diagnstico de la etpa indicaba que los
centros de investigacin y de extensin agrcola, como el ibta25 y el ciat,26 no
25 ibta: Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria, creado en 1949 y remplazado por el

sibta en 1998. Su cobertura alcanza las regiones del altiplano y los valles.
26 ciat: Centro de Investigacin Agropecuario y Tecnologa, ubicado en Santa Cruz, con in-
fluencia en los departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando.
lograron responder a las expectativas de innovacin tecnolgica; por el contrario,

dicha evaluacin afirmaba que uno de los grandes fracasos de estos centros fue
el no haber tenido la capacidad de llegar a los productores y generar cambios
en los sistemas y estructuras sociales y econmicas de produccin. La lgica
y el modelo con el cual se construyeron y funcionaron estos dos centros hasta
1995, fue el de oferta de tecnolgica para y hacia los productores; es decir, la
relacin oferta-demanda, propia de un modelo de Estado centralista. Las
evaluaciones muestran que esto no funcion, especialmente en el caso de las
economas campesinas.
A partir de la creacin del sibta en el ao 2000, la lgica y el modelo de
funcionamiento se bas en el mercado, el modelo cambi a una relacin deman-
da-oferta. Este modelo evidenci falencias estructurales internas, generando
su cierre el 2008. El modelo parta del supuesto de que exista un mercado de
demanda, al cual haba que responder, pero los hechos demostraron que este su-
puesto era falso. Despus de este fracaso y el cierre del sibta, se cre el Instituto
Nacional de Innovacin Agropecuaria y Forestal, iniaf, con el cual se restituyen
los centros de investigacin y estaciones experimentales bajo control del Estado,
despus que haban sido cerradas o delegadas a terceros.
En conclusin, se puede afirmar que en el tema de extensin y asistencia
tcnica los resultados fueron escasos, variados y diferentes segn cada regin.
Por su parte, las empresas agropecuarias (medianas y grandes) ubicadas en las
tierras bajas, han generado sus propios sistemas de extensin y asistencia tcnica
lo que les permite incorporar innovaciones y tecnologa. Esto tambin las sita
como el grupo ms dinmico de la economa nacional e incluso con capacidad
de cubrir los costos del pago por la asistencia tcnica que ya lo hace puesto
que las empresas asociadas a la cao y la cainco pagan por los servicios que
reciben de empresas del exterior. Por el contrario, en el caso de las economas
campesinas e indgenas, el modelo de extensin agrcola no ha logrado incor-
porar innovaciones tecnolgicas, o el nivel de incorporacin es tan bajo que
no tiene ningn efecto sobre sus niveles de productividad y de incremento de
los ingresos. Este aspecto no permite cubrir, salvo algunas excepciones, el pago
de la asistencia tcnica que actualmente est subvencionada va el apoyo de las
ong y algunos programas del mismo Estado, pero que no tienen la capacidad,
calidad y cobertura deseada.
Difusin de la innovacin tecnolgica y formacin de recursos humanos
Al referirse a las polticas del sector agrcola Tovar (1992) indica que estas se
concentran en los niveles de financiamiento otorgado por el Estado, y que no
atienden ni orientan los cambios tecnolgicos, y que es muy poco lo realizado
en materia de comercializacin, exportaciones, investigaciones y extensin

agrcola.
Los resultados poco sostenibles y las evaluaciones realizadas (udape, 1986;
Pattie, 1988). muestran que la implementacin de los principios y supuestos de
las teoras de la modernizacin, estructuralista y neoliberal, y de los modelos de la
Revolucin Verde, difusin e innovacin tecnolgica en el sector agropecuario, no
son adecuados para la realidad boliviana debido a las barreras sociales, culturales,
econmicas y ambintales. Adems, las importantes diferencias regionales han
frenado la innovacin y la transferencia de tecnologa.
La esedn (1971-1991), al referirse a las restricciones para la difusin de
la tecnologa y utilizando los principios de la teora de modernizacin, realiza
el siguiente anlisis de la dependencia del pas con relacin a las importaciones
de trigo:
[L]a estructura minifundiaria predominante en el rea tradicional del agro boliviano,

no permite la introduccin de mejores equipos para la produccin de trigo. As por
ejemplo, el uso de una trilladora Turner que cosecha 200qq de trigo por da, con un
costo de operacin relativamente bajo, exige un mnimo de 19 has en tierras continuas
para operar con eficiencia; sin embargo, la familia campesina, por lo general, slo
posee pequeas parcelas de 0.5, 1, 2 o 3 ha, que no permite la introduccin de cambios
tecnolgicos. Esto pone en evidencia que uno de los primeros requisitos para aumentar
la produccin nacional de trigo, como tambin la produccin agropecuaria consiste
en superar la actual estructura minifundiaria, a travs de la Organizacin Comunitaria
de la Produccin, para crear las condiciones necesarias para la introduccin de los
cambios tecnolgicos pertinentes.
Esta situacin evidencia una barrera estructural que no fue resuelta por la
Reforma Agraria del 1953 ni la Ley inra de 1996 y que an est vigente.
El contexto econmico y las polticas de precios aplicadas por los diferentes
gobiernos tuvieron resultados diferentes. Para la economa campesina e indgena,
las polticas de precios, que fijaban niveles bajos para sus productos y que defendan
la economa de las familias urbanas, reflejan la escasez de incentivos econmicos
por parte del Estado, para que estos actores adopten los paquetes tecnolgicos
propuestos (Norton, 2004).
Otro aspecto que ha influido en la baja adopcin de tecnologa es el relacio-
nado con el nivel de formacin de los productores; en el Cuadro 2.18 se observar
el bajo nivel educativo, especialmente en el rea rural de Bolivia.
Cuadro 2.18
Tasa de alfabetismo y aos promedio de estudio rural y urbana
segn censos nacionales 1976, 1992 y 2001
Tasa de alfabetismo de la poblacin Aos promedio de estudio

Censo, rea con ms de 15 aos de la poblacin mayor de 19 aos
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
CENSO 1976 63.21 75.84 51.38 3.57 4.49 2.73
REA
Urbana 84.86 93.76 76.83 6.11 7.28 5.07
Rural 47.05 62.9 31.77 1.81 2.61 1.05
CENSO 1992 79.99 88.16 72.31 6.06 6.95 5.23
REA
Urbana 91.1 96.24 86.48 7.92 89 7.05
Rural 63.52 76.86 50.07 3.38 4.33 2.42
CENSO 2001 86.72 93.06 80.65 7.43 8.24 6.65
REA
Urbana 93.56 97.52 89.99 9.23 10.1 8.45
Rural 74.23 85.58 62.09 4.19 5.18 3.14
Fuente: INE, 2001
Los valores del cuadro anterior apuntan que hasta 1976 el nivel de analfa-
betismo en el rea rural de Bolivia era superior al 53% y el promedio de aos
de estudio era inferior a 1.8 aos; este aspecto refleja tambin el escaso nivel
de adopcin y manejo de los paquetes tecnolgicos que se encontraban en los
modelos y programas de desarrollo rural y agropecuario. A pesar que los aos
de escolaridad en los ltimos 25 aos subieron de 1.81 a 4.2 y al margen de la
cuestionada pertinencia de esta educacin para el rea rural son bajos en trminos
de las exigencias de adopcin y de innovacin tecnolgica.
Otro aspecto que ha influido en el escaso desarrollo de la innovacin e in-
vestigacin tecnolgica es la formacin de profesionales en los diferentes campos
de las ciencias. En la primera etapa, cuando funcionaban el ibta y el ciat, la
investigacin agropecuaria estaba centrada en la investigacin bsica y aplicada.
Con el cierre del ibta y el surgimiento del sibta, la investigacin y el desarrollo
tecnolgico a pesar de existir la referencia a la investigacin estratgica, la
investigacin se centr en buscar o copiar tecnologa de fuera del pas.
En este sentido, la formacin de recursos humanos identificada recurren-
temente por las estrategias y los planes como una falencia estructural, no ha
sido resuelta. Entrampada en la misma situacin se encuentra la universidad
boliviana que se mantiene en procesos de formacin basados en el modelo de la
Revolucin Verde, sin aportes investigativos que respondan a las demandas de
los productores y el contexto actual.
La excepcin a esta norma, pero a medias, es la regin de los llanos orientales,

especialmente Santa Cruz, donde ha tenido xito la introduccin y difusin de
la teora de la modernizacin y del modelo de la Revolucin Verde. El sector
agropecuario ha logrado establecer una dinmica centrada en los empresarios,
con fuerte apoyo estatal para un desarrollo tecnolgico. Sin embargo, este desa-
rrollo est separado y sin relacionamiento con su medio rural ms cercado, que
se encuentra pobre, atrasado e ineficiente.
En base a lo anotado, se puede afirmar que los efectos e impacto de la incor-
poracin de la innovacin, el desarrollo tecnolgico y la investigacin, muestra
procesos y niveles de desarrollo bien diferenciados. Por un lado, en las economas
campesinas e indgenas no se han alcanzado los objetivos buscados y los sistemas
productivos permanecen al margen de la innovacin e incorporacin de tecno-
loga y con bajos niveles de productividad, nivel de formacin de los productores
no pasa de los 4 aos y con escasos recursos tcnicos. En el caso del sector em-
presarial, se observa que han incorporado tecnologa de punta, pero no generan
innovacin, por el contrario, la importan; por lo tanto, hay modernos sistemas
de produccin y con alta tecnologa pero con ninguna o escasa innovacin y
desarrollo tecnolgico local.
Riego
La importancia del riego como elemento central e indispensable, se refleja en su

presencia en todos los modelos, como el de la Revolucin Verde, de la difusin y
de la innovacin inducida. Estos modelos consideran al riego como el factor que
permite alcanzar el potencial de productividad de las semillas mejoradas e hbridas,
que forman parte del paquete tecnolgico propuesto. Histrica y actualmente, en
todas las culturas y especficamente en las andinas, el riego es el elemento que da
seguridad a la produccin, ms an en un contexto de escasez de agua, producto
de los fenmenos naturales y del cambio climtico.
En el perodo estudiado, se identifican dos etapas del riego: la primera, que
va desde 1950 hasta mediados de los 80, en la cual predomina la construccin
de mega proyectos de riego, con superficies mayores a las 500 hectreas, y un
segundo perodo, que va desde los 80 hasta la fecha, donde se apoya y fomenta
la construccin de microproyectos de riego (hasta 10 hectreas) y pequeos pro-
yectos de riego (hasta 100 hectreas). Una caracterstica del riego en Bolivia, en
ambos perodos, es que la construccin y apoyo a proyectos ha sido una tarea y
responsabilidad del Estado, primero apoyado por la cbf y el Servicio Nacional
de Desarrollo de Comunidades, sndc, y luego por el Programa Nacional de
Riego, pronar.
El riego es considerado en las estrategias y planes como un componente de
infraestructura bsica para los procesos de produccin. Se menciona los bajos
porcentajes de superficie cultivada con riego y se propone una serie de proyectos

y metas (endar 100 000 ha regadas en 5 aos) para aumentar la relacin de
superficie cultivada y regada. Hasta principios del 2000, se inventariaron 5743
sistemas de riego. En el Grfico 2.38 se observa la relacin de estos sistemas en
base a superficie regada por cada uno.
Grfico 2.38
Sistemas de riego inventariados y su clasificacin 2000
Total sistemas de
riego Inventariados
5743
5459 284
Sistemas en Sistemas que No
funcionamiento funcionan
95% 5%
5350 109
Sistemas de uso Sistemas de riego
agrcola de uso pecuario
98% (bofedales)
2%
5350 1733 2616 326 49

Sistemas de riego Sistemas de micro Sistemas pequeos Sistemas medianos Sistemas de macro
familiares riego de riego de riego riego
11.7% 32.4% 48.9% 6.1% 0.9%
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2000a)
Los problemas para garantizar el acceso al agua de riego a los productores,

segn Salazar,27 se deben, por un lado, a la falta de concrecin de lneas de fi-
nanciamiento, por falta de precisin y calidad de los proyectos propuestos y las
obras, adems de la ausencia de una poltica clara para atender adecuadamente las
demandas. La situacin del riego en Bolivia, para el ao 2000 inclua:
27 Luis Salazar, Viceministro de Riego. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2000.

5 459 sistemas de riego, de los cuales 4 349 eran sistemas de microriego,

beneficiando a 271 900 productores con riego.
226 500 hectreas bajo riego, de las cuales 97 166 eran regadas bajo sistemas
de microriego.
De los datos presentados, se puede inferir que para el ao 2000 se regaba

el 12% de la superficie cultivada (de 1 884 183 ha sembradas). Considerando
que para finales del 2010 se estimaba cultivar 3.5% de la superficie de Bolivia, y
manteniendo el rea bajo riego del ao 2000, el porcentaje disminuira a slo el
6%. La endar (2003-2007) se planteaba incrementar la superficie de riego en
100 000 hectreas, esto hubiera permitido tener el 8.5% de la superficie cultivada
bajo riego, pero el Plan Nacional de Riego 2005-2010, plante una cifra de 40 000
ha, lo que reducira la proyeccin de la superficie cubierta a slo el 7%, aspectos
stos que agravaran an ms la crtica situacin del riego en Bolivia. Para el 2008,
la superficie regada alcanz un total de 275 713 hectreas, que representaban el
9.9% de la superficie cultivada en ese ao.
Cuadro 2.19
Superficie cultivada bajo riego, segn departamento 2008
Superficie bajo riego Participacin

Departamento
ha %
BOLIVIA 275 713 100.00
Chuquisaca 43 022 15.60
La Paz 31 366 11.38
Cochabamba 66 601 24.16
Oruro 24 753 8.98
Potos 32 093 11.64
Tarija 25 926 9.40
Santa Cruz 49 858 18.08
Beni 1974 0.72
Pando 121 0.04
Fuente: INE, 2009
Los datos presentados en el anterior cuadro muestran que el riego en Bo-

livia disminuye en lugar de incrementar en la relacin de superficie cultivada y
regada. Esta disminucin no permite tener sistemas de produccin que cumplan
la funcin de generar ms de una cosecha al ao e incrementar la productividad.
Es decir, entre 2005 y 2013, la superficie regada se redujo del 12% al 9.9%,
aspecto que demuestra que las acciones y el desarrollo de proyectos de riego no
estn en relacin con la ampliacin de la frontera agrcola. Esta situacin refleja
nuevamenteel desarrollo e implementacin de un modelo basado en la expansin

de la frontera agrcola, con una visin centrada en desarrollar los factores ligados
al incremento de la superficie cultivada y no en el desarrollo de programas de
riego que aumenten la superficie regada y la productividad. La teora del desa-
rrollo sostenible que propone un manejo equilibrado de los recursos naturales,
no ha logrado a travs de las ltimas cuatro estrategias (end 1992-2000, etpa
1996-2000, pndar 1998-2004 y endar 2003-2007) revertir la tendencia del
modelo de la expansin de la frontera agrcola, hacia el manejo y gestin racional
del agua y el suelo.
Semillas
De manera paralela a la teora de la modernizacin, y como parte de la misma,

los modelos de la Revolucin Verde y de la difusin abordaron la introduccin
de semillas mejoradas e hbridas para mejorar la produccin y productividad.
Las primeras experiencias sistematizadas en Amrica Latina en relacin a
los modelos que incorporaban la difusin e introduccin de semillas, son de
1940 y en Estados Unidos desde 1929 (Garca, 1977). Las evaluaciones sobre la
introduccin de semillas hbridas, proponan observar variables tales como las
condiciones de los productores, el tiempo y el espacio. En el caso del tiempo,
las experiencias reconocan perodos de entre ocho a diez aos (Garca, 1977),
para que un productor adopte estas semillas. Esta informacin clave que adems
es parte de un proceso de seguimiento no existe en Bolivia o no se conocen
investigaciones sobre experiencias y caractersticas regionales sobre la adopcin
de semillas.
El manejo, difusin y produccin de semillas para mejorar la productividad,
se encuentra en las estrategias y los planes elaborados a partir de la dcada de los
sesenta. En las primeras propuestas, se observa claramente que la direccionali-
dad en la introduccin y uso de semillas segua la lgica de los modelos basados
en el uso de semillas mejoradas e hbridas (Revolucin Verde, difusin y de la
innovacin). En estos modelos se descartaba el uso de semillas manejadas por los
productores, ya que no formaban parte del paquete que se pretenda introducir,
el que, al mismo tiempo, era un parmetro de medicin de los procesos de mo-
dernizacin de la agricultura.
En su reflexin sobre los cambios tcnicos en general, y sobre los procesos
biolgicos y qumicos, en particular, Hayami y Ruttan (1989), encontraron que
las variedades de granos tradicionales tienen limitada respuesta de rendimiento
ante mayores niveles de fertilizacin. Este factor gener y profundiz el des-
equilibrio en las relaciones econmicas resultantes del cambio tcnico. Para el
caso de la investigacin, este desequilibrio indujo al crecimiento de un sistema
de instituciones nacionales y regionales de investigacin agrcola representado
hasta finales de la dcada de los 90 por el ibta en los departamentos de La Paz,

Oruro, Potos, Cochabamba, Tarija y Chuquisaca, y el ciat en tierras bajas de
Oriente y Amazonia, cuyo objetivo principal era el desarrollo de variedades de
cultivos capaces de responder a mayores niveles de fertilizacin.
La implementacin de programas de produccin de semillas, tuvo efectos
importantes en la produccin de semillas mejoradas y la seguridad alimentaria.
En el Grfico 2.39 se presenta la evolucin histrica de la produccin de semillas.
Grfico 2.39
Histrico de volmenes de semilla certificada a nivel nacional
89 173.89
90,000
78 691.35
80,000 71 806.91
70 919.03
65 897.29
70,000
57 640.87 57 736.96
60,000 53 741.14 53 791.4253 474.45
Toneladas mtricas
49 668.68
50,000
38 021.65
40,000
30,000
20,000
10,000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
AOS
Fuente: Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, 2012
La produccin de semillas a nivel regional indica que el 2010 el departamento

de Santa Cruz produjo el 91% de la produccin nacional de semillas, principal-
mente de semilla de soya. Este dato demuestra el impacto y la importancia de este
cultivo en la regin, incluso al margen de la compra de semilla transgnica. Por
otra parte, en el Grfico 2.40 se observa que la produccin de semillas permiti,
en cierta medida, la autosuficiencia de semilla necesaria para cubrir las demandas
en cada campaa agrcola. Segn el Compendio Agropecuario (Ministerio de
Desarrollo Rural y Tierras, 2012), en el 2010 el 43% de la superficie cultivada
estaba sembrada con semilla certificada. En el caso de la regin del Gran Chaco,
la soya representaba el 11% de los volmenes de semilla producida.
Grfico 2.40
Bolivia: volumen de semillas nacionales e importadas
1982-2004
60000
50000
40000
Toneladas
30000
20000
10000
0
1982 1985 1990 1995 2000 2004
Nacional Importada
El xito de la produccin de semillas revela tambin una relativa fragilidad

en cuanto a la diversificacin de la produccin. As, en 2010 el 60.85% de la pro-
duccin se concentraba en un solo cultivo (la soya) y el 85.65% de la produccin
de semillas se concentraba en tres cultivos (soya 60.85%, trigo 20.09% y arroz
4.71%), producidos en las tierras bajas de Bolivia.
Las estrategias generadas a partir de la dcada de los noventa que incor-
poraron las propuestas de las teoras alternativas, especialmente la del desarrollo
sostenible cuestionaron el diseo de estrategias y planes con base en la aplicacin
de modelos cuya sostenibilidad y efectos sean negativos para la seguridad, soberana
alimentaria y la biodiversidad. Por ejemplo, la amenaza de generar dependencia
en el acceso a semillas mejoradas, hbridas o transgnicos. Este aspecto tuvo su
mayor polmica en el momento de la aprobacin de la Constitucin Poltica del
Estado y la Ley de la Madre Tierra, cuando en Bolivia se discuti la autorizacin
o prohibicin del uso de transgnicos.
Como efecto e impacto de la incorporacin de los modelos de la Revolucin
Verde y de la difusin, se generaron dos sistemas de produccin claramente di-
ferenciados: el primero, de los pequeos productores (campesinos e indgenas)
que producen para su consumo y el mercado interno y que se abastecen de la
produccin de sus propias semillas. Con base en este grupo se generaron las
propuestas de conservacin y proteccin de la biodiversidad. El segundo, el de
los productores modernos y articulados al mercado, especialmente aquellos
cuyo sistema de produccin est organizado para producir para el mercado y que
utilizan semillas mejoradas, hbridas y transgnicas.
En materia de semillas, los resultados de los centros de investigacin son
diferentes: para el caso de la zona del Oriente, el ciat ha tenido la capacidad de
producir y difundir variedades y semillas adecuadas a la zona y de acuerdo, en
cierta medida, a las necesidades de los medianos y grandes productores de soya,
frijol, trigo, etc. En cambio, la produccin de semillas en las zonas del altiplano y
los valles tuvo un escaso avance y se dirigi a la produccin de semillas de cultivos
de papa, forrajes y quinua, pero en pequeos volmenes y con poca cobertura de
pequeos y medianos productores.
Mecanizacin
A pesar de seguir las propuestas de los modelos de la Revolucin Verde, de

innovacin tecnolgica y de la difusin, y teoras como de la modernizacin, la
estructuralista y la neoliberal, la Reforma Agraria y las estrategias y los planes
no tuvieron impacto en la incorporacin de mecanizacin de los sistemas de
produccin de las economas campesinas. Segn Paz (2007), la mayora de las
denominadas empresas agropecuarias, a pesar de tener un cierto de grado de
modernizacin, mantienen un uso extensivo de la tierra y tecnolgicamente
son poco modernas.
Las economas campesinas, en un porcentaje mayor al 80%, continan reali-
zando labores agrcolas con el arado egipcio, trado por los espaoles en la poca
de la Colonia, y en algunas regiones deprimidas an se utiliza la chaquitajlla.28 Si
bien se han desarrollado programas de innovacin y de desarrollo tecnolgico
(arados, vertederas, niveladores, etc.), sus efectos ha sido locales o muy puntuales.
No han generado un impacto importante a nivel nacional en la adopcin de tec-
nologas para mejorar los procesos productivos. Al referirse a las exportaciones y
la mecanizacin de la produccin agrcola, la Memoria 1970 del bcb indica que
las dificultades administrativas y la falta de maquinaria apropiada en los rubros
agrcolas impide aumentar la productividad de importantes cultivos agrcolas
destinados para la exportacin.
Rendimientos
La medicin de los rendimientos es uno de los factores ms importantes y so-

bre el cual se enfocan las propuestas de las teoras y los modelos de desarrollo
agropecuario. Los peores resultados se relacionan con este indicador, construido
principalmente en base a la incorporacin de tecnologa y la innovacin.
28 Instrumento precolonial utilizado para la siembra.

Como ya se ha mencionado, las estrategias y los planes se caracterizan por

la adopcin de la teora de la modernizacin, el libre mercado (percibido como
el generador de procesos de competitividad y desarrollo productivo) y la imple-
mentacin de modelos centrados en la incorporacin de paquetes tecnolgicos,
la difusin de tecnologa y/o de conocimientos. Con el objetivo de identificar el
posible impacto del nfasis de las polticas agropecuarias en los rendimientos de
los cultivos agrcolas, en el Cuadro 2.20 se presenta la variacin histrica de los
rendimientos de los principales cultivos.
En ese cuadro se pueden identificar cuatro cultivos: maz grano, trigo, ar-
veja y caa de azcar (resaltados en verde) que tuvieron un incremento en los
rendimientos superior al 50%. Lo que llama la atencin es la disminucin de los
rendimientos de los tubrculos y el algodn, y el bajo incremento en los otros
cultivos. Tomando en cuenta los rendimientos de los cultivos agrcolas, se observa
que, en general, la implementacin de polticas basadas en la modernizacin y
transferencia de tecnologa, no tuvieron efectos e impactos importantes sobre los
rendimientos de los cultivos.
Por otra parte, el cambio de la estructura productiva en Bolivia gener dos
sistemas de produccin totalmente opuestos y actores sociales del sector agrope-
cuario tambin opuestos: el primero, relacionado con las unidades de produccin
familiar denominadas economas campesinas, indgenas y originarias y ubicadas
en la zona Occidental, en las regiones del altiplano, valles y la Amazonia, y el
segundo con sistemas de produccin modernos, de economas empresariales,
ubicadas en la regin del Oriente y parte del Chaco.
Pero ambos sistemas de produccin tienen una misma realidad: son dos sis-
temas de produccin con bajos niveles de productividad y dbil competitividad
en los mercados internos y externos aunque siguiendo la lgica de las polticas e
inversiones realizadas en el sector agropecuario, deberan presentar diferencias y
dinmicas diametralmente opuestas (Albarracn, 2001a).
Los 60 aos de planificacin del desarrollo agropecuario de 1950 al 2010
han demostrado que es importante concentrarse no slo en la distribucin de
tierras entre los productores sino acompaarla de infraestructura caminera, riego,
investigacin, innovacin, tecnologa apropiada, maquinaria y crdito para lograr
resultados e impacto econmicos y sociales.
4.5. Cambios en la estructura ganadera
En estos aos se ha producido en Bolivia un cambio importante tanto en la

estructura como en la cantidad de ganado. Segn los datos del Censo Nacional
Agropecuario de 1950 (ver Grfico 2.41) Bolivia era un pas eminentemente ovino
(59%), seguido de las aves (cuyo peso preponderante corresponda a las aves que
existan en los predios de las economas campesinas) y, finalmente, los camlidos.
Cuadro 2.20
240
Variacin de los rendimientos de los cultivos agrcolas
Censo PNDES EDES ENDAR PRRAyF Incremento % Incremento de los rendimientos por perodos en %
1962-1971 1989-2000 2003-
EDSN PNDAR 2007
1971-1991 1989-2004
1950 1971 1989 2006 2011 de 1950 de 1971 de 1989 de 2006
a 1971 a 1989 a 2006 a 2011
Cereales
Cebada grano 716 670 569 812 822 106 14.8% -6% -15% 43% 1%
Maz grano 118 1304 1519 2607 2617 2499 191.6% 1005% 16% 72% 0%
Quinua 416 700 416 633 569 153 37% 68% -41% 52% -10%
Trigo 539 786 648 1111 1266 727 134.9% 46% -18% 71% 14%
Estimulantes
Caf 841 885 990 960 149 17.7% 5% 12% -3%
Hortalizas
Arveja 948 1092 1506 1571 1487 623 65.7% 15% 38% 4% -5%
Haba 1220 2000 1365 1792 1708 572 46.9% 64% -32% 31% -5%
Tomate 4754 10200 9990 13844 10352 3644 35.7% 115% -2% 39% -25%
Industriales
Algodn 830 590 549 551 690 -279 -34% -29% -7% 0% 25%
Caa de azcar 34 248 35 558 50 501 53 522 39 202 19 274 56.3% 4% 42% 6% -27%
Girasol 1162 1210 1071 48 4.1% 4% -11%
Man 855 1098 1146 1191 1042 336 39.3% 28% 4% 4% -13%
Soya 1200 1623 1704 2246 504 42.0% 35% 5% 32%
Tubrculos
Papa 1674 7196 5178 5576 5338 -1620 -23% 330% -28% 8% -4%
Yuca 19 488 13 000 10 825 10 191 8614 -9297 -48% -33% -17% -6% -15%
* Datos oficiales pero cuyo valor es muy bajo para el cultivo en estudio.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Censo Nacional Agropecuario de 1950 e INE29
29 Consulta continua en la ventana Agricultura del sitio del INE: http://www.ine.gob.bo/indice/general.aspx?codigo=40104

Grfico 2.41
Poblacin ganadera en Bolivia Censo de 1950
Aves de postura Alpacas Llamas

13% 1% 8% Porcinos
Aves 4% Bovino
2%
13%
Ovino
59%
Fuente: INE. Censo Agropecuario 1950
Las acciones y las polticas en este sector alcanzaron logros en el corto plazo de
las metas propuestas en el Plan Inmediato de 1955. Crespo (2005), en la biografa
de Gumucio Reyes, indica que en su informe de 1962 al parlamento, Gumucio
expuso las siguientes cifras que refuerzan el alcance de algunos resultados: Si
bien comprobamos que con la provisin interna de carne hemos logrado ahorrar
anualmente ms de cuatro millones y medio de dlares y en los diez aos ante-
riores hemos ahorrado cerca de cuarenta millones de dlares, al dejar de importar
ganado de la Argentina.
Grfico 2.42
Poblacin ganadera en Bolivia Censo 1984
Alpacas Llamas Porcinos

Aves 0% 4% 5%
35% Bovino
25%
Ovino
31%
Fuente: INE. Censo Nacional Agropecuario 1984
Debido a los exitosos programas de apoyo del Estado a la ganadera vacuna

en la regin de las llanuras de Moxos (departamento del Beni) y el desarrollo
de la avicultura a travs de una fuerte inversin privada para la realizacin del
SegundoCenso Nacional Agropecuario de 1984 (ver Grfico 2.42), la estructura

ganadera experiment un cambio importante, producto del crecimiento del hato
ganadero de los vacunos y aves, en relacin a la disminucin del porcentaje del
peso de ovinos y camlidos.
En el perodo de 1984 a 199830 (ver Grfico 2.43) se observa que en la estruc-
tura ganadera en Bolivia, las aves (de postura, parrilleros y aves en general), se
posicionan como el grupo ganadero ms importante del pas, seguida del ganado
vacuno y ovino. Para el 2011, esta estructura no tuvo variaciones importantes (ver
Grfico 2.44), ya que los porcentajes, la estructura y la tendencia de cada uno de
los grupos ganaderos se mantuvo.
Grfico 2.43
Poblacin ganadera en Bolivia 1998
Llamas
1% Bovino
Alpacas Porcinos 4%
0% 1% Ovino
Pollos parrilleros 5%
43%
Aves
Aves de postura 43%
3%
Fuente: Elaboracin propia con datos del INE
Un aspecto que llama la atencin es que, a pesar de su peso porcentual, el

ganado ovino y caprino baj del 59% al 5%. Este ganado es vital para las econo-
mas de los productores de los departamentos de La Paz, Oruro, Potos, Tarija y
Chuquisaca. Adems, hay que anotar que a partir del cierre del ibta, no hay un
programa estatal de investigacin sobre rumiantes menores, que preste apoyo e
incentivos para el manejo, produccin y gestin de este ganado.
Esta nueva estructura ganadera responde y ha creado tambin cambios en los
hbitos alimentarios. Es importante recordar que la estrategia del Plan Decenal
(1962-1971) pretenda incrementar el consumo per cpita de carne de aves de 5 kg
a 20 kg. Es decir, el xito y desarrollo de la ganadera vacuna y avcola respondi
30 Se han tomado los datos de este ao, porque no hay informacin ms reciente.
a la implementacin de polticas, programas y proyectos desarrollados y apoyados

por el Estado, dirigidos especficamente a empresarios (grandes y medianos).
Grfico 2.44
Poblacin ganadera en Bolivia 2011
Caprinos
Ovino 1% Alpacas Llamas
4% 0% 1%
Bovino Porcinos
4% 1%
Pollos parrileros
89%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INE31
4.6. Tenencia de la tierra
Entre sus principales objetivos de la Reforma Agraria de 1953 estaban los de

eliminar el sistema feudal,32 liberar la mano de obra, distribuir tierras, y mejorar
la produccin y productividad. La Reforma Agraria respondi a las demandas de
los indgenas colonos de las haciendas (Dandler 1983; Viceministerio de Tierras
2007a), asumiendo la consigna la tierra es de quien la trabaja. El primer efecto de
la Reforma Agraria fue la abolicin de las haciendas y de la servidumbre. Rompi
el asilamiento e integr parcialmente a los campesinos a la economa monetaria
al transformarlos en propietarios de las tierras que siempre haban trabajado. La
transformacin fue ms radical en las zonas cercanas a los centros urbanos y en

32 En el cual, por una parte, el campesino no era propietario de la tierra y formaba parte de las
haciendas como pongo, donde tena que realizar trabajos gratuitos para el patrn a cambio
de la parcela que cultivaba. Y por otra, el terrateniente era dueo de la hacienda y dispona de
mano de obra y de otros servicios gratuitos de los comunarios.
las haciendas en que ms arraigado estaba el sistema antes vigente. La reforma

dio lugar a la aglutinacin del campesino en torno a sus intereses, haciendo sentir
su presencia en la vida del pas (esdn 1971-1991).
Al analizar los resultados de la Reforma Agraria, el Viceministerio de Tierras
(2007a) indica que su aplicacin alcanz solo a las comunidades aymaras y que-
chuas de la regin andina y no as a los pueblos indgenas del Chaco, Chiquitana
y Amazona, catalogados por la Reforma Agraria como selvcolas.
El espritu y la lnea ideolgica de la Reforma Agraria seguan las ideas tericas
liberales y de modernizacin, postulando la modernizacin del agro, el aumento
de la produccin y el mercado de tierras; es decir, el paso de una estructura feu-
dal a un modelo capitalista de Estado. Bajo esta visin, las formas comunales de
organizacin social y econmica eran calificadas de retrgradas y un obstculo
para el progreso. En consecuencia, la reforma extendi ttulos individuales, con-
virtiendo a los indgenas en trabajadores campesinos y eligi la forma sindical de
organizacin de las comunidades y organizaciones campesinas (Viceministerio de
Tierras 2007a; Antezana, 2007).
Un hecho relevante de la Reforma Agraria de 1953 fue que estableci y defini
categoras y superficies de tenencia de la tierra en las diferentes regiones y zonas
ecolgicas de Bolivia. Con la promulgacin de Ley inra en 1996 y su posterior
modificacin a travs de la Ley de Reconduccin de la Reforma Agraria el 2006,
se definen nuevas categoras de tenencia de la tierra (ver Cuadro 2.21), pero no
se cambian los criterios para establecer las superficies mximas y mnimas segn
cada zona. En este sentido, la nueva Ley de Reconduccin est distribuyendo
tierras en base a criterios y parmetros que vienen de 1953.
Cuadro 2.21
Categoras de tenencia de la tierra
Reforma agraria de 1953 Ley inra de 1996

Solar campesino
Pequea propiedad Pequea propiedad
Propiedad comunal Propiedades comunales
Mediana propiedad Tierras Comunitarias de Origen, TCO
Empresa agrcola Mediana propiedad
Empresa agrcola
Fuente: Elaboracin propia en base a Ley de Reforma Agraria y la Ley INRA
El impacto de las polticas y de las acciones desarrolladas al margen de la

ley por diferentes gobiernos, especialmente los militares, generaron un rgimen
agrario que segn el Viceministerio de Tierras (2007a):
se caracteriza por la coexistencia de dos sistemas, que se rigen por principios

distintos y en gran medida opuestos: el modelo comunal y la propiedad privada como
formas de tenencia de la tierra. El segundo viene a ser el sistema jurdico oficial
que se ha construido en todo este perodo, basado esencialmente en el concepto de la
propiedad privada de la tierra y de los recursos. La figura legal de la empresa agrcola
del Decreto Ley de la Reforma Agraria de 1953, fue el instrumento que permiti a
pocas familias influyentes acumular grandes extensiones de tierras, surgiendo en el
oriente de Bolivia un nuevo tipo de latifundio a pesar de que la Reforma Agraria y
la constitucin poltica del Estado no lo reconoce.
Otro de impacto significativo de la Reforma Agraria fue asentar el minifundio

en la regin andina y el nuevo latifundio en las tierras bajas, mantenindose de esta
forma la extrema desigualdad en la distribucin de la tierra como la que se tena
en 1953. En el Grfico 2.45 se observa que se ha mantenido la misma distribucin
de tierras; es decir, que el mayor porcentaje de tierras que en 1953 se encontraba
en manos de los latifundistas, ahora se encuentra en manos de los terratenientes.
Lo que ha sucedido en todo este perodo es que la propiedad del latifundio se ha
desplazado de la zona del altiplano hacia las tierras bajas de Bolivia.
Grfico 2.45
Bolivia: porcentaje de superficie por tamao de la explotacin agropecuaria
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0 a 4,99 5 a 19,99 20 a 99,99 100 a ms
Hectreas
1950 1984 2003
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional Agropecuario, 1950, II Censo Nacional Agropecuario,
1984 y Paz, 2007
Con relacin a la distribucin de la tierra tomaremos de Antezana (2007)

algunas ideas que muestran que el impacto de la Reforma Agraria en la regin
andina e interandina ha sido muy negativo; en cambio en la zona oriental (des-
de el Chaco hasta Pando) los resultados son muy positivos y progresistas (salvo
excepciones).
Antezana (2007) afirma que antes de la Reforma en el sistema de las comu-
nidades originarias las tierras eran de propiedad colectiva pero se permita el
usufructo individual. 50 aos despus, en la mayora de las comunidades este sis-
tema de ordenamiento de la propiedad se mantiene. Sin embargo en un pequeo
porcentaje, en un 5% de comunidades se fue parcelando en propiedades privadas
personales y, de otro lado, las tierras de propiedad colectiva tambin, quedando
extinguida la vieja comunidad.
Tambin indica que antes de la Reforma Agraria, en el sistema de haciendas
feudales que en su mayora eran comunidades originarias de propiedad privada,
los colonos usufructuaban un lote, el ordenamiento de la propiedad feudal de
hacienda responda casi al mismo sistema de la comunidad originaria. Estos dos
sistemas se extendan en los departamentos de La Paz, Oruro, Potos, Cocha-
bamba, Chuquisaca y Tarija. De acuerdo a la aplicacin de la Reforma Agraria,
los campesinos de la hacienda fueron dotados con derechos de propiedad de sus
parcelas en usufructo. De otro lado, en la gran mayora de haciendas, los patrones
recibieron en propiedad el resto de la tierra de las haciendas. En este sentido,
no hubo distribucin de tierras de hacienda, en la totalidad de las propiedades
agrarias de las zonas de haciendas. Hubo dos excepciones: a) algunas haciendas
fueron totalmente parceladas y b) en otras haciendas los campesinos quedaron
de propietarios de sus parcelas y el resto de la tierra de la hacienda qued en
propiedad colectiva de los campesinos.
En el Grfico 2.46 se observa que en el perodo de 1953 a 2003, el por-
centaje de las unidades de explotacin agropecuaria con superficies de 0 a 5
ha creci del 60% al 68%; esto se debi, siempre con Antezana (2007), a que
en la zona de las haciendas no hubo una distribucin de tierras ni cambios en
el ordenamiento de la propiedad de la tierra, la vieja ordenacin se mantuvo
sin variacin. Esta forma de distribucin de la tierra produjo un desorden de
la propiedad, creando una serie de dificultades y en particular un cierto freno
a la agricultura.
Con relacin al saneamiento de la tierra y como ya se indic, este proceso fue
muy lento y sindicado de prebendalismo. Bolivia tiene una superficie de 109 858
100 hectreas, de la que, descontando las manchas urbanas y cuerpos de agua y
salares, se considera como superficie objeto de saneamiento un total de 106 751
723 hectreas. En el Cuadro 2.22 se presenta el estado de situacin del proceso
de saneamiento de tierras hasta 2009.
Grfico 2.46
Porcentaje de unidades agropecuarias segn tamao
de las explotaciones en tres perodos histricos
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0 a 4,99 5 a 19,99 20 a 99,99 100 a ms
Hectreas
1950 1984 2003
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional Agropecuario (1950), II Censo Nacional Agropecuario
(1984) y Paz (2007)
Cuadro 2.22
Situacin del proceso de saneamiento de tierras 2009
Estado Superficie en ha %
Superficie total de Bolivia 109 858 100.00
Superficie objeto de saneamiento 106 751 722.00 100
Superficie saneada y titulada 40 854 533.00 38.27
Superficie en proceso de saneamiento 13 026 957.00 12.20
Superficie por sanear 52 870 232.00 49.53
Fuente: INRA, 2010
En los cuadros 2.23, 2.24 y 2.25 se exponen los datos del nmero de unidades
agropecuarias y la variacin del porcentaje de superficie que poseen cada uno de
los grupos en cada momento histrico, segn el tamao de la explotacin agrcola.
Se observa que histricamente las unidades de produccin con una superficie
mayor a las 100 hectreas y que representan menos del 5% poseen ms del 90%
de las tierras.
Cuadro 2.23
I Censo Nacional Agropecuario (1950)
Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones
Tamao de la explotacin (ha) N de unidades % Superficie (ha) % Promedio ha/ua

0 a 4.99 51 198 60 73 877.89 0.2 1.44
5 a 19.99 18 112 21 221 808.52 0.7 12.25
20 a 99.99 4167 5 325 592.19 1.0 78.14
100 a ms 11 683 14 32 205 584.49 98 2 756.62
TOTAL 85 160 100 32 826 863.09 100 385.47
Fuente: Censo Nacional Agropecuario, 1950
Cuadro 2.24
II Censo Nacional Agropecuario (1984)
Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones

0 a 4.99 214 437 68.2 323 374 1.4 1.5
5 a 19.99 57 878 18.4 516 285 2.3 8.9
20 a 99.99 30 125 9.6 1 213 018 5.4 40.3
100 a ms 12 160 3.9 20 617 475 90.9 1695.5
TOTAL 314 600 100.0 22 670 152 100.0 72.1
Fuente: Paz et al., 1997
Cuadro 2.25
Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones (2003)

0 a 4.99 408 960 68 618 275 1.4 1.51
5 a 19.99 110 400 18 985 781 2.3 8.93
20 a 99.99 57 480 10 2 313 126 5.4 40.24
100 a ms 23 160 4 39 318 818 91 1 697.7
TOTAL 600 000 100 43 236 000 100 1 748.4
Fuente: Fuente: Paz, 2007
Asimismo, el impacto de todo este proceso en las tierras del Oriente de

Bolivia fue la instauracin de un nuevo ordenamiento de acuerdo al rgimen
de produccin capitalista que, segn Antezana (2007), es altamente racional y
adecuado para los objetivos de la Reforma Agraria del 53. En sntesis, Antezana
(2007) contina afirmando, que en esta regin s hubo una verdadera y correcta
distribucin de tierras, pero es importante tomar en cuenta que esta distribucin
se realiz bajo el supuesto de que estas zonas eran tierras baldas y adecuadas a las
necesidades capitalistas de los agricultores. Esto produjo una nueva ordenacin
de la propiedad agraria, con grandes posibilidades de desarrollo.
Segn el inra (2010), esta situacin se est modificando con la implemen-
tacin de la Revolucin Agraria. En el Cuadro 2.26 se representan los resulta-
dos de la distribucin de tierras producto de la implementacin de la Ley de
Reconduccin de la Reforma Agraria de 2006 y se puede advertir que el 35%
de las tierras tituladas son Tierras Comunitarias de Origen, tco. Asimismo, es
necesario destacar que el 95% de los beneficiarios de ttulos son productores
que tienen pequeas propiedades; el promedio de tierra saneada ha sido de 7 ha.
Sobre este aspecto, llama nuevamente la atencin que con este proceso se est
consolidando en trminos jurdicos el minifundio y no se elimina la inequitativa
distribucin de tierras.
De manera general, un tema que llama la atencin es que todas las estrategias
y los planes destacaron que la Reforma de 1953 transform la estructura agraria
seorial y latifundista. Pero tambin coincidan en indicar que no se resolvi el
tema de la tenencia de la tierra. En cambio se habra generado una estructura
dual: una asentada en la parte occidental y con predominio del minifundio, y la
otra ubicada en la parte oriental, que se caracteriza por grandes extensiones de
tierra. Es decir, coinciden en indicar que an persiste una distribucin desigual e
inequitativa de tierras. A estos matices es necesario agregarle un nuevo conflicto
que est surgiendo desde las mismas organizaciones campesinas, indgenas y ori-
ginarias, que se refiere a la viabilidad econmica, por un lado, y a la inequidad que
est creando la dotacin de las Tierras Comunitarias de Origen, tco, por otro.
4.7. Sustitucin de importaciones
El Informe de la Misin Bohan (1942) apuntaba la necesidad de implementar un plan

para la produccin y sustitucin de aquellos productos agropecuarios en los cuales
Bolivia tena condiciones y potencialidades para su produccin. En ese sentido, el
Plan Inmediato de Poltica Econmica del gobierno de la Revolucin Nacional,
pipegrn, y las acciones de los diferentes gobiernos se enfocaron en el objetivo
de sustituir las importaciones de siete productos agropecuarios. Los primeros
resultados de esta poltica de sustitucin de importaciones y de diversificacin de
la produccin, se presentan en el Informe 1955 del Banco Central, que indica que
la poltica de fijar precios remunerativos para el trigo, arroz, caf, maz, caa, lana
y cacao con el fin de incentivar la produccin produjo los siguientes resultados:
la produccin de arroz ha tenido un aumento considerable, logrando abas-

tecer el consumo de la zona oriental y el excedente vendido en las zonas de
los valles y altiplano,
Cuadro 2.26
250
Saneamiento y titulacin por tipo de propiedad 2006-2009
ha/beneficiarios
Clasificacin 2006 2007 2008 2009 Total %

ha Bene- ha Bene- ha Bene- ha Bene- ha Bene- ha Bene-
ficia- ficia- ficia- ficia- ficia- ficia-
rios rios rios rios rios rios
Empresa 108 917 63 53 821 23 214 523 88 44 250 62 421 511 236 1.3% 0.2%
Mediana 72 073 197 57 810 124 143 858 344 82 342 308 356 083 973 1.1% 0.6%
Pequea 209 972 11 719 140 446 14 120 400 451 44 862 320 115 75 357 1 070 984 146 058 3.4% 95.1%
Propiedad comunitaria 952 615 404 593 799 471 1 215 866 1005 638 977 1119 3 401 257 2999 10.8% 2.0%
Solar campesino 42 147 16 84 224 1415 257 1493 539 3139 0.0% 2.0%
Tierras comunitarias de 1 977 902 28 3 105 351 54 2 377 664 46 3 581 932 33 11 042 849 161 35.0% 0.1%
origen
Tierra fiscal 175 845 3 051 721 6 571 752 5 440 467 15 239 785 0 48.3% 0.0%
Total general 3 497 366 12 558 7 002 964 14 876 10 924 338 47 760 10 108 340 78 372 31 533 008 153 566 100.0% 100.0%
Fuente: Elaboracin propia con datos del INRA, 2010
la produccin de maz se increment por: i) la poltica de precios remunera-

tivos y ii) la introduccin de la variedad llamada cubano amarillo,
la produccin de caa de azcar aument merced a la ayuda facilitada en
forma de crdito a los ingenios privados,
aumento en la produccin de otros artculos agropecuarios como trigo, caf,
lana y otros.
La poltica de sustitucin de importaciones logr los mejores resultados

parciales en la economa nacional. En el Cuadro 2.27 se observa, para el caso del
azcar,33 que para 1963 se logr cubrir el 100% de la demanda nacional; similar
situacin se dio para el caso del arroz que en 1962 logr cubrir toda la demanda
interna. El xito de estas polticas tiene su correlato en los montos invertidos. Al
respecto y en referencia al ingenio azucarero de Guabir, Crespo (2005) indica
que ... adems se introdujo tractores y otras maquinarias agrcolas, por un total
que se estim en 20 millones de dlares. Esto muestra que el desarrollo se logra
con altas inversiones y con polticas de largo plazo (Norton, 2004).
Cuadro 2.27
Produccin de cultivos y porcentaje del mercado cubierto 1959-1964
(en miles de toneladas)
Cultivo 1959 1960 1961 1962 1963 1964

Azcar 17.5 24.4 41.2 49.3 68.6 93.6
% del mercado cubierto 75 100 sobreproduccin
Arroz 23 300 24 000 24 000 36 000 35 900
% del mercado cubierto 100 100
Fuente: Elaboracin propia en base a informes y memorias anuales del BCB (1955 a 1964)
El diagnstico de la esedn (1971-1991) patenta avances importantes en la

sustitucin de importaciones; en el Cuadro 2.28 se presentan los logros alcan-
zados entre 1955 y 1970, y las metas propuestas para el perodo 1971-1991. Sin
embargo, a pesar de la evidente sustitucin de importaciones, la estrategia indica
que estas no haban logrado aliviar el dficit de la balanza de pagos.
33 En 1952 el valor de las importaciones de azcar representaba para Bolivia 5.06 millones de
dlares; en 1963 este monto baj a 0.4 millones de dlares, que representaba el 7% del con-
sumo nacional.
Cuadro 2.28
Resultados obtenidos con la sustitucin de importaciones 1955-1970
y propuesta 1971-1991
Resultados obtenidos en el periodo 1955-1970 Propuesta periodo 1971-1991

Productos agropecuarios cuya importacin ha sido sustituida generando Productos importados a sustituir:
incluso excedentes: Trigo
Azcar Oleaginosas
Arroz Fibras vegetales
Maz
Fuente: ESEDN (1971-1991)
Al referirse a la produccin de trigo, la Memoria 1971 del bcb indicaba que

los programas de produccin, especialmente el Plan Vertical, estima que el pas se
autoabastecer de trigo a partir del ao de 1973, hecho que no sucedi debido a que
los diagnsticos identificaban manera errneamente tierras con potencial y aptitud
para la produccin de trigo. Estos datos fueron la base para levantar proyecciones
incorrectas para la produccin de trigo. Esa situacin se refuerza con estudios de
suelos realizados en la dcada de los 60 por el Ministerio de Agricultura, los que
afirman que Bolivia no tiene suelos con aptitud para la produccin de trigo.
Un efecto importante de la sustitucin de importaciones se refleja en el
ahorro de divisas; en el siguiente cuadro se muestra la disminucin del valor de
las importaciones.
Cuadro 2.29
Valor de las importaciones de azcar 1952-1963
Ao Valor % Ao Valor %
1952 5 069 497 100 1958 3 361 656 66
1953 5 767 745 114 1959 4 277 673 84
1954 4 925 033 97 1960 2 155 824 43
1955 4 045 644 80 1961 1 658 217 33
1956 4 148 288 82 1962 1 755 192 35
1957 6 557 183 129 1963 0.37 7
Fuente: BCB, 1964
4.8. Variacin del ingreso
Lo que buscaba la Reforma Agraria, en trminos tericos y prcticos, era liberar

al indgena para ampliar el mercado interno de consumo, por una parte, y por
otra parte con la visin capitalista, abastecer al mercado urbano de trabajo con
mano de obra barata y permanente desde el campo. Pero tambin movilizar la
poblacin excedentaria a tierras bajas, para contar con mano de obra (sin propiedad
de los medios de produccin), que sea ocupada en los programas de industriali-
zacin. Estos aspectos coinciden con las propuestas de desarrollo basadas en las
corrientes tericas estructuralistas y de modernizacin industrial. Estos resultados
no se alcanzaron porque una parte el proceso de industrializacin no ocurri, no
absorbi la mano de obra liberada, y se desencaden un flujo migratorio a las
ciudades, producto de la falta de apoyo a la agricultura familiar-campesina y de
pauperizacin de la poblacin rural.
El campesino viva una estricta economa de autoconsumo; su vestimenta era
tejida y confeccionada por ellos mismos; sus aperos de labranza, sus combustibles
y, en fin, todo lo que consuman, eran de su propia produccin. Esto tiene su
explicacin lgica: no tenan con qu comprar ya que no perciban dinero por su
trabajo. En 1952 el producto per cpita llegaba slo a 124.8 dlares, pero el 50%
o ms de la poblacin realizaban sus transacciones de produccin y consumo al
margen de la economa monetaria, mostrando de esta manera su aislamiento con
relacin a la economa de mercado.
La contribucin de los campesinos fue importante hasta muchos aos despus
de la Reforma Agraria; la masiva intervencin del gobierno sobre las reas rurales
despus de 1952 tampoco haba logrado cambios sustanciales en la distribucin
del ingreso nacional porque hasta 1975, o sea 23 aos ms tarde, el 60% de la
poblacin slo perciba el 21% del ingreso nacional y en 1977 el 84.7% de la
poblacin era propietaria de slo el 31.6% del ingreso del pas.
En todas las estrategias y lo planes se haca referencia al bajo ingreso per
cpita como factor de influencia directa sobre el crecimiento de la economa del
pas. A esto se le sumaba la poca articulacin y el aislamiento de las economas
campesinas respecto de los mercados. Sobre este aspecto, el pndes (1962-1971),
indicaba que:
[E]l pib per cpita del trienio de 1950-52 que alcanz a ms de 110 dlares, en el
trienio 1957-59 apenas alcanz a 90 $us. Esta contrastacin de niveles medios de
ingreso, coincidente con un perodo de cambio social de honda significacin, que ha
permitido incorporar a la vida ciudadana a importantes ncleos de la poblacin del
pas, terminara por resultar incompatible con el proceso social y la propia estabilidad
poltica si no se acompaa urgentemente de una poltica de desarrollo que muestre
perspectivas de una superacin verdaderamente significativa.
En el Grfico 2.47 se representa la variacin del ingreso per cpita, al inicio y

a la finalizacin de cada perodo comprendido en las estrategias o planes.
Los datos permiten observar tres perodos: uno, que va de 1950 hasta 1992,
de incremento del ingreso per cpita; el segundo perodo, que va de 1992 hasta
el 2003, donde los ingresos iniciales resultaron ser superiores a los del final del
perodo establecido, y finalmente del 2007 al 2011, donde el pib per cpita acusa
incrementos que casi duplican los ingresos del 2005, pero este ingreso se deba,
principalmente, a un contexto de alta demanda de la exportaciones y altos precios
de las materias primas.
Otro aspecto importante es que el promedio de incremento fue del 16% del
ingreso per cpita.
Grfico 2.47
Variacin del PIB per cpita inicial y final en las estrategias
y planes nacionales de desarrollo (en dlares)
2500
2000
1500
PIB
1000
500
12
00
04
42
50
60
91
00
00
00
97
96
-20
-20
-19
-20
19
19
-19
2-2
6-2
3-2
2-1
5-1
an
98
07
71
89
55
99
99
00
96
96
oh
19
20
19
19
19
D1
R2
S1
S1
nB
yF
PA
RI
SN
ES
RN
DE
DE
DA
EN
RA
DA
Pla
ED
ET
ED
EG
PN
PB
EN
PR
PN
PIP
Estrategias o planes
Ingreso inicial Ingreso final
Fuente: Elaboracin propia en base a las estrategias y los planes nacionales de desarrollo
Para la dcada de 1980 a 1990, Meier (2002) indica que
[N]umerosos estudios presentaron evidencia de que las polticas que guiaban

distorsionadamente la formacin de precios agrcolas tenan un efecto adverso sobre la
brecha entre los ingresos urbanos y rurales, sobre los incentivos a producir alimentos
y exportar cosechas, sobre la habilidad de los gobiernos para establecer reservas de
alimentos, y sobre las oportunidades de trabajo en la agricultura, el procesamiento
y las industrias rurales.
Lamentablemente, para el caso boliviano y debido a la falta de datos, es difcil

corroborar esta afirmacin de la variacin de los ingresos urbanos y rurales. Con
todo, el anlisis realizado en este captulo muestra que las polticas propuestas en
las estrategias o los planes que han seguido esta ruta, han logrado los efectos y
resultados que se mencionaron.
Las caractersticas del mercado laboral y la gran dificultad para medir la
variacin de los ingresos, especialmente en las economas campesinas, explican
en gran parte el fracaso de la implementacin de los modelos que suponan la
existencia de un libre mercado de la mano de obra y las relaciones capitalistas. En
la mayora de los casos, el anlisis histrico y hermenutico de las estrategias y lo
planes, demuestra que el intercambio de mano de obra es parte de transacciones
eslabonadas, pues se intercambia con otros bienes o servicios, como crdito, bienes
agrcolas, alquiler de tierras, y no con dinero. Bajo estas condiciones, los salarios
no son ni explcitos ni uniformes.
Esta caracterstica obedece, en general, al poco desarrollo de los mercados
rurales donde el intercambio de mano de obra no puede ser un intercambio inde-
pendiente. Es frecuente observar en el campo que los campesinos respetan mucho
ms la obligacin del intercambio de trabajo por reciprocidad, que un contrato de
trabajo asalariado. En este caso, an es sorprendente cmo el mercado no puede
imponerse a las relaciones de no mercado (Pajuelo, 2002; Bolivia. Ministerio de
Planificacin, 2007).
Otro aspecto que muestra el relativo xito de las teoras de la modernizacin,
estructuralista y neoliberal, en el sector agropecuario y especficamente en el
campesino e indgena, es que para los campesinos la seguridad alimentaria parece
ser un objetivo central en su estrategia de sobrevivencia. Se puede comprender
as que este objetivo est asociado al problema de que los mercados de bienes
agrcolas y el mercado de otros bienes y servicios no estn suficientemente desa-
rrollados en el campo.
Si fuera posible obtener un empleo asalariado y comprar alimentos cuando la
propia produccin no es suficiente, no se justificara la bsqueda de la seguridad
alimentaria basada en la propia produccin. El problema es que estos mercados no
operan as. Es claro que esta estrategia implica un costo para la unidad campesina,
pues podra producir otros bienes ms rentables o emplearse como asalariado, pero
esto requerira que los mercados especialmente en las reas rurales y ciudades
intermedias, al margen de las ciudades del eje central estuvieran desarrollados.
4.9. Comentarios finales sobre los resultados, efectos e impactos
La construccin, desarrollo e implementacin de las polticas, estrategias y planes

ha generado cambios importantes en la estructura productiva del sector agrope-
cuario en Bolivia. Estos cambios son:
La importancia y el peso del sector agropecuario en la economa ha dismi-

nuido, desde el 32.6% a inicios de 1950 al 21.5 % a mediados de los ochenta,
perodo de las polticas neoliberales. El aporte sectorial al pib se mantuvo en

un promedio del 15% pero desde el 2006 hasta el 2011, el pib baj hasta un
13%. A pesar de esta disminucin que debera responder a procesos normales
de industrializacin y desarrollo de los sectores de manufacturas y servicios,
lo que se observa es un crecimiento del sector de comercio y servicios, lo cual
muestra una distorsin del desarrollo buscado tanto en el sector agropecuario
como su vinculacin con el sector industrial y con la estructura econmica
nacional.
El desarrollo de propuestas para generar un sector industrial fuerte, vienen
desde el Plan Bohan. Este sector representaba el 17% en 1955 y el 2011 subi
apenas al 18.6%, lo cual muestra que no se ha logrado fortalecer y desarrollar
un sector industrial que genere una nueva estructura econmica.
La tasa de crecimiento del sector agropecuario en los ltimos 50 aos ha
tenido un promedio de 2.61%, con un valor mximo de 4.1 (en la dcada
1962-1975), 10% en 1992 y un mnimo de 0.2 (en el perodo 1980-87). Estos
valores que se encuentran muy prximos a la tasa de crecimiento poblacional
de 2.1%, muestran tasas de crecimiento muy bajas comparadas con las tasas
de crecimiento promedio esperadas para un desarrollo sectorial, que deberan
ser superiores al 6%.
El crecimiento y el desarrollo agropecuario se ha basado en el incremento
de la produccin, producto de la aplicacin del modelo de la expansin de
la frontera agrcola y la incorporacin de cultivos destinados a la sustitucin
de importaciones y al mercado exterior, antes que en el incremento de la
productividad.
La estructura agrcola ha tenido un cambio importante. Considerando dos
momentos o perodos, se observa que desde la dcada de los aos 60 hasta
inicios de los 80, la produccin agrcola tena una estructura que se basaba
fundamentalmente en tres grupos de productos bsicos: cereales, tubrculos
e industriales, que ocupaban respectivamente 59%, 18% y 3% de la superficie
total nacional cultivada.
Esta estructura cambi radicalmente en el perodo desde inicios de los 80
hasta el 2011, donde los cereales bajan al 33%, los tubrculos disminuyen
al 7% y los cultivos agroindustriales, representados principalmente por la
soya y azcar, alcanzan el 48% de la superficie cultivada. Estos datos revelan
que la nueva estructura est construida en base a dos grupos de cultivos: los
cultivos industriales y los cereales. Estos ltimos destinados principalmente
a la alimentacin del ganado bovino, porcino y la avicultura.
Con relacin al volumen de produccin, en el primer perodo, 1962-1976,
cuatro grupos de cultivos concentraban el 89% del volumen de la produc-
cin total (cereales 15%, tubrculos 29%, forrajes 2% e industriales 33%).
Esta estructura cambi en el perodo 1980-2011, donde el volumen de la
produccindel grupo de los cultivos industriales, alcanza al 57% y la de

los otros tres grupos cultivos bajan a 28% (cereales 14%, tubrculos 14%
y forrajes 4%).
Se ha producido un proceso de modernizacin en la agricultura capitalista,
pero no as en la agricultura campesina. Las polticas macroeconmicas y
comerciales, as como el grado de intervencin del Estado, han cambiado
varias veces de direccin en las ltimas dcadas, pero la pobreza rural no se
ha modificado.
La inversin en la agricultura es altamente dependiente del contexto ma-
croeconmico; as, la crisis econmica inflacionaria de 1956 motivo asumir
determinadas polticas macroeconmicas que afectaron las polticas de los
planes y de los incentivos a los productores. El mismo efecto se dio en 1984,
cuando Bolivia implemento polticas macroeconmicas para el control de
la inflacin y la adopcin de un modelo de desarrollo basado en la teora
neoliberal de libre mercado.
Con relacin a los factores ligados al desarrollo tecnolgico y el incremento
de la productividad:
El crdito fue operado, en una primera etapa, por instituciones ligadas
al Estado, las que fueron sujeto de un manejo prebendal por parte de las
autoridades de Estado y con crditos destinados preferentemente a em-
presarios de la regin del Oriente. La quiebra y cierre del Banco Agrcola
de Bolivia se debi a la condonacin de deudas de los bancos privados y
de los productores agroindustriales. La segunda etapa en la que el crdito
fue administrado por instituciones especializadas en el crdito productivo
y agrcola, reguladas por el Estado. A pesar de su mejor desempeo tam-
poco satisficieron la demanda y las necesidades de los pequeos, medianos
y grandes productores. Menos del 10% del crdito productivo en 2002
estaba destinado al sector agropecuario; para 2012 el crdito al sector pro-
ductivo agropecuario presenta un incremento de 20% y una disminucin
en las tasas de crdito.
La asistencia tcnica y la extensin agrcola, o sea la transferencia de los
modelos de investigacin, de generacin y de transferencia de tecnologa
basados en la innovacin inducida y la difusin, constituy un fracaso
rotundo en todas las etapas. La expectativas centradas en las estaciones
experimentales no lograron los impactos y resultados esperados porque se
basaban en supuestos y acciones que no necesariamente eran adecuados
para la realidad boliviana, encontrando barreras estructurales sociales,
culturales, econmicas y ambintales, que frenaron la innovacin y la
transferencia de tecnolgica.
La superficie regada en Bolivia muestra que el riego no se ha desarrollado
en todo su potencial. Los datos para el ao 2000, indican que apenas 12%
de la superficie cultivada estaba regada. Para el 2008, el porcentaje de la

superficie regada bajo al 9.9%.
La implementacin de los programas de produccin de semillas, han
logrado generar efectos positivos en relacin a la produccin de semillas
mejoradas. Regionalmente, el departamento de Santa Cruz, tena en 2010
el 91% del volumen de la produccin de semillas, principalmente de
soya. Este aspecto muestra nuevamente el impacto de la implementacin
de programas y proyectos agropecuarios bajo cnones de la teora de la
modernizacin para la llegada a mercados externos. En el caso de las otras
regiones, el Gran Chaco, tambin con soya, representaba en 2010 el 11%
de los volmenes de produccin de semillas. Este xito aparente muestra
tambin la relativa fragilidad de la diversificacin de la produccin de
semillas. En 2010 el 60.85% de la produccin de semillas se concentraba
en un solo cultivo: la soya. El 85.65% de la produccin de semillas se
concentra en tres cultivos (soya 60.85%, trigo 20.09% y arroz 4.71%),
que son producidos en las tierras bajas de Bolivia.
Los resultados de los centros de investigacin presentan diferencias noto-
rias. El ciat, para el caso de la zona del Oriente, ha tenido la capacidad
de producir y difundir variedades y semillas adecuadas a la zona y que
responden, en cierta medida, a las necesidades de los medianos y grandes
productores que trabajan con soya, frijol, trigo, arroz, etc. Para el caso de
la produccin de semillas en las zonas del altiplano y los valles, el avance
fue muy escaso y dirigido a la produccin de semillas de cultivos de la
papa, forrajes y quinua, pero en pequeos volmenes y con una escasa
cobertura a pequeos y medianos productores.
Los resultados de la inexistencia de polticas claras y de inversiones im-
portantes y sostenidas para la investigacin en Bolivia, se reflejan en los
bajos niveles de incremento de los rendimientos de los cultivos, que en la
mayora de los casos no supera el 20% para un perodo de 60 aos.
En todas las estrategias y los planes no se plantearon estrategias y polticas
que consideren al capital humano como factor estratgico. En ese sentido,
no hay propuestas que aborden las vas para que los tcnicos y productores
accedan y asimilen permanente la nueva informacin sobre tecnologas,
investigacin e innovacin. Esto se debi a que las estrategias y los planes
estaban adscritos a las polticas de transferencia de tecnologa, a travs de
la implementacin de los modelos de la difusin e innovacin, pero no
consideraban la construccin de capital humano formado.
Con relacin a la mecanizacin, la Reforma Agraria y las polticas pro-
puestas a pesar de seguir los preceptos de los modelos de la Revolucin
Verde, innovacin tecnolgica y de la difusin; y teoras como de la mo-
dernizacin, la estructuralista y la neoliberal no lograron impactos en
la incorporacin de la mecanizacin en los sistemas de produccin de las

economas campesinas. Por su parte, las empresas agropecuarias, a pesar
de tener un cierto de grado de modernizacin, mantienen un uso extensivo
de la tierra y tecnolgicamente son poco modernas.
Las polticas y programas basados en la modernizacin y transferencia de
tecnologa, no tuvieron efectos e impactos importantes sobre el incremento
de los rendimientos de los cultivos. Los rendimientos de las economas
campesinas, ubicadas en la zona occidental, comparados con los sistemas de
produccin modernos, de economas empresariales y ubicada en la regin del
Oriente que siguiendo la lgica de las polticas e inversiones realizadas en el
sector agropecuario, deberan determinar diferencias y dinmicas diametral-
mente opuestas, en el fondo muestran que son dos sistemas de produccin
con bajos niveles de productividad y dbil competitividad en los mercados
internos y externos.
El impacto sobre la estructura del sector ganadero, se origin en el cambio
en la composicin del hato ganadero. En 1950 Bolivia era un pas donde
predominaban los ovinos (59%) y las aves canchoneras (26%), ambos en una
estructura de sistemas de produccin de economa campesina que abastecan
el mercado interno. El desarrollo empresarial avcola de fines de los noventa
y el establecimiento de las haciendas ganaderas en las tierras bajas de Bo-
livia desde inicios de los sesenta, configur una nueva estructura ganadera
empresarial, muy dinmica y basada en la ganadera bovina y la avicultura
empresarial, desplazando casi por completo en trminos cuantitativos a los
ovinos que bajan a un 4%.
El primer efecto de la Reforma Agraria de 1953, fue la abolicin de la servi-
dumbre en las haciendas, rompiendo de esta forma el aislamiento y la inte-
gracin de los pongos a la economa monetaria. Su aplicacin alcanzo a las
comunidades aymaras y quechuas de la regin andina y no as a los pueblos
indgenas del Chaco, Chiquitana y Amazona, catalogados por la Reforma
Agraria como selvcolas. Uno de los impactos ms significativo que se atri-
buye a la Reforma Agraria, es el haber generado el minifundio en la regin
andina y el nuevo latifundio en las tierras bajas, mantenindose de esta forma
la extrema desigualdad en la distribucin de la tierra de 1953. Es decir, se ha
mantenido la misma distribucin de tierras, es decir que el mayor porcentaje
de tierras que en 1953 se encontraba en manos de los latifundistas, ahora se
encuentra en manos de los terratenientes.
La poltica de sustitucin de importaciones es la nica poltica que el Estado
boliviano y los diferentes gobiernos han mantenido, explicita e implcitamen-
te, a lo largo de los ltimos 60 aos. Tal poltica ha logrado impactos impor-
tantes en la economa nacional, generando tambin diferencias regionales.
Para 1963 se logr cubrir el 100% de la demanda nacional de produccin
de azcar y arroz. El xito de esta poltica tiene su correlacin con los mon-
tos invertidos y la apuesta del Estado para el desarrollo agroindustrial y la
modernizacin de la produccin agropecuaria. A pesar de su xito no se ha
logrado aliviar el dficit de la balanza de pagos, quedando pendiente an la
sustitucin del trigo y las harinas.
Las caractersticas del mercado laboral y la gran dificultad para medir la
variacin de los ingresos, especialmente en la zona occidental, explica en
gran parte el fracaso de la implementacin de los modelos cuyos supuestos
estn basados en que existe un libre mercado de la mano de obra y relacio-
nes capitalistas. El anlisis histrico de las estrategias y los planes, muestra
que en la mayora de los casos el intercambio de mano de obra es parte de
transacciones eslabonadas, pues se intercambia con otros bienes o servicios,
como crdito, bienes agrcolas, alquiler de tierras, y no con dinero. Bajo estas
condiciones los salarios no son ni explcitos ni uniformes. Esta caracterstica
obedece al poco desarrollo de los mercados rurales en general, donde el in-
tercambio de mano de obra no puede ser un intercambio independiente. Es
frecuente observar en el campo, que los campesinos respetan mucho ms la
obligacin de un intercambio de trabajo por reciprocidad que un contrato
de trabajo asalariado.
captulo iii
Factores que han influido

en la construccin e implementacin
de las estrategias y planes
Como se ha visto hasta aqu, desde el Plan Inmediato de 1955, Bolivia no ha

dejado de tener una estrategia o un plan nacional, pero tambin se evidencia que
transcurridos 60 aos desde la Reforma Agraria solo se destinaron 18 aos a la
implementacin de las estrategias y los planes (ver Grfico 3.1 y Cuadro 3.22).
Este captulo pretende analizar los factores que han influido en la reducida im-
plementacin de estrategias y planes, lo que gener que el sector agropecuario
a pesar de los cambios estructurales ocurridos no se haya consolidado como
sector dinmico, competitivo y eficiente en el uso de los recursos naturales que
explota en su actividad productiva.
La siguiente fue la hiptesis de la investigacin:
En Bolivia, en los ltimos sesenta aos, no se ha construido ni implementado una

ruta de desarrollo que tenga continuidad en los documentos de planificacin nacional
(estrategias y planes) debido a la discontinuidad de las polticas de Estado, cambios en
las teoras y modelos, escasa inversin sectorial, diferentes enfoques y lneas de apoyo
e inters de cada uno de los organismos de cooperacin internacional; distorsiones
en el apoyo dirigido a determinados actores del sector agropecuario; y debilidad
institucional sectorial para la implementacin y operacin de las propuestas. Estos
aspectos no permitieron alcanzar la diversificacin, el desarrollo de la produccin
y la productividad en el sector agropecuario, incidiendo as para que un pas con
dotaciones privilegiadas para ese tipo de desarrollo opte por la dependencia respecto
de la demanda externa de materias primas en el marco de un patrn extractivista,
que no puede superar.
A continuacin se desarrolla una explicacin y justificacin de cada uno de

los elementos que buscan demostrar la hiptesis.
1. Cambio y continuidad de los gobiernos
En este acpite se analiza la influencia, relevancia y oportunidad de los diferentes

gobiernos en la elaboracin de sus estrategias o planes. El estudio afirma que los
cambios de las polticas y de los lineamentos estratgicos obedecen y estn en
relacin estrecha con la continuidad y/o cambio del partido poltico en funcin de
gobierno y su ideologa. En este sentido, se identificaron las polticas elaboradas
a fin de observar la continuidad entre ellas.
En trminos generales, las polticas marcan hitos de inicio de acciones
estratgicas, que han tenido continuidad a lo largo del tiempo. Tal el caso de
buscar el crecimiento de la produccin, incorporacin de cambios tecnolgicos,
sustitucin de importaciones, desarrollo y crecimiento de las exportaciones, y la
incorporacin a los mercados.

pipegrn (1955-1960)
El Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacio-

nal, pipegrn (conocido tambin como Plan Guevara1), fue elaborado durante
el gobierno del mnr, partido que lider el proceso de la Revolucin Nacional
iniciado en 1952, particularmente la Reforma Agraria de 1953.
Se elabor dando continuidad a las actividades desarrolladas en el perodo
de 1952 a 1954, de donde se puede inferir que se inspiraron en las propuestas
incorporadas en el Informe de la Misin Econmica de los Estados Unidos para Bolivia
dirigida por Merwin Bohan, conocido como Plan Bohan (1942). Al referirse a
este aspecto, Toranzo (1999) afirma que:
[C]omo sucedi con todos los regmenes nacionalistas de la poca, [ el] Plan
econmico de la revolucin us las ideas de las misiones internacionales (Bohan, 1942
y Keenleyside, 1951) para la definicin de las polticas econmicas. A estas ideas se
sumaron, claro est, los aportes del pensamiento de la Comisin Econmica para
Amrica Latina (cepal).
En trminos de continuidad, tanto del partido de gobierno como de su co-

rriente ideolgica, el Plan Inmediato contaba con las condiciones polticas nece-
sarias para su implementacin. Es decir, en el perodo de 1955 a 1960, el mnr se
mantuvo en el gobierno. El Plan Inmediato se elabor en 1955, un ao antes de la
finalizacin del gobierno de Vctor Paz, del cual Hernn Siles era vicepresidente
y uflo Chvez Ministro de Asuntos Campesinos. Este Plan tuvo continuidad,
1 Denominado as porque fue elaborado por Walter Guevara Arce, ministro de Relaciones Exte-
riores del Gobierno de la Revolucin Nacional, presidido por Vctor Paz Estenssoro 1952-1956.
factores que han influido en la construccin de estrategias y planes 263
ya que para el perodo 1956-1960, Hernn Siles fue presidente y uflo Chvez2
vicepresidente; en 1960 retoma la presidencia Vctor Paz Estenssoro, quien no
alter el programa del Plan Inmediato ni las polticas de estabilizacin econmica
adoptadas el 15 de diciembre de 1956.
El perodo 1952-1964 se caracteriz por la hegemona del partido de gobier-
no y una corriente ideolgica y poltica revolucionaria y nacionalista, con fuerte
presencia del Estado. El gobierno incorpor las propuestas de las corrientes de la
teora de la modernizacin, buscando el desarrollo endgeno y la diversificacin
industrial. Para el sector agropecuario, tom elementos de las corrientes de la
teora de la modernizacin y del estructuralismo para alcanzar la modernizacin
de la agricultura, diversificacin productiva, sustitucin de importaciones y reduc-
cin de la brecha entre tradicin y modernidad. Bajo este objetivo, el desarrollo
productivo y agroindustrial en la regin del Oriente boliviano3 se constituy, a la
larga, en poltica de Estado. En algunos casos explcita y en otros implcitamen-
te, esta poltica justifica el desarrollo de programas, proyectos y la canalizacin
priorizada de inversiones para el desarrollo de la regin del Oriente boliviano.
Ms conocido como Plan Decenal fue elaborado y aprobado en julio de 1961, al

segundo ao del gobierno de Vctor Paz, que dur de 1960 a 1964. En trminos
generales, al referirse a este Plan, Mesa (2001) indica que segua la ruta del Plan
Bohan y del Plan Guevara de 1955, respondiendo a los desafos de crecimiento
integral y diversificado de nuestra economa.
Vctor Paz gan las elecciones presidenciales para la gestin 1964 a 1968,
pero por problemas de sucesin y rupturas internas del mnr fue derrocado en
noviembre de 1964 por Ren Barrientos Ortuo. Esta situacin acab por des-
moronar los doce aos de gobierno del mnr y de la Revolucin Nacional, en los
cuales, segn Mesa (2001) no se acabaron por sentar las bases definitivas para
un proceso de liberacin econmica y de progreso social.
A partir de 1964, los gobiernos militares de Barrientos (1964-1965), Ba-
rrientos y Alfredo Ovando (1965-1966) y nuevamente Barrientos (1966-1969),
la orientacin estatista y de capitalismo de Estado no variaron sustancialmente.
La primera administracin de Barrientos dio continuidad a la propuesta del Plan
Decenal (1962-1971) y se elabor el segundo Plan Bienal 1965-1966 (bcb, 1965).
Adems, se puso en marcha el pacto militar campesino, instrumento poltico de
control del agro y de respaldo a los gobiernos de las Fuerzas Armadas.
2 uflo Chvez fue hijo de un ex terrateniente.

3 Alfonso Crespo (2005: 20), en la biografa de Alfonso Gumucio, militante del mnr y gerente de
la Corporacin Boliviana de Fomento, indica que Gumucio, estaba animado por un objetivo
concreto: desarrollar la economa de los departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando.
A pesar de la continuidad de los dos planes bienales, se produjo un cambio

importante en el enfoque de las propuestas. Debido a aspectos financieros se
prioriz la ejecucin de proyectos y programas especficos, con el objetivo de
obtener resultados a corto plazo, dejando a un lado las aspiraciones y proyeccio-
nes decenales. En la presentacin de su planteamiento econmico (bcb, 1964),
Barrientos critic al anterior gobierno:
[L]os anteriores gobiernos dirigidos por el doctor Paz Estensoro, aplicaron una
poltica econmica que no fue positiva por la falta de una categrica definicin sobre
el papel que le corresponda desarrollar al Estado y a la iniciativa privada, hecho que
ha creado una situacin grave contra el inters nacional.
En este sentido y segn el presidente Barrientos, a partir de 1964, se plante

la implementacin de polticas prcticas en el sentido de la realidad, moderni-
zacin o dicho en otras palabras debe dejarse al incentivo de la inversin privada
la utilizacin de los recursos potenciales del pas. A la muerte de Barrientos, en
1969, asumi la presidencia Luis Adolfo Siles Salinas, quien cre la Corporacin
de Desarrollo Rural con un enfoque diferente que su antecesor en relacin al
desarrollo rural. En el Cuadro 3.1 se presenta la secuencia de los gobiernos que
se sucedieron en todo ese perodo.
Cuadro 3.1
Secuencia de presidentes 1960-1969
Perodo Presidente Tipo de gobierno

1960-1964 Vctor Paz Estenssoro Democrtico, de la Revolucin Nacional
1964-1965 General Ren Barrientos, General Alfredo Ovando Junta Militar de Gobierno
1965 General Ren Barrientos y General Ovando Militar, de facto
1966-1969 General Ren Barrientos Democrtico
1969 Luis Adolfo Siles Salinas Democrtico
Promedio 2 aos por presidente
Fuente: Elaboracin propia en base a Mesa, Mesa y Gisbert, 2001
Esta Estrategia, con un horizonte de 20 aos, se elabor y aprob en marzo de 1970,

siete meses antes de la finalizacin de la presidencia del general Alfredo Ovando
Candia (1969 a 1970). Los sucesivos gobiernos de tendencias polticas diferentes
no pudieron o no quisieron dar continuidad a lo planteado en la Estrategia.
La Estrategia se caracterizaba por la incorporacin de los planteamientos
tericos de la corriente estructuralista, complementados con las propuestas de la
teora de la modernizacin. En trminos de propuestas tericas, la dcada de los

70 presenta, como indica Meier (2002), el paso de la primera a la segunda genera-
cin de economistas del desarrollo: para la primera generacin, el gobierno era
una fuerza exgena, pero la economa poltica de la segunda generacin intenta
endogenizar las decisiones de los polticos, burcratas y administradores. Se
buscaba reducir la sobre extensin del Estado porque se lo consideraba como
factor negativo o explotador y sus acciones se reflejaban en las distorsiones de
precios y en mercados agrcolas con sesgo hacia lo urbano.
Durante los 20 aos en los que deba implementarse la Estrategia pasaron
13 gobiernos (ver Cuadro 3.2), ocho de los cuales ocho fueron militares y cuatro
democrticos; el ms largo de todos ellos fue el de Hugo Banzer Surez, de 1971
a 1978. Bajo este gobierno se implement durante la gestin 1975, un solo ao
la esedn, para luego ser sustituida por el Plan Quinquenal 1976-1980. En todo
este perodo, caracterizado por convulsiones polticas, no hubo la sensatez de dar
continuidad o desarrollar polticas coherentes de desarrollo del sector agrope-
cuario, aspecto por el cual las metas ambiciosas de generar cambios estructurales
econmicos y sociales propuestos en la Estrategia no se pudieron plasmar en
hechos y acciones concretas. En promedio, cada presidente tuvo una duracin
de 1.5 aos, lo que muestra la inestabilidad de los gobiernos y la dificultad para
implementar una estrategia de largo plazo.
Cuadro 3.2

1969-1970 General Alfredo Ovando Canda Militar, de facto, se autodenominaba el Gobierno Revoluciona-
rio, con una lnea poltica de nacionalismo.
1970-1971 General Juan Jos Torres Militar, de facto. Tena la lnea poltica de grupos de izquierda.
1971-1978 General Hugo Banzer Surez Militar, de facto
1978 General Juan Pereda Asbn Democrtico
1978-1979 General David Padilla Arancibia Militar, de facto
1979 Wlter Guevara Arze Democrtico
1979 General Alberto Natusch Busch Militar, de facto
1979-1980 Lidia Gueiler Tejada Democrtico
1980-1981 General Luis Garca Meza Militar, de facto
1981-1982 General Celso Torrelio Villa Militar
1982 General Guido Vildoso Caldern Militar
1982-1985 Hernn Siles Suazo Democrtico
1985-1989 Vctor Paz Estenssoro Democrtico
Promedio 1.5 aos por presidente
Fuente: Elaboracin propia, en base a Mesa, Mesa y Gisbert, 2001
Elaborado en el quinto ao del gobierno militar de facto del general Hugo Banzer
Surez, este Plan tuvo dos aos de implementacin. Luego vino un perodo de
gran inestabilidad poltica y cambio de gobiernos democrticos por militares. Ello
no permiti centrar la atencin en la operativizacin de acciones e inversiones en
el desarrollo del sector agropecuario el promedio de duracin de los gobiernos
en esta etapa fue de diez meses; algunos estuvieron en el poder solo semanas
(ver Cuadro 3.3) que perdi por lo menos cuatro aos de implementacin de
programas y proyectos agropecuarios de mediano alcance.
Cuadro 3.3

1971-1978 General Hugo Banzer Surez Militar, de facto
1978 General Juan Pereda Asbn Democrtico
1978-1979 General David Padilla Arancibia Militar, de facto
1979 Wlter Guevara Arze Democrtico
1979 General Alberto Natusch Busch Militar, de facto
1979-1980 Lidia Gueiler Tejada Democrtico
Fuente: Elaboracin propia, en Mesa, Mesa y Gisbert, 2001
Este Plan diseado especficamente para la recuperacin del sector agropecua-

rio fue elaborado durante el gobierno de Hernn Siles Suazo, perodo que se
caracteriz por una gran inestabilidad econmica y poltica en Bolivia. La sequa
de 1982-1983, ocurrida por efecto del fenmeno de El Nio, tuvo un impacto
econmico importante en el sector; algunos indicadores muestran que solo 20
aos despus del desastre se alcanzaron los niveles de produccin y productividad
anteriores a la sequa. En lo social, en este perodo se produjo una de las ms altas
migraciones campo-ciudad.
El desastre que provoc ese fenmeno climtico defini los elementos
centrales del Plan, denominado por esta razn de rehabilitacin. Las acciones
propuestas, especialmente en los aspectos relacionados con la intervencin esta-
tal, no fueron implementadas o no tuvieron continuidad, debido a que en 1985
Bolivia lleg a una crisis hiperinflacionaria e inestabilidad econmica, social y
poltica que finalmente provoc la renuncia del presidente Hernn Siles Suazo y
el adelanto de las elecciones generales.
El nuevo gobierno del mnr (que gan las elecciones, ver Cuadro 3.4), como
primera medida para aliviar la crisis econmica, elimin todo lo relacionado con
el modelo estatal que se arrastraba desde 1953, e implement el modelo de libre
mercado, generando un cambio radical de las polticas, acciones del gobierno
y roles del Estado en materia de desarrollo. Se pas de un Estado paternalista
empresario a un modelo de libre mercado, con el achicamiento del Estado que
asumi un rol normativo y regulador.
El Plan de Rehabilitacin y Desarrollo, concebido bajo el modelo del Esta-
do empresario no era pertinente ni coherente con el nuevo modelo y la realidad
que entonces viva Bolivia. El Plan dej de tener el apoyo del gobierno bajo la
premisa de que el sector agropecuario deba manejarse bajo las leyes de oferta y
demanda del mercado.
Este cambio de modelo gener la implementacin de polticas neoliberales;
no se disearon planes, estrategias, lineamiento, polticas y marco institucional
para el sector agropecuario.
Cuadro 3.4

1982-1985 Hernn Siles Suazo Democrtico
1985-1989 Vctor Paz Estenssoro Democrtico
Esta Estrategia, diseada con un horizonte de diez aos, fue presentada en abril
de 1989, tres meses antes de finalizar la gestin de gobierno de Vctor Paz Es-
tenssoro; es decir, no tuvo el tiempo necesario para su implementacin. En agosto
de 1989, Jaime Paz Zamora, del Movimiento de la Izquierda Revolucionaria,
mir, asumi como presidente constitucional, a travs de un pacto con el partido
de derecha Accin Democrtica Nacionalista, adn (ver Cuadro 3.5). El nuevo
gobierno no implement la Estrategia pero se concentr en dar continuidad al
modelo neoliberal de libre mercado iniciado en 1985, aplicando, a nivel general,
las polticas de ajuste estructural de segunda generacin.4
4 Se considera que el Decreto Supremo N 21060, de 1985, estableci las medidas de ajuste
estructural de primera generacin: reforma tributaria, libre importacin de bienes, etc.; las de
segunda generacin se aplicaron a partir de 1990 a travs de dos leyes, la Ley de Inversiones
y la Ley de Capitalizacin.
Cuadro 3.5

1985-1989 Vctor Paz Estenssoro Democrtico, neoliberal. Partido MNR
1989-1993 Jaime Paz Zamora Democrtico. Partido MIR
1993-1997 Gonzalo Snchez de Lozada Democrtico. Partido MNR
1997-2002 General Hugo Banzer Surez Democrtico. Partido ADN
Estrategia Nacional de Desarrollo, end (19922000)
Al igual que la edes (1989-2000), esta Estrategia fue presentada a finales de 1992,
ocho meses antes de finalizar la gestin de gobierno de Jaime Paz Zamora. La
historia de discontinuidad y abandono, se volvera a repetir con el nuevo gobierno
de Gonzalo Snchez de Lozada.
El gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) fue el primero en la

historia de Bolivia de arrancar su gestin con la presentacin de un Plan General
de Desarrollo Econmico y Social, el cual se implement y ejecut en toda la
gestin. En trminos generales, este Plan no tena una propuesta especfica para
el sector agropecuario pero un ao antes de finalizar su gestin este gobierno
present la etpa como la estrategia para el sector agropecuario.
Plan General de Desarrollo Econmico y Social, pgdes (1997-2002)
El gobierno de Banzer tard dos aos en elaborar su pdges, mismo que no fue
implementado ya que el partido de gobierno, adn, elabor de manera paralela
el Plan de Accin que contaba con mayor consenso. Esta incoherente situacin
demostr que un mismo gobierno tena dos planes paralelos: uno formal ante el
Estado y la sociedad, que no contaba con ningn respaldo ni consenso poltico,
y un segundo plan del partido de gobierno que s fue implementado.
De manera especfica para el sector agropecuario, en este perodo el gobierno
se vio en la disyuntiva de implementar la etpa propuesta desarrollada en el go-
bierno del mnr, aprobada por el Club de Pars y que tena recursos econmicos
comprometidos, o desarrollar su propia estrategia, opcin que en definitiva se
impuso. El gobierno de Banzer realiz un diagnstico socio econmico del sector
agropecuario, publicado el 2000, y luego dise la Poltica Nacional de Desarrollo
Agropecuario y Rural, pndar, publicada en 1999, ambos desarrollados bajo la
responsabilidad del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios.
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, pndar (1999-2004)
Esta Poltica elaborada en 1999, en el segundo ao de la presidencia de Banzer,

indicaba que la etpa constituye el marco de referencia y orientacin comn de las
polticas pblicas (pndar, 1999). A partir de esta referencia explcita, las acciones
y cambios institucionales luego realizados tenan como base a la Estrategia. Un
ejemplo fue el cierre del Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria, ibta, y la
creacin del Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria, sibta, lo que coincida
con lo propuesto en la etpa y responda al modelo vigente que ha sido operado en
los ltimos doce aos, y que se inscribe en la economa de mercado (pndar, 1999).
Esta Estrategia fue elaborada en el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, del

mnr, y presentada a finales del 2002. Su objetivo era lograr una compatibilidad
con la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza, ebrp, la Ley N 2235
del Dilogo Nacional 2000 (de 31 de julio de 2001) y el Dilogo Nacional Bolivia
Productiva (cfr. supra). A la renuncia y destitucin del presidente Gonzalo Snchez
de Lozada en 2003 le sucedi en el cargo el vicepresidente Carlos Mesa quien
continu la elaboracin de la Estrategia, pero generando un nuevo proceso de
discusin y consulta en todos los niveles (nacional, departamental y municipal),
con actores privados y la sociedad civil. Este proceso de consulta fue liderado por
el Ministerio de Agricultura y no por consultores individuales, como sucedi en
la primera etapa.
Inicialmente esta Estrategia tena un horizonte de cinco aos (2002-2007),
perodo que coincida plenamente con la gestin de gobierno. Pero perdi un
ao en el proceso de discusin y ajuste, y a mediados de 2004 se emiti su lti-
ma versin revisada y ajustada. Durante la gestin 2004 y parte del 2005 fue
implementada, pero en enero de 2006 fue prcticamente invalidada al entrar al
gobierno el mas, partido que empez a elaborar su propia estrategia.
Cuadro 3.6

2002 - 2003 (17 de octubre) Gonzalo Snchez de Lozada Democrtico, neoliberal. Partido MNR
2003 - 2005 Carlos Mesa Gisbert Democrtico. Partido MNR (presidente interino)
2005 - 2006 (enero) Eduardo Rodrguez Veltz Sucesin constitucional
2006 - 2009 Evo Morales Ayma Democrtico (de corriente socialista). Partido MAS
Promedio 1 ao y 3 meses
Plan Nacional de Desarrollo, pnd (2007-2011) y Plan de la Revolucin Agraria,

Rural y Forestal, prrayf (2007-2012)
En el segundo quinquenio del siglo xxi se produjeron cambios polticos impor-

tantes en Bolivia. El gobierno del mas, de corriente socialista, ocup los prime-
ros meses de su gobierno en la elaboracin y presentacin del Plan Nacional de
Desarrollo, pnd, con un enfoque contrario al modelo neoliberal que se vena
implementando desde 1985. En septiembre del 2007, se public en la Gaceta
Oficial de Bolivia el pnd 2007, y en noviembre del mismo ao el Plan Sectorial
de la Revolucin Agraria, Rural y Forestal.
En ambos planes se observan cambios profundos en relacin a la poltica
econmica, social y cultural, as como la reivindicacin de los derechos de los
campesinos, pueblos indgenas y originarios. Rescatan varios elementos de la teo-
ra estructuralista, por ejemplo: slo una decidida intervencin gubernamental,
que promueva una continua transformacin estructural apoyada en el desarrollo
de un sector industrial nacional diversificado, podra solucionar el problema del
subdesarrollo. Asimismo, elementos de la teora neomarxista: la adopcin
de una perspectiva histrica y la atencin hacia la distribucin del control del
excedente () entre las distintas clases sociales.
A partir de enero de 2010, cuando Evo Morales inici su segunda gestin
de gobierno, no se elaboraron nuevos planes, ms bien comenz un proceso de
elaboracin y aprobacin de leyes, las que, en los hechos, definieron la implemen-
tacin de programas y cambios en las estructuras de los ministerios relacionados
con el sector agropecuario, rural y de recursos naturales.
Cuadro 3.7

2006 2009 (4 aos) Evo Morales Ayma Democrtico, de corriente socialista. Partido del MAS
2010 2013 Evo Morales Ayma Democrtico. Partido del MAS (segundo mandato)
Promedio 7 aos 8 meses
1.1. Comentarios sobre los cambios y continuidad de los gobiernos
Un aspecto que explica la poca o nula implementacin es que las estrategias y

planes de desarrollo fueron elaborados el ltimo ao, o incluso faltando algunos
meses para la finalizacin de la gestin de cada uno de los gobiernos. Esto influ-
y en la construccin de propuestas de polticas de gobierno que no tuvieron la
capacidadde generar, de manera directa, polticas de Estado que sean implemen-

tadas y tengan continuidad.
Existen dos posibles respuestas al hecho de que los planes y estrategias hubie-
ran sido implementados tan tardamente en las diferentes gestiones de gobierno:
1. Los gobiernos elaboraron sus estrategias o planes pensando que iban a ser
reelegidos. Creyeron que con la sola presentacin de una estrategia o plan
de desarrollo lograran convencer al pueblo de que tenan la respuesta o la
solucin para el desarrollo de Bolivia, por lo cual la poblacin debera incli-
narse y votar por ellos.
2. Debido a la falta de institucionalidad, la dbil informacin tcnica y los con-
tinuos cambios de personal, resultaba muy difcil presentar una estrategia
o un plan de desarrollo tcnicamente robusto y confiable, por el temor a la
crtica. Entonces optaron por construir su propia informacin.
Asimismo:
En trminos macroeconmicos, sin importar la corriente poltica del gobierno

de turno, todos estaban imbuidos en buscar la sustitucin de importaciones,
la vertebracin caminera y el desarrollo integral. Cada partido poltico que
asumi el gobierno se desenvolva en un contexto internacional de modelos de
desarrollo econmico que le marcaban una agenda, sobre todo en el perodo
1985-2005.
En el perodo del Estado empresario de 1952 a 1985 (33 aos), slo un partido
poltico el mnr detent el gobierno por 12 aos continuos, tiempo que
le permiti elaborar, desarrollar e implementar un plan (el Plan Inmediato
1955-19605) y construir una estrategia (pndes 1962-1971), implementada
parcialmente. Segn Ren Arze (1999), los regmenes militares que se inicia-
ron en 1964, interrumpiendo los 12 aos de gobiernos democrticos des-
virtuaron totalmente las medidas de la Revolucin de 1952 e inestabilizaron
dramticamente al pas durante ms de 17 aos con vaivenes polticos que
fluctuaron alternativamente entre la derecha y la izquierda, entre el refor-
mismo y el populismo.
En el perodo 1985-2003 sucedieron en el gobierno partidos polticos de
diferentes corrientes ideolgicas, pero todos enmarcados en el modelo de
libre mercado. En ese sentido, a pesar de estar todos enmarcados en la teora
neoliberal y la consolidacin de las propuestas del desarrollo sostenible, cada
gobierno elabor diferentes polticas lo que muestra la discontinuidad de
objetivos.
5 En este aspecto se consideran los perodos y tiempo de gobierno, y no as otros aspectos y

factores que pudieron influir en la implementacin de las estrategias y los planes.
En contraposicin, el segundo perodo se caracteriz por pactos y acuer-

dos entre los partidos polticos para llegar al gobierno (Mayorga, 1999;
Toranzo, 1999). Al referirse al tema, Ren Arze (1999) indica:
Paz Estenssoro, en su cuarto gobierno (1985-1989), conform el llamado Pacto
por la Democracia con el partido de Accin Democrtica Nacionalista (adn),
liderado por el general Banzer y posteriormente con el rgimen constitucional
del presidente Jaime Paz Zamora (1989-1993) que conform una alianza adn-
mir, denominada Acuerdo Patritico. El gobierno de Paz Zamora orient la
poltica econmica del pas en los trminos de continuidad a la Nueva Poltica
Econmica (npe), a travs del Decreto 22407.
Estas alianzas y coaliciones generaron cuoteos polticos de ministerios,

programas, direcciones, etc. entre los partidos que conformaban el nuevo
gobierno, generando la desarticulacin de las acciones. El marco contextual
terico que dirigi las acciones y las propuestas de cada uno de estos gobiernos
fue el modelo neoliberal de la economa de libre mercado; ninguno elabor
propuestas contrarias a las polticas desarrolladas en el marco de la corriente
terica del neoliberalismo.
En el tercer perodo que va del 2006 al 2013 se elabor e implement un plan
sectorial por segunda vez. Concluido este plan no hubo una nueva propuesta
de continuidad de las acciones.
En Bolivia, las estrategias o planes de desarrollo agropecuario o rural no han
continuado de un gobierno a otro, salvo dos excepciones: la primera es la
implementacin de la esedn, 1971-1991, durante el ao 1975 (cfr. supra),
en el gobierno de Banzer, no porque este gobierno asumiera plenamente la
Estrategia sino porque no tena otra alternativa, aspecto que se hace evidente
cuando, un ao despus (1976) present su Plan Quinquenal 1976-1980,
dejando de lado la esedn. La segunda excepcin corresponde a la pndar,
1999-2004, que tom como base las propuestas de la etpa y las implement.
Con relacin a los perodos u horizontes de implementacin de las estrategias
o planes para alcanzar los objetivos y metas planteados, en la primera y tercera
etapa se identifican perodos que abarcan 5 a 10 aos en los planes y 20 aos
en las estrategias; horizontes coherentes cuando se trata de generar cambios
estructurales. En cambio, en la segunda etapa, se observa que las propuestas
de los gobiernos abarcaron perodos de tiempo ms cortos, bajo la lgica de
la rapidez de los cambios en el contexto mundial.
2. Continuidad en el diseo e implementacin de las polticas
El objetivo de este acpite es analizar la continuidad en el diseo e implementacin

de polticas agropecuarias. En este sentido, se han identificado en las estrategias
y planes polticas explcitamente diseadas para la construccin de la ruta de

desarrollo propuesta. En aquellas estrategias y planes que no desarrollaron un
planteamiento explcito, se ha tratado de identificar las polticas implcitamente
propuestas, pero el anlisis se ha centrado en aquellas planteadas de manera
explcita, entendidas como un mandato que buscaba cambios y resultados en el
sector agropecuario.
Es difcil resistirse a reconocer que se precisan ciertos prerrequisitos para
el xito de cualquier tipo de poltica agraria. En el marco del desarrollo agr-
cola, es necesaria la creacin de ciertas estructuras pblicas de apoyo, sobre todo
para los agricultores de menores recursos, que favorezcan, al mismo tiempo, al
potencial productivo y la mejora del capital humano. En trminos generales,
las siguientes son variables y factores que han contribuido y contribuyen al xito
de la agricultura:
Reforma Agraria
Servicios de extensin agrcola
Servicios de capacitacin
Servicios de asistencia tcnica
Infraestructura (razonablemente buena)
Importantes inversiones en las reas rurales
Polticas de sostn de los precios agrcolas
Canalizacin de crditos a tasas inferiores a las del mercado
Elevados aranceles y proteccin de varios productos del campo
Polticas de alfabetizacin y de educacin en el mundo rural
Conversin de la autosuficiencia alimentaria en objetivo poltico prioritario
La importancia del anlisis y explicacin de la lgica de las polticas radica

en que para su elaboracin existe un primer momento crtico, denominado de
dilogo y encuentro entre el organismo de planeacin y las ms altas autoridades
polticas. En este dilogo, Bettelheim (1984) afirma que:
[E]l organismo de planeacin debe presentar diversas posibilidades de desarrollo, de

acuerdo con el nivel actual de las fuerzas productivas, pero es decisin de las mximas
autoridades polticas, definir en su contenido los objetivos econmicos, sociales y
polticos que correspondan, en base a las propias concepciones ideolgicas y polticas
de estas autoridades de turno.
Bajo esta afirmacin, se pretende identificar y demostrar que la falta de

continuidad y priorizacin de determinadas polticas responde, en el fondo, a
concepciones ideolgicas que se contraponen y que suelen considerar un crimen
poltico la continuidad a las polticas del gobierno anterior.

pipegrn (1955-1960)
Este Plan no program, de manera explcita, polticas para el desarrollo del sector
agropecuario; implcitamente reiteraba y rescataba las acciones planteadas por el
Informe Bohan (1942). Tomando en cuenta este vaco de polticas, en este Plan se
pueden identificar las siguientes polticas implcitas:
Diversificacin de la produccin nacional.

Sustitucin de importaciones de productos agropecuarios, que pueden ser
producidos en Bolivia.
Reduccin del dficit de la balanza comercial.
Inicio de la produccin de productos de exportacin.
En su Informe 1955, el Banco Central de Bolivia identifica como poltica

econmica explcita del gobierno pero que no estaba en el Plan fijar precios
remunerativos para el trigo, arroz, caf, maz, caa de azcar, lana y cacao para
lograr la diversificacin y el fomento a la produccin y la industria.
En 1956, bajo la presidencia de Hernn Siles Suazo, se asume una poltica
econmica de libre mercado, suprimiendo todo control de precios en los bienes
y servicios, eliminando de esta manera la poltica de fijar precios de 1955, pu-
diendo en lo sucesivo regularlos libremente de acuerdo a la oferta y la demanda.
Esta nueva poltica suprimi los gravmenes a las exportaciones de productos
agropecuarios, manufacturados y otros, estableciendo nicamente las regalas
en divisas de libre convertibilidad sobre el valor del producto de acuerdo a las
cotizaciones del da. Como se observa, bajo el gobierno de un mismo partido
poltico, se crearon y suprimieron polticas agropecuarias, supeditadas a la po-
ltica econmica nacional.
Este Plan, al igual que el anterior, no tena una propuesta explcita de polticas
de desarrollo agropecuario. A pesar que planteaba generar cambios estructurales
para el sector agropecuario presionado por la falta de recursos financieros y
condicionamientos de la cooperacin internacional6 para su implementacin,
el gobierno opt por el diseo y la construccin de programas especficos y
generales. En el Cuadro 3.8 se presentan las polticas a las cuales hace referencia
el diagnstico del Plan y las polticas implcitas que se plantean a travs de los
objetivos propuestos.
6 En el inciso 3.4. Intereses y enfoques del tipo de cooperacin, se ampla ms este tema.
Cuadro 3.8
Polticas implcitas en el PNDES 1962-1971
Polticas que se identifican en el diagnstico Polticas propuestas

Critica los resultados de la poltica de distribu- Propone dar continuidad a la misma.
cin de tierras.
Las polticas de cambios diferenciales (ya elimi- Contribuir al mejoramiento de la balanza de pagos, en virtud de la
nadas, segn el diagnstico) y los excedentes sustitucin de importaciones y del incremento de las exportaciones
agrcolas importados son un factor de desaliento de origen agropecuario.
para el sector ya que frenan la produccin local.
Aplicar medidas de fomento para la incorporacin de nuevas
tcnicas.
Poltica de fomento a la produccin de arroz y Sustituir las importaciones y lograr el autoabastecimiento en
azcar, la cual ha tenido bastante xito. productos de origen agropecuario.
Desarrollar el poder comprador del Estado.
Establecer una poltica de precios.
Mejorar sustancialmente la alimentacin del pueblo en calidad y
cantidad, con produccin de origen nacional.
Continuar con la industrializacin por sustitucin de importaciones.
Fuente: Elaboracin propia en base al PNDES (1962-1971)
Comparando estas polticas con las del Plan Inmediato de 1955, se observa
continuidad en tres aspectos: i) sustitucin de importaciones, ii) mejora de la
balanza de pagos, e iii) incremento de las exportaciones. Entre las polticas del
Plan, destaca la de mejorar la alimentacin de la poblacin, que luego dar lugar
a las polticas de seguridad alimentaria.
La poltica de sustitucin de importaciones y de industrializacin se encuentra
respaldada por las propuestas de la teora estructuralista, desarrollada desde la
dcada de los cincuenta por la cepal y que duran hasta mediados de los aos 60.
Meier (2002) al referirse a estas polticas, indica:
[E]l hecho de que el desarrollo de la industria sea tan importante para las perspectivas
econmicas a largo plazo, subsidiarla fue una prctica comn de la primera generacin
de estrategias de desarrollo econmico, las cuales se implementan a expensas del
contribuyente fiscal y de otros sectores, especialmente el sector agropecuario.
En el Informe 1966 del bcb se puede advertir que las polticas y las estrategias
tericas de la economa del desarrollo fueron operadas por programas y proyectos
que recibieron apoyo financiero canalizado a travs de compromisos y prioridades
internacionales. Estas prioridades fueron establecidas y acordadas al margen de
las polticas internas de cada pas.
El mismo informe destaca un cambio importante en la forma de implementar
polticas. En septiembre de 1966 se cre el Consejo Nacional de Desarrollo y
Estabilizacin, con la finalidad de actuar como instancia suprema en las orienta-

ciones y recomendaciones al gobierno nacional. El informe indicaba:
[C]on anterioridad a la creacin del Consejo, el planeamiento del desarrollo se

expresaba a travs de planes bienales, cuya ejecucin se vio inhibida principalmente
por la insuficiencia de estudios de factibilidad y de recursos para su financiamiento,
como tambin por su falta de vinculacin con el resto de la economa.
Pese a esta observacin del bcb, las acciones desarticuladas de las polticas
continuaron operndose a travs de programas y proyectos financiados por la
cooperacin internacional.
Esta Estrategia de carcter nacional destinaba un acpite para el sector agrope-

cuario. En el Cuadro 3.9 se presentan las polticas explcitas que hacen referencia
al sector agropecuario.
Cuadro 3.9
Polticas propuestas en la ESEDN (1971-1991)
Polticas que se identifican en el diagnstico Polticas propuestas

El aumento de las importaciones no se origina en la Iniciar un proceso agresivo de sustitucin de importa-
rigidez de la oferta interna, sino en una equivocada ciones.
poltica de importaciones subsidiarias.
No es posible establecer una poltica de precios, por falta Regular el comercio exterior de productos esenciales.
de una red de centros de acopio y frigorficos. Intervencin estatal en el abastecimiento de determinados
productos con alta incidencia en la canasta de consumo.
Por la ausencia de una poltica definida que prevea el
aumento de la produccin interna, los precios a nivel
de productores siempre bajan.
Las lneas de crdito estarn vinculadas a las actividades
de fomento del Ministerio de Asuntos Campesinos y
Agricultura, lo que permitir que los proyectos tengan
asegurado su financiamiento.
Mejorar la distribucin regional y espacial del gasto, a
travs del presupuesto. Se incentivarn las actividades
econmicas nacionales que permitan ocupar a los sectores
hoy marginados y que den lugar a la produccin de bienes
de consumo generalizado.
Establecer una poltica de organizacin y promocin social:
el desarrollo de la comunidad.
Establecer una poltica de desarrollo econmico regional.
Fuente: Elaboracin propia en base a la ESEDN (1971-1991)
La Estrategia explcitamente planteaba continuar con los procesos de sustitucin

de importaciones, mejorar la balanza de pagos con el abastecimiento interno de
productos y el incremento de las exportaciones, ligada a la dinmica propuesta para

el sector externo, especialmente el Grupo Andino, alalc, Cuenca del Plata y el
mercado internacional. Tambin se propuso dar continuidad a la poltica de industria-
lizacin, tratando de crear polos de desarrollo, especialmente en el departamento de
Santa Cruz, planteamiento inspirado en el modelo de impacto urbano industrial.
Como polticas nuevas estaban la poltica de Desarrollo de la Comunidad,
que rescataba los principios y supuestos de los Programas de Desarrollo de Co-
munidades, y la propuesta de polticas de Desarrollo Econmico Regional. En
este caso, lo regional fue entendido en dos niveles: uno departamental y el otro
correspondiente a las regiones identificadas por la Estrategia: para el rubro ga-
nadero la regin del Beni, y para la agricultura se identificaron tres regiones: i)
Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija, ii) Cochabamba y, iii) La Paz, Oruro y Potos.
Las polticas diseadas en la Estrategia no se implementaron hasta 1975 cuando
el gobierno de Banzer decidi implementarla. Sin embargo, en 1976 se elabor el
Plan Quinquenal Agropecuario, pqa, el cual, segn la Memoria 1977 del bcb, lleg
a implementarse. En este sentido, la Estrategia (1971-1991) slo tuvo dos aos de
implementacin, para luego ser sustituida por el Plan Quinquenal Agropecuario.
Este Plan es el primer documento oficial de planificacin sectorial y de polticas

agropecuarias, ya que los tres anteriores (pipegrn, pndes y esedn) tenan el
carcter de proponer polticas para cambios estructurales generales, tanto sociales,
econmicos como institucionales.
En el Cuadro 3.10 se presentan las polticas que se identifican en el diagnstico
y las polticas propuestas para el quinquenio.
Cuadro 3.10
Polticas propuestas en el PQA, 1976-1980
Polticas que identifican en el diagnstico Polticas propuestas

Poltica de precios: administrada por el gobierno, no es dinmica, 1. Poltica de precios
subvenciona la ineficiencia en la parte productiva como en la industrial.
Poltica de crditos: fuertemente orientada a la zona tropical y a productos 2. Poltica crediticia
de exportacin. Ha prevalecido una mentalidad orientada a la agricultura
ms dinmica, descuidando a los campesinos.
Poltica tributaria e impositiva: se han elaborado decretos para exonerar 3. Poltica tributaria
pagos de importaciones, escalas impositivas segn precios externos
mnimos, liberacin de impuestos a productos de exportacin.
Poltica de inversiones y subsidios 4. Poltica presupuestaria
Poltica de asistencia tcnica 5. Poltica general del sector
Fuente: Elaboracin propia en base al PQ (1976-1980)
El Plan parta con un diagnstico de la situacin de las polticas sectoriales,

y en coherencia con su metodologa y los problemas identificados propuso cinco
polticas sectoriales con las siguientes caractersticas:
Poltica de precios. Ante la situacin identificada, el Plan propuso que los

precios deban ser fijados por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agrope-
cuarios en coordinacin con el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
Estos precios deban definirse en base a costos de produccin y productividad
para incentivar la produccin de productos deficitarios o de exportacin. En
sntesis, la poltica propuesta no planteaba un cambio importante para resolver
los problemas e ineficiencias identificadas; por el contrario, continu con lo
hasta entonces desarrollado, tal vez pensando que una mejor administracin
lograra superar estos problemas.
Poltica crediticia. La propuesta de la poltica era que a travs de un estudio
se podran generar cambios en la metodologa de otorgar el crdito para que
el mismo llegue a los pequeos, medianos y grandes productores, en base a los
productos priorizados por el Plan. Asimismo planteaba que el crdito deba ser
oportuno y con condiciones favorables para los prestatarios, como la contrata-
cin de tcnicos e inversiones en rubros productivos. Comparando esta poltica
con la de la esedn, 1971-1991, se observa que no rescat la propuesta de que
el crdito administrado por los organismos del Estado sea destinado a las ocp
y no a productores individuales, particularmente a los pequeos productores
minifundiarios. Con la nueva propuesta, stos nuevamente fueron excluidos
del acceso al crdito, sea porque no producan productos priorizados, o porque
sus costos de produccin no eran racionalmente aceptables.
Poltica tributaria. El Plan propuso una poltica tributaria para insumos de
importacin y exportacin, que deba ser dinmica en funcin de la fluctua-
cin de precios internacionales y liberacin de cargas impositivas cuando los
precios bajaran en el mercado externo. Asimismo, planteaba la creacin de
un impuesto nico para el sector y evitar la dispersin parcial e indirecta del
cobro de los impuestos.
Poltica presupuestaria. El Plan propuso incrementar el presupuesto del
sector pblico pero, al mismo tiempo, racionalizar su uso.
Poltica general del sector. Esta poltica planteaba la adopcin de criterios
para seleccionar programas y proyectos cuyos resultados sean medidos para
ver su impacto. Asimismo, se plante la reinversin de las utilidades y la
seleccin de fuentes de financiamiento externo, las mismas que junto con el
ahorro local permitiran la inversin en los proyectos seleccionados.
A travs de sus objetivos, el Plan propona continuar con las polticas y proce-
sos de sustitucin de importaciones, buscando incrementar el autoabastecimiento
de alimentos y materias primas, sustituir en forma selectiva y progresiva las

importaciones y diversificar e incrementar las exportaciones. Asimismo, se ob-
servan polticas operadas al margen de los sistemas y procesos de planificacin,
que respondan a demandas y necesidades que surgan a lo largo del proceso de
implementacin de programas y proyectos desarrollados en el sector agropecuario.
En la poltica de asistencia tcnica, el diagnstico identific la escasa disponi-
bilidad de recursos humanos y econmicos para prestar servicios a los productores,
pero el Plan no esboz una poltica para resolver tal debilidad.
Un aspecto que se debe destacar es que el Plan reconoca que se estaban
generando desigualdades regionales, tema tratado como un aspecto secundario
y sin relevancia, a pesar de su importancia. El Plan propona el desarrollo arm-
nico y equilibrado de todas las regiones. Se recordar que la esedn 1971-1991
consideraba central evitar el desarrollo desigual y para ello destinaba un objetivo
especfico, enmarcado en una poltica y su respectiva estrategia. La falta de con-
tinuidad de acciones y de polticas de los sucesivos gobiernos para enfrentar este
tema llev a que actualmente las diferencias y desigualdades regionales se hayan
constituido en un problema estructural.
El Plan desarroll de manera explcita dos tipos de polticas: polticas generales y

polticas especficas, diseadas por tipo de cultivos y productos; en este sentido, es
el nico plan con esta caracterstica. Desde el punto de vista terico y prctico de la
planificacin, es viable y recomendable la priorizacin de ciertos cultivos y productos
considerados estratgicos. Sin embargo, el desarrollo de polticas especficas por
cultivo y producto es cuestionado porque fragmenta la planificacin y ocasiona el
uso ineficiente de factores claves de apoyo al desarrollo productivo como la investi-
gacin, el riego, la institucionalidad, etc. En el Cuadro 3.11 se presentan las polticas
generales y las polticas especficas para cultivos y productos priorizados del pnrd.
Cuadro 3.11
Polticas generales propuestas por el PNRD (1984-1987)
Polticas generales segn rubro Alcance de las polticas

o eje temtico
La base del desarrollo rural ser el constante incremento de la produccin y la productividad, la industrializacin
de dicha produccin y el mejoramiento de su comercializacin.
1. Poltica de precios Liberalizar la formacin de precios en el mercado.
2. Poltica de proteccin de los recursos Se har cumplir estrictamente las normas tcnicas y jurdicas sobre
naturales su manejo, en lo que se refiere a agua, suelos y reforestacin.
3. Poltica de tenencia de la tierra El Estado garantiza la propiedad de la tierra, salvo en los casos
de evidente subutilizacin. Se tender a perfeccionar el derecho
de propiedad.
4. Poltica de asentamientos humanos Consolidacin y apertura de nuevas zonas.

5. Poltica pecuaria Mejorar las condiciones de produccin de carne.
6. Poltica forestal Poltica de goma y castaa.
7. Poltica pesquera Poltica de carne de pescado.
8. Poltica de comercializacin Aprovechar la capacidad instalada de almacenamiento y aumentar el
poder de compra del sector pblico a fin de establecer un sistema de
precios de garanta y distribucin de todos los productos agrcolas.
9. Poltica para organizaciones Se estimular y apoyar la libre asociacin de los pequeos pro-
ductores para la comercializacin y el abastecimiento.
10. Poltica de prestacin de servicios Sern implementados por un organismo especializado en cada
departamento (para el abastecimiento de insumos y semillas me-
joradas en trminos de crdito de fomento con asistencia tcnica
y apoyo a la comercializacin).
11. Poltica de investigacin Se impulsar la investigacin a travs de la asignacin de recursos
y asistencia tcnica externa.
12. Poltica de crdito Se crear un fondo de fomento agropecuario, sobre la base de la
experiencia del Banco Agrcola y con aportaciones nacionales y
departamentales.
Polticas especficas por cultivos y productos
13. Incremento de la produccin y la produc- Papa, yuca, maz, arroz, trigo, azcar, aceites y grasas, algodn,
tividad de: carne vacuna, carne de pollo, carne de pescado, leche, goma y
castaa (14 productos).
Fuente: Elaboracin propia en base al PNRD (1984-1987)
Como se observa, el Plan propuso doce polticas generales y trece especficas.

De manera implcita, continuaron vigentes la polticas de industrializacin por
sustitucin de importaciones y la poltica de incremento de la produccin para
la exportacin.
Entre las nuevas polticas propuestas destaca la incorporacin del tema de los
recursos naturales, con nfasis en la normativa tcnica y jurdica y sobre el manejo
de estos recursos. Con relacin a esta poltica, se puede indicar que desde la Con-
ferencia de Estocolmo en 1972,7 en la cual el mit8 present su informe sobre los
Lmites del Crecimiento, hubo un perodo de doce aos para que Bolivia incorpore
estos temas en las polticas de Estado. A pesar que estos aspectos representaron
un adelanto en la planificacin, no fueron discutidos a fondo en el Plan.
7 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (tambin conocida como
la Conferencia de Estocolmo) se celebr en Estocolmo, Suecia del 5 al 16 de junio de 1972.
Fue la primera conferencia de la onu sobre cuestiones ambientales internacionales.
8 El Instituto Tecnolgico de Massachusetts (mit por las iniciales de su nombre en ingls), insti-
tucin encargada por el Club de Roma de elaborar un informe sobre las tendencias mundiales
de la industrializacin, la contaminacin, la produccin de alimentos y la explotacin de los
recursos naturales. Este informe fue publicado en 1972.
Esta Estrategia plante una serie de polticas explcitas en el marco de la Nueva

Poltica Econmica de corte neoliberal implementada en Bolivia a partir de 1985.
En el Cuadro 3.12 se presenta un detalle de las polticas propuestas.
Cuadro 3.12
Polticas propuestas por la EDES (1989-2000)
Polticas propuestas Alcance de las polticas

Expansin de la produccin de cultivos Los alimentos que recibe el pas como donaciones debern ser sustituidos
para la sustitucin de importaciones en su totalidad con similares de origen nacional.
Expansin de la produccin de bienes Elevar las exportaciones agropecuarias, impulsar el cultivo de soya,
exportables quinua, ajo, jojoba, caf y flores; mejorar las condiciones de produccin
ganadera; aumentar la produccin, industrializacin y exportacin.
Forestal Estimular la produccin forestal y la industrializacin de maderas para
mercados externos.
Aumento de la rentabilidad y de la pro- Introduccin y/o desarrollo de cultivos/actividades de mayor valor
ductividad de la agricultura econmico.
Riego Ampliar en gran escala la superficie con riego.
Desarrollo y proteccin de recursos Creacin de una dinmica de renovacin y de utilizacin de los recursos
naturales renovables naturales que asegure la preservacin y renovacin de los ecosistemas,
en reemplazo de las peligrosas formas actuales de utilizacin.
Poltica de seguridad alimentara Garantizar el abastecimiento suficiente y oportuno de alimentos para
toda la poblacin del pas.
Sustitucin de los cultivos de coca Disminucin gradual del cultivo de coca mediante el desarrollo de cultivos
alternativos.
Comercializacin Racionalizacin del sistema de comercializacin para una creciente
participacin de los agricultores.
Capacitacin Desarrollo de un proceso activo de capacitacin de las personas involu-
cradas en las actividades agropecuarias.
Proteccin del patrimonio productivo Reforzar los servicios de sanidad animal y vegetal; evitar el uso de insu-
mos industriales txicos y revalorizacin, preservacin y mejoramiento
de cultivos alimenticios nativos.
Preservacin del medio ambiente Uso de los recursos naturales renovables en las zonas bajas; recurso
tierra en el altiplano y valles; manejo y conservacin del agua; manejo
de recursos renovables y urbanizacin; educacin ambiental y aspectos
institucionales.
Fuente: Elaboracin propia en base a la EDES (1989-2000)
Del cuadro precedente se observa que las polticas propuestas continuaban

las polticas de sustitucin de importaciones y la expansin de la frontera agrcola
con cultivos para la exportacin, buscando generar cambios en la balanza comer-
cial, tal como se planteaba en el Plan Inmediato de 1955 y en las subsiguientes
La poltica que se puede considerar novedosa y de avanzada para ese momen-

to histrico fue la propuesta de proteccin del patrimonio productivo. Pero
perdi fuerza terica y alcance cuando se la circunscribi solo a la preservacin
y mejoramiento de los cultivos alimenticios y no as de los recursos naturales y
los ecosistemas.
Asimismo, esta Estrategia incorpor el tema ambiental proponiendo una
reanudacin del desarrollo sostenido y la preservacin del medio ambiente.
Propuso la utilizacin de los recursos naturales segn las caractersticas regionales
y discuti la creacin de un Consejo del Medio Ambiente (como institucin inde-
pendiente y autofinanciada), o la creacin de un nuevo ministerio para el Medio
Ambiente. Estos aspectos formaban parte de la agenda internacional y daran lugar
a la creacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en 1993.
La Estrategia reconoca la existencia de factores institucionales que limita-
ban la aplicacin de tcnicas para mejorar la productividad en las regiones. Uno
de los factores detectados fue la falta de continuidad en las polticas y proyectos
(edes 1989-2000). Comparando la edes con el pnrd (1984-1987), se observa
nuevamente la poca continuidad de las polticas. La edes (1989-2000) continu
en trminos explcitos la poltica de desarrollo y proteccin de los recursos natu-
rales y la poltica de comercializacin. En el Cuadro 3.13 se comparan las polticas
propuestas en ambos documentos.
Cuadro 3.13
Comparacin de polticas propuestas por el PNRD y la EDES
Poltica propuesta por el PNRD Poltica propuesta por la EDES

(1984-1987) (1989-2000)
Poltica de precios (se deja al mercado)
Poltica de proteccin de los recursos naturales
Poltica de tenencia de la tierra
Polticas especficas por cultivos
Poltica de asentamientos humanos
Poltica pecuaria
Poltica de goma y castaa (forestal)
Poltica de carne de pescado (pesquera)
Poltica para organizaciones
Poltica de prestacin de servicios
Poltica de investigacin
Expansin de la produccin de sustitutos de importacin
Expansin de la produccin de bienes exportables
Ampliacin en gran escala de la superficie de riego
Poltica de seguridad alimentaria
Sustitucin de los cultivos de coca

Capacitacin
Proteccin del patrimonio productivo
Preservacin del medio ambiente
Poltica de proteccin de los recursos naturales Desarrollo y proteccin de recursos naturales renovables
(implcita). Se har cumplir estrictamente las
normas tcnicas y jurdicas sobre su manejo, en
lo que se refiere a agua, suelos y reforestacin
La base del desarrollo rural ser el constante Aumento de la rentabilidad y de la productividad de la agricultura.
incremento de la produccin y la productividad, Ley General de Desarrollo Agrario
la industrializacin de dicha produccin y el me-
joramiento de su comercializacin
Poltica de comercializacin (implcita), aprove- Comercializacin
char la capacidad instalada de almacenamiento y
aumentar el poder de compra del sector pblico a
fin de establecer un sistema de precios de garanta
y distribucin de todos los productos agrcolas
Fuente: Elaboracin propia en base al PNRD (1984-1987) y la EDES (1989-2000)
Esta falta de continuidad de las polticas se explica en parte porque la edes

1989-2000 plante que la Nueva Poltica Econmica, basada en polticas neo-
liberales, estaba construida en el marco del enfoque de libre mercado y en la
separacin y repliegue del Estado de todo el apoyo dirigido al sector productivo.
Indicaba que el sector agropecuario deba basar su desarrollo en relacin a las
fuerzas del mercado y la iniciativa privada.
Norton (2004: iii) indica que la adopcin de este modelo terico ha pro-
vocado un renovado inters y otorgado mayor urgencia a la tarea de formular
estrategias y polticas para la agricultura y los recursos naturales. Este enfoque
no necesariamente coincidi con la visin de los gobiernos de turno que asumie-
ron una posicin de dejar hacer, dejar pasar en relacin al sector agropecuario
y los recursos naturales. Esto se debi, principalmente, a que buscaban generar
condiciones adecuadas para las inversiones externas que demandaban las menores
restricciones normativas, ambientales y laborales.
En su diagnstico, esta Estrategia se refiri solamente a las deficiencias de las po-

lticas de asistencia tcnica y crediticia, afirmando que ...fueron ejecutadas sepa-
radamente. A nivel de campo falt la integracin de los agentes del crdito y de la
tecnologa y adems dicha asistencia no cubri la unidad de explotacin diversificada
del agricultor pequeo o grande, canalizndose ms bien al producto especfico.
Lo que llama la atencin de esa observacin y crtica a las polticas es que consi-
deraba a los sistemas de produccin como sistemas diversificados que incorporaban
en su interior policultivos y ganados de diferentes razas y especies, tema de amplio

debate en la otorgacin del crdito. Este aspecto, desde el punto de vista terico y
conceptual, se contrapone a los modelos y enfoques en los cuales se apoyaron las
estrategias y los planes, ya que, en los hechos, los modelos buscaban el desarrollo
de sistemas de produccin de baja diversificacin, uniformes, siguiendo los linea-
mientos propuestos por el modelo de la Revolucin Verde, la monoproduccin.
A pesar que en su diagnstico planteaba un cambio estructural, la propues-
ta de los programas y proyectos agropecuarios no tenan correlato con esta
intencin. Como se puede ver en el Cuadro 3.14, las polticas se mantuvieron
en los lineamientos del modelo de la Revolucin Verde, incorporando algunos
elementos del desarrollo sostenible, especialmente en lo que se refiere al ma-
nejo y uso de los recursos naturales y los impactos ambientales. Este aspecto
muestra la poca claridad en el uso de bases conceptuales al asumir dos modelos
contradictorios que al mismo tiempo buscaban establecer su hegemona en el
sector agropecuario.
Por un lado, la Revolucin Verde propone tcnicas para lograr el incremento
de la productividad, en base al uso de la energa y de insumos de alto rendimiento
sin tomar en cuenta la contaminacin y la explotacin de los recursos naturales.
En cambio, el desarrollo sostenible, que se inscribe como un nuevo paradigma
y no como un modelo, plantea el uso racional y equilibrado de la energa y los
insumos para el incremento de la productividad, tomando en cuenta que existen
lmites en los ecosistemas y en la naturaleza que se deben respetar.
Cuadro 3.14
Polticas propuestas por la END (1992-2000)
Polticas propuestas
1. Poltica de gestin tecnolgica y asistencia tcnica
2. Poltica de infraestructura productiva
3. Poltica de organizacin y capacitacin campesina
4. Poltica de financiamiento agropecuario
5. Poltica de comercializacin interna
6. Poltica de promocin y fomento de exportaciones
7. Poltica sobre la ayuda alimentaria
8. Poltica de gestin institucional
9. Poltica del desarrollo alternativo
10. Poltica sobre recursos naturales y medio ambiente
11. Poltica de inversin pblica
12. Poltica de riego y aguas (aunque no se encuentra en el documento de manera explcita)
Fuente: Elaboracin propia en base a END (1992-200)
En comparacin con las polticas propuestas por la edes (1989-2000), se

observa que hay continuidad en cinco de las once polticas propuestas por esta
Estrategia (ver Cuadro 3.15).
Cuadro 3.15
Comparacin de las polticas propuestas por la EDES y la END
Polticas propuestas en la EDES Polticas propuestas en la END

(1989-2000) (1992 2000)
1. Poltica de gestin tecnolgica y asistencia tcnica
2. Poltica de infraestructura productiva
Ampliacin en gran escala de la superficie de riego Poltica de riego y aguas
4. Poltica de financiamiento agropecuario
7. Poltica sobre la ayuda alimentaria
11. Poltica de inversin pblica
8. Poltica de gestin institucional
Capacitacin 3. Poltica de organizacin y capacitacin campesina
Comercializacin 5. Poltica de comercializacin interna
Expansin de la produccin de bienes exportables 6. Poltica de promocin y fomento de exportaciones
Sustitucin de los cultivos de coca 9. Poltica del desarrollo alternativo
Desarrollo y proteccin de recursos naturales renovables 10. Poltica sobre recursos naturales y medio ambiente
Poltica de seguridad alimentaria
Ley General de Desarrollo Agrario
Proteccin del patrimonio productivo
Expansin de la produccin de sustitutos de importacin
Aumento de la rentabilidad y de la productividad de la
agricultura
Fuente: Elaboracin propia en base a la EDES (1989-2000) y la END (1992-2000)
Es necesario tomar en cuenta que en aquellas polticas que continuaron

formalmente, se presentaron diferencias importantes en lo sustantivo del plan-
teamiento. Por ejemplo, la poltica de seguridad alimentaria fue considerada
solamente para garantizar el abastecimiento suficiente y oportuno, en trminos
de distribucin. En cambio, la poltica de comercializacin interna aunque no
explicitaba el marco conceptual de la seguridad alimentaria, buscaba mejorar
los canales de distribucin y la reduccin de los precios finales de los productos,
a fin de mejorar el acceso por parte de los consumidores.
Estrategia para la Transformacin Productiva del Agro, etpa (1996-2000)
Esta Estrategia fue elaborada y presentada en una etapa de cambio histrico en

Bolivia: la promulgacin de la Ley N 1551 de Participacin Popular, del 20 de abril
de 1994. Incorpor propuestas de cambio en las estructuras productivas, econ-
micas y sociales del sector agropecuario. Un aspecto destacable (ver Cuadro 3.16)
es que las ideas fundamentales fueron implementadas por el siguiente gobierno,

que slo cambi los nombres de los programas o realiz pequeas modificaciones
que no afectaron la esencia y el espritu con el cual fueron concebidos.
Cuadro 3.16
Polticas propuestas por la ETPA (1996-2000)
Polticas propuestas
Poltica de distribucin de tierras fiscales
Poltica financiera rural
Poltica de financiamiento rural
Poltica de desarrollo humano
Poltica de asentamientos humanos
Poltica de reversin de la brecha externa
Fuente: Elaboracin propia en base a la ETPA (1996-2000)
Las polticas propuestas en la etpa incorporaron las siete reas fundamenta-

les que del plan general de gobierno denominado El Plan de Todos, aprobado
en la gestin de 1993, el cual propuso polticas en los siguientes ejes de accin:
1. Tierra. Legalizacin de la propiedad de la tierra otorgando los ttulos res-

pectivos de dotacin de territorios, segn corresponda.
2. Agua. Apoyar todos los proyectos de microrriego y agua potable bajo el
criterio de coparticipacin comunidad-Estado y bajo la administracin de
los sistemas por los usuarios.
3. Crditos. Otorgar crditos comunales, con libertad para su uso y con la
garanta de la comunidad en su conjunto.
4. Caminos. Habilitar caminos antiguos y construir nuevos caminos vecinales
que faciliten y bajen los costos de transporte hacia los mercados de consumo.
Simultneamente apoyar la infraestructura de almacenamiento y procesa-
miento de propiedad y administracin provincial o comunal, y con crdito
para este fin.
5. Tecnologa. Apoyar y facilitar servicios de adaptacin de tecnologa efectiva-
mente utilizable por el campesino, as como servicios de provisin de semilla
de calidad, servicios de asistencia tcnica, sanidad vegetal y animal, con el
objetivo de mejorar la productividad y los ingresos de los campesinos.
6. Educacin. Establecer una educacin integral intercultural y bilinge que
comprenda la educacin bsica y oficios que mejoren la capacidad de producir
alimentos y artesanas.
7. Salud. Crear un sistema moderno y mvil de prestacin de servicios.
El Plan de Todos propona como mecanismo operativizador de estas acciones

a comits creados para tal fin en cada comunidad. Planteaba que habrn comits
especializados en tierra, agua, educacin, tecnologa, crditos, caminos y salud,

todos estos planteados en la etpa.
Comparando las polticas propuestas por la etpa y las elaboradas por la end,
1992, se puede advertir continuidad de las polticas en los temas de tenencia de
la tierra y asentamientos humanos, las que fueron planteadas por ltima vez en el
pnrd, 1984-1987. Es decir, que a pesar de su importancia, estos temas volvieron
a la agenda de las polticas doce aos despus.
Otra problemtica ligada al sector agropecuario es el de la reversin de la
brecha externa, la misma que aparece mencionada implcitamente desde las
primeras estrategias y planes de la dcada de los cincuenta y sesenta. Esta Estra-
tegia retom su importancia, pero como una poltica explcita y que demandaba
su inmediata operativizacin.
Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, pndar (1999-2004)
El documento de esta Poltica, elaborado por el Ministerio de Agricultura, plan-

teaba que las polticas que propona estaban construidas sobre la base de la etpa
y el pdges, por lo tanto estableci una continuidad con las polticas desarrolladas
por el gobierno anterior. En el Cuadro 3.17 se presenta comparativamente las
polticas propuestas, que como se observa, a pesar de plantearse la continuidad
de anteriores, tambin incorpora nuevas.
Cuadro 3.17
Comparacin de las polticas propuestas por la PNDAR y la ETPA
Polticas propuestas por la PNDAR Polticas propuestas por la ETPA

(1999-2004) (1996-2000)
1. Polticas de potenciamiento y transformacin 1. Poltica de distribucin de tierras fiscales
2. Poltica normativa 2. Poltica financiera rural
3. Poltica institucional 3. Poltica de financiamiento rural
4. Poltica de recursos naturales y riego 4. Poltica de desarrollo humano
5. Poltica de la tenencia de la tierra 5. Poltica de reversin de la brecha externa
6. Poltica de seguridad alimentaria 6. Poltica de asentamientos humanos
7. Poltica de desarrollo agrcola y agroindustrial
8. Poltica de desarrollo pecuario
9. Poltica de desarrollo forestal
10. Poltica de desarrollo de la pesca y acuicultura
11. Poltica de desarrollo alternativo
12. Poltica de comercializacin agropecuaria
13. Poltica de asentamientos humanos
14. Poltica de fortalecimiento organizacional
15. Poltica de servicios agropecuarios
16. Poltica de apoyo a la infraestructura productiva y servicios
Fuente: Elaboracin propia en base a la PNDAR (1999-2004) y ETPA (1996-2000)
En esta propuesta se observa la falta de continuidad en las polticas relacio-

nadas a investigacin y tecnologa, tanto a nivel de la estrategia como de polticas
propiamente dichas, en contradiccin al planteamiento de la etpa, en la que el
tema tecnolgico y de investigacin era una de sus siete reas fundamentales.
Sin embargo, esta poltica lleg a implementar el nuevo Sistema Boliviano de
Tecnologa Agropecuaria, sibta, propuesto en la etpa.
La Estrategia propona construir una nueva estructura productiva; para lograr ese
objetivo se apoyaba en dos enfoques: el de las cadenas productivas y el del desarro-
llo territorial que buscaba ser implementado a travs del Desarrollo Econmico
Local (del). La endar (2003-2007) indicaba que gran parte de los fracasos de
las polticas pblicas y de las acciones de los programas y proyectos de gobier-
nos, ong y agencias de cooperacin se debe a su exagerada concentracin en los
aspectos productivos y a su descuido de los procesos de realizacin comercial.
Por lo tanto, las polticas propuestas estaban enfocadas en la distribucin de la
produccin agropecuaria y rural a los mercados externos y el entorno nacional.
En el Cuadro 3.18 se presentan las polticas propuestas por esta Estrategia.
Cuadro 3.18
Polticas propuestas por la ENDAR (2003-2007)
1. Mejorar el acceso al mercado externo:

primer crculo: mercados de poblaciones de frontera
segundo crculo: ciudades aledaas
tercer crculo: centros de consumo del continente y ultramar
2. Estimular el mercado interno
3. Fortalecer el sistema de sanidad animal, vegetal e inocuidad alimentaria
4. Incrementar la productividad:
preservacin y manejo sostenible de la base de recursos naturales
articulacin del sistema de innovacin tecnolgica
desarrollo de un mercado de asistencia tcnica rural
5. Desarrollar servicios financieros adecuados
6. Fortalecer las organizaciones de productores
7. Articular mejor la gestin del Estado
8. Promover el desarrollo de ciudades intermedias
9. Desarrollar la infraestructura de apoyo a la produccin:
electrificacin rural
caminos vecinales
riego
telecomunicaciones rurales
10. Tierras:
seguridad jurdica a los productores
facilitar el acceso a la tierra para fines productivos
promover el uso sostenible de la tierra
11. Desarrollo alternativo
12. Desarrollo indgena
Fuente: Elaboracin propia en base a la ENDAR (2003-2007)
La endar (2003-2007) reconoca y reiteraba lo manifestado por los diag-

nsticos de las anteriores estrategias al indicar que exista una desarticulacin
institucional que dificultaba la aplicacin de las polticas. A pesar de identificar
este problema, no dio continuidad a la idea de construir una poltica institucional
planteada por la pndar, 1999-2004, por lo que dejaba latente y sin resolver el
problema de la debilidad institucional sectorial. Comparativamente con la pndar
(1999-2004), la Estrategia sentaba continuidad en cuatro de sus 16 polticas y en
dos aspectos temticos (recursos naturales y comercializacin). La orientacin
de las polticas propuestas apuntaban a fortalecer los vnculos con los mercados
externos y resolver problemas en aspectos especficos (tierra, sanidad vegetal, in-
cremento de productividad, etc.) con el objetivo de crear las condiciones internas
para mejorar la competitividad.
Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal, prrayf (2007-2012)
Como se indic anteriormente, la construccin de este Plan y sus polticas despert

grandes expectativas y motiv una gran discusin ya que se desprenda del pnd
(2007-2011) que planteaba la implementacin de polticas de cambios estructurales
en los aspectos econmicos, sociales y culturales.
El Plan propuso implementar tres evoluciones: rural, agraria y forestal. En el
marco de estas tres revoluciones se proponan seis polticas especficas y una pol-
tica institucional. De manera paralela y con una mirada transversal, se proponan
cinco polticas denominadas estratgicas cuya implementacin no era sectorial y
supona el desarrollo de actividades intersectoriales.
Con relacin a la continuidad de las polticas, en el Cuadro 3.19 se comparan
las polticas propuestas por la endar y las polticas del prrayf. Haba conti-
nuidad en la poltica sobre tierras y a pesar que en el prrayf se propona una
transformacin de la estructura de tenencia y acceso a la tierra, las acciones se
concentraron en la seguridad jurdica, el acceso y la distribucin de la tierra, en
coincidencia con lo propuesto en la endar.
Con relacin a las polticas no coincidentes, la diferencia radica en que las
polticas de la endar se concentraban alrededor de la generacin y creacin de
mecanismos para que la produccin agropecuaria y forestal llegue a los mercados
externos, de frontera e interno. En cambio, las polticas del prrayf se concen-
traban en la seguridad y soberana alimentarias y en la generacin de cambios
estructurales, dejando de lado la priorizacin de polticas concentradas en los
mercados externos.
Otro aspecto que marca una diferencia sustancial es el tema de la coca. Las
polticas de las ltimas cuatro estrategias y planes (end, etpa, pndr y endar)
proponan el desarrollo de programas de desarrollo alternativo con el objetivo de
erradicar cultivos de coca; en cambio en el prrayf las acciones de operativizacin
de las polticas se concentraban en el enfoque del desarrollo integral que propona

la produccin e industrializacin de la coca.
Cuadro 3.19
Comparacin de polticas propuestas por la ENDAR y el PRRAyF
Polticas propuestas por la ENDAR Polticas propuestas por el PRRAyF

(2003-2007) (2007-2012)
1. Mejorar el acceso al mercado externo Revolucin Agraria
2. Estimular el mercado interno 1. Transformacin de la estructura de tenencia y acceso
3. Fortalecer el sistema de sanidad animal, vegetal e a la tierra y bosques
inocuidad alimentaria Revolucin Rural
4. Incrementar la productividad: 2. Transformacin de los patrones productivos y alimen-
preservacin y manejo sostenible de la base de tarios
recursos naturales 3. Apoyo a la produccin y transformacin de los recursos
articulacin del sistema de innovacin tecnolgica naturales renovables
desarrollo de un mercado de asistencia tcnica 4. Dinamizacin y restitucin integral de capacidades
rural productivas territoriales
5. Desarrollar servicios financieros adecuados Revolucin Forestal
6. Fortalecer las organizaciones de productores 5. Proteccin, manejo y aprovechamiento sustentable de
7. Articular mejor la gestin del Estado la biodiversidad
8. Promover el desarrollo de ciudades intermedias 6. Gestin ambiental y de riegos: equilibrio entre las
9. Desarrollar infraestructura de apoyo a la produccin: necesidades de desarrollo y conservacin del medio
electrificacin rural ambiente
caminos vecinales 7. Fortalecimiento de la institucionalidad estratgica
riego Polticas estratgicas
telecomunicaciones rurales 1. Poltica Nacional de Seguridad y Soberana Alimentaria
10. Tierras: 2. Poltica Nacional de Agricultura Familiar Campesina,
seguridad jurdica a los productores Indgena y Originaria
Facilitar el acceso a la tierra para fines productivos 3. Poltica Nacional de Tierras
Promover el uso sostenible de la tierra 4. Poltica Nacional Forestal
11. Desarrollo alternativo 5. Poltica Nacional para el Aprovechamiento y Manejo de
12. Desarrollo indgena Suelos
Fuente: Elaboracin propia en base a ENDAR (2003-2007) y PRRAyF (2008-2012)
3. La promulgacin de leyes entre los aos 2011 y 2013
Como ya se mencion, entre 2011 y 2013 el gobierno del MAS opt por la pro-
mulgacin de leyes relacionadas con el sector agropecuario. A partir del 2011, se
promulgaron tres leyes que marcan y orientan los lineamientos de las polticas.
La primera es la Ley N 300 de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir
Bien, de 15 de octubre de 2012. Su relevancia est en que busca orientar las leyes
especficas, polticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos del Estado
Plurinacional de Bolivia, pero no plantea polticas especficas. La segunda es la
Ley N 337 de Apoyo a la Produccin de Alimentos y Restitucin de Bosques, de
11 de enero de 2013, que tampoco propone polticas para el sector agropecuario,
sino que busca resolver el problema del uso de tierras que han sido deforestadas.
Finalmente, la tercera ley en la cual se plantean polticas especficas es la Ley N
144 de la Revolucin Productiva Comunitaria Agropecuaria, de 26 de junio de

2011. Lo ms destacable de esta Ley es que propone 17 polticas explcitas y dos
implcitas, las mismas que se presentan en el Cuadro 3.20.
Cuadro 3.20
Polticas propuestas por la Ley N 144
de la Revolucin Productiva Comunitaria y Agropecuaria, 2011
1. Fortalecimiento de la base productiva: suelo, agua, semillas y recursos genticos

2. Conservacin de reas para la produccin
3. Proteccin de recursos genticos naturales
4. Fomento a la produccin
5. Acopio y reserva
6. Transformacin y fomento a la industrializacin
7. Intercambio equitativo y comercializacin
8. Promocin del consumo nacional
9. Investigacin, innovacin y saberes ancestrales
10. Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria (implcita)
11. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria
12. Gestin de riesgos
13. Atencin de emergencias alimentarias
14. Garanta de provisin de alimentos a la poblacin
15. Garanta de una alimentacin y estado nutricional adecuados
16. Gestin territorial indgena originario campesino
17. Creacin de institutos tcnicos agropecuarios (implcita)
18. Seguro Agrario Universal (Captulo II)
19. Transferencias (Ttulo III, Captulo I, Art. 50)
Fuente: Elaboracin propia en base a la Ley N 144
Comparando las polticas del prrayf y la Ley N 144 se puede advertir que
la Ley se concentra en la revolucin productiva agropecuaria, dejando de lado los
temas rurales y forestales. En este sentido, la incorporacin en la Ley de polti-
cas que priorizan y profundizan en temas especficos, no estaban en las polticas
propuestas por el prrayf.
4. Anlisis global del diseo y continuidad de las polticas
Para la construccin de polticas, reformas y revoluciones es crucial entender

las razones de su construccin y operativizacin. En este sentido, es importante
hacer un recuento de lo que Grindle (2002) denomina momentos crticos o la
encrucijada (momentos decisivos) cuando los cambios de poltica ocurren. Es
decir, que en ciertos contextos (interno y/o externo) surgen agendas o presiones
de la cooperacin internacional, que definen y determinan los cambios de polticas
(explcitas o implcitas) y los cambios de rumbo de las propuestas anteriores en
el sector agropecuario. En este sentido, se pretende identificar los momentos y

circunstancias que han dado lugar a cambios o aplicacin de polticas.
Desde un punto de vista terico, Meier (2002) plantea que los momentos
crticos y los emprendimientos polticos surgen como producto de problemas
que Hirschman (1970, cit. en Meier, 2002) llama problemas urgentes, aquellos
que son impuestos a los formuladores de las polticas a travs de la presin de
las partes afectadas o externas interesadas y que son diferentes de los problemas
escogidos, aquellos que los diseadores de polticas han sacado del aire como
resultado de sus propias percepciones y preferencias.
Los problemas urgentes, indica Meier (2002), son aquellos en los que la
percepcin de la crisis es evidente, argumento principal sobre el que se construye
el prrayf (2008-2012). Las reformas de polticas que involucran cambios grandes
e innovadores tienden a ser inducidas por estos problemas; en el Cuadro 3.21 se
presentan los momentos crticos identificados en la construccin y surgimiento de
polticas que buscaban cambios trascendentales. Es importante tomar en cuenta
que los problemas de presin pueden ser una condicin necesaria, pero no
suficiente para construir o reformar polticas de desarrollo de largo plazo. Esta
situacin, segn Myint (2002), tambin depende en gran magnitud de la naturaleza
y las caractersticas del gobierno de turno.
Cuadro 3.21
Momentos crticos de cambio y construccin
de polticas agropecuarias 1952-2012
Momento Caractersticas Polticas asumidas

crtico
1952 y 1953 Revolucin Nacional y Reforma Agraria. Se busca eliminar a Ley de Reforma Agraria
los terratenientes y la servidumbre (pongueaje) campesina.
1955 Elaboracin del primer plan. Se propone la sustitucin Continuidad con la Reforma Agraria
de importaciones. Diversificacin de la produccin y Colonizacin
autoabastecimiento. Polticas de precios
1956 Crisis econmica, hiperinflacin. El Estado deja de pagar la Poltica de estabilidad econmica (de
deuda externa, que tiene repercusiones en la poca dispo- 1956 a 1966), privilegiada en relacin
nibilidad de recursos e inversiones para el desarrollo pro- a la promocin productiva
ductivo sectorial. Se frena toda proyeccin de inversiones
para el desarrollo productivo.
1959-1960 Se crean los fondos de desarrollo (BID) que cambian las Polticas en el marco del programa de
fuentes y el acceso a fondos. La Reforma Agraria y pro- Alianza para el Progreso
duccin agrcola son prioritarias en sus lneas de apoyo.
1962 Elaboracin del PND, 1962-1971, en base a la creacin Polticas de cambio estructural
del Programa de la Alianza para el Progreso, que propone Poltica de promocin de las expor-
cambios estructurales en el sector agropecuario. taciones
1963-1964 Se logra abastecer el mercado interno con la produccin Polticas de precios y de cupos. Susti-
de azcar y arroz. tucin de importaciones
1964 Cambio de un gobierno constitucional a una Junta de Se propone diferenciar roles y funcio-
Gobierno. El nuevo gobierno presenta una crtica fuerte al nes entre el Estado y la empresa.
anterior perodo indicando que son 12 aos perdidos. Mayor apoyo a las empresas privadas.
Cambio en el proceso de planificacin; se deja de financiar Modernizacin de la produccin
planes y estrategias (de mediano y largo plazo) y se finan-
cian proyectos concretos de corto plazo.
1970-1971 Auge de la economa petrolera. Crditos blandos que llevan El Ministerio de Agricultura es maneja-
al pas a contraer un fuerte endeudamiento. Dotacin de do por el sector empresarial, teniendo
tierras a partidarios del gobierno. Surge el nuevo latifundio una injerencia directa en las polticas
en el Oriente. y destino de los recursos financieros
1983 Sequa por efecto del fenmeno de El Nio. Los rendi- Polticas de rehabilitacin
mientos de ese momento no se logran recuperar hasta
diez aos despus.
1984 Crisis econmica, hiperinflacin. Se implementa el modelo Se asumen polticas de estabilidad
neoliberal de libre mercado y achicamiento del Estado econmica para pasar del modelo
pasando ste a ser un Estado regulador y normativo. de Estado empresario a uno de libre
mercado
1992-1993 Intervencin del Instituto de Colonizacin y de Reforma Se discute la necesidad de una nueva
Agraria, debido a la mala administracin y la corrupcin ley de tierras y de reforma agraria, pero
en el tema de tierras. no es poltica de la EDN
1994 Las presiones sociales y de los movimientos campesinos Surgen en la ETPA las polticas de
logran que se elabore y apruebe la nueva ley de Reforma distribucin de tierras fiscales y de
Agraria. Se crea el INRA. asentamientos humanos
1996-2000 Crisis y crtica al modelo productivo de monocultivo basado Se proponen polticas de conservacin
en la Revolucin Verde. y manejo de recursos naturales
2006-2012 Cambio de gobierno y en la lnea poltica. Se pasa de un Polticas de intervencin, de cambios
modelo de libre mercado y neoliberal a uno socialista y de estructurales.
Estado. Se restituyen los roles y funciones de un Estado Se proponen principios y polticas
regulador, normativo y de intervencin en el mercado. sobre el Vivir Bien, de armona, equi-
Protagonismo directo y reivindicativo de los pueblos librio de la produccin y los recursos
indgenas, originarios y campesinos. naturales.
Se elaboran leyes como mecanismo
de desarrollo
En trminos generales se puede identificar que desde la elaboracin del Plan

Inmediato, pipegrn, en 1955, hasta el paq, 1976-1980, es decir, en un perodo de
21 aos, las polticas sectoriales estuvieron inmersas en las polticas nacionales por
lo que su diseo no fue explcito y por lo tanto no haban mecanismos de control
y seguimiento. En este sentido, caracterstica de este perodo fueron programas
y proyectos aislados y administrados por instituciones autrquicas, al margen de
las polticas propuestas en las estrategias y los planes.
En el perodo de 1952 a 1985 (17 aos) polticas, estrategias ni planes de
desarrollo fueron asumidos por los diferentes gobiernos y, por lo tanto, no se
cre una ruta de desarrollo con polticas de Estado. La implementacin de las
polticas y estrategias o planes muestra que en un perodo de 57 aos, desde 1955
a 2013, solo 18 aos se dedicaron a la implementacin de las polticas propuestas.
El Grfico 3.1 presenta esquemticamente el grado de operativizacin de cada

una de las estrategias y planes de desarrollo agropecuario.
Grfico 3.1
Grado de implementacin de las estrategias y planes
de desarrollo agropecuario 1955-2013
Plan inmediato EDSN PNRehabi END PNDAR PRRAy F

Plan decen PQA EDES ETPA ENDAR LEYES
1989 1992 1999 2007 2012

1955 1960 1964 1971 1976 1980 1991 1996 2000 2003 2007
1962
1984 1987
5 aos 2 aos 1 ao 1 ao 2 aos 1 ao 5 aos 1 ao
18 aos
Se observa que en el perodo de 57 aos, el Plan Inmediato y el prrayf fueron

los nicos que tuvieron continuidad en los diferentes gobiernos.
En el primer sub perodo de 30 aos, de 1955 a 1985, el Estado implement
durante apenas ocho aos, algunas polticas propuestas en las estrategias y planes.
Sin embargo, de esos ocho aos slo hubo un periodo de cinco aos de implemen-
tacin del pipegrn (1955-1960) y otro de dos aos del pbdes (1963-1964) con
una continuidad superior a un ao. Estos dos periodos estn separados por tres
aos en los que no se ejecutaron polticas. Luego transcurre ms de una dcada
en la que se contina planificando polticas y se implementa un solo ao de la
esedn (1971-1991), la que pretenda tener un alcance de 20 aos.
En el segundo perodo, que dura 18 aos (de 1985 al 2003) el Estado im-
plementa apenas durante cuatro aos polticas agropecuarias, un ao de la etpa
(1994-2000), dos aos la pndar (1994-2004) y un ao la endar (2003-2007).

A pesar de ser un perodo muy corto, las polticas sectoriales presentan cierta
continuidad de acciones y polticas que se encuentran bajo el modelo terico
neoliberal (ver Cuadro 3.22).
El tercer perodo que se inicia el 2007 es el segundo ms estable, ya que se
logra implementar el prrayf en los cinco aos planificados, pero no se dise
un plan que le contine y el gobierno ms bien opt por la aprobacin de leyes
para el desarrollo de polticas.
Cuadro 3.22
Nmero de aos de implementacin de polticas
por estrategias y planes de desarrollo agropecuario 1955-2013
Perodo Estrategia o plan Aos de implementacin

De 1955 a 1985 PIPEGRN 1955-1960 5
PBDES 1963-1964 2
ESEDN 1971-1991 1
De 1985 a 2003 ETPA 1994-2000 1
PNDAR 1999-2004 2
De 2005 a 2006 ENDAR 2003 al 2007 1
De 2007 al 2012 PRRAyF 5
De 2011 al 2013 leyes 2
(1 ao de manera paralela al PRRAyF)
TOTAL 18 aos
Es posible afirmar que las polticas y objetivos que tuvieron continuidad en

todo el perodo analizado fueron los siguientes:
La sustitucin de importaciones de productos agrcolas e insumos agrope-

cuarios. Estas polticas estuvieron presentes a lo largo del tiempo, de manera
implcita y explcita, en todas las estrategias y los planes de desarrollo agro-
pecuario.
Diversificacin e incremento de la produccin de cultivos de exportacin, en
el sentido de mejorar la balanza de pagos. Al igual que en el punto anterior,
estas polticas fueron introducidas en el marco de propuestas tericas, que en
trminos generales se las puede referir al modelo de desarrollo hacia fuera,
el que solo en algunos casos es reconocido.
A pesar que en todo este perodo las estrategias y planes reconocen que
las relaciones comerciales de los productos bolivianos se dan a travs de
la exportacinde materias primas con escaso valor agregado, no se logr

operativizarpolticas concretas y acciones que cambien este problema estruc-
tural. Se criticaron las polticas de apoyo al sector agroindustrial e industrial,
sea por el lado de los precios, de las subvenciones o de la proteccin de los
cultivos. Pero no se logr un verdadero proceso de generacin e incorporacin
de valor agregado a los productos que se exportan a los mercados interna-
cionales. En ese sentido, se puede afirmar que este es uno de los ejes en los
cuales Bolivia no ha logrado encontrar una ruta de desarrollo que la lleve a
alcanzar esa meta.
La incorporacin del tema medio ambiental y de manejo de los recursos
naturales es un tema que ha sido descuidado o tratado como secundario en
todas las polticas planteadas. En el perodo que va desde el Plan Inmediato
de 1955 hasta el pnrd (1984) el tema no formaba parte de las propuestas de
desarrollo, por lo que no era abordado por las polticas. Este era un factor
de importancia secundaria, como lo demuestran Sunkel y Gligo (1980) y
Melnick (1980) en el anlisis de la propuesta de desarrollo y crecimiento de
la tradicin neoclsica de la economa. Incluso en los sistemas de planificacin
de los pases socialistas no se consideraban los temas ambiental y de recursos
naturales.
Por otra parte, a partir de la dcada de los noventa, a pesar que se incorporan
polticas ligadas al marco conceptual y a los principios del desarrollo sosteni-
ble, stas siguen siendo secundarias ya que el modelo macroeconmico al que
apostaba Bolivia para su desarrollo no incorporaba los factores ambientales y
la degradacin de los recursos naturales como elementos para la planificacin,
el crecimiento y desarrollo de la economa.
De manera general, todas las polticas, explcitas e implcitas, apuntaron al
incremento de la produccin a travs de la ampliacin de la frontera agrco-
la, sin considerar la capacidad de uso del suelo y los efectos sobre reas con
potencial no agropecuario.
Dado el contexto actual (al 2013) y la emergencia de un nuevo paradigma
que toma en cuenta el medio ambiente y los recursos naturales, se observa
que los temas de seguridad y soberana alimentaria, biodiversidad, patrimonio
natural y conservacin in situ de recursos genticos son los que destacan en
las nuevas propuestas de polticas. Sin embargo, llama la atencin que las
mismas no consideren importante la articulacin intra e intersectorial.
En el Cuadro 3.23 se presenta la relacin de las polticas elaboradas en cada

una de las estrategias y planes y la repeticin de la temtica a lo largo del tiempo.
En el mismo se puede identificar que se han elaborado 86 polticas; adems, slo
la Ley N 144 presenta 27 propuestas de polticas explcitas e implcitas.
Cuadro 3.23
Polticas de las estrategias y planes de desarrollo agropecuario y rural 1955-2013
Lneas de accin PIPEGRN PNDES ESEDN PQA PNRD EDES END ETPA PNDAR ENDAR PND PRRAyF LRPCA Ley LAPARB 13 Pilares Total
1955- 1962- 1971- 1976- 1984- 1989- 1992- 1996- 1999- 2002- 2006- 2007- N 144 Madre N 337 AP del veces
1962 1971 1991 1980 1987 2000 2000 2000 2004 2007 2011 2012 del Tierra del 2013-2025
2011 2012 2013
Sustitucin de importaciones 1 1 1 x 1 4
Balanza comercial 1 1 2
Comercializacin 1 1 1 3
Intercambio equitativo y comercializacin 1 1
Exportacin 1 1 1 1 1 1 1 1 8
Poltica de precios 1 1 1 1 4
Productividad 1 1 1 x 3
Polticas de crdito 1 1 1 1 x 4
Financiamiento del sector productivo 1 1 1 x 3
Fondo Crediticio Comunitario 1 1
Inversiones 1 x 1
Seguro Agrario 1 1
Transferencias 1 1
Poltica Tributaria 1 1 2
Polticas Presupuestaria 0
Poltica de Asistencia Tcnica 1 1 1 1 1 1 x 6
Recursos Naturales 1 1 1 1 1 1 1 7
Industrializacin de los Recursos Naturales 1 1
Renovables
Transformacin y fomento a la industrializacin x 1 x 1
Tierra 1 1 1 1 1 x 5
Suelo 1 1 x 2
Aguas 1 1 1 1 x 4
factores que han influido en la construccin de estrategias y planes
Semillas 1 1
Conservacin y Aprovechamiento Sustentable de 1 1 2
la Biodiversidad (recursos genticos)
Conservacin de la biodiversidad biolgica y x 0
cultural incluyendo reas Protegidas
Acceso a la tierra, agua, bosques y biodiversidad x 0
Conservacin de reas para la produccin 1 x 1
Infraestructura productiva 1 1 1 3
Acopio y reserva 1 1
297
298
1962 1971 1991 1980 1987 2000 2000 2000 2004 2007 2011 2012 del Tierra del 2013-
2011 2012 2013 2025
Cultivos 1 1 2
Bosques / Forestal 1 1 x
Seguridad Alimentaria 1 1 1 1 1 1 x x 6
Soberana Alimentaria 1 X x 1 2
Soberana ambiental con desarrollo integral 1 1
Soberana productiva con diversificacin y 1 1
desarrollo integral
Ayuda alimentaria 1 1
Produccin de alimentos* 1 1
Atencin de emergencias alimentarias 1 1
Garantas de provisin de alimentos a la poblacin 1 x 1
Garantas de una alimentacin y estado nutricional 1 x 1
adecuados
Desarrollo Agrario 1 1 1 1 4
Coca Desarrollo Alternativo 1 1 1 1 1 5
Promocin del consumo nacional 1 1
Inversin pblica 1 1 1 1 4
Desarrollo Humano 1 1
Asentamientos humanos 1 1 1 1 4
Normativa 1 1
Institucional 1 1 1 x 3
Desarrollo pecuario 1 1 2
Desarrollo forestal 1 1 1 3
Restitucin de bosques x 1 1
Carne y pesca 1 1 x 2
Organizaciones de productores 1 1 1 1 1 5
Organizaciones Econmicas Comunitarias x 1 x 1
(OECOM)
Soberana comunitaria financiera 1 1
Revolucin productiva comunitaria x
Servicios 1 1 1 3
Servicios no financieros x 0
Sanidad vegetal y animal 1 x 1
Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad 1 1
alimentaria
1962 1971 1991 1980 1987 2000 2000 2000 2004 2007 2011 2012 del Tierra del 2013-2025
2011 2012 2013
Fomento a la produccin 1 1
Minimizar el avance de la frontera agrcola x
Ciudades intermedias 1 1
Desarrollo indgena 1 1
Gestin territorial indgena, originario campesino 1 1
Agricultura Familiar Campesina, Indgena y 1 1
Originario
Tierra y territorio x
Integracin complementaria de los pueblos con 1 1
soberana
Patrimonio productivo 1 1
PRODUCTIVAS SELECTIVAS 1 x 1
Innovacin y desarrollo tecnolgico 1 x 1
Investigacin 1 x 1
Investigacin, innovacin y saberes ancestrales 1 x 1
Soberana cientfica y tecnolgica con identidad 1 1
propia
Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria 1 1
Creacin de institutos tcnicos agropecuarios 1 1
Empleo 1 1
Gestin ambiental 1 1 2
Gestin de riesgo 1 x 1
Cambio climtico x
Dinamizacin y Restitucin Integral de Capacida- 1 1
des Productivas
Transformacin de los Patrones Productivos y 1 x 1
Alimentarios
factores que han influido en la construccin de estrategias y planes
Gestin Agraria y Forestal Sustentable 1 1

Agroecologa y produccin orgnica x
Prohibir la produccin de agrocombustibles x
Erradicacin de pobreza extrema 1 1
Total polticas 4 6 4 4 13 11 12 7 17 14 13 15 27 0 3 6 147
* Programas de las leyes promulgadas por el MAS

Fuente: Elaboracin propia en base a las estrategias y planes de desarrollo agropecuario y rural 1955-2013
299
Entre las polticas que ms veces se han repetido en las estrategias y los
planes, se encuentran: 8 veces la poltica de exportaciones; 7 veces la de recursos
naturales, 6 veces de asistencia tcnica y seguridad alimentaria y 5 veces las de
tierra, desarrollo agrario, desarrollo alternativo y organizaciones de productores
(ver grficos 3.2 y 3.3).
Grfico 3.2
Nmero de polticas por estrategias y planes
de desarrollo agropecuario 1955-2013
Nmero de polticas por estrategias y planes
30 27
25
20 17
14 15
15 13 12 13
11
10 7
4 6 4 4 3 6
5
0
0
-62 -71 -91 -80 2000 2000 2000 2000 2004 2007 2007 2012 2011 2012 2013 0225
55 62 71 76 4- 89- 92- 96- 99- 02- 06- 07- EL ra DEL 13-2
N 19 S 19 N 19 A 19 98 9 9 9 9 0 0 0 D ier
GR DE ED PQ R D 1 ES 1 ND 1 PA 1 AR 1 AR 2 ND 2 AyF 2 144 dre T 337 el 20
PIP
E PN ES PN ED E T
E PND END P RR
A N L Ma RB
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LR PA es
LA Pilar 86 polticas
13
147 veces
Nmero de veces que se propuso la poltica

8
8 7
7 6 6
6 5 5 5
5 4 4 4 4 4 4 4
4
3
2
1
0
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Or
5. Escasa inversin y disponibilidad de recursos
Debido a la alta dispersin de las fuentes de financiamiento de los programas y

proyectos implementados a lo largo del perodo estudiado, se hace muy dificul-
toso precisar los montos y las inversiones realizadas para el desarrollo del sector
agropecuario. Un estudio ms preciso para identificar los montos invertidos es
una tarea pendiente que debe ser encarada. A pesar de esta limitante, el alcance
de este acpite es mostrar que persistentemente las estrategias y los planes han
acusado la falta de recursos y por ende la poca inversin en la dimensin nece-
saria para llevar a cabo las propuestas de desarrollo agropecuario. En algunos
casos se presentan, a modo de ejemplo, algunas cifras del monto y el rubro de
destino de las inversiones.
5.1. La persistente denuncia de la falta de recursos para las estrategias

y planes
El Plan Bohan (1942), al realizar el anlisis de las posibilidades financieras de

Bolivia para el pago de su deuda, indicaba que el Estado no tena las condiciones
y la capacidad para el pago de sus obligaciones. Por lo tanto, propona que las
inversiones deberan restringirse a aquellos proyectos que engendren sus propios
medios para propagarse (...) Esto significa que la ayuda del crdito extranjero de-
bera concentrarse en proyectos que aumenten las exportaciones o disminuyan las
importaciones de productos esenciales (Bohan, 1943) En este sentido, plante la
construccin de una poltica centrada en los mercados externos, apoyndose, de
esta manera, en uno de los elementos centrales de la teora de la modernizacin.
Los informes del Banco Central de Bolivia de los aos 1953 y 1954 tambin
destacaron la escasa disponibilidad de recursos. En 1954, el bcb afirmaba que:
[L]os escasos ahorros disponibles se fueron canalizando hacia las actividades

comerciales; en tanto que las inversiones para la produccin de bienes de capital
que por su naturaleza requieren de crditos a largo plazo, se vieron limitadas en su
desarrollo, con la consecuencia de que la formacin de capital nacional ha sido baja
(bcb. Informe 1954: 26A).
La falta de inversiones a largo plazo que destacan los dos informes represent
serias restricciones para el sector agropecuario, especialmente para alcanzar las
metas propuestas en la Reforma Agraria de 1953.
El Informe 1959 del Banco Central de Bolivia indicaba que las obras del
proyecto de riego de Villamontes, propuestas en el marco del Plan Inmediato de
1955, que [t]ienen el objetivo fundamental de iniciar la produccin de algodn,
para liberar a Bolivia de la importacin de este producto,9 se encuentran parali-
zadas por falta de recursos.
En 1954 se cre bajo supervisin del Servicio Agrcola Interamericano, sai
el Servicio de Crdito Agrcola con fondos provenientes de la ayuda econmica
americana. Este servicio, que dispona de oficinas y personal propio, comenz
9 El consumo mensual es de 2.170.000 kg de fibra (BCB, 1959: 70).

sus operaciones de prstamos en enero de 1955, con un capital de $b 160 000, el

cual lleg a $b 16 420 700 en 1962. Sin embargo, el crdito tuvo muy poco efecto
en relacin con los resultados esperados de la Reforma Agraria y en el desarrollo
de la agricultura. Tanto as que con los fondos disponibles apenas se alcanz a
financiar aproximadamente a tres mil agricultores, lo que representaba menos del
uno por ciento del total de los productores agrcolas del pas.
La mayora de los agricultores se vieron forzados a acudir a los rescatado-
res, quienes les prestaban dinero con un inters del 10 a 15 por ciento mensual
y reciban la cosecha de los agricultores a precios inferiores a los vigentes en el
mercado. De este modo, la Reforma Agraria careci tambin de la asistencia fi-
nanciera necesaria para complementar la labor iniciada con la dotacin de tierras
a los campesinos. En septiembre de 1959, el Banco Agrcola liquid su Seccin
Hipotecaria debido a su ineficiencia (bcb, 1959).
El pndes (1962-1971) fue elaborado en un contexto econmico de continui-
dad del programa de estabilizacin que se implement en 1956. En su documento
central se encuentran las siguientes afirmaciones que delatan las serias restricciones
financieras que tena el Estado boliviano para la implementacin de los planes:
[L]a falta de integracin del territorio nacional y la poca consolidacin de la reforma

agraria se debe a la limitacin de recursos. () La limitacin del sector externo, la
crisis fiscal y la insuficiencia del ahorro nacional, han sido factores que en ltimo
trmino se han traducido en una severa limitacin a los esfuerzos nacionales. ()
Los esfuerzos encaminados al desarrollo del oriente, no se los ha podido abordar
en la escala necesaria, que demanda su potencial productivo y las necesidades de
traslacin de poblacin.
Por otra parte, los escasos recursos financieros se habran dispuesto a fines
de mejoramiento social, en desmedro de la atencin necesaria a la ampliacin de
la capacidad productiva y al desarrollo de los sectores bsicos.
En su concepcin y construccin, el pndes parta del supuesto de acceder a
recursos del financiamiento externo, los que le permitiran lograr los resultados
propuestos en un perodo de siete aos de gracia. El mismo Plan propona que en
su segunda etapa que seguira a la inicial de siete aos y ya no precisara contar
con recursos financieros externos con la generacin de ingresos y ahorros pro-
pios se financiara el desarrollo de programas y proyectos. La operativizacin del
pndes se plante a travs de planes bienales. El primer Plan Bienal 1963- 1964
tuvo como primera dificultad la falta de financiamiento. El Plan indicaba que:
los requisitos y alcances de la planificacin global, prevista en el plan decenal,
no podrn cumplirse sino parcialmente debido a limitaciones de financiamiento
interno y externo. En base a tales limitaciones plante ejecutar un programa con
acciones inmediatas pero de corto alcance en relacin a los objetivos iniciales. El
Plan indicaba adems:
[E]n los ltimos aos el sector agropecuario, a pesar de haber recibido un aporte
poco considerable que no guarda relacin con la importancia que le corresponde
desempear en el crecimiento de la economa nacional, ha logrado algunos avances
significativos, aunque no en la medida que el proceso del desarrollo requiere (pndes
1963-1964).
Debido a esta falta de recursos de financiamiento, Jordn (1988) indica que en

las gestiones 1963 y 64 se tuvo que hacer un retroceso en la implementacin del
Plan, por falta de financiamiento, en este perodo el plan consisti en un programa
de inversin de solamente lo financiado. En resumen, el cuello de botella fue
el financiamiento lo que gener pugnas entre el programa de inversin de corto
plazo, el plan global y la escasez de personal calificado.
Con relacin a la extensin agrcola, el Plan Bienal 1963-64 anotaba: este
programa, desde su iniciacin hasta fines de 1959, ha contado con mayores recursos
financieros y con un nmero mayor de tcnicos, pero en los ltimos aos tuvo una
disminucin de presupuesto, que llev a reducir personal tcnico y a la falta de
medios adecuados de trabajo. Entre 1958 y 1965, debido al respaldo financiero, el
Servicio Agrcola Interamericano, sai, desarroll una serie de actividades de apoyo
a la produccin agropecuaria. Sin embargo, a partir de 1965, una vez retirados esos
fondos, el sai pas al Ministerio de Agricultura y Asuntos Campesinos, maca,
como Divisin de Investigacin y Extensin, la cual oper de manera ineficiente
debido a la burocratizacin, verticalismo y los escasos fondos disponibles.
En 1970 y cuando se encontraba en elaboracin la Estrategia Socio Econmica
de Desarrollo Nacional, esedn (1971-1991), el bcb (1970) en referencia a la
disponibilidad de recursos financieros para el sector agropecuario, indicaba que:
la provisin de recursos financieros no satisface tan siquiera los requerimientos
mnimos para emprender programas de inversin o desarrollo, durante los aos
1968, 1969 y 1970, se observa una asignacin de fondos del presupuesto pblico,
que apenas alcanzan al 3.9, 3.6 y 3.5% respectivamente.
En 1975 se crearon los dos centros de investigacin ms importantes de Bolivia:
el Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (ibta) para la zona occidental
(altiplano y valles), y el Centro de Investigacin en Agricultura Tropical (ciat)
para la tierras bajas, con sede en Santa Cruz. El ibta es un ejemplo del fracaso del
modelo y sistema de investigacin y extensin. Para 1991 se concentr en la investi-
gacin, dejando la actividad de extensin a otras entidades. Estas actividades fueron
asumidas por organizaciones de productores, las ex Corporaciones de Desarrollo
Departamentales y las ong. Sin embargo, no se consideraron recursos financieros,
ni mecanismos para cubrir los costos de desarrollo de estas actividades, aspectos
que a la larga originaron la desaparicin del sistema de extensin.
El pqa (1976-1980), por su parte, afirmaba que el principal obstculo
para el manejo y gestin eficiente de los recursos es la falta de un respaldo
presupuestario,el mismo que siempre ha sido inadecuado. Esta afirmacin

refleja el rol secundario que los gobiernos destinaban al desarrollo del sector
agropecuario. Un aspecto que est detrs de esta consideracin, y que respalda
la forma de actuar de los diferentes gobiernos, es que los datos y la informacin
disponible consideran a Bolivia un pas rico en recursos naturales. Con esta base,
optan por el enfoque de la explotacin de los recursos naturales antes que el de
su conservacin y manejo adecuado.
El Plan Quinquenal (1976-80) propona que se debe lograr una distribucin
ms uniforme del ingreso para facilitar el crecimiento ms efectivo del sector. Pero
los programas, como el de desarrollo de la comunidad, de crdito, colonizacin,
riego, suelos, etc., que proporcionaban servicios complementarios para motivar
el cambio institucional y tcnico en el sector agrcola tuvieron siempre deficien-
cias presupuestarias y de personal especializado, calificado y bien remunerado.
Asimismo, el pqa adverta que se deba tener en cuenta que en los anteriores diez
aos no hubo respaldo presupuestario suficiente y continuo para tales propsitos,
lo cual explica tambin la tendencia del dficit en los programas que no permite
alcanzar las metas propuestas.
Por otra parte, los prstamos y donaciones extranjeras no contribuyeron a
mejorar la efectividad de los servicios pblicos. Se supona que las reparticiones
del Estado deberan continuar operando los programas despus de retirado el
financiamiento y el asesoramiento. Lamentablemente, rara vez los gobiernos han
podido mantener el respaldo presupuestario y el nivel de cientficos calificados
(pqa 1976-80; pndes 1962-1971). La incipiente generacin y transferencia de
tecnologa, indicaba la edn 1992, se deba a las restricciones financieras y de
personal capacitado para cumplir con sus funciones.
El pnrd 1984-87 que es el ltimo plan que se elabora dentro del mode-
lo del Estado empresario, en referencia a la implementacin de las polticas
indicaba que los proyectos estaban construidos y desarrollados dentro de las
muchas veces mencionadas restricciones financieras. Sealaba el pnrd que
muchos de los proyectos en ejecucin fueron incorporados o colados en el
Plan porque simplemente no podan quedar al margen. Esta falta de coherencia
y de compatibilidad entre los programas propuestos y los que estn en ejecu-
cin no slo se encuentra en este Plan sino tambin en la endar 2003-2007,
a pesar que los documentos aseguraban la compatibilidad de los planes con las
polticas trazadas.
En el tema de tierras, bajo la dependencia del Ministerio de Agricultura y
Asuntos Campesinos, maca, se confiri al Consejo Nacional de Reforma Agraria,
cnra aparte de las atribuciones jurdicas y administrativas, de la planificacin
integral y superior en materia agraria y campesina, la organizacin de sistemas
de fomento, cooperativismo y crdito agropecuario, y la organizacin de sistemas
de colonizacin, explotacin racional y mecanizacin. Desgraciadamente, debido
a la falta de recursos financieros, el Consejo no ejerci ninguna de esas funciones,

concentrndose en la distribucin de la tierra y los ttulos respectivos (Jemio, 1973).
Bajo la mirada del modelo neoliberal y de libre mercado, la edes (1989-2000)
reflejaba tambin la situacin crtica por que atravesaba el Consejo, al indicar que
existe un grave deterioro del tema agrario en Bolivia, en los ltimos 10 a 15 aos
las limitaciones de recursos, impiden afrontar y poder superar esta situacin.
En un recuento histrico, la etpa (1996-2000) indicaba que en el mbito
agropecuario los temas de investigacin, capacitacin, extensin, educacin rural
e infraestructura fsica (riego y caminos) tuvieron muy bajos niveles de inversin,
con un promedio inferior al 2% del pib en todo el periodo.
A pesar que los diagnsticos de las estrategias y planes (y tambin en los infor-
mes del bcb) reiteraban la falta de recursos e inversiones en el sector agropecuario,
stas se efectivizaron por otras vas. En la revisin de las memorias anuales del
bcb10 se observa que las inversiones para el desarrollo agropecuario del Oriente
especialmente para el cultivo del azcar, arroz, castaa, ganadera e ingenios
azucareros fueron aprobadas mediante decretos supremos especficos. Pero la
formulacin de estos decretos no mencionaban, en ningn caso, su articulacin
con alguna estrategia o plan de desarrollo.
5.2. Inversiones realizadas en el sector agropecuario
No obstante las serias dificultades financieras que han restringido alcanzar los
resultados y metas propuestas, el Estado ha realizado inversiones en programas y
proyectos que no tenan relacin con las mismas y tambin en actividades que no
formaban parte de las propuestas.11 El objetivo de este acpite es demostrar que la
mayor parte de las inversiones se realizaron al margen de las estrategias y planes.
En 1959, el gobierno aprob mediante decreto y resolucin suprema y en
coherencia con los objetivos del Plan Inmediato de 1955, crditos de apoyo a la
produccin de los ingenios azucareros, por los siguientes montos:
1. Por Decreto Supremo N 5217 de 12 de mayo de 1959, se autoriz al Banco

Central de Bolivia conceder un prstamo warrant de dos mil millones de
bolivianos (Bs 2 000 000 000), para los ingenios azucareros de Guabir, La
Blgica y La Esperanza, cuya distribucin correra a cargo del Ministerio de
Economa Nacional, con una tasa del 6% de inters.
2. Por Resolucin Suprema N 85839 de 18 de junio de 1959, se autoriz al
Ministerio de Hacienda entregar al Banco Central de Bolivia la suma de
10 bcb, 1953-1962, 1970-1971, 1975-1976, 1988-1989, 1991-1992 y 1995-1996.

11 Muchas de estas inversiones fueron realizadas tambin con el objetivo de crear un sector em
presarial.
siete mil millones de bolivianos (Bs 7 000 000 000), para el otorgamiento de
crditos warrant para el financiamiento de la zafra a los ingenios azucareros
de Guabir (Bs 4 200 000 000), La Blgica (Bs 1 610 000 000) y La Esperanza
(Bs 1 190 000 000), con una tasa de inters del 6%.
El Informe 1960 del Banco Central de Bolivia revelaba cmo el Estado rea-
liz inversiones directas en programas administrados por la cbf, indicando, por
ejemplo, que en el ao 1959 los caeros recibieron ms de Bs 27 000 millones
y Bs 5000 millones los transportistas. Estas inversiones fueron realizadas con
el objetivo de abastecer el 100% del consumo nacional. En trminos tericos,
respondan al conjunto de acciones que proponan la teora de la modernizacin
y la teora estructuralista del desarrollo, a travs de los programas de sustitucin
de importaciones e industrializacin.
En el perodo de 1957 a 1961, se apoy la produccin de arroz, leche y gana-
dera. Para el caso del arroz, el Informe 1961 del bcb afirmaba que la produccin
del ingenio arrocero de Montero ubicado en la zona de Santa Cruz, junto con
la de produccin de otras zonas, est abasteciendo la mayor parte del consumo
nacional, con el consiguiente ahorro de divisas. Las inversiones del Estado en
estos programas respondan a polticas alineadas a la teora estructuralista de la
sustitucin de importaciones y el ahorro de divisas de la teora de la modernizacin.
Al referirse al monto de la cartera del Banco Agrcola distribuido por de-
partamento, el Informe 1964 del bcb indicaba que las cifras mostraban ... que
se est dando prioridad en la concesin de crditos a zonas de gran importancia
agrcola y ganadera como son Santa Cruz, Beni y Pando, que a la vez representan
las regiones promisorias y que en un futuro prximo estn llamadas a alcanzar un
mayor grado de desarrollo. Este aspecto muestra claramente una preferencia en
la asignacin y direccionalidad de las inversiones a la zona y actores de las tierras
bajas de Bolivia. Esta diferenciada asignacin de recursos no fueron propuestos
explcitamente el Plan Decenal de 1962-1971.
En referencia al Plan Triguero y la poltica de sustitucin de importaciones,
la Memoria 1970 del bcb sealaba que el incremento de la produccin de 1970
se debi al impulso y fomento para la produccin del trigo, cuya meta es la de
lograr el autoabastecimiento con el consiguiente ahorro de divisas para el pas. Se
debe destacar que el Plan Triguero al cual se refiere la Memoria, fue desarrollado
al margen de una estrategia o plan sectorial.
En su diagnstico, el Plan Quinquenal 1976-80, indicaba que existe en la po-
ltica de crditos: una direccionalidad12 fuertemente orientada a la zona tropical y a
productos de exportacin. En el Cuadro 3.24 se observa que el 88% de los crditos
se destinaron a la regin del Oriente. El Plan propuso una poltica crediticia que
12 Cursivas nuestras para darle coherencia a la redaccin.

no tomaba en cuenta el antecedente del dficit financiero del Banco Agrcola, y

planteaba, sin mencionar esta situacin, un estudio para generar cambios en la
metodologa de otorgar el crdito para que llegue a los pequeos, medianos y grandes
productores, en base a los productos priorizados por el plan. Asimismo planteaba
que el crdito ser oportuno y en mejores condiciones para los prestatarios, los
cuales deben contratar tcnicos y hacer la inversin en rubros productivos.
Cuadro 3.24
Distribucin regional de crdito 1955-1975
(%)
Regin 1955-1964 1964-1970 1970-1975

ALTIPLANO 16.1 18.53 4.75
La Paz 11 13.53 2.45
Oruro 2.5 2.04 1.16
Potos 2.6 3.14 0.69
VALLE 26.4 17.4 6.61
Cochabamba 13.5 9.92 2.69
Chuquisaca 5.7 3.88 1.22
Tarija 6.7 3.6 2.69
ORIENTE 57.5 64.07 88.63
Santa Cruz 42.6 43.12 64.64
Beni-Pando 14.9 20.95 18.99
100 100 100
Fuente: Arze, E., 1979
Con el pnd, 2007-2011, y el prrayf, 2007-2012, los recursos financieros

de crdito del Estado se destinaron principalmente a los pequeos y micro pro-
ductores. As por ejemplo, en el periodo 2007 al 2012, el Banco de Desarrollo
Productivo, bdp-sam,13 a travs del fideicomiso Fondo de Desarrollo Produc-
tivo, canaliz ms de mil cuatrocientos millones de bolivianos a 20 000 micro y
pequeos productores.
5.3. Elaboracin de estrategias y planes en base a programas o fondos

de inversin comprometidos
El contexto econmico a nivel mundial en el cual se elabor el Plan Decenal,

1962-1971, se caracterizaba por las expectativas generadas en todos los pases
por la creacin de diferentes bancos de fomento. A finales de 1959 se cre la
13 bdp-sam, banco de segundo piso, creado el 2007.

AsociacinInternacional de Desarrollo, aid, y el mismo ao el Banco Intera-

mericano de Desarrollo, bid. La creacin de estos organismos gener nuevas
opciones y oportunidades de acceso a crdito multilateral, como alternativa a los
crditos bilaterales, especialmente el de Estados Unidos.
La implementacin del Plan Decenal fue a travs de planes bienales. El
financiamiento comprometido que tuvo el Plan Bienal 1963-1964, fue de usd
212.8 millones (ver Cuadro 3.25). De este monto, el aporte interno de Bolivia
corresponda a usd 42.5 millones y usd 170.3 millones a recursos externos. Sin
embargo, para lograr el crecimiento planteado en el Plan Decenal, se requera una
inversin de usd 355.2 millones; es decir, en el primer bienio del plan el dficit
fue equivalente a usd 142.3 millones.
Cuadro 3.25
Plan Bienal 1963-1964. Financiamiento comprometido
Sectores Total comprometido % Interno Externo

Agropecuario 10 737.2 5.0 4995.6 5741.6
Desarrollo Rural 2594.6 1.2 243.4 2351.2
Colonizacin 12 559.2 5.9 80.0 12 479.2
Riego 1572.8 0.7 108.3 1464.5
Minera 28 405.0 13.3 2053.1 26 352.0
Petrleo 70 080.0 32.9 16 080.0 54 000.0
Industrias alimenticias 6172.0 2.9 753.0 5419.0
Industrias no alimenticias 10 173.0 4.8 1086.0 9087.0
Energa 24 484.8 11.5 2603.1 21 881.7
Educacin 2697.9 1.3 154.1 2543.8
Salud 3689.6 1.7 753.4 2936.2
Servicios pblicos 5609.0 2.6 404.0 5205.0
Vivienda 13 237.1 6.2 9237.1 4000.0
Transporte 20 840.7 9.8 4023.2 16 817.5
TOTAL 212 852.9 100.0 42 574.2 170 278.7
Fuente: Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social (1963-1964)
Del cuadro anterior se puede observar que el financiamiento para el sector

agropecuario, desarrollo rural, colonizacin y riegos, alcanz al 12.8%, mientras
el financiamiento a otros sectores represent el 87.1%, aspecto que demuestra la
persistente falta de recursos del sector agropecuario, eje generador del desarrollo
econmico y social.
La implementacin del Plan Decenal y sus dos planes bienales tuvo un
contexto internacional desfavorable. A pesar de que en el momento de la elabo-
racin del plan las condiciones financieras eran mejores, el Informe 1966 del bcb
manifestabaque luego se dio un contexto donde el saldo deficitario de la balanza

de pagos de Estados Unidos, origin una nueva disminucin de sus reservas de oro
y reduccin de los mrgenes para ayuda externa a los pases en desarrollo (pg.
9). Este dficit se reflej especialmente en los fondos y el apoyo que se esperaba
del Programa de la Alianza para el Progreso que fue la base de inspiracin del
Plan Decenal (1962-1971).
La historia de los Grupos Consultivos para Bolivia comienza en el ao 1986, a
un ao de iniciadas las reformas estructurales de primera generacin realizadas en
el pas. Hasta el 2001 se han realizado catorce versiones con diferentes temticas.
Estos foros de discusin estuvieron presididos por el Banco Mundial; sin embar-
go, a partir de 1999, las reuniones fueron presididas por el Gobierno de Bolivia.
En el marco de las negociaciones del Grupo Consultivo de Pars para la
reduccin de la deuda externa, Bolivia elabor y present, a finales de 1997, la
etpa (1996-2000), como instrumento para alcanzar determinados resultados rela-
cionados con los criterios definidos en esa instancia. A pesar que la Estrategia fue
consensuada y aprobada en el Club de Pars, se produjo un cambio de gobierno
y la misma dej de ser el referente poltico del nuevo gobierno. Pero, como la
Estrategia contaba con la aprobacin para el apoyo financiero, se la operativiz de
acuerdo con los recursos que se lograron concretar. El costo de implementacin
de la estrategia era 2847 millones de dlares, de los cuales slo el 22% estaba
comprometido y el 32% no contaba con apoyo financiero.
5.4. Ajustes monetarios
Otro aspecto que ha tenido efectos importantes en la disponibilidad de recursos,

fue la implementacin de polticas de ajuste monetario. En todo el perodo que
va de 1952 a 1961, Bolivia estuvo cerrada al financiamiento externo. Lo nico
significativo fue la ayuda norteamericana de 20 millones de dlares anuales, misma
que estaba influida por la teora econmica keynesiana, encarnada en el New Deal
que respald irrestrictamente los logros de la Revolucin Nacional, pero que no
afectaba ningn inters norteamericano. Esta situacin, junto con la inflacin y la
hiperinflacin de 1956, impidieron llevar a cabo proyectos y acciones de desarrollo
ligadas al contexto latinoamericano en el cual se discuta y propona construir un
proceso de sustitucin de importaciones.
La implementacin del Programa de estabilizacin en 1957 a 1961, tuvo
efectos sobre la poltica crediticia y de financiamiento para el desarrollo econ-
mico, ya que limit el crdito an para fines productivos a corto y largo plazo
con el fin de evitar nuevas presiones inflacionarias. Incluso los nuevos crditos
otorgados tuvieron principalmente la finalidad de cubrir el dficit del Tesoro
Nacional (bcb, 1958). En el caso del Banco Agrcola, la cartera correspondiente
a crdito supervisado se increment, pero sus crditos con fondos propios fueron
declinando.En trminos generales, el Informe 1958 del bcb indica que los bancos
de fomento no pueden cumplir eficientemente su funcin y contribuir al desarrollo
de la agricultura y la minera, debido a la escasez de sus recursos.
Similar situacin a la crisis de 1957 se dio en 1985. La implementacin de las
polticas de ajuste macroeconmico, fiscal y estructural, en el marco del modelo
de libre mercado, produjeron que el sector productivo, y especialmente el agro-
pecuario, se viera privado de las inversiones necesarias para su desarrollo. En el
Grfico 3.3 se observan los niveles de inversin pblica en el sector agropecuario
en los ltimos 27 aos (1987-2013).
Grfico 3.3
Bolivia: Evolucin de la inversin pblica (millones de dlares)
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1987 1988-91 1992-95 1996-99 2000-02 2003-06 2007-12 2013
Agropecuario 21 29 24 35 55 56 109 217

Productivos 112 142 124 64 64 68 341 1218
Infraestructura 123 149 237 196 218 333 790 1540
Sociales 28 41 124 249 277 216 495 871
Multisectorial 10 25 27 35 43 35 107 177
Total general 273 357 511 543 602 651 1732.5 3806
Fuente: VIPFE, 2013
Si bien en el grfico anterior se puede observar un incremento de la inversin

pblica, esta situacin cambia cuando se determina el porcentaje de la inversin
en el sector agropecuario en relacin a la inversin total. En el Cuadro 3.26 se
evidencian dos momentos: el primero entre 1987 y 2002, donde las inversiones
suben de 8.7% a 9.2%, que es el perodo ms alto de inversiones; y el segundo,
del 2002 al 2013, donde el porcentaje de las inversiones baja de 9.2% a 5.7%. 14
14
Cuadro 3.26
Evolucin de la inversin pblica 1987-2013
(%)
1987 1988-91 1992-95 1996-99 2000-02 2003-06 2007-12 2013

Agropecuario 7.7% 8.1% 4.7% 6.5% 9.2% 8.5% 6.4% 5.7%
Total general 273 357 511 543 602 651 1732 3806
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de VIPFE, 2013
Paralelo a esta escasa inversin del Estado, y en el marco del modelo neolibe-
ral, en el perodo 1996 - 2005 se puede observar que la inversin extranjera directa
al sector agropecuario fue mnima, llegando al valor de cero a partir del 2000, lo
cual muestra el escaso inters de la inversin extranjera en el sector agropecuario.
5.5. Comentarios finales sobre la falta de inversin en el sector agropecuario
De manera general, en los diagnsticos, anlisis y estructura de todas las estrate-

gias y los planes de desarrollo agropecuario adems en los informes del bcb,
se denuncia permanentemente la falta de recursos, inversiones y financiamiento
para el sector agropecuario en general y en particular para la realizacin de las
actividades propuestas y los objetivos trazados en cada uno de los documentos de
planificacin. En este marco, tambin destacan los siguientes aspectos:
En los diagnsticos se puede observar que Bolivia ha estado entrampada en la

relacin ahorro-inversin, factor que viene de la teora de la modernizacin, y
sobre el cual se ha optado por la va del endeudamiento externo como un medio
para la inversin. Esta decisin, a la larga, produjo la prdida de soberana en
las decisiones y el acceso a escasos recursos que no han permitido el desarrollo
pleno de las estrategias y los planes. En cualquier caso solo se dirigieron a la
implementacin de ciertos programas o proyectos, parciales y aislados.
Tomando como fuente de referencia oficial los informes y memorias del
bcb, las inversiones fueron aprobadas mediante decretos supremos que en
su formulacin no mencionan su respectiva articulacin con alguna de las
estrategias o planes. Ms an, estos decretos priorizaron las inversiones para
el desarrollo agropecuario de la zona del Oriente boliviano, en desmedro de
la regin occidental.
Las estrategias y los planes se elaboraron en base al surgimiento de programas,
fondos de inversin o bancos de desarrollo, que mostraban potencialidades
promisorias para acceder a recursos financieros para inversiones en el desarro-
llo agropecuario. El Plan Inmediato 1955 se elabor pensando en fondos de
cooperacin del Gobierno de los Estados Unidos como apoyo a los procesos
Grfico 3.4
312
Inversin extranjera directa segn actividad econmica, 1996-2005
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
estadounidenses
En miles de dlares
400.000
200.000
0
Agricultura, Explotacin Explotacin Industria Produccin Construc- Venta Hoteles Transporte, Interme- Otros Total
ganadera, y y manufactu- y distribucin cin por y restau- almacena- diacin servicios
caza y exploracin exploracin rera de energa mayor rantes miento y financiera
silvicultura de petrleo de minas y elctrica, y comunica-
crudo y gas canteras gas y agua menor ciones
natural
1996 1250 53 375 19 674 28 238 38 648 104 5838 0 244 132 35 836 111 427 205
1997 180 295 942 29 938 25 379 105 185 181 619 764 1000 179 574 23 898 10 545 854 024
1998 289 461 909 38 155 16 149 84 912 103 503 5092 0 223 337 88 786 3930 1026 060
1999 2600 384 108 23 142 149 553 71 698 140 642 21 789 0 168 871 42 041 6005 1010 448
2000 0 381 569 28 501 93 424 42 018 64 380 33 293 31 407 108 905 42 496 6482 832 475
2001 0 453 053 34 502 87 335 41 388 18 180 12 609 1000 200 826 20 129 8089 877 112
2002 0 462 816 11 560 91 132 42 325 282 968 11 047 15 39 728 54 934 2490 999 013
2003 247 771 20 460 62 160 35 815 88 556 57 769 227 39 093 9359 5711 566 922
Fuente: INE, 201314

14 Consulta continua en la ventana Agricultura del sitio del ine: http://www.ine.gob.bo/indice/general.aspx?codigo=40104

post Reforma Agraria. El Plan Decenal 1962 y los planes bienales de 1963,
en base a las expectativas de creacin de la aid, el bid y el Programa de la
Alianza para el Progreso. La etpa, 1996, para acceder a fondos en base los
programas para la reduccin de la deuda externa en el marco de las negocia-
ciones del Grupo Consultivo de Pars.
Los ajustes monetarios y su proceso de estabilizacin, realizados en dos
momentos histricos (1957 y 1985), generaron polticas macroeconmicas
que limitaron seriamente la disponibilidad de los recursos necesarios para el
financiamiento de las actividades propuestas en las estrategias y lo planes.
De manera general, ninguna estrategia o plan logr resolver el acceso de los
productores campesinos a dos recursos bsicos e indispensables: el capital (ne-
cesario para invertir en compra de herramientas, infraestructura, animales de
trabajo, etc.) y la informacin (tcnica, econmica, organizativa, etc.). En este
sentido, no se ha resuelto su falta de capacidad de acumulacin de capital en
relacin a sus necesidades, y la informacin ha sido y es dispersa, y a menudo
poco adaptada. Por el contrario, la dinmica del sector empresarial se debe
principalmente a que ha tenido un amplio acceso a estos dos recursos funda-
mentales.
En el perodo 2006-2012, por primera vez en su historia Bolivia tena un
contexto econmico favorable para romper el ciclo ahorro-inversin. Pri-
mero, fue beneficiada con la condonacin de una parte de la deuda externa
y, segundo, las reservas internacionales nacionales tuvieron un crecimiento
histrico llegando a casi 14 mil millones de dlares.
6. Intereses y enfoques del tipo de cooperacin
El objetivo de este acpite es identificar y demostrar, a travs de un anlisis

hermenutico de las estrategias, planes, documentos oficiales del Estado y otras
publicaciones, cmo el marco conceptual, los objetivos y las metas planteadas
han sido influidos, y en ciertos casos impuestos, por las condiciones de financia-
miento por parte de los organismos de la cooperacin internacional (bilateral y
multilateral). A pesar que este anlisis busca reconocer estas influencias, no des-
conoce que la cooperacin internacional, de manera legtima, tiene preferencias
tericas, conceptuales y enfoques que se reflejan y plasman en tipos o modelos
de cooperacin al desarrollo.
En este sentido, lo que se pretende analizar es que todo proceso de negocia-
cin y relacin entre el Estado y la cooperacin que se supone debera producir
procesos complementarios y armoniosos entre los enfoques y modelos, para el
desarrollo de programas y proyectos apoyados y financiados, en los hechos
han generado el desarrollo de estrategias y planes con programas y proyectos
desarticulados,ya que cada uno buscaba responder a ciertos condicionamientos

y enfoques de financiamiento impuesto por la cooperacin.
6.1. Estrategias y planes en el marco de la cooperacin
Toda planificacin implica el desarrollo de una serie de consultas, procesos de

negociacin y acuerdos entre los elaboradores (gobierno, planificadores, polticos,
etc.), la sociedad y los posibles financiadores. El Plan Inmediato (1955-1960),
explcitamente menciona que fue elaborado para recibir el apoyo financiero del
gobierno de los Estados Unidos. Es decir tuvo que recibir una previa aprobacin
de ese gobierno, tanto de su contenido como de su marco terico y objetivos. Por
lo tanto si el Plan gozaba de la anuencia de Estados Unidos poda ser presentado,
aprobado y financiado.
En la biografa de Gumucio Reyes, presidente de la cbf, escrita por Crespo
(2005), se destaca el siguiente prrafo de un informe realizado ante la Honorable
Cmara de Diputados:
[E]l Gobierno de Estados Unidos, apoyado por otros pases, solicit al Consejo
Permanente de la Organizacin de los Estados Americanos, convoque a una reunin
del Consejo Interamericano Econmico y Social a Nivel Ministerial, donde deban
definirse las lneas generales del desarrollo latinoamericano.
Este prrafo muestra que la direccionalidad de las polticas, programas y por

ende los recursos financieros, eran definidos previamente por los organismos de
cooperacin y de financiamiento en base a determinados parmetros y criterios
que obedecan a contextos y corrientes tericas internacionales. Adems, que estas
corrientes deban ser asumidos localmente por los Estados, si queran ser parte
de estos programas regionales.
En marzo de 1961 se constituy el Programa de la Alianza para el Progreso,
con el apoyo tcnico y financiero de los Estados Unidos. Entre sus objetivos
estaban el de acelerar el desarrollo econmico e impulsar programas de reforma
agraria. Este Programa exiga que los pueblos fijen una serie de metas especficas
mnimas que se podran alcanzar hasta 1970. El Informe 1961 del bcb, al refe-
rirse a ese Programa, indicaba: Estados Unidos se ha comprometido a ofrecer
la cooperacin financiera y tcnica para alcanzar los fines del programa, en este
sentido proporcionar la mayor parte del financiamiento, que se calcula por lo
menos sern de veinte mil millones de dlares.
El Programa planteaba tambin que los pases latinoamericanos participantes
debern formular, dentro de los prximos dieciocho meses, si fuera posible, pro-
gramas de desarrollo a largo plazo. El pndes (1962-1971) se elabor y construy
tomando como base de referencia principal este Programa.
Asimismo, el informe del bcb, al referirse al Programa indica:
El grupo de expertos que elabor el documento Planificacin, Desarrollo Econmico

y Social en Amrica Latina, fij como objetivo bsico () lograr que en cada pas el
producto bruto crezca en un 5% anual. Para lograr este objetivo se perseguir un
aumento continuo y apreciable de la productividad agrcola, un nivel razonable de
estabilidad de precios y una mejor distribucin del ingreso.
Esta situacin constata que el pndes se elabor en un contexto positivo de

apoyo financiero externo para programas de desarrollo que establezcan medidas
de ayuda propia y poltica econmica y social acordes con los principios y objeti-
vos de esta Carta (Declaracin de los Pueblos de Amrica).15 En este sentido, la
constitucin del Programa Alianza para el Progreso, tuvo un efecto decisivo en la
construccin y elaboracin del Plan Decenal, as como en la proyeccin temporal
de diez aos, buscando que el mismo coincida con el perodo de vida del Programa.
Por otra parte, el programa planteaba que se ponga a disposicin de los pases
latinoamericanos un aporte de capital de todas las fuentes exteriores, durante los
prximos diez aos, pero en el marco de sus objetivos y bases.
El Programa de la Alianza para el Progreso (cit. en bcb, 1961), en el captu-
lo V, incisos 3 y 4, indica que cada pas presentar su programa de Desarrollo
Econmico y Social a un Comit ad hoc, el cual estudiar y examinar la compa-
tibilidad del programa con los principios del Acta de Bogot y los del Programa
de la Alianza para el Progreso. Este comit hara conocer sus conclusiones al
bid y a otros gobiernos e instituciones dispuestas a otorgar ayuda financiera y
tcnica para su ejecucin. Asimismo, se planteaba la incorporacin del enfoque
de la industrializacin selectiva, y en el captulo ii titulado Medidas de Coo-
peracin Internacional se pona como condicionante, que los pases deban
eliminar dentro del plazo ms breve posible el proteccionismo a la produccin
de materias bsicas.
Al analizar las dificultades en la elaboracin e implementacin del Plan De-
cenal, Jordn (1988) indica: cuando empez el desarrollo planificado, el sector
agropecuario participaba con el 60% en el pib y termin con el 33%. Juntamente
con la batalla del financiamiento del plan global versus los programas de inversin,
se opt por un programa de desarrollo integral.
Desde lo conceptual, los programas de inversiones enfatizan ms bien las
formulaciones, buscando el crecimiento de unos sectores en detrimento de otros,
siguiendo el determinismo financiero. Esta situacin corresponde a lo que se llama
paradigmas falsos, los cuales se articulan con base en la imposicin de formas
de hacer las cosas, de concebir los proyectos, de enfrentar el desarrollo sugerido
15 Esta declaracin se encuentra en el Anexo del Informe 1961 del Banco Central de Bolivia: 168.
o impuesto por las agencias internacionales, sean de asistencia tcnica o de fi-

nanciamiento; con sus tecnicismos y financiamientos determinan e imponen la
forma de hacer el desarrollo en los pases de soberana restringida (Jordn, 1988).
En ese perodo se produjo una discusin conceptual, tanto interna como
externa, contra la estigmatizacin que entonces sufra la palabra planificacin.
Para los Estados Unidos, la planificacin se refera a una economa centralmente
planificada, que prcticamente aluda a una ideologa comunista. De esta discusin
surgi como propuesta de los Estados Unidos, el trmino progreso; de ah vie-
ne la denominacin del Programa de la Alianza para el Progreso. Esta discusin
tambin se desarroll en Bolivia; Jordn (1988), indica que dentro el programa de
usaid, denominado Punto Cuatro, se tuvo que polemizar tanto con los tcnicos
como con los polticos, para mostrar que la planificacin era una forma eficiente
de administrar racionalmente el pas.
Al respecto, Crespo (2005), destaca las siguientes palabras de Gumucio, quien
fuera presidente de la cbf:
La estabilizacin fue impuesta por un criterio forneo de seguir una orientacin

negativa; no fue el gobierno quien lo plane, pero entonces no haba otra alternativa
que aceptarla () En Estados Unidos gobernaba el partido republicano; los
norteamericanos gastaban en Amrica Latina cientos de millones de dlares, pero
no para resolver los problemas del desarrollo, sino para dar la sensacin de caridad;
por tanto era ilusorio pensar que tenan intencin de ayudar a resolver el problema
bsico, es decir la estructura econmica de los pases subdesarrollados () Inflacin y
estabilizacin (), paralizan al pas por casi cinco aos () el cambio de orientacin
en la asistencia econmica de los Estados Unidos (se da por) la llegada al gobierno
del Partido Demcrata.
Ese texto de denuncia muestra cmo la cooperacin internacional, incluso

en sus momentos coyunturales de cambio interno de tipo de gobierno, tena alta
injerencia en la implementacin de los planes y polticas de los pases en vas de
desarrollo.
Con relacin a la falta de recursos para la implementacin del Plan, el In-
forme 1962 del bcb indicaba que los Estados Unidos, dentro del Programa de
Alianza para el Progreso, autoriz un total de $us 1 029.6 millones de dlares,
en prstamos y donaciones a Amrica Latina, aunque solamente el 25% fue
desembolsado y hecho efectivo. Esto muestra, como indica Jordn (1988), que
en el primer ao del Plan y del Programa de la Alianza para el Progreso, la falta
de recursos fue la primera traba, situacin que llevara al Gobierno de Bolivia a
realizar un ajuste de los objetivos y metas del Plan Decenal, convirtindolo en un
Plan Bienal (1963-1964). El Informe 1962 del bcb indicaba, adems, que el pas
recibi el apoyo financiero del bid (usd 21.4 millones), aid, eeuu (usd 400
000) y Alemania (usd 400 000). Por otra parte, indicaba que Bolivia para hacer
viable y efectivo el programa de desarrollo de la Junta Nacional de Planeamiento

tiene preparados Planes Bienales para cada uno de los objetivos sealados dentro
del Plan Decenal.
El Informe 1962 del bcb, al referirse nuevamente a los recursos y a la apro-
bacin de instancias externas de la cooperacin, expresaba que:
[E]l Plan Decenal, fue presentado a un Comit Ad-Hoc de expertos, el cual indic
que el plan se encuentra en el marco del Programa de la Alianza para el Progreso y
evaluando los montos concedidos por la cooperacin del bid ($us 21.4 millones),
eeuu ($us 6 millones) y la posibilidad de $us 10.4 millones, afirman que los mismos
constituyen un monto apropiado para el perodo de arranque del Plan de desarrollo.
Contradictoriamente, el Informe 1962 del bcb, ms adelante afirmaba que

los recursos del crdito global otorgado por el bid para el Banco Agrcola son
insuficientes para realizar una efectiva labor de fomento agrcola y ganadero,
situacin que muestra que las apreciaciones del grupo de expertos no eran las
correctas y se equivocaron en sus estimaciones cuando afirmaron que esos fondos
eran suficientes.
Para las gestiones 1963-1964, el Plan Decenal de Desarrollo requera la suma
de 80 millones de usd. Al respecto, el Informe 1963 del bcb sealaba que no se
ha podido ejecutar el Plan Bienal, debido principalmente a la carencia de estudios
y proyectos inobjetables, morosidad en los trmites y en algunos casos, ausencia
de los mecanismos y personal adecuado en estas nuevas tareas.
Debido a que el Plan Decenal estaba estructurado en un molde terico de corte
estructuralista, que se desarrollaba en el marco de una planificacin global y que
buscaba un financiamiento de la misma naturaleza, Estados Unidos que no estaba
interesado en financiar todo el Plan, persigui convertir permanentemente este
Plan solamente en programas de inversin limitada. Despus del 1964, Bolivia
perdi la batalla ya que con los gobiernos militares las actividades se inclinaron
prcticamente hacia la realizacin de programas de inversin (Jordn, 1988).
Los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional,
fmi, en 1965 hizo conocer su preocupacin sobre los problemas derivados de
la insuficiencia de las polticas de asistencia para el desarrollo (bcb, 1965). Esta
observacin, sin embargo, no tomaba en cuenta que esa situacin era producto
de imposiciones externas e incumplimiento en el desembolso de recursos com-
prometidos.
En su diagnstico de la estructura socio econmica de Bolivia, a travs de la
teora de la dependencia, la esdn (1971-1991) sealaba, sobre el crdito externo:
se puede sealar cmo este financiamiento se halla condicionado, uno de los
elementos fundamentales de la dependencia est precisamente en las caracters-
ticas de ste. El Banco Agrcola, cuya deuda alcanzaba en 1969 a 16 millones
de dlares, tambin sigui las condicionantes que le impusieron los organismos

de cooperacin para que contine funcionando. En los convenios de prstamo
con aid que era la mayor agencia financiera, se pueden advertir los siguientes
elementos de juicio:
En la seccin 3.1. de Condiciones precedentes a la financiacin, se lee:

antes del primer desembolso o de la publicacin de un documento de com-
promiso, el Banco proporcionar a aid en forma substancial () evidencia de
los arreglos para servicios de asesoramiento para la operacin y supervisin
del proyecto por un perodo satisfactorio a aid.
En el artculo V, seccin 5.1., se reglamenta la compra de bienes que deben
ser obligatoriamente originarios de los eeuu y transportados en barcos de
bandera del mismo pas.
Esta es una prueba clara del condicionamiento al cual estaba sometida Bo-
livia para canalizar financiamiento externo para el desarrollo de sus programas.
El gobierno acept estas imposiciones por carecer de una poltica de mayor di-
versificacin en el uso de las fuentes de financiamiento y ausencia de criterios de
seleccin de dichas fuentes. Adems, careca de un sistema tributario flexible y
otros canales de captacin de los excedentes internos para disminuir la dependencia
al financiamiento externo. Sin embargo, esta ltima forma de dependencia del
gobierno no slo fue resultado de relaciones dentro del mercado internacional,
sino producto de relaciones socio-polticas internas (esdn, 1971-1991).
Otro ejemplo de la direccionalidad premeditada de los programas de la
cooperacin fue la Corporacin de Fomento. Tovar (1992), indica que esta ins-
titucin creada en 1946 planteaba el fomento a la produccin, concepto que
se revitalizara con el Plan Monnet, el Plan Marshall, los planes quinquenales de
la Unin Sovitica, los convenios consecutivos del Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional, que apoyaron en sus primeros programas a los pases
subdesarrollados, en el entendido de que el mundo sera mejor si los pases pobres
mejoraran sus ingresos bajo el estmulo de una activa participacin del Estado en
la economa (Tovar, 1992).
Una de las causas que contribuyeron a la ineficacia de la asistencia tcnica
extranjera fue la falta de coordinacin gubernamental de los diversos programas
agrcolas. El pqa 1976-80 (1976) manifestaba que:
[M]ientras la responsabilidad del planeamiento y coordinacin de la cooperacin

descansa en el Gobierno, los programas de algunos pases prosiguen su labor sujetos
a su propia poltica, normas y reglas, sin demostrar la factibilidad de sus programas,
ni tomar en cuenta las necesidades y problemas inherentes a las reparticiones pblicas
nacionales, que proporcionan el servicio de contrapartida.
Con el propsito de incrementar la produccin y productividad de la agricul-

tura y al mismo tiempo mejorar los ingresos y condiciones de vida de los pequeos
agricultores, el pqa 1976-80 incorpor en su propuesta, de manera condicionada,
el planteamiento de los Programas de Desarrollo Rural Integral, dri. En ese
momento estos programas tenan el aval y apoyo financiero del Banco Mundial.
En ese sentido, el Proyecto de dri Ingavi se desarroll con apoyo financiero de
9.5 millones de usd (bcb, 1976).
Por otra parte, la ayuda extranjera dirigida a la creacin de instituciones, general-
mente subestim el tiempo que se requiere para su consolidacin. Una de las causas
fue la falta de coordinacin gubernamental de los diversos programas agrcolas (pqa,
1976-80). Otra fue que en varios casos se retir prematuramente el soporte, apoyo
presupuestario y tcnico (tambin los cambios peridicos en las actividades de los
asistentes extranjeros). Este tipo de accionar ha daado a las reparticiones, y como
consecuencia, varios programas fueron abandonados en su etapa de formacin por
no contar con la asistencia tcnica y financiera, y el soporte institucional necesario.
En 1985 el Fondo Interamericano de Desarrollo Agrcola, fida, realiz una
evaluacin de las polticas, programas y proyectos de inversin en Bolivia para la
elaboracin de una Propuesta para una Estrategia de Desarrollo Rural de Base
Campesina. En esta propuesta, el fida condicion su apoyo financiero a Bolivia
indicando que este se hara efectivo solamente si se implementaba su estrategia:
Un prerrequisito general para el xito de toda actividad del fida en Bolivia es la

adopcin, por parte del gobierno, de medidas de mejoramiento sustancial del aparato
institucional dirigido a atender las necesidades del campesinado pobre; estas medidas
sern ms efectivas cuanto mayor sea el grado de adopcin de una genuina estrategia
de desarrollo basada en los campesinos (fida, 1985).
Por otra parte, la propuesta de apoyo surgi en un contexto internacional muy

especial, ya que ese momento surgieron propuestas tericas opuestas de ajuste
estructural, lideradas especialmente por la corriente terica del neoliberalismo.
En este contexto, algunas agencias de cooperacin, como el Programa Mundial
de Alimentos, pma y la Corporacin Andina de Fomento, caf trabajaban conjun-
tamente propuestas de desarrollo bajo el enfoque de la lucha contra la pobreza y
de la seguridad alimentaria, especialmente dirigidas a las economas campesinas.
Por otra parte, el Banco Mundial, el fmi y el bid, apostaban y presionaban al
gobierno para la implementacin de programas con un enfoque de libre mercado.
En este sentido y despus de las polticas de ajuste estructural de 1985, Bolivia
asumi en 1989 la elaboracin de una nueva estrategia bajo el enfoque de libre
mercado, plasmada en la edes, 1989-2000.
Por otra parte, las reflexiones de la cooperacin han estado dirigidas a generar
cambios en las instituciones tradicionales, con el objetivo de hacerlas ms eficientes y
eficaces, buscando que sean el factor dinamizador de los procesos de modernizacin
del sector agropecuario. Durante la dcada de los 90, la elaboracin de las estrategias
y las polticas se circunscribi al marco de los acuerdos del Consenso de Washington
y en la implementacin de sus polticas. De manera especfica, la etpa se elabor
para conseguir financiamiento del Club de Pars, el cual exiga que la misma cumpla
con ciertas condiciones y requisitos para su financiamiento.
A partir de 2006, el gobierno del mas, con la elaboracin del pnd y el prrayf,
y como un hecho indito en la historia, pone un freno a la cooperacin y la forma
de cooperacin. El mas plante que Bolivia no se sometera a ningn condicio-
namiento e invit a la cooperacin a abandonar el pas si no estaba de acuerdo,
con tal planteamiento. En este sentido, se pidi a la cooperacin alinearse con las
polticas de Estado con el objetivo de tener una concurrencia y complementacin
de los programas. Este planteamiento origin un cambio en la forma de desarrollar
y negociar los programas de cooperacin financiera a Bolivia.
Sin embargo, a pesar de este planteamiento y su importancia, Bolivia inicial-
mente solicit al Banco Mundial un apoyo financiero por 80 millones de dlares,
pero el Banco puso una serie de condiciones y requisitos que deberan ser cumplidos.
Finalmente, despus de un proceso que demor ms de un ao, el Estado obtuvo el
financiamiento para determinados rubros y productos, que se supone eran de inters
nacional, situacin que termin en contra de la corriente propuesta inicialmente
mostrando nuevamente que an prima la imposicin de la cooperacin.
6.2. Comentarios finales a los intereses y el tipo de cooperacin

internacional
La implementacin de las estrategias y los planes, a travs de programas y proyectos

impuestos por la cooperacin, dio como resultado un accionar en el sector agro-
pecuario caracterizado por el caos y la desarticulacin. Esto tena su explicacin
en que se responda a los condicionamientos, modelos y normas de financiamiento
impuestos por la cooperacin. As, cada programa planificaba de acuerdo a las
exigencias de la cooperacin y no se alineaba a las polticas de Estado o gobierno.
A continuacin se presentan los elementos ms destacados de este acpite:
Desde 1955 hasta 2012, la elaboracin y construccin de las estrategias y los

planes, se dio en base a oportunidades y opciones de disponibilidad de recursos
financieros, que en varios casos respondieron al contexto internacional. En este
sentido, el Plan Inmediato de 1955 busc el apoyo del Gobierno de Estados
Unidos; El Plan Decenal 1962-1971 se construy en el marco del Programa
de la Alianza para el Progreso; el pqa 1976-80, con recursos del Banco Mun-
dial para los programas de dri; la etpa 1996-2000 busc la reduccin de la
deuda externa en el Club de Pars, y la endar 2002-2007, en el marco de las
condicionantes en relacin a los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
En la mayora de los casos se pueden encontrar elementos que muestran que

el acceso a los recursos de la cooperacin estuvo condicionado a diferentes
exigencias, como ser el cumplimiento de metas, compra de equipos, aseso-
ramiento y asistencia tcnica, etc. En los hechos, esta cooperacin condicio-
nada, se convirti en un medio que ms all de ser un apoyo para concretar
las actividades y resultados propuestos rest los recursos necesarios que
Bolivia necesitaba para implementar las estrategias y los planes propuestos.
Esto adems provoc que las acciones e inversiones respondieran a parme-
tros establecidos por la cooperacin y que los recursos, de hecho escasos, se
redujeran en su llegada al destinatario final. Este hecho no ha cambiado ya
que actualmente tambin hay condicionamientos e injerencia de los tcnicos
del Banco Mundial en decisiones que deberan ser soberanas.
Los programas y proyectos de la cooperacin se han abocado, principalmente,
a cumplir sus propios objetivos y han respondido a los enfoques y la progra-
macin de las distintas agencias, ms que a una poltica pblica articulada.
7. Presin e inters de actores y grupos de poder
La elaboracin de determinadas propuestas de desarrollo, sean estrategias, pla-

nes, programas o proyectos, generan una serie de polticas dirigidas a resolver
problemas y alcanzar determinados objetivos. En su generalidad, estn dirigidas
e incorporan a determinados actores considerados claves para que las estrategias
y lo planes alcancen los objetivos e impactos esperados.
Ayala (1999), citando a Olson, plantea que un factor decisivo en el crecimiento
econmico es la calidad de las polticas pblicas y de las instituciones. En este acpite
no se analiza la calidad de las polticas pblicas, sino cmo el accionar de las institu-
ciones del Estado y la operativizacion de las polticas han sido dirigidas por las elites
polticas y los intereses de clase, para favorecer a ciertos actores, grupos y regiones
del sector agropecuario. En este sentido, se ha realizado un anlisis histrico de las
relaciones, pugnas y demandas de los actores del sector agropecuario (campesinos e
indgenas y los empresarios) y de los mismos con el Estado y los gobiernos de turno.
El anlisis identifica los actores que buscan cooptar determinados espacios
de poder para lograr determinados intereses, demandas y necesidades de grupo.
Para el anlisis, se consideran como espacio temporal tres perodos y contextos.
En estos perodos se describen las relaciones entre los diferentes actores identi-
ficados en las propuestas de las estrategias y planes.
El primer perodo abarca desde 1953, ao de la Reforma Agraria, hasta

1985, perodo que se caracteriza por la presencia de un Estado paternalista,
empresario y regulador de precios.
El segundo perodo, de 1985 hasta 2006, caracterizado por la implementacin

de polticas de ajuste estructural, bajo un modelo neoliberal que instaura el libre
mercado, aspecto que marca diferencias importantes en relacin al anterior pero-
do. El Estado se achica y asume nuevos roles como los de regulador y normador.
El tercer perodo, de 2006 a 2013, se caracteriza por la asuncin al gobierno
del partido MAS, el cual tiene el apoyo principal de las organizaciones de
productores campesinos y cocaleros.
7.1. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 1953-1985
Mayorga (1999) afirma que antes de la Reforma Agraria, Bolivia
se caracterizaba por tener un sistema democrtico censitario, en virtud del cual el

sistema poltico se asentaba sobre un principio de ciudadana restringida que limitaba
drsticamente la participacin electoral. Solo podan ejercer el derecho de voto y, por
tanto, cumplir con el estatus de ciudadana, los varones alfabetos que eran propietarios
de inmuebles o gozaban de una renta anual de doscientos bolivianos (Constitucin
de 1880, Artculo 33). Como acto ciudadano, la votacin se realizaba en la plaza bajo
la supervisin de agentes de gobierno de manera que el fraude y la manipulacin
eran procedimientos fciles.
Despus de la Reforma Agraria se implant el derecho al voto universal; es

decir, el derecho al voto alcanz a toda la poblacin urbana y rural, lo cual signific
una sbita extensin del voto al 75% de la poblacin. Esto llev a que el Estado
se organice y reestructure en este nuevo contexto, o sea, empiece a construir po-
lticas y estrategias que incluyan a esta poblacin (campesinos e indgenas), la cual
anteriormente no tena derecho al voto y tampoco entraba en los censos como
poblacin. As, se pas de una ciudadana restringida a una de corte policlasista
e integradora.
El gobierno del mnr, en los siguientes aos a la Reforma Agraria, impuso una
estrategia reformista de cambio, orientada a un modelo nacional de capitalismo
estatal, en el cual el papel rector del Estado deba ser la clave para el desarrollo
tanto del sector estatal como del sector privado de la economa. Mayorga (1999)
afirma que las prioridades del ncleo de dirigentes eran de desarrollo econmico
antes que de transformaciones polticas radicales. Mesa (2001) seala los siguientes
aspectos de cambio en este proceso:
Este proceso represent un desplazamiento de clases a nivel de las decisiones

en el seno del gobierno y en el conjunto de la sociedad.
La minscula clase dominante que diriga el pas fue sustituida por una clase
media (difcilmente definible sociolgicamente) que adems afect severa-
mente los intereses de la lite al expropiar las grandes minas y los latifundios.
La emergencia campesina en el agro y de trabajadores mineros y fabriles en

ciudades y centros mineros a travs de organizaciones con poder real, modific
radicalmente los estamentos de poder.
7.1.1. Relaciones Estado-campesinos
Varios autores (Demeure, 1999; Mesa, 2001; Mayorga, 1999) coinciden en afirmar
que la Reforma Agraria rompi estructuras tradicionales de tenencia y poder,
aboli prestaciones de trabajo obligado y gratuito, y generaliz la organizacin
sindical de la poblacin rural. De este modo, cre a uno de los actores centrales
del desarrollo agropecuario: el campesino organizado en sindicatos que tena el
objetivo de luchar por la defensa y consolidacin de los cambios operados por la
Revolucin Nacional en la estructura poltica, econmica y social, y de asegurar
cambios en la estructura agraria.
El gran desafo del proceso de la dcada de los cincuenta fue la necesidad de
transformar una sociedad agraria y minera, organizada de manera oligrquica, en
una sociedad urbana-industrial, con una clase empresarial dinmica y con menor
vulnerabilidad frente al dinamismo de la economa internacional. Esto llev al
Estado a asumir un papel mucho ms protagnico, aspecto que est en relacin
con las propuestas tericas de la planificacin (Berthin, 1999).
Las nuevas relaciones y los acontecimientos sucedidos, coincidan con los
planteamientos de Gramsci y la corriente terica neomarxista que aseguran que
para transformar un Estado liberal burgus en uno con sentido socialista, es ne-
cesaria la slida alianza entre dos grandes clases: el proletariado y el campesinado.
En el caso boliviano, el proletariado, representado por la Central Obrera
Boliviana, cob, por una parte, que tuvo una participacin importante en el
gobierno, y por otra, los campesinos, con la conformacin de las milicias y
sindicatos.
En un principio, la propuesta del gobierno se centraba en la zona andina (alti-
plano y valles), donde se concentraba la mayor poblacin campesina. Adems que
la informacin social, econmica y de recursos que se tena corresponda, como
afirma Demeure (1999), a esta zona, donde tambin se encontraban los centros
de poder de la Repblica. Mientras que se prestaba poca atencin a las lejanas y
aisladas zonas del Oriente y Norte del pas.
En este proceso de cambios y de implementacin del modelo de desarrollo,
el Estado cambi drsticamente su propuesta inicial ya que el campesino pas a
jugar un rol de ajuste en los desequilibrios de disponibilidad de mano de obra y
alimentos baratos. En otras palabras, tal como indica Urioste (1988), se ignor
al campesino como actor, y se lo consider como accesorio al modelo. Un mo-
delo que apuntaba a la mediana empresa y al fortalecimiento de un nuevo grupo
empresarial donde el campesino no tena lugar.
La posicin anticampesina y utilitarista asumida por los diferentes gobier-

nos era contradictoria con lo planteado en todas las estrategias y los planes que
consideraban al campesino como actor central del desarrollo. Desde el Plan In-
mediato de 1955 hasta la etpa (1996-2000), los campesinos eran los actores ms
importantes de estas propuestas. A partir de la pndar (1998-2004), se incorporan
a los pueblos indgenas, que eran considerados como poblacin tnica sin aporte
a la economa agropecuaria.
La end (1992-2000) consideraba a los indgenas como pueblos a los cuales
se incentivara su participacin en las acciones y beneficios del manejo sustentable
de los recursos. Esta visin cambi en la endar (2003-2007) en la que aparecen
junto a los campesinos como actores del desarrollo agropecuario y rural.
En su evaluacin de 30 aos de la Reforma Agraria, Urioste (1988) indica
que muchos trabajadores del campo califican al Estado boliviano como un Es-
tado anticampesino porque es, en esencia, un Estado moldeado para las clases
dominantes urbanas que siempre han considerado al campesino y continan
considerndolo como una carga que debe soportar el pas y que dificulta el
desarrollo capitalista ms acelerado.
La construccin de un sector agropecuario dual se ha consolidado histricamen-
te, debido principalmente a una limitada atencin a la agricultura campesina. El pqa
(1976-80) corrobora esta afirmacin al indicar que los sectores minero, petrolero
y ltimamente la agricultura empresarial de Santa Cruz, se consideran como si
fueran los sectores bsicos del desarrollo. La atencin prestada a la tecnificacin de
la agricultura tradicional que practica el campesino ha sido simplemente nominal.
Todos los elementos analizados muestran dos etapas de las relaciones entre el
Estado y los campesinos: la primera, donde se considera a este actor como un alia-
do central con el cual y a travs del cual se lleg al gobierno. En la segunda etapa
pas a ser una traba para el logro de los objetivos capitalistas y empresariales que
se formularon en la nueva alianza. Gramsci (1975) lo denomina rgano de domi-
nacin de clase, de opresin de una clase por otra. En el caso particular de Bolivia
el resultado fue una nueva alianza o pacto social entre el Estado y los empresarios.
Buscando una correspondencia y evaluacin de los beneficios del sector cam-
pesino con el Estado, en relacin a la distribucin de tierras y las inversiones, se
identifican los siguientes resultados:
Tierra
Segn el inra, la titulacin de tierras entre 1953 y 2003 alcanz a ms de 600 000
beneficiarios, con una superficie de 44 millones de ha. La mayor parte de los benefi-
ciarios (70%) se encontraban en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Potos.
Esta distribucin de tierras se hizo con un enfoque de asignacin individual, pero
en tres cuartas partes de los casos las tierras tituladas no alcanzaban a 5 hectreas.
Antes de la Reforma Agraria, los grandes propietarios, especialmente en el

altiplano y los valles, controlaban ms del 95% de las tierras cultivables del pas a
travs del latifundio. En el Cuadro 3.27 se puede observar la cantidad de tierras
que posean los grandes propietarios.
Cuadro 3.27
Propietarios y superficie distribuida antes de la Reforma Agraria de 1953
FINCAS N % ha ha cultivadas %
Menos de 10 ha 59 988 69.4 132 964 65 981 49.6
De 10 a 500 ha 19 437 22.5 1467 488 344 385 23.5
Ms de 500 ha 6952 8.1 31 149 398 243 892 0.8
Total 86 377 100 32 749 850 654 258 73.9
Fuente: Rivera, 1984
Despus de la Reforma Agraria, el campesino que haba pasado de ser un

colono-siervo dependiente del patrn, a ser propietario, lo que en la prctica
implic una nueva mentalidad y una nueva conciencia a lo largo de los aos se
vio envuelto nuevamente en el minifundio. En el Cuadro 3.28, se evidencia que el
68% de las unidades de produccin tienen menos del 1.5% de las tierras. En este
sentido se puede afirmar que el campesino, en estos 30 aos de relacin con el
Estado y en pugna con otros actores, especialmente los empresarios, ha fracasado
en alcanzar sus reivindicaciones, intereses y objetivos.
Cuadro 3.28
Tenencia de la tierra segn tamao de la propiedad para 1984
Tamao de la explotacin N de unidades % Superficie (ha) %

0 a 4.99 408 960 68 618 275 1.4
5 a 19.99 110 400 18 985 781 2.3
20 a 99.99 57 480 10 2313 126 5.4
100 a ms 23 160 4 39 318 818 91
TOTAL 600 000 100 4323 6000 100
Fuente: Paz, 199716
16 En base al ii Censo Nacional Agropecuario 1984, estimaciones de la poblacin de productores

del departamento de La Paz y el Chapare Tropical del departamento de Cochabamba y la Tasa
de Crecimiento del perodo 1984-2003 del sector rural. A la cifra de 600 000 unidades tambin
se puede llegar por la divisin de la poblacin rural de 3 108 443 habitantes del ltimo censo
(ine 2001) entre 5 miembros por familia.
Inversiones
Entre 1953 y 1982, las inversiones del Estado para el sector campesino fueron
mnimas. El crdito otorgado por el Estado tambin fue muy pequeo, tanto en
montos como en cantidad. Los datos muestran un promedio de 66 usd por pro-
ductor y slo se lleg a otorgar un total de 14 931 crditos. Es necesario destacar,
nuevamente, que el cierre y la quiebra del Banco Agrcola fue por la falta de pagos
y la alta mora, especialmente de los medianos y grandes empresarios de Oriente,
ya que los pequeos productores demostraron ser buenos pagadores, aun cuando
el Estado no desarrollaba e implementaba polticas y estrategias para este sector.
En el proceso de desarrollo de un pas es importante entender la evolucin
de las instituciones financieras en relacin al rol y el papel de cada uno de los
actores. Meier (2002) citando a Stiglitz afirma que
[E]l poder discrecional resultante de fijar tasas de inters por debajo del mercado, les
da enorme poder a aquellos en el gobierno asignados a la tarea de dar crditos, los
cuales pueden y han sido usados tanto para intereses personales de estos individuos
como para los intereses del partido.
Tal afirmacin coincide con el pnrd (1984-1987) que identificaba que en

la agricultura empresarial, predominante en el rea integrada de Santa Cruz, se
daba prioridad al sistema institucional en relacin a los precios y crdito de fo-
mento. Dicha atencin, indica el Plan, era diferente en lo que se refiere al crdito
en desmedro de los productores ms pequeos que fue usado para intereses
individuales o de grupo social o gremial. El problema del insignificante finan-
ciamiento al sector agropecuario, indica Urioste (1988), no es reciente, todas las
administraciones han asignado reducidsimas partidas presupuestarias al sector
agropecuario, bajo dos supuestos implcitos:
La agropecuaria no genera divisas y los campesinos minifundistas no tienen

fuerza compulsiva para exigir inversiones pblicas significativas.
La cooperacin internacional se encargar de stos al tratarse de un sector
de extrema pobreza.
La Revolucin de 1952 desat el proceso de modernizacin de la economa

y del sistema poltico en Bolivia. Al respecto, Mayorga (1999) manifiesta que:
[E]l sistema poltico y oligrquico y sus fundamentos sociales y econmicos fueron

destruidos, pero el proceso posterior y sus desenlaces demostraran suficientemente
que no tuvo la capacidad de crear un sistema productivo y democrtico alternativo,
ya que la propuesta poltica de los diferentes gobiernos y del Estado, no resolvieron
los problemas estructurales, sociales y econmicos de los campesinos.
Finalmente, de lo expuesto se observa que los campesinos no tuvieron la

capacidad de utilizar su hegemona, ya que como vimos lleg a ser (en trminos
gramscianos) un grupo dominante y partcipe en la conquista del rgano de coer-
cin, pero no se convirti en una instancia con capacidad de dirigir las polticas
y estrategias hacia su grupo, tal como lo hicieron los empresarios.
7.1.2. Relaciones Estado-empresarios
Si bien en el primer gobierno del mnr (1955-1960) los empresarios no fueron

privilegiados, Mayorga (1999), en referencia a ese contexto poltico indica: de-
bilitada completamente por las rupturas internas, la indiferencia del movimiento
campesino y la desaparicin del apoyo de la clase media y obrera, la alianza de
clases se hizo trizas demostrando el frgil carcter del pacto histrico.
En los sucesivos gobiernos y especialmente en los regmenes militares, los
empresarios tuvieron mayor apoyo. El dominio de los gobiernos militares que
tuvieron un amplio respaldo civil de la clase media, los empresarios y adems el
apoyo rural a travs del pacto militar-campesino, les permiti organizar en torno
a estructuras patrimoniales, nuevas relaciones entre Estado y los grupos sociales,
de las que los campesinos fueron desplazados.
Los gobiernos militares no cuestionaron la Reforma Agraria, pero s las po-
lticas seguidas por los gobiernos. Mayorga (1999) afirma que esos gobiernos se
diferenciaron en sus orientaciones polticas. Por ejemplo, la poltica econmica fue
en unos casos favorable al desarrollo de la empresa privada y en otros, siguiendo
una tendencia nacionalista, favorable al fortalecimiento de las empresas del Estado
y la extensin del control estatal de la economa.
En 1954, el gobierno del mnr prepar el Plan Inmediato de Poltica Eco-
nmica del gobierno de la Revolucin Nacional, pipegrn, cuyas acciones se
inscriban en la estrategia de diversificacin e incremento de la produccin
agropecuaria, especialmente en el Oriente boliviano, el que, segn Demeure
(1999), mostraba el mayor potencial agropecuario (al mismo tiempo tambin
estaba en relacin con los intereses de las lites). Es decir, la situacin histrica
mostraba que en la zona del Occidente desaparecieron las haciendas, pasando las
mismas a manos de las comunidades. Por lo tanto, las lites que no tenan tierras
en la zona andina y s podan acceder a grandes tierras en el Oriente estando en
el gobierno, canalizaron los mayores recursos e inversiones a una zona en la cual
podan nuevamente desarrollarse como clase y grupo.
Urioste (1988) indica que el desarrollo capitalista cruceo fue posible por
un apoyo estatal, econmico y financiero extraordinario, y toda una orientacin
poltica social y demogrfica dirigida a consolidarlo. La gran afluencia de mano
de obra liberada de las antiguas haciendas del Altiplano y Valles, hizo posible tal
desarrollo.
Paz (1997), al referirse al grupo empresarial, afirma que en el largo proceso

de vigencia del capitalismo de Estado (1952-1984), bajo su proteccin legal, fi-
nanciera y tcnica, la empresa agropecuaria y forestal se fortaleci sobre todo en
el oriente boliviano. Financieramente, segn el mismo autor y las cifras de las
memorias 1952 al 2002 del Banco Central de Bolivia lo confirman, el crdito de
fomento se destin casi exclusivamente a la zona oriental y al fortalecimiento de
los productores de la agroindustria. La infraestructura, la investigacin y la ex-
tensin agrcola tambin privilegiaron el desarrollo de productos que sustituyeran
las importaciones alimentaras, para posteriormente ser exportados.
A continuacin se presentan los resultados de las relaciones entre Estado y
empresarios en los temas de tierra e inversiones:
Tierra
En la regin de Santa Cruz, la aplicacin de la Reforma Agraria no afect la in-

tegridad de las haciendas; slo liber la mano de obra que tuvo la posibilidad de
instalarse en otras y abundantes tierras. Asimismo, en los aos que siguieron, se
produjo una expansin de la frontera agrcola tanto por la dotacin de tierras al
sector empresarial como por el importante movimiento de migracin interna de
pequeos agricultores andinos hacia las tierras de colonizacin (Demeure, 1999;
Antezana, 2007). En el Cuadro 3.29 se muestra la concentracin de tierras en
manos de los medianos y grandes propietarios.
Cuadro 3.29
Distribucin de tierras por nmero y tipo de beneficiarios
1953-1993
Superficie distribuida (ha) Nmero de beneficiarios Tipo y nmero de beneficiarios Superficie dotada (ha)
44 180 292 652 626 469 891 21 206 541
Campesinos y colonizadores
182 735 22 973 751
Medianos y grandes propietarios
Fuente: Bolivia. MAGDR, 2000a
Es necesario considerar que la reconcentracin latifundiaria de la tierra no

se produjo mayormente por la compra de tierras, sino por la adjudicacin de
tierras por parte de los gobiernos, especialmente los de cuo dictatorial. A travs
del control del Consejo Nacional de Reforma Agraria, cnra, estos gobiernos
extendieron ttulos de propiedad de extensas reas, vinculadas al mercado gracias
a las nuevas carreteras que se construan en el proceso de integracin y articula-
cin. En el Cuadro 3.30 se presentan las superficies otorgadas en el perodo 1952
-1978, por tipo de gobierno.
Cuadro 3.30
Superficie de tierras otorgada por tipo de gobierno 1952-1978
Gobierno Tipo Perodo Tierras concedidas (en ha) %

MNR (Vctor Paz Estenssoro, Hernn Siles Suazo) Civil 1952-64 6 000 000 19.6
Ren Barrientos Ortuo Mixto 1965-69 4 000 000 12.5
Hugo Banzer Surez Dictadura 1971-78 17 800 000 57
Fuente: Urioste, 1988
En el cuadro anterior se observa una relacin directa entre las dictaduras

militares y el surgimiento del neolatifundio en las tierras bajas de Bolivia. Bajo
estos regmenes, se trat de acelerar el desarrollo del capitalismo en el agro, bus-
cando que las leyes legitimen el neolatifundio, denominndolo como empresa
agrcola. De esta forma desvirtuaron la necesidad de construccin y surgimiento
de un verdadero sector empresarial agropecuario.
Los ttulos de propiedad de esas tierras, indica Urioste (1988), otorgados
en forma gratuita por el cnra, sirvi y sirve como garanta hipotecaria para la
obtencin de grandes prstamos que no son invertidos en el sector agropecuario.
Vale decir, son utilizados y pasan de mano en mano a travs de su comercializacin
como respaldo para la formacin de capital financiero o comercial, al tiempo que
mantienen inutilizado el inmenso potencial productivo de estas tierras.
Urioste (1988) tambin afirma que:
[A]l no haberse producido correlativamente a la Reforma Agraria el desarrollo

industrial en las ciudades, se ha retornado al punto de partida de 1952, unos pocos
propietarios son dueos de la mayor parte de las tierras y una gran mayora de
campesinos no han variado su condicin de miserables.
En este renacer del latifundio improductivo donde las grandes empresas

trabajan a niveles muy inferiores en relacin a la capacidad potencial de sus tie-
rras y de la maquinaria instalada y el minifundio, tambin improductivo, no hay
diferencias entre Oriente y Occidente.
Los resultados muestran el surgimiento de un nuevo ordenamiento de las
relaciones entre las clases de la sociedad (Gramsci, 1975) que, en el caso boliviano,
se refleja en la creacin de un nuevo ordenamiento de privilegios y ventajas que
supo crearse la clase empresarial (antes oligarcas) en un escenario que pareca ir
hacia su debilitamiento.
Inversiones
Demeure (1999) al referirse a las inversiones realizadas en el Oriente boliviano,

seala que en este perodo se tuvo una economa fuertemente estatizada, orientada
al fortalecimiento del aparato productivo y al desarrollo de la agricultura, prio-

rizando la agroindustria del oriente, con el incremento del autoabastecimiento y
la consiguiente sustitucin de importaciones.
Los diferentes gobiernos realizaron grandes inversiones en la zona del Oriente
en: mecanizacin, instalacin de procesadoras agroindustriales, instalacin de in-
genios azucareros, importacin de peladoras de arroz, desmontadoras de algodn;
se reforzaron los servicios de extensin agrcola y estaciones experimentales y,
finalmente, el desarrollo del Oriente implicaba tambin poblar la regin. Mediante
estas acciones el Estado se convirti en el factor decisivo para el desarrollo de una
agricultura comercial de envergadura y el surgimiento de sectores dinmicos de
empresarios modernos.
Durante el perodo 1950-1984, el Estado subvencion a empresas pblicas y pri-
vadas, muchas de ellas poco eficientes. Por otra parte, la facilidad de acceso al crdito
para el sector empresarial incentiv la inversin en el sector agropecuario y lleg a
tener a pesar de la utilizacin poco eficiente del crdito en muchos casos un impacto
importante en la ampliacin de la frontera agrcola. De 1950 a 1982, el departamento
de Santa Cruz recibi el 55% de los crditos del Banco Agrcola de Bolivia.
De 1964 a 1981 este banco otorg 330 millones de dlares a los diferentes
cultivos producidos en Santa Cruz. El algodn y la caa de azcar absorbieron
ms de la mitad, sin contar los crditos del resto de la banca pblica y privada que
a partir de la dcada de los setenta canaliz importantes recursos.
La distribucin del crdito agrcola ha favorecido notoriamente a la gran
propiedad capitalista, como se puede apreciar en el Cuadro 3.31. Asimismo, se
puede observar que las inversiones realizadas por el Estado para promover a este
sector no tenan correspondencia con la respuesta de los grandes propietarios a
este apoyo, ya que los grandes agricultores llegaron a concentrar, hasta finales de
1980, el 97% de la mora del Banco Agrcola de Bolivia.
Cuadro 3.31
Montos de crdito otorgados segn tipo de propiedad
Tipo de propiedad Monto (en Bs) N Promedio por unidad productiva (Bs) %
Pequeos campesinos 988 000 14 931 66.2 16.15
Agricultores medianos y grandes 4 394 000 12 793 343.5 83.85
Fuente: Urioste, 1988
Mientras en el Occidente se generalizaba el minifundio improductivo, en el

Oriente la agricultura extensiva, depredadora y de baja productividad incorpo-
raba progresivamente elementos de modernizacin. Estos aspectos demuestran
el apoyo estatal a la estrategia de los actores empresariales, que se enfocaba en el
logro de sus objetivos e intereses de grupo.
Mesa (2001) indica que la oligarqua terrateniente crucea pas a ser bur-
guesa agraria, al ser reconocida por la Reforma Agraria, las empresas agrcolas,
beneficiadas adems por la ayuda norteamericana, las divisas fiscales y el uso del
capital generado por comibol.
Con relacin a la evolucin y el incremento de la superficie agrcola, el Cuadro
3.32 presenta los resultados de la poltica de ampliacin de la frontera agrcola.
Sus datos muestran el impacto generado en los ndices de crecimiento, la impor-
tancia relativa que adquiere cada una de las regiones y el peso de los actores de
esas regiones en las decisiones econmicas y polticas del Estado. En este perodo,
producto de las polticas de fomento y las inversiones realizadas, se produjeron
cambios en la importancia geoeconmica de la produccin.
Cuadro 3.32
Evolucin de la superficie cultivada por regiones 1950-1997
(ha)
Regin 1950 1972 1991 1997

Andina 350 115 426 766 489 736 456 102
ndice de crecimiento 100 122 140 130
Santa Cruz 41 740 201 229 460 374 1 034 246
ndice de crecimiento 100 482 1 103 2478
Fuente: Demeure, 1999
Tomando en cuenta estos antecedentes y ante la pregunta de si realmente

sucedi la ruptura y transicin de un Estado oligrquico a uno pluralista, se pue-
de afirmar que ese cambio no se ha dado. Por el contrario, la oligarqua ha visto
modos de ceder espacios en ciertas regiones, pero ha mantenido sus prioridades
y se ha fortalecido a travs del acceso al poder y la canalizacin de la inversin de
recursos financieros en nuevos espacios sobre los que tiene control.
7.2. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 1985-2006
Despus de un perodo de 17 aos de gobiernos militares, se restaur la demo-

cracia en Bolivia el ao 1982. El gobierno de la udp que pretenda ejercer un
gobierno popular nacionalista, fortaleciendo al Estado sin reparar en que el
modelo estatista de la economa boliviana haba tocado fondo, se encontr con
una crisis econmica y la inflacin ms grande en la historia de Bolivia. A partir
de ese momento se da un cambio radical e importante en las polticas y estrategias
de desarrollo.
Al respecto, Mayorga (1999) afirma que: entre 1985 y 1989, se introducen
cambios polticos y econmicos fundamentales que contuvieron el proceso de crisis.
Resolver la crisis econmica con una poltica de modernizacin antiestatista orientada

hacia la economa de mercado fue la principal orientacin del gobierno de turno.
Bolivia adopt entonces, como alternativa, la corriente terica del modelo
neoliberal, instaurando una nueva poltica econmica de libre mercado. Esta
represent para los actores del agro una nueva forma de establecer sus relaciones
con el Estado y el mercado.
El mal manejo del Estado de bienestar, criticado por Luhmann (1997), que
se caracterizaba por dotar de extensas prestaciones sociales a determinadas capas
de la poblacin, se reflejaba, por un lado, en la preferencia de dotacin de tierras
e inversiones a los empresarios y, por otro, en la poltica de exclusin del sector
campesino e indgena. Esto gener que el mismo Estado haga frente a costes
cada vez ms elevados, situacin que no pudo ser sostenida, generando una gran
inflacin, y por ende, la adopcin de medidas de ajuste estructural que se men-
cionaron anteriormente.
La edn (1992) planteaba explcitamente las diferencias y beneficios de los
dos tipos de productores en su relacin con los mercados: existen condiciones
diferenciadas para los productos provenientes de la agricultura tradicional y los de
la comercial. Estos ltimos, tenan sistemas de informacin de precios y mercados
(interno y externo) que ofrecan cierta proteccin y seguridad de colocacin de la
produccin. En cambio, los productores campesinos no ejercan ningn control
sobre sus mercados que estaban expuestos a un conjunto de decisiones que se
tomaban fuera de su mbito de accin.
Urioste (1988), al analizar la poltica del gobierno despus del ajuste estruc-
tural, con la idea de medianizacion de la propiedad rural, consideraba que sta
no era una solucin a los problemas nacionales y no tena un corte popular y
campesino. La medianizacin es, ciertamente, una estrategia de las clases do-
minantes para recomponer su base material y as garantizar un acelerado proceso
de reconcentracin de poder social, poltico y econmico.
El mismo autor identificaba que hoy no solo se anularon los aspectos ms
importantes conquistados en el perodo anterior, que buscaban favorecer el desa-
rrollo comunitario y de signo colectivista del problema agrario, sino que se trata
de acelerar la actual concentracin de la propiedad agraria en manos de grandes
empresas.
Es as que se reinstaur el libre juego de las fuerzas del mercado, buscando
llevar hasta las ltimas consecuencias la lucha contra lo que sus idelogos deno-
minaban como los remanentes feudales en el campo, lo que sera, segn ellos,
el principal enemigo a combatir.
Con estos antecedentes, en 1996 se aprueba la Ley N 1715, ms conocida
como Ley inra, con el objetivo de resolver el problema del latifundio y del mini-
fundio que no pudo ser resuelto por la Reforma Agraria de 1953. En 2006 y a diez
aos de su promulgacin, los resultados obtenidos en relacin al saneamiento y
reversin de tierras son prcticamente nulos, y los problemas sociales de demanda

de tierra se han agudizado e incluso llegado a niveles de enfrentamiento entre
empresarios y campesinos del Movimiento Sin Tierra.
Mayorga (1999) indica que con la crisis histrica de los movimientos sociales,
la sociedad civil aprendi a diferenciar los actores polticos de los actores sociales y
a aceptar de manera generalizada que los partidos polticos son indispensables para
el funcionamiento de la democracia. Asimismo, con la Ley de Descentralizacin
y Participacin Popular aparecieron tendencias preocupantes hacia el localismo
y el regionalismo que pueden reducir la poltica a un asunto puramente local en
desmedro de polticas nacionales.
A partir de la dcada de los 90, y bajo la lgica del neoliberalismo, el Estado in-
crement el gasto social. Es decir, la estrategia se centraba, por un lado, en reducir
los gastos e inversiones en el sector productivo y, por otro, incrementar los gastos
en el sector social. En el Grfico 3.3 se muestra el cambio de la inversin pblica
en los ltimos 15 aos (1999-2013), en los que se incrementaron las inversiones
en el sector social, llegando a multiplicarse por cinco. Si se compara la inversin
de 1990 con la de 2013, se observa la importancia que el sector social ha cobrado
en las nuevas polticas de ajuste que ha realizado el Estado, en contraposicin a
lo que ocurre en el sector productivo.
Para el sector agropecuario se puede observar que, en base a la lgica de la
nueva poltica econmica y la implantacin del libre mercado, el Estado man-
tuvo sus inversiones sin cambios significativos. Es decir, un promedio nfimo de
inversiones del 0.2 a 0.7% del pib invertido en el sector agropecuario, tendencia
que se mantiene hasta ahora.
Esta constatacin demuestra que la lgica actual del Estado est en relacin
a la afirmacin de Luhmann (1997), quien indica que un Estado reacciona con
medidas sociales, frente a las consecuencias de la industrializacin, que en este
caso son las del mercado. Sin embargo, es necesario considerar tambin que el
bienestar significa y exige algo ms que la mera asistencia social, y algo ms que la
pura compensacin de las desventajas. Para el caso boliviano, se puede identificar
que la asistencia social no resuelve el problema de las desigualdades y menos an
compensa las desventajas que recaen sobre los productores campesinos como
consecuencia de las polticas promovidas y las alteraciones en sus sistemas de vida.
7.2.1. Relaciones Estadocampesinos e indgenas
Con las polticas de ajuste estructural de primera y segunda generacin, el Estado

dej de tener injerencia directa en temas de desarrollo rural. En este proceso se
cerraron las empresas estatales relacionadas con el sector productivo y se licitaron
y remataron la infraestructura de esas empresas, pasando las mismas al sector
privado.
Urioste (1988), evaluando el proceso post 1985, plantea el siguiente problema

en relacin al tema tierra:
[E]l nuevo modelo de acumulacin que se est gestando en torno al narcotrfico, la

apertura indiscriminada al comercio exterior, y el sesgo agroexportador tomar muy
en cuenta al sector campesino; pero lo har para quitarle sus tierras (medianizacin),
destruir su actual funcin productora (libre importacin y masivas donaciones de
alimentos) y convertirlo en informal o en asalariado.
En esta perspectiva, es evidente que la lucha por la tierra constituira en el

futuro inmediato una consigna aglutinadora y movilizadora del campesino bolivia-
no. Esta aseveracin respalda el hecho de que en la edes (1989-2000) los temas
productivo, agropecuario y los campesinos, no sean considerados como centrales.
Con la aprobacin de las leyes de Participacin Popular y de Descentraliza-
cin, emitidas en 1994, se produce un cambio importante en la administracin
de recursos y en el poder de decisin poltica. Pasa a las regiones y localidades la
decisin de eleccin de sus representantes. Por otra parte, la asignacin de recursos
se define en base a la coparticipacin, ampliando de esta manera la participacin
de los actores indgenas y campesinos.
A continuacin se presentan los resultados de las relaciones entre el Estado
y el sector campesino indgena en los temas de tierra e inversiones.
Tierra
La nueva Ley inra, promulgada en 1996, de carcter ms administrativo, se

plantea como objetivo frenar el proceso de concentracin de tierras en manos de
particulares en el Oriente del pas y busca consolidar la pequea propiedad y el so-
lar campesino, estableciendo su carcter indivisible e inembargable y eximindolo
del pago de impuestos. En relacin a estas medidas, Demeure (1999) indica que:
[S]i bien las mismas protegen al pequeo productor y a las comunidades, producen
tambin efectos contrarios, al poner limitaciones a la plena libertad de disponer
de la propiedad. Impiden la constitucin de un mercado de tierras, obstaculizan el
fortalecimiento de un sector dinmico de pequeos agricultores, limita la formacin
de un mercado de capitales, hacen del mundo campesino un ambiente de alto riesgo
para la colocacin de crditos comerciales y para la inversin, contribuyendo de este
modo a mantener la situacin de marginalidad del mundo rural andino.
A partir de la dcada de los 90, la temtica indgena y territorial cobr mu-

cha importancia y se generaron movimientos y marchas de indgenas de tierras
bajas reclamando el reconocimiento y titulacin de sus Tierras Comunitarias de
Origen, tco. Los movimientos de pueblos indgenas lograron ser reconocidos
como actores del desarrollo. En este proceso de los movimientos indgenas y

campesinos, el Estado lleg a tener una demanda de 19 millones de hectreas de
tco. Sin embargo, hasta finales del 2002 el saneamiento de estas tierras estableci
un proceso que en algunos casos se concret y en otros se dificult por la sobre-
posicin de estas tierras con propiedades individuales, concesiones madereras (y
por falta de recursos).
En este sentido, los indgenas y campesinos originarios, si bien se han be-
neficiado con la otorgacin de las tco, tienen an el problema del minifundio,
la migracin y la pobreza, y que ninguno de los dos modelos, el estatista y el de
libre mercado, han logrado resolver.
Inversiones
A partir de la implementacin del modelo neoliberal en el sector rural, se redujo

al mnimo la inversin directa por parte del Estado. La mayor parte de las inver-
siones en la dcada de los 80 y 90 fueron realizadas por las ong y la cooperacin
internacional que actuaron bajo la lgica de sustitucin del Estado, es decir, ante
la ausencia del Estado. De manera indirecta y directa, a partir de la Ley de Des-
centralizacin, los municipios cobraron importancia y un rol central en las obras
de infraestructura y caminos. Otra fuente de recursos financieros para el sector
fueron las entidades crediticias con carteras y montos importantes de crdito. En
el estudio de Roln (2004) se demuestra que de toda la cartera destinada para el
sector productivo, hasta el ao 2004 solo el 10% se dirigi al sector agropecuario,
dato que muestra nuevamente la falta de inversiones sectoriales.
El cierre del Banco Agrcola represent para los pequeos productores del
rea rural, dejar de obtener los pocos crditos de fomento. Al 2013 y como se
mencion, algunas ong y entidades financieras otorgaron crditos al rea rural,
pero con tasas de inters que oscilaban entre el 16 y 38% anual. Esto convirti
sus servicios en usurarios y no de fomento productivo, ya que no haba rubro
productivo agropecuario con rentabilidad tan alta como para pagar esas tasas de
inters, no slo en las economas campesinas sino tambin en las empresariales.
Esta situacin no ocurra con el sector empresarial con crdito bancario
apoyado por el Estado, con tasas de inters de fomento que oscilaban entre el 9
y 12% anual, al cual no poda tener acceso el pequeo productor campesino por
falta de garantas.
Esta crtica situacin ya fue planteada en 1992 por la edn, la cual diagnostic
e identific el problema, afirmando que la agricultura tradicional campesina tiene
escaso acceso a los prstamos del sistema bancario y por otro lado existe una fuerte
concentracin de la cartera en la agricultura moderna de la regin del trpico.
Por otra parte, un aspecto que muestra el poder de negociacin y los privile-
gios diferenciados, se da cuando ocurren desastres naturales. En estos casos, las
institucionescrediticias, e incluso el Estado, reprograman la deuda de las econo-

mas campesinas. Pero, en el caso del sector empresarial se llega a la condonacin
de deudas, mismas que asume el Estado.
7.2.2. Relaciones Estado-empresarios
En los pases en vas de desarrollo, especialmente en el caso de los cultivos de

exportacin, se ha puesto un fuerte nfasis en la incorporacin de los avances
tecnolgicos de la revolucin agrcola. Esto ha beneficiado principalmente a las
grandes empresas y muy poco a los pequeos agricultores, debido principalmen-
te a los altos requerimientos de inversin en insumos, mecanizacin y pago de
derechos de patentes.
El sector empresarial a pesar de lo postulado por el modelo y las polticas
de libre mercado implementadas en Bolivia despus del ajuste estructural,
contina recibiendo el apoyo del Estado para incorporarse a los modelos de los
agronegocios.
Analizando los datos estadsticos de la dcada de los 90, se observa que el
sector agropecuario empresarial, en promedio, no mejor sus sistemas de pro-
duccin en relacin a la productividad y los rendimientos. Estos se mantuvieron
igual o con mnimos incrementos, y lo nico que creci casi exponencialmente
ha sido la frontera agrcola.
En este sentido se puede observar que bajo este modelo el uso de los instru-
mentos operativos del Estado por dirigentes del sector empresarial, insertos
en determinados niveles de decisin, lleva a la generacin de un doble discurso
por parte de estos personeros. Por un lado, para el sector campesino e indgena,
el discurso es que slo los productores competitivos e innovadores son los que
pueden sostenerse y estar dentro el modelo, por lo tanto, los subsidios y el apoyo
estatal de los anteriores perodos ya no existe. Por el otro lado, se contina con
el apoyo a los empresarios y se gestiona el repago de sus deudas, se les otorga
crditos blandos y se invierte en el desarrollo y apertura de nuevos mercados,
infraestructura y caminos para productos de exportacin.17
Este modo de actuar y cooptar espacios polticos y econmicos, a travs del
manejo del poder por grupos de empresarios, llega a ser la perversin del Estado
para los intereses de esta clase (Schmitt 1996). Asimismo, si se toma en cuenta la
teora de sistemas de Luhmann (1997) que plantea que el Estado no es el centro,
este subsistema estratificado de empresarios tiene el poder de generar procesos
histricos y cdigos funcionales para su composicin y fortalecimiento poltico y
17 Sobre este punto es necesario aclarar que ha existido tambin un mnimo apoyo, de bsqueda
de mercados para productos de los pequeos productores campesinos como ser de camlidos,
quinua, etc., el cual, como siempre, se ha truncado por la poca capacidad de cubrir los vol-
menes que demanda el mercado.
regional. Por su parte, Putnam, indica que el factor crtico para explicar las diferen-
cias regionales en la efectividad gubernamental del rendimiento econmico radica
en las correspondientes diferencias regionales, en las estructuras sociales y en las
redes formadas y conformadas por cada uno de los actores (cit. en Muoz, 2000).
En todo este perodo, el sector empresarial y agroindustrial ha continuado
estableciendo una especie de pacto con cada uno de los gobiernos desde la dcada
de los setenta. La Cmara Agropecuaria del Oriente, cao, coloca a sus ejecuti-
vos en los cargos de ministros o viceministros de Estado, quienes, por aspectos
gremiales, dirigen, favorecen, facilitan, sugieren y presionan la aprobacin de
leyes y decretos que favorecen a su sector. Sobre este factor determinante, Porras
(2001) en su investigacin sobre el sector, ha identificado que los empresarios
agroindustriales han construido un sistema o estructura de relaciones entre la
cao, sus entidades afiliadas y el gobierno, lo que les asegura el dominio y poder
del ministerio o ministerios relacionados con el sector productivo agropecuario.
Tierra
Con relacin al tema tierra, en los ltimos 17 aos (1992-2009) no se han realizado
expropiaciones de tierras improductivas. El Estado intervino el cnra en 1992 y a
pesar de estar prohibida la otorgacin de concesiones hasta que no se termine la
intervencin, los empresarios agrcolas, forestales, ganaderos y soyeros siguieron
recibiendo dotaciones de tierras.
Con la nueva Ley 1715 de Tierras, aprobada en 1996, el problema es, como
indica Zeballos (2006), que no hay tierras fiscales disponibles para la dotacin ya
que todas estn distribuidas (Cuadro 3.33), pero se dio el caso y existen denuncias
de dotaciones ilegales de tierras, nuevamente a empresas forestales y ganaderas,
en Tierras Comunitarias de Origen o en reas protegidas.
Cuadro 3.33
Asignacin del recurso tierra (ha)
ha %
Distribucin de tierras por el CNRA (hasta 1993) 44 180 000 40.2
Sistema Nacional de reas Protegidas 19 000 000 17.2
Concesiones forestales, ajustadas a la Ley 1700 6 700 000 6.1
Demandas territoriales indgenas 19 400 000 17.6
Uso restringido 20 605 100 18.8
Total (superficie Bolivia) 109 885 100 100
Fuente: Zeballos, 2006 18
18 Con datos del inra y la Superintendencia Agraria y Forestal.

Hasta el 2006, debido a la Ley de Tierras y la crnica debilidad institucional,

el Estado no ha tenido ni tiene la capacidad de revertir tierras para la dotacin a
terceros. En ese sentido, el juego de poderes e intereses va ms all de las propias
capacidades institucionales del Estado y tiene que ver con la tica de los merca-
deres y negociantes de tierras.
Inversiones
El acceso del sector empresarial privado al poder ejecutivo, a travs de incluir a

sus representantes en los ministerios, es parte de las acciones de la red de alianzas
de la cao y los partidos polticos. Esto ha logrado que las polticas, opciones,
las inversiones mismas y los crditos sean favorables y destinados a este sector.
En su poltica de fomento a la produccin de cultivos de exportacin, el
Estado prioriza y fomenta aquellos que los mercados externos demandan y no
as los cultivos destinados al mercado interno, principalmente producidos por las
pequeas economas campesinas y base de la seguridad alimentaria. Este tipo de
polticas y directrices se las puede encontrar en las estrategias y planes, desde la
edes (1989-2000) hasta la endar (2003-2007).
Por otra parte, se observa que las inversiones para la investigacin de mer-
cados y promocin de productos de exportacin, favorecen, en su mayor parte,
a los empresarios y agroindustriales. Las organizaciones econmicas campesinas
tienen problemas y dificultades que les impide exportar. Una de esas dificultades
es la enorme cantidad de requisitos para la exportacin que establece el mismo
Estado, las que, en el fondo, constituyen una traba para la consolidacin de las
organizaciones de pequeos productores.
Como se mencion en el apartado 3.3, las inversiones en proyectos y progra-
mas agropecuarios han sido aprobadas mediante decretos supremos especficos
al margen de las polticas dirigidas a determinados actores. Estos decretos, ela-
borados por los ministerios sectoriales y propuestos al presidente, tienen, desde
un inicio, una direccionalidad para satisfacer ciertos intereses. Estos decretos
son instrumentos clave para los empresarios ya que a travs de ellos se orienta el
destino de los recursos en funcin de sus intereses. En estos espacios de poder se
observa el rol determinante que jugaron y juegan los ministros o viceministros
de agricultura, al representar ellos mismos, en esa cartera de Estado, al gremio al
que se deben y por el cual responden.
7.3. Relaciones entre los actores y el Estado 2006-2012
A partir del 2006, se inicia una nueva etapa de las relaciones entre el Estado
y los actores que tienen un fuerte alcance en trminos polticos, econmicos
y sociales. Esta nueva etapa parte de una crtica muy fuerte a todo el proceso
anterior. El pnd (2006-2011) plantea cuatro pilares que orientarn el accionar

del nuevo gobierno.
Desde el punto de vista poltico, la participacin de las organizaciones sindi-
cales de campesinos, cocaleros, indgenas y mineros es preponderante y de primer
nivel en este perodo. La adhesin y apoyo de todos estos sectores al denominado
proceso revolucionario de cambio es incondicional. Histricamente, despus
del primer periodo de la Reforma Agraria, nuevamente el sector campesino-
indgena llega a las esferas de poder. En este caso, la posicin poltica contra el
sector empresarial es clara, ya que no se busca su eliminacin, pero ya no tendr
el apoyo al cual estaba acostumbrado.
En trminos econmicos, en este perodo Bolivia goza de un contexto inter-
nacional favorable por la condonacin de la deuda externa, que permite reducir la
presin del pago de la deuda, y el aumento del precio de las materias primas, que
favorece a los sectores minero, hidrocarburfero y agroindustrial. Este contexto
ha permitido que las Reservas Internacionales Nacionales, rin, se multipliquen,
llegando a los 13 mil millones de dlares.
En este marco internacional, el sector agropecuario ha tenido tambin una
serie de problemas. Por ejemplo, los altos precios de los mercados internaciona-
les privilegiaban la exportacin de alimentos en desmedro del mercado interno.
Los alimentos tuvieron un incremento de precios de hasta 46%, lo cual oblig al
gobierno a tomar medidas de control de las exportaciones y fijacin de precios
para productos como el pollo, azcar, aceite y arroz.
Esta confrontacin y control de parte del Estado durante los aos 2007-
2009 en medio de la crisis alimentaria mundial y el surgimiento de la temtica
de los agrocombustibles, se concentr, en una primera etapa, en la elaboracin
y promulgacin de decretos que secuencialmente prohibieron la exportacin
de ciertos productos como el maz, granos (arroz, trigo) y aceite vegetal. Esto
desincentiv a los productores quienes redujeron la superficie cultivada lo que
se manifest en 2010 en el desabastecimiento del mercado interno, teniendo el
gobierno que importar maz y azcar. Esta situacin no se haba presentado desde
la dcada de los sesenta.
Por otra parte, el prrayf (2007-2012), coherente con el pnd (2006-2011),
critic el cierre de las empresas relacionadas con el sector productivo y plante
el diseo e implementacin de empresas estratgicas a cargo del Estado. En este
sentido y en el marco de la prrayf se crearon cuatro empresas del sector agrope-
cuario: la Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos, emapa; Empresa del
azcar; Empresa forestal y la Empresa del lagarto. Para la produccin de castaa
se cre la Empresa Boliviana de Almendra y Derivados, eba y en lcteos se cre
lacteosbol.
En el marco de la Ley N 144, se crearon tres nuevas empresas estatales: la Em-
presa Estratgica de Apoyo a la Produccin de Semillas; la Empresa de Produccin
de Abonos y Fertilizantes, y la constitucin de una Sociedad de Economa Mixta,

sam, para conformar la Empresa Gran Nacional de Produccin de Alimentos.
Tierra
Con relacin al tema de tenencia de la tierra, el 28 de noviembre de 2006 se pro-

mulg la Ley N 3545 de Reconduccin de la Reforma Agraria, que modifica la
Ley N 1715. Siguiendo lo planteado en sus polticas y en relacin a la eliminacin
del latifundio, el gobierno realiz una consulta19 sobre la tenencia de la tierra,
la misma que estableci un mximo de 5 000 ha como tenencia de la tierra. Lo
que llamaba la atencin de lo determinado en el referndum fue que esa medida
no era retroactiva; es decir, no afect a aquellas propiedades que superaban esa
superficie. Por lo tanto, se mantuvo la estructura agraria con propiedades cuya
superficie era mayor a la establecida.
Informes oficiales del Viceministerio de Tierras (2007a) e inra (2010) indican
que la concentracin de la propiedad agraria se detuvo y comenz un proceso
de reapropiacin indgena y campesina de las tierras que estaban en manos de
latifundistas. De este modo, el xito alcanzado en el saneamiento y distribucin
de tierras valida las nuevas normas agrarias y la metodologa de saneamiento que
abrevia y transparenta todo el proceso. En el Cuadro 3.26, se presentan los datos
de superficie titulada por tipo de propiedad desde 2006 y se puede observar que
la mayor proporcin de las tierras tituladas se han concentrado en la pequea
propiedad, la propiedad comunitaria y las tierras comunitarias de origen.
Inversiones
Con relacin al financiamiento del sector agropecuario, se puede observar el

aumento del personal que trabaja en las instituciones del Estado. En la imple-
mentacin del nuevo patrn de desarrollo rural para Vivir Bien, la gestin del
ministerio del sector trabaja para potenciar el aparato productivo nacional. Entre
los avances de los programas se pueden mencionar:
Programas criar, cuya unidad ejecutora es el pasa, ha transferido el 2007 un
total de usd 5.2 millones para rubros productivos, y tiene un prstamo del bid
por usd 20 millones para trabajar con pequeos productores de los municipios
ms pobres.
La Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos, emapa, apoy con usd
24 millones la produccin de 12 000 toneladas de harina y 10 000 toneladas de
19 El 25 de enero de 2009 se realiz un doble referndum en Bolivia para consultar: a) aproba-

cin de la nueva Constitucin Poltica del Estado y, b) superficie mxima de la propiedad de
la tierra (Art. 398 de la cpe).
arroz. Para la campaa agrcola del 2009, apoy con usd 21 millones la produc-
cin de arroz, harina y maz duro.
El Plan de Rehabilitacin y Reconstruccin Agropecuaria a partir del 2010
cuenta con usd 9.8 millones para la dotacin de insumos agrcolas y animales
menores.
Programa empoderar, a travs de la unidad ejecutora del Proyecto de
Alianzas Rurales, PAR, ha transferido el 2007 un total de usd 2.2 millones para
rubros de alimentos. Considerado el proyecto ms exitoso del gobierno del mas,
el presupuesto 2013 de este proyecto superaba los usd 80 millones.
En 2012 el Programa de Repoblamiento Ganadero invirti usd 10 millones
para importar 37 mil vaquillas en edad reproductiva y de buena calidad gentica,
como medida preventiva para evitar la disminucin del hato ganadero.
El crdito y microcrdito en Bolivia es una de las experiencias exitosas a nivel
latinoamericano. La cartera de prstamos y el nmero de prestamistas muestra
el xito y la amplia cobertura de esta actividad, aunque solo entre el 10 y el 15%
de los prstamos estn en relacin directa con el sector agropecuario productivo.
Con la quiebra y el cierre del Banco Agrcola y el fracaso del Fondo de De-
sarrollo Campesino, el sector agropecuario ya no contaba con un banco para el
sector. En la gestin 2007 se cre el Banco de Desarrollo Productivo (bdp-sam),
banco de segundo piso, con el mandato de orientar y apoyar la transformacin,
diversificacin y crecimiento de la matriz productiva a partir de la otorgacin
de financiamiento y servicios no financieros, que respondan a las necesidades y
caractersticas de los micro, pequeos y medianos productores. La cartera de
colocaciones del bdp-sam ha tenido un crecimiento importante entre 2007 y
2012. En el Cuadro 3.34 se puede observar la oferta de productos y el crecimiento
de las colocaciones de este banco.
Cuadro 3.34
BDP-SAM. Cartera desembolsada
2007-2012 (en Bs)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total acumulado

FDP 120 335 550 637 815 985 266 994 585 126 659 667 96 297 775 141 784 849 1 389 887 410
FIPOREGA 30 213 075 30 213 075
FEPROBE 257 000 257 000
VENEZUELA 23 861 892 36 136 789 1 663 124 29 873 166 91 534 971
PREP 7 020 000 10 574 550 17 594 550
VENTANILLAS 93 664 103 361 008 492 219 247 127 606 844 569 669 065 182 817 728 632 2 767 558 106
SECTORIALES 83 821 443 144 007 816 227 829 259
213 999 653 998 824 477 517 123 604 780 215 575 850 847 524 1 163 863 538 4 524 874 371
Fuente: BDP-SAM, 2013

En trminos generales, el crdito del sistema financiero al sector agrope-

cuario, en los ltimos cinco aos (2007-2012) se ha mantenido en un promedio
del 17% respecto a la cartera total. Es importante destacar el crecimiento de la
cartera del Banco de Desarrollo Productivo en el sector agropecuario, el cual ha
llegado a un 26%.
Cuadro 3.35
Cartera productiva y agropecuaria del Sistema Financiero Nacional
y del BDP-SAM 2007-2012
(miles de dlares)
2007 2008 2009 2010 2011 Sep-12

Cartera productiva en el Sistema Finan- 1 485 358 1 697 860 1 879 379 2 201 955 2 803 253 3 249 997
ciero Nacional
Cartera Agropecuaria 259 003 277 026 276 603 304 982 459 108 549 510
BDP Cartera Agropecuaria 12 364 98 559 120 731 122 320 127 328 143 143
BDP 5% 36% 44% 40% 28% 26%
Fuente: Asofin 2012 y BDP 2013
7.4. Anlisis global de los actores del sector agropecuario
Un anlisis global de los logros de los actores del sector agropecuario en la segunda
mitad del siglo xx y el primer decenio del siglo xxi, revela una desigual incidencia
de las polticas y cambios de la agricultura en las diferentes regiones. A lo largo
de este perodo, se ha ido conformando una estructura profundamente distinta
a la que exista al principio de la Reforma Agraria. Se ha pasado del predominio
absoluto de la agricultura tradicional andina a la primaca de la agricultura em-
presarial basada en productos agroindustriales de exportacin. Mientras que en el
Occidente del pas no se han producido cambios significativos en la economa de
los actores de esa regin, en la regin de las tierras bajas de Bolivia se ha dado el
surgimiento y predominio en la economa nacional de la agricultura empresarial
(Demeure, 1999). Estos cambios obedecen a acciones definidas y premeditadas
de ciertos sectores y actores en el manejo de las instituciones.
Como se ha podido observar, los dos grupos de actores del desarrollo agro-
pecuario y rural han desarrollado, en todo el perodo de 1952 a 2013, diferentes
estrategias y formas de actuar. En algunos casos exitosos y en otros con fracasos,
con una intervencin estatal determinante que ha generado una estructura agraria
claramente diferenciada.
Las organizaciones campesinas, articuladas en los sindicatos, se han con-
centrado en realizar una lucha de clases, siguiendo la corriente terica marxista.
Sus demandas y luchas reivindicativas se han aglutinado en aspectos polticos,
dejando en segundo plano el aspecto econmico. A pesar que sus planteamientos

polticos estratgicos tenan el objetivo de la toma del poder situacin que se
dio en 1952, pero que no supieron aprovecharla y canalizarla en su beneficio,
hasta el momento el sector campesino indgena y originario es dbil y poco
competitivo.
Por otra parte, las organizaciones econmicas campesinas (las coraca,
por ejemplo) que fueron parte de las propuestas de las estrategias y los planes,
no tuvieron la capacidad y el apoyo para convertirse en empresas econmicas
rentables. No pudieron marcar diferencias en el manejo de aspectos polticos
en relacin a los econmicos. En ese sentido, todos sus esfuerzos se diluyeron
absorbidos por los movimientos sindicales, polticos y reivindicativos, e inclu-
so las ganancias y los escasos recursos que estaban empezando a generar las
organizaciones econmicas campesinas fueron utilizados para fines sindicales
polticos. Es importante tomar en cuenta este aspecto en relacin a las oecom,
que tambin pueden terminar subsumidas en la lgica poltica y el inters in-
dividual, antes que el inters colectivo.
El Grupo de Estudios Andrs Ibez (1979) indica que la formacin y de-
sarrollo de una clase social tiene como base el tipo de insercin en el aparato
productivo de la economa de una sociedad. A partir de esa insercin nace un
especfico relacionamiento con las otras clases sociales; sin embargo, estos ele-
mentos no determinan completamente el rol histrico y especfico de esa clase
social. Necesita contar con instrumentos, organizaciones, instituciones y partidos
polticos que le permitan ejercer su funcin ideolgica de dominacin y reproducir
mediante leyes, educacin y medios de comunicacin, entre otros las condi-
ciones para ejercer su dominacin de clase. El ciclo que se viene gestando desde
el 2006 al 2013, en el marco de la propuesta del Vivir Bien, necesita construir los
instrumentos y organizaciones necesarias para promover el cambio.
Respecto del tema de la libertad y ms all de sus problemas econmicos, los
campesinos de hoy, como indica Estellano (1988), constituyen la nueva generacin
nacida despus de la Revolucin de 1952. Ellos han asimilado y asumen el hecho
de que, a diferencia de sus padres, no nacieron como siervos de la gleba, sino como
hombres libres. Liberados, incluso, de los medios de produccin necesarios para
generar excedentes e insertarse como productores de mercancas en el mercado
capitalista y as iniciar un proceso de acumulacin de capital.
En su anlisis de la Reforma Agraria, Urioste (1988) indica que para los
autores de dicha Ley, el latifundio constitua la personificacin de los obstculos
al desarrollo. Las razones de justicia, restitucin de libertad y propiedad fueron
secundarias, ya que el rasgo ideolgico predominante fue el de pasar de una
economa tradicional a otra moderna, en la que se eliminara la renta de la tierra.
Los dos prrafos anteriores muestran que para los campesinos la libertad fue
uno de los logros ms importantes de la Reforma Agraria. En cambio, para los
idelogos de la Reforma, este tema era secundario ya que sus intereses estaban
dirigidos hacia la modernizacin del agro. Es decir, para los campesinos el ser
ciudadano y participar en la poltica como individuo fue uno de los saltos ms
importantes, pero al mismo tiempo represent su alejamiento o prdida del poder,
hasta prcticamente una nueva exclusin de su participacin en el Estado, donde
la oligarqua vio una nueva oportunidad para actuar en su propio beneficio.
A pesar que en Bolivia se busca construir un Estado de derecho, no se
observan las leyes y, por el contrario, las acciones se dirigen en sentido de los
intereses y mrgenes de maniobra que tiene cada uno de los nuevos actores. Es
decir, existe, como indica Habermas (1990), un encuentro crtico de espacios
y demandas nuevas que van ms all del tema de la tierra entre la sociedad
civil y el Estado.
El sector empresarial, como se vio, fue apoyado y constituido por el Estado y
por el impulso de sus propios actores como la nueva burguesa empresarial. No
se descarta el hecho de que un pas tenga una burguesa empresarial productiva;
por el contrario, en trminos econmicos su existencia es una necesidad (Lacoste,
1971). Sin embargo, este grupo ha dirigido su accionar, muy claramente, hacia sus
intereses. Por un lado, las corrientes tericas planteaban la necesidad de construir
un sector empresarial moderno, exportador e industrializado, objetivo sobre el cual
el Estado y los polticos pusieron a disposicin de estos actores tierras, recursos
financieros y respaldo poltico.
Este fortalecimiento, tanto econmico como poltico, permiti a este grupo
acceder a las instancias de poder y decisin. Desde la dcada de los setenta, como
se mencion anteriormente, su incursin en las instancias del poder ejecutivo y el
apoyo de los gobiernos de turno les permiti definir la asignacin de los escasos
recursos a favor de sus intereses (Paz, 1997, 2007; Viceministerio de Tierras, 2007b).
A pesar que las estrategias y los planes consideraban en sus planteamientos
el desarrollo y fortalecimiento de los diferentes actores sectoriales, en los hechos,
el Estado y los diferentes gobiernos apostaron por el apoyo y desarrollo de un
slo actor agropecuario-rural: el empresarial. El apoyo a este actor ha permitido
construir un modelo de desarrollo que est produciendo el deterioro de los re-
cursos ambientales, generando desequilibrios econmicos, ambientales, sociales
y regionales.
La situacin de las organizaciones, tanto empresariales como indgena-campe-
sinas, es producto de la Reforma Agraria y de las corrientes tericas que indujeron
al Estado a fomentar la conformacin de empresas agropecuarias y forestales,
las que marcan y definen actores bien diferenciados. A su vez, esto impuls un
tipo de organizacin de los campesinos e indgenas que buscaba ir ms all del
mbito local de las comunidades. Pero, en trminos econmicos, productivos y
organizativos la organizacin campesina es an dbil y desarticulada, ya que su
participacin en el gobierno en los diferentes momentos (1953, 1964) no gener
cambios significativos, sino ms bien acciones reivindicativas y contra la exclusin

y marginacin de la que han sido objeto.
En el perodo 2006-2012, los movimientos sociales, campesinos, indgenas y
originarios han cooptado el ministerio sectorial y otras instancias de gobierno, lo
cual les ha permitido tomar decisiones a su favor. La caracterstica que se puede
observar es que los programas que se estn desarrollando y los recursos que se
estn destinando para el desarrollo sectorial, son a fondo perdido o de fomento.
8. Debilidad institucional
La construccin e implementacin de las rutas de desarrollo propuestas en las

estrategias y los planes, requiere, como condicin indispensable, una institucio-
nalidad sectorial estable, robusta y con capacidad tcnica para la operativizacin
de las propuestas. La identificacin de las caractersticas y el anlisis histrico de
las instituciones que inciden de manera directa en el crecimiento y en la distri-
bucin de los ingresos, son esenciales para percibir de qu manera han jugado,
y juegan, un rol clave en el desarrollo agropecuario de Bolivia.
En Bolivia, despus de 60 aos, el sector agropecuario presentaba en 2013
grandes problemas institucionales que no se lograron resolver. Por ejemplo, los
conflictos por derechos de propiedad, un escaso flujo de informacin, espacios
y centros de investigacin no consolidados para la generacin de tecnologa, y
elevadsimos costos de transaccin. Estos aspectos hacen que los sistemas agro-
pecuarios, tanto empresariales como campesinos, sean sectores muy vulnerables
y dbiles como para garantizar el retorno de las inversiones para un desarrollo
productivo moderno y competitivo.
El objetivo de este acpite es realizar el anlisis hermenutico de las estrategias,
planes e informes oficiales que hacen referencia a las fortalezas y debilidades de las
instituciones ligadas, directa e indirectamente, al sector agropecuario. Tambin se
analiza el nivel de intervencin y los roles cumplidos en relacin a la implemen-
tacin de las estrategias, planes y programas de desarrollo. Metodolgicamente
y con fines analticos, se ha continuado con la divisin del perodo de estudio en
las tres etapas antes mencionadas.
8.1. Instituciones
En primer lugar, es importante definir conceptualmente qu entiende este estudio

por instituciones, por organizaciones y por innovacin institucional.
Las instituciones son las reglas de una sociedad o de organizaciones que facili-
tan la coordinacin entre los individuos, ayudndoles a formar las expectativas que
cada individuo puede tener razonablemente en sus tratos con los dems (Hayami
y Ruttan, 1989;20 North, 1993).21 Las instituciones reflejan las convenciones que
a lo largo del tiempo han evolucionado en diversas sociedades acerca del com-
portamiento de individuos y grupos en relacin con su propio comportamiento
y el de otros. Las definiciones ms inclusivas consideran los cambios en las reglas
que gobiernan el comportamiento:
Dentro de unidades econmicas tales como las familias, las empresas y las
burocracias.
Entre las unidades econmicas, como ocurre con las reglas que gobiernan las
relaciones del mercado.
Entre las unidades econmicas y su ambiente, como en el caso de las relaciones
entre una empresa y una agencia reguladora.
Un elemento a tomar en cuenta en las definiciones es el referido a las conven-

ciones, que no necesariamente estn escritas pero cuyo uso consuetudinario las
lleva a figurar como normas que regulan el comportamiento individual y comunal.
En Bolivia, este aspecto ha sido una de las falencias y debilidades ms grandes
de las estrategias y los planes, que consideraban a las zonas rurales, las comunidades
y los campesinos e indgenas, como espacios, grupos y organizaciones carentes
de institucionalidad. Por tanto, el Estado de tipo colonialista deba imponerles
ciertas reglas de comportamiento y de mercado para regular su accionar.22 Esta
forma de actuar del Estado gener conflictos y escasos logros de las propuestas de
desarrollo en el rea rural, especialmente en los pueblos indgenas y originarios
que tienen acuerdos, reglas definidas y normadas en sus relaciones de gestin para
el uso y manejo de los recursos naturales.
Las estrategias y los planes desarrollaron propuestas para el crecimiento eco-
nmico, pero ste se alcanza a travs del funcionamiento eficiente de una serie de
instituciones que operan determinados aspectos o variables del desarrollo agro-
pecuario. Ayala (1999) citando a Gerschenkron identifica las siguientes variables
institucionales que deben estar presentes en el momento de construir una ruta
de desarrollo: i) un sistema legal que asegure los derechos del individuo y proteja
satisfactoriamente la propiedad, ii) un buen bagaje de conocimientos cientficos,
iii) aumento de la productividad agrcola, iv) oferta diversificada de trabajo, v)
un grupo empresarial dispuesto y capaz de realizar una labor de adaptacin e
innovacin, vi) disponibilidad de un sistema financiero para realizar inversiones
a largo plazo y, vii) ausencia de restricciones gremiales y mercados amplios.
20 Esta definicin incorpora tambin la clasificacin empleada por Lance y North, 1971.
21 En su definicin de institucionalidad, Douglas North (1993) destaca el desarrollo y existencia
de reglas y acuerdos como elementos centrales.
22 Colonialista, en el sentido de Silvia Rivera (2004) que refiere e interpela tres horizontes his-
tricos que conviven en Bolivia: 1) el colonialista, 2) el liberal y 3) el populista.
Hayami y Ruttan (1989), en su propuesta terica sobre la innovacin insti-

tucional, indican que los cambios en la demanda de la innovacin institucional
se ven inducidos por los ocurridos en la dotacin de recursos y por el cambio
tcnico. Es necesario considerar los cambios y las innovaciones como procesos
dinmicos, ligados a los efectos de los avances de conocimiento de las Ciencias
Sociales y de las dotaciones culturales sobre la oferta del cambio institucional.
Cambios en la dotacin de recursos

Cambios en la demanda de
innovacin institucional
Cambios tcnicos
Las expectativas de las ganancias latentes que pueden obtenerse al superar

los desequilibrios que resultan de los cambios en las dotaciones de factores, la
demanda de productos y el cambio tcnico, constituyen poderosos incentivos para
la innovacin institucional (Hayami y Ruttan, 1989). En trminos generales, las
estrategias y planes no contemplaban, explcitamente, al momento de elaborar
sus propuestas, caminos de cmo superar los desequilibrios identificados en los
diagnsticos.
North (1993) y Pajuelo (2002), proponen que la eficiencia en el desempeo
de las economas depende de sus instituciones, una de las cuales es el mercado.
As, las economas tradicionales dan lugar a las economas de mercado. La nueva
teora institucional propone que la economa de mercado es la forma ms eficiente
de organizacin econmica para el desarrollo econmico. Pero cmo se produce
esta evolucin? Al respecto, Hicks (1969) ha propuesto una teora cuya propuesta
se puede resumir as: el desarrollo de los mercados (y de una economa de merca-
do) ocurre por el desarrollo de los comerciantes, el crdito y las ciudades-Estado.
Son los comerciantes los que hacen los mercados, y necesitan crdito para
expandirse y ciudades-Estado que les proporcionen la garanta del derecho de
propiedad y cumplimiento de los contratos. En esta evolucin, se llega a la eco-
noma de mercado madura cuando las firmas pueden encontrar financiamiento
de socios en lugar de bancos. Estos aspectos, como se ver ms adelante, son los
principales escollos que no se han logrado superar a lo largo de los 60 aos de
planificacin en Bolivia.
8.2. La institucionalidad en el perodo 1953-1985
El Estado boliviano, a partir de la Reforma Agraria de 1953, ha buscado desarrollar

polticas dirigidas a la sustitucin de importaciones, influidas preponderantemente
por el Plan Bohan y la teora de la modernizacin, con el objetivo de constituir
una burguesa empresarial agroindustrial en el Oriente de Bolivia. Para alcanzar

estos objetivos, el gobierno del mnr, despus de la Revolucin del 52, concentr
sus primeros esfuerzos en generar y construir una nueva estructura institucional.
En base a esta lnea, Tovar (1991) indica que despus del 52 el sector privado
aprendi a vivir de la generosidad del Poder Ejecutivo, y las distintas regiones del
pas tambin se han organizado para contemporizar con el nuevo orden jurdico
predominantemente estatizador. Estos aspectos marcan el inicio de un perodo
de construccin institucional bajo el modelo de un Estado centralista.
Por su parte, Mayorga (1999) afirma que:
[L]a revolucin del 52, no slo se atasc a medio camino, sino tambin produjo efectos
perversos que contradicen totalmente sus objetivos. En este sentido, aunque se logran
avances cualitativos en trminos de movilizacin social y participacin poltica y se
establece un sistema electoral que amplio cualitativamente la ciudadana, no hubo
modernizacin de la poltica en el sentido del desarrollo de instituciones democrticas.
La poltica sindical del gobierno, en relacin al movimiento campesino, llev

claramente la impronta del clientelismo. En suma, desde la perspectiva de la creacin
de un nuevo orden poltico e institucional, la Revolucin de 1952 fue un fracaso.
Histricamente, se pueden identificar tres situaciones a nivel de gestin,
manejo y ajuste institucional: una, de manejo clientelar e injerencia poltica de
los gobiernos de turno, para favorecer a ciertos actores, regiones o para devolver
favores. La segunda situacin, o de identificacin de las estrategias y los planes
de la debilidad institucional para afrontar los desafos y metas planteadas. Final-
mente, la tercera, que refiere a los constantes esfuerzos por fortalecer y generar
una estructura institucional confiable, con las capacidades y el respaldo poltico
para liderar el desarrollo sectorial.
8.2.1. Manejo clientelar e injerencia poltica en las instituciones
En todo el perodo posterior a la Reforma Agraria de 1953, el Estado acus una

debilidad importante en el manejo de las instituciones. Se observa la aplicacin
diferenciada de reglas y normas dirigidas principalmente a fomentar y apoyar
el desarrollo econmico agropecuario empresarial de tierras bajas; en tanto, la
zona occidental no tena las mismas ventajas, privilegios y bondades. Es decir, en
el seno mismo del Estado un conjunto de actores manipulaba deliberadamente
las organizaciones e instituciones para priorizar el desarrollo econmico de una
regin (Ayala,23 1999). As, mientras otorgaba libertades y poder a un grupo de
23 Ayala indica que la funcin de las leyes y las instituciones es restringir, pero a la vez moldear
la conducta de los individuos, sus concepciones y sus deseos, adems de liberar y dar poder a
los individuos para actuar de acuerdo a sus preferencias.
actores empresarios, por otro lado afectaba los intereses y opciones de desa-
rrollo de otro grupo de actores, considerado por las lites polticas y la teora de
la modernizacin como ineficientes, en referencia especfica a las economas
campesinas e indgenas.
De las crticas y denuncias explcitas identificadas en los diagnsticos de las
estrategias y los planes, se puede afirmar que hubo discriminacin en la otorga-
cin de oportunidades econmicas, tecnolgicas y de inversin, a las diferentes
regiones de Bolivia. En esta direccin, los instrumentos de operacionalizacin de
esta sesgada visin fueron las polticas pblicas y el manipuleo de las institucio-
nes, a favor de ciertos sectores de poder, las que han impuesto las restricciones o
incentivos para un desarrollo y crecimiento econmico equilibrado. Al respecto,
la edes (1989-2000), construida en el marco del modelo de libre mercado, des-
tacaba que el sector pblico histricamente ha sido ineficiente, el Ministerio
de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, maca, nunca estuvo habilitado para
manejar efectivamente la poltica sectorial.
Los cambios realizados en el ministerio sectorial estaban en sintona con
intereses y exigencias particulares y de grupo para un desarrollo regional diferen-
ciado. Por ejemplo, Arrieta (1990) seala que la fusin de dos ministerios (el de
Agricultura y el de Asuntos Campesinos) realizada en 1970, no tard en desatar
la vieja pugna por discriminar a campesinos de agricultores [empresarios],
asignndoles a los primeros un ministerio poltico y de luchas sindicales, y a
los segundos uno tcnico, y fue a travs de este ltimo que se canalizaron los
recursos, inversiones y dems prerrogativas hacia el sector empresarial.
En el tema de la administracin institucional del crdito agrcola, en este
perodo hubo una serie de intervenciones clientelares por parte de los gobiernos
de turno que no permitieron el desarrollo y fortalecimiento de las organizacio-
nes e instituciones responsables de la gestin y administracin de los fondos y
programas.
En su diagnstico, la esedn (1971-1991) indicaba que:
[E]l banco agrcola fue fundado en 1942 y reestructurado en 1963. Debido a la

devaluacin monetaria y otros factores sufri una descapitalizacin, hecho que motiv
la paralizacin de sus operaciones en el momento ms necesario para el financiamiento
de la produccin agrcola. Los desembolsos del Banco Agrcola fueron canalizados,
en su mayor parte, a los proyectos de: Caa de azcar, Leche, Programa ganadero
del Beni, Colonizacin, Desarrollo rural, Comercializacin del arroz. En una menor
proporcin al fomento de la produccin y comercializacin del Trigo y Caf.
Es decir, los desembolsos se dirigieron, sobre todo, a los agricultores de

la mediana propiedad y a empresas agrcolas, y en muy poca proporcin a los
campesinos y cooperativas agrcolas. Esto contravena lo estipulado en el decreto
supremo de reestructuracin del Banco Agrcola que puntualizaba que la primera

prioridad del crdito deba ser a favor de los campesinos agricultores.
La historia de muchas de las instituciones pblicas que actan en el sector
agropecuario, incluyendo al mismo ministerio, fundan su existencia en la creen-
cia de ser los agentes ms apropiados para otorgar el crdito, aunque muchas de
ellas no tienen nada que ver con estos mecanismos. El resultado de esta poltica
transform al Banco Agrcola en una institucin financiera encargada de otorgar
prstamos por decretos del gobierno y cumplir por este canal los objetivos de
desarrollo enunciados en los programas del gobierno. Como estos programas
fracasaron, este Banco se transform en institucin fideicomisaria de servicios,
dejando las actividades de crdito como funcin secundaria.
En este sentido, pas a administrar donaciones de convenios, como las de Japn
y Holanda, cuyas cuentas de contrapartida slo sirvieron para sostener una burocracia
administrativa, desproporcionada en relacin al valor de las donaciones. Despus, el
Banco se transform en agente de instituciones descentralizadas del sector pblico
agropecuario, como el Proyecto Ingavi, Proyecto Omasuyos-Los Andes y otros,
hasta que finalmente el gobierno, atendiendo recomendaciones del Banco Mundial,
se concentr en el cierre de las operaciones del Banco Agrcola (Tovar, 1992).
Un aspecto que muestra el manejo discrecional de las instituciones por los
gobiernos de turno, se refleja en la denuncia que hace Tovar (1992):
[L]a escala de salarios en los diferentes ministerios era astronmicamente sesgada y

an persisten esas diferencias. Esas bonificaciones no estaban disponibles para los
trabajadores del Ministerio de Agricultura, pero stos a su vez podan obtener una
dotacin de tierras agrcolas que hubiera sido imposible lograrla a un empleado del
Ministerio de Trabajo, por ejemplo.
Entre los aos 50 y 90, afirma Tovar (1992), las empresas pblicas bolivianas
que haban sido creadas y organizadas para mejorar y apoyar a la produccin, no
siempre lograron aumentar la oferta ni contribuir al crecimiento. Por el contrario,
con frecuencia fueron utilizadas como instrumentos anticclicos, sea para frenar
la recesin o aliviar la inflacin.
Mientras el neoinstitucionalismo considera a las instituciones como factores
endgenos y medios importantes en las polticas de desarrollo, en el planteamiento
neoclsico las instituciones son percibidas como un factor exgeno, aspecto que
repercute en la generacin de un perodo de crisis y estancamiento productivo
de los sectores campesinos y empresariales.24
24 En su artculo Estancamiento agropecuario en el marco de la crisis econmica de Bolivia,

Albarracn (2001a) demuestra, a travs de la evaluacin de rendimientos, innovacin tecnolgica
y competitividad, que ambos sectores estn estancados en sus niveles de rendimientos en los
ltimos 10 aos.
En Bolivia, esta ltima mirada fue ms influyente, considerando a las ins-

tituciones desde una ptica normativa y positivista; las acciones y prioridades
institucionales se dirigieron para privilegiar una regin y grupos definidos.
8.2.2 Debilidad institucional
En las estrategias y lo planes tambin se evidenciaba la debilidad y desestructu-

racin institucional, tanto en los roles como en las funciones de las instituciones
del Estado. El pndes (1962-1971) indicaba que para la implementacin del Plan
era necesario fortalecer la capacidad y eficiencia de la administracin nacional
(en todos sus aspectos: estudio, ejecucin y control) y de los organismos nacio-
nales pertinentes. Esta debilidad tambin se reflejaba en la falta de formacin
y capacidad de los recursos humanos que han estado a cargo del ministerio. En
Cuadro 3.36 muestra la profesin de los diferentes ministros que han tenido la
responsabilidad de implementar y construir las polticas y propuestas de desa-
rrollo. Se observa que del total de 55 ministros, 44% no tena profesin y 40%
eran militares; es decir, 48 ministros (84%) no tenan la formacin necesaria
para llevar a cabo la construccin e implementacin de las estrategias y planes
de desarrollo agropecuario.
Cuadro 3.36
Profesin de los ministros de agricultura
1952-1985
Profesin 1952 - 1985

Sin profesin 24
Militar 22
Abogado 7
Ingeniero 1
Socilogo 1
Total 55
Fuente: Elaboracin propia en base a Mesa, 2005
Otro aspecto que revela la alta fragilidad institucional del sector es la alta
rotacin de ministros. En el Cuadro 3.37 se presenta el nmero de ministros en
cada gestin presidencial y se puede observar que en un perodo de 33 aos han
pasado 55 ministro en esa cartera de Estado. Es decir, un promedio de 0.6 aos
por ministro. Este aspecto demuestra que en perodos tan cortos (7.5 meses)
resulta imposible para una autoridad, implementar y desarrollar programas de
desarrollo agropecuario.
Cuadro 3.37
Nmero de ministros del sector agropecuario por gestin presidencial
1952-1985
N Presidente Perodo N de ministros

1 Vctor Paz Estenssoro 1952 - 1957 5
2 Hernn Siles Suazo 1958 - 1960 4
3 Vctor Paz Estenssoro 1960 - 1964 10
4 Ren Barrientos Ortuo 1964 - 1969 12
5 Luis Adolfo Siles Salinas 1969 - 1969 1
6 Alfredo Ovando Candia 1969 - 1970 2
7 Juan Jos Torres 1970 - 1971 2
8 Hugo Banzer Surez 1971 - 1978 3
9 Juan Pereda Asbn 1978 - 1978 1
10 David Padilla Arancibia 1978 - 1979 2
11 Walter Guevara Arze 1979 - 1979 1
12 Alberto Natusch Busch 1979 - 1979 1
13 Lidia Gueiler Tejada 1979 - 1980 2
14 Luis Garca Meza 1980 - 1981 1
15 Celso Torrelio Villa 1981 - 1982 1
16 Guido Vildoso Caldern 1982 - 1982 1
17 Hernn Siles Suazo 1982 - 1985 6
Total 55
Promedio 0.6 aos/ministro
Fuente: Elaboracin propia, en base a Mesa, 2005
8.2.3. Creacin y fortalecimiento de la institucionalidad sectorial
Con relacin a los esfuerzos desplegados para organizar y generar una nueva ins-
titucionalidad para enfrentar los desafos identificados, se advierte que el Estado
ha desplegado esfuerzos e inversiones por dotarse de instituciones y mecanismos
idneos. Pero la historia muestra que la injerencia poltica y el manejo clientelar
hicieron de este tema un cuello de botella que hasta ahora no ha sido resuelto. Lo
que s est claro es que los cambios y las estructuras propuestas e implementadas,
en trminos generales, han respondido, en gran medida, a las corrientes tericas
vigentes en ese momento.
El Estado tiene una gama muy amplia de participacin sectorial. Las estra-
tegias y los planes que buscaban reestructurarlo y que incorporaban el enfoque
terico estructuralista, reconocan que la participacin y las competencias de los
actores del sector agropecuario y rural eran confusas. Ello debido a que las mis-
mas incluan la coordinacin de polticas con instituciones como el Consejo de
Reforma Agraria, el Consejo de Colonizacin y centros forestales. Por otra parte,
deban coordinar la investigacin, el medio ambiente y la extensin agrcola con

instituciones pblicas y privadas. Adems, deban atender temas e instituciones
como la industria, la comercializacin y el financiamiento de empresas, el crdito,
las corporaciones de desarrollo y las universidades, entre otras.
A pesar de la amplia gama de instituciones que operaban, el sector agropecua-
rio acusaba altos ndices de pobreza lo que pona de manifiesto que las estructuras
prevalecientes y las instituciones pblicas de apoyo al sector no lograron responder
a ese desafo y, por lo tanto, el problema an subsiste. Estos aspectos determinaron
que todas las estrategias y planes terminen sus diagnsticos planteando de manera
reiterativa la necesidad de buscar soluciones y reestructurar esta situacin.
El Informe 1960 del Banco Central de Bolivia indicaba que para enfrentar
las nuevas posibilidades de financiamiento que abra la creacin del bid, Bolivia
consultara las posibilidades de asistencia tcnica para estudiar una nueva organi-
zacin de los bancos Minero y Agrcola, aspecto que muestra la crtica situacin
en que estaban estas instituciones pblicas y sus pocas capacidades de convertirse
en organizaciones idneas de desarrollo.
En trminos tericos, el neoinstitucionalismo plantea como ruta de desa-
rrollo, que es importante considerar el cambio en las instituciones as como la
tecnologa para que acontezca el desarrollo. En el aparato estatal, indica Cspedes
(1987), entre 1952 a 1970 prevaleci la creacin de Ministerios de Estado; mien-
tras que en la dcada de 1970, la expansin vino por la creacin de instituciones
pblicas en todas sus formas jurdicas y modalidades operativas, y por el aumento
del plantel burocrtico. Una de las lecciones ms claras de las dcadas de los 60
y 70 es que el desarrollo agrcola y rural necesita instituciones locales fuertes e
individuos bien capacitados. Los centros internacionales de investigacin as como
los consejeros de los pases extranjeros son, en el mejor de los casos, complementos
y no sustitutos de los sistemas nacionales de investigacin y de los analistas locales.
Estos componentes requieren la expansin de la calidad de la base humana y de
la construccin de capital institucional (Eicher y Staatz, 1991.
El Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, maca, producto del
descuartizamiento institucional del que fue objeto, perdi legitimidad y no era
reconocido como autoridad sectorial, tanto los campesinos minifundistas, como
los organismos no gubernamentales nacionales e internacionales, buscan por todos
los medios no depender del maca Urioste (1988). De esta debilidad institucional
result la ausencia de polticas concretas y concertadas para el desarrollo rural
y agropecuario, ya que cada institucin operaba segn sus propios criterios y
en la medida que sus recursos se lo permitan, sin buscar complementariedad o
cofinanciamiento.
Tomando en cuenta estos cambios y la poca institucionalidad que predomina-
ba, Tovar (1992), tratando de hacer en un recuento de los cambios institucionales,
indica:
[E]n 1972 las reformas en la estructura de la administracin del poder Ejecutivo,

detuvo la proliferacin de organismos. Para dar mayor coherencia a la poltica fiscal y
evitar duplicaciones en la estructura del aparato estatal, se redefinieron las funciones y
reas de competencia de cada ministerio, se deline el mbito de las empresas pblicas,
se dieron normas generales en la administracin pblica regional y la planificacin
pas a ser una atribucin de cada ministerio bajo la coordinacin de una secretara
y el Consejo Nacional de Economa y Planificacin.
En el Cuadro 3.38 se presentan cronolgicamente los cambios, tanto de nombre

como de funciones del ministerio de desarrollo del sector agropecuario. En el pe-
rodo anterior a la Reforma Agraria, el promedio de aos que duraba el ministerio,
antes de enfrentar una reestructuracin, era de 9.3 aos, y en el perodo de 1953 a
1984 fue de 10.7 aos. Este aspecto demuestra mayor institucionalidad respecto del
perodo anterior. Una explicacin de este mayor promedio est en que el partido del
mnr se mantuvo en el gobierno por 13 aos (1952-1965) y luego, en el perodo de
1965 a 1984 hubo una predominancia de 17 aos de gobiernos militares.
Cuadro 3.38
Cambios en los nombres y funciones del ministerio del sector agropecuario 1952-1984
Ao Nivel N de aos
1988-1905 Ministerio de Colonias 17
1905-1911 Ministerio de Colonizacin y Agricultura 6
1911-1936 Direccin General de Agricultura y Ganadera, dependiente del Ministerio de Ins- 25
truccin Pblica
1936-1939 Ministerio de Agricultura, Colonizacin e Inmigracin 3
1939-1941 Divisiones de Agricultura, Colonizacin e Inmigracin, dependiente del Ministerio 3
de Economa Nacional
1941-1951 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Colonizacin 10
1951-1952 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Riegos 1
PROMEDIO 9.3
1952-1965 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Colonizacin 13
1965-1970 Ministerio de Agricultura 5
1970-1984 Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios 14
Promedio 10.7
Fuente: Elaboracin propia en base a Arrieta, 1990
Varios investigadores (Arrieta, 1990; Tovar, 1992; Urioste, 1988) coinciden en

indicar que las grandes empresas del Estado, despus del ajuste estructural de 1985,
se haban constituido en simples reductos polticos, sus direcciones en cmodasy
rentables oficinas, mientras esperaban nuevas instrucciones de un nivel no siempre

superior, con funciones que estaban a la deriva, en dependencia de subsecretaras
muchas veces inoperantes de uno o ms ministerios. La consigna de privatizarlas no
tuvo un anlisis de las nuevas funciones y la organizacin interna de las empresas
pblicas para colocarlas en el proceso de reactivacin, como motor del desarro-
llo. En el fondo, tanto el gobierno, los trabajadores y los empresarios creyeron
contribuir a la superacin de los errores, concentrando su atencin en el simple
cambio de la burocracia, porque tanto uno como otro sector conspiraronn contra
el cambio y colaboraronn en el botn poltico, sin importar el elevado costo que
representan para el Estado todos estos cambios y ajustes.
Con la poltica de ajuste estructural, el maca perdi la poca importancia que
tena. Incluso durante el gobierno del mnr (perodo 1994-1997) pas a ser una
direccin, luego se cre el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin
(perodo 1997-2002) que no cumpli su rol y funciones en relacin al manejo y
planificacin de los recursos naturales, y desde un inicio no tuvo ninguna articula-
cin con el sector agropecuario. Esto se mantuvo con la restitucin del Ministerio
de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, magdr.
Para el anlisis de este perodo se retoman los tres aspectos institucionales conside-
rados en el primer perodo, relacionados con la gestin, manejo y ajuste institucional.
Un aspecto que se debe destacar para este perodo, es que a pesar del nuevo marco
normativo y regulador y que se fue ajustando a lo largo del tiempo, no dejaron de
tener un peso importante el manejo clientelar y la injerencia poltica, factores que
no han permitido consolidar el proceso de institucionalizacin del sector. Se puede
observar en cada gobierno cmo la injerencia poltica genera en los primeros aos
un perodo de incertidumbre e inestabilidad, donde el Estado no puede operar
programas y proyectos. Esto sucede porque los nuevos funcionarios no conocen
cmo operan los programas o buscan su cierre para promover nuevos proyectos o
programas segn sus propios intereses, quedando al margen o en segundo plano
el inters colectivo o los procesos que tomaron aos en construirse.
8.3.2. Debilidad institucional
Para este perodo, se evidencia nuevamente la debilidad y desestructuracin insti-

tucional. En el Cuadro 3.39 se presenta la profesin de los ministros y se observa
que hubo un esfuerzo por incorporar a esta cartera de Estado a profesionales
conocedores del sector, con el objetivo de darle institucionalidad y credibilidad
en el marco del nuevo sistema. Sin embargo, continu el manejo poltico y de
prebendas en el ministerio. Del total de 12 ministros, cuatro (33%) no tenan una
profesin ni la formacin para llevar a cabo la construccin e implementacin

de las polticas.
Cuadro 3.39
Profesin de los ministros de agricultura
1985-2006
Profesin N de ministros
Sin profesin 4
Economista 3
Abogado 1
Antroplogo 1
Gegrafo 1
Ingeniero 1
Socilogo 1
Total 12
En este perodo nuevamente se evidencia la alta rotacin de ministros, aspecto

que repercuta en la falta de continuidad en las polticas y la escasa implementacin
de las estrategias, planes y programas. En el Cuadro 3.40 se detalla el nmero
de ministros en cada gestin presidencial y se observa que para un perodo de 18
aos pasaron 15 ministros, con un promedio de 0.8 ministros por ao. A pesar
que este promedio es superior al del perodo anterior, destaca nuevamente que
los tiempos de gestin seguan siendo cortos.
Cuadro 3.40
Nmero de ministros del sector agropecuario
por gestin presidencial 1985-2006
N Presidente Perodo N de ministros

1 Vctor Paz Estenssoro 1985 1989 3
2 Jaime Paz Zamora 1989 1992 1
3 Hugo Banzer Surez (2 gestin) 1997 2001 4
4 Jorge Quiroga Ramrez 2001 2002 2
5 Gonzalo Snchez de Lozada (2 gestin) 2002 2004 2
6 Carlos Mesa Gisbert 2003-2005 2
7 Eduardo Rodrguez Veltz Jun 2005 - ene 2006 1
Total 15
Con relacin a los esfuerzos desplegados para organizar y generar una nueva
institucionalidad, la historia muestra que en este perodo tampoco se logr supe-
rar este cuello de botella. Tovar (1992) describe los cambios institucionales que
se operaron durante la dcada de los ochenta, afirmando el principio de que la
gestin de la empresa debe estar firmemente sometida al criterio de beneficio:
1. [L]as empresas no han estado sometidas a la prueba de rentabilidad y a nadie

dentro las empresas, le interesa realmente cmo se determina su eficacia, ms
an si su cambio es inminente. En el ltimo perodo de la democracia, se ha
mudado la administracin pblica y en particular las empresas del Estado, tres
veces. En 1982, que si bien no alcanz a todos los niveles, oblig al gobierno
y al cogobierno de la cob a cambiar la burocracia varias veces creyendo con
eso superar la crisis.
2. En 1985, el D.S. 21060 aniquil treinta aos de institucionalidad en todas
las empresas pblicas.
3. En 1989, nuevamente surgi un cambio de la totalidad de la estructura ad-
ministrativa de las empresas pblicas y la administracin central.
De estos cambios, dos contaron con el aporte financiero del Banco Mundial
y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, pnud, para pagar al
personal tcnico que cooper mientras se privatizaban o cerraban las empresas
pblicas. La edn (1992) indicaba que para subsanar los problemas institucio-
nales en el sector agropecuario se ha determinado a travs del d.s. N 23078,
una reestructuracin del maca que contempla una reforma orgnica y funcional,
restablece las reas de competencia y las funciones del organismo central. Con
esta reforma se buscaba que siguiendo el modelo neoliberal implementado en
1985, el Ministerio se convierta en un organismo rector y normativo para el
desarrollo del sector agropecuario, en estrecha coordinacin con el Ministerio
de Planificacin. Pero este aspecto, planteado ya en 1965 (ilpes, 1966)25 como
una necesidad, no se dio en los hechos, continuando la desarticulacin sectorial.
La ineficacia de las propuestas de reestructuracin institucional y las visio-
nes contrarias de cada gobierno en relacin a este tema, muestran que el cambio
institucional realizado en 1992 tuvo un perodo muy corto de vigencia, ya que
para el 2002 el Ministerio entr en un nuevo proceso de reestructuracin. En
este proceso se pueden identificar dos periodos: en el primero, se desarroll el
25 Memoria del seminario internacional sobre planificacin, organizado por el ilpes en 1965,
donde se discuti sobre los problemas y experiencias de planificacin en Amrica Latina.
proyecto de Servicio Civil para resolver el problema institucionalizar la carrera

administrativa y garantizar la permanencia de los recursos humanos calificados.
Este proyecto fue desvirtuado debido al manejo e injerencia de los partidos pol-
ticos. En el segundo periodo se desarroll el proceso de institucionalizacin del
personero pblico, el mismo que nuevamente con el cambio de gobierno y la
influencia poltica qued fuera de vigencia.
La endar (2003) indicaba que el Ministerio de Asuntos Campesinos, In-
dgenas y Agropecuarios haba sufrido varias reestructuraciones en los ltimos
20 aos (1983-2003), pero en todas ellas persisti su incapacidad para apoyar de
manera eficiente la promocin del desarrollo econmico, agropecuario y rural.
Todos estos cambios le restaron credibilidad ante los productores y las agencias
de cooperacin. En el caso de la cooperacin, sus prioridades de concentracin,
criterios de elegibilidad y mecanismos de control tendieron a sustituir una gestin
pblica dbil, discontinua y poco confiable por programas propios o por procesos
donde el Estado tena poca participacin.
Hayami y Ruttan (1989) indican que a fin de cumplir con el cometido esen-
cial de la formacin de expectativas razonables en el trato de los individuos, las
instituciones deben ser estables en un largo perodo. Los cambios de nombre,
roles y funciones del Ministerio muestran que de un promedio de 10.7 aos del
perodo 1952-1985, se pas a un promedio de 5.3 aos. Las explicaciones de esta
disminucin se deben a los cambios de gobierno, las tendencias ideolgicas y el
manejo diferente del Estado.
Cuadro 3.41
Cambios en los nombres del ministerio del sector agropecuario 1952-2006
Ao Nivel Nmero de aos

1952 - 1984 PROMEDIO 10.7
1984 - 1994 Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios 10
1994 - 1997 Secretara Nacional de Agricultura y Ganadera, dependiente del Ministerio 3
de Hacienda y Desarrollo Econmico
1997 - 2002 Ministerio de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural 5
2003 - 2006 Ministerio de Asuntos Campesinos Indgenas y Agropecuarios. 3
Promedio 5.3
Tapia (1994) refleja esta situacin del siguiente modo:
[D]esde 1972 hasta 1993, se han propuesto proyectos o esquemas de reestructuracin

elaborados por consultoras (Chemonics), Organismos Internacionales ( iica y
otros) y el propio maca, sin haber logrado un algo orgnico que sea un real apoyo
al desarrollo de la agricultura en Bolivia, ms al contrario en todo este tiempo se ha

producido una descapitalizacin del recurso humano calificado, quedando aficionados
e impostores a cargo de las responsabilidades tcnicas, lo que ha venido en llamarse la
politizacin de los cargos que ms objetivamente se trata de la mediocrizacin de las
instituciones, debido a que personal sin formacin sobre aspectos de la agricultura,
ocupa cargos de responsabilidad.
El nuevo perodo de reformas y cambios se caracteriz por una injerencia poltica

muy clara y decidida del gobierno en las instituciones del Estado. Bajo la pro-
puesta del nuevo gobierno y los lineamientos polticos y estratgicos definidos
en el pnd (2007-2011), el cambio y reforma de las instituciones es un hecho que
se ha desarrollado en estos aos.
Los principales ajustes se han concentrado en un cambio radical de las medidas
que se impusieron en el anterior perodo. Es decir, el achicamiento del Estado y
el desarrollo de funciones regulatorias y normativas, por la implementacin de
un conjunto de nuevas funciones y la recuperacin de viejos roles del Estado. Se
retoma el rol planificador y empresario del Estado de la dcada de los sesenta y
los postulados de la teora estructuralista y neomarxista. La institucionalidad se
concentra en fortalecer el sector pblico y las organizaciones sociales, dejando
de lado y en segundo plano al sector empresarial y privado. A continuacin se
detallan las caractersticas institucionales en que se desarrolla el pnd.
La participacin y el peso de los movimientos sociales en el gobierno y en las

decisiones de ajuste institucional, es un aspecto que destaca y marca la diferen-
cia con los gobiernos anteriores. En este marco, se puede observar un manejo
clientelar, ya que muchos de los cargos de las diferentes instancias de gobierno
han sido designados y cooptados por los movimientos sociales como medio de
reivindicacin social y poltica.
La toma de decisiones en la promulgacin de leyes, decretos, e incluso en
la formulacin de la Constitucin Poltica del Estado, ha tenido como protago-
nistas principales a las organizaciones y movimientos sociales, especialmente de
las organizaciones de cocaleros, indgenas de tierras bajas, originarios de tierras
altas, de mujeres a travs de la Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas
Indgenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa, y de la ciudad de El Alto, con
una fuerte presin hacia el gobierno para la designacin de sus principales diri-
gentes en cargos pblicos.
8.4.2. Debilidad institucional
En la primera etapa de este perodo, se evidencia la debilidad y desestructuracin

institucional. En el Cuadro 3.42 se presenta la profesin de los ministros que han
estado a cargo del Ministerio. Se puede observar que an contina el manejo pol-
tico y las prebendas en la designacin del cargo de ministro ya que de un total de 5
ministros, tres de ellos (60%) son abogados y dos son dirigentes de la Federacin
de Mujeres Bartolina Sisa. Por otra parte, se observa que en los ltimos cuatro
aos de administracin y gestin del ministerio el cargo de ministra, ha estado
en manos de la Confederacin de Mujeres Bartolina Sisa.
Cuadro 3.42
Profesin de los ministros de agricultura 2006-2013
Profesin 2006-2013
Abogado 3
Enfermera 1
Sin profesin 1
Total 5
A pesar que en promedio se puede ver una alta rotacin de ministros, con
un promedio de 1.2 aos, la estabilidad de la Ministra en los tres ltimos aos y
la permanencia de un mismo gobierno muestra cierto grado de continuidad para
el desarrollo e implementacin de polticas y programas. De hecho y reiterando,
el prrayf (2008-2012) cumpli su ciclo y lo que resta es esperar la evaluacin y
sus efectos en el sector agropecuario.
Cuadro 3.43
Nmero de ministros del sector agropecuario en la gestin presidencial 2006-2013
N Presidente Perodo N de Ministros

1 Evo Morales Ayma 2006-2009 3
2 Evo Morales Ayma 2010-2013 2
Total 5
Tanto la Constitucin Poltica como el pnd (2007-2011) plantean la creacin de

una nueva institucionalidad con la funcin principal de eliminar y descolonizar
las instituciones neoliberales y capitalistas para la constitucin de una nueva

institucionalidadque responda a las caractersticas del nuevo Estado Plurina-
cional.
En este nuevo contexto se ha justificado la empresa pblica y el Estado mismo
es parte de la empresa pblica y, por tanto, no existe para el gobierno restriccin
territorial o rea de actividad econmica que le est cerrada. En este sentido, los
diferentes gobiernos, en representacin del Estado, siempre han definido las reas
o actividades de prioridad. La historia muestra que esta situacin ha llevado a
un proceso de ciclos cortos de programas y de polticas que en el tiempo no han
tenido impactos o efectos importantes.
Justificar por tanto las reas de actividad, las funciones, la organizacin, la
localizacin y el tamao de las empresas, es un tema de primordial importancia que
ha retomado vigencia a travs de la implementacin de las empresas del Estado.
Al respecto, Tovar (1992) citando a Galbraith seala:
[I]mporta muy poco si las empresas son privadas o pblicas, lo importante es la

autonoma de que dispongan sus directivos para actuar, y el rigor de las pruebas de
eficacia que se exijan a dichos directivos. Las decisiones operativas, o las de poltica
de personal y otras similares, jams deben estar supeditadas a funcionarios de la
administracin ni a polticos. La personalidad de una compaa es como la de un
individuo, en el sentido de que una tutela paternal la deforma y perjudica.
Bolivia ha ejercitado esas malas prcticas y lo ms daino de todo es que el

retraso histrico y estructural se debe a la necesidad de obtener, para todo, la
aprobacin ministerial o de otras instancias siempre superiores.
En el Cuadro 3.44 se presenta la cronologa de los cambios, tanto de nombre
como de funciones, del ministerio encargado del desarrollo del sector agrope-
cuario. En el mismo se puede observar que en los dos primeros aos hubo un
cambio de nombre del ministerio y la creacin de un nuevo ministerio. En los
ltimos cuatro aos, a pesar que se observa una estabilidad en el Ministerio y en
la ejecucin del prrayf (2008-2012), tambin se nota una dbil institucionalidad
a la hora de implementar las polticas propuestas en la Ley N 144.
Un aspecto que llama la atencin en este perodo, es que en el primer gabinete
del presidente Evo Morales se cre el cargo del Ministro responsable del Agua
(sin cartera), el cual posteriormente se transforma en el Ministerio de Medio Am-
biente y Aguas, sustrayendo el tema del agua del ministerio sectorial, generando
una divisin importante en lo que se refiere a la forma de percibir la gestin y
manejo del recurso agua. Este deja de ser visto como un insumo productivo del
sector agropecuario y pasa a tener un tratamiento ms integral e intersectorial
desde sus diferentes usos urbanos, rurales, industriales, etc.
Cuadro 3.44
Cambio de nombre del ministerio del sector agropecuario
2006-2013
Ao Nombre N de aos
2006 Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios 1
2007 Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente 1
2008-2013 Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras 5
Ministerio del Agua
2006-2007 Ministerio del Agua 1
2008-2013 Ministerio de Medio Ambiente y Aguas 5
8.5. Articulacin y desarticulacin de las unidades centralizadas

y descentralizadas
El Plan Bienal (1963-1964) indicaba en su diagnstico que uno de los problemas

por los cuales no se pudo desarrollar el sector agrcola y consolidar el proceso
de Reforma Agraria fue la falta de coordinacin entre los organismos encarga-
dos de la ejecucin de la Reforma Agraria y las dems entidades creadas para el
desarrollo agrcola.
Arrieta (1990), al referirse al tema, indica que pese al reconocimiento de su
importancia, no termina de ser comprendido y, por ende, las funciones del que
debiera ser un Ministerio cabeza de sector se confunden, distribuyen o superpo-
nen en otros ministerios, corporaciones regionales, universidades y un centenar
de instituciones autnomas y/o desconcentradas, tanto pblicas como privadas;
aspectos que muestran una debilidad institucional del Estado por la falta de ins-
trumentos idneos para la implementacin de las estrategias y los planes.
Como resultado de esta escasa articulacin, las tareas estratgicas e institu-
cionales como las normativas, de apoyo y de fiscalizacin del sector agropecuario
estaban prcticamente libradas a su suerte, en tanto que las operativas estaban
fuertemente centralizadas en una pesada e ineficiente burocracia ministerial. A
principios de la dcada de los 90, el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agro-
pecuarios tena alrededor de 11 instituciones descentralizadas, acompaadas de
9 direcciones generales que desarticuladas y sin una coordinacin actuaban de
manera autnoma (Tovar, 1992).
En el diagnstico del pqa (1976-1980), se advierte que:
los servicios pblicos que sirven a la agricultura, se caracterizan por una serie de
programas, que no slo duplican funciones, sino que tambin se interfieren y
sobreponen en sus ejecuciones. A pesar de la fusin del Ministerio de Agricultura
y el Ministerio de Asuntos Campesinos, an contina una desarticulacin en la

planificacin e implementacin coordinada de los programas.
Uno de los aspectos que caracteriza al sector agropecuario boliviano son los
programas y unidades descentralizadas, las que, como se mencion, han funcio-
nado y funcionan al margen de las polticas de gobierno, respondiendo de manera
unilateral a sus financiadores. Un ejemplo de esta situacin fue la creacin, en
el ao de 1960, de la Direccin Nacional de Desarrollo de Comunidades. Sobre
el principio de esfuerzo propio y ayuda mutua, se elabor una ley que pretendi
desarrollar el agro boliviano en los aspectos econmico, social y cultural.26 Lamen-
tablemente, este ambicioso plan no se cumpli sino muy parcialmente, debido a
las limitaciones financieras de la cooperacin y la descentralizacin institucional,
agravadas por los procesos polticos.
La participacin de instituciones que no tienen relacin con el desarrollo
agropecuario, producto de prstamos externos, se dio en la dcada de los 80. En
ese perodo los recursos financieros sirvieron para que las empresas pblicas am-
plen sus operaciones. Las Fuerzas Armadas transformaron parte de sus funciones
creando una corporacin de desarrollo, la Corporacin de las Fuerzas Armadas
para el Desarrollo Nacional, cofadena, cuyas actividades se desarrollaban en
mbitos tan distintos como contradictorios, como la agricultura con el proyecto
Abap-Izozog o la industria con el programa automotriz, con inversiones que
superaban los 300 millones de dlares (Tovar, 1992).
El fida (1985), en su evaluacin de las polticas, programas y proyectos de
Bolivia, muestra la debilidad y la crisis institucional a la cual lleg el Estado. En
esta evaluacin afirmaba que:
[Existe] un proceso creciente de deterioro de las agencias e instituciones agrcolas

dependientes del Gobierno Central. Esta situacin provoca que las agencias de
financiamiento externo tiendan a evitar que la ejecucin de proyectos se realice a
travs de estas instituciones llevando a la eleccin de otras agencias ejecutoras
esto provoca al mismo tiempo mayor debilidad de las agencias del gobierno central y
tiende a crear mayor desorden y falta de coordinacin en todo el sector agropecuario.
Con relacin a la problemtica del medio ambiente, se puede observar la

desarticulacin de las instituciones y los mecanismos que las pueden hacer funcio-
nar coordinadamente. En el momento de la elaboracin de la edes (1989-2000)
existan dos propuestas de reforma institucional en el poder legislativo, excluyentes
una de la otra: una planteaba la creacin de un Consejo de Medio Ambiente (como
26 En principio, se tomaron como base cuatro centros que mantena en su poca la Accin
Andina, dependiente la oit. De acuerdo a las previsiones del Plan Decenal de Desarrollo,
aprobado por el gobierno del mnr en 1962, deban haberse creado 64 centros ms en todo
el pas (Jemio, 1973).
institucin independiente y autofinanciada), y la segunda la creacin de un nuevo

Ministerio para el Medio Ambiente.
Otro aspecto que muestra la falta de coordinacin de las actividades realiza-
das por las instituciones creadas, se dio con la fundacin de las corporaciones de
desarrollo regional que sustituyeron las actividades que desarrollaba la cbf. Al
respecto, Tovar (1992) indica:
[C]on las reformas del d.s. N 21060 de 1985, al plantearse el modelo de desarrollo
econmico neoliberal, estas instituciones encontraron una abierta contradiccin en
sus actividades, primero con el programa de estabilizacin monetaria y despus tanto
con el programa de reactivacin econmica del gobierno como con las polticas de
deuda externa, tributaria y monetaria. Las corporaciones de desarrollo, nueve en total,
una en cada departamento, sostienen un directorio tan numeroso que en algunas
regiones no existe la forma idnea de completarlos, en otros departamentos cuyos
recursos provienen de las regalas de los hidrocarburos sucede todo lo contrario, hay
una renovacin global cada vez que cambia el gobierno.
Las corporaciones, en la mayora de los casos, cumplieron funciones muy di-

versas, desde la atencin en salud, educacin, servicios bsicos, hasta agropecuaria
y minera, lo cual llev a que el impacto de sus actividades sobre el desarrollo
regional sea mnimo.
La edn (1992) describe en su diagnstico la misma situacin, al indicar que:
[E]l sistema pblico agropecuario se caracteriza por la existencia de un rgano central

carente de peso poltico y la categora tcnica necesaria para actuar como rgano
rector. Se tiene una proliferacin desordenada de organismos descentralizados,
generando duplicidad normativa, acentuando el centralismo burocrtico, la
ineficiencia tcnica y restringiendo la capacidad operativa.
Un aspecto que ha caracterizado y an es caracterstico de las entidades des-

centralizadas, a diferencia de las empresas pblicas, es que, por lo general, han
dependido de recursos externos provenientes de la cooperacin internacional. Su
tarea principal ha estado dirigida a la implementacin, sobre todo, de proyectos,
y en segundo lugar, a la preparacin de infinidad de perfiles de proyectos y pro-
gramas para captar el financiamiento condicionado y dirigido de las fuentes de
cooperacin disponibles (Tovar, 1992).
8.6. Fomento al desarrollo econmico agropecuario: relaciones

Estado-economa
Es importante considerar que el Estado, a travs de sus instituciones, juega un

papel importante para corregir las fallas del mercado, pero la debilidad institucional
y la injerencia poltica han desvirtuado todo objetivo de fomento de desarrollo,

consolidando un proceso inequitativo que ha promovido y generado una nueva
burguesa empresarial. La estructura de los pases pobres es un indicador central
en las proyecciones de la inversin y el marco de intervencin del gobierno en la
economa. La estructura de Bolivia se caracteriza por el desorden que prevalece en
sus instituciones y el caos jurdico al que se enfrentan. El marco institucional y el
jurdico son determinantes para la creciente o poca participacin de los gestores
del desarrollo (Tovar, 1992).
En un contexto que alentaba la creacin de instituciones y promova la mayor
participacin del Estado en el desarrollo econmico, se justific la creacin de la
cbf. Surgi por la necesidad econmica de contar con un poderoso instrumento
(holding), impulsado por el gobierno, capaz de organizar empresas y venderlas,
luego de demostrar su rentabilidad. De esta forma se alentaba el inters del sector
privado y la intervencin externa.
Por el contrario, el gobierno se dio a la tarea de organizar, bajo esta aparien-
cia, tantas empresas como pudo sin importarle su rentabilidad y costo, aspecto
que tambin constituy la ruina y el fin de la cbf en 1985. Treinta aos despus,
el debate sobre las empresas estatales, su viabilidad y sostenibilidad, vuelve a
la agenda del debate poltico, econmico y de gobierno. En este orden, se han
constituido en el marco de la Ley N 144 la Empresa Estratgica de Apoyo a la
Produccin de Semillas, la Empresa de Produccin de Abonos y Fertilizantes, y
la Sociedad de Economa Mixta sam, que conforma la Gran Empresa Nacional
de Produccin de Alimentos; tambin la Empresa de Apoyo a la Produccin de
Alimentos, emapa, creada por el prrayf y que est en funcionamiento.
Bajo la lgica del Estado empresario, las instituciones han sido gestionadas
desde un punto de vista normativo y positivista, como factores endgenos y
medios importantes en las polticas de desarrollo. La accin estatal en el sector
agropecuario, indica Cspedes (1987):
[S]e caracteriz por la improvisacin, el marginamiento de los componentes tcnicos

relacionados con el proceso productivo, la duplicidad y sobreposicin institucional, la
asignacin inequitativa de los recursos disponibles (causando desequilibrios regionales)
y por la vigencia de una poltica econmica regional diferenciada antiagropecuaria,
en el marco de un Estado anticampesino y una economa antiproductora.
El Estado ha desarrollado una serie de polticas regionales diferenciadas

para apoyar el desarrollo de los mercados, el intercambio, y facilitar actividades
que reduzcan los costos de transaccin. Los diferentes gobiernos aplicaron una
estructura de incentivos diferenciados regionalmente. En el perodo que 1985 al
2003, bajo el modelo neoliberal, el apoyo estatal al sector productivo se redujo,
pero dentro de esta reduccin la regin occidental dej de recibir el poco apoyo
que tena por parte del Estado. La regin oriental tambin acuso la disminucin
del apoyo, pero no tan significativa como en las otras regiones.
En el periodo 2006-2013, las polticas de incentivos se concentraron en pol-
ticas macroeconmicas y polticas de control de precios, las cuales produjeron un
doble efecto, segn el tipo de actor productivo. Por un lado, los campesinos fueron
favorecidos por los altos precios internos, y los empresarios fueron afectados por
los cupos de exportacin establecidos por el gobierno, lo que les impidi vender
sus productos a precios ms altos en los mercados externos. Por otra parte, sus
costos de produccin se elevaron por encima de los precios establecidos por el
gobierno, generando un desincentivo a la produccin.
Esta diferenciacin en la estructura de polticas de incentivos, es un tema
que a lo largo de la historia ha presentado situaciones diferentes y en su mayora
responde a arreglos institucionales de largo plazo (Ayala, 1999). Para el caso de
la zona occidental de Bolivia, con predominancia de economas campesinas, el
apoyo de incentivos se ha desarrollado de la siguiente manera:
En las dcadas de los setenta y ochenta se crearon corporaciones de desarro-

llo campesinas (coraca), las cuales podan comercializar su produccin en
conjunto y por ende reducir sus costos de transaccin.
Se crearon los mercados campesinos con el objetivo de abaratar los costos de
los productos que llegan al consumidor, tratando tambin que los producto-
res, al llegar de manera directa al consumidor, puedan tener mejores precios.
Pero esto no funcion ya que los productores tuvieron que asumir todos los
costos de transporte e incluso el decomiso de su produccin si vendan a un
precio mayor que el establecido.
Histricamente el Estado asumi polticas de precios que protegan al con-
sumidor, se definan los precios de los productos considerando el inters
del usuario y no los costos de produccin y transaccin del productor. Es
decir, no se contaba con un sistema institucional legal que garantice precios,
y tampoco el cumplimiento de contratos y la proteccin de los derechos de
propiedad de los productores.
En el tema de innovacin tecnolgica, se cre el ibta, luego el sibta y ahora el
iniaf que no han logrado funcionar para la generacin de tecnologa e innova-
cin, ya que no han contado con recursos suficientes para desarrollar labores de
investigacin y extensin que respondan a las necesidades de los productores.
Se observa la ausencia de un marco institucional formal por parte del Estado,
el cual se contrapone al funcionamiento de un marco institucional no formal
basado en los derechos y arreglos institucionales consuetudinarios.
Para el caso de la zona oriental, con predominancia de empresarios agrope-

cuarios, se desarrollaron los siguientes incentivos:
Los incentivos para el desarrollo agropecuario de la regin son fruto de un

arreglo institucional a largo plazo, por parte de actores y grupos de inters.
Se gener un sistema legal que garantiza el cumplimiento de contratos y
subvenciones entre el Estado y los empresarios agropecuarios.
El Estado fue el primer actor de negociacin en el exterior para el intercambio
y venta de la produccin empresarial.
Los precios de los productos del sector empresarial para el mercado interno,
los fijaba este sector; el gobierno slo aplicaba y haca cumplir estos precios.
El Estado pona a disposicin del sector empresarial todas las condiciones
para reducir los precios de transporte e intercambio, asumiendo en ciertos
casos determinados costos.
La estructura y el marco institucional se fue modelando y ajustando en base
a las necesidades particulares de la zona.
En todos los perodos, el Estado ha actuado garantizando e incluso ejerciendo
la fuerza para la proteccin de los derechos de propiedad.
Producto del apoyo de 60 aos a esta regin, se ha generado y establecido
una estructura poltica y econmica que responde al inters de los grupos
construidos por el Estado.
Esta diferenciacin de acciones y manejo institucional diferenciado ha gene-

rado, como indica Ayala (1999), una diferencia de ingresos y desarrollo desigual
importante entre las regiones, debido principalmente a la direccionalidad de las
polticas pblicas y de las instituciones.
8.7. Comentarios finales al tema institucional
En Bolivia, despus de 60 aos de Reforma Agraria y cambios institucionales

dirigidos a determinados sectores, an persisten los problemas, siguen vigentes
la inseguridad en el derecho propietario, el escaso flujo de informacin, la insufi-
ciente generacin de tecnologa e innovacin, altos costos de transaccin, etc. En
conjunto, esos problemas hacen del sistema agropecuario, tanto empresarial como
campesino, un sector vulnerable y dbil, que no permite garantizar y promover
inversiones, desarrollo tecnolgico e incentivos para el desarrollo productivo.
Se puede afirmar, de manera enftica, que no se han dado las mismas opor-
tunidades econmicas, tecnolgicas y de recursos a las diferentes regiones de
Bolivia. Se evidencia que ha habido un manipuleo de las polticas pblicas y de
las instituciones del Estado para favorecer a ciertas regiones y grupos de poder,
los cuales han impuesto en las instituciones sus intereses y las restricciones o
incentivos para su desarrollo y crecimiento.
Asimismo, se ha visto que en el perodo 1953-1984 las instituciones han sido
gestionadas desde un punto de vista normativo y positivista, tal como las considera
el neoinstitucionalismo, como factores endgenos y medios importantes en las

polticas de desarrollo. Sus acciones y prioridades han sido dirigidas a una regin
y actores definidos, considerados como motor importante de desarrollo nacional,
en desmedro de otras regiones. Las instituciones, desde 1984 hasta finales de los
aos 90 han sido vistas como un factor exgeno, bajo el planteamiento neoclsico,
generando un perodo de crisis y estancamiento productivo y econmico de los
dos sectores de actores: campesinos y empresarios.
El ministerio sectorial, en el transcurso del tiempo, ha tenido ms de once
reestructuraciones y el descuartizamiento institucional del que ha sido objeto
ha llevado a que no sea reconocido como ente normador, regulador y autoridad
sectorial. Tanto los campesinos minifundistas como los organismos no guberna-
mentales nacionales e internacionales, buscan por todos los medios a su alcance
no depender del ministerio. De esta debilidad institucional resulta la ausencia de
polticas concertadas para el desarrollo rural, ya que cada institucin opera segn
sus propios criterios y en la medida que sus recursos lo permiten.
Una de las lecciones ms claras de las dcadas de los aos 60 y 70, y que an
es pertinente, es que el desarrollo agrcola y rural necesita instituciones locales
fuertes con personal capacitado.
Los gobiernos no han priorizado las inversiones en investigacin en el sector
agrcola. Durante las dcadas de los aos 50, 60 e incluso parte de los 70, prima-
ron las polticas de sustitucin de importaciones para el fomento del crecimiento
industrial. Incluso cuando la cooperacin internacional financiaba la capacitacin
de cientficos agrcolas, muchos gobiernos no proporcionaron las instalaciones y
el apoyo necesario para la investigacin. Esta situacin se mantiene actualmente
y se puede asegurar que la inversin por parte del Estado boliviano para la inves-
tigacin es la ms baja de Amrica Latina.
De manera complementaria, se puede afirmar que la calidad en la elabora-
cin e implementacin de las estrategias y los planes, ha estado influida por los
siguientes factores:
Nivel de formacin de los tcnicos. Como se vio, en todo el perodo hubo

cambios no slo de los tcnicos sino de las instituciones responsables de la
elaboracin de las estrategias y los planes, que en varios casos no son institu-
ciones del Estado que tengan el rol, las funciones y las capacidades necesarias
para acometer el desafo de la planificacin nacional.
La amplitud del proceso participativo. En trminos metodolgicos, hasta
finales de la dcada de los ao 90, la planificacin en Bolivia se caracteriz por
la verticalidad y nula consulta a los actores en el momento de la elaboracin
de las estrategias y los planes. Esto se puede ver en el papel central que han
tenido las instituciones que han apoyado la elaboracin de las estrategias y
los planes; adems, en este procedimiento se consideraban las encuestas o el

levantamiento de informacin como procesos de participacin.
La adecuacin del documento a los ciclos electorales. La mayora de las
estrategias y planes de desarrollo han sido elaborados en el ltimo ao o los
ltimos seis meses antes de la finalizacin de cada gestin gubernamental.
Esto muestra y explica la falta de implementacin y de continuidad en las
polticas.
El apoyo de la comunidad internacional. La cooperacin internacional
no ha brindado un apoyo formal a las estrategias y planes. La historia y la
documentacin muestran que han apoyado programas y proyectos especficos,
condicionados por sus intereses y lneas de financiamiento, al margen de ser
parte o no de las estrategias o los planes.
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Estrategias y planes de desarrollo agropecuario en Bolivia

La construccin de la ruta del desarrollo sectorial

El Postgrado en Ciencias del Desarrollo es el primer postgrado en la Universidad Mayor

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad

Coordinacin de la publicacin: Patricia Urquieta C.

Portada: Coleccin cides 30 aos

Jorge Albarracn Deker, 2015

Primera edicin: mayo de 2015

cides: 30 aos de vida institucional............................................................ 11

Prlogo por Jos Nuez del Prado................................................................. 15

1. Qu se entiende por ruta de desarrollo?.............................................. 20

4.5. Modelo de los insumos de alto rendimiento o altos resultados..... 64

1. Diagnstico del sector agropecuario en las estrategias y planes........... 80

Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno

Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural,

1. Cambio y continuidad de los gobiernos................................................ 262

Plan General de Desarrollo Econmico y Social, pgdes

6. Intereses y enfoques del tipo de cooperacin........................................ 313

El Postgrado en Ciencias del Desarrollo de la Universidad Mayor de San Andrs,

en torno a las problemticas de la realidad. El objeto del desarrollo exige que

Cecilia Salazar de la Torre

En las pginas de este libro, el lector, seguramente especializado, encontrar un

la juventud del autor, su trabajo representa el valor agregado a una importante

personal a toda prueba y a pesar de su conocida y probada independencia pol-

Jos Nuez del Prado

La construccin de la ruta de desarrollo

El propsito de la presentacin y anlisis de las teoras de la economa del

1 Los conceptos de agricultura y agropecuaria se manejan como sinnimos. La literatura es-

1. Qu se entiende por ruta de desarrollo?

Al planificar, una sociedad y su economa disponen de diversas rutas para gene-

[la capacidad de un pas] para alcanzar un rpido crecimiento de la productividad y la

De este modo, por ruta de desarrollo se entiende la seleccin de un camino

a) La tecnologa mecnica, ahorradora de mano de obra, busca facilitar la

y prcticas de cultivos, y sistemas de administracin e insumos (insecticidas)

Actualmente el debate en la agricultura se centra en el desarrollo de los

El desarrollo y manejo de los recursos tierra y agua para obtener un ambiente

En el Grfico 1.2 se presenta el modelo y las variables que constituyen

Cambios tcnicos relacionados a:

Que rutas han propuesto Fuentes de

Cambio tcnico Cambio institucional

Ahorradora de Sustitucin de tierra

Fuente: Elaboracin propia

2. Antecedentes histricos del rol e importancia de la agricultura

El pensamiento econmico sobre el desarrollo es el conjunto de conocimientos

Hidalgo (1996 y 2007) y Eischer y Staatz (1991), esta especialidad acadmica de

Rendimientos crecientes Rendimientos decrecientes

Smith reconoce que no hay margen para los rendimientos crecientes en la

[U]na relacin significativa entre el mejoramiento de la productividad agrcola y la

En efecto, si la tierra es un factor fijo de produccin, existirn rendimientos

Crecimiento = f (acumulacin de capital)

Tambin convenan en que las posibilidades para el crecimiento de la producti-

convenan en que la tasa salarial natural e institucionalmente determinada para

Factores en los que coinciden Smith, Malthus, Ricardo y Mill

La dinmica del modelo ricardiano muestra el efecto en el crecimiento de:

Crecimiento = efecto = aumento de la produccin

Ronda de crecimiento = f (invenciones nuevas o nuevos descubrimientos)

Principios Factores Bases

Los rendimientos decrecientes, producto de la aplicacin de los factores de

El cambio tcnico ocurrido en la agricultura ha eliminado las restricciones del

Autor modelo Factor Principio o supuesto superado

Smith consideraba que el sistema colonial y el marco institucional eran los

1. La produccin se ve favorecida fundamentalmente por la acumulacin de

La teora de las etapas en Marx es el propio materialismo histrico, donde

la primera, que se trata de un proceso gradual y continuo, sin cambios bruscos;