Escenarios para El Problema de Las Drogas en Las Americas

OAS Cataloging-in-Publication Data
Escenarios para el problema de drogas en las Amricas 2013 2025 / por el Equipo de Escenarios convocado por la
Organizacin de los Estados Americanos bajo el mandato recibido de los Jefes de Gobierno de los Estados Miembros
en la Cumbre de las Amricas de Cartagena de Indias - 2012.
p. ; cm. (OEA documentos oficiales)

ISBN 978-0-8270-5989-4
Drug abuse--America. 2. Drug control--America. 3. Drug traffic--America. 4. Drug addiction--America.

I. Organization of American States. Scenario Team. II. Organization of American States. Secretariat for Multidimensional Security.
OEA/Ser.D/XXV.3
ESCENARIOS PARA EL PROBLEMA
DE DROGAS EN LAS AMRICAS
2013 2025
por el Equipo de Escenarios convocado
por la Organizacin de los Estados Americanos bajo el mandato
recibido de los Jefes de Gobierno
de los Estados Miembros en la Cumbre de las Amricas,
Cartagena de Indias - 2012
Secretario General
Jos Miguel Insulza
All rights reserved

Todos los derechos reservados
Nosotros, los lderes de la regin sostuvimos
una invaluable discusin sobre el problema global
de las drogas. Coincidimos en la necesidad de
analizar los resultados de la actual poltica en las
Amricas y de explorar nuevos enfoques para
fortalecer esta lucha y para ser ms efectivos. Le
hemos dado un mandato a la OEA para tal fin.
Presidente de la Sexta Cumbre de las

Amricas, Juan Manuel Santos Caldern, Presidente
de la Repblica de Colombia, Cartagena de Indias, 15
abril de 2012
Escenarios para el problema de drogas en las Amricas
2013 2025
Contenido
Declaracin del Secretario General de la OEA,
9 Jos Miguel Insulza
11 De qu se tratan los Escenarios
13 Trminos comunes
17 El Problema de las Drogas en las Amricas:

Introduccin a los Escenarios
23 Comparacin de los Escenarios
Los Escenarios
25 Juntos
39 Caminos
53 Resiliencia
65 Ruptura
73 Participantes
2013 2025
Mensaje al Equipo de
Escenarios por video
del Secretario General de la
OEA, Jos Miguel Insulza
20 de enero de 2013, Ciudad de Panam
Esta reunin tiene su origen en la ltima Cumbre de las Amricas,
donde los lderes y Jefes de Estado y de Gobierno llegaron a consen-
sos significativos sobre algunos conceptos bsicos: que el problema
de las drogas es uno de los retos ms importantes que enfrenta el
hemisferio, con su impacto en la salud pblica y el costo en que in-
curren los Estados, y con las tremendas consecuencias de violencia
que trae consigo. Segundo, que el enfoque actual, ms all de algu-
nos resultados importantes, no ha tenido xito y no est funcionando
suficientemente bien. Y, tercero, que debemos encontrar y combinar
nuevas y mejores alternativas, sin dejar de construir sobre lo que ya
estamos haciendo, que permitan enriquecer nuestro enfoque actual
en sus distintos aspectos.
9
Por esto, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno en Cartagena
nos entreg un mandato para producir dos informes: un informe ana-
ltico que analiza las tendencias actuales, las mejores prcticas y los
desafos de poltica, y un conjunto de escenarios acerca de lo que po-
dra ocurrir en el futuro y los resultados que podran preverse en cada
uno de dichos escenarios. El propsito del Informe Analtico y de los
Escenarios es ayudar a los lderes del hemisferio a encontrar mejores
formas de abordar estos retos. No es ni nuestra obligacin ni nuestra
tarea casarnos con una sola opcin de poltica o seleccionar un solo
escenario. Eso lo harn los Jefes de Estado y de Gobierno.
Para llevar a cabo la tarea de creacin de los escenarios, buscamos a

las mejores personas posibles. Naturalmente, no pudimos incluirlas a
todas. Sin embargo, pensamos que con las docenas de personas que
se encuentran aqu reunidas, hemos integrado un grupo significativo,
relevante y conocedor de individuos comprometidos a exigirse al
ciento por ciento en esta tarea.
Lo que necesitamos del Equipo de Escenarios es que construyan un

conjunto de escenarios de lo que es posible desarrollando un infor-
me creble, claro y honesto, con escenarios relevantes, plausibles y al
mismo tiempo desafiantes, con relacin a las decisiones que podran
tomar nuestros Jefes de Estado y de Gobierno. El Informe Analtico
y de Escenarios debern abrirnos el camino hacia un nuevo dilogo
hemisfrico sobre cmo actuar.
De qu se tratan los
2013 2025
Escenarios
Los escenarios que usted encontrar a continuacin son narracio-
nes de lo que podra ocurrir en el futuro. No son pronsticos sobre
lo que va a ocurrir ni son recomendaciones sobre lo que debera
ocurrir. Son historias de lo que podra ocurrir en los prximos aos
en la problemtica de las drogas en el hemisferio, que se elabo-
raron con base en las tendencias actuales y en las variables ms
importantes en materia poltica econmica, social, cultural e inter-
nacional.
Para la construccin de los Escenarios para el Problema de las

Drogas en las Amricas 2013 2025 se reuni, en dos sesio-
nes de intenso dilogo, un equipo de destacadas personas prove-
nientes de diversos mbitos como la seguridad, el sector privado,
la salud, la educacin, las culturas indgenas, las organizaciones
internacionales, las instituciones de justicia, la sociedad civil y la
poltica, incluyendo funcionarios y ex funcionarios de gobiernos a
lo largo del hemisferio. A partir de la diversidad de experiencias y
de conceptos, el equipo formul cuatro escenarios, que tambin se
fundamentan en el Informe Analtico, preparado por un grupo de
expertos de primer nivel, y en un conjunto de entrevistas que se
realiz previamente a 75 lderes a lo largo del hemisferio, incluyen- 11
do Jefes de Gobierno del pasado y de la actualidad.
Las siguientes cuatro historias sobre cmo podra ser la evolucin

de la situacin actual pretenden ser relevantes, desafiantes, fac-
tibles y claras, puesto que solo as sern tiles para los dilogos
estratgicos que emprendern los lderes del hemisferio sobre la
mejor forma de enfrentar la problemtica de las drogas. El prop-
sito de los cuatro escenarios, en consecuencia, es el de establecer
un marco y un lenguaje comn que respalde el dilogo, el debate
y la adopcin de decisiones de los Jefes de Gobierno y de otros
actores relevantes en cada pas y a nivel bilateral y multilateral. Su
finalidad es la de ser un cimiento sobre el que se edifique la bs-
queda transparente y constructiva de respuestas a las siguientes
preguntas fundamentales en materia de polticas y de estrategias
de drogas: Cules son las oportunidades y los desafos actuales?
Cules son las oportunidades que podramos tener y los retos que
tendramos que afrontar en el futuro? Qu opciones tenemos?
Qu es lo que debemos hacer para enfrentar mejor el problema de
las drogas en las Amricas?
Los escenarios tienen un rol muy particular en los procesos de pla-

neacin estratgica. Son narrativas de ficcin que se presentan en
conjuntos de dos o ms historias diferentes y factibles, lo que les
permite ofrecer una ventaja poltica crucial: la de ser el soporte de
un debate verdaderamente informado en el que no se compromete
Organizacin de los Estados Americanos
a nadie con ninguna posicin poltica especfica. Los escenarios,

2013 2025
adems, nos permiten asumir que, aunque no podemos predecir ni

controlar el futuro, s podemos trabajar para tener alguna influencia
en el porvenir.
En el caso particular de la problemtica de las drogas, los siguien-

tes escenarios son tiles para respaldar los dilogos que conduzcan
a la formacin de polticas y estrategias al respecto. El propsito de
tales dilogos no es el de rehacer los escenarios propuestos sino el
de usar dichos escenarios para establecer colectivamente lo que se
puede y lo que se debe hacer. Por ende, para que cada dilogo sea
lo ms productivo posible, lo mejor es que en l participe un gru-
po de actores interesados e influyentes, que sean representativos
pero no representantes, de todo el sistema en cuestin. (Cada sis-
tema puede ser, por ejemplo, un gobierno, una ciudad, un sector,
una nacin o una regin). La diversidad es imprescindible: no se
trata de convocar solo a colegas y amigos sino tambin a descono-
cidos y a oponentes.
Hay cuatro pasos fundamentales para este tipo de dilogo basado

en los escenarios. En primer lugar, se deben presentar los escena-
rios, lo cual puede hacerse a travs de la lectura del texto original,
de diapositivas, de un relato de cada una de las historias, o de un
video. Despus, el grupo debe responder a la siguiente pregunta: si
este escenario ocurriera, qu significara eso para nosotros? Es la
forma que el grupo tiene para entender qu es lo que podra ocurrir
12 en su propio contexto y cules son las oportunidades y los desa-
fos presentes si cada uno de los escenarios se hiciera realidad. En
tercer lugar, el grupo debe resolver otra pregunta: si este escenario
ocurriera, qu podramos hacer? La respuesta se encamina, de
este modo, a establecer las distintas opciones que habra en cada
uno de los escenarios. Finalmente, el grupo debe enfocarse ya no
en el futuro sino en el presente y considerar las respuestas a la
siguiente pregunta: si estos son los escenarios posibles, qu es lo
que debemos hacer a continuacin?
Los escenarios lidian tanto con el mundo de los hechos como con el
mundo de las percepciones. Su propsito es el de recopilar y transformar
la informacin que est disponible y que sea de potencial importancia
estratgica en percepciones renovadas que conduzcan a trazar visiones
estratgicas que antes estaban fuera del alcance de nuestras mentes.
Pierre Wack, cofundador del equipo de escenarios en Ro-

yal Dutch Shell
Trminos comunes
2013 2025
Definicin de conceptos en materia de
polticas sobre drogas
Despenalizacin:
Alude a la eliminacin de las sanciones penales por el consumo y
posesin no autorizada de sustancias controladas, usualmente en
cantidades lo suficientemente reducidas como para que califiquen
nicamente como dosis personal. En un rgimen con despenaliza-
cin del consumo y de la posesin, ya no hay lugar a sanciones
penales como el encarcelamiento, aunque en algunas jurisdicciones
pueden dictaminarse sanciones administrativas como multas, ser-
vicio comunitario o citaciones de comparecencia ante las respec-
tivas autoridades. En algunos lugares, el consumo y la posesin
de sustancias controladas para fines personales ya no constituye
en absoluto una conducta punible o una infraccin de la ley y, por
ende, no se aplica ninguna sancin penal o administrativa.
Despenalizacin de hecho (a veces denominada como legaliza-

cin de hecho):
Se refiere a la no aplicacin en toda su extensin de las leyes que
penalizan la produccin, distribucin o consumo de una sustancia.
Ocurre cuando el sistema de justicia penal omite la aplicacin de la 13
sancin, por accin o por omisin, sin haber perdido formalmente
el poder para hacerlo. Usualmente es una consecuencia de la evolu-
cin de las costumbres en una sociedad, en la que algunos hbitos
comienzan a ser aceptados socialmente a pesar de que legalmente
an sigan prohibidos. Tambin se puede deber a la sobrecarga del
sistema de justicia penal, que lleva a que no haya una interven-
cin en delitos menores debido a la necesidad de darle prioridad a
conductas criminales ms graves. En algunas jurisdicciones en las
que hay poderes legales discrecionales basados en el principio de
conveniencia (en el que a la hora de decidir cules deben ser las
prioridades de los procesos penales se procede de conformidad con
un examen de inters pblico), la prctica de evitar la aplicacin
de la ley para ciertas conductas puede formalizarse en directrices
especficas a la polica, a los fiscales y a los jueces.
Legalizacin
Hace referencia al proceso de eliminacin de las prohibiciones le-
gales sobre la produccin, la distribucin y el consumo de sustan-
cias controladas para otros propsitos diferentes a los medicinales
o los cientficos, generalmente a travs de la sustitucin con un
mercado regulado. Es un trmino que se asocia a menudo con la
liberalizacin o con algunos regmenes en los que ha cesado la
prohibicin de ciertas drogas sin que se hayan impuesto necesaria-
mente controles estatales estrictos. Tambin se asocia en algunos
casos a los regmenes en los que se ha impuesto una regulacin
para controlar el comercio de la produccin y la distribucin. El

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trmino, por ende, se usa en este contexto para que haya mayor
claridad en nociones como las de legalizacin y regulacin o le-
galizacin de mercados libres.
Regulacin:
Es un concepto que engloba un amplio rango de marcos regula-
torios que permiten que las drogas controladas estn disponibles
legalmente para otros propsitos diferentes a los medicinales o
los cientficos pero siempre bajo control estatal, cuyos parmetros
difieren segn los riesgos a la salud que se deriven del consumo
de cada sustancia. Los instrumentos de control administrativo pre-
vistos en cada marco regulatorio pueden incluir la prescripcin y el
despacho en farmacias, licencias condicionadas para la produccin
y la distribucin, polticas fiscales para mantener el nivel de precios
que se considere adecuado, restricciones segn la edad y diversos
estndares de calidad, entre otros. Las caractersticas y el grado
de intensidad de cada marco regulatorio puede variar significativa-
mente, desde una regulacin leve (como, por ejemplo, la que se
establece para las bebidas con cafena) o una regulacin moderada
(como las leyes vigentes para el alcohol y el tabaco) hasta una
regulacin ms estricta (como en el caso de los opiceos por pres-
cripcin mdica).
Otros conceptos relevantes:

14 Consumo dependiente de drogas:
Es el consumo que puede catalogarse como habitual y compulsivo
a pesar de sus efectos negativos a nivel social y sanitario.
Consumo problemtico de drogas:

Es el consumo que empieza a tener consecuencias negativas en la
salud y que causa efectos perjudiciales tanto en todos los aspectos
de la vida de la persona como en otros aspectos relacionados con
los individuos, las familias, los amigos y la sociedad.
Drogas ilcitas:
Es un trmino coloquial ms que legal, que no se utiliza en las con-
venciones respectivas de las Naciones Unidas. En la prctica, no es
fcil hacer una distincin entre drogas legales e ilegales porque hay
muchas zonas grises de por medio. En general, se puede afirmar
que no hay sustancias que per s sean ilegales pero que s pueden
ser producidas o distribuidas ilegalmente en mercados ilegales. Por
eso, un trmino ms preciso puede ser el de sustancias contro-
ladas, en el que se contemplan los usos y los mercados lcitos e
ilcitos. Es un termino distinto al de drogas controladas, que se
limitan esencialmente a las que tienen usos mdicos y cientficos.
Tambin es distinto al de sustancias reguladas, como el tabaco y
el alcohol.
Infractor de las leyes de drogas:
2013 2025
Se refiere a la persona que transgrede las leyes vigentes sobre
drogas (como, por ejemplo, las leyes sobre produccin, posesin
o trfico).
Infractor drogodependiente:
Se refiere a un adicto al consumo que comete un delito bajo el
efecto de las drogas o relacionado con su dependencia (como, por
ejemplo, la conduccin bajo el efecto de las drogas, la agresin o
el hurto).
Interdiccin:
Es la interceptacin de drogas de contrabando por aire, mar o tierra
por parte de las fuerzas encargadas del cumplimiento de la ley y
de garantizar la seguridad. Usualmente se hace en aguas o zonas
internacionales.
Marco Internacional para el Control de Drogas:

Es un conjunto de convenciones y organismos de las Naciones
Unidas (ONU) que rigen el control de las sustancias psicoactivas
a nivel mundial. Las convenciones han sido suscritas por todos
los pases miembros de la OEA e incluyen la Convencin nica
sobre Estupefacientes de 1961 y su correspondiente enmienda del
Protocolo de 1972, la Convencin de Sustancias Psicotrpicas de
1971 y la Convencin contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrpicas de 1988. Los organismos incluyen la
Comisin de Estupefacientes (CND, por sus siglas en ingls), que
es el organismo de la ONU que elabora las polticas sobre drogas; la
15
Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), que
monitorea la implementacin de las Convenciones de 1961 y 1971
y del rgimen de control internacional de precursores establecido
en la Convencin de 1988; la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS), que tiene el mandato de hacer recomendaciones sobre la
clasificacin de la sustancias; y la Oficina de Naciones Unidas con-
tra la Droga y el Delito (Unodc, por sus siglas en ingls), que es
la agencia encargada de implementar los programas de Naciones
Unidas.
Nuevas sustancias psicoactivas / Drogas de diseo:

Son sustancias diseadas para eludir las leyes vigentes de control
de drogas, en muchos casos a travs de la modificacin de estruc-
turas qumicas. En la definicin de la Unodc, son sustancias de
abuso, ya sea en forma pura o preparada que, aunque no estn
bajo el control de la Convencin nica sobre Estupefacientes de
1961 o de la Convencin sobre Sustancias Psicotrpicas de 1971,
s pueden ser una amenaza a la salud pblica.
Prevencin:
Es un concepto que aplica a los programas destinados a disuadir o
retrasar el inicio del consumo de drogas o, en caso de que ya haya
iniciado, a evitar la progresin hacia los trastornos del consumo o
la dependencia. Es un trmino que tambin se usa en reas muy

2013 2025
relacionadas como prevencin del delito, prevencin de los daos

relacionados con el consumo de drogas (como, por ejemplo, el con-
tagio del VIH entre los usuarios de drogas inyectables) y desarrollo
alternativo de carcter preventivo (como los programas de desarro-
llo rural en reas que estn en riesgo de emprender actividades de
cultivo ilcito).
Prohibicin:
Es la proscripcin por parte de la ley penal del cultivo, la produc-
cin, la distribucin y la posesin no autorizada de ciertas sus-
tancias psicoactivas con propsitos diferentes a los medicinales o
cientficos.
Reduccin del dao:

Nocin que agrupa las polticas, programas y prcticas orientadas
a mitigar las consecuencias negativas a nivel social, econmico y
sanitario que se deben al consumo de drogas psicoactivas legales
e ilegales, sin reducir necesariamente dicho consumo. La reduccin
de daos se basa en el principio de que los usuarios de drogas,
ms que la sociedad, son los principales agentes de cambio en
la reduccin de daos derivados de su consumo. La nocin fue
desarrollada originalmente para abordar principalmente los daos
directos relacionados con el consumo problemtico de drogas (es-
pecialmente para prevenir las sobredosis y el contagio de diversas
enfermedades entre los usuarios de drogas inyectables) a travs
16 de programas de intercambio de agujas, de tratamientos de sus-
titucin, de recetas de herona y de salas de consumo de drogas
bajo supervisin. Recientemente, tambin alude a los cambios en
las prioridades de polticas para lograr la reduccin de los daos
relacionados con el mercado ilcito y con la aplicacin de las leyes
vigentes sobre drogas, como la violencia, la corrupcin o el dete-
rioro ambiental, sin que ello implique necesariamente la reduccin
del mercado.
Tribunales para el tratamiento de la drogadiccin:

Son aquellos en los que, a partir de un calendario de metas previa-
mente definido o de unos expedientes especialmente diseados,
se busca lograr una disminucin en la reincidencia del consumo
y en el consumo problemtico de los infractores de las leyes de
drogas. Tambin buscan incrementar las probabilidades de una re-
habilitacin exitosa de dichos infractores mediante tratamientos
tempranos, permanentes e intensivos, que se desarrollan bajo con-
trol judicial, que exigen la realizacin de pruebas peridicas de dro-
gas, que incluyen la supervisin comunitaria y que prevn tanto la
imposicin de sanciones como la prestacin de otros servicios de
recuperacin.
EL PROBLEMA DE
LAS DROGAS EN
LAS AMRICAS:
INTRODUCCIN A LOS
ESCENARIOS
El problema de las drogas en
2013 2025
las Amricas: Introduccin a
los Escenarios
De los mltiples caminos que se pueden recorrer en el futuro en el
problema de las drogas en las Amricas, el Equipo de Escenarios
ha formulado los tres escenarios que ha considerado que son ms
tiles de explorar y un cuarto escenario preventivo de ruptura que
se aade a la plataforma de discusin.
En la construccin de todos los escenarios, aunque sabemos que

el futuro es incierto, hemos partido de una certeza: en el 2025
todava habr una demanda relevante de sustancias psicoactivas,
incluyendo tanto alcohol y medicamentos como drogas produci-
das ilegalmente. Por ende, un porcentaje pequeo de los usuarios
de drogas se convertir en drogodependientes y algunos morirn,
y otros desarrollarn enfermedades o infecciones graves como el
VIH y la hepatitis C. Igualmente, persistirn las actividades ilega-
les mientras que siga existiendo la posibilidad de hacer dinero con
ellas, y por ello seguirn operando grupos delictivos organizados
en toda la regin, que se beneficiarn de estas actividades ilegales.
No obstante, hay muchas incertidumbres. Incrementar o dismi-
nuir la violencia en la mayora de pases en el hemisferio? Au-
19
mentar el consumo problemtico de drogas y habr, por consi-
guiente, an ms presin en la infraestructura de salud pblica
de algunos pases? Para que ello no ocurra, seremos capaces de
implementar, mantener y difundir con mayor eficacia los progra-
mas de prevencin basados en la evidencia, de reduccin de daos
y de tratamiento que, en combinacin con las tendencias sociales
cambiantes y las sociedades ms inclusivas, reducirn significati-
vamente el consumo problemtico y sus daos en muchos pases?
Recibirn efectivamente la atencin que necesitan aquellas perso-
nas que sufren de trastornos por el abuso de las drogas?
Podemos as seguir mencionando incertidumbres. El lavado de di-

nero permanecer en su gran mayora sin ser detectado ni casti-
gado en buena parte de pases en todo el hemisferio? Apoyar la
opinin pblica los cambios propuestos a las polticas de drogas? Y
en caso de que lo haga, en qu consistirn los cambios propues-
tos? Cules sern las concesiones y los sacrificios programticos
y presupuestales que se harn entre las variables de control de
la oferta, de marcos legales y regulatorios y de reduccin de la
demanda? Y, a propsito, se puede controlar la oferta en forma
ms integral bajo las polticas actuales o es necesario cambiar las
polticas y las estrategias? Cmo funcionarn los nuevos marcos
legales y regulatorios para las drogas actualmente ilegales que es-
tn siendo debatidos o implementados en ciertos pases? Estas
innovaciones harn parte del sistema internacional de control de
drogas? Las nuevas drogas de diseo y la tecnologa reemplaza-

2013 2025
rn las drogas producidas a partir de plantas e impondrn nuevos

e inesperados desafos? O acaso tendrn beneficios inesperados,
como la expansin de opciones en los tratamientos de drogas?
De las cuestiones anteriores se desprenden desafos que pueden

ser enfrentados desde una gran variedad de enfoques posibles.
Cabe entonces preguntarse sobre cules van a ser nuestras res-
puestas ms predominantes. Construiremos las respuestas sobre
la base de aos de esfuerzos y de progresos en varias reas y pro-
curaremos trabajar juntos para fortalecer la capacidad institucional,
para ser ms efectivos contra la corrupcin y para cambiar las
prioridades y enfocarnos en la seguridad ciudadana? O acaso nos
podra esperar otro futuro, que no es mutuamente excluyente con
el anterior, en el que, mientras que algunos pases concluyen que
se deben cambiar las polticas actuales y que deben empezar a ex-
perimentar con formas de regular las drogas que actualmente son
ilegales, otros acuerdan que deben enfocarse en el fortalecimien-
to de los programas de prevencin? En pocas palabras, podra
haber un futuro en el que los pases exploran diversos caminos?
O predominar un tercer enfoque basado en la comunidad en el
que el nfasis pasa de tratar el consumo de drogas y la violencia
relacionada como un asunto legal y de seguridad a responder al
problema de las drogas mediante la consolidacin de la resiliencia
comunitaria? O acaso podra haber una ruptura en el hemisfe-
rio, un enfoque que es menos probable pero cuyo entendimiento y
20 anlisis es muy importante, en el que los pases que sufren altos
ndices de violencia relacionados con los esfuerzos por suprimir la
produccin, el trfico y el trnsito de drogas ilcitas optarn por
seguir su propio rumbo? Escogern estos pases abordar en forma
autnoma el reto que presentan las drogas al tratar de encontrar
un balance entre la urgencia de reducir la violencia que se perpetra
en contra de sus propias instituciones y la necesidad de establecer
mecanismos ms adecuados de cooperacin internacional?
Los siguientes escenarios Juntos, Caminos, Resiliencia y Ruptu-

ra- son la formulacin de cuatro futuros posibles que exploran las
respuestas que el hemisferio podra desplegar ante el problema de
la droga.1
1 A menos que se indique lo contrario, todas las citas en los siguientes

casos provienen del Equipo de Escenarios o de las entrevistas a 75 lderes de
todo el hemisferio, incluyendo Jefes de Gobierno actuales y anteriores, y se ha
evitado hacer atribuciones directas de las afirmaciones correspondientes.
COMPARACIN
DE LOS
ESCENARIOS
Comparacin de los Escenarios
2013 2025
Juntos Caminos Resiliencia Ruptura
Cmo se entiende El problema de las El problema es que El problema de El problema es
el problema de las drogas es parte de el rgimen legal y las drogas es una que los pases en
drogas un problema mayor regulatorio actual manifestacin de donde se producen
de inseguridad, para controlar el uso disfunciones sociales las drogas
con instituciones de drogas mediante y econmicas (especialmente la
estatales dbiles sanciones penales subyacentes que cocana) y aqullos
incapaces de (especialmente generan violencia y por donde se hace
controlar sus arrestos y adiccin. el trnsito, estn
consecuencias como encarcelamiento) pagando costos
el crimen organizado, estn causando insoportables e
la violencia y la demasiado dao. injustos.
corrupcin.
La respuesta que Fortalecer las Probar y aprender Programas para el Algunos pases
se intenta dar capacidades de de regmenes legales fortalecimiento de abandonan
las instituciones y regulatorios las comunidades y el unilateralmente
judiciales y de alternativos, iniciando mejoramiento de la la lucha contra (o
seguridad pblica con el cannabis. seguridad y la salud llegan a aceptar)
mediante una mayor pblicas, creados de la produccin y el
profesionalizacin, abajo hacia arriba por trnsito de drogas
mejores alianzas los gobiernos locales, en su territorio.
con los ciudadanos, las empresas y las
nuevos indicadores organizaciones no
de xito y una gubernamentales.
cooperacin
internacional
mejorada. 23
Oportunidades Mejor seguridad Desarrollo de mejores Comunidades ms Reduccin de
que presenta esa ciudadana; mayor polticas de drogas incluyentes, menos la violencia;
respuesta credibilidad en mediante una violentas y ms mayor atencin
las instituciones experimentacin sanas que asumen un a las prioridades
estatales, lo rigurosa; los recursos rol activo en la lucha domsticas sobre
que respalda el para el control de contra las drogas y el las internacionales;
incremento en la drogas y usuarios de crimen. liberacin de
tributacin; una drogas se reasignan recursos que
alianza hemisfrica para la prevencin actualmente
renovada. y el tratamiento del se invierten en
uso problemtico; seguridad y
eliminacin de algunos ejecucin de la
mercados y ganancias ley.
del crimen mediante la
regulacin.
Retos para la La reconstruccin Gestionar los riesgos Recursos y La reduccin en
implementacin de de instituciones de la experimentacin, capacidades la aplicacin de
esta respuesta estatales frente especialmente en lo que insuficientes la ley permite
a la oposicin de concierne a la transicin de muchos la expansin de
intereses arraigados; de mercados criminales gobiernos locales los mercados
una cooperacin hacia mercados y organizaciones y ganancias de
internacional regulados (incluyendo no-gubernamentales las drogas; la
dispersa y vacilante; posibles incrementos para abordar estos cooptacin de
el efecto globo del uso problemtico); problemas; rezagos estados por parte
de las actividades lidiar con los nuevos antes de que esta de organizaciones
criminales mercados criminales y respuesta logre criminales; los
desplazndose las nuevas tensiones reducir el crimen conflictos por
hacia lugares con intergubernamentales relacionado con las violaciones a
instituciones ms como resultado de drogas. los tratados
dbiles. las diferencias de internacionales.
regmenes entre
jurisdicciones.
JUNTOS
Juntos
2013 2025
En este escenario, los principales lderes de las Amricas reconocen
expresamente el alto costo que la violencia y la criminalidad han sig-
nificado para los pases ms vulnerables del hemisferio, en particular
para los de Centroamrica y algunos del Caribe. Existe demasiada
violencia y demasiadas vctimas inocentes. Emerge as un fuerte con-
senso: simplemente no podemos continuar con la situacin actual.
Utilizando la presentacin del estudio de la OEA sobre drogas como La solucin de este
catalizador, los lderes de las Amricas reconocen que, para cumplir problema no puede ser
con sus responsabilidades compartidas, necesitan cooperar de mane- unilateral y no puede
ra ms efectiva, para as enfrentar juntos los problemas de crimina- provenir de una sola
lidad relacionada con las drogas y para proveer mejores condiciones regin. La cooperacin es
necesaria. Esta no es la
de seguridad a sus ciudadanos mediante el fortalecimiento del estado
discusin de hace quince
de derecho y profesionalizacin y modernizacin de las instituciones aos.
democrticas; la priorizacin de las medidas que buscan disuadir y
desalentar la violencia; la implementacin de buenas prcticas en la
materia; y el establecimiento de nuevas y mejores relaciones entre
los ciudadanos y las instituciones del gobierno, especialmente en las
reas de aplicacin de la ley, de justicia penal y de seguridad ciudada-
na. En Juntos, el nfasis pasa del control de las drogas a la prevencin
del crimen, de la violencia y de la corrupcin.
27
El fortalecimiento de las instituciones y de la polica:
El Modelo San Martn
La Regin de San Martn en Per estuvo afectada durante dos dcadas y media (1970
1995) por las actividades delictivas del narcotrfico y la violencia asociada. Actual-
mente se ha podido superar esta experiencia, como resultado del arduo trabajo y de
la voluntad de cambio de su poblacin. Los cultivos ilcitos de coca contabilizaban
28,600 hectreas en 1992 con un valor bruto equivalente al 75% de la economa
agrcola regional. En el 2011, dicha rea se redujo a 468 hectreas con un valor bruto
que solo representa el 0.71% menos del 1% de la economa agrcola regional. Este
modelo de resiliencia comunitaria requiri la interaccin de siete factores principales.
Gobernabilidad:
El Estado y los donantes internacionales, conscientes de la necesidad de establecer
confianza entre la poblacin y sus autoridades, mejoraron la capacidad de dilogo y
concertacin, generando agendas comunes entre la poblacin y las autoridades re-
gionales y locales, estableciendo la gestin pblica a partir del principio de servicio al
ciudadano, fortaleciendo las capacidades tcnicas locales para una mejor gestin de
los recursos, y promoviendo la capacidad de la poblacin para organizarse y opinar, as
como para proponer, evaluar y fiscalizar la gestin pblica.
Inversin en infraestructura:
El Estado hizo una fuerte inversin en infraestructura vial y energtica que cambi la di-
nmica econmica de la regin. La produccin agropecuaria ahora est interconectada
con los mercados nacionales e internacionales y es mucho ms competitiva, lo cual ha
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abierto el camino a mayores posibilidades para un desarrollo agroindustrial. La poblacin

tambin goza de mayor acceso a los servicios bsicos, cuya calidad ha mejorado.
Desarrollo agrcola:
En los ltimos aos, un crecimiento extraordinario en la agricultura ha permitido que
el PBI per cpita regional presente uno de los crecimientos anuales ms altos en el
Per, con la ventaja de estar constituido casi exclusivamente por la actividad de pe-
queos agricultores y pequeos empresarios. El rea cosechada se ha incrementado
de 98.000 hectreas en 1996 a 279.000 hectreas en 2010.
Organizacin social:
El proceso de transformacin de San Martn est estrechamente relacionado a la
capacidad de organizarse de la poblacin para potenciar su desarrollo. Las organiza-
ciones de pequeos productores son un claro ejemplo de ello al haber logrado brindar
asistencia tcnica y crediticia a sus asociados, diversificar e industrializar la produc-
cin, acceder a financiamiento de la banca nacional y extranjera, acortar la cadena
de comercializacin, conseguir reconocimientos internacionales a la calidad de sus
productos, negociar directamente en el mercado externo, calificar para el mercado
justo y orgnico (certificaciones) y posicionarse en los mercados ms exigentes.
Cooperacin internacional:
La cooperacin internacional con una colaboracin sostenida enfocada en el aprendi-
zaje acumulativo, contina cumpliendo un rol fundamental en el proceso de cambio
en San Martn. El aporte tcnico y financiero internacional apoya la gobernabilidad,
la infraestructura vial y social bsica, la produccin agrcola, la asociatividad y forta-
lecimiento de organizaciones de productores, el desarrollo comunal, el acceso a ser-
vicios financieros, la formalizacin de la propiedad rural y la sostenibilidad ambiental.
28 El apoyo de la cooperacin internacional fue particularmente en los momentos en
que el Per sala de la peor poca de crisis econmica y de violencia interna de su
historia y el Estado no contaba con los recursos para atender las necesidades de la
poblacin y promover el desarrollo.
Cumplimiento de la ley:
Para evitar el resurgimiento del narcotrfico, el Estado implementa un proyecto sos-
tenido en San Martn de erradicacin programada de cultivos ilegales de coca que
incluye almcigos y plantaciones abandonadas para evitar su rehabilitacin, y que
se complementa con acciones de destruccin de laboratorios rsticos dedicados al
procesamiento de hoja de coca.
Sostenibilidad ambiental:
La regin de San Martn, producto del flujo migratorio y la expansin de los culti-
vos de coca y del narcotrfico, experiment la deforestacin de ms del 33% de
sus bosques. Esto afect la cuenca amaznica, que es la primera fuente de agua y
biodiversidad del planeta y cuyo bosque contribuye a la mayor captura de carbono
en el mundo. Para controlar y reparar el grave dao ocurrido, se estn adoptando
polticas y acciones orientadas a implementar planes para la ocupacin ordenada
del territorio, promover cultivos permanentes que eviten la agricultura migratoria,
sanear legalmente la propiedad de predios individuales y de comunidades nativas,
y atenuar el impacto ambiental recuperando las reas degradadas y preservando la
biodiversidad en las reas naturales y parques nacionales.
En Juntos, los lderes reconocen que las metas de fortalecer y
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profundizar los mecanismos de cooperacin, tanto a nivel interno
y entre las agencias nacionales y las instituciones de cada pas
como a nivel internacional y a lo largo del hemisferio, slo pueden
lograrse a travs de la construccin de confianza entre ellos y sus
ciudadanos. Es la nica forma que tienen los Gobiernos para res-
ponder de manera efectiva a la creciente amenaza que suponen las
organizaciones criminales transnacionales.
Los gobernantes se comprometen, en primer lugar, a intensificar la La variable clave es la

coordinacin interna para que las instituciones nacionales de segu- fortaleza o debilidad de las
ridad y de justicia trabajen mejor que antes dentro de las fronteras instituciones del Estado. En
que imponen sus competencias, lo cual implica tambin compartir otras palabras, la capacidad
mayor informacin de inteligencia con los aliados internacionales. efectiva de las sociedades
Pases con ideas afines deciden lanzar juntos una campaa con vo- para aplicar el imperio de
cacin de permanencia contra las organizaciones de crimen trans- la ley.
nacional y contra sus ms nocivas repercusiones como la violencia,
el trfico de drogas y armas y su poder corruptor, as no se hayan
logrado consensos sobre la necesidad de cambiar o flexibilizar las
leyes vigentes sobre drogas o crear un marco regulatorio alternati-
vo para el control de las drogas.
Sin perjuicio de unos pocos experimentos con cannabis a nivel

local, un eventual cambio del rgimen en vigor para el control de
la produccin, la distribucin y la posesin de drogas no goza del
apoyo ni de la mayora de los gobiernos ni del porcentaje mayori-
tario de la opinin pblica en el hemisferio. No obstante, los lde-
res del hemisferio s reconocen que las interdependencias y com-
29
plejidades de este problema son tan grandes que les imposibilitan
cumplir cabalmente con los objetivos trazados en las polticas de
drogas. Igualmente, aceptan que no es posible abordar las causas
subyacentes que originan la violencia y la inseguridad en la regin
sin antes reformar instituciones fundamentales en el sector de la
seguridad.
Por eso, los lideres estn dispuestos a que sus pases emprendan
un trabajo intensivo para alcanzar juntos mayor efectividad a nivel
interno y para lograr juntos que esa mayor efectividad sea tambin
posible a nivel internacional, lo que, por supuesto, implica adoptar
todas las decisiones controversiales y difciles que sean necesa-
rias para fortalecer sus respectivas instituciones de seguridad. Tras
aos de suscribir acuerdos multilaterales, se considera que la culpa
de la crisis actual no es principalmente de la legislacin ni del rgi-
men internacional vigente sobre drogas sino de la implementacin
inadecuada o incompleta de esas leyes y polticas por parte de
instituciones que son muy dbiles, o muy corruptas, o que no han
establecido las relaciones de confianza recproca imprescindibles
para responder efectivamente al desafo que imponen fenmenos
como el crimen organizado, la violencia, el trfico de drogas, la
extorsin o los delitos financieros.
2013 2025
Evaluacin y Certificacin para el control de las drogas

Los pases miembros de la OEA son evaluados cada dos o tres aos por la Comisin Inte-
ramericana para el Control de Abuso de Drogas (Cicad) y la OEA bajo el Mecanismo de
Evaluacin Multilateral (MEM), que en 2013 se ha enfocado en el grado de avance en la
implementacin de las acciones recomendadas en la Estrategia Hemisfrica sobre Drogas.
El MEM, producto de un mandato de la Cumbre de 1998, promueve programas en toda
la regin para asistir a los estados miembros en el fortalecimiento de sus polticas para el
control de drogas y para incrementar la cooperacin multilateral en el hemisferio.
Adicionalmente, el Departamento de Estado de los Estados Unidos ejecuta su

propio proceso anual independiente de revisin y certificacin segn lo establecido en
sus leyes internas. Este proceso se ha sometido a revisiones posteriores pero sigue
vigente, y se expiden resoluciones presidenciales que evalan si los principales pases
de produccin o trnsito de droga han fallado manifiestamente en el cumplimiento
de los acuerdos internacionales para el control de drogas. Dichos pases, en caso de un
fallo manifiesto, se vuelven inelegibles para muchos tipos de asistencia externa por
parte de los Estados Unidos, a menos de que el Presidente estadounidense determine
que la provisin de ayuda es vital para sus intereses nacionales.
Hemos logrado mostrar En lugar de proponer nuevos regmenes de control de drogas, cuya
que, si hay suficiente viabilidad poltica y social se considera remota o nula, los lderes
confianza, que si los del hemisferio acuerdan reformar las instituciones estatales y coo-
mecanismos internacionales perar en forma ms efectiva en mltiples mbitos. La propuesta
30 estn en su lugar, que si
hay buena legislacin,
implica aprender constantemente del anlisis y la evaluacin de las
mejores prcticas internacionales a lo largo del hemisferio y sacar
que si hay personas bien
entrenadas y equipadas que provecho del crecimiento de las economas, pues se ha logrado en
trabajan por el imperio de varios casos una mejor recaudacin tributaria y una mayor cober-
la ley y, lo ms importante, tura y eficiencia en el gasto social. Los aspectos fundamentales de
que si hay compromiso estas reformas incluyen mecanismos ms efectivos de colabora-
poltico, entonces se puede cin y de intercambio de informacin de inteligencia a nivel inter-
tener mayor xito. Cuando nacional y local, de lo cual se consuma la necesidad de desarrollar
hubo compromiso poltico comits interinstitucionales ms efectivos y centros de inteligencia
en mi pas vimos los a nivel regional y hemisfrico que tambin garanticen mayor efec-
resultados.
tividad en la cooperacin internacional.
Aunque hay un reconocimiento mayoritario de que no habr nunca

forma de evitar que existan mercados ilegales que enriquezcan a
organizaciones criminales, o que nunca se podr erradicar del todo
la corrupcin institucional en algunos sitios, la meta concertada
ms importante es la de reducir la violencia asociada al trfico il-
cito de drogas. Lo que se pretende es disminuir el poder de las or-
ganizaciones criminales y, al mismo tiempo, incrementar la solidez
y la efectividad de las instituciones democrticas y la idoneidad de
quienes trabajan en las reas de seguridad, de administracin de
justicia y en las dems instituciones encargadas de garantizar el
cumplimiento de la ley. Se trata de una meta que se puede cumplir
mucho mejor en el contexto de una mejor cooperacin internacio-
nal, sobre todo en materia de trfico y trnsito de la cocana.
Para mejorar la implementacin de las polticas sobre control de
2013 2025
drogas y seguridad, resulta crucial, en efecto, que haya mayor
intercambio de informacin de inteligencia a lo largo del hemisfe-
rio, ms all de las fronteras nacionales. Sin embargo, en 2013 la
cooperacin en materia de inteligencia se limita principalmente a
los acuerdos bilaterales de intercambio entre los Estados Unidos y
algunos de sus socios claves en la regin. Por ello, y en virtud de la
propuesta presentada por Mxico en 2012 de crear una comisin
para el crimen organizado en la OEA y un centro de inteligencia
regional, en 2017 los pases centroamericanos y andinos, Mxico
y otros pases de la regin comparten en forma permanente tanto
informacin de inteligencia operativa como datos necesarios para
procesos judiciales. Es algo que no hubiese sido posible sin antes
establecer unidades ms confiables e idneas y procedimientos
internos que faciliten el intercambio de informacin con ms de-
terminacin y menor recelo. Con el transcurso de tiempo, estas
medidas ayudan a incrementar la confianza entre las agencias de
inteligencia de varios pases.
El intercambio de inteligencia contribuye a que las instituciones de

polica sean ms efectivas al combatir la violencia y al desmantela-
miento de organizaciones traficantes y pandillas callejeras. En algu-
nos pases, y en forma gradual, empieza a disminuir el apoyo local
que reciben las organizaciones criminales y los ejrcitos irregulares,
no slo debido al progreso econmico sino tambin a la presencia
fsica del Estado. Las instituciones estatales, entre las que se inclu-
yen las de seguridad y de justicia, se caracterizan ahora por la es-
tricta observancia de los derechos humanos y por la transparencia
31
de su proceder, lo cual permite que, incluso en reas perifricas de
cultivo y produccin, los criminales tengan menor influencia.
Entre 2015 a 2010, se lanzan varios programas de entrenamiento

a las fuerzas de polica y de seguridad con nfasis en la proteccin
de los derechos humanos, en la seguridad ciudadana y en la dig-
nidad del ser humano. Algunos de estos programas, de hecho, se
basan en modelos exitosos y ya conocidos de fuerzas policiales
comunitarias como, por ejemplo, las de Nicaragua, las de Rio de
Janeiro en Brasil y las de High Point en Carolina del Norte, Esta-
dos Unidos. Tambin se implementan en algunos pases programas
ms rigurosos para combatir la corrupcin de las fuerzas de seguri-
dad, cuya supervisin se hace acorde a mejores estndares hemis-
fricos. El xito de estos programas anticorrupcin es posible, en
parte, gracias a que se garantiza una mayor financiacin en materia
de seguridad y defensa, que prev una mejor cobertura de los gas-
tos operativos, mejores salarios y mejores condiciones de servicio.
2013 2025
La disuasin basada en la comunidad

El crimen organizado genera mltiples amenazas a los estados y la sociedad. Sin em-
bargo, ha sido difcil para los Estados reprimir a estos grupos a travs de acercamientos
de cero tolerancia a las drogas y la delincuencia y, en cambio, se han producido casos
de violaciones de derechos humanos, corrupcin y abusos policiales. Algunas auto-
ridades han recurrido a estrategias ms centradas en la disuasin de la comunidad y
enfoques dirigidos selectivos, que buscan minimizar el comportamiento ms pernicioso
de los grupos delictivos (especialmente involucrados en la violencia) mientras se tole-
ran comportamientos menos dainos. Este enfoque tambin permite a las abrumadas
instituciones policiales superar los problemas de falta de recursos.
Boston, Massachusetts:
El enfoque centrado en la disuasin y basado en la comunidad se deriva principalmente
de la lucha de Boston contra las pandillas violentas en la dcada de 1990, conocida
como Operacin Alto el Fuego. Despus de un incidente particularmente letal en
1992, una coalicin de grupos de fe comenz a organizar foros agrupando delincuen-
tes involucrados en pandillas, policas, ministros de la iglesia y el personal de servicios
sociales. A los pandilleros delincuentes se les dio las opciones de aceptar la educacin
y la formacin o estar en la mira de la polica por sus actividades violentas. Esto fue
acompaado por una focalizacin muy publicitada de los grupos criminales ms violen-
tos, lo que llev a las bandas de Boston a abandonar sus altos niveles de violencia para
as evitar ser blanco de las intervenciones policiales. Con el tiempo, la violencia en las
zonas donde operan las pandillas se redujo drsticamente. Una evaluacin del proyecto
en el 2001 encontr una disminucin del 63% en la tasa mensual de homicidios entre
los jvenes.
32 High Point, North Carolina:

Otra ilustracin del principio es proporcionada por la ciudad de High Point en Carolina
del Norte. Durante un largo perodo de tiempo, la polica recogi informacin de los
distribuidores jvenes en el mercado local de la droga responsable de la mayor parte
de los daos y molestias asociadas, se comunic con sus padres y otras personas que
pudieran influir en ellos, y luego se acerc a los distribuidores con los datos que ha-
ban recopilado. La polica hizo que los distribuidores fuesen conscientes de que seran
arrestados si continuaban con sus actividades delictivas. La iniciativa dio lugar a un
menor nmero de detenciones despus de dos aos y una disminucin del 25% de los
delitos violentos y contra la propiedad.
La Iniciativa de Mercado de Drogas High Point (DMI por sus siglas en ingls) depende
de la construccin de recursos de la comunidad y de los fuertes lazos pblicos como
un factor clave para ayudar a los individuos a desvincularse de la conducta criminal. La
ayuda ofrecida por las familias y la comunidad incluye la capacitacin laboral, el em-
pleo, la crianza de los hijos, guarderas, tratamiento de abuso de sustancias, la vivien-
da, el transporte y asistencia a la familia. DMI se ha expandido a ms de una docena
de ciudades de los Estados Unidos DMI implica pocas detenciones, algunas prcticas
tradicionales, y da lugar a una completa transformacin de las zonas seleccionadas.
Los resultados son inmediatos y pueden mantenerse durante aos. Los propios vecin-
darios asumen la responsabilidad de la seguridad en sus comunidades.
Santa Tecla, El Salvador:

Santa Tecla, en El Salvador, ha adoptado un enfoque similar para reducir los altos
niveles de violencia que haban sido asociados con los mercados de drogas, el crimen
organizado y las actividades de las pandillas. La municipalidad se comprometi con pla-
nes a largo plazo que darn prioridad al desarrollo social, la educacin, el desarrollo de
2013 2025
infraestructura, la capacidad de construccin de la comunidad y la coordinacin entre
los organismos gubernamentales locales. Se implement un modelo de polticas comu-
nitarias que se centr en la prevencin de la violencia, con la participacin de actores
a nivel local, estatal, y nacional, as como de los ciudadanos locales, para proporcionar
una respuesta de orientacin social a los delitos violentos de drogas. El enfoque ha sido
muy popular entre los ciudadanos y ha logrado resultados positivos. Desde el inicio del
programa, Santa Tecla ha experimentado una reduccin significativa en sus ndices de
homicidios.
Basado en: Tackling Urban Violence in Latin America: Reversing Exclusion through Smart Policing and Social
Investment (Washington, D.C.: Washington Office on Latin America, June, 2011); International Drug Policy
Consortium (Marzo 2012); IDPC Drug Policy Guide, 2nd Edition (London: International Drug Policy Consor-
tium); y http://www.highpointnc.gov/police/dmi_the_high_point_model.cfm.
Adicionalmente, algunos pases optan por crear sus propias versio-

nes de los casos de Mxico y Colombia, en los que se emprendie-
ron exitosos esfuerzos para mejorar los criterios de reclutamiento,
por ejemplo, al contratar ms graduados universitarios y al entre-
narlos en forma ms avanzada para enfrentar los crmenes relacio-
nados con lavado de activos (contadura, finanzas y economa),
para combatir el secuestro (gestin de crisis y seguimiento, detec-
cin y rastreo), y para controlar los precursores qumicos para la
cocana y las drogas de diseo (procesos qumicos en la fabricacin
de estas drogas).
Comienza as a emerger en estos pases un nuevo modelo hemisf- Los Estados Unidos tiene
rico para las instituciones de seguridad que se basa en estndares
compartidos ms exigentes y en mayor profesionalismo. En algu-
una gran capacidad de
inteligencia. Los capos que
hoy estn en la crcel han
33
nas instituciones pblicas hay mayor presin para adoptar ms y
revelado mucha informacin
mejores medidas que garanticen la transparencia y la constante
estratgica. Con dicha
rendicin de cuentas de la administracin pblica. Hay, adems,
informacin, los Estados
un nfasis renovado en la defensa del Estado de derecho y en la Unidos pueden ayudar a
confianza de los ciudadanos hacia las instituciones de gobierno. nuestros pases a escoger
dnde atacar.
Por otro lado, la profesionalizacin de quienes se desempean en
las fuerzas militares y de polica no solo se limita a reducir la ten-
tacin de la corrupcin: es un aliciente para profundizar el com-
promiso con el trascendental servicio pblico que prestan estas
instituciones. El mayor empoderamiento de las secciones de asun-
tos internos, que son incorporadas en forma creciente en cada ins-
titucin, asegura que los funcionarios corruptos sean detectados
y removidos antes de que puedan atentar contra los florecientes
esfuerzos de reforma institucional.
Como es evidente, el monitoreo, la evaluacin y el mejoramiento

de la efectividad de estos programas se sustenta no solo en la
mejor recoleccin e intercambio de informacin sino tambin el
desarrollo de un nuevo conjunto de mediciones. Por ejemplo, en
vez de comprobar cuntas hectreas de coca han sido erradicadas,
o cuntas toneladas de cocana han sido incautadas, o cuntas
personas han sido arrestadas, los Gobiernos y las organizaciones
internacionales empiezan a analizar hasta qu punto se ha neu-
tralizado a las organizaciones criminales, o cuntos funcionarios
pblicos corruptos han sido removidos de sus cargos, o cuntas

2013 2025
demandas ciudadanas sobre violaciones de derechos humanos se

han traducido en condenas penales de policas o militares, o cun-
tos homicidios han sido investigados, procesados y sancionados
exitosamente, o si han cerrado las lagunas existentes en el sistema
financiero que facilitan el lavado de activos y la evasin fiscal, o
cuntas armas han sido decomisadas y rastreadas para identificar
su origen, o hasta dnde se la llegado en la reduccin de las tasas
de homicidios.
Evasin de impuestos, lavado de activos y regulacin

financiera
El significado de la evasin de impuestos:
Una buena parte de los flujos que salen de Mxico cada ao, estimados en US$ 42 mil
millones, llegan a los bancos en Estados Unidos. Algunos de estos bancos hacen que la
creacin de cuentas annimas sea mucho ms fcil que los centros financieros interna-
cionales off-shore.1 Estos vacos en el sistema financiero privan al fisco de Mxico de
recibir entre US$ 7 y 12 mil millones de ingresos tributarios al ao,2 que es una suma
muy superior a los US$ 1,5 mil millones de ayuda que recibe de Estados Unidos para
combatir la violencia asociada a las drogas (la Iniciativa Mrida.)
Lavado de activos y regulacin financiera:

En julio de 1989, los lderes de las potencias econmicas reunidos en la Cumbre del G7
en Pars decidieron establecer el Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI) para
34 implementar una estrategia efectiva contra el lavado de dinero (AML por sus siglas en
ingls). Sin embargo, desde el inicio del rgimen del AML hay un creciente conciencia
de que no est funcionando como se deseaba.3 Un ejemplo de ello es reciente escn-
dalo del HSBC: entre 2006 y 2010 el cartel de Sinaloa en Mxico y el cartel del Norte
del Valle en Colombia movieron ms de $881 millones a travs de una oficina del HSBC
en Estados Unidos y otras sucursales en Mxico.4
La mayora de los observadores sospechan que este caso es tan solo la punta del ice-
berg. Las sucursales del banco en Estados Unidos y Mxico fracasaron en monitorear
efectivamente el origen de ms de $670 mil millones en transferencias y ms de $9,4
mil millones en compras de dlares americanos hechas por HSBC Mxico. En ocasio-
nes los traficantes depositaron cientos de miles de dlares en efectivo en un solo da
en cuentas individuales usando cajas diseadas a la medida de las dimensiones de las
ventanillas de los cajeros en sucursales del HSBC en Mxico.5 En vez buscar una acu-
sacin criminal en contra del banco, las autoridades en Estados Unidos se aseguraron
de que HSBC pagara US$1.92 mil millones por los cargos. La multa representa menos
del 10% de la utilidad antes de impuestos (de US$20,6 mil millones) que report HSBC
en 2012.
1 How Delaware Thrives as a Corporate Tax Haven, The New York Times, June 30, 2012; http://
www.nytimes.com/2012/07/01/business/how-delaware-thrives-as-a-corporate-tax-haven.html
2 Las tasas tributarias en Mxico oscilan entre 17,5 y 30% (la tasa ms alta para el impuesto a la
renta de personas y empresas), ver: PKF Mexico Tax Guide 2012 en http://www.wipfli.com/Resources/
Images/13754.pdf
3 Blickman, Tom (2010), Countering illicit and unregulated money flows: Money laundering, tax
evasion and financial regulation, TNI Crime & Globalisation Debate Paper, January 2010 (http://www.undru-
gcontrol.info/images/stories/documents/crime3.pdf)
4 HSBC Mexican Branches Said to Be Traffickers Favorites, Bloomberg, December 12, 2012 (http://
www.bloomberg.com/news/2012-12-12/hsbc-mexican-branches-said-to-be-traffickers-favorites.html)
5 . http://www.justice.gov/opa/documents/hsbc/dpa-attachment-a.pdf
2013 2025
En marzo de 2010, Wachovia (que pertenece al gigante financiero Wells Fargo) pag
a las autoridades federales US$110 millones de prdidas por permitir transacciones
relacionadas con el trfico de drogas, e incurri en una multa por no monitorear el
efectivo utilizado en el envo de 22 toneladas de cocana. Aunque se tomaron medidas
criminales contra Wachovia, pero no contra ningn individuo, el caso nunca lleg a las
cortes. El banco fue sancionado por no aplicar la supervisin adecuada a la transfe-
rencia de US$378 mil millones, una suma equivalente a un tercio del producto interno
bruto de Mxico. Segn el fiscal del caso, Wachovia flagrantemente ignor nuestras
leyes bancarias y le dio a los carteles de la cocana un carta blanca para financiar sus
operaciones.6 La multa total pagada por Wachovia fue aun menor que la del HSBC:
2% del las utilidades del banco por US$12,3 mil millones en 2009.
Mientras se presta particular atencin a los centros financieros off-shore en pases en

va de desarrollo, las principales fuentes para la evasin de impuestos, la clandestinidad
tributaria, el lavado de activos y el arbitraje regulatorio estn en los sistemas bancarios
off-shore de los pases desarrollados, segn lo manifiesta la llamada Comisin Stiglitz,
creada en 2008 para asesorar a las Naciones Unidas sobre las consecuencias del de-
rrumbe financiero y su impacto en el desarrollo. 7
6 How a big US bank laundered billions from Mexicos murderous drug gangs, The Observer, April
3, 2011 (http://www.guardian.co.uk/world/2011/apr/03/us-bank-mexico-drug-gangs)
7 Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General Assembly on
Reforms of the International Monetary and Financial System; http://www.un.org/ga/econcrisissummit/docs/
FinalReport_CoE.pdf
Se revelan as muchas ventajas adicionales de construir confianza

y trabajar juntos. Se puede recopilar mucha ms informacin es-
tratgica que sirva como evidencia para mejorar la prestacin de 35
los servicios pblicos y para enriquecer la comprensin de quienes
formulan polticas pblicas. Las buenas practicas se difunden ms
rpidamente en los pases que implementan mediciones consisten-
tes y objetivas y que tienen una mejor nocin de lo que s funciona.
Incluso, se establece un circuito permanente de retroalimentacin
de informacin que permite mejoramientos graduales en el desem-
peo. No hay duda, adems, de que la coordinacin para medir,
evaluar y actuar aumenta la transferencia de conocimiento entre
diversos sectores y la eficiencia organizacional del sistema.
Para 2020, se han logrado progresos iniciales en la lucha contra

el lavado de activos y la evasin de impuestos. A diferencia de lo
que ocurra una dcada atrs, cuando los bancos que lavaban di-
nero reciban solo una multa, ahora los ejecutivos bancarios deben
asumir plena responsabilidad penal. Ahora se tiene la certeza de
que el sistema financiero global, con sus inadecuadas regulaciones
y su insuficiente supervisin, limit los intentos de introducir los
controles bsicos que se requeran para contrarrestar el lavado de
activos y la evasin de impuestos. En Juntos, los parasos fiscales
ya no pueden operar con impunidad y se cuenta con nuevos siste-
mas computarizados diseados para analizar una gran cantidad de
datos financieros annimos, que son vitales para que los Gobiernos
puedan rastrear flujos de dinero sospechosos. De este modo, en
2020 los pases del hemisferio cuentan con una base tributaria ms
slida, que es usada para financiar el fortalecimiento de las institu-
ciones, las reformas de los sistemas de justicia penal y las mejoras

2013 2025
en los servicios de prevencin, tratamiento y reduccin de daos.
Se registran disminuciones importantes en los niveles de violencia,

pues los Gobiernos logran tener un mayor control de sus territorios
y, en especial, de reas en las que histricamente no se ha podido
consolidar el imperio de la ley como en las zonas urbanas en las
que suele predominar la competencia entre pandillas. Las fuerzas
de seguridad cambian su proceder: ahora la labor de identificar y
desarticular los carteles del narcotrfico y las organizaciones cri-
minales ms violentas se vuelve gradualmente ms prioritaria que
la de erradicar cultivos y decomisar cargamentos de droga. Se re-
gistra, adems, una ligera disminucin en el flujo total de cocana
que pasa por Centroamrica con destino a los Estados Unidos, que
se debe en parte a un pequeo cambio de trnsito hacia el Caribe.
Como puede advertirse, hay un nfasis muy fuerte en el forta-

lecimiento institucional. No obstante, los primeros resultados fa-
vorables estn en los proyectos hemisfricos a gran escala para
combatir el crimen organizado. No ocurre lo mismo a nivel local. La
corrupcin persiste localmente: los criminales siguen intimidando o
sobornando a los jueces; siguen corrompiendo a los funcionarios
para lograr la adjudicacin de grandes contratos de infraestructura;
siguen financiando a los infiltrados en el poder judicial para dilatar
los juicios; siguen contribuyendo y participando en campaas elec-
torales. Son problemas que disminuyen paulatinamente, en buena
36 parte porque ahora existe un contrapeso importante en la construc-
cin de Estados ms fuertes y transparentes que hacen presencia
an en aquellas reas remotas tradicionalmente controladas por los
delincuentes.
Entre 2015 y 2025, en suma, hay avances importantes que llevan

a materializar algunos progresos en el combate contra las organi-
zaciones criminales. En primer lugar, hay ms y mejor informacin
sobre la accin de las organizaciones criminales y sobre sus opera-
ciones de lavado de activos, lo cual es decisivo para la captura de
los narcotraficantes ms importantes. Por otro lado, se han fortale-
cido las relaciones entre las fuerzas de seguridad y los ciudadanos,
que se construyen a partir de programas intensivos anticorrupcin,
de procesos sobresalientes de entrenamiento y capacitacin, de
reducciones perceptibles de los niveles de violencia y de mayor
presencia institucional en los territorios apartados. Finalmente, se
concretan reformas selectivas en las jurisdicciones penales.
En consecuencia, los ciudadanos ahora tienen mayor confianza

y mayores expectativas sobre la transparencia pblica, sobre las
condiciones de seguridad y sobre el funcionamiento del sistema
judicial, y las instituciones empiezan a estar a la altura de esas
mayores expectativas. El progreso en la implementacin de las an-
teriores iniciativas afianza una relacin directamente proporcional
con la captura, el procesamiento y la condena de los principales
lderes de los carteles y de los criminales ms violentos en el he-
misferio. Lo anterior, lgicamente, tiene una repercusin en los
2013 2025
menores incentivos que tienen las personas para dedicarse a las
actividades ilegales, pues ahora el costo de infringir la ley es po-
tencialmente mayor.
El avance de estas polticas tambin acenta las diferencias que

hay entre distintos pases del hemisferio. Aunque ahora todos los
pases trabajan bajo el mismo marco internacional de polticas y
bajo la misma sombrilla hemisfrica en su implementacin, se hace
cada vez ms patente que algunos pases estn ms expuestos
a amenazas desestabilizadoras que otros. No es un secreto que
la construccin de instituciones ms slidas requieren de mucha
determinacin y voluntad poltica, elementos que no estn distri-
buidos uniformemente entre los pases del hemisferio o, incluso,
al interior de cada pas. La fortaleza institucional vara segn el
contexto nacional, lo que implica que las actividades ilcitas que se
realizaban en pases que han logrado avances en la implementacin
de las anteriores iniciativas se trasladan a otros pases o regiones
con mayor debilidad y menores resultados. Es un efecto globo
de la ilegalidad.
Asimismo, hay un abanico de cuestiones sobre las que resulta im-

posible lograr acuerdos entre todos los pases. No hay solucin
distinta que la de aceptar que hay diferencias y persistir en el di-
logo abierto y sincero. Que la de estar de acuerdo en estar en
desacuerdo. Hay grupos subregionales de pases que se unen para
enfrentar problemas comunes, por lo que introducen medidas es-
pecficas que pueden obstaculizar la ejecucin de programas ms
37
amplios y ambiciosos a nivel hemisfrico. La cooperacin hemisf-
rica se vuelve ms efectiva, pero al mismo tiempo se vuelve ms
compleja.
Convenciones Internacionales sobre Estupefacientes

La Convencin nica sobre Estupefacientes de Naciones Unidas de 1961 fusion todos los
tratados internacionales previos a la guerra en un solo instrumento enfocado en controlar
las drogas ms notables derivadas de plantas, tales como el opio, el cannabis y la cocana,
incluyendo la obligacin de abolir todos los usos tradicionales de las plantas las prcticas
culturales, religiosas y cuasi-mdicas generalizadas y profundamente arraigadas en los
pases en vas de desarrollo.

Diez aos despus, el incremento en el consumo de sustancias dio lugar a la Convencin
sobre Sustancias Sicotrpicas de1971, la que ampli las polticas internacionales de forma
que incluyeran sustancias sintticas como las anfetaminas, benzodiacepinas, barbitricos
y psicodlicos o alucingenos. El concepto de sustancias psicotrpicas fue inventado
como forma de excluir a la amplia gama de frmacos psicoactivos incluidos en la Conven-
cin de 1971 de los controles ms estrictos contenidos en la Convencin nica. En sus co-
mentarios a sus leyes modelo contra las drogas, el Programa Internacional de las Naciones
Unidas para el Control de Drogas (Undcp, por sus siglas en ingls), predecesor de Unodc,
recomend no utilizar la distincin artificial en la legislacin nacional, reconociendo que la
clasificacin internacional de drogas narcticas y sustancias sicotrpicas de acuerdo a si la
sustancia se rige por la Convencin de 1961 o la de 1971, no tiene ninguna base concep-
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tual. La definicin legal de muchas sustancias sicotrpicas es completamente aplicable a

las drogas narcticas, y en muchos casos, lo contrario es verdadero.
Unas 235 drogas sicoactivas, tanto provenientes de plantas como sintticas (ya sea
con efectos narcticos, estimulantes o alucingenos) se encuentran cubiertas por estos
tratados internacionales. La gran mayora de gobiernos son signatarios de estos tratados
internacionales para el control de drogas, que establecen la ilegalidad del uso, venta,
trfico y produccin de drogas como la herona, cocana y cannabis, y tambin de la me-
tadona, morfina o diazepn para cualquier finalidad que no tenga propsitos mdicos y
cientficos. Sin embargo, al firmar, ratificar o acceder a un acuerdo, un Estado retiene el
derecho de firmar con reserva, la cual busca excluir o modificar el efecto legal de ciertas
clusulas del tratado en su aplicacin a dicho Estado.
A finales de la dcada de los 80, las Naciones Unidas ampliaron su enfoque para incluir
muchas facetas del trfico de drogas. La Convencin de las Naciones Unidas contra el
Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas de 1988, regul los precurso-
res qumicos y reforz las intervenciones en contra del lavado de activos y otros delitos
relacionados con las drogas. La Convencin de 1988 reforz la obligacin de criminalizar
los delitos de drogas (excluyendo el consumo en s pero incluyendo la posesin para uso
personal) e hizo un llamado a las Partes, en el caso de delitos de trfico, para que impon-
gan sanciones que tomen en cuenta la grave naturaleza de estos delitos, tales como el
encarcelamiento u otras formas de privacin de la libertad y para que desalienten la
puesta en libertad anticipada y la libertad condicional.

La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), el cuerpo cuasi-judicial
de 13 miembros individuales electos por el Consejo Econmico y Social de Naciones
Unidas (Ecosoc), tiene el mandato de monitorear el cumplimiento de las convenciones
38 de 1961 y 1971, as como del sistema de control de precursores bajo la Convencin

de 1988. La tarea ms importante de la Junta es administrar el sistema de estimados
y requerimientos para garantizar la disponibilidad de drogas controladas para propsitos
mdicos y cientficos. En el caso de percibirse violaciones serias a los tratados de 1961
y 1971, la JIFE puede abrir consultas, y en caso extremo en el que las metas de la Con-
vencin se vean seriamente amenazadas, puede recomendar un embargo contra la im-
portacin y exportacin de drogas para fines mdicos desde y hacia el pas en cuestin.
Este poder de imposicin no ha sido utilizado nunca.1 Regularmente surgen diferencias
sobre la interpretacin del lmite de laxitud que el rgimen del tratado otorga a los pases
con respecto a las prcticas de reduccin de daos, tales como salas de consumo de
drogas y varios modelos de polticas ms indulgentes para el cannabis.2

Es posible hacer cambios a las convenciones internacionales mediante la modificacin o
la enmienda. La modificacin incluye la reprogramacin de sustancias y podra hacerse
por parte de la Comisin sobre Drogas Narcticas (CND) en consulta con la Organizacin
Mundial de la Salud, y para los precursores se hara en consulta con la JIFE. La enmienda
implica una alteracin formal de las clusulas de los tratados. Cualquiera de las partes
puede proponer una enmienda a cualquiera de los tratados. Si ninguna de las otras partes
presenta su objecin a dicha enmienda dentro de los siguientes 18 o 24 meses poste-
riores a su circulacin, dependiendo del tratado afectado por la enmienda propuesta, en-
tonces la enmienda se acepta y entra en vigencia.3 Los pases tambin pueden modificar
sus obligaciones en los tratados de forma individual o en grupo mediante la denuncia y
1 https://www.incb.org/incb/en/treaty-compliance/index.html
2 Dave Bewley-Taylor and Martin Jelsma, The Limits of Latitude - The UN drug control conventions,
Series on Legislative Reform of Drug Policies Nr. 18, TNI/IDPC March 2012. http://undrugcontrol.info/ima-
ges/stories/documents/dlr18.pdf
3 A thorough analysis of altering the international drug control conventions is done by D. Bewley-
Taylor, Challenging the UN drug control conventions: problems and possibilities. International Journal of
Drug Policy, 2003, Vol. 14, pages 171- 179 7 See R. Room, et al, Rewriting the UN Drug Conventions.
Room et al, Cannabis Policy: Moving Beyond the Stalemate. Oxford Press (2010).
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la re-adhesin a una reserva, tal y como hizo Bolivia recientemente. Todos estos proce-
dimientos no son fciles y usualmente se ven impugnados, pero tal y como se dijo en
el primer Informe Mundial sobre Drogas de las Naciones Unidas, las leyes e incluso
las Convenciones internacionales no estn escritas en piedra; pueden ser modificadas
cuando la voluntad democrtica de las naciones as lo desee.4
La Estrategia Hemisfrica sobre Drogas de 2010 respaldada por la OEA y su Plan de

Accin 2011-2015 tambin establecen un conjunto de opciones programticas de pol-
ticas que respetan los derechos humanos, promueven las reducciones en el consumo de
drogas y reconocen la dependencia a las drogas como un problema de salud pblica que
requiere una respuesta integrada.
4 United Nations International Drug Control Programme, World Drug Report, Oxford University Press
1997, ISBN 0-19-829299-6, p. 199.
Para 2025, ha disminuido en general la violencia relacionada con las En mi escenario positivo,
drogas. Ha disminuido tambin el comercio ilcito? No hay certezas podramos enfocarnos
absolutas al respecto. Lo que s es claro es que las fuerzas de segu- en los crmenes que en
ridad ya no se enfocan en los distribuidores de droga de menor nivel realidad causan problemas.
sino que concentran sus esfuerzos en el crimen organizado de mayor Las personas con las que
trabajo no seran fastidiadas
nivel. Por ello es que enfilan sus recursos al fortalecimiento institu-
y hostigadas todo el tiempo
cional y a la prevencin de la corrupcin. Eso no quiere decir que las por la polica. Nuestros
fuerzas de seguridad se hayan dado por vencido en la lucha contra policas persiguen el fruto
las drogas. El verdadero significado es que han optado por destinar del rbol que les queda ms
mayores esfuerzos a reducir la violencia y la corrupcin bajo un marco cerca. Los problemas que
renovado de cooperacin internacional. se resuelven son los de los
nios en la esquina. Los
homicidios y crmenes de
39
La expectativa mayoritaria es que estos esfuerzos sern ms efecti-
vos contra el crimen organizado a largo plazo. Se considera que si los mayor envergadura no se
traficantes se percatan de que cada acto violento que perpetran atrae solucionan.
mayor atencin hacia ellos y hacia sus operaciones, habr un incen-
tivo para que sean menos violentos. La conviccin, al mismo tiempo,
es que este nfasis renovado en los criminales ms violentos, com-
binado con la creciente solidez y efectividad de las instituciones de
seguridad, representa algunos progresos no slo en contra de los tra-
ficantes de droga sino tambin en contra de otros delincuentes como
los secuestradores, los extorsionistas y los traficantes de personas.
La violencia tambin declina gracias a la creciente efectividad para

combatir el trfico ilegal de armas de fuego con el respaldo de todo
el continente. Es otro resultado de la poltica hemisfrica que refuerza
las reformas institucionales, la cooperacin internacional y el ataque
frontal contra todas las formas de crimen organizado, y no solo el
control del trfico de drogas. Es resultado, adems, de la aplicacin
de la Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Il-
cito de Armas de Fuego (Cifta), al que se adhieren en 2015 los nicos
dos pases que an no lo haban ratificado: Estados Unidos y Canad.
Esta adhesin mejora la expansin de los sistemas de software para
el rastreo electrnico, que permiten a las agencias de seguridad iden-
tificar la procedencia del arma y la persona responsable al ingresar los
nmeros de serie correspondientes en una base de datos. Al respec-
to, cabe sealar que los Gobiernos del hemisferio son cada vez ms
conscientes de que el trfico de armas es una causa tan importante

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de la violencia como el trfico de drogas, y que la lucha contra ambos

fenmenos se debe emprender con igual intensidad.
A lo largo de la dcada varios pases han logrado ver los progresos

iniciales de sus reformas judiciales. Los cursos especiales que se han
establecido de capacitacin y entrenamiento han permitido que haya
fiscales y jueces mejor preparados. Es un contraste con lo que ocurra
en el pasado, cuando los jueces no tenan la experiencia necesaria
para llevar a cabo juicios exitosos contra los sindicados de lavado de
activos. En el pasado los procesos languidecan con frecuencia, an
en los casos en los que los fiscales lograban armar un caso slido.
Adicionalmente, hay mayor rigor de las regulaciones contra las lagu-
nas legales que tradicionalmente han beneficiado a las corporaciones
y que facilitaban la evasin fiscal. A medida que se produce mayor in-
tercambio de informacin, que se expande el entrenamiento y que se
cuenta con mayores recursos, se logra mayor madurez y efectividad
en las instituciones de seguridad y justicia.
Sin embargo, los progresos son lentos y desiguales, en parte por-

que todas estas reformas requieren fondos crecientes y, en muchos
casos, los presupuestos son muy ajustados. Por eso los lderes re-
conocen que para materializar nuevos procedimientos legales no es
suficiente con ofrecer cursos ni con cambiar las leyes. Se llega a
la certeza de que cualquier proceso de fortalecimiento institucional
requiere una inversin estable y entrenamientos y capacitaciones per-
40 durables en el tiempo.
Con todo, y mientras que siguen creciendo las economas de Latino-

amrica, la cooperacin regional reporta beneficios en reas adiciona-
les a las de la seguridad y el control de drogas y, particularmente, en
los procesos de construccin de institucionalidad democrtica. A su
turno, la cooperacin de sur a sur sobre entrenamiento en seguridad
tambin ha mejorado. La conclusin es que si cada pas hubiese se-
guido su propio camino en la implementacin de las polticas contra
las drogas, las soluciones a corto plazo hubiesen desembocado en el
sacrificio de beneficios tangibles a largo plazo. Las diferencias y nece-
sidades particulares de cada regin no han sido ignoradas, puesto que
el esquema de cooperacin se ha desarrollado en mltiples niveles,
como lo ejemplifican numerosos proyectos subregionales que se han
iniciado a lo largo del hemisferio.
En definitiva, para 2025 el escenario de Juntos prev que muchos

pases han empezado a recuperar soberana sobre su territorio, que
se han establecido estructuras institucionales menos vulnerables a la
penetracin del crimen organizado y que se han desmantelado los car-
teles ms violentos y peligrosos. An as, la disminucin del comercio
hemisfrico de drogas sigue siendo un trabajo en proceso. Es evidente
que falta un largo trecho por recorrer, pero los avances instituciona-
les, de cooperacin internacional y de mayor compromiso hemisfrico
han permitido que el continente empiece a conocer una era menos
violenta y menos corrupta.
CAMINOS
Caminos
2013 2025
En este escenario, un creciente nmero de lderes a lo largo del
hemisferio considera que los actuales enfoques para el control de
las drogas en sus pases no estn produciendo los resultados espe-
rados. Otros pases, por distintos motivos, estn menos inclinados
a llevar a cabo reformas legales y regulatorias. Como resultado,
hay una gran dificultad para establecer un consenso sobre el norte
al que debe apuntar la bsqueda de nuevos caminos de regulacin.
En vez de continuar trabajando con los mismos enfoques que siem-
pre se han utilizado, varios pases inician procesos de experimenta-
cin que, en efecto, los llevan a discrepar con las polticas vigentes
para luego construir gradualmente un nuevo consenso.
Parte del mpetu que impulsa el cambio proviene de presiones polti-

cas dentro del hemisferio, as como de la sociedad civil, los gobier-
nos, los lderes polticos, acadmicos, y otros actores del mundo
entero. Los pases del hemisferio analizan la aplicacin de diversas
polticas en materia de reduccin del dao y despenalizacin que
han probado tener resultados positivos, as como polticas menos
severas sobre cannabis que han sido implementadas en Canad,
Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y en algunos pases eu-
ropeos, entre otros.
Un creciente nmero de lderes internacionales piden realizar un

debate transparente y honesto. Algunos pases hablan sobre la
La Comisin cree que
el problema de drogas
43
necesidad de contar con nuevas perspectivas para enfrentar los americano ha emergido en
actuales desafos de la poltica sobre drogas, comenzando con el parte de nuestra respuesta
institucional al uso de
cannabis, mientras que otros, que posiblemente son afectados en
drogas. (...) A no ser que
menor grado por el uso problemtico de drogas, o por las conse- se redireccione la presente
cuencias no intencionales de la aplicacin de las polticas sobre dro- poltica, nosotros vamos
gas, o por otros motivos, se oponen a emprender cualquier reforma a perpetuar los mismos
legal o regulatoria al respecto. All donde el consumo de cocana o problemas, tolerar los
el trfico es el mayor problema, los lderes estn interesados, tanto mismos costos sociales y
en entender qu tipo de modelos alternativos pueden ser tiles en llegaremos a la situacin
sus propias jurisdicciones, como en incrementar la presin sobre en la que estamos ahora,
pases con altos niveles de consumo para reducir la demanda de no muy lejos del camino
cocana o para encontrar mejores formas de encarar el problema. que recorramos hacia
un enfoque racional,
legal y social en 1914.
El resultado es que los pases en el hemisferio emprenden diferen- (Comisin Nacional sobre
tes caminos. Mientras que unos recorren el camino de las reformas Abuso de Marihuana y
y las experimentaciones graduales y basadas en la evidencia dis- Drogas, que recomendaba
ponible, otros mantienen la vigencia del marco legal y regulatorio la despenalizacin del
sobre drogas actual y enfocan sus esfuerzos en programas de re- cannabis en 1972)
duccin de la demanda, a travs de la prevencin y de alternativas
al encarcelamiento. No obstante, algunos pases siguen presionan-
do para que se realicen cambios importantes en los pases de alto
consumo.
Una buena perspectiva Los lderes polticos de los pases que buscan reformar la ley con-
2013 2025
sera la aceptacin de que la cluyen que redoblar la aplicacin de la leyes que prohben las dro-
prohibicin ha fracasado y gas a sus ciudadanos produce mayor dao que las mismas drogas.
que la experimentacin con Entre ellos predomina la conviccin de que las polticas actuales
nuevos marcos polticos se
fallan a la hora de lograr una reduccin satisfactoria de la oferta
debe fomentar. Esto puede
implicar la legalizacin,
y demanda de drogas y, a la vez, permiten que el crimen organi-
la reduccin de daos y la zado tenga una fuente de ingentes recursos, lo que menoscaba
inversin en regmenes de la seguridad de los ciudadanos y la integridad de la democracia.
tratamiento. La frmula Adems, el rpido aumento de las nuevas sustancias psicotrpicas
precisa debe variar de que aparecen en el mercado y la preocupante expansin del desvo
acuerdo con las decisiones ilegal de las drogas farmacuticas, con las consecuencias que ello
democrticas de cada pas. conlleva en la salud pblica, aumentan la presin para examinar las
polticas actuales.
A su turno, en un porcentaje mayoritario de la opinin pblica en

varios pases desarrollados, que son tambin pases con altos n-
dices de consumo, se registra un cambio en el momento en que
crece la certeza de que el consumo ocasional de cannabis no es
ms nocivo, o que incluso puede ser menos nocivo, que el consu-
mo ocasional de alcohol o tabaco. Es un punto de vista que parece
que se convierte en un criterio generalizado, an si se considera
que los patrones de consumo difieren en cada pas y que en algu-
nas jurisdicciones se acusa un aumento en el nmero de personas
que ingresan a tratamiento por consumo problemtico de cannabis.
(Empero, no parece que este aumento se deba efectivamente a un
incremento en el nmero de consumidores problemticos sino que,
44 por el contrario, los consumidores problemticos se sienten cada
vez ms libres de buscar ayuda en nuevo contexto en el que se re-
duce la estigmatizacin y la criminalizacin y en el que hay mayor
oferta de opciones para el tratamiento.)
A nivel ms general, la opinin pblica en todo el hemisferio tam-

bin empieza a alejarse, en forma gradual y desigual, de la fuerte
oposicin que antes exista a la legalizacin de las drogas de cual-
quier tipo. Sin embargo, en algunos pases continua el rechazo
generalizado a nivel social al concepto del consumo recreacional de
las drogas, que se debe a la persistencia de las percepciones vigen-
tes sobre el nexo entre droga y crimen y a la preocupacin sobre
las consecuencias del consumo intenso y prolongado del canna-
bis. Ello no es bice para que en varios pases se empiece a creer
que el consumo no problemtico de cannabis requiere de polticas
particulares al tratarse de un caso especial que difiere en buena
medida con los casos de drogas ms peligrosas como la cocana,
la metanfetamina o la herona.
El creciente inters en buscar soluciones que puedan reducir los

niveles de criminalidad organizada se traduce en la posibilidad de
tener un dilogo ms sincero y abierto sobre posibles alternativas.
El movimiento que promueve la regulacin del cannabis en Estados
Unidos origina un vigoroso debate sobre si incluir otras drogas como
la cocana y el opio en este tipo de polticas puede reducir el crimen
organizado y la violencia en los pases de origen y de trnsito.
El debate es promovido, entre otros, por analistas del rgimen ac-
2013 2025
tual, que opinan que el problema principal en la actualidad no est
simplemente en la necesidad de implementar mejor las polticas
vigentes. Para ellos, el principal problema est en las leyes y po-
lticas en s mismas, algunas de las cuales, segn esta reflexin,
producen un desbalance porque son mayores los costos que tienen
que lo beneficios que producen. Denuncian as que en los costos y
las consecuencias no intencionales de tal rgimen se incluyen, en-
tre otros muchos aspectos, el incremento de las cargas que deben
asumir todos los sectores del sistema de justicia penal y del siste-
ma de salud, los costos de oportunidad del gasto en la aplicacin
de la ley, el aumento de los riesgos de individuos y comunidades
asociados con el comercio y el consumo de drogas, la oportunidad
de percibir grandes utilidades por parte del crimen organizado que
lleva al lavado de activos, la corrupcin y el debilitamiento de las
instituciones democrticas. Otros, adems, opinan que el rigor en
la aplicacin de la ley y la militarizacin del control de las drogas, la
expansin del aparato de seguridad de los pases y otros aspectos
propios de lo que antes se sola denominar como guerra contra
las drogas no son coincidentes con los mejores intereses del he-
misferio.
En el transcurso de este proceso, un grupo de lderes concluye que

no habrn nunca soluciones perfectas o totalmente consistentes;
solo alternativas a los enfoques actuales que pueden ser menos da-
inas. En contraste, otros lderes manifiestan de nuevo su convic-
cin de que el rgimen actual s produce resultados satisfactorios
o, al menos, que provee las oportunidades necesarias para lograr
45
progresos tangibles. No tienen una opinin muy favorable de la ex-
perimentacin porque creen que cualquier desviacin sustancial del
modelo vigente de control podra tener consecuencias negativas no
intencionales.
Entre los lderes gubernamentales que resuelven tener un nfasis

ms pragmtico persiste la que para muchos es la pregunta ms
importante de todas: Cmo se puede mitigar el dao causado no
solo por la produccin, el trfico y el consumo de drogas sino tam-
bin por el intento de prohibir la produccin, el trfico y el consumo
de drogas? Las respuestas, desde la ptica del pragmatismo, par-
ten de una premisa comn: el consumo problemtico de drogas es
una condicin crnica, como la diabetes, que el mundo tiene que
aprender a manejar en forma ms efectiva, pero el rgimen vigente
que impera en un gran nmero de pases lo trata como un cncer
que debe ser quirrgicamente removido, an si ello implica daar
tejidos sanos en el proceso.
2013 2025
Reduccin del dao

En la dcada de los 80, el trmino reduccin de daos surgi como un enfoque de
la poltica de drogas distinto de las que trataron de reducir la demanda o la oferta de
estupefacientes. La reduccin del dao ya ha sido definida como las polticas, pro-
gramas y prcticas cuya finalidad sea reducir las consecuencias sanitarias, sociales
y econmicas del consumo de sustancias psicoactivas legales e ilegales sin reducir
necesariamente el consumo de drogas.1 El concepto de reduccin del dao no est
limitado a las polticas de drogas: ha sido aplicado con xito en un amplio rango de
campos, y tambin para el alcohol, el tabaco y la salud sexual.
En lo que se relaciona con las drogas, la reduccin de daos fue en un momento dado
sinnimo de ciertas iniciativas de salud pblica, tales como los esfuerzos de prevencin
del VIH entre los consumidores de drogas, principalmente a travs de intervenciones
como programas de agujas y jeringas y la terapia de sustitucin de opiceos. Con el
tiempo, sin embargo, el concepto de reduccin del dao se ampli para incluir los
daos sociales e individuales atribuidos a los esfuerzos internacionales de control de
drogas (como la encarcelacin en masa y violaciones de derechos humanos). La reduc-
cin de daos ha sido adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas2 y por
otros foros sobre derechos humanos y la salud de Naciones Unidas3, por la Federacin
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y las Sociedades Media Luna Roja4, por
el Plan de Emergencia de los Estados Unidos para el Alivio del SIDA (Pepfar, por sus
siglas en ingls)5, por el Fondo Mundial6, por otros donantes principales y, de una u
otra manera, por casi un centenar de pases de todo el mundo, incluyendo una docena
de Estados miembros de la OEA y de toda la Unin Europea7. Sin embargo, el trmino
reduccin de daos sigue siendo controvertido por la Comisin de Estupefacientes de
la ONU, en donde su uso en las resoluciones sigue generando la resistencia de algunos
46 Estados Miembros. La Estrategia Regional de la Organizacin Panamricana de la Sa-
lud (OPS) adopta el concepto pero tambin evita el trmino en s mismo, hablando en
cambio de servicios de apoyo para reducir las consecuencias negativas del consumo
de drogas.8
Organismos como la OMS, Unodc y Onusida han identificado un paquete completo

bsico de intervenciones basadas en la evidencia para los usuarios de drogas inyec-
tables.9 Grupos de la sociedad civil han argumentado a favor de la ampliacin de la
lista de los servicios de reduccin de daos esenciales para incluir, entre otras, las
intervenciones por sobredosis, la promocin de reformas a la poltica, la reduccin
de la estigmatizacin, la reduccin de la violencia, los servicios jurdicos, las salas de
consumo de drogas y el desarrollo alternativo10. La aplicacin de medidas efectivas
de reduccin de daos para la cocana fumable (crack, basuco, paco) en las Amricas
se encuentra todava en una etapa inicial, con varios proyectos pioneros en curso en
Canad, Estados Unidos, Brasil, Uruguay, Argentina y Colombia.
La reduccin de daos se implementa mejor como un pilar complementario de una res-

puesta equilibrada de polticas de drogas, junto con la reduccin de la demanda y la re-
1 http://www.ihra.net/what-is-harm-reduction
2 http://www.unaids.org/en/media/unaids/contentassets/documents/docu-
ment/2011/06/20110610_un_a-res-65-277_en.pdf
3 http://www.ihra.net/files/2010/06/01/BuildingConsensus.pdf
4 http://www.ifrc.org/PageFiles/96733/Red_Cross_spreading_the_light_of_science.pdf
5 http://www.pepfar.gov/documents/organization/144970.pdf
6 J.Bridge, B.M. Hunter, R. Atun, and J.V. Lazarus, Global Fund Investments in Harm Reduction
from 2002 to 2009, Int J Drug Policy, 23(4) (2012), pp. 279-85.
7 http://www.ihra.net/global-state-of-harm-reduction-2012
8 http://new.paho.org/hq/dmdocuments/2010/CD50.R2-e.pdf
9 http://www.unodc.org/documents/hiv-aids/idu_target_setting_guide.pdf
10 http://www.aidsalliance.org/includes/Publication/GPG_drug%20use_07.06.12.pdf
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duccin de la oferta. Sus defensores argumentan que es un enfoque con objetivos cla-
ros, gradual, basado en la evidencia y eficiente en funcin de los costos11. Al reconocer
que muchas personas en todo el mundo son incapaces o no estn dispuestos a dejar
su participacin en los mercados de drogas, la reduccin de daos intenta proteger
su salud, los derechos humanos, la dignidad y el bienestar en la medida de lo posible.
11 http://www.ihra.net/what-is-harm-reduction
Sin embargo, la concepcin y aplicacin de nuevas polticas so- El problema no son las
bre drogas resulta ser una tarea compleja. Cada pas experimenta drogas; el problema son
en forma diferente el problema de las drogas. La opinin pblica las leyes que prohben las
tambin oscila entre varias posturas: en algunos lados se encuen- drogas y que impiden a las
personas lidiar con estos
tran movimientos que promueven reformas legales y en otros de-
asuntos. La criminalizacin
fienden la intensificacin de las intervenciones en salud basadas causa ms problemas que
en la evidencia disponible y los programas de tratamiento como las drogas en s mismas.
una alternativa preferible al encarcelamiento. En algunos pases,
inclusive, se respaldan enfoques mucho ms estrictos y condenas
de prisin mucho ms largas que las actuales. Otros, a su vez,
tratan de encontrar un punto intermedio estableciendo tribunales
para el tratamiento de la drogadiccin, pero sus lderes polticos
creen que todava no ha llegado el momento de proponer cambios
ms atrevidos.
Proporcionalidad de las sentencias 47

El principio de proporcionalidad reconocido internacionalmente exige que la respuesta
de un Estado a cualquier situacin que pueda perjudicar a la paz, el orden o el buen
gobierno sea equilibrado. En trminos de justicia penal, el principio permite el castigo
como una respuesta aceptable a la delincuencia, siempre y cuando no sea despropor-
cionada en relacin con la gravedad del delito.
Las ltimas dcadas muestran un crecimiento sin precedentes de la utilizacin del de-
recho penal para hacer frente a los mercados de drogas ilcitas en expansin, y todo el
continente americano ha visto el aumento en la aplicacin de sanciones por delitos de
drogas. En el contexto de una escalada del combate contra las drogas, y a partir de la
obligacin de aplicar las disposiciones de la Convencin sobre Trfico de 1988, todos
los pases de la regin reforzaron su legislacin para el control de drogas.
Dos indicadores demuestran claramente esta tendencia: el aumento del nmero de

actos relacionados con las drogas tipificados en los artculos de los cdigos penales
nacionales y el aumento de la duracin de las sentencias en las prisiones, establecidas
como sentencias mnimas y mximas para esas conductas. El primero de ellos se multi-
plic por diez, lo que le facilit a los gobiernos a encarcelar a una gama ms amplia de
actores en los mercados de drogas, la mayora de ellos consumidores y comerciantes
en pequea escala, a menudo con penas que superan por mucho la gravedad del delito.
En el mbito de las sanciones penales, las primeras leyes de control de drogas incluyen
sentencias menores de hasta dos aos de prisin, o incluso ninguna pena de prisin,
pero la severidad de las sanciones se ha multiplicado en las ltimas dcadas. Un es-
tudio de siete pases de Amrica Latina encontr que, en 1950, el total de las penas
en los siete pases fue de 34 aos para la mxima y 4.5 aos para la mnima, con una
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pena media de 19.25 aos. Estas cifras son ahora de 141 aos para la mxima y 59.7
aos para la mnima, con una sancin promedio de 100.4 aos. Esto significa que en
60 aos la pena mxima aument en 415%, el mnimo en 1,327% y el promedio en
521%. 1
1 Addicted to Punishment: The Disproportionality of Drug Laws in Latin America, Executive Sum-
mary, Colectivo de Estudios Drogas y Derecho (CEDD), 2013.
http://www.wola.org/sites/default/files/Addicted%20to%20Punishment_Exec%20Summ.pdf. Edicin com-
pleta (en espaol) disponible en http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&tema=estado_de_
derecho&publicacion=1391
Proyectos experimentales y Lo que algunos perciben es que el rgimen internacional sobre dro-
pilotos han sido esenciales. gas vigente es una buena opcin para algunos pases pero genera
Necesitamos una escala no problemas muy graves para otros. Por ejemplo, enuncian que los
abrumadora de innovacin daos y los costos relacionados con el consumo de drogas en la
y despus ampliar las cosas. regin no se distribuyen equitativamente y no tienen la misma re-
En Europa estuvo bien percusin en cada pas del hemisferio. Factores como la perdida
probar cosas incluso si hay
de productividad, la dependencia, el costo de los tratamientos, las
fracasos, pero en Canad
hubo 101 razones para no
tensiones en las familias y los dems que tienen un nexo causal
hacer experimentos. con la aplicacin del rgimen vigente, no afectan en la misma for-
ma o en la misma extensin a cada pas del hemisferio.
Entre los lderes polticos en algunos pases de Centroamrica y de

Suramrica involucrados en el cultivo de drogas se percibe que pro-
blemas como los altos ndices de homicidios, la inseguridad, el haci-
48 namiento en las crceles, las violaciones a los derechos humanos y
la violencia relacionada con las drogas se empeoran y recrudecen o
son causados al persistir en los esfuerzos para prevenir la produccin
ilcita y el trfico de drogas. Es claro que la seguridad domstica y re-
gional contina siendo vulnerada por el poder de los grupos criminales
transnacionales que se lucran del comercio de la droga.
No sorprende, pues, que el asunto de los impactos negativos que

ocasionan las obligaciones previstas en el rgimen internacional so-
bre drogas se aborde con mayor frecuencia en los debates pblicos
internos. Y, mientras tanto, en algunos pases en Norteamrica y el
Cono Sur predomina es la preocupacin por el consumo de drogas,
y por eso hay mayor proclividad para adoptar un enfoque basado
en la reduccin de demanda, en algunos casos tratando de encon-
trar un balance entre el cumplimiento de la ley y los programas para
la prevencin, el tratamiento y la reduccin de daos.
El punto de inflexin para un nuevo debate hemisfrico ha llegado

en 2012 con la Cumbre de las Amricas en Cartagena de Indias y
con el mandato que all se asign a la OEA. Poco despus, la re-
sonancia del tema aumenta an ms cuando en Colorado y Wash-
ington, en Estados Unidos, se adoptan importantes decisiones en
el mbito estatal para la implementacin de un mercado regulado
y supervisado de cannabis con fines recreacionales, lo que incluye
el establecimiento de parmetros para el cultivo, licencias de dis-
tribucin comercial, controles de calidad e impuestos. Si se asume
que la produccin en Colorado y Washington surtir tambin la
2013 2025
demanda de otros estados vecinos, los expertos estiman que el de-
sarrollo de mercados legales en estos dos estados puede disminuir
significativamente y en un breve lapso las ganancias de los carteles
mexicanos que se lucran del cannabis.
Las reacciones al respecto son mixtas en otros estados del pas.

Algunos manifiestan su preocupacin sobre el riesgo de que se in-
cremente el consumo de drogas en la juventud. Otros alertan que
la cercana a un mercado legal de cannabis aumenta la dificultad
para prevenir el contrabando y el desbordamiento de la oferta ms
all de las fronteras estatales de Colorado y Washington. En Den-
ver y Seattle, algunos polticos y ciudadanos declaran su inquietud
sobre el riesgo de que sus ciudades se conviertan rpidamente en
un destino turstico para el consumo de drogas, o que aumente la
incidencia del consumo problemtico.
Nada de lo anterior, sin embargo, es un obstculo para que en otros

estados crezca el respaldo ciudadano a las iniciativas que buscan
introducir legislaciones similares o que promueven el voto popular.
De hecho, algunos polticos empiezan a cuestionarse si seguir sien-
do adalides de la prohibicin federal resulta contraproducente para
sus intereses. Por su parte, el Gobierno federal es lento y mesurado
al confrontar estos cambios legales a nivel estatal porque, adems
de la complejidad que se deriva de la forma en la que esta nueva
regulacin fue aprobada, hay tanto dificultades jurdicas por la di-
visin constitucional entre los poderes estatales y federales como
dificultades polticas al estar de por medio la voluntad del electora-
49
do en ambos estados que aprob estas modificaciones.
Al menos a corto plazo, pareciera que los experimentos de Colora-

do y Washington no han tenido mayores repercusiones negativas,
lo que representa un impulso adicional para otras iniciativas simi-
lares en Estados Unidos y Canad. La mesura del Gobierno federal
a la hora de prevenir que estas iniciativas progresen y los cambios
graduales en la opinin pblica a favor de los mercados legales
son terreno frtil para una mayor expansin de la regulacin del
cannabis en otros estados. Adems, algunos polticos concluyen
finalmente que no resulta rentable polticamente ir en contra de los
cambios promovidos por el electorado.
Al llegar al 2014, la despenalizacin de la dosis personal y los

primeros intentos de disponibilidad legal limitada de cannabis son
causas que cada vez ms empiezan a tener la aprobacin de la
opinin pblica de algunos pases de Latinoamrica y el Caribe. Se
debe tener en cuenta que en buena parte del hemisferio el cannabis
es considerado como una preocupacin relativamente marginal, y
que son los problemas de consumo conflictivo de alcohol, de coca-
na, de herona y de drogas farmacuticas los que realmente llaman
la atencin de las autoridades. No es un secreto que muchos pases
ya estaban aplicando informalmente un enfoque ms pragmtico
para los delitos relacionados con cannabis.
Es crucial crear ms En consecuencia, muchos ms pases, en vez de implementar un

2013 2025
flexibilidad para los pases rgimen especfico para la regulacin estrictamente del cannabis,
y que as desarrollen sus siguen recorriendo el camino que desemboca en la despenalizacin
propias soluciones basadas del consumo personal y de la posesin de las dems drogas. Es
en su contexto local.
un cambio que refleja el criterio mayoritario de las autoridades de
Hoy en da la comunidad
internacional controla la
control de drogas, quienes argumentan que poner en marcha un
manera en que las drogas sistema complejo que legalice y regule el cannabis, aparte de ser
son criminalizadas. Deben una transgresin de las convenciones internacionales vigentes, es
permitir a los pases un gran desafo que desborda las limitadas herramientas polticas
desarrollar diversas y los insuficientes mecanismos institucionales con los que cuentan
estrategias para proteger la mayor parte de los gobiernos del hemisferio. Si bien es cierto
a su gente. Necesitamos que en varios pases se presentan una gran variedad de propuestas
un men ms amplio de legislativas para establecer mercados legales y regulados, el debate
opciones que no dependan se desarrolla con mucha cautela, puesto que muchos lderes prefie-
de la ley penal.
ren esperar para tener mayor informacin sobre las experiencias en
algunos estados de Estados Unidos. Mientras tanto, aumentan ms
las tensiones entre las prcticas sobre terreno que realizan algunos
pases y las restricciones previstas en el rgimen internacional.
En este periodo, un pas latinoamericano aprueba en una estrecha

votacin una nueva legislacin que lo posiciona como el primer
pas en el planeta que tiene un mercado legal y regulado para la
produccin, distribucin y consumo de cannabis en mayores de
edad con propsitos no medicinales. No obstante, un sector re-
presentativo de la opinin pblica revela su escepticismo sobre las
bondades de esta nueva poltica, que es rechazada por algunos de
50 los candidatos de las siguientes elecciones presidenciales.
Para 2015, son varios pases del Caribe los que empiezan a en-
mendar sus leyes sobre drogas. La larga tradicin de aceptacin
social para el uso del cannabis, sumada a la coyuntura poltica, son
un estmulo para aprobar reformas legislativas que despenalizan la
tenencia y el consumo de esta droga y para discutir abiertamente
sobre la mejor forma de regular su produccin y distribucin. En
el mismo ao, se presentan varias propuestas legislativas que van
sumando ms apoyos en varios pases de Latinoamrica. Sin em-
bargo, otros pases siguen siendo reacios a experimentar con la
legalizacin del cannabis, pues tienen la preocupacin de que ese
respaldo puede transmitir un mensaje errneo que incite entre los
jvenes el consumo de cannabis.
El debate contina: algunos presidentes expresan pblicamente su

apoyo de la regulacin del cannabis; otros van ms all y defienden
la regulacin de la cocana y del opio derivado de las amapolas que
se cultivan ilegalmente en la regin. Desde otros pases, en la orilla
opuesta, se advierte que todos los miembros de la OEA han sus-
crito las convenciones de Naciones Unidas que limitan y circuns-
criben la produccin, el comercio y el consumo de muchas sustan-
cias controladas para propsitos medicinales e investigativos. De
hecho, los pasos que estn dando algunos hacia la regulacin del
mercado del cannabis son condenados en forma vehemente como
violaciones de las convenciones internacionales. Se arguye que ig-
norar las obligaciones de estas convenciones socava la integridad
2013 2025
de todo el sistema vigente de control de drogas y atenta contra
la legitimidad de otros tratados internacionales, que son cada vez
ms importantes en el mundo globalizado e interconectado de la
actualidad. Incluso, pases en Asia y frica se suman para denun-
ciar que la apertura de mercados legales de cannabis implica abrir
una caja de Pandora que puede vulnerar el rgimen de control
de la cocana y otras drogas ms riesgosas y tener consecuencias
inesperadas y potencialmente dramticas.
Entretanto, los pases condenados argumentan que, lejos de ig-

norar sus obligaciones, lo que estn haciendo es conciliar los re-
querimientos legales previstos en los tratados internacionales, que
muchas veces resultan ser muy conflictivos, con aquellos requeri-
mientos que emanan de las convenciones de derechos humanos,
que salvaguardan el derecho a la salud y al libre desarrollo de la
personalidad y que protegen los derechos culturales e indgenas.
Como puede verse, no son conflictos que se resuelvan fcilmente
y por eso las tensiones se incrementan.
La coca y la cultura indgena

Vivimos en la Sierra Nevada de Santa Marta. Contamos con una superficie de 603.000
hectreas y en tres reservas encontramos los Koguis, los Arhuacos, los Wiwas y los
Kankuamos. Todos formamos parte de un ncleo cultural comn: el Tayrona. All he-
mos sido capaces de vivir con nuestras tradiciones, a pesar de muchas dificultades.
51
Cmo entendemos la vida? Cul es nuestro papel en la tierra? Nosotros entendemos
las leyes de la naturaleza. Nuestra forma de pensar tiene que ser coherente con las le-
yes de la naturaleza. El mundo depende de nosotros. Nuestros cdigos de felicidad van
a estar relacionados con nuestra responsabilidad. El uso de las hojas de coca es una
forma de mantener un mayor nivel de conciencia y de conexin con el orden natural.
Los lderes espirituales estn contentos de que la sociedad al fin est empezando a
reconocer que el bienestar depende de la interrelacin responsable con ese orden. Lo
que la sociedad ha tenido es un problema cultural. Se trata de una falta de identidad.
Por qu la gente se niega a aceptar las normas sociales? Podra ser que nadie les ha
preguntado lo que realmente quieren? Todo se deja en manos de expertos. En muchas
cuestiones surgen los expertos, pero los expertos no son una comunidad, no son una
colectividad, por lo que cuando mueren dejan una gran cantidad de archivos, teoras o
conceptos que estn ah pero no se reproducen en la sociedad.
Para que algo funcione y se reproduzca en la sociedad, es necesario que los nios imi-
ten la conducta de sus padres, que es reproducida por sus hijos y por las generaciones
futuras. Los expertos no son en realidad una cultura. La nica manera de explorar la
verdad es tener una prctica colectiva. La falta de una prctica colectiva conduce a una
ausencia de buenas ideas y acuerdos. El otro problema es que su mundo se ve afectado
por los medios de comunicacin, pero a veces eso no conlleva la carga cultural y ellos
son quienes guan las decisiones.
Es una buena cosa para este taller haber invitado a alguien de la comunidad indgena.
Creo que hay una fuente de ideas de nuestra parte, a pesar de que somos una comu-
nidad pequea. Cmo podemos contribuir a este debate? Decimos que somos los
2013 2025
hermanos mayores porque creemos que somos portadores de un mensaje importante

en un mundo confundido. Tenemos conciencia de que el mundo depende de nuestra
forma de actuar. Tenemos que dialogar con madurez y serenidad. En algn momento
tiene que haber una especie de cambio, una lgica renovada de la vida, y un nuevo sen-
tido de responsabilidad hacia la Tierra. Con suerte, este ser un momento de cambio,
para ver con claridad las cosas que pueden reorientar nuestro pensamiento.
Danilo Villafae, lder Arhuaco texto expuesto en el Taller de

Escenarios, Panam, 2013.
An as, los experimentos de regulacin de mercados estn en mar-

cha en varias jurisdicciones. En otras, sigue primando la cautela y
sus lderes postulan que estos experimentos no han sido del todo
probados y que son altamente controversiales. Algunas preguntas
fundamentales afloran en el transcurso del debate. Por ejemplo,
si en un mercado ilcito ya es fcil conseguir el producto, habra
an ms disponibilidad con un mercado regulado? Aumentara el
consumo? La situacin sera ms problemtica que antes con el
incremento de la disponibilidad? La oferta se comercializara de la
misma forma que el alcohol y el tabaco, con similares campaas
publicitarias corporativas que han tenido gran xito en el pasado?
Cules seran los impactos concretos a la salud pblica? Hasta
qu punto el crimen organizado reemplazara los ingresos que pier-
de de las drogas con el incremento de otras actividades ilegales?
An si las organizaciones criminales siguen involucradas al menos
52 en parte en el negocio de las drogas, aproximadamente cunto
dinero dejaran de devengar por los mercados regulados y cunto
poder perderan? Los mercados regulados tendran consecuencias
no esperadas? Ser o no ser la cura peor que la enfermedad?
En 2016, y siguiendo los resultados de las revisiones previas he-

chas por su comit de expertos en 2014, la Organizacin Mundial
de la Salud (OMS) recomienda eliminar el cannabis de la Listas I y
IV y la hoja de coca de la Lista I de la Convencin nica, aunque
advierte que ello podra incitar una gran controversia poltica. Una
mayora de los pases representados en la Comisin de Estupefa-
cientes de las Naciones Unidas (CND por sus siglas en ingls) vota
a favor de rechazar esta recomendacin, por lo que se mantiene
el estatus actual de estas dos sustancias. En los primeros meses
del mismo ao, en una sesin especial de la Asamblea General de
Naciones Unidas sobre la poltica global de drogas (Ungass, por sus
siglas en ingls), un grupo de pases expresan a su turno su oposi-
cin a la inclusin del cannabis y la hoja de coca en el sistema de
clasificacin. El grupo reclama el inicio de un proceso para revisar y
enmendar las convenciones internacionales y, de este modo, para
gozar de mayor flexibilidad en las iniciativas de experimentacin
con modelos de regulacin.
Varios pases del hemisferio deciden no esperar a que finalmente

se produzca una renegociacin de las convenciones de Naciones
Unidas antes de explorar las alternativas al rgimen vigente. Esta-
dos Unidos es un buen ejemplo del paradigma latente a nivel he-
2013 2025
misfrico: a pesar de que la prohibicin federal se mantiene intacta,
despus de las elecciones de 2016 se aprueba la legalizacin y
regulacin del cannabis en ms estados. Por su parte, los gober-
nantes de varios pases latinoamericanos procuran emular los ex-
perimentos de regulacin del cannabis pero se topan con el frreo
escepticismo de un porcentaje relevante de la opinin pblica. Y,
adicionalmente, crece el movimiento para que se reconozcan los
derechos de indgenas y nativos de cultivar la hoja de coca.
Al menos dos presidentes del hemisferio hacen un llamado para

un debate abierto sobre la necesidad y las ventajas de ampliar los
modelos de regulacin a otras sustancias diferentes al cannabis. A
su turno, los cambios de patrones en el consumo problemtico de
drogas en la regin, incluyendo el creciente desafo de la cocana
fumable o crack y la herona, tambin influyen en el debate. No
obstante, en algunos pases, y ms notablemente en Brasil, crece
el movimiento para que el cannabis reciba un tratamiento diferente
al de la cocana, lo que hace que se intensifique el inters de expe-
rimentos de tratamiento como el de uso del cannabis en sustitucin
del consumo problemtico de la cocana fumable.
La sesin especial de Naciones Unidas en 2016 previamente men-

cionada es un espacio propicio para discutir todas estas cuestio-
nes, pero no hay forma de llegar a acuerdos concretos. Las gran-
des diferencias de opinin y las agudas divisiones hacen que sea
imposible llegar a un consenso. Se despliegan todos los esfuerzos
diplomticos posibles para evitar una demostracin explcita del
53
desacuerdo existente, por lo que la sesin concluye con la adop-
cin de una declaracin anodina que procura enmascarar la eviden-
te ruptura del consenso sobre cmo debe ser el control de drogas
a nivel global. Esta sesin de 2016 es recordada en el futuro como
un momento decisivo en la historia del rgimen de drogas.
Tras reconocer que las enmiendas formales a las convenciones

internacionales son muy difciles de lograr en el corto plazo, en
2017 varios pases del hemisferio y de Europa suscriben polticas
regionales de facto en materia de cannabis, demostrando as una
mayor desviacin de los arquetipos consignados en los tratados.
De hecho, un grupo de pases con posiciones coincidentes, que
desde 2014 comenzaron a dialogar sobre cmo debera ser la es-
tructura de un rgimen actualizado, impulsan ahora una propuesta
para revisar las tres convenciones de Naciones Unidas que confor-
man el actual marco internacional de control de estupefacientes, y
una hoja de ruta para llegar a ese objetivo.
Al grupo se une la mayora de pases de Latinoamrica y de Eu-

ropa, lo cual le confiere a la propuesta, bautizada como Hacia la
Modernizacin del Control de Drogas, una gran relevancia en el
seno de Naciones Unidas. Adems de ser respaldada por un gran
bloque solidario, la propuesta se destaca por concebir un plan muy
preciso para el monitoreo de los efectos de los diversos modelos
de regulacin y de las experiencias relacionadas con la produccin,

2013 2025
distribucin y consumo del cannabis y productos naturales deriva-

das de la hoja de coca.
Nuestras polticas hacen Todo el proceso se fundamenta en el balance que han hecho diver-
que la herona sea peligrosa sas investigaciones sobre los modelos pioneros de regulacin de
para el consumidor porque cannabis. Estas investigaciones indican que algunos de estos expe-
nunca se sabe qu es lo
rimentos han tenido consecuencias positivas o, al menos, efectos
que se est inyectando o
fumando o cul es la dosis
negativos insignificantes en variables como la salud, el turismo
apropiada. Cuando los de drogas o los ndices de consumo. Otros modelos, en cambio,
jvenes ingieren xtasis no han tenido un saldo problemtico y en ellos se encuentran varias
saben qu es exactamente lecciones que permiten hacer los ajustes pertinentes. En algunos
lo que estn consumiendo. casos, se ha encontrado que los modelos de regulacin fueron mal
Nuestras polticas concebidos o implementados, y por ello han tenido un impacto
maximizan el riesgo para desfavorable debido al crecimiento del consumo problemtico, a la
el consumidor de una sobrecarga en las instituciones de salud y a los conflictos creados
sobredosis mortal o del con jurisdicciones vecinas que no tienen el mismo modelo. Con
consumo de contaminantes
todo, se reconoce ampliamente que la mayora de los experimentos
letales que se encuentre en
la droga.
de regulacin han disminuido los daos que solan ser consecuen-
cia directa del estatus ilegal del cannabis.
Las consultas y dilogos informales posteriores llevan a que en

2021, cinco aos despus de la particin de aguas en la sesin
especial de la Asamblea General, el Secretario General de Naciones
Unidas decida convocar una conferencia plenipotenciaria con todas
las partes involucradas en las tres convenciones sobre control de
54 drogas para negociar los componentes de una nueva Convencin
nica. Muchos pases de Asia, frica y el Medio Oriente se oponen
fuertemente a esta decisin porque consideran que es una eviden-
cia de la disminucin de la autoridad que tienen las convenciones
internacionales. Segn este bloque, se debe ejercer presin para
preservar la mayora del lenguaje original que tradicionalmente ha
delimitado el control de las sustancias psicoactivas. Sin embargo,
el bloque reconoce que el consenso que haba antes, y con el que
se negoci el rgimen anterior, ya no existe ms, por lo que existe
la necesidad de que el nuevo rgimen sea ms flexible.
En este punto, coexisten en el hemisferio una gran variedad de re-

gmenes heterogneos en torno al asunto del cannabis. El comercio
internacional de la coca en su forma natural se ha habilitado entre
varios pases y permite, por ejemplo, que Bolivia pueda surtir la
gran demanda que existe en el norte de Argentina. Ningn pas el
hemisferio est preparado todava para dar un salto hacia la regula-
cin de la produccin y venta de la cocana o de la herona puesto
que persiste todava una fuerte oposicin al respecto de la opinin
pblica. No obstante, la posesin para el consumo personal de
pequeas dosis de todas las sustancias controladas ha sido despe-
nalizado en varios pases.
2013 2025
La Ruta de la Seda: Drogas e Internet
En febrero de 2011, una pgina web llamada Ruta de Seda fue lanzada para personas
de todo el mundo que quieran comprar y/o vender diversas drogas controladas en forma
annima. No es el nico sitio para este propsito, pero es lamentablemente el ms cle-
bre. Ha sido escrito por el senador de Estados Unidos, Chuck Schumer, como una ven-
tanilla nica certificable para las drogas ilegales que representa el intento ms descarado
para vender medicamentos en lnea que hayamos visto jams1, y hasta el momento ha
logrado eludir los intentos legales para cerrarlo. Como tal, es uno de los desarrollos tec-
nolgicos que plantean grandes desafos a la eficacia de los esfuerzos tradicionales de
aplicacin de la ley para frenar el suministro de drogas.
Investigaciones independientes entre 2011 y 2012 han demostrado que aproximada-

mente 1,2 millones de dlares se gastaron en la Ruta de Seda cada mes2, y desde
entonces el sitio ha crecido ms en escala. El sitio opera de forma similar a otros foros de
ventas conocidos basados en la comunidad como eBay: la reputacin de los vendedores
y compradores se verifica mediante la retroalimentacin de transacciones y los pagos se
realizan normalmente en un fideicomiso hasta que se complete la transaccin. La Ruta
de Seda se ha descrito como un sitio para los conocedores: una manera fcil de ubicar
una mejor calidad - no es barato - en las drogas y una forma para que los consumidores
eviten las pandillas.3
Ruta de Seda ha evadido las intervenciones policiales, ya que opera con el software
de Tor - una red de tneles virtuales - que garantiza el anonimato de los usuarios de
Internet4. Las transacciones tambin se realizan en la divisa en lnea Bitcoin. Ambos
son mecanismos legtimos en lnea: Tor ha sido una herramienta activista fundamental
contra la censura del gobierno en lugares como China, Irn y Siria, mientras que Bitcoin
es la moneda de ms rpido crecimiento en el mundo y tiene un valor estimado de USD
800 millones.
55
1 http://www.nbcnewyork.com/news/local/123187958.html
2 http://www.andrew.cmu.edu/user/nicolasc/publications/TR-CMU-CyLab-12-018.pdf
3 http://www.guardian.co.uk/world/2013/mar/22/silk-road-online-drug-marketplace
4 https://www.torproject.org/about/overview.html.en
En 2025, la ptica fija e inamovible de prohibicin de drogas se ha

convertido en un caleidoscopio de diversas aproximaciones hacia
distintas sustancias psicoactivas como el cannabis, la hoja de coca
y algunas sustancias de reciente creacin. En lo que respecta a
la eventual regulacin de cocana, persiste una gran oposicin en
la mayora del continente, si bien se lleva a cabo un serio debate
sobre las opciones regulatorias para estimulantes. Incluso, se reali-
zan algunos experimentos de tratamientos con estimulantes en los
sitios en los que el consumo de crack es un problema de grandes
dimensiones. En Brasil y otras jurisdicciones, los programas de re-
duccin del dao se centran en el respaldo a los consumidores de
crack y de la pasta base de la cocana.
2013 2025
Innovacin regulatoria: Nueva Zelanda y las NSP

Los enfoques innovadores deben ser aplicados por los agentes del orden. Nueva Zelanda, por
ejemplo, ha promulgado una legislacin creativa que atribuye la responsabilidad de probar que la
sustancia es segura al vendedor.
Yuri Fedotov, Director Ejecutivo de la Unodc, 2013
El proyecto de ley de Nueva Zelanda para la regulacin de las nuevas sustancias psicoac-
tivas (NSP) prev la concesin de licencias de determinadas NSP (lo que actualmente no
est previsto en las convenciones sobre drogas de la ONU) para que se produzcan legal-
mente y se vendan segn un marco de regulacin estricta.1
Esta nueva legislacin da seguimiento a los intentos anteriores de abordar el desafo emer-
gente de NSP en Nueva Zelanda y, en especial, el de la creciente popularidad de las llama-
das party pills (pldoras para fiestas) que contienen la droga estimulante benzilpiperacina
o BZP. Los primeros intentos de introducir un modelo de mercado regulado de BZP a
travs de una enmienda a la Ley del Uso Indebido de Drogas en Nueva Zelanda fracasaron
(aunque s representan el primer intento de regular un estimulante sinttico para consumo
con fines no medicinales en cualquier parte del mundo) y la BZP se prohibi en 2008.
La experiencia comn en otros pases donde las NSP han establecido mercados es que la
tendencia de las prohibiciones ha provocado la aparicin de nuevas sustancias en el merca-
do.2 El nuevo Proyecto de Ley para la Regulacin de Sustancias Psicoactivas contempla un
marco normativo para la produccin y venta de NSP, pero establece que son los productores
los responsables de revisar y definir los riesgos de los productos, de la misma manera que
las empresas farmacuticas deben solicitar una licencia para comercializar un medicamento
nicamente despus de numerosas pruebas. Las sanciones en el marco del nuevo rgimen
56 incluyen hasta dos aos de prisin por la importacin, fabricacin, suministro o posesin
con intencin de suministrar sustancias no aprobadas. Los elementos del modelo regulatorio
de ventas incluyen una edad mnima de compra de 18 aos; ningn tipo de publicidad es
posible, excepto en el punto de venta; hay restricciones sobre qu puntos de venta pueden
ofrecer los productos; y hay tambin requerimientos en las etiquetas y empaque.
El gobierno de Nueva Zelanda declar que la situacin actual es insostenible, y que este
nuevo rgimen brindar controles ms estrictos sobre las sustancias psicoactivas. Por
el momento, estos productos no estn regulados, no hay control sobre sus ingredientes,
puntos de venta y no hay certeza sobre a quin se le pueden vender.3
1 El texto complete del proyecto de ley est disponible en: http://www.legislation.govt.nz/bill/govern-

ment/2013/0100/latest/whole.html
2 UNODC, 2013, The Challenge of New Psychoactive Substances http://www.unodc.org/docu-
ments/scientific/NPS_2013_SMART.pdf
3 http://www.scoop.co.nz/stories/PA1210/S00181/dunne-legal-highs-regime-costs-and-penalties-an-
nounced.htm
El crimen organizado y la violencia, aunque estn en declive, siguen

asociados en un buen porcentaje al trfico de la cocana en el Sur,
a pesar de que algunos grupos criminales intentan diversificar al
dedicarse a la fabricacin y la distribucin ilcita de medicamentos
y nuevas sustancias psicoactivas en el Norte. A su vez, las nuevas
polticas de regulacin de cannabis han sido muy positivas para au-
mentar la recaudacin del gobierno y para disminuir las ganancias
del crimen organizado all donde han sido puestas en prctica.
En todo caso, al haber creado el espacio que permite a diferentes
2013 2025
pases recorrer distintos caminos; al disear e implementar nuevas
prcticas basadas en la evidencia disponible; al reducir significati-
vamente la carga de la polica, de las prisiones y de los tribunales;
y al disminuir los niveles de violencia relacionada con el control de
las drogas, ahora s se entienden y se reconocen los beneficios de
la regulacin de algunas drogas que antes eran ilegales.
57
RESILIENCIA
2013 2025
Resiliencia
El escenario de resiliencia narra la historia de un cambio profundo
en la perspectiva con la que se establecen las soluciones al proble-
ma hemisfrico de las drogas. En lugar de centrarse principalmente
en suprimir la produccin y el trfico de drogas, o en cambiar el
marco legal y regulatorio vigente, los lderes nacionales y locales
reconocen en conjunto que una mejor aproximacin debe enfocar-
se en el ser humano, no en las drogas, y en reconstruir y fortale-
cer las comunidades desde sus bases ms elementales hasta los
siguientes niveles sociales. Al igual que en un cuerpo saludable,
una comunidad saludable combate una epidemia, ya sea esta la
epidemia de la violencia o de la dependencia de drogas, a travs
de su propia capacidad para responder efectivamente, es decir, su
propia resiliencia.
La adiccin a las drogas como enfermedad

Las investigaciones realizadas durante las ltimas dcadas en la neurociencia han pro-
porcionado evidencia de la existencia de una estrecha relacin entre las estructuras del
cerebro y los comportamientos de consumo de drogas, incluyendo la predisposicin al
consumo de drogas; los efectos a corto y largo plazo que pueden ser causados por el
consumo de sustancias; y el importante papel de los factores ambientales.
La evidencia de la neurociencia tambin apoya la definicin de los trastornos por consu- 61

mo de sustancias como los problemas crnicos que responden al tratamiento, con una
serie de indicadores que son potencialmente tiles en el desarrollo de estrategias para
abordar el consumo. Los trastornos por consumo de sustancias son condiciones mdi-
cas que vienen acompaadas de dolor y sufrimiento, y que ponen en peligro la vida y
el funcionamiento de quienes los padecen. Existen tratamientos especficos para estos
trastornos que ayudan a un porcentaje significativo de los pacientes. Sin embargo, y
como ocurre con otras enfermedades crnicas, las recadas son frecuentes. Se ha infor-
mado que el porcentaje de los pacientes que dependen de las drogas que son capaces
de mantener la abstinencia y el porcentaje de pacientes con diabetes mellitus tipo II que
son capaces de lograr un control adecuado sobre su trastorno metablico es similar: de
40 a 60%.
Esta estadstica demuestra la necesidad de implementar una respuesta en trminos de

reduccin de daos, en paralelo y de forma ms pragmtica, a los trastornos por el con-
sumo de sustancias en el caso del significativo porcentaje de personas que son incapa-
ces de cumplir con los objetivos propios de los tratamientos que se basan en la abstinen-
cia. Si se desea aplicar en forma efectiva el conocimiento adquirido sobre los prototipos
problemticos de consumo de drogas en el contexto de la prevencin, del tratamiento y
de la reduccin del dao, se deben hacer distinciones claras entre los diferentes patrones
de consumo y entre la peligrosidad y los riesgos asociados con las diferentes sustancias
que estn disponibles en los mercados lcitos e ilcitos.
El cambio inicia en el momento en que se percibe la necesidad

de hacer un nuevo esfuerzo para combatir problemas comunes en
muchas partes del hemisferio, como los crecientes niveles de vio-
lencia, la amenaza de las pandillas, la sobrepoblacin carcelaria y
la exclusin social relacionada con las drogas. Como es fcilmente

2013 2025
previsible, no hay una causa exclusiva que explique la ocurrencia

de estos problemas. Lo que hay es una confluencia de factores
que contribuyen a la desesperacin y a la frustracin a nivel social,
como las familias disfuncionales, el consumo problemtico de sus-
tancias adictivas, el terreno abonado para los mercados ilegales de
trfico de drogas y la degradacin de los valores comunitarios y de
las redes de apoyo que son imprescindibles para que los jvenes
logren hacer una transicin exitosa a la vida adulta. Lo anterior,
como si fuera poco, se suma a los bajos niveles de confianza que
despierta el sistema judicial y otras instituciones del poder pblico
entre los ciudadanos de muchas partes del hemisferio.
Cuando se mostraron esas La situacin descrita es el punto de partida para la formacin de

imgenes de los jvenes coaliciones locales y nacionales que reclaman el desarrollo de ini-
de Davis Inlet al norte de ciativas ms amplias, integrales y efectivas en materia de salud
Canad algunos hasta pblica, de progreso social y de administracin de justicia al interior
de 11 y 12 aos de edad-
de las comunidades. Un grupo creciente de gobiernos locales, de
, inhalando gasolina de
bolsas de papel con sus organizaciones no gubernamentales y de empresarios hacen eco de
miradas vacas en las este reclamo al demostrar un mayor compromiso para lograr una
pantallas de la televisin participacin ms amplia de los ciudadanos en la implementacin
urbana en la dcada de de este nuevo enfoque y para contribuir con el xito de las iniciati-
la dcada de los 90, los vas comunitarias propuestas. Estas incluyen, por ejemplo, el entre-
canadienses comprendieron namiento de personas de las propias comunidades en prevencin y
inmediatamente el tratamiento de consumidores problemticos de drogas, programas
problema. Nadie supuso de reduccin del dao y programas de educacin enfocados en la
62 que el problema fuese la
gasolina.
juventud y actividades recreativas y deportivas que permitan a los
ciudadanos socialmente excluidos pertenecer a un equipo y no a
una pandilla. Una mayor proximidad comunitaria tambin permite
un mayor caudal de informacin que les permita a los miembros
de la comunidad saber quin necesita ayuda en un momento dado.
Como muchos cambios estructurales, esta nueva aproximacin ini-

cia solo gradualmente y se va afianzando con el tiempo. Por su-
puesto, algunos pases y algunas comunidades avanzan ms rpido
que otras. Por ejemplo, se presenta el caso de un mandatario local
pionero que entiende el poder de construir comunidades resilientes
y, al cabo de cinco aos y tras una fuerte inversin, le demuestra
a la comunidad internacional cmo sus iniciativas comunitarias lo-
graron resultados muy positivos en la reduccin de los homicidios,
en la reduccin del trfico de drogas y en mejoras en el sistema
de salud. Es un ejemplo que es replicado por otros y que, gracias
a logros patentes en cada caso en particular, se convierte en diez
aos en una tendencia que se expande por todo el hemisferio.
Se trata, no obstante, de un proceso lento, que sufre al comienzo

retrocesos normales debido a que los polticos y las instituciones
sienten inicialmente que supone una amenaza directa a sus inte-
reses. Es un proceso, adems, que tropieza con la resistencia de
aquellos que perciben que los resultados no se materializan con la
rapidez suficiente.
En todo caso, los procesos que empiezan a germinar no se dan solo Enfocarse en controlar las
2013 2025
a nivel local. Tambin se perciben cambios paulatinos a nivel glo- drogas es como buscar las
bal. Se convoca una sesin especial sobre drogas de la Asamblea llaves de su carro bajo la luz
General de Naciones Unidas y all se lleva a cabo una reunin priva- de la calle cuando se han
perdido una cuadra antes,
da entre lderes nacionales con el propsito de discutir la necesidad
en donde est oscuro.
de un cambio de aproximacin y pasar as del nfasis del control de
la droga al de la construccin de comunidades resilientes.
Al mismo tiempo, y en respuesta al reclamo de mayor ayuda de los

pases y regiones que ms sufren de la violencia, los pases desa-
rrollados acuerdan sumarse a los esfuerzos para el fortalecimiento
de comunidades, lo que implica priorizar el objetivo de la reduccin
de la violencia sobre el del control de las drogas. Parte del nuevo
mpetu de colaboracin vigente se explica por el creciente poder
econmico que han ido ganando varios pases en desarrollo del he-
misferio, factor que aumenta el atractivo y el inters de mantener
buenas relaciones diplomticas.
Lidiando con la crisis de la herona en Espaa

Durante la dcada de los 80 y principios de los 90, Espaa sufri una epidemia de hero-
na que ocasion un grave problema de salud pblica y de seguridad ciudadana. Las dro-
gas llegaron a ser la primera causa de muerte entre los jvenes de las grandes ciudades
y los nuevos diagnsticos de VIH ligados a inyeccin de drogas alcanzaron los 3.500
63
casos anuales entre 1993 y 1995, situando a Espaa a la cabeza de Europa en esta ma-
teria. A ello se sum un notable incremento de la delincuencia asociada al consumo que
gener una intensa alarma social.
Como respuesta a esta crisis, Espaa inici en 1985 un Plan Nacional sobre Drogas. Este
Plan, basado en un enfoque de salud pblica y en un consenso poltico y social, ha evolu-
cionado a lo largo de casi treinta aos. Los primeros esfuerzos se dirigieron a crear una red
amplia y diversificada de centros, capaces de garantizar tratamiento gratuito a los adictos a
las drogas. Al da de hoy, ms de 200.000 personas han recibido atencin. De igual modo,
las polticas de reduccin de daos sufrieron un crecimiento muy importante, destacando la
dispensacin de metadona y el intercambio de jeringuillas. Como consecuencia de esto, los
adictos en metadona aumentaron de 28.806 en 1995 a 88.700 en 2003. Adicionalmente,
a mediados de la dcada de los 90 la prevencin experimenta un notable desarrollo a travs
de campaas y programas escolares, familiares y comunitarios.
Tras diez aos de aplicacin de estas polticas, las consecuencias ms graves de la

epidemia de la herona comenzaron a decrecer. En primer lugar lo hicieron las muertes
por sobredosis; a continuacin las prevalencias de consumo; y despus descendieron
paulatinamente las demandas de tratamiento. Uno de los logros ms importantes fue la
drstica reduccin de la utilizacin de la va intravenosa: en 1990, los inyectores repre-
sentaban el 50% de los heroinmanos atendidos y en 2000 se haban reducido a 17%.
Estos datos explican el importante descenso de las infecciones por VIH y de otras enfer-
medades infecciosas (como la tuberculosis y la hepatitis) entre los inyectores de drogas.
An subsisten secuelas de la crisis, pero la eficacia de estas polticas es incuestionable:
se ha reducido sustancialmente la incidencia y prevalencia del uso de herona (0.1% en
2011), ha descendido la mortalidad y miles de personas han mejorado su salud y calidad
de vida. Tambin se ha minimizado la delincuencia asociada y ha tenido lugar un cambio
cultural: la herona hoy provoca un alto rechazo social y el riesgo percibido hacia su con-
sumo es elevadsimo entre la poblacin juvenil.
El problema de las drogas En desarrollo de estos nuevos objetivos comunes para combatir
2013 2025
no es tanto un problema de la violencia, los pases hemisfricos incrementan los controles de

crimen sino un problema sus exportaciones de armas y ratifican la Convencin Interameri-
econmico y social. cana Contra la Fabricacin y el Trfico Ilcitos de Armas de Fuego
(Cifta). Igualmente, estos pases negocian entre ellos nuevos pro-
tocolos que permiten compartir con sus socios internacionales los
activos que han incautado o decomisado a partir de las ganancias
relacionadas con el trfico ilcito de drogas.
Los mayores recursos disponibles, sumados a este nuevo equilibrio

en el que la ayuda exterior de Estados Unidos se concentra es en la
prevencin de la violencia y el fortalecimiento de las comunidades,
son alicientes para reestablecer un consenso en el hemisferio sobre
drogas y asuntos criminales. Surge una nueva iniciativa, ms que
todo a travs de los medios de comunicacin, que describe algunos
de los xitos alcanzados por visionarios programas conjuntos ante
grandes desafos en el pasado, como el Plan Marshall, la disemina-
cin de campaas de planeacin familiar del Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas y las polticas de prevencin del consumo de
tabaco, entre otros. El razonamiento detrs de la iniciativa es que
si en estos complejos asuntos se han logrado avances en el pasa-
do, es muy seguro que programas destinados al fortalecimiento de
las comunidades tambin puedan hacer una gran diferencia, sobre
todo si se enfocan en atender las necesidades de sus habitantes,
en implementar estrategias de intervencin apropiadas y en traba-
jar acorde con indicadores armonizados y claros de xito.
64 Los donantes dentro y fuera del hemisferio dan un paso ms all al
cofinanciar un plan compuesto por una amplia gama de iniciativas
relacionadas entre s que recibe el nombre de Resiliencia 2025.
A partir de este esfuerzo colectivo, los pases se concentran en las
comunidades locales con mayor efectividad y vigor para impulsar
la prevencin de la violencia y del consumo de drogas, las reformas
al sistema penitenciario, el desarrollo social comunitario, la educa-
cin, el empleo y el tratamiento a quienes presentan problemas de
abuso de sustancias controladas.
De esta forma, ms personas se benefician de la expansin de

los tratamientos para las drogas y el alcohol, de los programas de
deteccin e intervencin temprana y reduccin del dao y de inicia-
tivas como las alternativas al encarcelamiento, la despenalizacin
de la posesin de dosis personales de drogas en la mayora de las
regiones, los tribunales para el tratamiento de la drogadiccin, los
servicios de libertad condicional, seguimiento y asesora, la provi-
sin de salud dentro de las prisiones para los adictos y los nuevos
avances en materia de justicia restaurativa tanto para las vctimas
como para los delincuentes. Muchas personas, incluso, logran a
partir de estas iniciativas reconstruir su ncleo familiar y rehacer
sus vidas. Por consiguiente, se registra un impacto muy importante
en los indicadores de criminalidad, de cohesin familiar y de salud
comunitaria.
Estas iniciativas, adems, gozan del respaldo de otros objetivos
2013 2025
colectivos en aspectos relacionados. Se pueden citar como ejem-
plos las campaas para la maternidad y la paternidad responsable,
cursos de valores en las escuelas, programas de educacin en las
prisiones, actividades culturales y deportivas en comunidades des-
favorecidas, programas de entrenamiento vocacional, programas
de habilidades bsicas para la vida destinados a padres jvenes sin
educacin y dems polticas que se disean de acuerdo a las nece-
sidades de la comunidad.
Prevencin basada en la evidencia

A la fecha, los programas ms exitosos de prevencin de drogas han sido intervenciones
integrales encaminadas a ayudar a los padres a adoptar prcticas positivas de crianza,
la gestin del ambientes en las clases y el desarrollo de una amplia gama de habilidades
sociales. Los programas que toman en cuenta las diferencias culturales, las prcticas y
costumbres de cada pas o grupo objetivo obtienen los mejores resultados.

El tabaco y el alcohol proporcionan lecciones potencialmente importantes para los pro-
gramas de prevencin de drogas. En el caso del alcohol, mayores impuestos, restriccio-
nes en la distribucin, la reduccin de horas de venta, la prohibicin de la publicidad y
el establecimiento de la edad mnima para el consumo, entre otras medidas, han demos-
trado ser eficaces en la reduccin del consumo nocivo. Las intervenciones breves y es-
pecficas dirigidas a las poblaciones a punto de iniciar su uso tambin pueden ser tiles.
Prevencin del uso de drogas basado en evidencias1:
Los programas de habilidades de crianza (infancia y adolescencia) 65

Estimulacin temprana
Habilidades personales y sociales, y las influencias sociales en la educacin (la niez
media y la adolescencia)
Habilidades de gestin en clase (niez media)
Implementacin de polticas relacionadas con el alcohol y el tabaco (inicio de la ado-
lescencia hasta la edad adulta)
Iniciativas de varios componentes basadas en la comunidad (todas las edades)
Deteccin, intervencin breve, remisin y tratamiento (SBIRT, por sus siglas en in-
gls) (inicio de la adolescencia hasta la edad adulta)
Prevencin en el lugar de trabajo (adolescencia a edad adulta)
No basada en la evidencia
nicamente diseminacin de la informacin

Campaas en los medios de comunicacin que no son tericas ni de prevencin
basadas en la ciencia
Deportes u otras actividades durante el tiempo libre
1 Normas Internacionales para la Prevencin del Abuso de Drogas, Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito
No obstante, ante la necesidad de todos estos programas de contar

tambin con la financiacin adecuada, el objetivo inicial de reubicar
el 25% del presupuesto destinado al control del trfico ilcito de
drogas en las anteriores iniciativas de prevencin de la violencia y
de consumo de drogas basadas en la evidencia y en los programas
mencionados de reduccin de dao no se logra cumplir en el 2020.
() el concepto de Esta falencia se produce a pesar de que se han reasignado algunos

2013 2025
seguridad debe evolucionar recursos presupuestales en cada pas para, al menos, iniciar la im-
de una idea de salvaguardia plementacin de programas piloto.
militar de las fronteras
estatales a la reduccin
La dificultad de encontrar financiamiento suficiente para la imple-
de inseguridad en la vida
diaria de las personas
mentacin completa de todos los programas que requieren apo-
(o inseguridad humana). yo supone un gran desafo. Se emprenden esfuerzos parcialmen-
En cada sociedad, la te exitosos para transferir recursos destinados inicialmente a los
seguridad humana est presupuestos de seguridad y de control del trfico de drogas que
siendo socavada por varias causan, como puede vaticinarse, un rechazo significativo y conse-
amenazas, incluyendo el cuencias no deseadas. Por ejemplo, las disminuciones del 10% de
hambre, la enfermedad, el los presupuestos para la polica en varios pases del Caribe, que se
crimen, el desempleo, las consideran necesarias para financiar debidamente programas de
violaciones a los derechos prevencin de violencia comunitaria y servicios de salud, provocan
humanos y los desafos
varios despidos y un incremento temporal del crimen y la violencia.
ambientales. La intensidad
de estas amenazas difieren
Por otro lado, en algunos pases de Latinoamrica en los que la
en todo el mundo, pero violencia, la actividad de las pandillas y el consumo de drogas son
la seguridad humana relativamente bajos, se percibe que una acentuacin en la resilien-
permanece como una cia de las comunidades puede no ser tan relevante como la rigurosa
bsqueda universal para la aplicacin de la legislacin penal y su contribucin a la disuasin de
liberarse de la necesidad las actividades criminales, incluyendo el consumo de drogas.
y el miedo. Informe de
Desarrollo Humano de 2013 Con todo, el plan Resiliencia 2025 cambia gradualmente la pre-
valencia de las sanciones penales hacia un enfoque ms amplio y
efectivo de educacin para la prevencin y de desarrollo social,
en especial a travs de iniciativas dirigidas a la poblacin juvenil
66 y de la despenalizacin del consumo personal en un creciente n-
mero de pases. Los lderes sociales de pases con tribunales para
el tratamiento de la drogadiccin ofrecen a las comunidades del
hemisferio que quieren alejarse del modelo tradicional centrado en
la responsabilidad penal asistencia tcnica y entrenamiento, lo que
incluye la aplicacin de otras alternativas al encarcelamiento como
nuevos modelos de periodos de prueba y de libertad condicional
diseados tanto para las personas con problemas de adiccin como
para pequeos traficantes.
Por otra parte, la polica y dems fuerzas de seguridad adquieren

una mayor conciencia de los excesos cometidos en el pasado y,
en consecuencia, deciden impulsar una estrecha colaboracin con
los organismos de salud para as asegurar que las personas que
encuentren con problemas de abuso de drogas o de enfermedades
mentales reciban el tratamiento de salud en vez de ser penaliza-
das. De hecho, todos los sectores acuerdan que es necesario una
aproximacin ms holstica en materia de salud y de inclusin
social.
2013 2025
Alternativas de encarcelamiento para infractores
dependientes de drogas
Tribunales de tratamiento de drogas
(Chile, Mxico, Trinidad y Tobago, Jamaica, Costa Rica, Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda y Europa):
Los tribunales de tratamiento de drogas vinculan a los infractores dependientes de dro-

gas al tratamiento para el abuso de sustancias y supervisan el progreso a travs de las
pruebas frecuentes y un riguroso control judicial. Algunos componentes importantes
para el funcionamiento de este modelo son los de la comunicacin regular entre los
jueces, fiscales, abogados defensores, proveedores de tratamiento y el personal judi-
cial para garantizar el intercambio de informacin precisa y actualizada y una respuesta
coordinada; un sistema de recompensas y sanciones que aplique a las personas que ya
han concluido el tratamiento para fomentar su cumplimiento; y enlaces a otros servicios,
como la formacin profesional y la vivienda, para ayudar a los toxicmanos a alcanzar
y mantener una vida libre de drogas. Las investigaciones en los Estados Unidos han
demostrado que los tribunales de tratamiento de drogas reducen la reincidencia en un
promedio de ocho a 12 puntos porcentuales.
Tribunales comunitarios
(Estados Unidos, Canad, Australia y Europa):
Los tribunales comunitarios son tribunales de vecindario que tratan de aprovechar el

poder del sistema de justicia para hacer frente a los problemas locales. Estos consideran
al vecindario mismo como la vctima de la delincuencia y obligan a los infractores a retri-
buirle el dao al vecindario afectado (por lo general mediante la restitucin comunitaria).
Adems, y cuando lo consideran apropiado, obligan a los infractores a obtener ayuda
para tratar sus problemas de fondo, como la drogadiccin o las enfermedades mentales. 67
A travs de la colaboracin dentro del sistema de justicia y con las partes interesadas
externas, como los residentes, comerciantes, iglesias y escuelas, los tribunales comuni-
tarios ponen a prueba enfoques nuevos y agresivos para garantizar la seguridad pblica,
en lugar de simplemente responder a la delincuencia despus de que se han cometido los
delitos. Las investigaciones en los Estados Unidos han demostrado que pueden reducir la
reincidencia, contribuir a la reduccin de la delincuencia y aumentar la confianza pblica
en el sistema de justicia.
Una variacin de este modelo es el programa de Oportunidad de Libertad Condicional

con Aplicacin de la Ley de Hawaii (Hawaiis Opportunity Probation with Enforcement,
HOPE), un programa de supervisin que tiene como objetivo reducir la delincuencia
y el consumo de drogas mediante la realizacin de pruebas de drogas frecuentes y
aleatorias a las personas que se encuentran en libertad condicional con la amenaza de
encarcelamiento inmediato si su prueba sale positiva. Otros esfuerzos que promueven
la integracin social y reducen la reincidencia incluyen el tratamiento de los infractores
drogodependientes mientras se encuentran en prisin y el desarrollo de los tribunales co-
munitarios y tribunales de reingreso. En todos estos programas, la evidencia sugiere que
la participacin de los actores locales y de la comunidad es fundamental para el xito.
Existe, pues, un consenso sobre la necesidad de proveer un plan

completo para el albergue y el tratamiento de los adictos y para
implementar toda una serie de medidas basadas en la reduccin
del dao. Se trata de medidas como tratamientos ambulatorios
basados en la comunidad, tratamientos especialmente diseados
para jvenes, intervenciones de salud como las del intercambio
de jeringas (en los casos en los que el consumo inyectado sea un
En los viejos tiempos los problema), innovaciones en los tratamientos de sustitucin para los
2013 2025
jueces conocan a todos en consumidores de la pasta de coca, servicios de supervisin en el

la ciudad y eran una especia consumo, mayor acceso a las poblaciones marginadas y mayores
de figura paterna que oportunidades de empleo para los ms desfavorecidos.
hablaban con cualquiera.
Las personas hoy son
nmeros en los tribunales.
Es un auge, sin embargo, que no est exento de conflictos. En mu-
Lo que los tribunales chos casos, el nmero de jueces, policas, trabajadores de la salud,
para el tratamiento de asistentes sociales y otros lderes comunitarios es muy bajo para
la drogadiccin nos dar respuesta efectiva a todas las necesidades. En otros casos, los
han animado a hacer es intentos para implementar programas basados en la evidencia de lo
devolverle la humanidad al que s funciona en el problema de drogas se topan con programas
sistema judicial. preexistentes y con intereses creados. Son conflictos que ocurren
no solo a nivel comunitario sino tambin al nivel de implementacin
de las polticas por parte de los funcionarios locales, a quienes les
resulta difcil abandonar premisas que los expertos han desacredi-
tado hace bastante tiempo o entrar a combatir intereses creados.
La imposibilidad de integrar los nuevos programas de resiliencia
comunitaria en los servicios preestablecidos de salud, educacin
y ayuda social significa que cuando los presupuestos pblicos es-
tn muy ajustados, los principales damnificados son las iniciativas
nuevas, ya que los programas que ya existan tienen prelacin para
recibir fondos.
Por ende, hay un riesgo de que estas iniciativas agonicen por la

inanicin de recursos suficientes. Tambin hay un riesgo de pro-
vocar consecuencias no buscadas como el rechazo al plan y a los
68 pases que lo financian por parte de comunidades en las que estas
iniciativas son implementadas en forma dispar. Los pases donan-
tes, en efecto, pueden ser acusados de contribuir con fondos insu-
ficientes e inadecuados. Por ello, en 2021 los lderes del hemisferio
manifiestan un compromiso renovado con Resiliencia 2025 y un
grupo de pases con las economas ms grandes de la regin hacen
aportes adicionales a aquellos pases que ms lo necesitan.
Hay dos acontecimientos particulares que permiten que el plan lo-

gra mucho mayor impacto. El primero, como ya se mencion, es
el de la creciente prosperidad de la regin, que hace que crezcan
los recursos destinados a estas iniciativas. El segundo es ms su-
til pero muy poderoso: a medida que el nfasis evoluciona de las
drogas a las personas y las comunidades resilientes, un conjunto
distinto de indicadores empieza a aplicarse como consecuencia di-
recta del cambio de prioridades. El hemisferio empieza as a medir
el xito de sus comunidades en trminos de salud y educacin y
no en trminos de los avances o retrocesos de un problema en par-
ticular que impone secuelas en las variables de salud y educacin.
Las reformas de Resiliencia 2025 no son implementadas en for-

ma uniforme en el hemisferio, pero si empiezan a sentar races en
ciertas reas y lentamente comienzan a expandirse, a medida que
sus resultados son ms tangibles. Con el tiempo, la idea de tener
un enfoque ms equilibrado trasciende el papel y las palabras y
se convierte en una realidad local en varios pases a lo largo del
hemisferio. Una realidad que comporta el intercambio de buenas
2013 2025
practicas en la construccin de comunidades fuertes a travs de
la proteccin estricta de los derechos humanos; de la mejora de
la educacin y la ampliacin de las oportunidades de trabajo y
empleo; de las reformas para implementar alternativas al encar-
celamiento; del cabal respeto al principio judicial de la proporcio-
nalidad de la pena; de la formacin en valores slidos como parte
fundante de programas holsticos de prevencin; de la provisin de
servicios de intervencin temprana para individuos con trastornos
por el abuso de sustancias; y de la oferta de mayores servicios de
reduccin del dao y de salud a los consumidores ms problem-
ticos de alcohol y drogas, incluyendo la prevencin del contagio
del VIH y de la hepatitis y el control para evitar sobredosis entre
los usuarios de jeringas. Una realidad, en definitiva, que hace que
estas buenas practicas se consagren en las estrategias de drogas,
en las polticas y en los presupuestos de cada pas.
Tanto el trabajo constante de la comunidad a largo plazo como una

poltica de comunicacin eficaz son factores que ayudan a que los
ciudadanos tengan una visin ms realista del problema de las dro-
gas y un entendimiento ms satisfactorio de sus riesgos en materia
de salud para ellos mismos y para sus familias. A su vez, los ciuda-
danos empiezan a entender poco a poco que son una parte funda-
mental de la solucin al problema y no solo vctimas del problema.
Como se colige de lo anterior, esta alianza hemisfrica renovada

permite consolidar dos cambios de nfasis especficos: del control
a la prevencin, la reduccin de daos seleccionados y el trata-
69
miento y de la centralizacin a la descentralizacin, confiriendo
mayor relevancia a los gobiernos regionales y locales. Es claro que
hay variaciones entre los pases y dentro de cada pas, pero la
mayora asimila efectivamente que las iniciativas de prevencin
comunitaria son una mejor respuesta al desafo de las pandillas y
de la violencia. Aceptan as la sabidura de tomar el toro por los
cuernos y enfrentar en forma integral los problemas de exclusin
social y de salud, especialmente de quienes tienen problemas de
consumo, de quienes se dedican al microtrfico y de las personas
que ms proclividad pueden tener de hacer parte de las organiza-
ciones criminales.
El rigor de la ley y las grandes condenas penales estn reservadas

solo a los mayores narcotraficantes y a las cabecillas de las pandi- Las gente s mejora con un
llas, y en particular a aquellos que son culpables de delitos violen- enfoque holstico. No nos
tos en contra de vctimas inocentes. A los pequeos traficantes de limitemos a continuar con
droga de las comunidades, en cambio, les espera un proceso que la construccin de crceles.
se enmarca bajo los parmetros de la justicia restaurativa, en el Pensemos en quines son
que son expuestos directamente a la comunidad y en el que deben los infractores no violentos
responder por su conducta a travs del pago de multas, de trabajo de las leyes de drogas
y, cuando sea posible,
comunitario y de mayor tiempo destinado a la reeducacin en valo-
tratmoslos al interior de la
res y en los dems programas contemplados en el plan Resiliencia comunidad.
2025. Mientras tanto, el gobierno y la sociedad civil robustecen
los lazos de cooperacin para garantizar que los servicios de pre-
vencin y tratamiento del consumo y de intervenciones para la

2013 2025
prevencin de la violencia estn siempre disponibles.
Para 2020, los lderes de la comunidad estn en capacidad de ex-

poner algunos progresos iniciales. Los grupos criminales son ms
dbiles, las comunidades son ms fuertes y las tasas de delincuen-
cia y de pertenencia a las pandillas son menores. Son desafos que
todava estn presentes, pero que se han vuelto ms manejables.
La juventud que vive en zonas tradicionalmente problemticas tie-
ne ahora mejores opciones para finalizar los programas educativos
y mayores oportunidades para desarrollar una vida productiva y
estable. Aumenta as el nmero de jvenes provenientes de co-
munidades pobres que ingresa paulatinamente a la clase media.
Adems, un porcentaje mayor de jvenes se enrola en actividades
deportivas y culturales financiadas en una buena parte por el sector
privado, por organizaciones no gubernamentales y por entidades
religiosas.
En algunas comunidades se amplifica en forma notoria la confianza

Los programas de de los ciudadanos en la justicia y en otras instituciones guberna-
prevencin de consumo mentales, lo cual es un resultado directo de los mayores esfuerzos
de drogas tienden a para la participacin cvica. Ms padres mantienen su compromiso
tener un impacto en de involucrarse plenamente en la crianza de sus hijos, en parte
otros comportamientos. debido a su mayor capacidad econmica para satisfacer las nece-
Por ejemplo, abordan el
sidades de la familia: hay mayores oportunidades laborales hasta
fracaso escolar y procuran
en los barrios ms pobres. Los servicios de reduccin de dao y de
70 mantener a los menores
en las escuelas y a los
trabajadores en sus lugares
tratamiento para la adiccin del alcohol y las drogas estn disponi-
bles para la mayora de quienes lo solicitan. Las encuestas a escala
de trabajo. Hay muchos hemisfrica de la OEA demuestran que la violencia de las pandillas,
resultados asociados. Van la exclusin social y los daos relacionados con las drogas y el
mucho ms all de evitar alcohol han disminuido en forma lenta pero constante en todo el
que las personas consuman continente.
drogas.
El desafo ahora es el de mantener estos esfuerzos en el tiempo.
En algunos pases se presentan fallas en materia de monitoreo y
evaluacin que desembocan en la disminucin de la calidad de los
programas preventivos para las drogas y el crimen y de las inter-
venciones en el seno de las pandillas y en consumidores de drogas.
Este fracaso lleva al aumento del consumo de tabaco y alcohol y,
posteriormente, al consumo de otras drogas suaves y fuertes. El
hemisferio manifiesta en conjunto su preocupacin, pues esta alar-
mante tendencia en algunos pases contrasta con los indicadores
favorables que se han logrado hasta el momento en muchas partes.
A pesar de esta nueva decepcin, el esquema de organizacin co-

munitaria que se ha desarrollado en todo el hemisferio gracias a
Resiliencia 2025ofrece la oportunidad de evaluar estas anomalas
y detectar con ms precisin las deficiencias en la prestacin de
los servicios en todos los sectores. Es, adems, un nuevo pretexto
que, combinado con el cambio de paradigma que experimenta el
continente, estimula a los pases a hacer un anlisis introspectivo
sobre la necesidad de realizar otras reformas sociales.
2013 2025
En suma, en 2025 los problemas del 2013 siguen existiendo pero
muchas comunidades han logrado adaptarse para mitigar su con-
secuencias ms graves. Son comunidades que han ayudado a sus
ciudadanos a recuperarse de sus problemas de adiccin; que han
ofrecido mejores condiciones de educacin que ayudan a los jve-
nes a tomar decisiones ms sensatas; que han encontrado medios
ms efectivos para prevenir la violencia; y que cuentan con alian-
zas mas slidas. La decisin de poner en el centro del paradigma
a las personas y a las comunidades motiva a todos los pases del
hemisferio a construir comunidades resilientes para enfrentar con
mayor xito sus desafos comunes.
71
RUPTURA
Ruptura
2013 2025
Durante la Asamblea General de la OEA de 2013, se presentan los
Informes del Problema de Drogas de las Amricas y se reconoce
que son una referencia muy importante. Los Informes generan un
vigoroso debate y los Estados Miembros acuerdan fortalecer la im-
plementacin y coordinacin de sus polticas en materias de drogas.
Tres aos despus, en la Asamblea de 2016, es visible que se han En poltica, la gente nunca
logrado muy pocos avances, y la frustracin de los representantes trata de comprometerse a s
de varios pases es evidente. Varios representantes centroamerica- misma, slo de comprometer
nos declaran que, para ellos, el problema ms importante y urgente a los dems.
que encaran es el de las decenas de miles de muertos causadas
por la permanente violencia, que en muchos casos se asocia con Atribuida al historiador
Jens Arup Seip
el constante trnsito a lo largo de sus territorios de drogas. Segn
declaran estos representantes, la situacin actual de sus pases es
sencillamente intolerable. Algunos de ellos, de hecho, manifiestan
que se sienten engaados por la falta de progreso desde el encuen-
tro de 2013, en donde se acord que los pases ms desarrollados
iban a suministrar asistencia adicional a los pases afectados por la
produccin y por el trnsito de drogas. Por ello, denuncian que esos
compromisos an no se han materializado y que sus pases siguen
sufriendo las consecuencias de la violencia asociada con las drogas
cuyo destino final est en otros pases. Estas discusiones, como es
usual, finalizan con un reclamo: Somos nosotros los que estamos
pagando el precio ms alto. Somos nosotros los que estamos per-
75
diendo el mayor nmero de vidas. Simplemente no es justo.
De forma ms informal, los representantes destacan que resulta

muy contradictorio e injusto que, mientras que en algunas jurisdic-
ciones de los pases que son destinatarios finales la produccin, la
venta y el consumo de cannabis haya sido legalizado, ellos s deben
mantener una guerra contra las drogas, especialmente contra la
cocana, que representa un alto costo en vidas y recursos. Despus
de todo, contina el argumento, de la suscripcin de un tratado
internacional no debera surgir un pacto suicida.
Meses despus, en una cumbre de pases centroamericanos, uno

de los Gobiernos que fue ms crtico en la anterior Asamblea Ge-
neral de la OEA anuncia su decisin de reorientar los recursos de
seguridad y establecer as sus prioridades en las reas del fortale-
cimiento de la educacin, de tratamientos para los consumidores
problemticos de droga, de la prevencin del consumo de drogas,
del mayor control del lavado de activos, de la provisin de servicios
de reduccin del dao y de la adopcin de medidas ms rigurosas
para combatir la corrupcin. Despus del encuentro, varios analis-
tas infieren que esta reorientacin de prioridades implica un menor
control del trnsito de drogas en aquellos pases de la regin, cuyas
fuerzas de polica e instituciones judiciales sufren de agotamiento
por el crecimiento de la violencia y el crimen en aos recientes.
Aluden a la poltica que, segn presumen, se aplic en un pas en

2013 2025
dcadas anteriores, bajo la cual el Gobierno y las organizaciones

traficantes llegaron a acuerdos tcitos por las que las segundas se
comprometan a mantener la paz social con tal de que no hubiera
muchas restricciones al trfico de drogas hacia el norte.
Algunos pases del continente optan por distanciarse de este po-

tencial cambio de polticas. Aunque declaran entender completa-
mente la situacin que aflige particularmente a varias reas de
trnsito de droga, preferiran encontrar soluciones colectivas y no
medidas unilaterales y divergentes, que es lo que parece que est
pasando. Les preocupa que la divergencia suponga el aumento del
trfico, del crimen y del consumo en sus propios pases, lo cual ira
en detrimento del cumplimiento de las leyes vigentes.
Centroamrica Especialistas y tcnicos en materias de seguridad arguyen que no

simplemente no puede hacer es posible reproducir la experiencia de aquel pas en el que dcadas
frente a este problema. Est atrs supuestamente se mantuvo acuerdos tcitos con los narco-
totalmente ms all de sus traficantes, pues estos han alcanzado un poder mucho mayor y
capacidades, puesto que tienen una capacidad corruptora que no tenan aos atrs. Agregan
es un enorme problema
que el resultado ms probable de una poltica como la que parece
de seguridad, que es un
lastre de la violencia de
estar comenzando a gestarse va a ser un incremento del flujo de
los conflictos armados. El las drogas a travs de los territorios y un aumento de los problemas
conflicto cambi porque no derivados del consumo de drogas, de la delincuencia comn y de
se estableci el Estado de la desintegracin de las estructuras familiares. Las economas de
derecho para resolverlo; la aquellos pases que se encuentran involucrados en estas activida-
76 gente sigue resolviendo sus
problemas disparndole al
des reciben un impulso del creciente nmero de lderes adinerados
de carteles que se reubican en la regin, contratan trabajadores lo-
otro. cales, guardaespaldas, abogados, contadores, y otro personal para
apoyar sus operaciones personales y de negocios.
An ms, los especialistas y tcnicos sealan que los criminales

empezarn a comprar el respeto de la sociedad al financiar es-
cuelas y hospitales y al entablar relaciones sociales con los fun-
cionarios pblicos. Llegarn as a ser miembros respetados de la
comunidad. Incluso, y para mantener todo igual, pagan por los
votos que apoyan a los polticos afines a sus intereses. Surgen, en
consecuencia, dos grandes esferas de poder: la del Gobierno y la
de los propios criminales. Es por eso que los pases que aceptan
estos criminales se transformarn en estados criminales y tendrn
mayores dificultades al obtener fondos para el desarrollo puesto
que no ofrecen las garantas suficientes ante los ojos del sistema
financiero internacional. La desconfianza tambin hace que los in-
versores privados legtimos piensen dos veces si deben invertir en
esos pases.
Mientras tanto, otros pases sealan que las incautaciones de dro-

gas son solo un aspecto del enfoque en vigor que privilegia la
aplicacin de la ley y que, por eso, no cuentan la historia completa
de crimen y violencia. Mencionan el caso de un pas especfico, en
donde las campaas intensivas para interrumpir las operaciones
de los carteles de droga desembocaron en el incremento de las
tasas de homicidio. Sealan tambin que el aumento de las opera- Algunos pases en realidad
2013 2025
ciones contra el trfico de drogas en otro pas en particular llev no quieren deshacerse
inicialmente al incremento de la violencia en puertos y ciudades de las organizaciones
fronterizas del primer pas en cuestin antes de que los carteles criminales transnacionales,
que ingresan billones de
fuesen desmantelados. Otro grupo de pases, entre los que figuran
dlares en su economa.
mayoritariamente los afectados por la produccin y por el trnsito Simplemente quisieran que
de drogas, advierten que la adopcin de decisiones de la polti- estas organizaciones se
ca interna es un derecho soberano que debe primar sobre unas comportaran mejor.
convenciones internacionales obsoletas e ineficaces y sobre sus
obligaciones derivadas. Es una perspectiva que es respaldada por
algunos analistas que argumentan que la posibilidad de establecer
polticas diferenciales en materia de produccin y trnsito de dro-
gas para priorizar otras reas como la prevencin, la violencia y el
lavado de activos no entra en conflicto con los principios asocia-
dos al concepto de Seguridad Multidimensional, adoptado por los
Estados Miembros de la OEA en 2003. De conformidad con estos
principios, la estructura de la seguridad debe ser flexible y su defi-
nicin depende de cada pas.
No mucho despus de la cumbre centroamericana, otros pases con

problemas domsticos similares anuncian su decisin de adoptar la
misma actitud independiente para reducir la violencia. Los medios
de comunicacin demuestran que algunos Gobiernos implementan
paulatinamente polticas similares a las que han sido adoptadas en
Centroamrica, en donde el nfasis est ahora en evitar al interior
de sus pases la criminalidad no relacionada con las drogas y la vio-
lencia de pandillas, dejando de lado la aplicacin de la ley en contra
de las operaciones de los carteles.
77
Posteriormente, un grupo de pases es acusado de incumplir sus Un mal futuro es un
responsabilidades para controlar el trfico de drogas a lo largo y futuro en el que los pases
ancho de su territorio. Son acusaciones que no reciben una res- productores y los pases
puesta directa por parte de los Gobiernos correspondientes. Sin consumidores siguen sin
coordinacin, un futuro
embargo, en forma no oficial se sostiene que, aunque se prioriza
en el que no hay claridad
la reduccin de la violencia, se siguen organizando esfuerzos en
ni consenso entre los
contra del trfico de estupefacientes. La diferencia ahora es que Estados Unidos, Europa
esos esfuerzos sencillamente no estn en el centro de las polticas y Latinoamrica, y en
gubernamentales. el que los traficantes de
droga siguen explotando el
En este contexto, los Gobiernos de pases esenciales en el corre- negocio ms rentable del
dor de las drogas de Centroamrica y Suramrica reiteran su com- mundo. Es un futuro, en
promiso de fortalecer los lazos de cooperacin con la comunidad suma, en el que seguimos
internacional a la hora de controlar las actividades relacionadas sin usar la misma brjula.
con la economa ilegal de las drogas. No obstante, insisten que
organismos internacionales como la OEA y la CICAD, as como la
Onudd, deben incrementar el porcentaje de fondos antidroga que
destinan al control de las fronteras, incluyendo mayor entrenamien-
to y tecnologa ms avanzada. Al mismo tiempo, medios locales
informan que dos pases del Caribe, que tradicionalmente han sido
rutas de trnsito para la cocana que se enva a Europa y frica oc-
cidental, consideran tambin la posibilidad de implementar polticas
similares con un enfoque no intervencionista en drogas y centrado
en el crimen. La noticia, lejos de pasar desapercibida, se difunde

2013 2025
mundialmente, sin que los Gobiernos involucrados la confirmen o

la nieguen.
Se acaba de informar que Desde el resto del planeta se producen fuertes reacciones ante la
el banco HSBC, acusado de posibilidad de que algunos pases implementen polticas que les
blanquear fondos de los permiten descuidar la produccin y el trnsito de drogas, particu-
narcos mexicanos, pagar larmente de la cocana. Se oyen voces que claman que esta es una
una multa de 1.900 millones situacin inaceptable, ya que no slo implica el incumplimiento de
de dlares a cambio los tratados correspondientes sino que pone en vilo la seguridad
de que las autoridades regional. Varios polticos y periodistas a lo largo del planeta afir-
norteamericanas desistan
man que los pases que escogieron este enfoque se han convertido
de formularle cargos
en narcoestados. Algunos pases limtrofes denuncian que esta
criminales! Resulta que
los bancos que perpetan situacin no debe ser permitida y que es hora de actuar, antes de
el problema tienen ahora que sea demasiado tarde. A este coro de voces se suman las de
la facultad de pagar una otros lderes globales que demandan accin inmediata para que no
multa a cambio de evitar prosperen estos cambios de poltica y lograr, de esta forma, que
una sancin. Es la ltima todos los pases vuelvan a estar alineados con sus responsabilida-
evidencia del doble estndar des legales y morales de cara a la comunidad internacional.
que impera actualmente: los
estadounidenses no cesan Tras casi dos aos, en todos los pases en los que se ha implemen-
de exigirle ms rigor a los
tado el nuevo enfoque de no intervencin respecto a la produccin
pases latinoamericanos,
y el trfico de cocana se ha registrado una reduccin del nmero
pero no son capaces de
ser igual de estrictos en su reportado de incautaciones de droga y de arrestos a traficantes.
propio pas. En algunos de estos pases, tambin se ha registrado un descenso
en la tasa de homicidios, que es atribuido indirectamente por las
78 autoridades al cambio de enfoque.
Sin embargo, dos aos despus, los medios de comunicacin in-

ternacionales y locales advierten que los pases centroamericanos
que han reducido sustancialmente sus operaciones en contra de
la droga se vuelven cada vez ms lugares muy atractivos para
los carteles. Aparte de describir los problemas de consumo y el
aumento de la criminalidad en estos pases, los analistas relatan el
creciente poder que los lderes de los carteles parecen tener, que
se demuestra en sus grandes mansiones y su creciente influencia
en la economa, en la poltica y en las instituciones de estos pa-
ses. Estos analistas consideran que es inevitable que, en el futuro,
estos lderes criminales se conviertan en lderes respetados en sus
sociedades, y lo que se predijo se convierta en una profeca auto
cumplida: estos pases se han transformado en narcoestados.
Hay mltiples reacciones de la sociedad y de los partidos polticos

de los pases vecinos. En algunos de ellos se vive una oposicin
significativa a la implementacin del nuevo enfoque, con el argu-
mento de que representa un regreso a lo peor del pasado. En
otros, la reaccin dominante es la de la indiferencia, aunque se
recibe con agrado la reduccin inicial de los homicidios. Entretanto,
los pases que son el destino final de las drogas experimentan un
incremento del consumo de cocana debido a su mayor disponibili-
dad, a los menores precios y a la mayor pureza.
En los primeros meses de 2018, la Junta Internacional de Fiscali-
2013 2025
zacin de Estupefacientes (JIFE) emite un reporte en el que critica
con vehemencia lo que define como la permisividad de algunos
pases sobre la produccin y el transito de drogas y advierte ex-
presamente que esta actitud es una violacin de la Convencin
nica sobre Estupefacientes de 1961, de la Convencin de Sus-
tancias Psicotrpicas de 1971 y de la Convencin de Naciones
Unidas contra el Trfico Ilcito de Drogas Narcticas y Sustancias
Psicotrpicas de 1988. Como el reporte menciona especficamente
algunos pases, los Gobiernos correspondientes responden que s
estn cumpliendo las obligaciones de estas convenciones y que
sus polticas internas no estn diseadas en trminos de permisivi-
dad sobre las drogas ilegales sino en trminos de prioridades para
el combate contra algunas de estas drogas en el contexto de sus
propias circunstancias y sus necesidades internas. Otros pases
sostienen que en realidad estn siendo ms fieles a las convencio-
nes al poner sus modestos recursos all donde hay mayor impacto
en el tratamiento de los aspectos del problema de las drogas que
ms directamente les afectan. Los pases del Norte se centran en
el control de fronteras y en la interdiccin, sealan, pero la incau-
tacin de drogas, aun si ha aumentado significativamente, es solo
uno de los costos de hacer negocios para los carteles.
La comunidad global, en todo caso, alude al reporte de la JIFE al

reiterar sus quejas respecto de las violaciones a los tratados y sigue
presionando a los Gobiernos correspondientes. A pesar de lo ante-
rior, no se adopta ninguna medida especfica. De hecho, los pases
norteamericanos demuestran moderacin al tomar represalias por-
79
que deciden priorizar los esfuerzos diplomticos para convencer a
los pases de anular sus polticas no intervencionistas. A la vez,
la intencin de estos pases de interrumpir el flujo de armas en sus
fronteras no llega a buen puerto pues no se logra reducir el acceso
de los carteles a las armas.
En este contexto, durante los primeros meses de 2019 miembros La interdiccin es una
importantes de la oposicin del Gobierno de un pas suramericano broma. A lo sumo puede
de produccin y de trnsito sugieren que se debera estudiar la po- aspirar a lograr el 5% del
sibilidad de establecer prioridades en su poltica interior similares flujo de drogas, y esto se
a las que se estn implementando en algunos pases de Centroa- asume por los traficantes
mrica. Segn ellos, esto sera una respuesta ms efectiva a las solo como un costo de
necesidades ms relevantes de su propia seguridad interna. Estas hacer negocios. Ellos
declaraciones llevan a una nueva polmica, que involucra principal- siempre encontrarn otra
ruta. Es cmo concentrarse
mente a los pases de Amrica del Sur y que influye en otro pas de
en un solo agujero del
produccin y de trnsito, en donde el Gobierno reitera que las de- ratn: no hay recursos
cisiones de poltica interna son exclusivas de cada pas. Sostiene, suficientes para controlar
adems, que no descarta la aplicacin de medidas para modificar todas las rutas. Tenemos
sus propias prioridades a la hora de confrontar la economa ilegal buenos proyectos y buenas
de drogas. Luego, otra nacin que comparte fronteras con el pas intenciones, pero la falta de
mencionado reacciona afirmando que cualquier disminucin en la coordinacin entre nosotros
severidad con la que cualquiera de los pases vecinos debe luchar significa que estamos
contra la produccin y el trnsito de cualquier tipo de droga sera fallando.
visto como un acto hostil. De esta forma, decide iniciar esfuerzos
para fortalecer la seguridad fronteriza y mitigar los riesgos de una

2013 2025
posible implementacin de un enfoque de no intervencin por parte

de su pas vecino.
Se llega as a 2025 a un contexto en el que las tensiones y los

conflictos por las drogas y el crimen organizado internacional han
aumentado a lo largo del hemisferio.
80
2013 2025
81
Colaboradores
2013 2025
El Equipo de Escenarios est compuesto por actores lderes que
representan (pero no estn en calidad de representantes) todo el
sistema de drogas en las Amricas. Todos ellos son lderes res-
petados en sus propios sectores y, como equipo, consolidan una
amplia gama de antecedentes y perspectivas (sectoriales, ideolgi-
cos, profesionales, geogrficos) que les permiten trabajar en forma
conjunta para captar el sistema emergente como un todo. Los gru-
pos representados en el proyecto incluyen a lderes de la sociedad
civil, gobiernos, empresas, academia, pueblos indgenas, polica,
militares, jvenes, polticos, activistas y otros.
Debido a que estos escenarios representan cuatro distintos caminos

hacia el futuro, casi todos los miembros del Equipo de Escenarios no
estn de acuerdo con elementos de al menos uno de los escenarios.
Como consecuencia de ello, esta lista no representa un consenso so-
bre recomendaciones implcitas de polticas sino a las personas en s
mismas: un grupo diverso de profesionales comprometidos y atentos,
que trabajaron juntos con la esperanza de que estos escenarios pu-
diesen alentar un dilogo que contribuya a que el mundo avance con
relacin al problema de las drogas en las Amricas.
El Equipo de Escenarios
Mara de las Mercedes Aranguren Mauricio Boraschi

83
Presidenta de Fundacin Convivir en Viceministro de la Presidencia en
Argentina Asuntos de Seguridad, Comisionado
Nacional Antidrogas, Ministerio de la
Kofi Barnes Presidencia de Costa Rica
Juez del Tribunal de Justicia de
Ontario en Canad lvaro Briones
Director interino del Departamento de
Rafael Bielsa Seguridad Pblica de la Organizacin
Secretario de Estado de la Secretara de los Estados Americanos
de Programacin para la Prevencin
de la Drogadiccin y Lucha contra el Marisol Calix
Narcotrfico (Sedronar) de Argentina Coordinadora Local de Armando Paz
en Honduras
Adam Blackwell
Secretario de Seguridad Marcela Chacn
Multidimensional de la Organizacin de Viceministra de Gobernacin y Polica
los Estados Americanos y punto focal para la Estrategia de
Seguridad Regional del SICA de Costa
Margaret Bloodworth Rica
Ex Asesora de Seguridad Nacional de
Canad Mara Teresa Chadwick
Directora de Gestin y Prevencin,
Gloria Bodnar consultora y ex secretaria de Conace
Directora del Departamento de de Chile
Investigacin y Evaluacin de la
Fundacin Antidrogas de El Salvador Gino Costa
(Fundasalva) Ex Ministro del Interior, ex Defensor
Adjunto para los Derechos Humanos
y actual Presidente de Ciudad Nuestra
de Per
Sandro Costa Santos Emiliano Martn Gonzlez

2013 2025
Subcoordinador de Seguridad Humana, Ex Subdirector General del Plan

Viva Rio de Brasil Nacional sobre Drogas de Espaa y ex
Director del Plan de Drogas de Madrid.
Rogelio Flores Responsable de proteccin de menores
Juez del Tribunal Superior del Condado en Madrid, Espaa
de Santa Brbara de los Estados
Unidos de Amrica Antanas Mockus
Ex Alcalde de Bogot, Colombia
Jaime Garca Daz
Investigador Asociado del Instituto Jorge Morales
de Estudios Internacionales de la Coordinador local de Armando Paz de
Pontificia Universidad Catlica del Per Nicaragua
Genaro Garca Luna Joaqun Moreno

Ex Secretario de Seguridad Pblica de Miembro fundador y Director del
Mxico Centro de Liderazgo y Gestin de
Colombia. Miembro de la Junta
Juan Ramn Gradiz Blanco Directiva de Ecopetro en Colombia
Inspector General de la Polica y ex Presidente de las Compaas
Nacional de Nicaragua del Grupo Royal Dutch Shell para
Colombia, Mxico y Venezuela
Aminta Granera Sacasa
Directora General de la Polica scar Naranjo
Nacional de Nicaragua Ex Director de la Polica Nacional y
actualmente Director del Instituto
Ivelaw Lloyd Griffith Latinoamericano de Ciudadana del
Profesor de Ciencias Polticas, Sistema Tecnolgico de Monterrey en
Rector y Vicepresidente Principal, Mxico
York College of The City University
de Nueva York, Estados Unidos de Antonio Navarro Wolff
84
Amrica Ex Gobernador de Nario, ex Senador,
ex Alcalde y ex Ministro de Salud de
Edgar Gutirrez Colombia
Ex Ministro de Relaciones Exteriores
y actual Embajador de Guatemala en Michael Reid
misin especial para la reforma de la Jefe de Redaccin para las Amricas
poltica de drogas de The Economist
Alejandro Hope Peter Reuter

Analista del Instituto Mexicano para la Profesor de la Facultad de Poltica
Competitividad Pblica y del Departamento de
Criminologa, y Presidente Fundador
Martin Jelsma de la Sociedad Internacional para el
Coordinador del Programa Drogas & Estudio de las Polticas de Drogas de
Democracia del Transnational Institute los Estados Unidos de Amrica
(TNI) de los Pases Bajos
Vctor Rico
Callixtus Joseph Director de Desarrollo Institucional y
Coordinador de la Estrategia Regional Asuntos Especiales en Corporacin
para el Crimen y la Seguridad, Andina de Fomento (CAF), banco de
CARICOM (Impacs) desarrollo de Amrica Latina en Bolivia
Julius Lang Fredy Rivera Vlez

Director de Capacitacin y Asistencia Profesor investigador de Flacso de
Tcnica en el Centro para la Ecuador
Innovacin en Tribunales de los
Estados Unidos de Amrica Lisa Snchez
Coordinadora del Programa
Donald MacPherson Latinoamericano para la Reforma de
Director Ejecutivo de la Coalicin la Poltica de Drogas, Mxico Unido
Canadiense de Polticas de Drogas contra la Delincuencia / Transform
Drug Policy Foundation, Mxico
Chandrikapersad Santokhi Jos Antonio Abreau
2013 2025
Ex Ministro de Justicia y Polica y Fundador y Director del Sistema de
Principal representante de Surinam en Orquestas Juveniles e Infantiles de
Cicad Venezuela
Rogrio Seabra Martins Enrique Accorsi

Ex Comandante General de las Diputado de la Cmara de Diputados
Unidades de Polica Pacificadora (UPP) de Chile
en Ro de Janeiro, Brasil
Mara de las Mercedes Aranguren
Diego Silva Forn Presidenta de Fundacin Convivir de
Profesor de Derecho Penal en la Argentina
Universidad de la Repblica O. del
Uruguay. Director de la Revista de Francisco Babin
Derecho Penal (Montevideo, Uruguay) Director del Instituto de Adicciones de
la Ciudad de Madrid
Zili Sloboda
Directora del Centro de Investigacin y Kofi Barnes
Desarrollo de JBS International Inc. de Juez del Tribunal de Justicia de
los Estados Unidos de Amrica Ontario, Canad
Eduardo Stein Richard Baum

Ex Vicepresidente de la Repblica de Jefe de Divisin de Poltica
Guatemala y actualmente Coordinador Internacional, Ondcp - Oficina de
de la Red Centroamericana de Centros Reduccin de la Oferta, Oficina
de Pensamiento e Incidencia (laRED) Ejecutiva del Presidente de los Estados
Unidos de Amrica
Vladimir Stempliuk
Director de Proyectos Estratgicos y Francisco Jos de Vargas Bentez
Asuntos Internacionales de la Secretara Ministro Secretario Ejecutivo de la
Nacional de Polticas sobre Drogas del Secretara Nacional Antidrogas (Senad)
85
Ministerio de Justicia de Brasil de Brasil
Alcira Tejada Anria Rafael Bielsa

Decana de la Facultad de Enfermera Secretario de Estado de la Secretara
de la Universidad de Panam de Programacin para la Prevencin
de la Drogadiccin y Lucha contra el
Danilo Villafae Narcotrfico (Sedronar) de Argentina
Lder Arhuaco, Coordinador de
Territorio y Medio Ambiente de la Adam Blackwell
Organizacin Gonawinda Tayrona de Secretario de Seguridad
Colombia Multidimensional de la Organizacin de
los Estados Americanos
Alberto C. Vollmer
Presidente de Ron Santa Teresa y Javiera Blanco
Fundador del Proyecto Alcatraz de Directora de Fundacin Paz Ciudadana
Venezuela de Chile
John Walsh Margaret Bloodworth

Asociado Senior de WOLA, Estados Ex Asesora de Seguridad Nacional de
Unidos de Amrica Canad
Personas Entrevistadas Gloria Bodnar

Directora del Departamento de
Diane Ablonczy Investigacin y Evaluacin de la
Ministra de Relaciones Exteriores de Fundacin Antidrogas de El Salvador
Canad (Fundasalva)
Pedro Abramovay Mauricio Boraschi

Ex Secretario de Asuntos Legislativos Viceministro de la Presidencia en
del Ministerio de Justicia y Director de Asuntos de Seguridad, Comisionado
AVAAZ en Brasil Nacional Antidrogas, Ministerio de la
Presidencia de Costa Rica
Fernando Henrique Cardoso Ivelaw Lloyd Griffith

2013 2025
Ex Presidente de Brasil Rector y Vicepresidente Principal,

Asuntos Acadmicos, York College of
Carlos Castresana The City University de Nueva York de
Ex Comisionado de la Comisin los Estados Unidos de Amrica
Internacional contra la Impunidad en
Guatemala (Cicig) de las Naciones Eduardo Guerrero
Unidas Socio de Lantia Consultores de Mxico
Mara Teresa Chadwick Edgar Gutirrez

Directora de Gestin y Prevencin, Ex Ministro de Relaciones Exteriores
Consultora y Ex Secretaria de Conace y actual Embajador de Guatemala en
de Chile misin especial para la reforma de la
poltica de drogas
Gino Costa
Ex Ministro del Interior, ex Defensor Alberto Hart
adjunto para los Derechos Humanos y Director de Compromiso Global de
actual Presidente de Ciudad Nuestra Devida de Per
de Per
Rodrigo Hinzpeter
Sandro Costa Santos Ministro de la Defensa Nacional de
Subcoordinador de Seguridad Humana, Chile
Viva Rio de Brasil
Alejandro Hope
Luca Dammert Analista del Instituto Mexicano para la
Profesora de la Flacso en Chile Competitividad
Marcus Day West Huddleston

Vicepresidente de Harm Reduction CEO de la National Association of
International en Santa Luca Drug Court Professionals (Nadcp) de
los Estados Unidos de Amrica
86
Joaquin Domingos de Almeida Neto
Juez de Tribunal del Estado de Ro de Jos Miguel Insulza
Janeiro en Brasil Secretario General de la Organizacin
de los Estados Americanos
Gustavo de Greiff
Ex Fiscal General de la Nacin, Martin Jelsma
Repblica de Colombia y Ex Embajador Coordinador del Programa Drogas &
en Mxico Democracia del Transnational Institute
(TNI) de los Pases Bajos
Paulina Duarte
Secretaria de la Secretara Nacional Gil Kerlikowske
Antidrogas (Senad) del Ministerio de Director de la Oficina de la Poltica
Justicia de Brasil Nacional para el Control de Drogas de
la Casa Blanca en los Estados Unidos
Rogelio Flores de Amrica
Juez del Tribunal Superior del Condado
de Santa Brbara de los Estados Ricardo Lagos
Unidos de Amrica Ex Presidente de la Repblica de Chile
Francis Forbes Aldo Lale

Director Ejecutivo interino de la Representante de la Oficina de las
Agencia de Implementacin para el Naciones Unidas contra la Droga y el
Crimen y la Seguridad, Caricom, en Delito (Unodc) en Uruguay
Puerto Espaa, Trinidad y Tobago
Julius Lang
Enrique Garca Director de Capacitacin y Asistencia
Presidente Ejecutivo de la CAF, Banco Tcnica en el Centro para la
de Desarrollo de Amrica Latina Innovacin en Tribunales de los
Estados Unidos de Amrica
Csar Gaviria
Ex Presidente de la Repblica de Helen Mack
Colombia Ex Comisionada Presidencial para la
Reforma Policial de Guatemala
Donald MacPherson Peter Reuter
2013 2025
Director Ejecutivo de la Coalicin Profesor de la Facultad de Poltica
Canadiense de Polticas de Drogas de Pblica y del Departamento de
Canad Criminologa, y Presidente fundador
de la Sociedad Internacional para el
Carmen Masas Estudio de las Polticas de Drogas de
Presidenta Ejecutiva de Devida de Per los Estados Unidos de Amrica
Carl Meacham Vctor Rico

Asesor Senior para Amrica Latina y Director de Desarrollo Institucional y
el Caribe del Senado de los Estados Asuntos Especiales en CAF, Banco de
Unidos de Amrica, Comit de Desarrollo Amrica Latina en Bolivia
Relaciones Exteriores
Steve Rolles
Daniel Meja Analista Principal de Polticas,
Profesor e Investigador de la Facultad Transform Drug Policy Foundation,
de Economa y del Centro de Estudios Reino Unido
sobre Seguridad y Drogas de la
Universidad de los Andes de Colombia Morris Rosenberg
Ministro Adjunto del Departamento de
Antanas Mockus Relaciones Exteriores de Canad
Ex Alcalde de Bogot en Colombia
Mirta Roses
Joaqun Moreno Directora de la Organizacin
Miembro fundador y Director del Panamericana de la Salud en Argentina
Centro de Liderazgo y Gestin de
Colombia. Miembro de la Junta Lisa Snchez
Directiva de Ecopetrol en Colombia Coordinadora del Programa
y Ex Presidente de las Compaas Latinoamericano para la Reforma de
del Grupo Royal Dutch Shell para la Poltica de Drogas, Mxico Unido
Colombia, Mxico y Venezuela contra la Delincuencia / Transform
87
Drug Policy Foundation, Mxico
Stanley Motta
CEO de Copa Airlines Armando Santacruz
Consejero de Mxico Unido contra la
Ethan Nadelman Delincuencia
Director Ejecutivo de la Drug Policy
Alliance de los Estados Unidos de Chandrikapersad Santokhi
Amrica Ex Ministro de Justicia y Polica y
Principal representante de Surinam en
scar Naranjo Cicad
Ex Director de la Polica Nacional y
actualmente Director del Instituto Juan Manuel Santos
Latinoamericano de Ciudadana del Presidente de la Repblica de
Sistema Tecnolgico de Monterrey, Colombia
Mxico
Rogrio Seabra
Antonio Navarro Wolff Comandante General de las Unidades
Ex Gobernador de Nario, ex Senador, de Polica Pacificadora (UPP) en Ro de
ex Alcalde y ex Ministro de Salud de Janeiro, Brasil
Colombia
Zili Sloboda
Donald Pigaroff Directora del Centro de Investigacin y
Asistente adjunto al Ministro de Desarrollo de JBS International Inc. de
Polticas del Departamento de Justicia los Estados Unidos de Amrica
de Canad
Eduardo Stein
Michael Reid Ex Vicepresidente de la Repblica
Jefe de Redaccin para las Amricas y actualmente Coordinador de la
de The Economist Red Centroamericana de Centros de
Pensamiento e Incidencia (laRED) de
Guatemala
Ilona Szab
2013 2025
Co-coordinadora de la Comisin Global Equipo de la OEA/CICAD

sobre Poltica de Drogas en Brasil
Adam Blackwell
Francisco Thoumi lvaro Briones
Profesor retirado, ex Coordinador de Francisco Cumsille
Investigacin para el Programa Global Rafael Franzini
de las Naciones Unidas contra el Maria Beatriz Galvis
Blanqueo de Dinero en Viena Adriana Henao
Bryce Pardo
Juan Tokatlin Paul Simons
Profesor de Relaciones Internacionales
en la Universidad Torcuato de Di Tella Equipo de Reos Partners
de Argentina
Mille Bojer
Sergio Torres Elena Dez Pinto
Juez Titular del Juzgado Nacional en Adam Kahane
lo Criminal y Correccional de Argentina Ana Linares
Gabriela Touze Equipo del Centro de Liderazgo

Presidenta de la ONG Intercambios de y Gestin
Argentina
Alejandra Gonzlez
Arturo Valenzuela Joaqun Moreno
Profesor de la Universidad de Juan Carlos Morris
Georgetown, Washington D.C. Gustavo Mutis
Alberto Vollmer Editora de los Escenarios

Presidente de Ron Santa Teresa y
Fundador del Proyecto Alcatraz de Betty Sue Flowers
Venezuela Profesora Emrita Distinguida de la
88 John Walsh
Asociado Senior de WOLA, Estados
Universidad de Texas en Austin
Editor de la versin en espaol:

Unidos de Amrica
Juan Carlos Morris
Richard Wex
Asistente Adjunto del Ministro de Diseo Grfico
Polticas y Cumplimiento de la Ley, Alejandro Ahumada
Departamento de Seguridad Pblica de
Canad
Panelista en el taller 2
Tuvimos el privilegio de escuchar el
testimonio de 3 representantes de la
Fundacin Conexin, El Salvador y un
representante del Proyecto Alcatraz
de la Fundacin Santa Teresa en
Venezuela

Escenarios para El Problema de Las Drogas en Las Americas

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Escenarios para El Problema de Las Drogas en Las Americas

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p. ; cm. (OEA documentos oficiales)

Drug abuse--America. 2. Drug control--America. 3. Drug traffic--America. 4. Drug addiction--America.

All rights reserved

Presidente de la Sexta Cumbre de las

11 De qu se tratan los Escenarios

17 El Problema de las Drogas en las Amricas:

23 Comparacin de los Escenarios

Para llevar a cabo la tarea de creacin de los escenarios, buscamos a

Lo que necesitamos del Equipo de Escenarios es que construyan un

Para la construccin de los Escenarios para el Problema de las

Las siguientes cuatro historias sobre cmo podra ser la evolucin

Los escenarios tienen un rol muy particular en los procesos de pla-

a nadie con ninguna posicin poltica especfica. Los escenarios,

adems, nos permiten asumir que, aunque no podemos predecir ni

En el caso particular de la problemtica de las drogas, los siguien-

Hay cuatro pasos fundamentales para este tipo de dilogo basado

Pierre Wack, cofundador del equipo de escenarios en Ro-

Despenalizacin de hecho (a veces denominada como legaliza-

para controlar el comercio de la produccin y la distribucin. El

Otros conceptos relevantes:

Consumo problemtico de drogas:

Infractor de las leyes de drogas:

Marco Internacional para el Control de Drogas:

Nuevas sustancias psicoactivas / Drogas de diseo:

la dependencia. Es un trmino que tambin se usa en reas muy

relacionadas como prevencin del delito, prevencin de los daos

Reduccin del dao:

Tribunales para el tratamiento de la drogadiccin:

El problema de las drogas en

En la construccin de todos los escenarios, aunque sabemos que

Podemos as seguir mencionando incertidumbres. El lavado de di-

drogas? Las nuevas drogas de diseo y la tecnologa reemplaza-

rn las drogas producidas a partir de plantas e impondrn nuevos

De las cuestiones anteriores se desprenden desafos que pueden

Los siguientes escenarios Juntos, Caminos, Resiliencia y Ruptu-

1 A menos que se indique lo contrario, todas las citas en los siguientes

Comparacin de los Escenarios

abierto el camino a mayores posibilidades para un desarrollo agroindustrial. La poblacin

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