La revista del Plan Fnix ao 7 nmero 52 marzo 2016

ISSN 1853-8819

Al filo del maana

Nuestra democracia cumpli 32 aos. Muchas han
sido las mejoras alcanzadas en este tiempo y
muchas son las deudas que quedan pendientes.
En un momento clave a nivel nacional y regional,
es fundamental saber qu camino tomar. En este
nmero, una primera aproximacin.
sumario prefacio
n52
Argentina: un pas que
sobrevive a las plagas
de Egipto

marzo 2016 Abraham Leonardo Gak

Eduardo Rinesi Las libertades, los derechos y el Estado (Notas sobre

las deudas de nuestra democracia) 8 Alejandro Grimson Las deudas
culturales de la democracia 18 E. Ral Zaffaroni Colonizacin y
caos institucional 26 Alberto M. Binder La gran deuda institucional
pendiente: la reforma de la justicia penal federal 34 Ileana Arduino
Democracia y polticas de seguridad 42 Stella Maris Ms Rocha y
Susana E. Vior Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo
52 Adriana Puiggrs Lo que se logr, lo que falta y lo que hay que
defender en las universidades nacionales 62 Diego Hurtado Deudas de
nuestra democracia con las polticas de ciencia y tecnologa 72 Enrique
Martnez La perspectiva industrial argentina 80 Esteban Magnani
Con la democracia se investiga? 88 Jos Escudero Las deudas de
nuestra democracia en el campo de la salud colectiva 96 Julio Neffa
Hoy ms que nunca es necesario formular e implementar polticas de
empleo de calidad 104 Alejandro Vanoli y Marcelo Bruchanski Las
deudas de nuestra democracia en el campo de las finanzas internacionales
116 Jorge Gaggero La reforma fiscal necesaria: sus lineamientos
126 Hugo Varsky Democracia e integracin regional 134 Alberto
Muller El transporte en el ciclo largo de la democracia argentina
140 Damin Loreti y Luis Lozano Derecho a la comunicacin, entre
antiguos obstculos y nuevos desafos 148 Alejandro Rofman Deudas
de la democracia en el mbito de las economas regionales 156 Silvina
Ramrez Las deudas de nuestra democracia con los pueblos indgenas 164
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Argentina:
un pas que
sobrevive a
las plagas
de Egipto

prefacio
por
E n 1983, tras casi ocho aos de terrorismo de
Estado impuesto por las Fuerzas Armadas, insti-
gadas, a su vez, por los grandes grupos de poder
econmico nacionales y extranjeros, es electo democrticamen-
te el Dr. Ral Alfonsn.
El presidente electo asume el 10 de diciembre y tiene en sus
Abraham Leonardo Gak manos la responsabilidad de reiniciar el camino de la normaliza-
Director cin institucional, as como hacer frente a una situacin econ-
mica, social y poltica harto dificultosa que tuvo como origen la
psima y fraudulenta administracin del gobierno saliente, que
llev al pas a contraer una exorbitante deuda externa.
El poder econmico haba logrado hacerse del control de todo
el proceso productivo y financiero (pauperizando los salarios,
generando tasas extremas de desempleo y privatizando los bie-
nes pblicos), logrando subordinar de esta forma el Estado a sus
intereses particulares.

4 > por Abraham Leonardo Gak

 PREFACIO > 5

En los primeros dos aos de gobierno, y como parte fundamen-

tal del proceso de reconstruccin de la institucionalidad, se
inicia la reestructuracin del Ministerio de Defensa y se impulsa
el juicio a los excomandantes que integraron las tres juntas mi-
litares por su responsabilidad en los homicidios, torturas y de-
tenciones ilegales perpetrados entre 1976 y 1983, inspirados en
la Doctrina de la Seguridad Nacional. A finales del ao 1985, la
sentencia de la Cmara Federal condena a los acusados por los
delitos de homicidio, privacin ilegtima de la libertad y aplica-
cin de tormentos a los detenidos durante la ltima dictadura.
Ante un clima enrarecido, con fuertes tensiones y rumores de
nuevas sublevaciones militares, el gobierno enva al Congreso el
proyecto de ley que se conocera como Ley de Punto Final, que
fue aprobado el 23 de diciembre de 1986. Segn esta ley, queda
extinguida toda accin penal contra civiles y/o militares que no
hubieran sido imputados por los delitos cometidos en las
operaciones antisubversivas hasta un plazo determinado. Unos
meses ms tarde se sanciona la Ley de Obediencia Debida
(promulgada el 8 de junio de 1987), que solo admite el procesa-
miento de quienes hayan impartido rdenes y contaran con la
capacidad operativa para ejecutarlas. Solo las causas vinculadas
a la apropiacin de menores continuaron siendo juzgadas.
Ambas leyes ponan al descubierto, ante la sociedad, la fragili-
dad del gobierno constitucional frente a las presiones ejercidas
por ciertos sectores de las Fuerzas Armadas.
En materia econmica, la implementacin del creativo Plan
Austral no tiene xito y a esto se le suma un fuerte golpe del
mercado producido por los principales grupos econmicos al re-
tirar los depsitos de los bancos, retener divisas producidas por
exportaciones y demorar el pago de impuestos. Se origina, en-
tonces, un proceso hiperinflacionario, aumenta la desocupacin
y estalla una crisis social que obliga al presidente a convocar a
elecciones de forma adelantada.
El 9 de julio de 1989 asume la presidencia el candidato del Par-
tido Justicialista, que se impuso con el 47% de los votos en los
comicios, Carlos Sal Menem. Por primera vez en mucho tiem-
po un gobierno civil elegido constitucionalmente es sucedido
por otro de igual condicin. La presidencia de Alfonsn logr
restaurar la democracia, abrir la puerta a su consolidacin y
romper con el aislamiento internacional; pero no pudo lograr un
crecimiento positivo: la deuda externa creci mientras que los
salarios decrecieron enormemente.
El presidente Menem, quien antes de llegar al poder haba esta-
blecido una alianza con el establishment y la derecha neoliberal,
concreta el proyecto iniciado por el gobierno dictatorial del ao
1976, de constituir al mercado como el gran asignador de recur-
sos aplicando las reglas de juego que brinda el llamado Consen-
so de Washington.
Durante su mandato se sanciona la llamada Ley de Conver-
tibilidad, que llev al abandono de toda poltica monetaria y
cambiaria, a la sobrevaluacin del peso, a la apertura irrestricta
de la economa, a la liberalizacin de los movimientos de capita-
les externos y del sector financiero, a la flexibilizacin laboral y
el ajuste salarial, y a la privatizacin, por lo general en medio de
actos de corrupcin, de las principales empresas y activos pbli-
cos, como la previsin social, los ferrocarriles, el correo y hasta
la compaa petrolera estatal YPF. De esta forma se acrecienta el
predominio de las finanzas por sobre el aparato productivo.
La consecuencia final de este proceso, en el que solo se benefi-
ciaron los grandes grupos econmicos extranjeros y naciona-
les, en el que se increment de forma atroz la deuda externa,
en el que experimentamos altsimos niveles de desempleo y el
sometimiento a las disposiciones de los organismos de crdito
internacionales, es la instalacin de una crisis econmica, polti-
6 > por Abraham Leonardo Gak
ca y social de dimensiones inimaginables.
En diciembre de 1999, tras el segundo gobierno de Carlos Me-
nem, asume la presidencia Fernando de la Ra, quien fue candi-
dato por la Alianza (coalicin entre la UCR y el Frepaso). El pre-
sidente solo consigue profundizar la crisis econmica, institu-
cional y poltica del pas. Tras dos aos de mandato, y en medio
de una crisis econmica y social sin precedentes, agravada por
un nuevo ajuste resultante de los condicionamientos impuestos
por la banca internacional luego del ltimo rescate financiero,
que llega incluso a la reduccin de salarios y jubilaciones del
sector pblico nacional y a la incautacin de los ahorros de la
clase media, se produce un estallido social. Amplios sectores de
la poblacin, sobre todo los ms vulnerables, ante la desespe-
racin de no contar con un plato de comida en la mesa, inician
una serie de protestas, marchas y saqueos en algunos casos
incentivados por punteros polticos del conurbano bonaerense
profundo que llevan a que el presidente declare, en la tarde del
19 de diciembre, el estado de sitio; lo que es vivido por la pobla-
cin como una nueva provocacin y genera en consecuencia
un recrudecimiento de las protestas. El gobierno, encerrado
en su propio laberinto, recurre entonces a las fuerzas de segu-
ridad para tratar de restablecer el orden social, desatando una
feroz represin en la Plaza de Mayo y sus alrededores, as como
tambin en las principales ciudades del pas, que arroja como
resultado el asesinato de decenas de ciudadanos, y la renuncia
del presidente.
La acefala resultante obliga a la formacin de una Asamblea Le-
gislativa que constitucionalmente designa a quien deba ejercer
la presidencia. Se suceden as cuatro presidentes en el transcur-
so de unos pocos das.
El rechazo ciudadano a los gobernantes se extiende a la dirigen-
cia poltica en general. Se exige la renovacin de las prcticas
polticas bajo la consigna que se vayan todos.
En este contexto, y tras el interinato de Eduardo Duhalde, el 25
de mayo de 2003, tras un proceso electoral vaco de entusias-
mos, asume la presidencia Nstor Kirchner, con la adhesin de
sectores minoritarios que se identifican con la nueva poltica,
enfrentada con los tradicionales aparatos partidarios. La gestin
de Kirchner al frente del Ejecutivo nacional (2003-2007) abre un
perodo de transformaciones en la estructura econmica, pol-
tica y social, en el marco de circunstancias internacionales fa-
vorables. Su poltica se basa en la contencin de la devaluacin
de la moneda a travs de la participacin permanente del Banco
Central en la compra de divisas, en el aumento de las exporta-
ciones y el fuerte desarrollo del mercado interno, medidas que
sostienen un notable crecimiento econmico, generando las
condiciones para la cancelacin de la totalidad de la deuda con
el Fondo Monetario Internacional, terminando as con la presin
 PREFACIO > 7

La presidencia de de este organismo sobre las polticas econmicas nacionales y

recuperando la soberana nacional en materia econmica.
Alfonsn logr restaurar El Estado asume un rol activo en la elaboracin de polticas
la democracia, abrir la tendientes a resolver las necesidades ms urgentes de los secto-
res ms vulnerables de la sociedad, postergadas por tantos aos.
puerta a su consolidacin Se disminuyen los ndices de pobreza y desempleo. El derecho a
y romper con el la educacin, la salud y el bienestar social son prioridades para
esta gestin...
aislamiento internacional; Es de destacar, en este perodo, la promocin permanente de los
pero no pudo lograr un derechos humanos y el carcter nodal que se le otorg desde el
Estado a la bsqueda de Memoria, Verdad y Justicia. Se declaran
crecimiento positivo: la insanablemente nulas las leyes de Punto Final y Obediencia
deuda externa creci Debida, y se enjuicia y condena a muchos de los responsables

mientras que los salarios de las atrocidades cometidas durante la dcada de los 70.
Las polticas del gobierno generan reacciones desestabilizantes
decrecieron enormemente. de parte de aquellos sectores de poder que ven afectados sus
intereses y privilegios, y que no demoran en hacer sentir su des-
contento.
En el ao 2007, Cristina Fernndez de Kirchner asume la presi-
dencia y contina con el proceso iniciado en el 2003.
En el 2008 estalla la crisis internacional crisis financiera, eco-
nmica y de mercado, lo cual repercute directamente en el
proceso econmico, modificando los ndices de crecimiento en
todo el planeta. Esta situacin es aprovechada por los sectores
de poder econmico opositores para desacreditar el modelo
vigente a travs de una fuerte campaa meditica, que a lo largo
de los aos va mermando el poder y la imagen del gobierno.
Tras las elecciones presidenciales del ao 2015, asume la con-
duccin del gobierno con el apoyo del 51,34% de los ciudada-
nos, en segunda vuelta Mauricio Macri. El presidente, junto a
su gabinete y funcionarios, comienza a implementar de manera
vertiginosa un plan econmico que abre la posibilidad de retor-
nar a aquel modelo econmico ya conocido y padecido por los
argentinos, basado en la reduccin de salarios, incremento del
Llevamos ms de treinta desempleo, aumento de la inflacin, crecimiento de deuda ex-
terna, reduccin de la participacin del Estado en la regulacin
aos de democracia. del mercado y en el manejo de la economa, producindose as
Muchos fueron los una clara transferencia de recursos hacia el sector financiero y
las empresas privadas.
avances y conquistas, pero Este es el panorama que se nos abre a todos/as los argentinos/
debemos estar atentos as.
Llevamos ms de treinta aos de democracia. Muchos fueron
y seguir trabajando los avances y conquistas, pero debemos estar atentos y seguir
para evitar retrocesos y trabajando para evitar retrocesos y prdidas de lo alcanzado. La
nuestra es una democracia joven e inmadura que requiere de la
prdidas de lo alcanzado. participacin de todos/as para fortalecerse y consolidar un pas
que sea justo y equitativo para todos/as y no un pas de privile-
gios para pocos/as.
El Estado se ha convertido a
lo largo de la historia en una
estructura que, a travs de
algunas de sus instituciones, sus
dependencias y sus funciones,
coarta la realizacin de la libertad
y de los derechos de sus ciudadanos
y de su pueblo, pero al mismo tiempo
tambin es un factor indispensable
para luchar por la vigencia de
esa libertad y esos derechos. He
aqu una de las deudas que tiene
todava nuestra democracia, ser
capaz de generar un pensamiento
acerca del Estado que supere las
simplificaciones en las que solemos
incurrir cuando lo pensamos.

Las libertades,
los derechos y
el Estado
(Notas sobre
las deudas
de nuestra
democracia)
8 > www.vocesenelfenix.com
 > 9

por Eduardo Rinesi

Investigador-docente UNGS
 En un pas que a lo
largo de su historia
estuvo fuertemente
sacudido por
convulsiones polticas
e interrupciones
institucionales casi
permanentes, esta
prolongada vigencia
de esas instituciones
y esas leyes constituye
en s misma un valor

E
particularmente
l 10 de diciembre pasado se cumplieron treinta y
destacable.
dos aos ininterrumpidos de vida democrtica
en nuestro pas. Ponerlo de este modo supone
entender la expresin que utilizamos, vida democrtica, en
el sentido ms restringido, pero muy corriente, en el que esa
expresin sirve para designar un tipo de vida colectiva presidida
por la vigencia plena de las instituciones sancionadas por la
Constitucin y por el funcionamiento irrestricto de las leyes de
la repblica. No es poco. Es mucho. En un pas que a lo largo
de su historia estuvo fuertemente sacudido por convulsiones
polticas e interrupciones institucionales casi permanentes, esta
prolongada vigencia de esas instituciones y esas leyes constituye
en s misma un valor particularmente destacable. Sin embargo,
no querra que en estas reflexiones agotramos el significado de
la palabra democracia en este, ms institucionalista, que aca-
bo de presentar, porque lo cierto es que a lo largo de la historia
esta palabra ha asumido tambin otra importante cantidad de
valencias y significaciones, que puede ser interesante repasar si
queremos contribuir con el propsito de este nmero de Voces
en el Fnix de pensar las deudas de nuestra democracia.
Que no es, por cierto, una palabra sencilla ni exenta de todo tipo
de problemas a lo largo de la historia de las ideas polticas de
Occidente de los ltimos dos mil quinientos aos, durante los
cuales fue mucho ms una mala palabra que una voz que se
usara con aprecio o consideracin. Desde los antiguos griegos,
en efecto (en la celebrrima clasificacin de los tipos de gobier-
no de Aristteles, por ejemplo, la democracia era una forma
poltica corrompida o degradada), hasta los grandes cuerpos de
ideas europeas posteriores a la Revolucin Francesa, o latinoa-
mericanos (y argentinos en particular) de la ltimas dcadas

1 0 > por Eduardo Rinesi

 Las libertades, los derechos y el Estado > 1 1
del siglo XIX y la primera del siguiente, la palabra democracia
designaba antes un peligro o un problema que una forma vir-
tuosa de vida colectiva. Es recin despus de la Primera y sobre
todo de la Segunda Guerra Mundial que la palabra democracia
asume el valor positivo con el que hasta hoy est investida, que
hace que, como ha sealado el historiador ingls de las ideas
John Dunn, desde entonces hasta ahora casi no sea posible
iniciar una conversacin poltica, o sustentar una posicin po-
ltica, sin empezar por hacer una profesin de fe democrtica y
de aclarar que ese, el de la democracia, es nuestro partido. En la
Argentina, incluso los ms tremendos golpes de Estado contra
los gobiernos populares se hicieron, invariablemente, en nombre
de la democracia.
Lo cual nos lleva a considerar la primera de las cinco ideas sobre
la democracia que querra presentar aqu, en una enumeracin
que ser necesariamente rpida y que buscar establecer las
distintas capas o napas de las que se nutre nuestra propia idea
actual sobre la democracia, la idea sobre la democracia que
circula en nuestras conversaciones, discursos y discusiones
actuales. Pues bien: la primera de esas ideas es precisamente
la que nos han dejado las dictaduras argentinas del siglo XX en
general, y la ltima en particular, que no hablaron poco, como
queda dicho, sobre la democracia, cierto que entendindola en
un sentido muy preciso y muy parcial: como orden democrtico.
Orden democrtico que si en el ao 55 poda pensarse como
opuesto al orden totalitario que representaba en los discursos
de la oposicin golpista y despus del gobierno de la llamada
Revolucin Libertadora el peronismo, en los momentos en
los que se concretaron los golpes que siguieron (el del 66 y muy
especialmente el del 76) se pens ms bien como opuesto a lo
que se nombraba con las palabras desorden, anarqua, subver-
sin. La democracia, entonces, como opuesta al totalitarismo y
tambin y posiblemente sobre todo al desgobierno: primera
idea, primera representacin sobre la democracia en nuestro
sumarsimo racconto.
La segunda es la que se instala durante los aos de lo que se
llam, despus de la ltima dictadura, la transicin a la demo-
cracia. Que era la transicin a un orden, pero a un orden muy
distinto del que haban imaginado las dictaduras contra la que
esta nueva idea de democracia se levantaba. Porque era un or-
den de carcter ms bien utpico, y no presidido, como aquel,
por la idea de autoridad, sino por la de libertad. Por la de las
libertades, en general, y especialsimamente por la de lo que la
historia de las ideas llam las libertades negativas, es decir, las
libertades de los individuos frente a los poderes externos que
las amenazan o pueden cercenarlas, poderes a la cabeza de los
cuales, en aquellos aos en los que venamos de conocer las
formas ms terrorficas de funcionamiento del aparato del Es-
tado, ponamos, precisamente, a las instituciones y dispositivos
que componan ese aparato. Nuestros aos ochenta si se nos
permite decirlo de este modo fueron, en efecto, aos de fuerte
hegemona de un pensamiento poltico liberal y de marcado
tono antiestatalista, y la representacin sobre el Estado que
domin entre nosotros por entonces fue la representacin sobre
el Estado que gobernaba la pelcula del cine argentino ms vista
en esos aos: Camila, de Mara Luisa Bemberg.
Despus de esos aos de la transicin, los que siguieron es-
tuvieron habitados por una idea sobre la democracia que no la
pens ya como una utopa ni la asoci a las libertades negativas
de los ciudadanos, sino que se la represent ms bien como una
rutina: como el mucho ms desangelado automatismo de unas
instituciones que haban empezado a funcionar ya con cierta
estabilidad y relativa previsibilidad, y de las que empezbamos
a no esperar ya mucho ms que eso, mientras una concepcin
general sobre la vida social inspirada en el principio de las liber-
tades econmicas y de las ventajas del libre funcionamiento
del mercado nos volva a insistir, ahora desde una perspectiva
diferente (pero al fin de cuentas complementaria) a la del libe-
ralismo poltico dominante durante la dcada anterior, en la
necesidad de poner al Estado del lado de las cosas malas de la
vida y de la historia. De la idea de la democracia como utopa de
la libertad nos habamos desplazado a la ms prosaica idea de la
democracia como el rutinario funcionamiento de las institucio-
nes de la representacin poltica, mientras las verdaderas trans-
formaciones de la sociedad (que fueron muchas, y dramticas,
durante esa larga dcada de los noventa) transcurran en otro
lugar.
Hasta que todo eso salt por los aires de manera bastante es-
truendosa a fin del ao 2001, en ciertas notorias jornadas que
inauguraron un perodo excepcional y particularmente intenso
de la vida poltica en nuestro pas, signado por una idea de la
democracia (la cuarta de las que queremos examinar aqu) muy
distinta de todas las anteriores, en que esa nocin del gobierno
del pueblo se pens como sinnimo de una forma de actividad
poltica de los ciudadanos fuertemente organizada alrededor de
un tipo de libertad que por oposicin a la libertad negativa de
la que hablbamos ms arriba la historia de las ideas polticas
ha llamado libertad positiva, y que no consiste en la libertad
de los individuos de las fuerzas exteriores a ellos que pueden
condicionarlos o limitarlos, sino en su libertad para participar
activamente en los asuntos pblicos. Subordinada a la idea ms
liberal de libertad negativa durante los 80, y desaparecida
por completo del mapa de las discusiones durante los 90, esta
idea ms democrtica de libertad positiva aparece con fuerza
al final del ciclo neoliberal, y est en la base de su crisis y de su
derrumbe.
1 2 > por Eduardo Rinesi
Despus del cual se inaugura, no sin que en el medio hayamos
conocido las excepcionales y complejas situaciones que no es
el caso analizar ac por las que atraves el pas entre 2002 y co-
mienzos del ao siguiente, un nuevo e interesantsimo perodo
de nuestra vida poltica reciente, el que se tiende entre los aos
2003 y 2015 bajo el signo de los tres sucesivos gobiernos kirch-
neristas. Sera necesario extendernos mucho ms que lo que
aqu podemos hacerlo para caracterizar adecuadamente esos
tres gobiernos. Sera necesario prestar atencin al modo en que
el kirchnerismo (raro nombre de una experiencia excepcional)
combin, mezcl, reuni, las ideas, los valores y los principios
de distintas tradiciones polticas, de distintas culturas polticas
que se articularon originalsimamente para definir su propia
identidad. Sera necesario comentar cunto hubo en l de la
gran tradicin nacional-popular, o populista, del siglo pasado,
cunto del liberalismo poltico que antes que en l se haba ex-
presado como ya vimos en el alfonsinismo, pero que no dej
de ser un componente decisivo de su propia configuracin ideo-
lgica y discursiva, cunto de jacobinismo (si puede nombrarse
de este modo la vocacin por transformar la sociedad desde
arriba del Estado) y cunto, por fin, de republicanismo popular.
Pero semejante caracterizacin excedera los propsitos de es-
tas lneas, donde apenas me propongo sealar cules fueron los
grandes valores en torno a los cuales el kirchnerismo construy
su propia idea de democracia. El primero fue el ya mencionado
de la libertad. Que conoci durante estos aos un marcado de-
sarrollo en su vertiente negativa o liberal (hubo, en efecto, una
fuerte preocupacin por la libertad de expresin, de prensa, de
manifestacin) y tambin en su vertiente positiva o democrti-
ca (hubo tambin fuertes estmulos a la participacin de los ciu-
dadanos en distintas instancias de deliberacin y decisin), pero
que sobre todo incorpor entre sus sentidos un tercero, que es
el de lo que llamar la libertad republicana, es decir, la idea
de libertad que parte de entender que nadie puede ser libre en
un pas que no lo es, y que por lo tanto el sujeto de esa libertad
no son apenas los ciudadanos, los individuos, sino tambin ese
Las libertades, los derechos y el Estado > 1 3

El modo kirchnerista de
pensar las cosas, y ms en
general el modo en que las
experiencias populistas
o neopopulistas
latinoamericanas de los
ltimos quince aos nos
han invitado a pensar
las cosas, nos obliga
a revisar las maneras
ms convencionales de
considerar el problema
del Estado.
sujeto colectivo al que llamamos pueblo. La frase a partir de hoy blicana como la idea de que un proceso de democratizacin es
los argentinos somos un poco ms libres, que Nstor Kirchner un proceso de ampliacin, profundizacin y universalizacin de
pronunci cuando decidi pagar el ltimo dlar que debamos derechos suponen la fuerte intervencin del Estado y su gobier-
al FMI, y que Cristina Fernndez repiti cuando puso a orbitar no, y ponen a ese Estado del lado de las condiciones, y no de las
un satlite de comunicaciones de fabricacin nacional, expresan amenazas, para esa libertad y para esos derechos.
este sentido de la idea de libertad. En efecto: en el modo en que nos invit a pensar las cosas el
El segundo fue el valor de los derechos. La idea de que una socie- kirchnerismo, tenemos libertad, y tenemos derechos, justo
dad es tanto ms democrtica no slo cuantas ms libertades porque tenemos un Estado fuerte y activo que los garantiza. El
tienen sus ciudadanos, sino tambin cuantos ms derechos los modo kirchnerista de pensar las cosas, y ms en general el
asisten. El discurso y la prctica gubernamental de estos ltimos modo en que las experiencias populistas o neopopulistas latinoa-
aos argentinos tuvieron un eje fundamental en esta cuestin mericanas de los ltimos quince aos nos han invitado a pensar
de los derechos, que se expandieron, profundizaron y universa- las cosas, nos obliga a revisar las maneras ms convencionales
lizaron (es decir: que se realizaron, puesto que los derechos son de considerar el problema del Estado, al que desde mediados del
universales o no son) de la mano de activas polticas pblicas siglo XIX las grandes corrientes del pensamiento emancipatorio
desplegadas desde el gobierno del Estado. Que es lo que que- y crtico (las liberales y las socialistas, las anarquistas y las co-
ra subrayar aqu: a diferencia de lo que ocurre con la libertad munistas) han tendido a situar del lado de los obstculos para
cuando la pensamos como la libertad de los individuos, de los esa emancipacin, y al que hoy podemos y debemos considerar
ciudadanos (que es un modo de pensar la libertad que, dijimos, tambin, al mismo tiempo, como una de sus condiciones. Tam-
pone al Estado a priori y casi por principio del lado de las cosas bin y al mismo tiempo: porque por supuesto que no se trata
malas de la vida: de las amenazas, y no de las condiciones, para de desconocer todo lo que esas grandes teoras nos han ensea-
esa libertad), tanto la idea de la libertad que aqu llam repu- do hace tiempo que el Estado es (un reproductor de relaciones

El discurso y la prctica gubernamental de

estos ltimos aos argentinos tuvieron un eje
fundamental en esta cuestin de los derechos, que
se expandieron, profundizaron y universalizaron (es
decir: que se realizaron, puesto que los derechos son
universales o no son) de la mano de activas polticas
pblicas desplegadas desde el gobierno del Estado.

1 4 > por Eduardo Rinesi

Las libertades, los derechos y el Estado > 1 5

sociales muy injustas, un disciplinador de las sociedades, un

violador serial de los derechos humanos de sus ciudadanos y sus
pueblos), pero tampoco de desconocer que, como hoy sabemos
bien, ninguna de esas libertades y derechos las conquistaremos
a la intemperie, gracias a las puras fuerzas del mercado y sin el
apoyo y el apuntalamiento del Estado.
Por eso me resulta tan interesante la idea que suele repetir mi
amigo Abel Crdoba, que insiste en que el Estado es una suerte
de monstruo bifronte, o bicfalo, que al mismo tiempo que no
deja de amenazar o de impedir, a travs de algunas de sus insti-
tuciones, sus dependencias y sus funciones, la realizacin de la
libertad y de los derechos de sus ciudadanos y de su pueblo, por
el otro lado se convierte, cuando est democrticamente orga-
nizado y gobernado, en un factor indispensable para luchar por
la vigencia de esa libertad y esos derechos frente a la verdadera
amenaza a una y otros que representan, mucho ms que l, las
fuerzas desatadas del mercado, de las grandes corporaciones
o de los grupos nacionales o transnacionales de poder ms
concentrado. Y creo que tenemos aqu una de las deudas que
tiene todava, treinta y dos aos despus, nuestra democracia: la
de ser capaz de generar un pensamiento acerca del Estado que
supere las simplificaciones en las que solemos incurrir cuando
lo pensamos, y que nos permita pensar este carcter bifronte en
beneficio de la ampliacin de las libertades y de los derechos in-
dividuales y colectivos. Una teora sobre la democracia no puede
serlo solo sobre cmo construir un sistema poltico democrtico,
sino que debe serlo tambin sobre cmo construir un Estado
democrtico.
Por cierto, este necesario pensamiento enfrenta hoy otro reto u
otra dificultad, que es que debe pensarse en un contexto signa-
do por el inicio de un nuevo ciclo poltico en el pas, que es un
ciclo presidido por ideas muy distintas, y en muchos sentidos
perfectamente opuestas, a estas que estuvimos considerando.
No puede hacerse en un plumazo, aqu, una caracterizacin del
nuevo tipo de gobierno de derecha, de esta nueva derecha,
como se ha dicho, que gobierna hoy nuestro pas. Pero s pueden
hacerse algunas puntualizaciones, retomando algunas de las
cosas que llevamos dichas hasta ac, acerca del modo en que
esta nueva derecha gobernante en el pas piensa y nos invita
a pensar la democracia. Para ello repasemos cuanto llevamos
dicho, y volvamos a escribir cules son los cinco modos diferen-
tes y sucesivos en que nos parece que puede sostenerse que a
lo largo de estos aos se pens la democracia. Primero, dijimos,
la democracia como orden, como opuesta a la anarqua. Des-
pus, la democracia como utopa de la libertad, como opuesta
al pasado reciente de autoritarismo. Ms tarde, la democracia
como costumbre o como rutina. Enseguida, la democracia como
espasmo participativo. Y finalmente la democracia, o mejor: la
democratizacin, como proceso: como proceso de expansin de
la libertad y de los derechos.
Si esto que acabo de resumir est ms o menos bien, corres-
ponde ahora preguntarnos: cul o cules, o qu combinacin
de cules de estos sentidos acerca de la democracia recoge el
discurso de la nueva derecha gobernante en la Argentina? La
respuesta a esta pregunta no es fcil, entre otras cosas porque la
palabra democracia (quiz por algo tan sencillo como que ya
todos la suponemos suficientemente instalada entre nosotros)
no forma parte de los recursos ms frecuentes o ms relevantes
del discurso de esta nueva derecha que hoy gobierna en el pas.
Pero creo que no nos equivocaramos si sostuviramos que, de
los cinco sentidos que hemos apuntado, los dos ms presentes
en el modo en que el macrismo (vamos a usar este apelativo)
piensa la cuestin de la democracia son el que la identifica con

1 6 > por Eduardo Rinesi

 Las libertades, los derechos y el Estado > 1 7

De la idea de la democracia como utopa de

la libertad nos habamos desplazado a la ms
prosaica idea de la democracia como el rutinario
funcionamiento de las instituciones de la
representacin poltica, mientras las verdaderas
transformaciones de la sociedad (que fueron
muchas, y dramticas, durante esa larga dcada de
los noventa) transcurran en otro lugar.

el orden por oposicin al desorden, la subversin o la anarqua
(o la corrupcin presuntamente propia del rgimen depuesto: menos las ideas de una ampliacin progresiva de, por un lado, la
como ha sealado con razn Daro Capelli, el macrismo busca
operar al mismo tiempo una deskirchnerizacin de la poltica y
una despolitizacin del kirchnerismo, reducido apenas a episo-
dio delictivo o criminal) y el que hace de ella una rutina proce-
dimental. Es decir: la ideas sobre la democracia cuyo origen se
remonta a los aos de la dictadura y a los del menemismo.
En cambio, no forma parte del modo en que el macrismo pien-
sa la cuestin de la democracia ni la idea de una utopa de las
libertades ciudadanas propias de un liberalismo poltico con
el que ciertamente no tiene ninguna relacin, ni la idea de una
participacin popular, deliberativa y activa, en los asuntos pbli-
cos, idea que por el contrario le parece la esencia misma de esa
subversin y esa anarqua que procura combatir, ni menos que
libertad del pueblo de la mano de un Estado que busque eman-
ciparlo de sus lazos de sujecin de los poderes econmicos y
corporativos nacionales e internacionales, y de, por el otro lado,
los derechos individuales y colectivos que ese mismo Estado
debera promover y garantizar. Tendr la nueva derecha hoy
gobernante en el pas la capacidad para volver hegemnica en
nuestras discusiones esta idea (resumamos, simplifiquemos: au-
toritaria y procedimental) de la democracia, o seremos capaces
de insistir en que el futuro de esa democracia no debe olvidar la
mejor herencia liberal, deliberativa y republicana que nuestros
usos de esa vieja y polismica palabra recogen de las mejores
experiencias de los ltimos treinta y dos aos?
 por Alejandro Grimson. Investigador del CONICET
y Profesor de la Universidad Nacional de San Martn

1 8 > www.vocesenelfenix.com
 > 19

La cultura es un medio,
un fin y una condicin del
desarrollo. En la Argentina
actual, consolidar un
proyecto de desarrollo con
justicia social requiere no
solo de una mirada crtica
y reflexiva, sino tambin
transformar las bases
mismas de la imaginacin
social y poltica. Sin esto,
las deudas de la democracia
sern duraderas.

Las deudas
culturales
de la
democracia
H acer un balance de los avances y las deudas de
la democracia vinculadas a la cultura requiere
en realidad hacer al menos dos balances. En
efecto, hay un sentido amplio y un sentido restringido del trmi-
no cultura, y ambos son relevantes. El sentido restringido alude
al patrimonio, las bellas artes, los museos, las culturas tradicio-
nales y otras instituciones culturales. El sentido amplio alude
a nuestra forma de vida, a nuestro sentido comn, a nuestra
cultura poltica.
Una de las tesis sociolgicas ms importantes del siglo XX fue
planteada por Norbert Elas: el proceso histrico de formacin
del Estado derrama y sedimenta hbitos culturales de sus ciuda-
danos. As, una historia de formacin atravesada por dictaduras,
terrorismo de Estado, democracia restringida, proscripciones y
violencia poltica, adems de la clsica divisin entre la Capital
y el Interior, no habra podido dejar de resultar crucial en la
conformacin de los modos de concepcin de la vida social y
poltica argentina. Estudios sociales clsicos sealaron la impor-
tancia de los microautoritarismos de la vida cotidiana, as como
el desapego social respecto de las reglas y las leyes. Y esos ele-
mentos, junto a otros que ahora veremos, tenan una presencia
central de la Argentina de 1983.

2 0 > por Alejandro Grimson

 Las deudas culturales de la democracia
Cultura poltica
Los avances ms notorios en la cultura poltica argentina desde
aquel momento se vinculan al xito, con desplazamientos pen-
dulares, del movimiento de derechos humanos. Su consecuencia
principal fue el amplio consenso social alcanzado contra todas
las formas de violencia poltica e institucional. Eso no significa,
por supuesto, que no haya habido violencia desde el Estado,
pero s tuvo dos consecuencias. En primer lugar, que esa violen-
cia fue cualitativamente menor a la que hubo antes de 1983, que
tambin fue menor a la que existe en muchos pases latinoame-
ricanos (cuando antes haba sido mayor) y que muchos episo-
dios de violencia desataron crisis polticas y una movilizacin de
la sociedad de alta magnitud. Algunos ejemplos muy conocidos
fueron Kosteki y Santilln, Fuentealba o Mariano Ferreyra, epi-
sodios que terminaron al menos con juicios y condenas para los
autores de esos hechos.
Ms matizados, en cambio, han sido los avances culturales res-
pecto del apego a la ley y a las normas, a las instituciones y la
voluntad popular. El slido lmite es que la profundizacin de
la polarizacin poltica, incluso la que estamos viviendo en la
actualidad, revel la existencia de un rasgo cultural compartido
por amplios sectores sociales: el uso del doble estndar.
Es necesario realizar una aclaracin para que se entienda a qu
nos referimos. Los seres humanos, entre ellos los dirigentes
sociales y polticos, saben que cuentan con cierta capacidad o
limitacin econmica. Saben tambin que cuentan con cierta
> 21
capacidad o limitacin de poder. Son lmites presupuestarios y
relaciones de fuerza. No pueden gastar ms dinero del que dis-
ponen, por lo tanto realizan o no ciertas acciones en funcin de
determinadas condiciones y relaciones de fuerza.
Sin embargo, existe una tercera dimensin que los actores so-
ciales ignoran. Es la dimensin cultural. En el pasado, era muy
factible que una persona atravesara toda su vida sin saber que
existan otras lenguas, otras religiones, otros modos de ver el
mundo. En la actualidad, globalizacin mediante, cada vez ms
personas son conscientes de la contemporaneidad de otras cul-
turas. Pero eso no significa que realmente puedan aprender algo
de esa diversidad. Un ejemplo: es muy argentino creer que solo
aqu pasan estas cosas, slo aqu hay corrupcin o cualquier
rasgo negativo. La verdad es que ni siquiera es exclusivamente
argentina la creencia cultural de que solo aqu sucede. Pero esa
creencia no es irrelevante porque limita la comprensin de la
complejidad de los fenmenos y la imaginacin social.
Hay un elemento crucial de toda cultura democrtica, siempre
perfectible, que se refiere al carcter necesariamente plural y
conflictivo de la vida poltica. La divergencia, la voluntad popu-
lar aplicada a todos los niveles y poderes, as como el debate y
la confrontacin de ideas, son cruciales. Una de las deudas cul-
turales es justamente que la sociedad argentina no ha logrado
vivenciar esas divergencias y posicionarse sin un doble estndar.
El estndar es un criterio que es comn a todos, que se eleva por
encima de partidos o fracciones, que se aplica tanto a quienes
piensan de modo similar como a quienes piensan exactamente
lo opuesto. Hay ciertas instituciones argentinas, por ejemplo el
Todo proyecto de
CONICET, que en estos aos de democracia han construido un democracia con
nico estndar con altsimos niveles de transparencia. Exacta-
mente lo contrario de esa pluralidad es el dicho que afirma: a
justicia social
mis enemigos, la ley; a mis amigos, todo. O, en otros casos, a los debe desplegarse
enemigos ni siquiera la ley que, por ejemplo, garantiza la presun-
cin de inocencia hasta la condena firme. apoyndose en
Si la Argentina ha logrado, con excepciones, mantener niveles dimensiones vivas de
altos de consenso contra todas las formas de violencia poltica
y especialmente contra la violencia estatal, no ha podido estar la cultura poltica.
exenta de episodios recurrentes de guerras verbales. La idea Por eso, un proyecto
tan extendida en la sociedad de que todos aquellos que tienen
posiciones polticas similares, cuando son acusados ante la Jus- de desarrollo con
ticia deben gozar del derecho constitucional de la presuncin de
inocencia, rara vez se aplica a los adversarios polticos. Se trata
justicia social requiere
de un problema cultural que consiste en juzgar las situaciones al mismo tiempo
de modo estrictamente instrumental, en funcin de batallas
polticas, desjerarquizando la relevancia que tiene para la vida
apoyarse en los
democrtica la construccin de reglas que se aplican de igual aspectos positivos de
modo para todos los ciudadanos.
Como sealaba Elas, este hbito est directamente conectado a
la cultura argentina
problemas endmicos del Estado, que slo pueden ser mencio- como apuntar a
nados aqu y no analizados en detalle. Sealemos simplemente
que los graves dficits del Poder Judicial son un factor decisivo
la transformacin
para que este doble estndar haya sedimentado y sea muy difcil de problemas muy
de remover. Es ms, ese problema cultural puede ser abordado
desde las polticas culturales, pero nunca podra ser resuelto arraigados en la
desde ellas. Es un ejemplo elocuente de cmo las polticas insti- tradicin nacional.
tucionales y judiciales tienen fuertes consecuencias culturales.

2 2 > por Alejandro Grimson

 Las deudas culturales de la democracia
Polticas culturales
Entre el plano de la cultura poltica y el de las polticas cul-
turales hay fuertes interconexiones que pueden plantearse
como disyuntivas clsicas. Ms Estado o ms mercado? Ms
produccin nacional o ms circulacin internacional? Global
o local? Ms mrito o ms inclusin? Cultura popular o alta
cultura? No se trata principalmente de mantener equilibrios
justos, como si estos fueran resultado de la inteligencia y no de
posicionamientos. Se trata, ms bien, de repensar las opciones.
Por ejemplo, internacional es occidental o incluye Asia, frica
y Amrica latina? Nacional son las grandes ciudades o incluye
la complejidad del territorio? Cuando oponemos Estado y mer-
cado, dnde quedan las producciones culturales de la sociedad
civil? Una buena parte de la produccin acadmica y de las me-
jores polticas culturales contemporneas problematizan esos
binarismos y no trabajan para resolver las tensiones, sino para
tornarlas socialmente productivas. En palabras de Jos Emilio
Buruca, hay que mirar lo global con anteojos locales y lo local
con anteojos globales, pero mirar, mirar hacia ambos extremos.
Los altos funcionarios de cultura de los gobiernos democrticos
han sido conscientes, al menos ms que los funcionarios econ-
micos, del problema del centralismo argentino. La mayora de las
gestiones culturales proclaman el fin del porteocentrismo, pro-
blema cuya raz est nuevamente en consonancia con la historia
de construccin del Estado. Ms all de las voluntades, lo cierto
es que se realizan algunos eventos y proyectos aislados, pero
nunca se llega a cumplir de modo efectivo una transformacin
federal de la poltica cultural. Cabe preguntarse, incluso, si eso es
factible si no se encuentra en consonancia con una planificacin
territorial en la misma direccin. Pero por lo menos debera sos-
> 23
tenerse que en el futuro solo puedan crearse instituciones cultu-
rales fuera de la Capital Federal. Por cierto, decisiones de ese tipo
implican una reduccin de la visibilidad de los logros.
En idntica direccin debera tomarse la decisin de que el per-
sonal de las instituciones culturales sea contratado por concur-
so pblico. Una apuesta a incorporar personal con procedimien-
tos transparentes. Esto ltimo, nuevamente, es un problema
de todos los niveles y sectores del Estado. Los concursos son
imperfectos, pero si se hacen seriamente constituyen una limita-
cin a la discrecionalidad.
Con igual orientacin deben desplegarse los procesos de pro-
mocin de la investigacin y la creacin artstica. La Argentina
se destaca por la calidad de su cine, teatro, literatura, ensayo
y muchas otras artes. Mientras que con la creacin del INCAA
comenz, al menos en parte, a saldarse una deuda, el sector del
libro ha estado ms desprotegido. Mientras en el cine el pas ha
avanzado, en el libro ha perdido terreno respecto de otros pa-
ses. Cuestiones de agenda, como la posible creacin de un Ins-
tituto Nacional del Libro, requieren del debate de los distintos
actores y de decisiones tomadas en funcin de criterios claros
de poltica cultural.
Si bien en la Argentina lo ms habitual ha sido separar las reas
de cultura y comunicacin, esto es cada vez ms inconsistente,
en la medida en que los medios masivos constituyen un lugar
estratgico de la vida cultural y de la cultura poltica. Aqu no
abundamos en el asunto, ya que hay otro artculo dedicado
especficamente al tema. Pero es triste que despus de treinta
aos de democracia siga aumentando la concentracin medi-
tica y que el Estado no tenga polticas activas permanentes para
promover la pluralidad de voces.
Desarrollo
La cultura es un medio, un fin y una condicin del desarrollo. La
proporcin del Producto Bruto Interno vinculada a actividades
culturales crece en todo el mundo. En la Argentina a principios
de siglo XXI rondaba el 2,5% y en la actualidad se ubica alrede-
dor del 3,8%. Segn datos de la CEPAL, el 4,8% del empleo en
la Argentina es empleo privado cultural y empleo privado de
actividades relacionadas a la cultura. A esto hay que agregar
otro 3% del empleo, proveniente del sector pblico. Ningn
economista pensara el PBI, el empleo ni las exportaciones sin
considerar el peso de la cultura.
Al mismo tiempo la cultura no es solo un instrumento del desa-
rrollo entendido como avance econmico, sino el objetivo mis-
mo del desarrollo entendido como realizacin del ser humano y
de la vida social. El desarrollo cultural se refiere especficamente
al proceso que incrementa la autonoma y libertad de los seres
humanos. Las concentraciones de poder reducen diferentes
autonomas de los pases y de grupos sociales. El Estado debe
procurar incrementar las autonomas.
Por ltimo, la cultura es una condicin del desarrollo porque los
valores, los sentimientos, los significados que tienen el trabajo,
lo pblico, la democracia, inciden de modo decisivo en la econo-
ma y la poltica.
Las luchas por los valores e imaginarios no se ganan con bue-
nas intenciones ni con ubicarse en el lugar correcto. Tampoco
debe exagerarse el lugar de la informacin como si se tratara de
una lucha entre datos, o entre verdades y mentiras. Por un lado,
todas las verdades pueden verse corrodas cuando se pierde
credibilidad en cuestiones de Estado, como las estadsticas o la
transparencia. Cuando transparencia es un trmino apropiado
2 4 > por Alejandro Grimson
por la derecha, la izquierda perdi una batalla pblica relevante.
Por ello, el riesgo mayor para saldar las deudas de la democracia
es quedar atrapados en histricos condicionantes argentinos:
la dicotoma, la incomprensin de los apoyos sociales que logra
el adversario, la identificacin de tener razn con el triunfo
asegurado y una verticalizacin de la poltica completamente
ineficaz.
Cultura y democracia plantean una paradoja en la Argentina.
No puede esperarse de una cultura poltica como la Argentina
la sustentabilidad de un proyecto de transformacin. Se trata
de una cultura que genera dicotomas tan mal formuladas que
lleva a la derrota a proyectos con logros innegables, una cultura
obsesionada con sus pasados remotos del siglo XIX, una cultura
donde anidan ilusiones primermundistas, una cultura donde
tambin existe una minora intensa que promueve la exclusin
social de sectores de la poblacin, una cultura poltica donde
ningn actor relevante se obsesiona con trascender el doble
estndar, y as podemos seguir.
Al mismo tiempo, todo proyecto de democracia con justicia
social debe desplegarse apoyndose en dimensiones vivas de la
cultura poltica. Por eso, un proyecto de desarrollo con justicia
social requiere al mismo tiempo apoyarse en los aspectos posi-
tivos de la cultura argentina como apuntar a la transformacin
de problemas muy arraigados en la tradicin nacional. Cmo
alguien que proviene de esa misma cultura puede realmente
transformarla? Desplegando por presin de otros actores socia-
les e institucionales una mirada crtica y reflexiva sobre la propia
cultura. Comprendiendo que si no se transforman las bases
mismas de la imaginacin social y poltica, las deudas de la de-
mocracia sern duraderas.
Las deudas culturales de la democracia > 2 5

La mayora de las
gestiones culturales
proclaman el fin del
porteocentrismo,
problema cuya raz
est nuevamente
en consonancia
con la historia de
construccin del
Estado. Ms all de las
voluntades, lo cierto es
que se realizan algunos
eventos y proyectos
aislados, pero nunca
se llega a cumplir de
modo efectivo una
transformacin federal
de la poltica cultural.
por E. Ral Zaffaroni. Profesor
Emrito de la Universidad de Buenos Aires

2 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 27

A 32 aos de la vuelta de la democracia, debemos

convencernos, de una buena vez, de la necesidad
y urgencia de una profunda refundacin
institucional de la Nacin, que ayude a evitar una
situacin de inestabilidad y extrema injusticia que
vuelva permanente el caos y el capricho de la
nueva hegemona conservadora. Un problema no
solo nacional, sino tambin regional.

Colonizacin y caos
institucional
Lo que vivimos hoy demuestra que la
Constitucin falla en su misma esencia
institucional. Por cierto, es la nica que
tenemos, debemos usarla y tratar de
cuidarla, pero no por eso debemos creer
que es buena. Es decididamente mala: la
realidad lo prueba. Sus enormes defectos
han sido groseramente explotados por el
tardocolonialismo que, a su amparo, nos
endeudar por dcadas.

1.
El tardocolonialismo o fase avanzada
El poder es lo que se ejerce cuando alguien determina conductas
ajenas. Como tal, reconoce muy diferentes niveles. Centrndo-
nos en el ejercido sobre el mayor nmero de personas a lo largo
de la historia, vemos que los humanos de una sociedad fueron
extendiendo su poder a otras, hasta que llegaron a hacerlo pla-
netario a partir de la Revolucin Mercantil del siglo XV.
La sociedad dominante requiere una estructura dominadora
que, por lo general, debe responder a una forma piramidal o de
ejrcito, es decir, corporativa, con sus elites privilegiadas contro-
lando fuertemente a sus tropas.
La planetarizacin originaria del poder europeo la extendieron
las potencias ibricas sobre nuestra regin en el siglo XVI, me-
diante la ocupacin policial territorial, cuya mano de obra eran
los subalternos de la metrpoli (islmicos reconquistados).
La elite metropolitana sacraliz tanto la verticalidad de la so-
ciedad ibrica, que no pudo adaptarse a las condiciones creadas
por la Revolucin Industrial del siglo XVIII y perdi el poder
hegemnico, desplazado al norte europeo, en particular a Gran
Bretaa. Esta crisis determin el final del colonialismo originario
en nuestra regin, con las primeras luchas por el derecho al de-
sarrollo humano o guerras de independencia.
El nuevo poder hegemnico planetario explot a sus clases sub-
alternas en fbricas y minas, nutridas por las materias primas de
nuestras sociedades, no ocupadas directamente, sino mediante
oligarquas locales proconsulares.
En la metrpoli fue el capitalismo explotador impiadoso, contra
el que se alzaron los anarquistas y socialistas, y en la periferia se

2 8 > por E. Ral Zaffaroni


manifest sobre nosotros como neocolonialismo (aunque actu
como el colonialismo originario en el frica subsahariana, repar-
tida en la conferencia de Berln de 1885).
La forma mediata de la ocupacin neocolonialista puede distin-
guirse en tres etapas: 1) la de las repblicas oligrquicas; 2) la de
larga resistencia de los movimientos que continuaron las luchas
por el derecho al desarrollo humano de la Independencia (a par-
tir de la Revolucin Mexicana de 1910), que enfrentaron y des-
barataron a las oligarquas proconsulares; 3) la ltima, que tuvo
lugar cuando el neocolonialismo ya no pudo ejercerse mediante
las oligarquas, y decidi hacerlo por medio de las fuerzas arma-
das de la regin, para lo cual las alien largamente, alucinando
una guerra entre Oriente y Occidente.
En tanto se produjo un fenmeno de transformacin en las me-
Colonizacin y caos institucional > 2 9
trpolis del poder planetario. La tradicional coincidencia entre
el establishment y el poder poltico se desequilibr a medida que
el capital dej de estar en manos productivas y se fue concen-
trando en enormes corporaciones transnacionales manejadas
por empleados, que acabaron reconociendo que el poder pol-
tico no les era necesario. Los polticos dejaron de mediar entre
fuerzas productivas, porque del lado del capital slo quedaron
burcratas de corporaciones con invariable mandato de obten-
cin de ms renta en menos tiempo.
La especulacin financiera y las macroestafas fueron naturales
resultados de la abundancia de petrodlares, de la fcil obten-
cin de ganancias por medios especulativos y de los empleados
cuya eficacia fue demoliendo obstculos ticos y legales. Los
bancos estafan y crean crisis en las que extorsionan a los dbiles
gobiernos de las metrpolis. Los mayores productos ilcitos (co-
rrupcin, criminalidad organizada, evasin fiscal) se encubren
en oscuras gestiones de los propios bancos o en refugios fiscales
que nadie desarma, pese a la alardeada lucha contra el reciclaje
de dinero, que no es ms que la garanta de su monopolizacin
bancaria en el norte.
Efectos de estos cambios fueron la llamada crisis del Estado de
bienestar en el centro, y la actual fase avanzada del colonialismo,
que vivimos en nuestra regin.
Pero el reforzamiento vertical autoritario y la concentracin de
riqueza en las metrpolis, tanto como el tardocolonialismo regio-
nal, tienen por marco mundial una distribucin de la especie en
el planeta, donde un tercio gasta lo que no necesita y dos tercios
sufre carencias bsicas (una parte de lo necesario para sobre-
vivir). Los inmensos focos de injusticia provocan resistencias,
algunas racionales y otras criminales, como errores de conducta
inherentes a toda situacin de inestabilidad y extrema injusticia.
Los desesperados se precipitan hacia los centros, van quedando
cadveres en el camino y la xenofobia racista defiende los privi-
legios de quienes no quieren dejar de satisfacer las necesidades
que les inventa la publicidad de las corporaciones.
Estas necesidades inventadas se satisfacen a costa del acelera-
do deterioro de las condiciones ambientales de habitabilidad
humana del planeta, que va aniquilando la obra natural de mi-
llones de aos y sigue quemando para energa los restos fsiles
extrados del cementerio de las especies extinguidas. Puede
hablarse sin duda de una tercera guerra mundial no declarada,
tal como lo seal el Papa.
2.
Nuestra situacin actual
El colonialismo de esta fase avanzada no tiene las caractersticas
anteriores: no nos ocupa territorialmente ni inmediata ni me-
diatamente, sino que nos controla cibernticamente, mediante
el poder transnacional de sus inmensas corporaciones.
Si nos limitamos a nuestro pas, verificamos histricamente que
nuestro Estado se fue armando al comps de las resistencias
a las etapas anteriores del colonialismo. La Constitucin de
1853-1860 sirvi para dar efectividad al voto popular en 1916.
El neocolonialismo devolvi el golpe en 1930, para lo cual tuvo
que quebrar la vigencia constitucional y fusilar por orden mili-
tar, dando lugar a una mancha que la oligarqua no pudo borrar
nunca. En la etapa de lucha contra la oligarqua, Pern sancion
una Constitucin social en 1949, para oponerla como obstculo
a una regresin, que lleg en 1955 y que se vio obligada a anu-
larla por decreto, manchndose tambin en forma indeleble. En
sntesis: esas regresiones neocolonialistas necesitaron, adems
de la fuerza, romper modelos jurdicos de Estado.
Su objetivo fue, en el caso de 1930, alinearnos como favorecidos
por Gran Bretaa (el vicepresidente argentino dijo en Londres
que para nosotros sera un honor pertenecer al Commonwealth).
En 1955 se anul la Constitucin para incorporarnos al FMI y
al sistema financiero mundial, como tambin para acabar con
la propiedad estatal del subsuelo. El objetivo neocolonialista se
logr en ambos casos, pero para eso debieron quebrar brutal-
mente la institucionalidad vigente.
El colonialismo avanzado es hijo de la Revolucin Tecnolgica de
fines del siglo XX, y no de la Industrial del siglo XVIII, que haba
dado lugar al necolonialismo. Se ha hecho del poder absoluto
ganando por pequeo margen un balotaje, sin ningn costo
institucional. Su instrumento ms poderoso fue el monopolio
meditico, que impidi poner en vigencia la ley antimonoplica,
demorada por aos por presin sobre los jueces.
En todos los mbitos se reconoce que el monopolio es un fenme-
no que lesiona la libertad de mercado, pero en nuestra regin el
monopolio meditico es glorificado como un canto a la libertad.
Por cierto que en las metrpolis colonialistas no lo toleran: se trata
solo de un fenmeno regional latinoamericano. Suele decirse err-
neamente que esos monopolios estn al servicio de las corporacio-
nes. No es verdad: si bien casi siempre respondieron a los intereses
colonialistas en las anteriores etapas, en la actual la retribucin
de servicios les proporcion un volumen tan enorme, que forman
parte de un entramado inescindible con las corporaciones.
Son creadores de realidad como es sabido conforme a lo ele-
mental en las ciencias de la comunicacin, crean el mundo y
determinan conductas, es decir, ejercen poder.

3 0 > por E. Ral Zaffaroni


3.
Algo positivo existe: un modo ms sutil
Pero el mundo ha cambiado en varios sentidos, y no todos son ne-
gativos. Salvo algunos focos particulares, las masacres no se tole-
ran tan abiertamente. El tardocolonialismo debe ser un poco ms
sutil. Algo funciona en el plano de los organismos internacionales,
que no pueden mostrarse como completamente intiles, porque
de ese modo pondran en riesgo su propia siesta burocrtica.
Las resistencias institucionales al colonialismo no podran ser
hoy tan brutalmente destrozadas como otrora, porque su precio
actual es algo mayor que el mero costo de una mancha histrica.
Una masacre o una abierta torpeza institucional son actualmen-
te un buen pretexto para imponer condiciones ms leoninas en
cualquier negociado tramado en los enrosques y contorsiones
del tardocolonialismo, que no quiere mostrarse contaminado
con las etapas colonialistas anteriores.
El objetivo colonialista sigue siendo el mismo: sumirnos en las
redes del poder financiero mundial. En 1955 fue alinearnos con
el FMI, en 1976 hacernos contraer una deuda sideral, hoy es vol-
ver a enredarnos en la deuda. Los crditos nunca se tradujeron
en infraestructura para el desarrollo productivo, sino que fueron
dilapidados en fugas de capital.
Pero los mtodos son otros. Si observamos atentamente lo que
est sucediendo en nuestro pas, caeremos en la cuenta: a) Se
fortalece el monopolio meditico. b) Se gobierna por decreto-ley.
c) Se amenaza por resolucin ministerial con negar el derecho
de reunin. d) Se despide a miles de empleados pblicos sin in-
demnizacin. e) Se desbaratan con eso los organismos de inters
social. f) Se reforma la ley antimonoplica por decreto. g) Se
proponen jueces de la Corte Suprema por decreto. h) Se amena-
za a los gobernadores con restricciones en la coparticipacin.
i) Mediante esas coacciones se fuerza al Senado de la Nacin a
aprobar proyectos. j) Se viola la inmunidad de trnsito de una le-
gisladora regional. k) Se quitan retenciones al agro por decreto. l)
Se hace lo mismo con las retenciones a la minera. ll) Se amenaza
a la Procuradora General con limitarle su mandato retroactiva-
mente. m) Se advierte que hay demasiadas universidades. n) Se
cancela en los medios oficiales toda voz disidente. ) Se presiona
a los medios privados amenazndolos con retirarles la pauta
publicitaria estatal.
Y, sobre todo, lo que ms interesa al tardocolonialismo: o) Se ne-
Colonizacin y caos institucional > 3 1
gocia deuda injustamente reclamada en condiciones ventajos-
simas para los acreedores. p) Con eso se deja expedito el camino
para nuevos crditos mucho mayores. Se inicia un nuevo ciclo
de endeudamiento internacional.
Es bastante claro que el colonialismo avanzado procede en la
actualidad explotando las grietas y huecos de los sistemas institu-
cionales, y, por cierto, pareciera que el nuestro no solo est agrie-
tado, sino que le faltan paredes.
No se trata de una cuestin de personas, sino de fallas enormes
en la ingeniera institucional. Cuando se proyecta una Consti-
tucin o una ley, no debe nunca presuponerse que todos somos
buenos sino, por el contrario, que siempre hay uno malo y otro
peor, e imaginar la hiptesis de que este aparezca y quiera hacer
el mximo de dao, lo que invariablemente sucede.
Si alguna prueba faltaba para demostrar la psima programa-
cin de nuestras instituciones, basta con echar una mirada a lo
que est sucediendo. Dnde estn los controles judiciales? Qu
queda del Poder Legislativo? Cmo se entiende que todo esto lo
pueda hacer la voluntad de una persona, solo porque consigui
unos pocos votos ms en el balotaje? Hay algn monarca en el
mundo con un poder semejante? Qu clase de Constitucin tene-
mos que permiti la neutralizacin de todos los controles y lmites
al poder de un Ejecutivo unipersonal omnipotente?
Decidir los destinos de todos por dcadas, priva a la mayora
del derecho a cambiar de opinin en el tiempo y, por cierto, una
democracia que procede de esa manera deja de ser tal, aunque
algunos la denominen democracia plebiscitaria. Es obvio que se-
ra aberrante considerar democrticos al nazismo o al fascismo,
por mucho que los haya votado una mayora.
Una Constitucin es por esencia un cdigo poltico que distribuye
el poder, para que ningn sector pueda hegemonizarlo. Las de-
claraciones de derechos son puro lirismo cuando la estructura
institucional falla y es incapaz de promover su realizacin social:
no hay quien convierta el deber ser en ser.
Lo que vivimos hoy demuestra que la Constitucin falla en su
misma esencia institucional. Por cierto, es la nica que tenemos,
debemos usarla y tratar de cuidarla, pero no por eso debemos
creer que es buena. Es decididamente mala: la realidad lo prueba.
Sus enormes defectos han sido groseramente explotados por el
tardocolonialismo que, a su amparo, nos endeudar por dcadas.
4.
Nuevo colonialismo: nuevos instrumentos
defensivos
Es absurdo que si el oponente cambia de armas y dispone de
una ametralladora, nosotros sigamos defendindonos con lan-
zas y palos. Nuestra historia de distoles y sstoles de movimien-
tos populares no nos permite abrigar duda alguna acerca de que
la pulsin incluyente volver a triunfar en algn momento, por-
que los pueblos no se quedan quietos, y menos el nuestro, que
ha generado una fuerte tradicin.
Pero para esa ocasin que con toda seguridad se dar debe-
mos tener presente que nos enfrentamos a un colonialismo cuya
principal arma es la explotacin de nuestros defectos institucio-
nales, de los que abusa burdamente y se burla de nosotros alar-
deando de democracia, mientras ejerce un poder absoluto, que
hoy no tiene ningn monarca del mundo.
Debemos ponernos a la altura de nuestro oponente colonizador
y convencernos, de una buena vez, de la necesidad y urgencia de
una profunda refundacin institucional de la Nacin.
Desde ahora debemos discutir los temas, darle el carcter de
idea-fuerza a la refundacin institucional de la Nacin, como el
verdadero instrumento de lucha anticolonialista de nuestro
siglo y de nuestra posicin en el mundo. Hoy no son los ejrcitos
los que paran al colonialismo, sino las instituciones.
Las cuestiones son muchsimas y variadas, pero la complejidad
no debe asustar a nadie, porque las respuestas no son patrimonio
de ningn especialista, sino obra comn de un pueblo que ha
alcanzado un alto grado de instruccin y, sobre todo, de cultura.
Es nuestro sistema presidencialista el mejor? No nos convence-
mos de que es importante poder cambiar un gobierno que pierde la
3 2 > por E. Ral Zaffaroni
mayora sin necesidad de poner al sistema al borde de un abismo?
No creemos que es inadmisible que una crisis poltica se convierta
en crisis de sistema? No sabemos que con el presidencialismo es
imposible hacer acuerdos polticos? No hemos visto el fracaso de
toda tentativa de alianza poltica? No vimos lo que sucedi con
Ortiz-Castillo y mucho despus con De la Ra-lvarez? Vamos a
seguir pensando que necesitamos un gobierno fuerte, cuando sabe-
mos que eso no depende del ttulo que le demos? Seguiremos afir-
mando la tontera de que nos gustan los lderes? Creemos acaso
que los lderes los crea una Constitucin? No sabemos que cuando
surge un lder que empatiza con el pueblo, brilla en cualquier siste-
ma? Nos creemos con menos neuronas que los europeos?
Y podemos seguir preguntando: Nos sentimos complacidos con
una Corte Suprema de cinco jueces que resuelven en ltima instan-
cia y en todas las materias? No vemos que eso importa una con-
centracin de poder muy poco republicana? No sabemos por expe-
riencia que nuestro control de constitucionalidad difuso y sin stare
decisis sirve de muy poco? No nos dice nada la experiencia de que
el control difuso que permite a cada juez decidir lo que le parece en
materia de constitucionalidad, no hace ms que introducir el caos?
No hemos visto, acaso, a jueces que detienen la vigencia de una ley
por aos, cuando nadie tiene esa potestad constitucional en nuestro
pas? No vemos que por la va de una pretendida medida cautelar,
cualquier juez sentencia antes de tiempo y en forma inapelable?
No sabemos que la Constitucin no dice quin resuelve los conflic-
tos de poderes? Nos parece razonable que una misma ley que rige
en todo el territorio pueda interpretarse de ms de veinte maneras
diferentes? No sera preferible tener un tribunal constitucional en
serio, cuya declaracin haga caer la vigencia de la ley inconstitucio-

Es necesario refundar institucionalmente a
la Nacin para consolidar la fe popular en el
derecho, para reafirmar que lo que se vive no
es el derecho, sino el no derecho en que cada
quien usa su poder y lo manipula como quiere.
Ese no es el camino del derecho sino del caos.
nal? No sera mejor tener una corte de casacin nacional que baje
lneas de interpretacin jurisprudencial?
Podemos seguir: Sabemos qu es institucionalmente la Ciudad
de Buenos Aires? Alguien nos puede decir cmo se integra el
Consejo de la Magistratura conforme a la Constitucin? Cmo se
delimitan las atribuciones del Consejo de las del Poder Judicial? Y
la que proviene de 1853, an sin respuesta: Nos parece correcto
que el Poder Ejecutivo de turno sea quien distribuye como quiere
los impuestos que paga todo el pueblo?
Y respecto de esos impuestos: Nuestro sistema tributario es aca-
so el mejor? Vamos a seguir tributando en base al consumo? Es
igualitario el impuesto que paga el gerente de trasnacional que el
que paga el ex empleado cesanteado cuando deba comprar medio
kilo de fideos?
Y dado que hablamos de impuestos: Nos parece justo que de-
bamos pagar con nuestros impuestos, a lo largo de diez, veinte,
treinta o ms aos, la deuda que decide contraer por s y ante s
un ejecutivo que se va en cuatro aos? No tardamos ciento veinte
aos en pagar la deuda contrada por Rivadavia con su famosa
enfiteusis? Dejaremos que los Rivadavia se reproduzcan cada
tanto? No sera mejor que por lo menos lo decida una mayora
calificada de representantes del pueblo?
Y en cuanto a la calidad de nuestra democracia: Nos gustan los
monopolios mediticos que no se toleran en ningn pas desarro-
llado? Queremos conservar esas piezas del subdesarrollo propias
de Latinoamrica? Es bueno que un monopolio en red con las
corporaciones transnacionales nos cree la realidad y nos impon-
ga un discurso nico? Su prohibicin no debiera tener jerarqua
constitucional?
Colonizacin y caos institucional > 3 3
5.
Las respuestas no son patrimonio de tcnicos
Podramos seguir con las preguntas y ensayar muchas respues-
tas, que nada de esto se resuelve en opiniones al paso, sino que
son todas materias a discutir, a explicar, a aprender todos de
todos, porque nadie tiene el monopolio del saber, las discusiones
no pueden limitarse a los juristas, dado que las respuestas no
son simples y en su mayora por no decir todas son polticas.
El jurista, sin duda, debe dar forma a las respuestas, pero las
decisiones deben ser polticamente discutidas, partiendo de la
idea-fuerza que sale de esta triste verificacin actual, que nos
enfrenta a un colonialismo avanzado cuya contencin requiere
nuevas armas. Fundamentalmente necesitamos pensar, estudiar
lo que nos ofrece el constitucionalismo comparado, lo que han
inventado las democracias ms avanzadas, imaginar nuestro
modelo propio, en sntesis, usar las neuronas para refundar insti-
tucionalmente a la Nacin.
Nuestro pueblo ha empezado a creer en el derecho en los lti-
mos treinta y tantos aos de vida constitucional. Sus reclamos
demuestran claramente que distingue entre el derecho y el no
derecho de rbulas convertidos en escribidores sofisticados,
expertos en aprovechar las grietas de una institucionalizacin
defectuosa.
Es necesario refundar institucionalmente a la Nacin para con-
solidar la fe popular en el derecho, para reafirmar que lo que se
vive no es el derecho, sino el no derecho en que cada quien usa su
poder y lo manipula como quiere. Ese no es el camino del dere-
cho sino del caos.
 por Alberto M. Binder. Presidente del INECIP (Instituto
de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales)

3 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 35

A ms de 32 aos del retorno de la democracia, la crisis de

las policas de investigacin, la corrupcin de las mismas y
los estrechos vnculos con los servicios de inteligencia han
generado el aumento y la extensin de prcticas de extorsin
de tipo mafioso y la incapacidad ms absoluta para investigar
y procesar los casos vinculados con la criminalidad ms
grave. Mientras la justicia penal federal resiste, cada vez es
ms evidente la necesidad de una profunda reforma.

La gran deuda
institucional pendiente:
la reforma de la
justicia penal federal
I
Un tema poco estudiado del restablecimiento democrtico es
el de la poltica judicial. En particular, si tomamos nota de que,
desde los inicios de la transicin democrtica, ya se plantea,
como uno de los problemas centrales, la necesidad de construir
una nueva administracin de justicia para la naciente demo-
cracia. La inadecuacin de los modelos existentes a las normas
constitucionales y el compromiso final que los jueces haban
tenido con el terrorismo de Estado fundaron la conviccin de
que esas estructuras eran un enclave autoritario y constituan
una carga pesada para la nueva realidad poltica.
Carlos Nino, uno de los articuladores de esa poltica inicial, lo
sealaba con claridad en un libro clave (Un pas al margen de la
ley): La democracia requiere la observancia de las normas que
han sido sancionadas por la regla de la mayora luego de un pro-
ceso de discusin. En definitiva, la anomia que marca nuestra
vida social y en parte nuestro subdesarrollo, es una deficiencia
en la materializacin de la democracia, y por ello el primer go-
bierno de esa transicin ya propuso, como la principal bandera
de su campaa y como objetivo prioritario de su gobierno, resta-
blecer el Estado de Derecho y la conciencia de juridicidad en la
Argentina.
Ese proyecto inicial se materializ en varias vas de accin y
lneas de reflexin. En primer lugar, era necesario realizar una
purga de los jueces fuertemente comprometidos con la dic-
tadura. Era indudable que la Corte Suprema de la dictadura
militar deba ser reemplazada en su totalidad y as se hizo nom-
brando a juristas no comprometidos con el rgimen y de presti-
gio. Entre ellos la presidencia en manos de Genaro Carri era un
signo de calidad intelectual y trayectoria, a la vez que marcaba
un signo de compromiso con el Estado de Derecho. Sin embar-
go, si bien se realizaron algunos ajustes a la competencia de la
Corte Suprema, y ella mismo dict fallos que ordenaron su tra-
bajo, poco se vari en su tradicional forma de funcionamiento,
con elementos de delegacin de funciones, falta de deliberacin
y transparencia que luego se agravaron en la medida que cambi
3 6 > por Alberto M. Binder
su integracin por juristas adictos a los gobiernos sucesivos. A
ms de treinta aos de entonces, estamos todava enfrentando
ese mismo problema y hoy, adems de discutir sobre la idonei-
dad de quienes deben integrarla, nos debemos un debate sobre
el modo de funcionamiento de la Corte Suprema y, por exten-
sin, sobre la forma en que se realiza el control de constitucio-
nalidad en nuestro pas.
En segundo lugar, ya en los primeros aos del nuevo gobierno
democrtico, se plantea un programa completo de reforma de
la justicia penal cuyo eje consistir en el cambio del viejo mol-
de colonial de tipo inquisitorial por un nuevo sistema de tipo
adversarial, tal como lo exige nuestra Constitucin nacional. Al
mismo tiempo, se propician fuertes cambios en la organizacin
judicial, en la estructura de los fiscales y en la defensa pblica.
Se promueve la incorporacin de jurados y en general la moder-
nizacin de todo el sistema penal, incluso en las leyes de fondo.
Si bien este proyecto solo se concreta parcialmente, deja marca-
do un rumbo que tendr gran influencia en los Estados provin-
ciales y luego tambin en otros pases de Latinoamrica.
Finalmente, estas lneas de accin van acompaadas por un
nivel de reflexin poltica mayor. No en los mbitos acadmicos,
que en general han realizado en nuestro pas un pobre acom-
paamiento de la poltica judicial, sino por la creacin de una
institucin, el Consejo para la Consolidacin de la Democracia
que, bajo la inspiracin y direccin del mismo Carlos S. Nino,
propuso crear un mbito de reflexin colectiva sobre las nuevas
necesidades de la democracia. Si bien la duracin de esta insti-
tucin fue efmera, muchas de las personas que hoy todava se
dedican a los temas judiciales o institucionales pasaron o tuvie-
ron sus puntos de contacto con ella y con el pensamiento de su
inspirador. Existe, en consecuencia, un planteo novedoso de la
poltica judicial en los albores de la transicin democrtica que,
si bien no ha dado los frutos deseables, en especial en el sistema
federal, logr establecer el horizonte de trabajo para las tres
dcadas posteriores.
La gran deuda institucional pendiente: la reforma de la justicia penal federal > 3 7

II
Sin embargo, cuando hace ms de treinta aos se intent trans-
formar toda la justicia penal federal, no se pudo. La resistencia
de los jueces federales ya era por entonces una fuerza conside-
rable, que los aos acrecentaron a golpe de servicios a los go-
biernos sucesivos y termin convirtindose en el actor poltico
ms oscuro e incontrolable de nuestra sociedad. A mediados de
los aos noventa esa perversin aument en cantidad y calidad,
mediante la relacin promiscua entre los servicios de inteli-
gencia y las investigaciones siempre poco transparentes de los
funcionarios federales y ya se hizo notorio el ciclo clsico de la
dependencia judicial: impunidad garantizada durante el ciclo de
gobierno, comienzo de las negociaciones al final de ciclo y acele-
racin de las causas luego de cambiado el gobierno anterior.
En consecuencia, una de las principales deudas de nuestra de-
mocracia en el plano institucional consiste en la incapacidad
que se ha tenido para formar esa porcin de la justicia penal que
se ha caracterizado por el aumento y la extensin de prcticas
de extorsin de tipo mafioso y por la incapacidad ms absoluta
de investigar y procesar los casos no solo de corrupcin sino
aquellos vinculados con la criminalidad ms grave, que afecta a
intereses sociales de gran magnitud.
Cualquiera que observe el funcionamiento de la actual justicia
federal en todo el pas se encontrar con una situacin calami-
tosa. Burocratizacin, papeleo, incapacidad de llevar adelante
investigaciones de gran magnitud, morosidad, delegacin de
funciones que hace que casos de una importancia enorme sean
llevados por empleados y funcionarios que pululan a monto-
nes en secretaras mal organizadas. Papeles y ms papeles, tr-
mites y trmites que no conducen a ninguna parte. Los resulta-
dos estn a la vista: impunidad estructural en temas de corrup-
cin, una dedicacin preponderante a las causas de narcotrfico
de pequea monta o de consumo personal, nulos resultados en
casos de criminalidad econmica y otras tantas ineficiencias en
los tipos de criminalidad que, precisamente, causan los daos
ms graves a nuestra sociedad.
 Cuando hace ms de treinta aos se intent
transformar toda la justicia penal federal, no
se pudo. La resistencia de los jueces federales
ya era por entonces una fuerza considerable,
que los aos acrecentaron a golpe de
servicios a los gobiernos sucesivos y termin
convirtindose en el actor poltico ms oscuro
e incontrolable de nuestra sociedad.
Mucho peor es si se observa el ciclo de funcionamiento de esa
justicia penal: cuando un gobierno declina, comienzan las trata-
tivas con quienes se espera que asuman la nueva etapa; luego de
realizados pactos que permitan consolidar esta forma de poder y
a los nuevos operadores judiciales, comienzan los servicios al
nuevo gobierno que podrn consistir en cerrar los ojos ante cau-
sas sensibles o, al contrario, activar otras causas respecto del
gobierno anterior o de opositores. As transcurren los aos nece-
sarios, hasta que el ciclo recomienza. Desde hace ms de veinte
aos que observamos este ciclo de trabajo que cada vez se
vuelve ms impdico: pero la clase poltica se ha movido entre el
miedo y la conveniencia, perpetuando este sistema. De la mano
de este funcionamiento, que como es evidente nada tiene de
estrictamente judicial, proliferan operadores poltico-judicia-
les, estudios jurdicos que se convierten en los que ahora tienen
llegada y vnculos diversos con el mundo poltico y empresarial.
Este tipo de funcionamiento se fortalece con el vnculo estrecho
entre la justicia penal federal y la justicia electoral, que hace que
algunos jueces federales, con competencia electoral, utilicen esas
facultades para estrechar lazos con todo el sistema poltico.
Por otra parte, a partir de los grandes atentados terroristas de la
dcada de los noventa se estrechan los vnculos entre los servi-
cios de inteligencia y la justicia federal penal. Aprovechando una
3 8 > por Alberto M. Binder
figura de excepcin de la Ley de Inteligencia, que permita la
participacin de inteligencia en investigaciones criminales algo
de por s y por principio prohibido se estandariz y generalizo
la utilizacin de esos agentes para simples tareas de investiga-
cin. La crisis de las policas de investigaciones y las disputas
tradicionales entre la Polica Federal y la Polica Bonaerense,
sumadas a la creciente desprofesionalizacin, burocratizacin
y corrupcin de esas fuerzas, crearon un campo favorable a la
expansin ilegal de los servicios de inteligencia, sin control de
ninguna especie, hacia el mundo judicial. Y esa expansin fue
altamente funcional a la politizacin de la justicia federal penal,
que a partir de ahora pudo profundizar los nexos con los hilos
ocultos del poder poltico y econmico. Los jueces utilizaron a
los servicios de inteligencia y ellos utilizaron a los jueces, crean-
do una zona gris que favoreci a la falta de transparencia en
ambos sectores. Adems, ahora los operadores judiciales y los
estudios jurdicos conexos tambin tenan vnculos con el siste-
ma de inteligencia que, por otra parte, concentraba el sistema
de escuchas e interceptacin de comunicaciones de todo el pas.
Este esquema de funcionamiento fue aprovechado por los dis-
tintos gobiernos, que permitieron que la perversin se agranda-
ra y fortaleciera. Al mismo tiempo se frenaban todos los intentos
de reforma que eran informalmente consultados con los jueces
 La gran deuda institucional pendiente: la reforma de la justicia penal federal > 3 9
federales, quienes de un modo directo o indirecto hacan llegar
al Poder Ejecutivo su disgusto con las tentativas de reformas
que los afectaban centralmente. Por ejemplo, no prosperaban
los cambios en la legislacin procesal que les quitaban la inves-
tigacin a los jueces, o los proyectos que le sacaban el sistema
de escuchas a la ex SIDE, y aun iniciativas parciales como la
unificacin de fueros impulsada por el ministro Gustavo Beliz
durante el gobierno de Nstor Kirchner provocaron el disgusto
de los federales y la SIDE hasta llevar a una notoria perse-
cucin judicial a dicho ministro. Por otro lado, los intentos de
profesionalizar las reas de investigaciones de la Polica Federal
no prosperaban y, en trminos generales, esa fuerza perdi pro-
tagonismo frente a los servicios de inteligencia o permiti una
relacin promiscua entre sus agentes de inteligencia policial y
los agentes de inteligencia, pese a la notoria divisin de compe-
tencia y reas de trabajo establecidas por la legislacin policial y
de inteligencia.
Finalmente, este esquema entr en crisis hacia el fin del man-
dato del anterior gobierno, cuando se rompen las relaciones
con ciertos sectores de los servicios de inteligencia y el propio
gobierno saliente no tolera que comience el nuevo ciclo de
dilogo de la justicia federal con las nuevas autoridades, aun
cuando fueran del propio partido gobernante. Las reformas a la
ley de inteligencia, la aprobacin de nuevas leyes orgnicas del
Ministerio Pblico y en particular un nuevo Cdigo Procesal Pe-
nal Federal son aprobados ahora, rescatando los viejos intentos
de cambio. No obstante el enorme avance que implicaron esas
aprobaciones, una vez superada esta crisis de fin de mandato, se
volvieron a construir acuerdos que implicaron la postergacin
de la entrada en vigencia de la nueva legislacin procesal y una
prdida de profundidad de las reformas estructurales en el siste-
ma de inteligencia.
Pero de un modo u otro se restableci el ciclo y hoy la justicia
penal federal vuelve a reiterar su bsqueda de canales informales
para relacionarse con el Poder Ejecutivo y el Sistema de Inteli-
gencia. Qued, como resultado de la crisis reciente, una nueva
legislacin procesal, todava no vigente y una nueva estructura
institucional de inteligencia pobremente implementada. Todava
no sabemos cmo se plantearn las nuevas relaciones con el
actual gobierno, pero los vaivenes que existen alrededor de las re-
laciones entre el Ejecutivo y la justicia federal penal, la aparicin
de viejos operadores judiciales, que ya demostraron su poder en
la configuracin de la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, y la
anunciada postergacin de la puesta en marcha de los cambios
en la justicia penal federal, no son buenas noticias a la hora de
saber cundo se saldar esta vieja deuda de la democracia.
 Una de las principales
deudas de nuestra
democracia en el plano
institucional consiste
en la incapacidad
que se ha tenido para
formar esa porcin de
la justicia penal que
se ha caracterizado
por el aumento y la
extensin de prcticas
de extorsin de tipo
mafioso y por la
incapacidad ms
absoluta de investigar
y procesar los casos no
solo de corrupcin sino
aquellos vinculados
con la criminalidad
ms grave, que afecta
a intereses sociales de
gran magnitud.

4 0 > por Alberto M. Binder

 La gran deuda institucional pendiente: la reforma de la justicia penal federal > 4 1
III
Pero no quisiera terminar esta nota sin explicarle al lector no
especializado cules son los contenidos centrales del cambio que
resiste la justicia federal. El poder de esa justicia se construy
alrededor del juez de instruccin federal: un tipo de juez inqui-
sidor que concentra tanto las facultades de investigar como las
de controlar esa investigacin. Por ejemplo, si cree necesario un
allanamiento de morada, se autoriza a s mismo; si quiere poner
a alguien preso en prisin preventiva, simplemente lo dicta. Esa
concentracin de poder, utilizada adems en el contexto de
procedimientos oscuros, secretos o casi secretos por la prctica,
escriturizados hasta la desesperacin y alimentados por una bu-
rocracia que funciona a un ritmo discrecional y arbitrario, ha sido
el gran motor del poder extorsivo de la justicia penal federal.
Los cambios son simples. Frente a ese juez omnmodo se divi-
den las facultades procesales, de tal modo que son los fiscales
quienes deben investigar y preparar los casos y el juez controla
que no se violen garantas y luego un tribunal decidir si la
acusacin fiscal se funda en prueba vlida y suficiente y por
lo tanto se puede condenar al acusado o debe ser absuelto. En
tanto existe un juez imparcial, el imputado y el defensor pueden
ejercer mejor sus derechos. En la actualidad el imputado tiene
que defenderse ante un juez que, en la realidad, es quien lo est
investigando y preparando la acusacin. Aqu vale el viejo dicho:
Si el juez es tu acusador, entonces necesits a Dios como abo-
gado. Lo que se llama pasar a los sistemas acusatorios signifi-
ca dividir las funciones en el proceso penal de tal manera que si
un fiscal necesita una orden de allanamiento se la debe pedir a
un juez, quien controla su legalidad y pertinencia; si quiere que
el imputado sea detenido en prisin preventiva se lo debe solici-
tar a un juez para que juzgue si ello es legal, necesario y no viola
derechos fundamentales.
Nuestra Constitucin nacional obliga a un sistema de ese tipo
porque es el que mejor protege las libertades pblicas; pero tam-
bin por razones de eficacia necesitamos que los fiscales traba-
jen con la polica, armen equipos, planifiquen los casos, articu-
len con las medidas preventivas, etc. Todo lo que los jueces, por
su independencia e imparcialidad, no pueden hacer. Este tipo de
investigacin segmentada, celular, por oficios (cartas pidiendo
informacin que se demoran meses y meses), carente de ima-
ginacin y sustentada en simplemente hacer el trmite, es una
de las principales razones de la debilidad de los mecanismos
para enfrentar a la criminalidad grave y de gran escala. Tambin
obliga a que exista un juicio de jurados y ya varias provincias
han avanzado hacia ese sistema, que todava se ve lejano en el
mundo federal.
Que los fiscales preparen los casos trabajando junto con la
polica, que litiguen ante jueces imparciales y que, en todo mo-
mento, el imputado pueda defenderse. Que el juicio sea verda-
deramente oral y pblico (y no una lectura de actas) donde se
produzca la prueba que fundar la condena. Ese es el programa
constitucional y cualquier lector se sentir azorado ante el he-
cho de que un programa tan obvio puede generar tantos debates
y ser una de las principales deudas institucionales de nuestra
democracia. Pero as es y no debemos perder de vista que tras
esta simplicidad tcnica se esconden los graves problemas pol-
ticos que sealamos en los puntos anteriores.
De la mano de este sistema simple se encuentra tambin la
modernizacin de las organizaciones, el abandono del trabajo
celular, donde cada oficina no se relaciona con la otra, la incor-
poracin de tecnologa y nuevos procedimientos de trabajo, la
creacin de instancias de planificacin y control de gestin, etc.
Estas medidas elementales son resistidas por un grupo profesio-
nal anticuado y obtuso, que se reproduce tenazmente en nues-
tras escuelas de leyes.
La pelea est abierta y muchos sectores sociales, acadmicos y
tambin polticos la han visualizado como una pelea importan-
te. De hecho, la gran mayora de nuestras provincias han avan-
zado ya hacia este sistema y poco a poco van modernizando su
administracin de justicia penal. Pero la justicia penal federal
resiste, y detrs de esta resistencia se esconde todo un estilo de
ejercicio de las relaciones con el Poder Judicial y del manteni-
miento de las relaciones de privilegio que necesitan impunidad
estructural.
Esta deuda pendiente de nuestra democracia se enlaza con
otras de mayor porte: que la ley valga para todos, que la igualdad
sea un principio real, que los poderosos no hagan del abuso algo
natural, que la cultura de la legalidad sea lo que debe ser, la pro-
teccin del ms dbil frente a los factores reales de poder, acos-
tumbrados a repartirse las ganancias y los privilegios o a usar el
Estado en su propio beneficio.
En los ltimos aos la cuestin securitaria gan
protagonismo, llegando incluso a imponerse por momentos
como racionalidad poltica dominante. En un escenario en
el cual la normativa que regula la vida institucional y la
suerte de los hombres y mujeres que integran las fuerzas de
seguridad lleva medio siglo de atraso, va siendo hora de poner
en discusin la ley de seguridad interior y avanzar hacia una
ley nacional de seguridad pblica en consonancia con las
dcadas de estabilidad democrtica que ya hemos conseguido.

4 2 > www.vocesenelfenix.com
 > 43

Democracia
y polticas
de
seguridad
por Ileana Arduino. Abogada UBA con
orientacin en Derecho Penal, integrante de Inecip
H asta bien entrada la dcada de los 90, la cues-
tin de la seguridad ciudadana no tuvo un
lugar visible en la vida poltica, ni en los deba-
tes pblicos, tal como con otros temas donde s la recuperacin
de la institucionalidad democrtica fungi como bisagra. En
clave comunicacional, la cuestin fue mutando desde las nocio-
En otro orden, mientras la cuestin de la seguridad asociada al
delito comn, urbano, iba ganando presencia, tambin se pro-
dujo una creciente instalacin ms producto de la resistencia
popular que de la atencin meditica que s concitaba el delito,
por cierto en torno a casos de abuso policial y ejecuciones
extrajudiciales, conocidos popularmente como casos de gatillo
nes o categoras policiales y/o delictivas hacia la identificacin fcil.
creciente de lo que fue construyndose como el problema de Esas circunstancias, desde otra perspectiva, tambin ayudaron
la seguridad. Ya en estos tiempos, pero ms furiosamente en a mostrar cunto restaba, y resta an, para que la democratiza-
las dos primeras dcadas de este siglo, la cuestin securitaria cin efectiva llegara al campo de la seguridad. Aun as la nica
gan protagonismo, incluso condicionando por momentos la reforma de relevancia a nivel nacional en materia de seguridad
discusin poltica e imponindose como racionalidad poltica y derechos humanos, ya limitada en su impacto por la falta de
dominante. cambios ms profundos, fue la que se deriv del caso Bulacio.
En todo caso, llegamos hasta estos das con un cabal conoci-
miento de que se trata de un rea pendiente, signada por el
agotamiento de formas de intervencin propias del seoro de
la autonoma policial y el involucramiento activo de esos esta-
mentos en el crimen que estaban llamados a controlar, tambin
como forma de regulacin.
El asesinato del reportero grfico Jos Luis Cabezas dej todo
particularmente al descubierto, y si bien otras provincias como
Mendoza y Santa Fe venan tomando nota de la cuestin policial
como un problema que reclamaba nuevas respuestas polticas,
fue a partir de aquel hecho y la obscena red de complicidades
que qued en evidencia que la seguridad mostr hasta qu
punto resultaba una agenda apremiante para el poder poltico
y la estabilidad democrtica. A partir de all entonces es que
empiezan a plantearse discusiones paradigmticas acerca de
las formas de gestin de la seguridad, definidas por los expertos
principales como las estrategias de doble pacto, y que ms all
de las posiciones antagnicas, no dejan de reconocer que esta-
mos ante un tema de imprescindible preeminencia.
Por otro lado, un dato que todos los anlisis tambin consideran
protagnico para explicar la creciente atencin sobre las cues-
tiones de seguridad, obsesiva en ciertas coyunturas, es el creci-
miento constante y sostenido de los delitos, en particular delitos
violentos, en toda la regin. Si bien considerando la tasa de
homicidios cada 100.000 habitantes la realidad local es mucho
menos comprometida que la de otros pases, lo que es indiscuti-
ble es que hubo un marcado crecimiento y en ese sentido el dato
adquiere enorme relevancia para explicar la cuestin aqu.

4 4 > por Ileana Arduino

 Democracia y polticas de seguridad > 4 5

Walter Bulacio, que en abril de 1991 tena 17 aos, fue detenido
en una razzia de las por entonces tan habituales, episodio que
culmin con su detencin ilegal y posterior muerte como con-
secuencia de los golpes y torturas a que fue sometido en una
dependencia de la Polica Federal Argentina (PFA). Ese hecho
puso en discusin la extensin de las facultades discrecionales
de la PFA que por entonces, edictos policiales mediante, era
ama y seora de la libertad y la vida de las personas, valindose
muy especialmente de la detencin con fines de averiguacin de
identidad.
Llega entonces en 1992, como resultado de una fuerte lucha
social encarnada institucionalmente por la Coordinadora contra
la Represin Policial e Institucional (CORREPI) y con mucha
valenta por la abuela de Walter, la ley 23.952. En todo caso, solo
se acotaron algunos mrgenes de actuacin relativos a la deten-
cin que pas a llamarse Demora, y que slo proceda cuando
hubiera motivos razonables para sospechar que una persona
estaba cometiendo o por cometer un delito o contravencin,
que deba ser siempre sometida a control judicial y que la situa-
cin de privacin de libertad nunca poda extenderse ms all
de las diez horas.
Ese intento de establecer lmites fue valioso pero muy limitado,
de hecho no solo no conjur el abuso policial que sigui siendo
moneda corriente en el territorio de la entonces Capital Federal
de la Nacin, sino que en nada modific, hasta estos das, la
situacin en las dems provincias.

El restablecimiento de programas de control

de uso de la fuerza, el desarrollo de protocolos
de intervencin para que la labor policial no
anule sino que proteja derechos en contextos
de manifestaciones pblicas, la previsin en la
intervencin especializada y sensible frente a ciertos
conflictos o personas, mayor transparencia y acceso
al control externo en relacin con las detenciones y
sus condiciones, son parte de una agenda mnima
de trabajo de control de la violencia institucional.
Las dos primeras dcadas: entre
la transicin democrtica y la
visibilizacin del problema
En cuanto al diseo institucional, durante las dos primeras
dcadas de democracia las intervenciones ms relevantes
estuvieron signadas por la necesidad de acotar el campo de
intervencin de las Fuerzas Armadas en la escena poltica.
El andamiaje normativo fue montado, en gran medida, para
neutralizar la participacin de las Fuerzas Armadas en tareas
de seguridad interior tal como lo demuestran los debates par-
lamentarios que entre mediados de los 80 y el ao 92 se humanos.
dieron al amparo de la discusin de las leyes de defensa y segu-
ridad interior.
As, fue con la sancin de la Ley de Seguridad Interior (N
24.059) y su extenso debate parlamentario que qued claro que
aquella completaba el objetivo de estricta separacin entre
defensa exterior y seguridad interior que haba comenzado a
perfilarse diez aos antes, con la sancin de la Ley de Defensa
Nacional (N 23.554).
La ley atendi entonces la aludida restriccin a la intervencin
regular de fuerzas armadas en temas de seguridad con algunos
lineamientos para la articulacin poltica de los mecanismos e
instancias de coordinacin que la propia ley fijaba pero no defi-
na sustancialmente criterios orientadores para la gestin de la
seguridad, ni era la poca en que esas herramientas normativas
se planteaban como una necesidad.
Ese proceso qued adems condicionado por el largo tiempo
que insumi la adhesin de las provincias a la Ley N 24.059,
unos 12 aos, lo que implic prcticamente que aquella, en lo
que por entonces podan considerarse aspectos sustanciales, se
mantuviera sin ser aplicada. Por lo dems, las reas de gestin
en materia de seguridad fueron siempre estructuras de rango
subalterno, limitadas a intervenciones puramente formales,
salvo minsculas excepciones.
Llegamos as al 10 de diciembre de 2010, fecha de creacin del
Ministerio de Seguridad de la Nacin. Por primera vez en toda
4 6 > por Ileana Arduino
su historia el gobierno nacional dot a la autoridad civil de es-
tructura burocrtica acorde con el desafo que supone el gobier-
no poltico de las fuerzas de seguridad y ms an, del desarrollo
de una poltica pblica integral de seguridad en clave federal.
El contexto de la decisin fue elocuente. En el mismo momento
que en la Casa Rosada se celebraba el da internacional de los
derechos humanos, la entonces presidenta Cristina Fernndez
de Kirchner anunci la creacin del ministerio con una perspec-
tiva amplia, no limitada a la gestin de los componentes poli-
ciales y sobre todo, enmarcada en una perspectiva de derechos
No debemos olvidar que unos diez aos antes, en 1999, el enton-
ces gobernador Ruckauf haba ganado una eleccin montado
en el eslogan tan demaggico como siniestro de meter bala
a los delincuentes, eslogan que se tradujo en una escalada de
violaciones a los derechos humanos, agravando adems la crisis
de seguridad en la provincia. Diez aos despus, esa decisin
presidencial tan claramente expresada constituy un punto de
quiebre que permita avizorar un avance hacia nuevos paradig-
mas; se abandonaba aunque siempre est retornando desde
el ms alto lugar de poder aquella retrica falaz que insista en
que, para garantizar seguridad, los derechos y garantas son un
obstculo.
Una aclaracin adicional. Del carcter federal de nuestro sis-
tema de organizacin poltica en materia de seguridad, atento
la regla de que los gobiernos locales conservan para s todo el
poder no delegado expresamente en el gobierno federal (Consti-
tucin Nacional, arts. 1, 5, 75 inc. 12), son los gobiernos locales
quienes se reservan las competencias y responsabilidades ati-
nentes a seguridad y justicia de modo tal que cada una de las 23
provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (an no com-
pletamente) cuentan con sus policas y estructuras judiciales.
A eso se suman las responsabilidades especficas del gobierno
nacional y sus cuatro fuerzas policiales y de seguridad. Lo que se
propone aqu, aunque puede traducirse en polticas locales, est
pensado en clave nacional.
 Democracia y polticas de seguridad > 4 7

Ya a poco de andar puede

decirse que ms all de cierto uso
distorsionado de retricas ms
modernas y menos reaccionarias,
el nuevo gobierno ha emprendido
el camino de la reduccin de
complejidades, esquivando as
toda posibilidad de gobierno
eficiente de la seguridad.
Si bien considerando El Ministerio de Seguridad de la
Nacin y despus?
la tasa de homicidios Decamos que la creacin del Ministerio de Seguridad supuso

cada 100.000 una oportunidad para el despliegue de una poltica integral. Y

ciertamente varias de las medidas que se estiman imposterga-
habitantes la realidad bles desde una perspectiva democrtica asomaron o fueron al

local es mucho menos menos esbozadas en su diseo inicial pero, a poco ms de un

comprometida que
la de otros pases, lo
que es indiscutible es
que hubo un marcado
crecimiento y en
ese sentido el dato
adquiere enorme
relevancia para
explicar la cuestin
aqu.
ao, la decisin del propio Poder Ejecutivo nacional de volver
sobre sus pasos dej nuevamente en suspenso la posibilidad de
la transformacin, reforzando as el tono monocordemente po-
licial de la gestin, con pequeas innovaciones, neutralizadas en
su capacidad de impacto por el hecho de ser desplegadas en un
contexto de prcticas, relaciones de poder y maas centenarias.
Las cosas empeoraron en diciembre de 2015, declaracin de
emergencia mediante. Ya a poco de andar puede decirse que
ms all de cierto uso distorsionado de retricas ms modernas
y menos reaccionarias, el nuevo gobierno ha emprendido el
camino de la reduccin de complejidades, esquivando as toda
posibilidad de gobierno eficiente de la seguridad. Se opta en
estos das por respuestas enlatadas, sin diagnsticos adecua-
dos. La instalacin en particular de la guerra contra el crimen
organizado como eje articulador de las intervenciones, adems
de inconducente, lo nico que esclarece es la enorme incapaci-
dad para proponer y llevar adelante una poltica efectiva en la
materia. En particular, esas recetas se pretenden innovadoras
en el mismo momento en que pases que ya transitaron esa va
sealan que poco se ha resuelto; ms bien es mucho lo que se ha
agravado la situacin a causa de ellas; a puro espectculo me-
ditico, el descontrol poltico sobre los componentes operativos
y la discrecionalidad que siempre desemboca en abusos, muerte,
violencia, son notas claras ya presentes de este desatino a con-
ciencia en el que nos han metido.

En cuanto al diseo institucional, durante las dos

primeras dcadas de democracia las intervenciones
ms relevantes estuvieron signadas por la necesidad
de acotar el campo de intervencin de las Fuerzas
Armadas en la escena poltica.

4 8 > por Ileana Arduino


La democracia y las polticas de
seguridad: cuentas pendientes
A continuacin se enumeran algunas lneas de accin, muchas
de ellas condensadas en el Acuerdo por la Seguridad Democr-
tica, una iniciativa intersectorial y multipartidaria que ya en
2009/2010 haba logrado fijar consensos mnimos sobre cules
eran los pilares indispensables de una poltica de seguridad
democrtica con perspectiva federal. Se trata de los trazos ms
gruesos, a nuestro juicio ineludibles para configurar un escena-
rio de transformaciones reales, resumidos en cinco puntos.
a) Desarrollo de una perspectiva federal sustancial
En seguridad las llamadas polticas federales se limitaron a la
articulacin en exceso protocolar a travs del Consejo de
Seguridad Interior, junto con momentos de transferencias pre-
supuestarias, sin control ni coordinacin, en base a sabe quin
qu diagnsticos y qu prospectivas.
Aqu tambin prim la autonoma policial, llevando ventajas
importantes a las autoridades polticas; esa lbil articulacin
poltica convive con un entramado complejo de relaciones infor-
males entre las fuerzas de seguridad, los gobiernos locales, etc.,
generando autnticas agendas ocultas, o sencillamente com-
pleta descoordinacin. Los papelones de enero pasado, durante
la captura de los prfugos del triple crimen, son solo un vistazo
fugaz de lo grave que es esto.
Tal como ocurre con la educacin o la salud, la Nacin debe fijar
estndares mnimos exigibles en materia de seguridad democr-
tica que hagan posible una poltica coherente aun en la diversi-
dad que define al federalismo. Y debe hacerlo incluso en inters
de sus responsabilidades estrictamente federales. La eficacia
frente a la criminalidad compleja debe contar con la adecuada
articulacin de recursos y facultades dependientes de autori-
dades de distintos niveles. A eso se suma que sobre un mismo
fenmeno cada rea de gobierno comparte responsabilidades
que mal administradas neutralizan la eficacia de los esfuerzos
del otro. Por ejemplo, puedo ser muy eficaz con mi poltica de
persecucin penal de la trata responsabilidad del gobierno
federal pero si las condiciones de control y habilitaciones de
locales o la polica de trabajo que son resortes de gobiernos
locales no estn alineadas en esos objetivos, es poco probable
obtener resultados.
Hay todo un modo de relacin por construir entre la Nacin y
las provincias, incorporando ms sustancialmente la dimensin
regional, que ya no puede transitar por los carriles de las falacias
a las que conduce una versin formalista de federalismo, que
habitualmente se invoca para deslindar responsabilidades. Pro-
bablemente sea hora de poner en discusin la ley de seguridad
interior y avanzar hacia una ley nacional de seguridad pblica
en consonancia con las dcadas de estabilidad democrtica que
ya hemos conseguido.
Democracia y polticas de seguridad > 4 9
b) Establecimiento de criterios mnimos en mate-
ria de prcticas policiales y violencia institucional
Decamos ms arriba que uno de los asuntos que ha visibilizado
el tema policial como un problema pendiente de la democracia
es la persistencia de prcticas de abuso y violencia por parte de
tales instituciones, en particular, sobre los sectores populares. Al
sistema internacional de proteccin de los derechos humanos
llegan casos originados en abusos cometidos por policas de
todo el pas, por lo que urge actualizar las normativas as como
remover aquellas manifiestamente inconstitucionales fijando
pisos mnimos en materia de facultades policiales, insostenibles
desde el punto de vista de respeto a los derechos humanos
El cumplimiento de la sentencia internacional en el caso Bula-
cio, en cuanto exige al Estado argentino adoptar medidas para
garantizar la no repeticin de hechos de esas caractersticas,
sigue pendiente.
No debe entenderse esta propuesta como un acto de fe plena en
la eficacia de las reformas normativas. Una poltica adecuada
de control y monitoreo de la violencia institucional debe acom-
paar esos cambios, donde las normas solo funcionan como
horizonte de expectativas, criterios de orientacin. El restable-
cimiento de programas de control de uso de la fuerza, el desa-
rrollo de protocolos de intervencin para que la labor policial no
anule sino que proteja derechos en contextos de manifestacio-
nes pblicas, la previsin en la intervencin especializada y sen-
sible frente a ciertos conflictos o personas, mayor transparencia
y acceso al control externo en relacin con las detenciones y
sus condiciones, son parte de una agenda mnima de trabajo de
control de la violencia institucional.
c) Nuevos marcos normativos para el personal y la
carrera policial
Es necesario seguir teniendo cuatro organismos distintos en
materia de seguridad a nivel federal? Debe la distincin ser
institucional o por competencias? Es conveniente, pensando
la articulacin con el poder judicial, que las policas mantengan
bajo su rbita estructuras investigativas? O deben ser abocadas
solo a tareas de carcter operativo y prevencional? Mantiene al-
gn sentido profesional el mantenimiento de escalafones dentro
de los cuerpos policiales? Deben fijarse criterios mnimos de
formacin y pautarse una carrera profesional previsible y plau-
sible para quien opte por la profesin policial? Cmo enfrentar
en democracia los reclamos sectoriales desde la perspectiva
laboral: sindicalizacin policial s o no?
Aqu slo algunas de las preguntas a las que urge responder con
nuevas regulaciones sobre los recursos policiales. Hasta estos
das las leyes (cuando no se trata de decretos-ley de gobiernos
de facto tal como ocurre con la PFA) que regulan la vida insti-
tucional y la suerte de los hombres y mujeres que integran las
fuerzas de seguridad, en su gran mayora tambin a nivel de las
provincias, llevan medio siglo de atraso. Han sido producidas
con otras visiones, bajo la matriz de la de vieja doctrina de la
seguridad nacional y no responden en nada a las necesidades de
la poca. Su pervivencia es posible adems porque las falencias
obvias que producen marcos regulatorios tan aejos han sido
subsanadas con la delegacin en rdenes del da, reglamentos
internos, una maraa indescifrable de normas que ya ni siquiera
es posible saber qu regulan.
Con acierto, el Acuerdo por la Seguridad Democrtica, al reac-
cionar frente al absurdo de la emergencia en seguridad declara-
da recientemente, seala este aspecto como una de las cuestio-
nes fundamentales.

5 0 > por Ileana Arduino

Democracia y polticas de seguridad > 5 1

d) Asumir la complejidad: reconocer la centralidad

de las polticas de prevencin e intervencin mul-
tiagencial frente al delito y la violencia
Las gestiones en seguridad abandonan en la prctica aquello que
los diagnsticos corroboran, los expertos recomiendan, e incluso
los polticos acuerdan en afirmar hasta que les toca gestionar: la
centralidad de la prevencin en sus distintos niveles como herra-
mienta privilegiada, antes que la intervencin represiva, asumiendo
que la multicausalidad sostiene las expresiones de violencia y delito.
Un primer paso es jerarquizar esas polticas y luego dotarlas
de recursos para que no se agoten en el tallerismo, puedan
hacerse cargo de la multiplicidad de estrategias de intervencin
que la prevencin reclama, todo ello sin policializar las polticas
sociales pero tampoco alentando que las polticas sociales y/o
de prevencin de adicciones, como sucede hoy, estn en manos
de las fuerzas policiales.
En cuanto a la multiagencialidad, todo est por hacerse. Es algo
mucho ms complejo que la concurrencia conjunta de distintos
actores institucionales, lo cual reduce el debate a quin coordina
esa intervencin y luego las agencias insisten con sus polticas
vistas sectorialmente sin que haya oportunidad para pensarlas
concurrentemente orientadas a un objetivo complejo, el de la
prevencin. Eso an debe ser construido, hacen falta matrices
conceptuales, relevamiento de experiencias, que marquen un
camino en el que los esfuerzos coordinados del Estado sean
efectivamente la suma de perspectivas y no el atiborramiento de
intervenciones conjuntas pero desconectadas.

e) Contar con poltica de informacin y sobre

todo usarla para gestionar
No se trata solo de producir estadsticas, que son imprescindibles,
mejorando la calidad con que son producidas, ms an si pode-
mos aprovechar que por estos das se ha dejado atrs el error de
no haberlas publicado durante casi diez aos. Pero junto con ello
resulta indispensable el desarrollo de polticas de informacin no
como un fin en s mismo sino contributivas del proceso de toma
de decisiones frente a los casos pero tambin para la planificacin.
En el mbito de las polticas pblicas, cualquiera sea el sector de
que se trate, nadie propone seriamente prescindir de las polti-
cas basadas en evidencia. Eso mismo debe ocurrir en el campo
de la seguridad. La propuesta de crear un Observatorio Perma-
nente del delito y la violencia mantiene absoluta pertinencia.
Una ltima cuestin, referida a la informacin, es su articula-
cin, distinguir los niveles de uso y evitar su acumulacin y no
desatender la profesionalizacin en materia de inteligencia cri-
minal, cuestin que aqu nos limitamos apuntar.
 por Stella Maris Ms Rocha. Profesora
Adjunta de Poltica Educacional. Universidad Nacional de
San Martn / Univ. Nacional de Lujn

por Susana E. Vior. Profesora Emrita / Directora

Maestra en Poltica y Gestin de la Educacin.
Universidad Nacional de Lujn

5 2 > www.vocesenelfenix.com
 > 53

En los ltimos 25 aos se dieron dos

procesos de reforma educativa. A partir
de 2003 es posible identificar algunas
rupturas con los preceptos de los 90,
pero sobresalen las continuidades,
y si bien la situacin ha mejorado,
siguen sin cumplirse las metas fijadas.
En la bsqueda de alternativas para
lograr la inclusin de los sectores
ms desfavorecidos se perdi de vista
el objetivo principal y se reforzaron
y naturalizaron las diferencias. Esta
sigue siendo una de las principales
deudas de nuestra democracia.

Viejos y nuevos
problemas de
nuestro sistema
educativo
 tpica del pensamiento nico, se atribuye al neoliberalismo de
esa dcada la responsabilidad por el deterioro en los resultados
de la escolarizacin, pero se utilizan renovados mecanismos
de pseudoconsulta para recoger opiniones y propuestas para la
superacin de los problemas identificados y solo se cuestiona la
Ley Federal de Educacin de 1993.
A partir de 2003 es posible identificar algunas rupturas con
los preceptos de los 90, pero sobresalen las continuidades,

E
ahora integrantes de un denominado segn diferentes auto-
res neokeynesianismo, neodesarrollismo, neoliberalismo de
Tercera Va. La sancin de la numerosa legislacin educacional
n los ltimos 25 aos se dieron dos procesos de reiter los modos de hacer poltica a travs de la concertacin
reforma educativa: uno en la dcada de 1990 y y el consenso como estrategias que hicieron vivir, nuevamente,
otro a partir de la presidencia de N. Kirchner. Los la ilusin de un proceso de reforma democrtico y participativo.
cambios adoptados no fueron originales, se desarrollaron en la Tanto el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) como el Consejo Fede-
mayora de los pases de la regin, enmarcados en los procesos ral de Educacin (organismo no representativo de los electores
ms amplios de reformas estructurales del Estado. Las medidas ya que est integrado por funcionarios de los ministerios de
poltico educacionales definidas por los organismos interna- Educacin nacional y provinciales) han jugado un papel central.
cionales fueron aplicadas, con diferentes matices y en diversos La mayora de las leyes educacionales del perodo ha sido san-
momentos, en casi toda Amrica latina. cionada por iniciativa del PEN, desconociendo o ignorando los
En la Argentina, la autodenominada transformacin educati- proyectos que, sobre cada tema, presentaron diferentes bloques
va transfiri responsabilidades financieras y de gestin de la partidarios.
Nacin a las provincias (Ley de Transferencias N 24.049/91), En el sistema educativo se ha borrado cada vez ms el lmite
reestructur los histricos niveles educativos, suprimi el se- entre lo pblico y lo privado a travs del nfasis puesto en la
cundario a partir de la creacin de la Educacin General Bsica legislacin, en quin es el que gestiona, y por la incorporacin,
y un Ciclo Polimodal, extendi la obligatoriedad escolar a 10 en pie de igualdad, de instituciones pblicas, privadas, de orga-
aos, defini a la familia como agente natural y primario de la nizaciones no gubernamentales y/o de iniciativa social bajo el
educacin (Ley Federal de Educacin N 24.195/93), diversific argumento de que la educacin es responsabilidad de todos.
la oferta de instituciones universitarias y de carreras orienta-
das a dar respuestas a necesidades locales, permitiendo el
arancelamiento e impulsando la descentralizacin salarial en
la universidad (Ley de Educacin Superior N 24.521/95). Es-
trechamente articuladas con las polticas econmicas, sociales
y culturales que llevaron al pas a una de las mayores crisis de
su historia, significaron un retroceso en los intentos por demo-
cratizar la educacin y el sistema en su conjunto iniciados con
la recuperacin de las instituciones constitucionales a fines de
1983. Entre sus consecuencias se destacan la desaparicin de
la escuela secundaria, especialmente la tcnica, la creacin de
diferentes estructuras educativas en las provincias incluso,
estructuras dismiles en el interior de cada jurisdiccin y con
distintas posibilidades de conduccin tcnico pedaggica y de
financiamiento.
Con el siglo XXI, despus de la crisis de 2001-2002 y de la mo-
vilizacin de amplios sectores sociales, se inicia un nuevo ciclo
de reformas educacionales gestadas a partir de una evaluacin
superficial y sesgada sobre el origen del deterioro que sigui a
las polticas implementadas en los 90. A travs de una lectura

5 4 > por Stella Maris Ms Rocha y Susana E. Vior

 Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo > 5 5
Con el siglo XXI,
despus de la crisis
de 2001-2002 y de
la movilizacin de
amplios sectores
sociales, se inicia un
nuevo ciclo de reformas
educacionales gestadas
a partir de una
evaluacin superficial y
sesgada sobre el origen
del deterioro que
sigui a las polticas
implementadas en los
90.
Promesas no cumplidas
En 2006, con la sancin de la Ley de Educacin Nacional (LEN)
N 26.206, se recupera la enseanza secundaria como nivel y se
establecen trece aos de escolaridad obligatoria para todo el
pas. Casi una dcada despus, slo el 61% de los alumnos ma-
triculados finaliza la escuela secundaria.
Otras leyes del perodo se propusieron tambin metas ambiciosas
que no lograron plasmarse an en medidas efectivas y universales:
Escolarizacin en el nivel inicial: la Ley de Financiamiento Edu-
cativo (N 26.075/05) plantea que el incremento del presupuesto
destinado a Educacin (6% del PBI) tena, como uno de sus
objetivos prioritarios para el ao 2010, incluir en el nivel inicial
al 100% de la poblacin de 5 aos de edad y asegurar la incorpo-
racin creciente de los nios y nias de 3 y 4 aos, priorizando
los sectores sociales ms desfavorecidos (art. 2 inc. a). En 2010,
segn el Censo Nacional de Poblacin, 644.210 nios entre 3 y 5
aos (35% del grupo de edad) no asistan a la escuela, casi 60.000
de ellos tenan 5 aos. No est de ms recordar que la obligato-
riedad de la sala de 5 fue establecida en 1993 por la Ley Federal
de Educacin. La situacin del nivel ha mejorado aunque siguen
sin cumplirse las metas fijadas: en 2014 cursaban primer grado
de primaria 19.250 alumnos que no haban asistido a la sala de 5
aos. El problema ms extendido se encuentra en el conurbano
bonaerense. Parece importante precisar que la expansin de la
matrcula del nivel inicial como la de los otros niveles del sis-
tema se ha dado principalmente por el crecimiento del sector
privado: entre 2003 y 2013 el sector pblico se increment un
22% mientras que el privado lo hizo en un 57%.
 Jornada completa o extendida en educacin primaria: la ley N
26.075 tambin propuso lograr que, como mnimo, el 30% de
los alumnos de educacin bsica tengan acceso a escuelas de
jornada extendida o completa, priorizando los sectores sociales
y las zonas geogrficas ms desfavorecidas (art. 2 inc. b). En
2014, solo tres de las 24 jurisdicciones del pas pudieron cum-
plirlo: Tierra del Fuego, 48,2%; Ciudad de Buenos Aires, 36,1%;
Crdoba: 34,9%. En el conurbano bonaerense nicamente el
4,4% de los alumnos de educacin primaria asista a este tipo de
instituciones. La diferencia entre las escuelas del sector pblico
y privado se acenta notablemente, llegando estas ltimas en
algunas provincias a duplicar o triplicar la cantidad de alum-
nos que asisten a la escuela por ms de 4 horas diarias. Menos
del 20% de las escuelas primarias del pas cuenta con jornada
extendida o completa. Este hecho muestra la urgencia de crear
nuevas escuelas y/o ampliar la infraestructura edilicia de las
existentes para dar respuesta a las necesidades de la poblacin y
a las prioridades que la normativa fij.
Sorprende negativamente que un nmero importante de alum-
nos asiste a instituciones educativas en turno intermedio: en
primaria, en 2014, sobre un total de 10.326 matriculados en este
turno, 8.803 concurran a escuelas pblicas. Las provincias que
concentran la mayor cantidad de matrcula en primaria con
solo tres horas de clase diaria son: Formosa, Santiago del Estero,
Buenos Aires, Salta y Jujuy. En el nivel secundario, eran 8.271;
6.222 de ellos correspondan a escuelas pblicas. No hemos
encontrado referencia alguna a este problema ni en la literatura
acadmica ni en los documentos oficiales, pero hay numerosos
ejemplos de que el tema s ha sido objeto de preocupacin por
parte de las familias.
Analfabetismo: la Ley de Financiamiento Educativo tambin
se propuso erradicar el analfabetismo en todo el territorio
nacional (art. 2 inc. 3). Segn el Censo 2010, ms de 600.000
5 6 > por Stella Maris Ms Rocha y Susana E. Vior
personas mayores de 10 aos eran analfabetas (la provincia de
Buenos Aires concentra el 28% de los analfabetos).
Das de clase: la ley del Ciclo Lectivo Anual estableci 180 das
de clase para los niveles obligatorios. Desde el momento de su
sancin ese mnimo se ha incumplido reiteradamente. A pesar
de ello, en 2011 por Resolucin N 165 del Consejo Federal de
Educacin, se elev a 190 das, objetivo que en 2012 slo fue
alcanzado por cinco provincias y en 2014 por dos.
No hay informacin oficial que indique por qu no se cumplie-
ron los objetivos planteados en 1993, en 2003, ni en 2005 y, por lo
tanto, por qu es necesario proponer nuevos, aunque no nece-
sariamente otros. La redefinicin constante de las metas y de los
plazos para alcanzarlas habilita iniciar perodos de reformas con
nuevas propuestas.
Hay coincidencias entre este proceso y el que siguen los orga-
nismos internacionales y los gobiernos que firman acuerdos.
Las metas acordadas en 1990 (en la Declaracin Mundial sobre
Educacin para Todos en Jomtiem) fueron retomadas en el
ao 2000 en Dakar (en el Foro Mundial de Educacin). En Mar
del Plata, 2010, durante la XX Cumbre Iberoamericana de Jefas
y Jefes de Estado y de Gobierno, se firm el documento Metas
Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin
de los Bicentenarios. En 2015, en Incheon (Repblica de Co-
rea), ministros y funcionarios admitieron no haber alcanzado
la educacin para todos y se comprometieron a definir priori-
dades y objetivos a cumplirse, esta vez, en 2030. La estrategia es
proyectar metas para el futuro, sin establecer los compromisos
financieros correspondientes, y alejar del campo de trabajo la
necesidad de adoptar medidas inmediatas.
 Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo > 5 7
El papel de los organismos
internacionales
La poltica educacional de la etapa que se inicia en 2003 se co-
rresponde con el momento en que los organismos revisan las
recomendaciones previas a partir de las lecciones aprendidas
y/o derivadas de la experiencia. En las dcadas de los 80 y 90
el nfasis de sus propuestas estaba colocado en el nivel prima-
rio. En aos recientes, tanto el BID como el BM han elaborado
numerosas recomendaciones que no estn distantes de las plan-
teadas en dcadas anteriores, centradas en la reforma de la es-
cuela secundaria como estrategia para lograr la cohesin social
en el contexto de la sociedad del conocimiento y la informa-
cin: incorporar las TICs en el aprendizaje de los jvenes y en
la formacin de docentes; identificar a la escuela como espacio
de prevencin de embarazos, de enfermedades de transmisin
sexual, como lugar del aprendizaje de la tolerancia y como ins-
trumento de competencia; reconocer los riesgos de la inversin
pblica en educacin secundaria (ya que posee menor tasa de
retorno); crear sistemas de incentivos y rendicin de cuentas
para las instituciones y los docentes; otorgar autonoma admi-
nistrativa y pedaggica a las escuelas. La preocupacin por la
calidad, el reemplazo de la igualdad y la democratizacin por la
equidad, el diseo de instrumentos de evaluacin y seguimiento
o monitoreo de resultados, la rendicin de cuentas (accountabi-
lity), estn presentes en las polticas de los ltimos 30 aos. Sin
embargo, la prioridad en el pasaje del elitismo a la inclusin,
el empoderamiento de los docentes y jvenes (concebidos
como factor social de riesgo para la gobernabilidad de los pases
pobres y/o agentes positivos de cambios econmicos y sociales
en un contexto de desarrollo de las TICs), la articulacin del Es-
tado con la sociedad civil, aparecen como acciones propias para
el siglo XXI. Se vincula a la educacin secundaria con el ejercicio
de la ciudadana y la construccin de la tolerancia.
Menos del 20% de las escuelas primarias del pas
cuenta con jornada extendida o completa. Este
hecho muestra la urgencia de crear nuevas escuelas
y/o ampliar la infraestructura edilicia de las
existentes para dar respuesta a las necesidades de la
poblacin y a las prioridades que la normativa fij.
Algunas cifras
A pesar de las limitaciones para el trabajo con la informacin
estadstica, es posible dar cuenta de tendencias generales que se
verifican en el perodo estudiado:
El mayor crecimiento se registra en el sector privado, acen-
tuando el fenmeno de la privatizacin de la educacin y de
la poltica educativa por la intervencin de grupos, sectores e
instituciones particulares en las instancias encargadas del segui-
miento y la evaluacin, y en los espacios ministeriales de aseso-
ramiento y consulta.
Por primera vez disminuye la matrcula en la escuela primaria,
y ese descenso tiene su origen en la prdida de 382.368 alumnos
en la educacin pblica.
El aumento de la cantidad de alumnos en la escuela secunda-
ria pblica en el perodo 1996-2003 fue mayor que entre 2003 y
2013 (13% y 12%, respectivamente), aun cuando en 2006 se esta-
bleci la obligatoriedad. En la privada el crecimiento fue del 12%
y 19%, respectivamente.
Los histricos problemas del secundario (repitencia, sobreedad,
abandono) permanecen a lo largo de la ltima dcada pero se
acentan en las instituciones pblicas:
La tasa de repitencia en las escuelas pblicas triplica a la de
las privadas en el perodo 2003-2012, tanto en el Ciclo Bsico
como en el Orientado; es un fenmeno naturalizado pero, tam-
bin, encubierto a partir de la adopcin de medidas tcnico
pedaggicas que procuran que los estudiantes no repitan sin
que ello sea garanta de aprendizaje.
La sobreedad aumenta; en las escuelas pblicas, casi la mitad
de los estudiantes tiene una edad superior a la esperada.
La tasa de abandono interanual se duplica en las escuelas
pblicas, siendo ms acentuada en el Ciclo Orientado.
El papel del Estado como evaluador se ha profundizado. La Ar-
gentina no solo realiza pruebas nacionales (ONE) para medir
 En las dcadas de
los 80 y 90 el nfasis
de sus propuestas
la calidad de la educacin (a travs de resultados de aprendiza- estaba colocado en
jes) sino que tambin participa de evaluaciones internacionales
como PISA de la OCDE y del Laboratorio Latinoamericano de el nivel primario. En
Evaluacin de la Calidad de la Educacin de OREALC-UNESCO. aos recientes, tanto
Aun con las crticas que se puedan formular, los datos muestran
que en el perodo estudiado slo hubo leves mejoras en los el BID como el BM han
niveles de desempeo medio y bajo en el caso de los ONE, pero elaborado numerosas
que la situacin relativa de la Argentina en el conjunto de los
pases evaluados por PISA ha empeorado entre 2006 y 2012. recomendaciones que
En la investigacin La evaluacin de la calidad como poltica
para el mejoramiento de la enseanza secundaria. El caso de la
no estn distantes
CABA (1992-2013), que realizamos en la Universidad Nacional de las planteadas en
de Lujn, planteamos que las evaluaciones estn cada vez ms
distanciadas de las prioridades y de la realidad cotidiana de
dcadas anteriores,
las instituciones; la informacin que se obtiene no llega a las centradas en la
escuelas ni a los profesores, pero termina siendo vinculada prin-
cipalmente con lo que sucede o no sucede dentro del aula y
reforma de la escuela
con la actividad de los docentes. Los resultados no involucran, secundaria como
en el proceso de reflexin, a los funcionarios gubernamentales y
su desempeo, ni extienden su anlisis a otros factores asocia-
estrategia para
dos, como la organizacin de los tiempos y espacios destinados lograr la cohesin
a la enseanza, las caractersticas institucionales, los efectos
de otras polticas educativas o sociales, las condiciones de vida
social en el contexto
y de trabajo tanto de los docentes como de los alumnos y sus de la sociedad del
familias. Parece haberse renunciado a un diagnstico de base
ms amplia para analizar no solo las prcticas institucionales, conocimiento y la
o las prcticas docentes sino tambin las prcticas estatales, informacin.
entendiendo a estas ltimas como el conjunto de polticas pbli-
cas sectoriales e intersectoriales que contribuyen a delimitar las
condiciones de vida y de apropiacin de los bienes sociales por
parte de la poblacin, en este caso, el bien educacin.
La duracin de la jornada escolar, as como la cantidad de das
de clase, impactan en la calidad de la educacin. Transcurridos
ya 13 aos desde la sancin de la ley N 25.864, llama la atencin
que se haya incrementado el nmero de estudiantes secunda-
rios matriculados en escuelas con turno intermedio: entre 2008
y 2014 se duplic, tanto en el Ciclo Bsico como en el Orientado.
Esto permite inferir que el cumplimiento de la obligatoriedad
de la escuela secundaria y la expansin del nivel, en algunas
provincias, se produjeron a partir de la reduccin en el nmero
de horas de clase. Miles de adolescentes que deben asistir a la
escuela para percibir el subsidio correspondiente a la Asigna-
cin Universal por Hijo (AUH) lo hacen en el turno intermedio
de instituciones pblicas.

5 8 > por Stella Maris Ms Rocha y Susana E. Vior

Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo > 5 9

Diferentes escuelas secundarias para

diferentes sectores sociales
La recuperacin de la democracia, en 1983, propuso democrati-
zar el sistema educativo y sus instituciones. Una de las medidas
ms importantes fue la eliminacin de los exmenes de ingreso
y los cupos en las escuelas secundarias pblicas dependientes
del Ministerio de Educacin. Esto implic un significativo au-
mento de la matrcula aunque se produjeron, al mismo tiempo,
problemas derivados de la incorporacin de sectores sociales
que accedan a estas escuelas por primera vez, con docentes que
no haban sido preparados para atender esa expansin y con
una infraestructura edilicia insuficiente para ese crecimiento
(proceso no novedoso si se analiza el desarrollo del nivel a lo
largo del siglo XX).
A comienzos del nuevo siglo, y como uno de los efectos de la
crisis econmico-poltica de 2001-2002, se crearon nuevos for-
matos escolares diseados para quienes nunca haban accedido
a la escuela secundaria y/o no lograban permanecer en ella.
Aun con caractersticas y recursos dismiles, las propuestas de
inclusin educativa coinciden en reconocer como problema
el formato de la denominada escuela media tradicional: disci-
plinas organizadas en asignaturas que se cursan en simultneo,
necesidad de aprobar todas las asignaturas para pasar de un ao
a otro, repitencia como mecanismo institucional para quienes
no aprueban, exigencia de asistir diariamente, etc. Valga el ejem-
plo de dos iniciativas del PEN que difieren en objetivos, alcances,
recursos, inversin presupuestaria y condiciones de trabajo de
los docentes:
Plan FiNes: en 2008, el Consejo Federal de Educacin aprob
la creacin del Plan de Finalizacin de Estudios Primarios y
Secundarios. En 2012 se aprob su extensin hasta 2015. El Fi-
Nes se plantea la incorporacin de adolescentes y adultos que
abandonaron o nunca iniciaron la escuela primaria o secunda-
ria. Funciona en sedes (escuelas, dependencias municipales,
centros deportivos, locales partidarios, iglesias, ONGs, casas
particulares, etc.), con una estructura organizativa mnima (1
secretario/a y 4 tutores por sede), con docentes (no necesaria-
mente titulados) precariamente contratados por cuatrimestre y
organizacin curricular flexible. Segn datos oficiales, ya cuenta
con ms de 500.000 graduados.
Escuelas secundarias tcnicas dependientes de universidades
nacionales: tienen como destinatarios a adolescentes pobres
que residan en el rea de influencia de la universidad (en gene-
ral, repitentes y/o que han abandonado la escuela). En 2014 se
crearon 3 escuelas en: UNSAM (Orientacin en Industrias de
Procesos), UNDAV (Orientacin en Construcciones), UNQUI
(Orientaciones: Industrias de Procesos, Programacin Inform-
tica y Alimentos). En 2015 se sumaron la UBA (Orientaciones:
Tecnologas de la Informacin y Comunicacin y Mecatrnica
o Robtica) y la UNGS (Electrnica, Bachillerato Orientado en
Lenguas Extranjeras y Bachillerato Orientado en Comunica-
cin). Se plantean con formatos innovadores en jornada comple-
ta: no tienen repitencia (tanto la asistencia como la aprobacin
es por asignaturas y no por ao), los docentes han sido seleccio-
nados por las universidades y son designados por cargo (y no
por horas ctedra), cuentan con dos vicedirectores (acadmico
y sociocomunitario) y tutores por curso, ofrecen desayuno y
vianda. El ministerio aporta los recursos para construccin del
edificio escolar, salario del personal docente y gastos para el
funcionamiento cotidiano (comedor, micros para traslados de
estudiantes, etc.).
Junto con las medidas educacionales mencionadas se han adop-
tado, tambin, polticas sociales focalizadas destinadas a tener
impacto sobre la superacin de la pobreza y, en consecuencia,
en la escolarizacin de los ms pobres:
Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH):
establecida por decreto de necesidad y urgencia N 1602/2009
del PEN, modifica la ley N 24.714 que, en 1994, haba ajustado
el rgimen de asignaciones familiares establecido en 1968, que
cobraban todos los trabajadores en situacin de dependencia.
6 0 > por Stella Maris Ms Rocha y Susana E. Vior
Reconoce que esta medida por s no puede garantizar la salida
de la pobreza de sus beneficiarios y no puede ubicarse all toda
la expectativa social, aunque resultar, confiamos, un paliativo
importante No implica necesariamente el fin de la pobreza,
pero inocultablemente ofrece una respuesta reparadora a una
poblacin que ha sido castigada por polticas econmicas de corte
neoliberal. Se trata de un subsidio mensual condicionado, des-
tinado a nios y adolescentes (hasta 18 aos de edad), que exige
asistir a la escuela y realizar un control sanitario anual (cumpli-
mentando el plan de vacunas obligatorias). Diversos especialistas
plantean que hay dificultades para medir el impacto de la AUH
en la reduccin de la pobreza, pero sealan que habra resultados
alentadores sobre los niveles de asistencia escolar. Si bien hoy
tiene ms de 3.500.000 beneficiarios, no es universal, sigue siendo
una poltica focalizada pues se calcula que ms de 2 millones de
nios no reciben ningn ingreso por derecho. Se reduce el con-
cepto de igualdad a la idea de focalizacin, renunciando delibera-
damente a otras estrategias de polticas universales.
Becas PROGRESAR: creado en 2014, el Programa de Respal-
do a Estudiantes de Argentina constituye un nuevo esquema
condicionado de transferencias de ingresos a jvenes entre 18
y 24 aos que no trabajan, trabajan informalmente o tienen un
salario menor al mnimo, vital y mvil. Los destinatarios estn
obligados a inscribirse en el sistema educativo formal, en el Plan
FiNes o en Centros de Capacitacin Laboral acreditados en el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
 Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo > 6 1
A comienzos del nuevo
siglo, y como uno de
los efectos de la crisis
econmico-poltica de
2001-2002, se crearon
nuevos formatos
escolares diseados
para quienes nunca
haban accedido a la
escuela secundaria
y/o no lograban
permanecer en ella.
Aun con caractersticas
y recursos dismiles,
las propuestas de
inclusin educativa
coinciden en reconocer
como problema
el formato de la
denominada escuela
media tradicional.
Reflexiones finales
El siglo XXI se ha iniciado con nuevas reformas educativas que,
a travs de la firma de acuerdos y metas y la sancin de nueva
legislacin educacional, se proponen alcanzar los objetivos que
otras normas legales no cumplieron, postergando reiteradamen-
te los plazos para hacerlos efectivos.
Tanto en las formas de hacer poltica como en las medidas
adoptadas, se evidencian continuidades entre los 90 y la etapa
iniciada en 2003. En tanto no cambi la distribucin regresiva
del ingreso, no se han resuelto los altos porcentajes de desem-
pleo, subocupacin y condiciones de trabajo precario. En ese
contexto, el Estado se asume como garante del derecho a la
educacin, junto con otros actores sociales, extendiendo la obli-
gatoriedad escolar, incrementando el presupuesto destinado a
educacin y desarrollando numerosas polticas focalizadas para
intentar paliar los efectos de la poltica econmica. Insistimos
en afirmar que, a pesar del intento por resaltar en el discurso
su papel principal en materia educacional, el Estado ha acentua-
do el nfasis en las polticas de evaluacin y asistencia social.
Los cambios han sido acompaados por un discurso guber-
namental de inclusin social junto con el despliegue de un
conjunto de polticas pblicas (educativas, sociales, laborales)
destinadas a que los ms pobres estn incluidos en el sistema
educativo (o en circuitos paralelos).
Las medidas adoptadas respecto de la escuela secundaria y sus
estudiantes siguen sin revertir los histricos problemas que afec-
tan al nivel (el abandono, la repitencia, la sobreedad, la calidad
y la diversidad de instituciones para los diferentes sectores socia-
les) y, a la vez, se crean nuevos, como la existencia de estudiantes
atendidos en una jornada escolar reducida. Al identificar bajos
resultados obtenidos en pruebas estandarizadas con pobreza, se
convierte en natural lo que es social y polticamente producido.
Se adoptan estrategias pedaggicas de recuperacin y tutora,
identificando como principales responsables de la situacin a los
docentes. Estas medidas no fueron acompaadas por cambios
en la infraestructura, equipamiento y formacin de personal para
atender a los adolescentes ms pobres que estn doblemente
obligados a asistir a la escuela: en primer lugar, porque la ley lo
exige pero, tambin, como condicin para el cobro de una parte
significativa de la AUH. La obligatoriedad de la escuela secunda-
ria constituye, entonces, un mecanismo de inclusin forzada ya
que ningn adolescente puede ser excluido de ella.
Si bien se ha ampliado la poblacin escolarizada en el nivel, se
ha llevado a cabo aplicando estrategias de bajo costo, en las
que se acenta la diferenciacin entre instituciones segn el
sector social que atienden. Esto es esencial en el capitalismo
pero parece necesario enfatizar las dimensiones que alcanza esa
diferenciacin en las ltimas dcadas. El despliegue de progra-
mas alternativos a la escuela, para los ms pobres, evidencia el
reforzamiento y la naturalizacin de las diferencias a travs del
discurso de la inclusin: todos pueden ir a la escuela pero cada
uno a la suya. La diferenciacin, as, aparece legitimada.
Lo que se logr, lo
que falta y lo que hay
que defender en las
universidades nacionales
6 2 > www.vocesenelfenix.com
 > 63

por Adriana Puiggrs. Pedagoga.

Presidenta de la Asamblea Nacional del Frente
Grande

En los ltimos doce aos la educacin universitaria pas a definirse

como un derecho universal y el gobierno desarroll polticas
pblicas tendientes a hacerlo efectivo, utilizando quiz como
principal herramienta la ampliacin de la distribucin territorial de
la misma. Sin embargo, desde el neoliberalismo se sigue denostando
a la universidad gratuita por razones ideolgicas. Ante este nuevo
escenario, es momento de defender la universidad pblica, autnoma
y las modificaciones producidas en la ltima dcada.
E s conveniente empezar por una sntesis de la
poltica universitaria de los ltimos doce aos,
tratando de informar de manera equilibrada
entre cifras en ocasiones dismiles (Ministerio de Educacin de
la Nacin, organismos de Educacin de provincias, Observa-
torio de la Deuda Social de la Universidad Catlica Argentina
ODSA, UCA, Confederacin de Trabajadores de la Educacin
de la Repblica Argentina CTERA, entre otras). La educacin
universitaria pas a definirse como un derecho universal y el
gobierno desarroll polticas tendientes a hacerlo efectivo. En
2003 el presupuesto universitario representaba 0,33% del PBI;
en 2014 super el 1%; el incremento fue de 1.489%. Uno de los
mayores aciertos consisti en afectar la distribucin territorial
de la enseanza universitaria, aunque careci de una planifi-
cacin estratgica que dirigiera el crecimiento y la distribucin
de la educacin superior. No obstante, la intencin fue llevar la
universidad a los sectores estructuralmente marginados de sus
recintos, lo que motiv la creacin de diez nuevas casas de altos
estudios: UN Arturo Jauretche de Florencio Varela, UN de Ave-
llaneda, UN de Chaco Austral, UN de Jos C. Paz, UN de Moreno,
UN de Ro Negro, UN de Villa Mercedes, UN del Oeste, UN de Al-
mirante Brown y se nacionaliz la Universidad Pedaggica de la
Provincia de Buenos Aires (UNIPE), la mayor parte de ellas muy
exitosas desde el punto de vista acadmico y de su impacto so-
cial. En 2001 el pas tena 1.412.999 estudiantes universitarios; en
2013 alcanz a 1.912406, o sea que se increment la poblacin
6 4 > por Adriana Puiggrs
universitaria en un 35%. Aunque no haya sido la intencin, la
fundacin de universidades en el conurbano bonaerense comen-
z a solucionar el problema de superpoblacin que afecta a la
Universidad de Buenos Aires. La discriminacin encubierta que
realiza el CBC de la UBA es una pobre propuesta a un problema
que, como qued demostrado, tiene otras soluciones posibles.
Hay ms de 499.000 nuevos estudiantes universitarios en la Ar-
gentina de los cuales el 78% estudia en universidades pblicas
y el 22% en privadas. En 2001 se graduaron 65.104 estudiantes,
y 175.374 en 2013, es decir que se registr un incremento por-
centual interanual entre 2001 y 2013 del 80% de graduados por
ao. En 2003 la transferencia a las universidades nacionales fue
de 2 mil millones de pesos, en 2014 de 31.781 millones de pesos.
Durante 2003 se otorgaron 2.726 becas; en 2013, 47.296. En 2003
se asignaron 6.810.000 pesos a becas; en 2013 se superaron los
260 millones para ese destino. El programa de infraestructura
universitaria constituy una de las novedades ms fuertes en
un pas donde las instalaciones y el equipamiento de las casas
de altos estudios estaban abandonados desde dcadas atrs. Se
realizaron 222 obras y 33 se encuentran en ejecucin, con una
inversin de 1.130 millones; fueron 695.000.000 en obras termi-
nadas y 435.000.000 en obras en ejecucin. El programa de repa-
triacin de investigadores fue un xito que comenz a aportar
conocimiento en diversas actividades. Los planes estratgicos
Agroalimentario y agroindustrial, Industrial y de Ciencia y Tec-
nologa, cuyo desarrollo est mutilando el actual gobierno, re-
 Lo que se logr, lo que falta y lo que hay que defender en las universidades nacionales > 6 5

Durante medio siglo las universidades

privadas mantuvieron un ritmo de
crecimiento lento, constituyendo una
proporcin mucho menor que las pblicas y
estas ltimas conservaron mayor prestigio
nacional e internacional. Desde la dcada
de 1980 la clase media comenz a elegir las
universidades privadas con ms asiduidad.

queran miles de tcnicos y universitarios, as como el conjunto

de la industria y el comercio privados, los programas culturales,
deportivos y tambin el Estado. Este ltimo requiere incorporar,
con criterios razonables, cuadros estables, con diversos grados
de especializacin y mltiples oficios, salvo que se lo conciba
solamente como un instrumento de coercin a favor de las cor-
poraciones financieras. El establecimiento de las universidades
como consultoras privilegiadas del Estado durante el gobierno
de Nstor Kirchner fue una medida acertada, precisamente para
dotar al Estado de los mejores cuadros del nivel educativo supe-
rior. El presidente Mauricio Macri la derog mediante el decreto
336/2016. En cuanto al gobierno de las universidades, las ges-
tiones del Frente para la Victoria respetaron el artculo 75, inc.
19, que establece la autonoma y autarqua de las universidades
nacionales, as como los principios de libertad de ctedra y co-
gobierno, con ms consecuencia incluso que los gobiernos en la
llamada Edad de Oro (1955-1966) de la universidad argentina,
perodo en el cual estuvieron excluidos docentes e investigado-
res de filiacin peronista. El Consejo Interuniversitario Nacional
(CIN) funcion a pleno, emitiendo numerosos documentos
poltico educativos de acuerdo entre los distintos sectores que
lo componen, radicalismo, peronismo e independientes. La dis-
tribucin del presupuesto universitario entre las casas de altos
estudios se hizo durante ms de una dcada por acuerdos del
CIN.
Un breve recorrido retrospectivo En 2003 el presupuesto
A meses de haber asumido Arturo Frondizi como presidente
de la Nacin, debi resolver una de las controversias que deli- universitario
nearon uno de los aspectos ms importantes de la educacin
superior de cara al futuro, como fue la reglamentacin del de-
representaba 0,33% del
creto 6.403/55 de la Revolucin Libertadora, que autorizaba a PBI; en 2014 super el
las universidades privadas a otorgar ttulos profesionales habi-
litantes. La disputa entre educacin pblica o estatal o privada 1%; el incremento fue
o particular termin en el sentido instalado desde la dcada de de 1.489%. Uno de los
1880, aunque los sectores ms reaccionarios siguieron acusan-
do al liberalismo universitario, y mucho ms al nacionalismo mayores aciertos consisti
popular de aspirar al monopolio estatal de la educacin supe- en afectar la distribucin
rior. Lo que estos ltimos pretendan era que el Estado fuera el
principal responsable del conjunto de la actividad de las univer- territorial de la
sidades, pblicas y privadas, como qued demostrado en la ley
13.031/47, la reforma constitucional de 1949 (que sustituy a la
enseanza universitaria,
ley 157/1885 o Ley Avellaneda) y estableci la autonoma univer- aunque careci de
sitaria, y en el decreto 29.337/1949 que suprimi por primera vez
en el pas el arancelamiento universitario. La ley 20.654/1974,
una planificacin
cuya aplicacin se vio interrumpida por la intervencin de las estratgica que
universidades por parte del gobierno de Isabel Pern, iba en el
mismo sentido: los profesionales e investigadores lo son para el
dirigiera el crecimiento
conjunto de la sociedad y no para parcelas o secciones territo- y la distribucin de la
riales o de clase, por lo cual el Estado debe ser quien, en ltima
instancia, garantice su idoneidad, as como los fondos pblicos
educacin superior.
destinados.

6 6 > por Adriana Puiggrs

 Lo que se logr, lo que falta y lo que hay que defender en las universidades nacionales > 6 7
Durante medio siglo las universidades privadas mantuvieron
un ritmo de crecimiento lento, constituyendo una proporcin
mucho menor que las pblicas y estas ltimas conservaron
mayor prestigio nacional e internacional. Desde la dcada de
1980 la clase media comenz a elegir las universidades privadas
con ms asiduidad. El investigador de la Universidad Di Tella M.
Rabossi, en declaraciones al diario Clarn el 9 de abril de 2015, ha
sealado el crecimiento en el poder de compra de los salarios
desde la salida de la crisis: ahora las familias pueden comprar
ms educacin. Reconoci buena calidad general de las pri-
vadas, dado el estricto control que se ejerce desde el Estado a
travs de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin
Universitaria (CONEAU), lo que evita la proliferacin de uni-
versidades de muy baja calidad, como ocurre en otros pases de
Amrica latina. Inform, asimismo, que de hecho la CONEAU
ha rechazado, desde su creacin hasta 2012, ms del 80% de
los pedidos de autorizacin de apertura de nuevas privadas, y
resalta el papel que juega aquel organismo estatal en garantizar
la calidad universitaria. En los doce aos que ejerci el gobierno
el Frente para la Victoria, el crecimiento de las universidades fue
significativamente mayor que en toda la historia del pas, tanto
de las pblicas como de las privadas. Aunque proporcionalmen-
te estas ltimas se multiplicaron ms, su nmero sigue siendo
mucho menor al de las estatales y siguen siendo muy deficita-
rias en materia de investigacin, segn informacin, entre otros,
de la CONEAU.
Al mismo tiempo se fue produciendo un fenmeno preocupante
como es la mayor correspondencia entre el sector econmico,
social y cultural de proveniencia y la universidad elegida. Los
sectores medios que accedieron a mejores ingresos resultaron
influidos fuertemente por la publicidad de las universidades
privadas, as como por el clima de descalificacin de las grandes
universidades pblicas. A ello contribuy la mala administra-
cin de la Universidad de Buenos Aires y su cuasi disgregacin
en unidades facultativas con escasa o nula vinculacin de su
vida acadmica. La irresolucin del pasaje entre la educacin
media y la superior ha sido otro de los factores negativos, as
como la falta de acuerdos al respecto entre las universidades y
de una poltica por parte del gobierno nacional, temas sobre los
cuales volver ms abajo. En cuanto a las universidades nuevas,
su ubicacin territorial permite que se inscriban millares de
jvenes hijos de trabajadores, en tanto que los ncleos ms ricos
del conurbano estudian en las universidades privadas. En ese
cuadro hay que agregar a quienes, especialmente en el interior
del pas, asisten a subsedes que las universidades instalan alea-
toriamente en cualquier lugar del pas; a ellas concurren jvenes
que no tienen el nivel econmico y social necesario para trasla-
darse a la sede central de la casa de altos estudios y, en varias,
se les cobra un arancel encubierto o directo, en tanto en la sede
principal se defiende la gratuidad (este ha sido uno de los varios
motivos de la ley 27.204/2015).
Tambin las universidades privadas se dividen en varios es-
tratos. Las de mayor categora y ms altos aranceles son rutas
que llevan directamente a posgrados en el exterior y preparan
una carrera profesional o empresarial de alto nivel econmico y
compromiso con el pensamiento neoliberal; hoy asistimos a su
aterrizaje directo en los ms altos puestos del Estado. Tambin
hay universidades privadas tradicionales, vinculadas o sosteni-
das por distintos cultos, que transmiten ideas conservadoras e
incluso antidemocrticas. Luego existen las cada vez ms nu-
merosas universidades privadas destinadas a obtener un ttulo
de la manera ms rpida posible, con aranceles adecuados a las
posibilidades de los sectores medios.
Las distintas valoraciones de las universidades son otro fen-
meno que se ha de tener en cuenta, dado el incremento del uso
de tcnicas de evaluacin de la calidad de la educacin superior
por parte de empresas privadas y organismos internacionales
orientados hacia polticas de mercado, as como en el otro extre-
mo, la opinin de los trabajadores y sus hijos que tienen posibi-
lidad de acceder a la educacin universitaria, cuando antes po-
dan hacerlo muy excepcionalmente. La competencia del mer-
cado presenta exigencias en la formacin de los universitarios
que el discurso neoliberal exhibe como mritos que solamente
pertenecen a algunos privilegiados.
La iniciativa educativa privada (con finalidades religiosas, socia-
les u otras) siempre consider que el Estado deba ocuparse de
impartir la educacin que le resultaba onerosa o no redituable, y
que debera contribuir econmicamente a la educacin privada,
sin entrometerse en el proceso educativo que all se lleva a cabo.
Desde hace pocas dcadas el mercado reconoci a la educacin
como un espacio ms que apto para sus negocios, lo cual no es
lo mismo que reclamar el derecho a la libertad de enseanza
por motivos ideolgicos. La discusin laica o libre del siglo XX
lleg a un impasse (ninguna ley argentina incluy o incluye el
trmino laica, aunque con frecuencia se crea equivocadamente
que lo hace la 1420) a favor de cierta neutralidad en las escuelas
e institutos de educacin superior pblicos de una parte del
pas, en tanto en varias provincias la educacin estatal sigue
siendo religiosa desde la Colonia. Todos los poderes del gobierno
de Salta lo confirmaron hace dos aos, Catamarca no se ha con-
movido y Santa Fe, con gobierno socialista, sigue teniendo una
Constitucin que habilita la educacin religiosa. En las univer-
sidades pblicas el laicismo se instal de hecho, lo cual enerva
profundamente a los sectores ms reaccionarios que actuaron
durante la ltima dictadura militar. Al mismo tiempo el con-
texto laico permiti la existencia de ctedras donde se ensea
historia y corrientes de las religiones, lo cual enriquece la cultura
de los alumnos sin forzar sus opciones personales.
Con la entrada directa del mercado en la educacin lo que
ocurre es mucho ms grave, agresivo y difcil de solucionar.
Nunca, en toda la historia de Occidente, la educacin haba
sido definida como un bien transable, tal como lo ha hecho la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE). Uno de los primeros antecedentes est contenido en
el Apartado IV del Acuerdo General de Comercio de Servicios
de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) que introduce
la recomendacin de emprender una liberalizacin progresiva
6 8 > por Adriana Puiggrs
de la educacin mediante sucesivas rondas de negociaciones.
La OMC incorpor a la educacin superior en la lista de bienes
transables y puso como plazo el 1 de enero de 2005 para que
los pases ratificaran o denunciaran el acuerdo. La Argentina,
siendo presidente Nstor Kirchner, firm un acuerdo con Brasil
para denunciar el tratado. A lo largo de la ltima dcada hubo
numerosos congresos internacionales y en particular iberoame-
ricanos en los cuales las autoridades de miles de universidades
pronunciaron tibiamente su preocupacin por aquella polti-
ca, a la vez que muchos de esos encuentros son espacios para
concertar negocios y contratar servicios entre universidades
pblicas y privadas y empresas. No obstante la poltica educa-
tiva del kirchnerismo, proteccionista del carcter nacional de
las universidades pblicas, estas han sido penetradas por pode-
rosas transnacionales. Otrora se discuta la legitimidad de que
las universidades pblicas acordaran con empresas privadas
investigaciones, formacin de recursos humanos o desarro-
llos tecnolgicos; estaba en juego la prioridad de unas u otras
entidades, lo cual era determinante en relacin a la finalidad
pedaggica o bien al aprovechamiento de mano de obra, labora-
torios y saberes financiados por el Estado. Pero era una disputa
limitada a determinados proyectos. Esa situacin ha cambiado
mucho. En la dcada menemista muchas universidades debie-
ron recurrir a fondos provenientes de trabajos que realizaban
para el sector privado, dado el ahogo al cual se vieron someti-
das por el bajo presupuesto y los lamentables salarios de los
investigadores. Pero esas acciones realizadas en momentos de
extrema necesidad se fueron convirtiendo en una modalidad de
gestin. A cambio de un puado de becas, o algunos fondos para
investigacin, corporaciones cada vez ms importantes fueron
establecindose de manera permanente dentro de las universi-
dades pblicas. El mecanismo de la tercerizacin de funciones
se instal en las universidades. El avance explosivo de las nuevas
tecnologas de la informacin, y su monopolio por parte de las
entidades del mercado, puso a las universidades nacionales en
 Lo que se logr, lo que falta y lo que hay que defender en las universidades nacionales > 6 9

inferioridad de condiciones respecto de sus pares de otros pa-

ses, inclusive algunos latinoamericanos como Brasil o Mxico,
En los doce aos que
donde la modernizacin de la gestin universitaria ha sido teni- ejerci el gobierno el
da en cuenta mucho antes. De todas maneras, el avance de las
corporaciones financieras sobre diversos rubros de la educacin
Frente para la Victoria
ha sido monumental en toda Amrica latina. Si bien el Banco el crecimiento de las
Santander est a la cabeza con varios programas que incluyen
casi dos mil universidades pblicas y privadas de la regin, universidades fue
puede decirse que casi no hay entidad bancaria de peso que no significativamente
avance con programas destinados a llevar productos al interior
de las universidades pblicas. No se quedan atrs las empresas mayor que en toda la
telefnicas, ni Google, ni Microsoft, por dar solamente algunos historia del pas, tanto
ejemplos de presencias en las aulas informticas, los campus y
la administracin de las cuentas sueldo de nuestras universida- de las pblicas como de
des. Por su parte, el presidente Macri se ocupa personalmente
(en la reciente reunin de Davos, por ejemplo) de acordar la
las privadas. Aunque
penetracin de nuestro sistema educativo por parte de aquellos proporcionalmente
consorcios y con proveedores internacionales de contenidos y
tecnologa educativa.
estas ltimas se
multiplicaron ms,
su nmero sigue
siendo mucho menor
al de las estatales y
siguen siendo muy
deficitarias en materia
de investigacin.
Qu falt (para fortalecer los objetivos
alcanzados)
Haciendo un balance de la poltica universitaria durante el
gobierno del Frente para la Victoria, es lamentable que no ha-
yamos dictado una nueva Ley de Educacin Superior, dejando
vigente la 24.521/05, aunque, afortunadamente, se alcanz a
sancionar la ley 27.204, que modifica la anterior, bajo el ttulo
Ley de Implementacin Efectiva de la Responsabilidad del Esta-
do en el Nivel de Educacin Superior. La nueva norma reafirma
la responsabilidad principal del Estado, establece la gratuidad
de la educacin superior de grado, el ingreso irrestricto y la obli-
gacin de las universidades de rendir todos los recursos (presu-
puestarios y originados por el propio producido) ante la Audi-
tora General de la Nacin. Una idea que subyace a los criterios
de esta Modificatoria es que se debe una reforma profunda de
la enseanza media de modo que los alumnos egresen en con-
diciones de cursar carreras de nivel superior. Esta modificatoria
respeta las decisiones acadmicas de cada universidad acerca
de los cursos de nivelacin que considere necesario proporcio-
nar a los jvenes, pero veta la posibilidad del examen de ingreso
selectivo, con criterios meritocrticos, colocado como barrera
entre la educacin media y la superior.
Los artculos modificados deben ser reglamentados, y ya co-
menzaron las presiones para que se anule el sentido original
de la ley. El argumento principal que se esgrime es la incom-
patibilidad entre calidad y cantidad, dando vueltas siempre a
una misma rgida solucin, cual es disminuir radicalmente el
nmero de alumnos, a favor de aquellos que han recibido una
educacin secundaria privilegiada. En cambio, considero que
hay que tener en cuenta variables prospectivas sobre la deman-
da actual y futura de graduados en distintas especialidades para
alentar de mltiples maneras la motivacin y orientacin de los
estudiantes, adems de escuchar atentamente sus preferencias,
que son sintomticas de cambios culturales. La pedagoga y las La poltica del gobierno de la coalicin Cambiemos nos retrotrae
nuevas tecnologas ofrecen la posibilidad de combinar la en- a la discusin acerca de las fuentes presupuestarias poniendo
seanza virtual con la presencial, de manera que el nmero de en un lugar destacado el tema del arancelamiento. El cobro de
alumnos no afecte la enseanza y el aprendizaje, pero, en lugar aranceles siempre est en relacin inversa a la cantidad de estu-
de lamentar la acumulacin de jvenes en una clase, un hospital diantes y futuros tcnicos, profesionales e investigadores. Como
o un laboratorio, debemos planificar la multiplicacin de esos demuestra el caso chileno, el arancelamiento es un enorme
lugares, y del personal docente, antes que la reduccin de los negocio de los bancos que ofrecen prstamos usurarios por los
alumnos. La inversin en educacin siempre debe ser creciente, cuales las familias quedan endeudadas para toda la vida. Hemos
pero adems el compromiso de las universidades con el entorno visto de qu manera pes la deuda educativa privada en la cada
social proporciona mltiples posibilidades creativas desde el del gobierno del chileno Sebastin Piera y el regreso de Miche-
punto de vista pedaggico y efectivas para la solucin de proble- lle Bachelet al poder. Sin embargo, desde el neoliberalismo se
mas sociales. sigue denostando a la universidad gratuita por razones ideolgi-

7 0 > por Adriana Puiggrs

 Lo que se logr, lo que falta y lo que hay que defender en las universidades nacionales > 7 1

La iniciativa educativa privada (con

finalidades religiosas, sociales u otras)
siempre consider que el Estado deba
ocuparse de impartir la educacin que le
resultaba onerosa o no redituable, y que
debera contribuir econmicamente a la
educacin privada, sin entrometerse en el
proceso educativo que all se lleva a cabo.

cas; es un deseo, adems de un clculo, que solamente quienes
puedan pagar y cumplan con requisitos del mercado estudien
en la universidad. Atacar la gratuidad universitaria es el primer
paso, de acuerdo a la experiencia de muchos pases; luego se
avanza sobre la educacin obligatoria. Y, en el extremo, se discu-
te la obligatoriedad, como lo haca Von Hayek.
Es probable que este sea el momento de defender la universidad
pblica, autnoma y las modificaciones producidas en 2015. Es
necesario trabajar para que en el Congreso de la Nacin existan
los acuerdos suficientes para votar a favor de proseguir con
los cambios iniciados en la ltima dcada, respetar la autono-
ma poniendo lmites a su perversin mercantil y articulando
las instituciones de educacin superior (universidades, sedes,
subsedes, institutos, colegios universitarios) constituyendo un
verdadero sistema. Se tratara de aunar voluntades para que las
instituciones de educacin superior se orienten hacia un pro-
yecto nacional, popular y democrtico, que apunte a proseguir
la integracin del pas en el mundo globalizado con fuerza, pro-
yectos y decisiones propias. La discusin se ha desarrollado en
varias oportunidades e instancias en los ltimos aos; la opinin
ampliamente mayoritaria de la poblacin es favorable a soste-
ner, mejorar y aun superar el modelo de universidad elegido por
la Argentina desde hace casi un siglo. Ojal triunfe, frente a la
avidez de las corporaciones y al egosmo meritocrtico.
por Diego Hurtado. Doctor en Fsica y profesor de Historia de
la Ciencia y la Tecnologa en la Escuela de Humanidades de UNSAM.
Ex secretario de Innovacin y Transferencia en UNSAM y presidente
de la Autoridad Regulatoria Nuclear. Integra el Directorio de la
Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica del MINCyT

7 2 > www.vocesenelfenix.com
 > 73

La Argentina se encuentra en una

encrucijada. El nuevo gobierno
niega el papel protagnico del
Estado y se ocupa de desmontar
los logros alcanzados en
el campo de la ciencia y la
tecnologa. Contrariamente a
ello, lo que necesitamos es un
Estado inteligente, robusto y
con la legitimidad poltica para
disciplinar a los poderes fcticos,
un empresariado convencido
de que hay que diversificar la
estructura productiva y una
poltica exterior consistente
con el proyecto de desarrollo
econmico. Solo con ello
podremos pensarnos nuevamente
como un pas soberano y liberado
del colonialismo corporativo.

Deudas de
nuestra
democracia
con las
polticas
de ciencia y
tecnologa
E s enorme lo realizado en el perodo 2003-2015 en
ciencia y tecnologa. El proceso poltico de im-
pulso incremental al sector fue capaz de produ-
cir transformaciones estructurales. Hubo xitos, hubo fracasos y
hubo resultados hbridos. Pero en todos los casos hubo procesos
de aprendizaje institucional acumulativo, construccin de ca-
pacidades organizacionales, recuperacin de la autoestima de
cientficos y tecnlogos y de su valorizacin social, despliegue
de proyectos estratgicos y la aparicin incipiente en escena de
empresarios locales que se interesan por incorporar tecnologa y
conocimiento a los procesos de produccin y gestin.
Y, sin embargo, siguen siendo enormes las deudas de nuestra
democracia con las polticas de ciencia y tecnologa (PCyTs).
Exasperantemente enormes. La razn de base es la persistencia
de una economa transnacionalizada. Con la estructura econ-
mica vigente, reforzada con la quita de las retenciones al agro y
a la minera, el inicio de un nuevo ciclo de endeudamiento y el
creciente impacto negativo de la poltica econmica sobre las
pymes, pierde relevancia, por ejemplo, el incentivo a la forma-
cin de ingenieros y cientficos, o que lleguemos a una inversin
pblica del 1,5% del PBI en CyT, como promete la alianza Cam-
biemos. Si los sectores ms dinmicos de la economa estn en
manos de empresas transnacionales y se favorece a los sectores
primarios y financieros, inexorablemente nuestros cientficos e
ingenieros migrarn o manejarn taxis.
Si asumimos la improbable hiptesis de que se evaluar la de-
cisin de avanzar sobre la nacionalizacin de los sectores din-
micos de la economa aquellos que necesitan de tecnologa y
conocimiento, pensemos entonces en las deudas de nuestra
democracia con las PCyTs desde el punto de vista de los dos
paradigmas econmicos excluyentes que confrontan en la Ar-
gentina: (i) el proyecto de pas de servicios, produccin primaria
y economa financiarizada sostenido por los neoliberales del sur
representados por el macrismo; y (ii) el proyecto de pas indus-
trial con justicia social del kirchnerismo.

Un kilo de soja ronda los 50 centavos de dlar

y un kilo de satlite podramos estimarlo en 10
mil dlares. Es irrefutable que no es lo mismo
vender soja que satlites.

7 4 > por Diego Hurtado

 Deudas de nuestra democracia con las polticas de ciencia y tecnologa > 7 5
El modelo de Macri es India
Las dos definiciones ms claras del macrismo para las PCyTs
fueron: (i) que se iban a continuar con las mismas PCyTs, por-
que los gobiernos kirchneristas haban hecho bien las cosas en
CyT; y (ii)Basta, basta, basta, el modelo de Macri es India. La
Argentina es un pas de servicios, basta de industrias, vamos
hacia un modelo agroexportador y de servicios, segn la afir-
macin de la vicepresidenta de la Nacin. Como observarn los
lectores, (i) y (ii) se excluyen. Por eso los analizamos por separa-
do.
Con referencia a (i), lo que explica el xito de las PCyTs del
kirchnerismo aquello que se supone que el macrismo dice que
quiere sostener fueron la definicin del papel protagnico del
Estado en el impulso de lneas estratgicas con resultados dis-
miles nuclear, espacial, telecomunicaciones, algunas lneas de
biotecnologa, automotriz, electrnica de consumo, produccin
pblica de medicamentos y la inversin pblica en CyT de
manera incremental a lo largo de los aos.
Es decir, el argumento (i) del macrismo en los hechos es una fa-
lacia. Los hechos son elocuentes. Es imposible copiar las PCyTs
del kirchnerismo despidiendo personal en ARSAT, Fabricaciones
Militares y FAdeA. El rumbo actual deriva en un ministerio de
ciencia (sin tecnologa ni innovacin productiva) preocupado
en promover una ciencia de calidad en el mejor de los casos
desconectada de la realidad socioeconmica. Es decir, por un
lado, poltica cientfica y, por otro lado, poltica tecnolgica. En
lugar de inversin para promover procesos de cambio tecnol-
gico y produccin de conocimiento til que impulsen el desa-
rrollo, la poltica cientfica se concentrara en gasto pblico para
promover ciencia ornamental de calidad para la vidriera. Nada
nuevo. Se trata de un rasgo estructural de la ciencia argentina y
latinoamericana que la gestin kirchnerista haba comenzado a
transformar. En cuanto a la poltica tecnolgica del macrismo,
los indicios hasta la fecha indican que tiende a una frase: La
tecnologa se compra en el Norte.
Si nos olvidamos de (i) y creemos que el macrismo se orienta
hacia (ii) el modelo a seguir es India, tambin colisionamos
con serias inconsistencias. En un artculo titulado Es India
el modelo para la Argentina?, Loizou y De la Vega analizan la
afirmacin de la vicepresidenta. Los autores explican que In-
dia, como caso exitoso basado en servicios, oculta rasgos nada
atractivos: All viven casi 1.300 millones de personas, el 53% es
pobre (viven con menos de 3,10 dlares por da), mientras que
en la Argentina, en el primer semestre de 2015, la pobreza era
del 19,7% (CIFRA-CTA). En 2014, el ingreso per cpita en la India
fue de 1.570 dlares, y en la Argentina, de 13.480 dlares (en mo-
neda corriente, segn el Banco Mundial).
Y agregan Loizou y De la Vega que, si se considerase con serie-
dad lo de ser un pas de servicios, no se aclara si lo que se desea
es una plataforma de call centers, con salarios bajos y precariza-
cin laboral; o vender al mundo servicios de alto valor agregado
al modo de lo que hace una empresa de ingeniera como la
espaola SENER. La ltima variante supone un pas con una
robusta plataforma de CyT, algo que, segn nuestro anlisis,
parece estar fuera del alcance ideolgico del macrismo. Lo que
concluyen estos autores es que, detrs del eslogan pas de servi-
cios, lo que se est promoviendo sin decirlo es que la Argentina
se concentre en tareas que se deslocalizan en el mundo desarro-
llado para que sean llevadas a cabo en pases con bajos salarios
y a condicin de que permanezcan as.
Tanto la falacia sostenida en el punto (i) como el proyecto de
pas con exclusin implcito en el punto (ii) convergen en una
estructura productiva que no necesita conocimiento ni tecnolo-
ga para la resolucin de problemas locales. Por eso el macrismo
solo habla de ciencia (sin tecnologa) y alude a una supuesta co-
munidad cientfica desvinculada de problemticas nacionales.
Citemos, como ejemplo, al ministro Baraao en una entrevista
radial: En general, no se han notado demasiados cambios ac
[el MINCyT], lo cual es celebrado por la comunidad cientfica,
que tena miedo de que hubiera justamente una de las tantas
discontinuidades que han afectado a la ciencia en su historia.
Este ministro parece considerar que un proyecto neoliberal
refundacional no significa una discontinuidad para la ciencia,
ni tampoco se considera interpelado por los despidos y el des-
mantelamiento de proyectos tecnolgicos paradigmticos del
perodo poltico anterior.
Qu cosa es un Estado neoliberal en de sus pases es que hay que desalentar por todos los medios,
el sur? a travs de la diplomacia formal e informal o las presiones que
La consolidacin de lo que podramos llamar una democracia pueden ejercer los organismos de gobernanza global FMI,
neoliberal del sur niega el papel protagnico del Estado en ge- OMC, ONU, OIEA, etc., que los pases de las periferias aspiren a
neral y, en particular, tambin niega el papel del Estado como acumular capacidades cientfico-tecnolgicas, porque entonces
motor de la sociedad del conocimiento, expresin utilizada dejaran de comprar valor agregado a los pases centrales y sus
durante la campaa electoral por la alianza Cambiemos. Por territorios seran refractarios a la inversin extranjera directa,
eso hablamos de neoliberales del sur. Porque los neolibera- que complementa y abre numerosas puertas a los flujos de espe-
les del norte, aun para disear polticas que dan prioridad a la culacin financiera.
economa financiera, no dejan de aceptar la inversin pblica Un indicio elocuente es el hecho de que el Estado argentino se
en tecnologas de punta. En las economas avanzadas, Estado haya puesto en manos de CEOs de subsidiarias de empresas
y corporaciones econmicas son aliados, como lo demuestran transnacionales lo que Ral Zaffaroni caracteriz como co-
autores como Fred Block, Mariana Mazzucato y Robert Wade, lonialismo corporativo, es decir que se haya transformado el
entre otros. sector pblico en una extensin administrativa de la inversin
Este no es un aspecto marginal, sino un objetivo prioritario de extranjera, abrumadoramente extractiva, financiera y ensam-
los pases centrales, dado que los mercados de tecnologa son la bladora, modelo que est en las antpodas de la sociedad del
condicin de posibilidad para los flujos financieros. Como ex- conocimiento.
plica David Harvey en un libro de 2014, la cultura capitalista se
obsesion con el poder de la innovacin. La innovacin tecno-
lgica se transform en un objeto fetiche del deseo capitalista.
Este fantstico negocio de las economas industriales avanza-
das, respaldado en ocasiones por la regulacin de sus Estados,
tiende a favorecer a las grandes empresas, porque los costos
para cumplir con las regulaciones generalmente disminuyen con
la escala de operacin.
Se puede innovar para crear empleo, calificacin y equidad, o se
puede innovar para disciplinar a la clase trabajadora y producir
concentracin de la riqueza; los vendavales de destruccin
creativa segn la famosa expresin de Schumpeter que des-
encadenan las dinmicas de innovacin pueden ser fuente de
nuevas oportunidades y de desarrollo social, pero tambin pue-
den ser causa de descalificacin laboral y de creacin de valor
espurio. El redimensionamiento de oportunidades que hizo
posible la revolucin de las TICs, por ejemplo, es funcional a
esta segunda opcin. Este es el grado cero del neoliberalismo del
norte: para que sea posible el juego de la especulacin financiera
y se puedan fabricar grandes burbujas de valor ficticio es nece-
sario que haya mercados dinmicos y verosmiles y fronteras
tecnolgicas en expansin.
En este sentido, los neoliberales del sur no juegan en las grandes
ligas. La tecnologa ocurre en otra parte. Al contrario, reciben
rdenes de jueces distritales como Griesa, que a su vez reciben
rdenes de los neoliberales del norte. Y un postulado de los
neoliberales del norte compartido con las polticas exteriores

7 6 > por Diego Hurtado

 Deudas de nuestra democracia con las polticas de ciencia y tecnologa > 7 7
Salto cualitativo del proyecto de
industrializacin
Entre las limitaciones de las PCyTs del perodo 2003-2015 re-
sult evidente la consolidacin de un desdoblamiento. Por un
lado, un ministerio de ciencia el MINCyT, creado a finales de
2007 que se esforz por incorporar la variable tecnolgica y
la vinculacin pblico-privada. Por otro lado, un ministerio de
tecnologa el MINPLAN, que alberg las polticas nuclear, de Por el contrario, este ministerio fue consolidando una dinmica
telecomunicaciones y, sobre el final, la poltica espacial. Y tam-
bin hubo iniciativas de PCyTs total o parcialmente desconecta-
das en otros ministerios: produccin pblica de medicamentos
en el Ministerio de Salud; el desarrollo de aviones, vagones y
barcos en el Ministerio de Defensa; o algunas iniciativas en bio-
tecnologa en el Ministerio de Agricultura. Este desdoblamiento
es el que hace posible que hoy el MINCyT se desentienda, sin
consecuencias aparentes, de los proyectos tecnolgicos depen-
dientes de otros organismos pblicos.
Es decir, a medida que el gobierno kirchnerista apoy a las
actividades de CyT, se lograron resultados y se consolidaron
tendencias, tambin se comenz a poner de manifiesto la falta
de coordinacin de las PCyTs a escala nacional. El MINCyT fue
incapaz de activar mecanismos institucionales disponibles o
disear otros nuevos para acompaar el crecimiento del sector
con la construccin de conexiones y sinergias interministeriales.
de relativo aislamiento.
Citemos un ejemplo. Cuando en el plan presentado en 2012
por el MINCyT se afirma que se apuntar al desarrollo de
autopartes en base a materiales nanocompuestos de menor
peso y mejores caractersticas mecnicas y, simultnea-
mente, una mirada al texto dedicado al sector automotriz y
autopartista presentado por el Plan Estratgico Industrial
2020, tambin en 2012, muestra que la nica mencin a
la nanotecnologa se reduce a un programa del Instituto
Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) Programa INTI
Micro y Nanotecnologa del Bicentenario para el Desarrollo
de la Industria Microelectrnica, aclarando que se cen-
trar en el diseo de circuitos de alta complejidad, resulta
manifiesta la ausencia de coordinacin de ambos planes
estratgicos.
Estas limitaciones en el desempeo del MINCyT durante los
ltimos aos del perodo kirchnerista es una de las razones
que explican por qu el proyecto presidencial de Daniel Scioli
aceptaba que era necesario reformular el papel estratgico del
MINCyT para que lograra concretar un salto cualitativo en la
PCyT de escala nacional, tanto en las capacidades de coordina-
cin como en la orientacin productivista. Y la persona elegida
para esta transformacin era Daniel Filmus, no Lino Baraao.
Un poltico en lugar de un cientfico. Desde la perspectiva del
Frente para la Victoria, el ciclo poltico de Baraao al frente del
MINCyT estaba concluido. Para muchos con balance positivo,
pero concluido.
Para los prximos cuatro aos se proyectaba consolidar la
coordinacin con otros ministerios, profundizar el apoyo a las
pymes, impulsar las ciencias sociales para hacer el balance de
lo aprendido en los 12 aos anteriores y producir diagnsticos
de la realidad socioeconmica, continuar con las lneas de desa-
rrollo de tecnologas estratgicas y otras nuevas, diversificar los
programas para promover emprendimientos pblico-privados,
crear un Banco de Desarrollo que tomara como modelo el
BANDES brasileo, etctera.
Keynesianismo para ricos, rifricas que buscan industrializarse, como la argentina, son
monetarismo para pobres imprescindibles tres condiciones. La primera, un Estado inteli-
El grupo selecto de pases centrales utiliza su influencia sobre las gente, robusto y con la legitimidad poltica para disciplinar a los
reglas de juego de la economa global para sostener economas poderes fcticos los que nadie vota que sea capaz de cons-
diversificadas, tejidos organizacionales densos y diseos institu- truir entornos institucionales y regulatorios sistmicos como
cionales y regulatorios que facilitan la circulacin de informacin, contencin a los procesos de desorden inducido por la inversin
los procesos de aprendizaje y el impulso de dinmicas de inno- extranjera directa y los flujos financieros, que invierta en secto-
vacin y cambio tecnolgico. El resultado final son actividades res estratgicos y, a falta de una burguesa nacional, que lidere la
econmicas de competencia imperfecta, propias de los mercados creacin de espacios de rentabilidad para las empresas naciona-
oligoplicos, retornos crecientes y salarios altos. Y cuando estas les a cambio del cumplimiento de metas.
economas instalan subsidiarias o favorecen operaciones financie- La segunda condicin, un empresariado convencido de que hay
ras en las periferias, responden a su propia estrategia de negocios, que diversificar la estructura productiva. Como explica Reinert,
nunca a las lgicas de acumulacin de los pases receptores. las actitudes humanas y las instituciones son ms el producto
El economista coreano Ha-Joon Chang muestra que, desde el de los modos de produccin que a la inversa. Esta observacin
llamado Consenso de Washington, los marcos regulatorios est en la base de un aprendizaje clave de las potencias econ-
globales se han orientado a dificultar que los pases de las peri- micas: que la industrializacin cambia actitudes e institucio-
ferias utilicen las medidas de polticas industriales y tecnolgi- nes. Aldo Ferrer aborda esta misma cuestin cuando explica
cas proteccin de sectores nacientes, regulacin laxa sobre la que el empresariado es una construccin poltica. Como final-
proteccin de la propiedad intelectual, fomento de la ingeniera mente el desarrollo econmico significa el acceso y dominio de
inversa que hicieron posible desarrollarse a los pases que hoy las tecnologas necesarias, la demanda de tecnologa y conoci-
presentan economas avanzadas. Para Chang la poltica macro- miento de la industria es la que estructura la conformacin de
econmica global tiende al keynesianismo para los pases ricos un sistema nacional de desarrollo e innovacin.
y monetarismo para los pobres. Finalmente, frente al amplio repertorio de presiones que enfren-
En el mismo sentido, el economista noruego Erik Reinert lo ta un pas semiperifrico que se propone alterar el lugar que se
pone en estos trminos: Los retornos crecientes producen
poder sobre el mercado: en gran medida pueden influenciar el
precio de lo que se vende. Esto es lo que se llama competencia
imperfecta, que caracteriza a los mercados oligoplicos. Por
estas razones, desde el siglo XVII por lo menos, el concepto de
manufactura estuvo asociado a cambio tecnolgico, retornos
crecientes y competencia imperfecta.
En el otro extremo estn las actividades que producen retornos
decrecientes, asociadas al tipo de produccin que, despus de un
cierto umbral de expansin, no logra que ms unidades del mismo
insumo capital o trabajo aumenten los volmenes de produc-
cin. Las actividades de retornos decrecientes vienen combinadas
con la dificultad de diferenciacin del producto: la soja, el petrleo
o el litio no tienen marca, mientras que, en el caso de un auto o de
un telfono celular, la marca es decisiva. Retorno decreciente y no
diferenciacin del producto explican lo que los economistas lla-
man competencia perfecta o competencia de commodities.
Es decir, los retornos decrecientes estn asociados a la compe-
tencia perfecta, que ocurre cuando el productor no puede influir
en el precio de lo que produce. Enfrenta un mercado perfecto
y literalmente lee en el diario lo que el mercado est dispuesto
a pagar, explica Reinert. Esta es la situacin tpica en los mer-
cados de productos agropecuarios o mineros. Reinert concluye
que los mercados perfectos son para los pobres.
Por esta razn, desde la perspectiva de las economas semipe-

7 8 > por Diego Hurtado

 Deudas de nuestra democracia con las polticas de ciencia y tecnologa > 7 9
le asign en la rgida jerarqua de la divisin internacional del
trabajo, la tercera condicin es una poltica exterior consistente
con el proyecto de desarrollo econmico, con la bsqueda de
socios confiables y con intereses comunes. Para un pas semipe-
rifrico, este objetivo codifica la nocin de soberana como una
medida de la capacidad negociadora que puede construir un
Estado semiperifrico para favorecer sus polticas de desarrollo.
Y la soberana tecnolgica es un componente crucial.
Por eso, cuando hablamos de la empresa ARSAT, para poner un
ejemplo hoy cuestionado, no estamos hablando nicamente de
la construccin de satlites, sino que nos referimos a un nodo de
una red tecnoeconmica mayor, en la que debe considerarse: (i)
la apertura de carreras de ingeniera en electrnica y telecomuni-
caciones en muchas universidades pblicas; (ii) muchas pymes
nacionales que, como proveedoras del proyecto ARSAT, aprenden
a incorporar tecnologas avanzadas para mejorar su desempeo,
crecer y generar puestos de trabajo calificado y diversificarse con
este nuevo conocimiento a otras ramas de la produccin; (iii) la
disposicin de una plataforma de telecomunicaciones para que
empresas nacionales puedan prestar servicios a otros pases de la
regin; (iv) la posibilidad, a mediano plazo, de exportar satlites a
pases en desarrollo; (v) el avance en la equidad en los servicios de
telefona o Internet, para ayudar a mejorar, por ejemplo, las econo-
mas regionales o la calidad educativa, y (vi) una mayor influencia
Desde el llamado Consenso de Washington, los
marcos regulatorios globales se han orientado a
dificultar que los pases de las periferias utilicen las
medidas de polticas industriales y tecnolgicas
proteccin de sectores nacientes, regulacin laxa
sobre la proteccin de la propiedad intelectual,
fomento de la ingeniera inversa que hicieron
posible desarrollarse a los pases que hoy presentan
economas avanzadas.
regional y una posicin negociadora ms slida en autonoma y
prestigio en los foros internacionales de telecomunicaciones.
Por todas estas razones, los pases ricos fabrican sus satlites y no
los compran. Porque es ms barato: permite ahorrar divisas, crear
fuentes de trabajo calificado, diversificar la estructura productiva,
desarrollar capacidades organizacionales, incrementar la autono-
ma tecnolgica, exportar valor agregado y, en conjunto, fortalecer
la influencia regional y global para ganar acceso a segmentos de
mercados de alto valor agregado. Un kilo de soja ronda los 50 cen-
tavos de dlar y un kilo de satlite podramos estimarlo en 10 mil
dlares. Es irrefutable que no es lo mismo vender soja que satlites.
La Argentina se encuentra en una encrucijada. El gobierno ac-
tual, con un proyecto econmico refundacional no explicitado,
se concentra en clausurar polticas pblicas lo que suponen
dilapidar cuantiosas inversiones ya financiadas por la sociedad
argentina y fomentar la inversin extranjera mayormente fi-
nanciera y extractiva, hasta la fecha se ha orientado a medidas
que favorecen al campo y asfixian a la industria, especialmente a
las pymes, que representan hoy el 44% del producto bruto de la
Argentina y son la principal fuente de trabajo formal y genuino,
segn el ex ministro de Economa Axel Kicillof. Hasta la fecha,
desconociendo los postulados ms elementales que justifican
nociones como la de sociedad del conocimiento, no parece ha-
cerle falta a este proyecto de pas ni tecnologa ni conocimiento.
La idea de la produccin industrial est fuertemente
asociada a la de evolucin econmica. Pero para lograr
un desarrollo sostenido en nuestro pas es necesario
garantizar que los productores de cualquier dimensin
tengan igualdad absoluta de condiciones con las primeras
marcas. Es hora entonces de repensar el rol del Estado,
tanto como regulador de ciertas actividades como en su
rol de empresario, sumando en esta instancia porciones
crecientes de la ciudadana.

La perspectiva
industrial argentina

8 0 > www.vocesenelfenix.com
 > 81

por Enrique M. Martnez.

Coordinador del Instituto para la
Produccin Popular (IPP)
E n la puja cultural que siempre caracteriza a las
comunidades, que es especialmente fuerte en los
pases de la periferia mundial, se ha identificado
a la produccin industrial como una especie de escaln superior
en la evolucin econmica, superando a la produccin agrope-
cuaria y en trnsito a la posmoderna sociedad del conocimiento,
reduce su evaluacin a la ocupacin directa que genera, cuando
en caso de que se analice toda la cadena sealada, se podra y
debera medir la ocupacin directa e indirecta, a la vez que los
efectos sobre el balance comercial, la salud financiera global y
la perspectiva de inversin del pas, la generacin de tecnologa,
parmetros que si se quieren reducir a trabajo generado, podran
donde los servicios seran el componente central. Como esa bloquear esta generacin en trminos presentes y, ostensible-
secuencia se corresponde con etapas histricas de la humani- mente, en trminos futuros.
dad de los ltimos 300 aos, es un lugar comn sostener que
repetir la experiencia de los pases centrales nos hace iguales a
ellos, o al menos subcentrales, si esa palabra existiera. No es una
justificacin suficiente para ocuparse a fondo de la industria,
sobre todo si se advierte que la etapa siguiente, la de la domi-
nancia de los servicios, tiene facetas muy cuestionables desde
la eficiencia social y tiene ms justificacin en las deficiencias
del capitalismo globalizado que en sus virtudes. La importancia
del tema emerge del sentido comn. Aplicar inteligencia y or-
ganizacin social a agregar valor para fines comunitarios a los
frutos de la tierra, sean recursos renovables o con ms agudeza
y urgencia no renovables, puede asegurar mejor calidad de vida
colectiva. Tanto por los bienes obtenidos en ese trnsito como
por el tejido que se genera, que multiplica geomtricamente las
posibilidades de trabajo creativo, de orientacin de vocaciones
personales o de nuestros hijos, de construccin de patrimonios
repartidos masivamente en la ciudadana. Eso es la actividad
industrial y esa es su justificacin primaria. Hay efectos secun-
darios de la actividad. Algunos positivos y otros negativos. En la
medida que la industria no se basa exclusivamente en bienes ex-
trados de la naturaleza, sino que utiliza mquinas, agrega otros
insumos o componentes producidos por otras industrias, com-
pra tecnologa para ejecutar sus procesos, cada unidad produc-
tiva importa proporciones variables de los bienes finales o inter-
medios que produce. Asimismo, dependiendo de la identidad,
el costo relativo y las vinculaciones comerciales, cada empresa
puede exportar parte de lo que manufactura. Ese intercambio,
sumado a posibles remesas de utilidades al exterior en caso de
que parte o todo el capital sea propiedad de residentes de otro
pas, configura un balance de divisas propio; define una propen-
sin a invertir o reinvertir en el pas; caracteriza la utilidad o
la desutilidad de una actividad industrial, en la condicin que
se d en el pas. No suelen ser esos los parmetros con que se
juzga la presencia de una empresa industrial. Errneamente se

8 2 > por Enrique M. Martnez

 La perspectiva industrial argentina > 8 3

Encuadre conceptual de la industria En la puja cultural que

en la Argentina presente
La produccin industrial representa alrededor de un 20% del siempre caracteriza
Producto Bruto Interno (PBI), al cual debe aadirse una parte
significativa de los servicios, que no existiran sin industria, ade-
a las comunidades,
ms de la industrializacin minera y petrolera, que se computan que es especialmente
en forma independiente. En tiempos de gigantismo del sistema
financiero y de algunos segmentos comerciales, en todo el mun- fuerte en los pases de
do, esas cifras son aceptables. Las dificultades, bien serias por la periferia mundial,
cierto, no aparecen en las cifras del agregado macroeconmico
de aporte al PBI. El primer problema cuantitativo es el fuert- se ha identificado a la
simo saldo negativo de la balanza comercial industrial, que es produccin industrial
estructural, ya que se presenta en tiempos de crisis como en
2001 y se incrementa en tiempos de expansin, como en los como una especie
10 aos siguientes. La industria automotriz, la industria ensam-
bladora de equipos electrnicos y todo el sector de bienes de
de escaln superior
capital son los principales actores negativos en esta despareja en la evolucin
relacin con el mundo. Por otro lado, la siderurgia y la industria
alimenticia son los sectores con ntida posicin favorable. El
econmica, superando
segundo problema cuantitativo se origina en la composicin a la produccin
accionaria de las empresas lderes y de un buen nmero de
empresas menores, que son proveedoras de aquellas, especial-
agropecuaria y
mente en la cadena automotriz. Al tratarse de filiales de corpo- en trnsito a la
raciones multinacionales, la remisin de utilidades agrega una
presin adicional a la debilidad de nuestra balanza de pagos. En
posmoderna sociedad
el mismo acto se agrega otra fragilidad con efectos cuantitativos del conocimiento,
para nuestra economa, porque esas utilidades giradas se restan
de las inversiones de los aos siguientes en nuestro pas. Esos donde los servicios
pagos han llegado a mximos anuales equivalentes al 18% de la seran el componente
inversin industrial, que es una cifra muy relevante, adems de
tener en cuenta la incertidumbre que genera sobre el pronstico central.
de desarrollo el hecho de que exista una opcin concreta de
derivar las inversiones al exterior. Adems de los temas ostensi-
bles, que afectan la balanza comercial y la balanza de pagos del
pas, hay un elemento adicional, normalmente invisibilizado,
que pone en jaque la paz social de la Nacin. Lamento ser algo
grandilocuente en la afirmacin, pero no hay manera de cali-
ficar de otro modo al comportamiento de un actor productivo
cuyos intereses objetivos lo llevan a bloquear el aumento del
salario real de sus trabajadores, provocando un verdadero efecto
cascada que se contagia al conjunto de la economa. En efecto,
una filial de una corporacin multinacional acta por supuesto
bajo las leyes nacionales, pero con objetivos empresarios cor-
porativos que la llevan a competir con otras filiales del grupo.
En esa competencia debe demostrar que su rentabilidad es su-
ficientemente alta como para que se le puedan asignar fraccio-
nes crecientes del negocio global. Esa rentabilidad depende de
numerosos factores. Sin embargo, con un criterio bien bsico del
capitalismo, las corporaciones suelen utilizar la relacin entre
salario y productividad para calificar a un pas en trminos rela-
tivos de calidad de clima de negocios. Las mejores cifras de un
parmetro que no es habitual que sea estimado por organismos
nacionales de estadsticas, y cuya medicin queda entonces a
cargo de estudios especiales de investigacin, suministran algu-
nos datos interesantes de fijar: 1) La productividad industrial de
la Argentina, Brasil y Mxico es muy similar y ronda el 28/30%
de pases como Francia o Estados Unidos. 2) A su vez la produc-
tividad industrial (PI) en el mundo central tambin converge en
una banda donde las diferencias entre extremos es de un 10%. 3)
El crecimiento de la PI ha tocado picos de 3% anual en China o
Corea del Sur, pero en series largas crece alrededor del 1,3/1,5%
anual en el mundo central. 4) En Latinoamrica, ese aumento es
del 0,8/1% anual, con lo cual la brecha se ensancha.
La implicancia prctica de estas cifras es que cuando el salario
8 4 > por Enrique M. Martnez
real en un pas como la Argentina se acerca al 30% del salario
real francs o norteamericano, se encienden luces amarillas que
ponen nerviosos a los gerentes locales de corporaciones, que
pasan a sealar que los salarios estn altos en dlares y sea-
lan dos caminos: o devaluar o trasladar unidades de negocios a
otros pases. Un escenario industrial signado por los elementos
cuantitativos mencionados, que presionan sobre nuestro flan-
co dbil la disponibilidad de divisas y por los elementos de
estrategia empresarial especficos de las corporaciones, plantea
horizontes muy endebles para la calidad de vida general. En
efecto: se podra resumir la conclusin sealando que en el
actual contexto el crecimiento est vinculado a salarios reales
bajos en trminos internacionales. Para agravar esa conclusin
cabe agregar que esa comparacin se debera aplicar a sectores
de alta intensidad de trabajo y poca tecnologa (indumentaria
y calzado) o a sectores de mediana complejidad, en que la tec-
nologa la define la casa matriz, con alta densidad de ocupacin
(ensamblado automotriz o electrnico; lnea blanca). En ningn
caso estaramos hablando de salarios bajos en comparacin con
niveles vigentes en el mundo central para industrias de punta, lo
cual definira escenarios al menos tolerables para pensar sobre
ellos una estrategia de desarrollo.
 La perspectiva industrial argentina > 8 5

Una poltica impositiva Dos horizontes: uno dependiente y

otro autnomo
solvente debera La perspectiva industrial, en un contexto con muchas tensiones

premiar a una empresa internacionales por la poca dinmica de la economa global,

combinado con polticas pblicas que trasladan a los actores
a partir de que su privados buena parte de las decisiones, sin fijar prioridades sig-

balance integral de nificativas, exige mucha reflexin y prudencia. Una posibilidad

bien concreta tal vez la de mayor probabilidad de ocurrencia
divisas (exportaciones en el contexto poltico actual es que se ponga el nfasis en
crear condiciones que los dueos del capital perciban como
menos importaciones favorables y que en consecuencia se deje a estos actores la ini-
por todo concepto, giro ciativa de qu y cmo producir. En tal caso, las situaciones pre-
visibles son: profundizacin de la concentracin en la industria
de utilidades, regalas de bienes de consumo no durables, especialmente en la alimen-
u otros servicios) pueda tacin, ya que si subsisten las dificultades para exportar en un
mercado mundial sobreofertado, el mayor poder econmico de
mostrar resultados las empresas lderes continuar desplazando o absorbiendo a las
positivos. Contrario empresas ms pequeas. Negociacin permanente con las ter-
minales automotrices o electrnicas, ante la posibilidad de tras-
sensu debera castigar ladar actividad a Brasil las primeras o al sudeste asitico las
impositivamente a ltimas. Creciente competencia de importacin en los rubros
sensibles tradicionales, como indumentaria, calzado, muebles.
quienes tengan saldos Continuidad de la desarticulacin en las cadenas de valor con
negativos. Una decisin liderazgo multinacional, debida a la tendencia de las empresas
a preservar a sus proveedores externos y ante la dificultad para
de ese tipo simplemente la aparicin de proveedores nacionales, ya que las terminales

marca qu desea el no comparten desarrollos tecnolgicos en casi ningn caso.

Como resumen de todo lo anterior, un sector industrial que no
pas de esas empresas implementa su potencial de ocupacin en el pas, especialmente
de los segmentos con mayor valor agregado y que mantiene y
y enfatiza qu es lo que profundiza sus efectos negativos sobre la balanza comercial y la
no queremos. balanza de pagos.
Al solo efecto de establecer pautas comparativas, se detalla a
continuacin un conjunto de acciones que podran ser ms ami-
gables para el futuro nacional, siendo a la vez compatibles con
un grado importante de independencia en la toma de decisiones
para la actividad empresaria.
En primer trmino, deberan aparecer un conjunto de acciones,
que pueden ser una amplia gama, para respaldar a la produccin
popular de alimentos, de indumentaria, toda la gama de bienes
de consumo no durables, estableciendo con base institucional
las formas que acerquen estas producciones a los consumidores.
Al presente, desde la salida de fbrica hasta el consumidor un
alimento aumenta su precio al menos un 80% y una prenda de
vestir al menos 200%, a pesar de que solo el primer eslabn de
la cadena industrial le agrega valor al producto final. En el De- debera premiar a una empresa a partir de que su balance inte-
partamento de Agricultura de Estados Unidos una oficina lleva gral de divisas (exportaciones menos importaciones por todo
estadsticas desde hace muchos aos de la relacin de precios concepto, giro de utilidades, regalas u otros servicios) pueda
entre el producto en puerta de chacra y el producto listo para mostrar resultados positivos. Contrario sensu debera castigar
consumir. En ningn caso la situacin argentina resiste la com- impositivamente a quienes tengan saldos negativos. Una decisin
paracin. Pocos estudios comparativos se podran hacer que de ese tipo simplemente marca qu desea el pas de esas empre-
dejen ms en evidencia la ineficiencia abusiva de nuestros siste- sas y enfatiza qu es lo que no queremos. A partir de all, tendran
mas de distribucin y comercializacin minorista. El concepto varios mens de decisiones posibles: exportar equipos termina-
de democracia econmica, que asegure la libertad de trabajar, dos o componentes; desarrollar proveedores nacionales; reinver-
producir y comerciar, no puede seguir asociado paradojalmen- tir utilidades en el pas. Lo que importa es el saldo agregado y no
te al reclamo de los ms poderosos para poder avanzar sin res- acciones menores o parciales.
tricciones en el mercado internacional y tambin en el mercado Para la industria de insumos difundidos, incluyendo la industria
interno. Es necesario, por el contrario, que los productores de petrolera o minera o de generacin de energa, el pas tiene la
cualquier dimensin tengan derecho a transportar su mercadera posibilidad de imitar experiencias positivas europeas de asocia-
por toda la geografa argentina y en cada lugar tengan derecho
a exhibirla y venderla en los lugares de concentracin de consu-
midores, en igualdad absoluta de condiciones con las primeras
marcas. Ideas tan bsicas se plasmaron en una slida legislacin
en Estados Unidos hace 80 aos y buena parte de los conceptos
han sobrevivido a la presin de una economa que no ha dejado
de concentrarse. Los resultados han sido tibios y por lo tanto
debe crearse un marco protector de la libertad de accin de la
industria ms pequea, que supere la concepcin de aquel en-
tonces. Una de las alternativas que sera importante estudiar es
el dictado de normas que ayuden a segmentar algunos mercados
donde la Argentina tenga potencial exportador significativo. Una
poltica inteligente en estos espacios dara beneficios a empresas
con capacidad de venta externa, condicionados a que cedieran
parte del mercado interno a empresas ms pequeas, en condi-
ciones de concurrencia amplia. De tal modo se lograra habilitar
un trabajo ms distribuido, a la vez que mayor competitividad
externa para algunas unidades. En los sectores de bienes dura-
bles, casi todos ellos liderados por filiales de multinacionales, es
imperioso definir explcitamente por qu la Nacin quiere que
se produzcan esos bienes. Es claro que esas industrias aseguran
gran volumen de empleo; diseminan tecnologa a sus redes de
proveedores; constituyen un tejido que a travs del trabajo mejo-
ra nuestra comunidad en varios aspectos. Debe quedar claro, sin
embargo, que eso es lo que necesitamos y nos interesa y no tiene
que suceder a cambio de problemas en nuestra disponibilidad de
divisas, que pueden anular las ventajas mencionadas e incluso
superarlas. En lugar de premiar con beneficios impositivos una
integracin nacional de componentes, que parece ser el reclamo
empresario con aristas de chantaje, deberamos premiar resul-
tados ms solventes. A saber: una poltica impositiva solvente

8 6 > por Enrique M. Martnez

 La perspectiva industrial argentina > 8 7
cin pblico privada en que hay dos tipos de socios privados:
uno que aporta tecnologa y otro que aporta capital, donde el
segundo es en realidad la ciudadana, que vuelca sus ahorros
a esos mbitos, con tasas mnimas que garantizan su retorno
y participacin en las utilidades. De la mtica y ya obsoleta
industria estatal se debe pasar a empresas transparentes, con
mayora de capital estatal, pero con participacin amplia de la
ciudadana en su financiamiento, respaldndose en la confianza
que implican proyectos bien concebidos y bien controlados.
Finalmente, es necesario un prrafo sobre la industria de bienes
de capital. Este es el sector que distingue a un pas desarrollado
y autnomo de los que no lo son. Basndose en reales o ficticias
urgencias, cada uno de los gobiernos ha postergado y hasta
sacrificado este sector, exponiendo la necesidad de asegurar el
De la mtica y ya obsoleta industria estatal
se debe pasar a empresas transparentes, con
mayora de capital estatal, pero con parti-
cipacin amplia de la ciudadana en su fi-
nanciamiento, respaldndose en la confian-
za que implican proyectos bien concebidos y
bien controlados.
financiamiento de la obra pblica; renovar una red ferroviaria
en un par de aos; cubrir un dficit energtico acumulado por
dcadas; y as siguiendo. La falta de autntico planeamiento
detrs de esas decisiones se pag y sigue pagando con centena-
res de miles de puestos de trabajo calificado y con muchos miles
de millones de dlares por ao. Es necesario construir desde lo
que ha sobrevivido a tanto descuido y desde un men bsico
de necesidades de la industria ms dependiente de bienes de
capital de alta calidad. La industria petrolera; buena parte de la
industria mediana; hasta los talleres de indumentaria, utilizan
equipo importado que admite una progresiva sustitucin por
oferta nacional, en un proceso de proteccin y de exigencias
combinadas, que se puede nutrir de la lgica impulsada por el
gran Aldo Ferrer hace ms de cuarenta aos.
Con la
democracia
se
investiga?
El desarrollo de la ciencia
y la tecnologa en nuestro
pas desde el retorno de
la democracia oscila entre
dos modelos, uno soberano
y que busca un desarrollo
propio, y otro que busca
insertarse en la economa
global de forma subalterna
aprovechando las ventajas
comparativas de algunos
de sus recursos naturales.
Alcanzar el horizonte del
primero de ellos requiere
una educacin sostenida
y amplia que explote el
potencial humano, para
poder dar respuestas
concretas a problemticas
locales mejorando la
calidad de vida del pas.
Esa sigue siendo una deuda
pendiente.

8 8 > www.vocesenelfenix.com
 > 89

por Esteban Magnani. Lic. en Ciencias de la

Comunicacin, docente, escritor y periodista especializado
en ciencia y tecnologa. Es autor de Tensin en la red
 Colabor con aportes fundamentales el docente, investigador y
Lic. en Economa Fernando Peirano. Tambin se agradecen los
D urante la campaa electoral de 1983 el can-
didato radical a la presidencia, Ral Alfonsn,
dijo una frase que refleja la enorme expectativa
social por el fin de la dictadura militar y la llegada de las eleccio-
nes: Con la democracia se come, con la democracia se educa,
con la democracia se cura. Esa sentencia llena de esperanza y
luego repetida hasta el hartazgo hasta vaciarla de conteni-
do? sealaba que finalmente la Argentina haba encontrado la
llave maestra que resolvera todo lo dems. Con el tiempo, mu-
chos argentinos comprendimos que no era tan simple y qued
la duda de si Alfonsn tena una ingenuidad impropia de un po-
ltico de su trayectoria o se montaba sobre la ola de entusiasmo
popular para llegar a la presidencia con la mayor fuerza posible.
En realidad, el recorte dejaba afuera la parte ms poltica del
discurso de Alfonsn que segua as: ...no necesitamos nada
ms, que nos dejen de mandonear, que nos deje de manejar la
patria financiera, que nos dejen de manejar minoras agresivas,
totalitarias, inescrupulosas que por falta de votos buscan las
botas para manejar al pueblo argentino. Con la segunda parte
se completa la imagen de un Alfonsn menos ingenuo, capaz de
reconocer las escolleras de las estructuras de poder, dispuestas
a romper la ola de entusiasmo de la primavera democrtica. La
historia (ese recorte nunca neutral que usa una tijera sintomti-
ca) recogi la primera parte, la ms simple, como si quisiera con-
vencernos de que la democracia es un paquete cerrado que se
toma o se deja, no un espacio de disputa donde el voto universal
es solo la primera trinchera.
La enumeracin de las promesas alfonsinistas permite adivinar
que detrs de esta breve lista se incluan necesariamente otras
herramientas previas, sin las cuales no se podran satisfacer las
expectativas explcitas. Poder comer, educar y curar implica, en-
9 0 > por Esteban Magnani
aportes del Lic. Rodolfo Petriz.
tre muchas otras cosas, un proyecto cientfico y tecnolgico que
d sustento a esos objetivos de mnima de cualquier sociedad.
Por decirlo de otra manera, como demostr la historia, alcanzar
lo imprescindible o incluso lo que parece obvio, puede requerir
un cambio profundo de toda la red, algo que el alfonsinismo,
ms all de sus limitaciones propias y una coyuntura particular,
intent. Los cambios ms significativos en materia cientfica se
dieron sobre todo en las universidades: por primera vez desde la
Noche de los Bastones Largos, cuando sacaron a palazos a estu-
diantes y docentes de las facultades proceso que se complet
con una fuerte fuga de cerebros, un gobierno deca valorar la
actividad cientfica. El clima de entusiasmo y algunas polticas
llevadas adelante por el gobierno permitieron recuperar insti-
tuciones daadas como la UBA. Por desgracia, como ocurri en
otras reas de la gestin radical, las intenciones no siempre pu-
dieron acompaarse de acciones ms decididas y un presupues-
to acorde. La impotencia se expresaba en aquel entonces con la
resignacin de saber que no haba dinero para nada, ni siquiera
para invertir de forma sistemtica en un futuro mejor. En ma-
teria de desarrollo tecnolgico ms especfico se continuaron
algunos programas con peso propio como el enriquecimiento de
uranio por difusin gaseosa en Pilcaniyeu u otros como el avin
Pampa.
Tras el brutal disciplinamiento que signific la hiperinflacin,
lleg un nuevo gobierno que ni siquiera tuvo la intencin de
acometer la tarea de construir un futuro de nacin apoyado
sobre un proyecto de ciencia y tecnologa propio, sino que ms
bien se aline detrs de los intereses de los pases centrales. El
gobierno encabezado por Carlos Menem, iniciado en 1989, se
esforz por desmantelar lo creado hasta entonces; la ciencia y la
tecnologa argentina, sus instituciones, pasaron a la resistencia
 Con la democracia se investiga? > 9 1

ms terca que razonable: nada permita avizorar un futuro me-

La forma particular que
adquiere histricamen- tentes, como el CONICET o la Agencia. Tras aproximadamente
jor. Solo algunos bolsones de desarrollo previo como la CONAE,
la CONEA o INVAP lograron mantenerse funcionando y busca-
ron alternativas para mantenerse activos en un contexto de asfi-
xia presupuestaria. Por otro lado, a nivel institucional, cambi el
rol del CONICET, se dio la aparicin de la Secretara de Ciencia y
Tcnica, un espacio desde donde se marcara un rumbo estrat-
gico ms cercano de la poltica que de la comunidad cientfica,
con la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica
como esquema de financiamiento.
Luego de la crisis profunda de 2001 y con la llegada de un nuevo
gobierno en 2003, se produjo una fuerte recuperacin del Es-
tado en su capacidad de actuar y decidir: esta nueva impronta
sustentada en recursos repercuti en la inversin en ciencia y
tecnologa de forma ms sistemtica sobre estructuras ya exis-

te la ciencia y la tecno- una dcada de polticas sistemticas, se alcanzaron algunos

hitos que, imaginados un dcada atrs, habran parecido el
loga, su volumen y su sueo extraviado de un voluntarista: la fabricacin y puesta en

calidad, al igual que rbita de dos satlites de telecomunicaciones (posibles gracias

a la experiencia satelital de CONAE e INVAP), la recuperacin
puede ocurrir con la de capacidades perdidas como la reparacin de submarinos, el
desarrollo de herramientas cotidianas que antes se pagaban con
alimentacin, la edu- divisas como los chalecos antibalas para las fuerzas de seguri-
cacin, la salud (para- dad, las decisiones estratgicas para modificar estructuras cos-
tosas de transporte con la produccin de vagones nacionales,
fraseando a Alfonsn), reversin del proceso de fuga de cerebros por programas como
depende del tipo de Races, la consolidacin de la matriz energtica con reparacin
y construccin de centrales atmicas, creacin de Y-TEC para
democracia y de que agregar valor local al desarrollo de tecnologa para extraccin de
las demandas de todos petrleo, inversiones en educacin para el fortalecimiento de la
industria informtica (entre otras cosas) como se propuso desde
los sectores se canalicen el Plan Conectar Igualdad, etctera.
hasta el Estado y deter- La ciencia y la tecnologa del perodo 2003-2015, por primera
vez desde la vuelta a la democracia, dejaban de hacer aportes
minen polticas. meramente testimoniales para transformarse en pilares sobre
los cuales construir un proyecto de pas. Ese sera el rasgo dis-
tintivo, casi transgresor, respecto de los gobiernos democrticos
anteriores en cuanto a ciencia y tecnologa. Es cierto que los
ejemplos mencionados son de mediano o largo plazo en su rea-
lizacin, necesitaban an ms tiempo para impactar de lleno
en la sociedad y colaborar en el cumplimiento de la promesa
alfonsinista de comer, educar y curar realizada hace ms de tres
dcadas. Ya haba algunos sntomas, seales de que los techos
de otro tiempo comenzaban a perforarse; pero el proceso qued
trunco, como tantos otros. Por qu?
La Argentina, aun en democracia, sufre una situacin de empate
entre dos modelos: uno soberano y que busca un desarrollo pro-
pio, y otro que busca insertarse en la economa global de forma
subalterna aprovechando las ventajas comparativas de algunos
de sus recursos naturales. Ninguno logra imponerse totalmente
o, si lo logra, es solo de manera temporaria. Cada uno de estos
modelos implica un rol distinto, prcticamente opuesto, para
cada una de las esferas de la economa y, sobre todo, para su po-
blacin. En el primero, produccin y consumo son complemen-
tarios: por eso tiene como eje al empleo y al salario. Tanto para
agregar valor como para generar un consumo y una ciudadana
responsables, requiere una educacin sostenida y amplia que
explote el potencial humano y se transforme en la base, el semi-
llero, para el desarrollo de ciencia y tecnologa entre otras cosas.
La Argentina, aun en democracia, sufre una
situacin de empate entre dos modelos: uno
soberano y que busca un desarrollo propio, y otro
que busca insertarse en la economa global de forma
subalterna aprovechando las ventajas comparativas
de algunos de sus recursos naturales.
9 2 > por Esteban Magnani
El conocimiento es la base de un mayor valor agregado que ge-
nera trabajos de calidad y retroalimenta un crculo virtuoso. La
tarea tiene cientos de dificultades y no es un camino lineal, pero
a grandes rasgos sus objetivos son claros.
Para el segundo modelo, en cambio, el Estado debe correrse
para dejar al mercado guiar la economa en base a la lgica de
la ganancia. Ese mercado priorizar los nichos de mayor renta-
bilidad, lo que en el caso argentino significa la produccin agro-
pecuaria y la extraccin de recursos naturales para exportacin.
Para esta perspectiva solo una porcin de la poblacin es nece-
saria como mano de obra y sus costos deben abaratarse lo ms
posible porque su produccin se orienta al exterior: la demanda
de los trabajadores no afecta los nmeros de la macroeconoma
ms que como costo. Los desocupados permiten mantener
bajos los costos salariales, pero por otro lado resultan un peso
muerto, una fuente de inestabilidades sociales y polticas a las

cuales hay que seducir como sea, con control meditico, repre-
sin o recursos ms asociados con la responsabilidad social
empresarial que la gestin pblica, y de esa manera garantizar
los votos necesarios para mantener el poder ya que las botas,
como las llam Alfonsn, parecen haber dejado de ser un recurso
viable. En este modelo, el desarrollo cientfico sirve solo para po-
tenciar la explotacin de los recursos que cuentan con ventajas
comparativas (por dems inestables como demuestra la histo-
ria), entretener las mentes ms inquietas o mantener elevado el
ego nacional con algunos premios, de la misma manera que pue-
de hacerlo un ballet nacional financiado por el Estado. Aquellos
cientficos que no encajen en la estrecha senda de produccin
tomada, partirn al exterior donde s se desarrollan actividades
de punta, llevndose consigo un capital intelectual invertido en
ellos mayoritariamente por el Estado, principal inversor en edu-
cacin, becas e instituciones de investigacin.
Con la democracia se investiga? > 9 3
Las promesas
Qu promesas podra hacer la democracia en ciencia y tecno-
loga? La pregunta pierde sentido porque no existe LA democra-
cia. Existen democracias con distintos grados de intensidad, de
participacin de sus ciudadanos, con ms o menos diversidad
de voces, con corporaciones polticas ms o menos permeables
a los intereses del pueblo y a los grupos de poder. La democracia
est determinada a su vez por la realidad de un modelo econ-
mico, poltico y social que surge de la coyuntura histrica y las
alianzas entre los grupos de poder. La democracia es un fenme-
no histricamente determinado, no un paquete de reglas cerra-
das; reducir la democracia a un acto electoral es empobrecerla
hasta su mnima expresin y dejarla apenas del otro lado del l-
mite formal donde se inician las dictaduras. La forma particular
que adquiere histricamente la ciencia y la tecnologa, su volu-
men y su calidad, al igual que puede ocurrir con la alimentacin,
la educacin, la salud (parafraseando a Alfonsn), depende del
tipo de democracia y de que las demandas de todos los sectores
se canalicen hasta el Estado y determinen polticas.
En un pas guiado exclusivamente por la lgica del mercado, por
ejemplo, la industria farmacutica invierte en cremas para las
arrugas de seores con gran poder adquisitivo y no en buscar
una vacuna para el mal de Chagas que afecta sobre todo a los
pobres. En ese caso el poder del dinero afecta ms que el poder
del voto. No es este un fenmeno exclusivo de la Argentina: en
el mundo se invierten millones para perfeccionar la curvatura
exacta que tendr un nuevo modelo de celular en lugar de me-
jorar el servicio de salud y garantizar el acceso al mismo. En ese
contexto, un Estado fuertemente democrtico, para bien o para
mal, es la nica forma disponible de contrabalancear un mer-
cado dominado por grandes corporaciones. Por decirlo de otra
manera, sin un Estado fuerte que valorice la opinin de sus ciu-
dadanos (de la que el voto es solo una muestra marginal y acota-
da) por encima del poder adquisitivo o del lobby de los sectores
de mayor poder adquisitivo, la democracia se transforma en una
cscara vaca. Para lograr eso, es necesario un Estado penetrado
por las demandas sociales, sobre todo las de los sectores ms
dbiles, y que debe intervenir para equilibrar; para ello es nece-
sario tener recursos: en un pas semiperifrico como la Argenti-
na, la ciencia y la tecnologa estuvieron histricamente lideradas
por las instituciones creadas y financiadas por el Estado.
Es este Estado con vocacin de desarrollo el nico que puede te-
ner un rol significativo para la ciencia y la tecnologa y fomentar
el dilogo entre cientficos y la sociedad. Despus de 2003, pero
sobre todo tras la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin Productiva en 2007, la ciencia comenz a transitar
ese camino. Las iniciativas no solo tuvieron que ver con la inver-
sin en proyectos de investigacin, sino tambin en cambiar la
percepcin social de la ciencia. Desde el Canal Encuentro, por
ejemplo, se comenz a hacer foco en documentales cientficos
tanto de produccin nacional como internacional, un proceso
luego reforzado por TecTV. El canal infantil Paka-Paka favoreci
esto mismo en los nios, sobre todo a travs de documentales
pensados para esa edad o programas como Zamba en los que
aparecan cientficos importantes como Florentino Ameghino o
Charles Darwin, cuyo nombre resuena ahora en las cabezas de
miles de nios, algo que antes no necesariamente ocurra. Pero
probablemente el mayor dilogo por profundidad, escala y cer-
cana lo dio Tecnpolis con millones de visitantes a lo largo de
sus cinco ediciones, que dialogaron en directo con la ciencia y
la tecnologa nacional en un tono novedoso. Tambin, se deben
citar nuevamente, Conectar Igualdad y su esfuerzo para que los
chicos se apropien de la tecnologa en lugar de tomarla como
una caja cerrada y a consumir tal como la reciben.
Un programa como Races, pese a las crticas que se le puede
hacer, permiti a ms de mil cientficos volver a su pas trayen-
do el conocimiento adquirido en el exterior (cuando el proceso
histrico normal fue el inverso), tambin ayud a restablecer un
dilogo entre las instituciones cientficas y los cientficos mismos.
Otro paso significativo que permiti articular mejor el trabajo
de estos cientficos con el resto de la sociedad se dio a travs de
PDTS (Proyectos de Desarrollo Tecnolgico y Social) gracias a los
cuales los investigadores pueden sumar puntos para su carrera
haciendo tareas de transferencia: este tipo de dilogos entre es-
pecialistas y ciudadanos con necesidades, fomentados desde las
instituciones, es probablemente lo ms parecido a una ciencia
democrtica que se pueda alcanzar. Este tipo de labor de los cien-
tficos es cualitativamente distinta de aquella que se publica en
papers con evaluacin de pares y tan necesaria como esta ltima,
como mnimo. Este cambio, reciente y desafiado por estructuras
ms instaladas, permite un dilogo entre cientficos por un lado y
emprendimientos sociales, pymes, empresas o la sociedad misma
por el otro; ambos lados se enriquecen. Los PDTS no resuelven el
problema, pero abren un vaso comunicante. En el mismo sentido
que los PDTS pero con impactos tal vez ms concretos se cuenta
el proyecto D-TEC que permiti la llegada de noventa doctores a
universidades donde no haba o eran infrecuentes, lo que favore-
ci el desarrollo de investigaciones ms ancladas en el territorio.
Tambin el D-TEC fortaleci la puesta en marcha de las nuevas
universidades del conurbano. A travs de la Universidad de Ave-
llaneda, por ejemplo, se logr ir ms all y combinar las ciencias
sociales con la agenda social al involucrar a socilogos y antrop-
logos en el diseo de las polticas de seguridad ciudadana y en la
formacin de las fuerzas de seguridad.
9 4 > por Esteban Magnani
Gracias a esta visibilizacin, una de las mayores victorias de la
ciencia en esta ltima dcada no es cientfica sino comunica-
cional: ya resulta muy difcil imaginar un discurso pblico en el
que se considere la inversin en ciencia y tecnologa como un
desperdicio de recursos (aun entre aquellos que luego la ajus-
tan). Siendo optimistas, se podra decir que es un buen comien-
zo para saldar una deuda que est lejos de haberse satisfecho:
la ciencia como una referencia obligada, una apoyatura para la
dirigencia del pas, tanto sindical, empresarial como poltica.
Lamentablemente, ni la ciencia ni los cientficos suelen ser uti-
lizados como insumo para enriquecer los debates: los dirigentes
sindicales no suelen llamar a los acadmicos para analizar la
evolucin del trabajo y, por ejemplo, anticiparse a procesos que
se estn dando en otras partes del planeta (como excepcin y
posible sntoma de un potencial nuevo equilibrio podran citar-
se la experiencia de la Universidad Metropolitana para la Edu-
cacin y el Trabajo UMET y el Centro de Investigacin de los
Trabajadores CITRA). Los polticos, por su parte, no suelen
recurrir a especialistas formados para analizar una problemtica
desde una perspectiva distinta de la propia y los medios de co-
municacin encerrados en su propia lgica tienen muchas veces
a opinadores todoterreno capaces de disertar todos los das so-
bre cosas distintas desde el sentido comn y el desconocimien-
to. Es necesario articular las dimensiones cientficas con las
sociales, econmicas y polticas. El Estado tiene herramientas
para incidir no solo desde polticas cientficas: puede utilizar las
compras inteligentes para traccionar industrias y desarrollos;
el PAMI invierte millones en medicamentos y material hospi-
talario, pero no lo hace desde una lgica de desarrollo nacional
apoyada en conocimiento cientfico, la innovacin o institucio-
nes que existen y que podran actuar como socios naturales. La
ciencia debera ser una pata necesaria de cualquier proyecto.
Las pequeas empresas desconocen o no tienen los recursos
para establecer dilogos con interlocutores adecuados como
podra ser el INTI y mejorar sus condiciones de produccin,
en tanto que las grandes empresas suelen pertenecer a trans-
nacionales que mantienen sus departamentos de I+D en los
pases centrales. Penetrar esas capas, acercar la ciencia y la
tecnologa al territorio para que pueda dar respuestas concretas
a problemticas locales y poner en valor el discurso cientfico
en otros mbitos es una deuda de la ciencia y la tecnologa que
podra haber mejorado la calidad de vida del pas, incluso de la
democracia, en caso de alcanzarse. La innovacin debe ser pen-
sada no solo (o ni siquiera) como un semillero de start ups sino
tambin como la posibilidad de discutir provincias que desde
 Con la democracia se investiga? > 9 5

Tras el brutal discipli-

namiento que signific
la hiperinflacin, lleg
un nuevo gobierno que
ni siquiera tuvo la in-
tencin de acometer la
tarea de construir un
futuro de nacin apo-
la perspectiva del neoliberalismo son inviables: por ejemplo, un
centro de investigaciones como Y-Tec generando valor agregado yado sobre un proyecto
y dando trabajo de calidad en las minas de litio de Jujuy o un
desarrollo de la caa en Formosa y Chaco para generar biomasa
de ciencia y tecnologa
que sirva como combustible. Es necesario tambin un multilate- propio, sino que ms
ralismo a nivel internacional que permita negociar mejor, dispu-
tar sabiendo que se cuenta con alternativas para responder de la
bien se aline detrs de
mejor manera a las demandas de la sociedad. los intereses de los pa-
Estamos lejos de todo eso pese a haber avanzado en una direc-
cin que buscaba enfrentar las limitaciones y que se fue encon-
ses centrales.
trando con dificultades nuevas cada vez que daba cuenta de las
anteriores. Para peor, ahora vamos en el sentido contrario.
La salud colectiva es una categora de anlisis que nos
permite pensar la salud a partir de la comunidad y no
de los individuos. Esta lectura nos da la posibilidad de
desarrollar polticas pblicas tendientes a mejorar la
calidad de vida de la poblacin y al mismo tiempo identificar
a los actores colectivos que funcionan como grupos de
presin. Es hora de enfrentar los intereses de estos
grupos concentrados para empezar a saldar esta deuda de
la democracia.

Las deudas de nuestra

democracia en el campo
de la salud colectiva

por Jos Carlos Escudero. Mdico Sanitarista.

Diplomado en Estadsticas de Salud . Master en Sociologa.
Profesor Emrito y Consulto de la Universidad Nacional de
Lujn. Profesor Extraordinario Consulto de la Universidad
Nacional de La Plata.

9 6 > www.vocesenelfenix.com
> 97
T odo especialista en un tema tiende a sobrevaluar
su importancia. Tener esta actitud con la salud
es ms perdonable que con otros temas. En ella
se tratan, nada menos, la vida y la muerte, la enfermedad, la in-
validez, el bienestar de los individuos y de sus seres queridos. La
Salud Colectiva (SC) es un anlisis de la salud en agregados de
poblacin. Su objeto de estudio no son los individuos aislados,
es el de conjuntos de ellos.
Puede decirse que todos los pases del mundo tienen deudas
con su SC, en todos podra ser apreciablemente mejor que la
que actualmente es. Si en Occidente hay consenso en que los
Pases Escandinavos son el mejor ejemplo mundial de buena SC,
por comparacin, la Europa del oeste y la mediterrnea son peo-
res, Canad es peor, Estados Unidos es apreciablemente peor,
mientras que la buena SC de Cuba es ignorada, porque la pobre-
za del pas contradecira este buen resultado, demostrando que
su poblacin pobre tiene mejor salud que los pobres de todos
los pases perifricos, y de alguno central tambin. Inclusive en
Escandinavia, si en ella hubiera menos elusin de impuestos,
menos evasin a parasos fiscales, por consiguiente ms dinero
para pagar su SC como poltica de Estado; menos acceso ses-
gado a la salud por prejuicios de gnero, clase, eleccin sexual,
etnia, ciudadana, etc., su SC sera apreciablemente mejor.

Durante siglos y hasta hace histricamente

poco tiempo, las consideraciones dominantes
entendan como salud lo que sucede a
individuos. Eran escasas las reflexiones,
descripciones y propuestas sobre la salud
como fenmeno colectivo eventualmente
pasible de polticas pblicas.

9 8 > por Jos Carlos Escudero

 Las deudas de nuestra democracia en el campo de la salud colectiva > 9 9
Historia y contexto de la Salud
Colectiva
Antes de hablar de la deuda que tenemos en la SC de Argentina,
conviene hacer algunas consideraciones generales sobre el tema
en cuanto trabaja con colectivos de poblacin, y se diferencia de
sumatorias de lo que acontece a cada persona. Durante siglos y
hasta hace histricamente poco tiempo, las consideraciones do-
minantes entendan como salud lo que sucede a individuos. Eran
escasas las reflexiones, descripciones y propuestas sobre la salud
como fenmeno colectivo eventualmente pasible de polticas p-
blicas. Contrastemos esto con lo que pasaba con respecto a la
educacin, el conflicto armado, la religin, las leyes, la estructura
del Estado. Como sntoma de este bajo posicionamiento que se
daba a la SC, los edificios para ella eran muy escasos comparados
con las fortificaciones, los templos, los edificios para el comercio,
para el Estado. Apenas existan hospitales y asilos para dar cobijo,
aislar y ayudar a bien morir, acueductos para proveer de agua a
las ciudades. Una actividad pionera en construcciones para SC
fue la Revolucin Francesa, la que provey a Pinel fondos para
reciclar y construir hospitales para segregar dementes. A la vez,
la Revolucin nunca consider el derecho a la salud como uno de
los derechos del hombre y el ciudadano, lo que quizs hubiera ha-
bilitado un debate sobre las posibles polticas de SC para imple-
mentar este derecho. Casi un siglo despus, a fines del 1800, las
polticas bismarckianas de seguros sociales en el imperio alemn
empezaron a dar cobertura institucional de salud a trabajadores
y sus familias. Las iniciativas francesa y alemana se generalizaron
en los pases centrales, y en el caso bismarckiano fueron evolucio-
nando en todas partes de polticas para cubrir a trabajadores a
polticas para atender a ciudadanos, universalizando el derecho
a la salud. Hubo que esperar medio siglo despus de Bismarck
para que la revolucin sovitica en Rusia enunciara y pusiera en
prctica medidas para su SC, y hubo que esperar otros treinta
aos para que la Gran Bretaa de la imprevista victoria electoral
laborista de 1945 y la Argentina de la igualmente imprevista vic-
toria electoral peronista de 1946 crearan paralela e independien-
temente el National Health Service (NHS) y el modelo Carrillo
de SC argentina, dos islas de SC no mercantil en un contexto
capitalista, que continan hoy, aunque cada vez ms debilitadas
por los planteos de la SC valorizadora de capital. Reflexionemos
que en 1945-46 no existan, o eran muy dbiles, actores socia-
les que hoy tienen un peso econmico y poltico central: bancos
que administran seguros de salud, fabricantes de medicamentos
y equipamiento; y que tampoco exista la impresionante conste-
lacin actual de instituciones que normatizan y cautelan la salud
mercantil: el FMI, el BM, la OMC, pactos tipo ALCA. Los nicos
enemigos iniciales del NHS y de Carrillo fueron los mdicos (in-
dividualistas, vendedores de sus saberes en el mercado, poltica-
mente conservadores) que fueron prontamente neutralizados.
Una breve revisin histrica de las polticas de SC en la Argenti-
na reciente nos puede ayudar para identificar actores sociales
que hoy actan como grupos de presin, y que en muchos casos
crean nuestras deudas en SC y/o dificultan que esta deuda se
salde. La Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), enton-
ces y ahora muy influenciada por los Estados Unidos, convenci
a la dictadura militar que derroc al peronismo en 1955 de la des-
centralizacin del modelo Carrillo, transfiriendo hospitales y re-
cursos a las provincias, repetitiva receta neoliberal para debilitar
al Estado nacin y para permitir que actores sociales (mercanti-
les o no) de diferente tipo negocien en detalle con interlocutores
que se han fragmentado. La democracia limitada que tuvimos
durante los 18 aos de proscripcin del peronismo no hizo nada
importante para nuestra SC, aunque entonces se hizo evidente
un actor que actualmente es poderossimo a nivel nacional e
internacional: la industria mercantil de medicamentos que par-
ticip en la desestabilizacin y el derrocamiento de Illia, quien
pretendi regularla (1966). Las dictaduras militares light y mo-
dernizadoras de Ongana, Levingston y Lanusse (a diferencia de
la genocida de 1976) estimularon la autonoma de los hospitales,
fortaleciendo en ellos las organizaciones profesionales mdicas
de cada uno, y extendiendo la prctica del cobro de servicios, par-
te del cual se reverta a ellas. Tambin fundaron PAMI, y unifica-
ron las contribuciones y prestaciones de trabajadores. El retorno
a la democracia sin proscripciones (Cmpora; Pern, Isabel Mar-
tnez), plagado de problemas, tuvo una iniciativa pionera: la ten-
tativa de unificar los efectores estatales y de obras sociales, con
un requisito que estableca dedicaciones tiempo completo para
los mdicos (Plan Liotta). La oposicin de las obras sociales y las
asociaciones profesionales mdicas (que teman una reduccin
de sus poderes) llev a una aplicacin muy parcial del plan, y lue-
go a su abandono. El golpe cvico-militar de 1976 puso en prctica
un macromodelo de valorizacin financiera que reemplazaba al
de sustitucin de importaciones vigente desde el primer peronis-
mo. Para implantarlo con rapidez y contundencia se llev a cabo
un genocidio, que no solamente asesin a decenas de miles sino
que, con medidas de ajuste neoliberal, devast las economas fa-
miliares y la salud mental del conjunto de la poblacin. Comenz
el endeudamiento internacional masivo, llevando la deuda exter-
na de 8.000 millones de dlares en el momento del golpe a 45.000
millones cuando los militares se retiraron.
Con el regreso de la democracia, la Argentina se recuper solo par-
cialmente de los destrozos materiales y subjetivos que acarrearon
los aos de terror. En trminos de la SC, lo nico importante que
se observ es que la SC de lucro se extendi notablemente bajo la
democracia, con la extensin de los seguros privados (que permi-
ten que, en una sociedad que se haba vuelto mucho ms desigual,
los deciles 10 y 9 del ingreso se atiendan en efectores privados, con
mejor hotelera pero no necesariamente mejor calidad asistencial
La situacin de los
que la que recibe el resto de la poblacin). Esta ampliacin de los medicamentos requiere
seguros se consigui en parte mediante legislacin que permiti
el descreme de los cotizantes ms ricos de las diferentes obras
un anlisis especial.
sociales y su emigracin a prepagas, donde adems son atendidos Supone en la Argentina
en hospitales privados, prcticas que continan hasta hoy. El gas-
to en medicamentos muchos de los cuales no estn cientfica- de hoy un tercio del
mente evaluados, adems de que suelen costar lo que el mercado total de gasto de la
permite aument sustancialmente. Contemporneamente con
la presidencia Menem, el Banco Mundial public el libro Invertir SC, el ms exagerado
en Salud, verdadera Biblia de Gutenberg de la SC neoliberal, al y eventualmente
cual siguieron infinidad de publicaciones, reuniones, congresos y
viajes de asesores, para implantar reas mercantiles en la SC, pro- reducible.
gramas verticales y autnomos de lucha contra enfermedades,
en general financiados por endeudamiento internacional y por
fondos de contrapartida nacionales, aunque la direccin tcnica
era supranacional. Nunca se mencionaba la posibilidad de obte-
ner medicamentos fabricados por el Estado o comprados a bajo
precio por el Estado en el mercado internacional.
Repitiendo una obviedad, la SC depende en parte de la situacin
social general. Comparando con 1975, ltimo ao de nuestro
idiosincrsico Estado de Bienestar, que haba sido establecido
por el primer peronismo (1946-1955), al momento de la renuncia
de De la Ra (2001) habamos pasado de 8% de pobreza a 55%;
el desempleo pas del 5% al 18%; el subempleo del 9% al 20%; el
20% ms rico de la poblacin pas de controlar el 36% al 48% de
la renta nacional; la deuda externa lleg a 191 mil millones de
dlares. La Argentina se haba convertido en estos 35 aos en un
pas mucho ms pobre, desigual y endeudado.
Los gobiernos de Nstor y Cristina Kirchner (2003-2015) tuvie-
ron con respecto a la SC una poltica tmida, que contrasta con
su osada en otras reas: el aumento de la imposicin y el hacer
ms progresivo al sistema impositivo, una poltica muy activa en
derechos humanos, la obtencin de una quita de dos tercios de
la deuda externa por el 92% de los acreedores, la nacionalizacin
de las AFJP y de varias empresas que haban sido privatizadas, la
aparicin de una pltora de programas sociales, y, en un contexto
de ms prosperidad general, una ligera transferencia de riqueza
de ricos a pobres. Todo esto mejor la SC. Quiz la capacidad des-
estabilizadora de la SC mercantil, que se analizar ms adelante,
tuvo que ver con esta timidez K. De cualquier forma, los indica-
dores sociales mejoraron apreciablemente: En 2012 la pobreza
era del 11%, la indigencia del 5%, el Gini de distribucin de ingre-
so haba bajado de 0,58 en 2002 a 0,42 en 2012, la diferencia entre
el quintil de poblacin ms rico y el quintil ms pobre en 2002 era
de 21 a uno, en 2012 de 13 a uno, la riqueza controlada por el 40%
ms pobre subi de 14% en 2002 a 18% en 2012.

1 0 0 > por Jos Carlos Escudero

 Las deudas de nuestra democracia en el campo de la salud colectiva > 1 0 1
Las deudas y posibles acciones
Resulta claro, tras analizar el funcionamiento de las distintas
formas en que los pases han diseado y puesto en prctica dife-
rentes modos de ocuparse de su SC, que si se pudiera disearlos
y ponerlos en funcionamiento en una situacin comenzando
desde cero, sus caractersticas seran la universalidad de acceso,
de atencin y de rehabilitacin de la salud individual por de-
recho de ciudadana, inclusive por derecho de residencia de
los necesitados, con criterios de prioridad y de costo beneficio
ya que las necesidades potenciales de salud son infinitas, y sin
otras restricciones, de las cuales la que ms ha pesado histri-
camente ha sido la econmica. SC gratuita, entonces, atendida
en establecimientos pertenecientes al Estado, financiada por
un sistema impositivo general con caractersticas progresivas.
Trabajaran en l funcionarios asalariados. Los medicamentos y
dems insumos deberan ser fabricados sin fines de lucro o con
un lucro no mayor al promedio de la economa. Hemos visto,
al analizar las actitudes de actores sociales en la historia de la
SC argentina cmo estos han actuado de formas que se corres-
ponden con sus intereses (en general econmicos, a veces con
una inextricable asociacin con intereses simblicos) y no con el
bienestar general de la poblacin.
En la Argentina mueren por ao aproximadamente 300.000 per-
sonas. De estas muertes, la mortalidad evitable (ante ciertos pa-
rmetros de conocimiento, recursos y tiempo) sera la de accin
ms prioritaria. Los indicadores de mortalidad ms elementales
son la esperanza de vida, al nacer y en diferentes edades, y algu-
nas tasas de mortalidad especficas, de las cuales las ms difundi-
das son las de mortalidad infantil y de mortalidad materna, o que
reflejan causas sociales impactantes, como las de suicidio y homi-
cidio. Se presentan primero datos de 1980, y entre parntesis los
del ao ms reciente que se pueda comparar. Esperanza de vida:
68,9 aos (75,3 en 2013). Tasa de mortalidad infantil: 33,2 por mil
(9,6 en 2013). Tasa de mortalidad materna 7,0 por diez mil (3,5 en
2012). Toda alegra ante esta mejora debe relativizarse si pensa-
mos que la tasa de mortalidad infantil de Cuba, pas mucho ms
pobre que el nuestro pero donde la SC es una muy prioritaria pol-
tica de Estado, es menos de la mitad de la nuestra y su esperanza
de vida al nacer es mayor en tres aos. Cuba es el mayor ejemplo
mundial de maximizacin de mejoras en la SC en un contexto
general de recursos limitados. Los actores sociales que se mue-
ven en la SC argentina son inexistentes o rudimentarios en Cuba,
y la existencia de fuertes diferencias de ingreso entre nosotros se
reflejan en el hecho de que el quintil 5 de nuestra distribucin de
ingreso concentra el 15% de la mortalidad infantil y el 10% de la
materna mientras que en el quintil 1 las cifras son el 30% y el 40%,
respectivamente. Es evidente que esas cifras mejoraran con ma-
yores inversiones, pero solamente los sistemas de SC universales
y estatales aseguran un bajo costo administrativo (el acceso uni-
versal y gratuito por criterio de necesidad ahorra mucho papeleo).
Por otra parte, el fortalecimiento del Estado nacin, con sus eco-
nomas de escala y su poder poltico, lo convertira en interlocutor
y eventualmente enemigo de los actores sociales nacionales e
internacionales de la SC de lucro. Con respecto a las inversiones
en SC, el actual gobierno nacional est disminuyendo la recauda-
cin impositiva, adems de incurrir en endeudamientos nuevos.
Ambos hechos reducen lo que estar disponible para SC.
La distribucin del ingreso est volvindose cada vez ms regre-
siva en nuestro pas. Conviene documentar las consecuencias de
esto en la SC. El Indec debera normatizar que las estadsticas de
morbimortalidad sean producidas por tramos de ingreso econ-
mico de los afectados (por ejemplo por deciles/quintiles) en las
tablas de vida, las tasas, las coberturas diferenciales.
Analicemos una situacin particular de mortalidad, entre mu-
chas, para ver qu mrgenes de maniobra tiene la epidemiologa
Una breve revisin histrica de las
polticas de SC en la Argentina reciente
nos puede ayudar para identificar actores
sociales que hoy actan como grupos
de presin, y que en muchos casos crean
nuestras deudas en SC y/o dificultan que
esta deuda se salde.

cientfica de la SC ante ciertos actores sociales. El fumar tabaco

es responsable entre nosotros de aproximadamente 40.000 muer-
tes anuales. Analicemos aqu el comportamiento de los actores
sociales que sacan beneficio de esto: la industria tabacalera y las
provincias productoras de tabaco. La experiencia internacional
ensea que el aumento de los impuestos a los cigarrillos reduce su
consumo. Esto no se hace. La publicidad del tabaco est prohibida,
y esto se cumple, pero apenas se informa sobre consecuencias de
fumar tabaco, que impactaran sobre el consumo. Esta difusin
meditica ira en contra de la trama de intereses comunes entre la
industria tabacalera, polticos y los oligopolios mediticos hegem-
nicos. En la recientemente inaugurada Televisin Digital Abierta (y
gratuita) debera haber por lo menos un canal que trate el tema de
la salud individual y colectiva con informacin que no est sesgada
por los intereses de vendedores de productos o servicios.
Al comparar el anlisis de las situaciones nacionales de SC, hay
que reiterar la obviedad de que en la sociedad se generan hechos
centrales que impactan en ella. Para empezar, la capacidad de
disponer de alimento y techo, de agua potable domiciliaria, de
poder pagar el transporte al efector sanitario, y de los medica-
mentos y procedimientos de diagnstico requeridos. En agua y
cloacas hubo significativos adelantos: entre 2003 y 2015 el agua
domiciliaria pas del 71% al 82% de la poblacin, las cloacas del
43% al 54%. Es de temer que el reciente desfinanciamiento del
Estado no mantenga esta tendencia favorable.
Para la Salud Mental Colectiva no es lo mismo la existencia de
empleo pleno con seguridad de permanencia, o de alto desem-
pleo, de alta precariedad laboral. La existencia o no de un sistema
educacional universal y desmercantilizado, de un sistema de ca-
pacitacin de trabajadores de salud con acceso fcil o restrictivo.
Las carreras de medicina y odontologa, tan costosas en pases
con universidades pagas, es admirablemente gratuita en las uni-
versidades pblicas de la Argentina.

1 0 2 > por Jos Carlos Escudero

 Las deudas de nuestra democracia en el campo de la salud colectiva > 1 0 3
Una sntesis tentativa
A diferencia de otros sectores de la sociedad que tienen un alto
papel en la legitimacin social, pero que contribuyen poco a la
valorizacin financiera, como la educacin o la fabricacin de
armamentos, donde la relacin es opuesta, la SC a la vez da legi-
timacin y valoriza capital. Hace setenta aos, la SC mova poco
dinero, y hemos visto cmo el NHS britnico de 1945 y la SC de
Pern-Carrillo de 1946 no tuvieron oposicin por agentes de la
valorizacin financiera que ahora son los actores sociales ms
importantes para encauzar medidas en la SC que los beneficie,
aunque sean poco prioritarias, sean de mal costo beneficio e in-
clusive dainas, y en paralelo sirvan para obstaculizar otras, ms
eficientes, costo-beneficiosas, inclusivas y contenedoras.
La SC es eminentemente mano de obra intensiva. En teora un
capitalismo que extrajera plusvala de un ejrcito de trabajadores
de SC se beneficiara, pero la forma dominante de acumulacin
es hoy la valorizacin financiera, que desdea esto. Una fuerte
SC presupone habitualmente un Estado nacin fuerte, y actual
o potencial enemigo estructural de la valorizacin financiera su-
pranacional. Adems, como la historia ha demostrado repetidas
veces, las estructuras para dar SC se pueden rpidamente encua-
drar en un dispositivo militar, sobre todo en el territorio, todo lo
cual es peligroso para los rdenes trans y supranacionales.
Como la salud es central en la subjetividad humana, el capitalismo
volcado a la salud tiene un vasto men de opciones para operar
buscando su beneficio, mayor que en ningn otro sector de la socie-
dad. Desde un control hegemnico de los medios de comunicacin,
que exageran o minimizan epidemias, crean enfermedades nuevas,
desestabilizan las polticas de SC en pases que ven con hostilidad,
medicalizan innecesariamente hechos de la vida cotidiana, con-
trolan en parte la publicacin de artculos en revistas cientficas,
modifican pruebas de validacin de drogas y procedimientos, hasta
entregar ddivas a los profesionales que recetan sus productos.
A su vez, las recomendaciones de agencias como el Banco Mun-
dial postulan sistemas de seguro administrados por los bancos,
presuntamente universales pero de hecho sesgados hacia clien-
tes que cotizan ms su afiliacin; atencin de pacientes en efec-
tores privados, por cotizaciones de clientes, todo financiado por
subsidios del Estado, que por dificultades tcnicas y propias al
sector Salud no puede auditar las facturas que se le elevan.
La situacin de los medicamentos requiere un anlisis especial.
Supone en la Argentina de hoy un tercio del total de gasto de la
SC, el ms exagerado y eventualmente reducible. El medicamen-
to tiende a excluir otros remedios, como la contencin, el apoyo
logstico de los enfermos, los cambios en hbitos de vida. Inclusi-
ve los documentos supranacionales no defienden la fabricacin
estatal nacional de medicamentos, o su compra en el mercado
internacional abierto, dos medidas que llevaran nuestro actual
gasto quizs a la mitad.
Mediante circunstancias histricas que probablemente no se re-
petirn, Cuba ha llegado a tener la SC ms costobeneficiosa del
mundo. Niveles del Primer Mundo con recursos del Tercero. Se-
parado de esa isla por la Corriente del Golfo, Estados Unidos, con
la SC ms mercado y menos estadodependiente, sin ningn sis-
tema pblico que pueda fijar precios testigo a los privados, con
el mayor gasto en salud por habitante del mundo, alcanza niveles
mediocres de salud comparados con otros pases centrales, con
altos gastos administrativos, con el permanente espectculo de
poblacin llevada a la ruina y a la muerte por no poder pagar/
acceder a servicios de SC, es una buena comparacin.
Qu haremos en los prximos aos en la actual coyuntura neoli-
beral argentina? Nuestro ministro de Salud est anunciando que
tendremos un Seguro Universal de Salud. Vamos a tener que leer
en la letra chica de un tema tan complejo como lo es la SC si el
proyecto macrista tender hacia la SC de Cuba o la de Estados
Unidos.
El desempleo, el trabajo precario
y el trabajo informal han sido
una constante en los aos de
democracia. Su persistencia es un
flagelo que tiene repercusiones
inmediatas sobre el nivel de
vida de los trabajadores y sus
familias. Desde hace un lustro
disminuyen las tasas de actividad
y de empleo, lo que significa
que de manera alarmante
est creciendo la poblacin
econmicamente inactiva. Por eso,
adoptar polticas orientadas a
combatir el desempleo y generar
nuevos empleos productivos
de calidad es una imperiosa
prioridad social.

Hoy ms que
nunca es
necesario
formular e
implementar
polticas de
empleo de
calidad
1 0 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 105

por Julio Csar Neffa. Investigador

Superior del CONICET en el CEIL
A causa de la crisis econmica, desde mediados
de la dcada pasada en la gran mayora de
pases, aumentaron las tasas de desempleo, se
han incrementado los despidos y los empleos precarios, dismi-
nuyen los salarios reales, est en crisis el sistema de proteccin
social y aumenta la desigualdad. En la Argentina la tendencia
Una poltica estratgica
de empleo que asigne
prioridad a la industria
debe apoyarse sobre el
fue diferente desde 2002 y hasta fines de la dcada pasada, pero desarrollo de la ciencia,
la estancflacin cambi la tendencia.
El desempleo, el trabajo precario y el trabajo informal como lo la tecnologa y la
entiende la OIT constituyen un flagelo que tiene repercusiones innovacin productiva,
inmediatas sobre los ingresos, la seguridad social y el nivel de
vida de los trabajadores y sus familias, contrae la demanda des- para generar nuevos
estimulando la inversin. productos y procesos que
En este artculo, luego de circunscribir los conceptos, se intenta
situar la problemtica del empleo en el contexto de la macro-
satisfagan necesidades
economa y sealar algunas de las polticas de empleo que estn sociales, buscando una
vigentes en el mundo y pueden servir para enfrentar el problema
en nuestro pas.
competitividad genuina
La OIT ha llevado a cabo numerosos estudios y ha formulado basada en el aumento
polticas globales y sectoriales cooperando con los gobiernos
que lo solicitan, para aplicarlas y evaluarlas. Desde el CEIL del
de la productividad,
CONICET se han publicado estudios sobre la situacin argenti- mejora de la calidad,
na y se han evaluado las polticas y sus resultados que pueden
contribuir a completar este artculo (www.ceil-conicet.gov.ar,
reduccin de los costos
Publicaciones, Serie empleo desempleo y polticas de empleo). unitarios, cumplimiento
Sobre el tema, nos remitimos tambin al nmero 6 de Voces en el de los plazos de entrega
Fnix, para complementar este artculo.
(justo a tiempo),
para de este modo
absorber el desempleo
y generar nuevos
empleos productivos
que incorporen a
profesionales y tcnicos
y estos no se vean
impulsados a migrar.

1 0 6 > por Julio Csar Neffa

 Hoy ms que nunca es necesario formular e implementar polticas de empleo de calidaD > 1 0 7
I.
Definiciones preliminares
Para evitar confusiones definimos los conceptos con los cuales
vamos a trabajar.
Siguiendo a Jacques Freyssinet, en sentido amplio, la poltica
de empleo designa al conjunto de intervenciones del sector p-
blico con repercusiones sobre el mercado de trabajo, que pueden
producir cambios en la estructura y funcionamiento del mismo en
trminos cuantitativos o cualitativos. Todos los instrumentos de
la poltica econmica se pueden movilizar para generar efectos
directos o indirectos sobre el empleo. En sentido estricto, la
poltica de empleo agrupa al conjunto de acciones que apuntan
a anticipar o a corregir los desequilibrios del mercado de trabajo,
a generar nuevos empleos, reducir el desempleo y el subempleo,
mejorar los procesos de adaptacin dinmica entre la oferta y la
demanda de fuerza de trabajo, favorecer la formacin y reconver-
sin profesional as como la adaptacin de los recursos de mano
de obra a las necesidades del sistema productivo.
La macroeconoma es determinante para configurar las polti-
cas de empleo: la condicin necesaria para su xito es la exis-
tencia de un proceso de crecimiento con rostro humano, rico
en empleos pues en situacin de estancamiento o de recesin
difcilmente se creen nuevos empleos sustentables. Se pueden
distinguir las polticas activas de empleo que tienen una
perspectiva de mediano y largo plazo, actan al mismo tiempo
sobre la oferta y la demanda de fuerza de trabajo, se proponen
lograr un efecto positivo sobre el nivel de empleo y reducir el
desempleo haciendo frente de manera durable a las causas ma-
croeconmicas estructurales buscando promover la generacin
de nuevos empleos. Estos pueden ser de diversa naturaleza: em-
pleos temporarios, por tiempo determinado (CDD), de carcter
coyuntural con un horizonte de corto plazo y de carcter pre-
cario, o por el contrario empleos seguros y estables, registrados
ante el sistema de seguridad social, con un contrato de duracin
por tiempo indeterminado (CDI), con un horizonte de mediano
o largo plazo. Por otra parte las polticas pasivas seran las
que prioritaria y casi exclusivamente solo ponen el acento en el
comportamiento de la oferta de fuerza de trabajo; ellas operan
por lo general en el horizonte de la coyuntura o de ciclos cortos
(pero que pueden dar lugar a efectos duraderos), consisten en
proporcionar subsidios y polticas sociales a los desempleados y
procuran contener el desempleo mediante el incremento de la
poblacin econmicamente inactiva, la reduccin o contencin
de la oferta de fuerza de trabajo o desalentando a los desemplea-
dos. La medida pasiva ms importante consiste en otorgar a los
desocupados un subsidio por desempleo, o en su defecto otorgar
los beneficios de polticas sociales o brindar una asistencia de
contenido alimentario. Pero a diferencia de las activas, con las
polticas pasivas no se crean nuevos empleos. Obviamente que
lo ms recomendable es articular e integrar de manera dinmica
esos dos grupos de polticas para maximizar los resultados, pero
no solo los econmicos.
El desempleo, sobre todo si es de larga duracin, incluye la pr-
dida o erosin de la identidad profesional, el sufrimiento ps-
quico y mental provocado por la sensacin de ser considerado
intil para la sociedad y de ser estigmatizado, la degradacin
de la salud fsica, psquica y mental por la falta de actividad, la
prdida de las calificaciones por falta de uso, el deterioro de las
condiciones de vida de todo el grupo familiar y de relaciones
familiares y sociales. Pero adems un elevado y persistente des-
empleo degrada la cohesin del conjunto de la sociedad, la frac-
tura y segmenta deteriorando la calidad de la vida colectiva con
graves consecuencias en el mediano plazo.
II.
Las relaciones entre macroeconoma y empleo
Cul es brevemente el diagnstico que se puede hacer sobre
el mercado de trabajo argentino en esta primera mitad del ao
2016? Desde hace un lustro disminuyen las tasas de actividad y
de empleo, y el desempleo ha encontrado un piso cerca del 7%
de la PEA. Eso significa que de manera alarmante est creciendo
la poblacin econmicamente inactiva, en muchos casos des-
alentada por las dificultades de conseguir un empleo, porque
estos escasean y el nivel de formacin profesional y de com-
petencias se considera insuficiente. Ello hace que frente a este
drama se busque en las polticas sociales un subsidio para cubrir
a niveles mnimos la reproduccin de la fuerza de trabajo y se
recurra al trabajo precario (informal, y no registrado). Por otra
parte, un tercio de los asalariados tiene un empleo por el cual
los empleadores no hacen los aportes al sistema de seguridad
social, les pagan salarios comparativamente inferiores, dejndo-
los social y legalmente desprotegidos, situndolos en el mercado
secundario y externo (como afirman los segmentaristas), com-
prometiendo su futuro en materia previsional. La actual estanc-
flacin reduce las posibilidades de acceder a un empleo digno
con garantas de seguridad y estabilidad a varias categoras de la
PEA: jvenes desertores del sistema escolar pertenecientes a las
clases ms desfavorecidas y con escaso capital social, mujeres
con escasas calificaciones y familias a cargo, trabajadores des-
ocupados de mayor edad as como los migrantes de pases lim-
trofes. Por razones de espacio no se analizarn ac el impacto de
los procesos de trabajo sobre la salud fsica psquica y mental,
as como las consecuencias de estos fenmenos en materia de
ingresos, que explican los elevados ndices de poblacin en si-
tuacin de pobreza e indigencia. Las generosas polticas sociales
implementadas despus de la implosin de la convertibilidad no
han podido resolver estos problemas.
Cules son, de manera no exhaustiva y segn los manuales uni-
versitarios, los principales determinantes y condicionantes ma-
croeconmicos para hacer viables polticas eficaces de empleo?
Asegurar un fuerte y sostenido incremento del PBI per cpita
basado en el crecimiento de la productividad, configurar una
tasa de cambio real competitiva para fortalecer el saldo positivo
de comercio exterior, promover las inversiones directamente
productivas (nacionales y extranjeras) en los sectores, ramas de
actividad y regiones que se consideren de carcter estratgico
en los planes de desarrollo econmico y social, graduar el uso de
las nuevas tecnologas para que no sustituyan abruptamente y
en demasa la fuerza de trabajo, adoptar una poltica crediticia
otorgando facilidades a las empresas orientadas hacia la gene-
racin de empleos, dinamizar la demanda efectiva mediante el
incremento de los salarios reales y una distribucin progresiva
1 0 8 > por Julio Csar Neffa
del ingreso de los trabajadores controlando la inflacin, porque
ellos tienen una mayor propensin a consumir, promover una
poltica presupuestaria sana orientada al equilibrio y la gene-
racin de excedentes destinados a financiar el crecimiento, la
generacin de empleos y adoptar polticas sustentables de inclu-
sin social.
La experiencia internacional debe ser analizada, como informa-
cin, para evitar errores y hacer compatible en nuestro pas las
polticas de empleo, de ingreso y de inclusin social con el desa-
rrollo de un sector industrial integrado, que asigne prioridad a la
industria de bienes de capital para fabricar bienes intermedios e
insumos estratgicos, y se introduzcan cambios en la estructura
productiva que impulsen de nuevo el crecimiento del empleo
industrial que se estanc o disminuy desde el golpe militar de
1976, para as evitar que se consoliden: 1) la reprimarizacin de
la economa y el crecimiento exacerbado del sector terciario y fi-
nanciero; 2) la concentracin econmica y la extranjerizacin de
la economa; 3) el desarrollo del consumo en base a actividades
deficitarias en divisas como es el caso de la armadura electrni-
ca de Tierra del Fuego y la industria automotriz.
Una poltica estratgica de empleo que asigne prioridad a la
industria debe apoyarse sobre el desarrollo de la ciencia, la tec-
nologa y la innovacin productiva, para generar nuevos produc-
tos y procesos que satisfagan necesidades sociales, buscando
una competitividad genuina basada en el aumento de la produc-
tividad, mejora de la calidad, reduccin de los costos unitarios,
cumplimiento de los plazos de entrega (justo a tiempo), para
de este modo absorber el desempleo y generar nuevos empleos
productivos que incorporen a profesionales y tcnicos y estos no
se vean impulsados a migrar.
Hoy ms que nunca es necesario formular e implementar polticas de empleo de calidaD > 1 0 9

III.
Propuestas preliminares
Dada la crisis y los cambios estructurales que estn ocurrien-
do en los principales pases del mundo, es necesario efectuar
estudios prospectivos para imaginar a mediano plazo diversos
escenarios sobre posibles inserciones del sistema productivo
argentino en la nueva divisin internacional del trabajo, prever
los ciclos de vida de nuestros productos y anticipar los procesos
de reestructuracin econmica para de esa manera hacer frente
en mejores condiciones a los procesos de mundializacin, de
financiarizacin y la exacerbacin de la competencia debido a la
reduccin de la demanda mundial.
Promover y apoyar mediante la poltica crediticia, de informa-
cin y asistencia tcnica, la formacin gerencial y el desarrollo
de un empresariado con sentido nacional y de carcter inno-
vador que acepte asumir riesgos, poniendo a la generacin de
empleos como una variable objetivo para asumir la principal
Responsabilidad Social Empresarial.
De igual manera la poltica de empleo requiere el buen funciona-
miento de las instituciones y que se adopten reformas jurdicas.
En primer lugar, implementar e institucionalizar la concertacin
tripartita, para adoptar un Plan o Pacto Nacional de Empleo,
Productividad e Ingresos, que debera coordinar e integrar los
programas y actividades de todos los ministerios involucrados
con las instancias homlogas provinciales y la activa participa-
cin de las centrales de asociaciones profesionales de trabajado-
res y empleadores.
Para mejorar la calidad del empleo y prevenir los riesgos ocupa-
cionales, crear y poner en funcionamiento una agencia pblica
con el objetivo de mejorar las condiciones y medio ambiente de
trabajo (CyMAT) dentro de las empresas y organizaciones, que

El desempleo, el trabajo precario y el trabajo

informal como lo entiende la OIT constituyen
un flagelo que tiene repercusiones
inmediatas sobre los ingresos, la seguridad
social y el nivel de vida de los trabajadores
y sus familias, contrae la demanda
desestimulando la inversin.
brinde informacin, formacin, asistencia tcnica y crditos
promocionales para prevenir e introducir mejoras.
Es necesario desarrollar, modernizar y fortalecer la estructura
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y en espe-
cial la Inspeccin del Trabajo, dotndola de medios de transpor-
te y soporte informtico y moderno de comunicaciones, formu-
lando programas de formacin de sus funcionarios, para que de
manera estratgica visiten los centros de trabajo e intensifiquen
las actividades para controlar el cumplimiento de las normas, y
al mismo tiempo combatir y registrar el empleo en negro.
De manera complementaria, promover y apoyar la creacin de
un sector de economa social integrado por unidades de produc-
cin cooperativas, autogestionarias y empresas recuperadas por
los trabajadores, brindndoles asistencia tcnica y financiera,
facilitndoles el acceso al mercado y articulndolas con las de
mayor tamao mediante contratos estables como proveedoras y
subcontratistas.
Promover la creacin y fortalecimiento de empresas competiti-
vas de pequea y mediana dimensin dada su capacidad para
generar rpidamente empleos procurando instaurar el trabajo
en redes con beneficio mutuo.
Es imprescindible asegurar que el correcto procesamiento de
las estadsticas sobre mercado de trabajo, salarios, precios de
consumo de la canasta familiar y distribucin del ingreso tenga
carcter de informacin pblica veraz, gratuita, transparente,
transmitida en tiempo til y que sea fcilmente accesible por
medios electrnicos, permitiendo de ese modo a los actores
sociales hacer el seguimiento y la evaluacin de los resultados
de las polticas de empleo.
Es necesario continuar introduciendo reformas en el derecho del
1 1 0 > por Julio Csar Neffa
trabajo y de la seguridad social, para: 1) reformar la legislacin
laboral para eliminar todas las restantes clusulas flexibilizado-
ras negativas introducidas durante los perodos neoliberales; 2)
combatir la precarizacin del empleo regulando de manera ms
eficaz el funcionamiento de las empresas de intermediacin en
el mercado de trabajo (consultoras, empresas de trabajo tem-
porario, empresas de servicios eventuales, las ONG, servicios
universitarios de empleo, etc.); 3) modificar las normas en mate-
ria de proteccin contra los riesgos del trabajo (actualmente en
manos de compaas de seguro privadas) para acentuar la pre-
vencin, ampliando la cobertura para los trabajadores precarios,
informales y no registrados; 4) fortalecer an ms la negociacin
colectiva promoviendo y estimulando la inclusin, dentro de los
convenios colectivos de trabajo, de clusulas relativas a la crea-
cin y proteccin de empleos estables, registrados y decentes, la
formacin profesional y la educacin permanente y previendo la
regularizacin de los que trabajan en condiciones precarias.
En paralelo, hacer efectivas las normas que propician la igualdad
de oportunidades para varones y mujeres, y que sancionan el
hostigamiento, el acoso sexual, la violencia verbal y fsica y la
discriminacin.
De manera complementaria, las polticas de trabajo y empleo
deberan contribuir a la democratizacin de los sistemas de
gobernancia de las empresas, e implementar el artculo 14 bis
de la Constitucin nacional y los dispositivos vigentes sobre
los Consejos de Empresa de la Ley de Contrato de Trabajo que
promueven la participacin de los asalariados en la gestin y los
beneficios de las empresas siendo por ese medio informados en
tiempo til sobre las amenazas y posibilidades de reduccin del
personal para negociar mutuas concesiones.
 Hoy ms que nunca es necesario formular e implementar polticas de empleo de calidaD > 1 1 1
IV.
La experiencia internacional puede orientar al
Estado y los interlocutores sociales a disear
poltica de empleo
1) Varias polticas pasivas (que tratan de reducir la oferta de
fuerza de trabajo como las que hemos definido) son criticables y
no han tenido resultados positivos, por ejemplo: a) las polticas
demogrficas que imponen el control de la natalidad para re-
ducir de manera global la futura oferta de fuerza trabajo (China
hasta 2015); b) el control y la reduccin del flujo inmigratorio,
que en el fondo se justifica por actitudes de discriminacin y
xenofobia, pensando que los inmigrantes le quitan el empleo
a los nacionales, c) la discriminacin, de hecho o de derecho,
contra el acceso de las mujeres a ciertos empleos y oficios consi-
derados masculinos; d) el estmulo o la compulsin a acogerse dos son de carcter estructural y tienen otra orientacin, ms
a jubilaciones anticipadas y retiros voluntarios para reducir el
empleo en el sector pblico y empresas estatales en momentos
de recesin cuando se adoptan polticas de ajuste.
2) En momentos de crisis recesivas asistimos a la reintroduc-
cin de polticas activas, pero de inspiracin neoliberal, que por
los resultados mostrados durante la Convertibilidad deberan
ser rechazadas. Cules son las ms frecuentes? a) La flexibiliza-
cin del uso de la fuerza de trabajo tratando de reducir el costo
de la relacin salarial ( frenando el aumento del salario real); b)
reformas de la legislacin del trabajo para hacer ms fcil y me-
nos costosos los despidos (preaviso e indemnizacin); c) adop-
tar normas que impulsen empleos no asalariados, inestables y
no regulados plenamente por la legislacin del trabajo (planta
transitoria, pasantes, contratos de trabajadores autnomos,
monotributistas, de prestacin de servicios); d) descentralizar el
nivel de la negociacin colectiva desde el sector o rama de acti-
El desempleo, sobre todo si es de larga duracin, incluye
la prdida o erosin de la identidad profesional,
el sufrimiento psquico y mental provocado por la
sensacin de ser considerado intil para la sociedad y
de ser estigmatizado, la degradacin de la salud fsica,
psquica y mental por la falta de actividad, la prdida
de las calificaciones por falta de uso, el deterioro de
las condiciones de vida de todo el grupo familiar y de
relaciones familiares y sociales.
vidad hacia la empresa donde los sindicatos son por lo general
ms dbiles para defender el empleo; e) dar ms atribuciones
a la empresa para decidir unilateralmente la configuracin del
tiempo de trabajo segn sus necesidades (limitacin de permi-
sos y licencias por estudio, imponer horarios antisociales que
complican la vida familiar, el estado de disponibilidad para
trabajar fuera de los horarios, desempearse en das festivos,
trabajar de noche, en perodos de vacaciones, etc.); f) imponer
unilateralmente la rotacin entre puestos de trabajo y la poliva-
lencia, para hacer frente a ausencias de otros trabajadores, en
lugar de contratar nuevo personal.
3) Por el contrario, las medidas de poltica de empleo en sentido
amplio preconizadas por la OIT y algunos pases industrializa-
equilibrada, y merecen ser tenidas en cuenta: a) proteccin so-
cial de la fuerza de trabajo desocupada y generalizar la vigencia
del seguro contra el desempleo, pero que abarque tambin a los
trabajadores que en el momento del despido estaban en situa-
cin precaria, informal y no registrado (que desgraciadamente
son la mayora); b) ampliar y perfeccionar el funcionamiento
del servicio pblico de empleo (SPE) que est articulado con
las prestaciones del seguro contra el desempleo y no se limite
a registrar los desocupados y beneficiarios de los planes so-
ciales, sino que haga la prospeccin de los puestos de trabajo
disponibles y estimule la formacin profesional requerida para
acceder a los mismos; c) otorgar temporariamente subsidios a
las empresas en crisis para que no despidan (como es el caso del
Repro, cuando se reconoce que la empresa est en dificultades);
d) ofrecer facilidades crediticias, impositivas y subsidios que
cubran una parte sustancial del salario, para que las empresas
creen empleos con contratos por tiempo indeterminado y regis-
trados (es la medida que en Europa se ha mostrado ms eficaz,
aunque sus resultados son limitados).
4) La experiencia exitosa de un pequeo pas nrdico, Dinamar-
ca, se ha difundido ampliamente en la Unin Europea y consiste
en la flexi-guridad, reconociendo legalmente a los empleadores
una gran libertad para contratar y despedir sin tener que cum-
plir muchos requisitos previos, pero eso va acompaado por un
eficaz y generoso dispositivo de proteccin social, porque desde
el da siguiente el trabajador puede cobrar el seguro contra el
desempleo, l y su familia siguen gozando plenamente de la pro-
teccin del sistema de salud y el Servicio Pblico de Empleo le
proporciona apoyo para su reconversin profesional y le informa
sobre otras posibilidades de empleo. Es por eso uno de los pases
con menor tasa de desempleo, incluso durante la actual crisis.
5) Por otra parte, desde la crisis, en otros pases se han acti-
vado las polticas pasivas de empleo. Holanda es el caso ms 6) Tal vez las polticas de empleo que internacionalmente tuvie-
conocido. Esto consiste en eliminar toda ayuda financiera a los
desocupados que pudiera desincentivar la bsqueda de empleo
y al mismo tiempo someter a los beneficiarios del seguro contra
el desempleo a un sistema de control social con una fuerte res-
triccin en cuanto al cobro de dicho seguro. Por parte del Esta-
do, esas polticas consisten en individualizar a los desocupados
(es decir que buscan empleo), apoyarlos directamente para que
consigan un empleo de mayor calidad y hacer un seguimiento
personalizado y constante para que no se desalienten y busquen
activamente otro empleo. Se basan en el supuesto de que, ante
En sentido estricto, la poltica de empleo agrupa al
conjunto de acciones que apuntan a anticipar o a
corregir los desequilibrios del mercado de trabajo,
a generar nuevos empleos, reducir el desempleo y
el subempleo, mejorar los procesos de adaptacin
dinmica entre la oferta y la demanda de fuerza
de trabajo, favorecer la formacin y reconversin
profesional as como la adaptacin de los recursos de
mano de obra a las necesidades del sistema productivo.
1 1 2 > por Julio Csar Neffa
la posibilidad de poder acceder a un empleo, el cobro de ese
subsidio o las ayudas sociales incitan al desocupado a hacer un
clculo econmico comparando el salario ofrecido con los cos-
tos que genera salir a trabajar (prdida del subsidio, pago de im-
puesto a las ganancias, gastos adicionales para transporte, ropa
y comida fuera del hogar, recurso a guarderas infantiles para
el cuidado de nios, etc.). En esos casos afirman que si la dife-
rencia es pequea, con frecuencia el desocupado no aceptara
ese empleo. Pero normalmente los desocupados que perciben
el subsidio no son holgazanes crnicos, viven su situacin como
un atentado a su dignidad, a su equilibrio personal y familiar,
como fuente de marginacin y desintegracin social, situacin
de la cual buscan salir. Los desocupados siempre hacen el clcu-
lo de que cuanto ms tiempo pasen en el desempleo, aunque co-
bren el subsidio, menores sern las chances de encontrar luego
un empleo adecuado y por eso no quieren prolongar ese perodo.
ron un efecto ms inmediato y amplio son la reduccin de la
jornada mxima legal de trabajo (que todava en el pas es
de 48 horas semanales!) y promover la generalizacin del
trabajo a tiempo parcial pero registrado (que aumentara
fuertemente las posibilidades de empleo de mujeres con respon-
sabilidades familiares). Eso permitira al mismo tiempo concre-
tar la utopa de trabajar menos horas (para recuperarse de
la fatiga, tener ms tiempo para ocuparse de los hijos, continuar
estudios, acceder a los bienes artsticos y culturales y participar
en la vida ciudadana) pero tratar de que trabajen todos.
 Hoy ms que nunca es necesario formular e implementar polticas de empleo de calidaD > 1 1 3

V.
Polticas complementarias que podran reinsertarse en la vida social y que generan desconfianza en las
implementarse en la Argentina empresas tradicionales, a trabajadores migrantes, refugiados
Teniendo en cuenta lo mencionado y el diagnstico prelimi- polticos, etctera.
nar hecho al inicio, son numerosas las polticas especficas de 9) Polticas de desarrollo regional y local que impulsen median-
empleo que pueden adoptarse segn la coyuntura, tratando de te incentivos fiscales la descentralizacin productiva, y generen
insertarlas de manera coherente dentro de un plan nacional de empleos por tiempo indeterminado y registrados ante el sistema
desarrollo. Algunas de ellas ya fueron implementadas y analiza- de seguridad social.
das en la serie Empleo, Desempleo y Polticas de Empleo (www. 10) Otorgar facilidades impositivas a las empresas que inviertan
ceil-conicet.gob.ar): todo o parte de los excedentes para ampliarse y crear empleos.
1) Instaurar programas de formacin profesional para jvenes 11) Reduccin de los aportes previsionales a cargo de la empre-
en paralelo con pasantas en situacin real de aprendizaje, para sa durante varios aos para los nuevos empleos estables regis-
que adquieran calificaciones y competencias respondiendo a las trados ante el sistema de seguridad social y su sustitucin por
demandas. contribuciones estatales para no desfinanciar a la ANSeS.
2) Promover mediante subsidios y apoyo crediticio que las 12) Establecer normas adecuadas (solidaridad integral sobre
empresas e instituciones pblicas incorporen a los jvenes que empleo, salarios y condiciones de trabajo) para las empresas que
buscan su primer empleo. recurran a procesos de subcontratacin y tercerizacin de em-
3) Adoptar un sistema de crdito fiscal para las empresas que pleos registrados.
lleven a cabo actividades de educacin permanente o de for- 13) Pago de indemnizaciones complementarias a las legales, en
macin profesional para completar la formacin e incorporar caso de que se compruebe que son despidos injustificados.
nuevos trabajadores.
4) Promover la generacin de empleos promovidos en el sector
pblico, porque cuando por bajas expectativas las empresas
son remisas a contratar o despiden, el Estado se convierte en
un empleador de ltima instancia cumpliendo con su funcin
social.
5) Apoyar con apoyo tcnico, con subsidios consistentes en
el pago por adelantado de varios meses del seguro contra el
desempleo y con facilidades crediticias a los desempleados con
formacin profesional y experiencia, para que constituyan pe-
queas empresas, pero para producir bienes o prestar servicios
que tengan una demanda solvente.
6) Generar empleos de proximidad en el sector no mercantil,
para que los actuales trabajos voluntarios de carcter social en
el vecindario (apoyo escolar o deportivo para los jvenes, pre-
servacin de la ecologa, reciclado de residuos, cuidado de nios
o de personas enfermas o en dificultad en sus domicilios) se
conviertan en empleos, y sean reconocidos como trabajos asala-
riados a tiempo parcial por parte de los municipios.
7) Promover el empleo de personas con capacidades diferentes,
o que han sido vctimas de accidentes de trabajo y tienen secue-
las de enfermedades profesionales.
8) Adoptar polticas de formacin y empleo focalizadas para
categoras especficas de la PEA: jvenes desertores del sistema
educativo, mujeres con poca formacin profesional y con res-
ponsabilidades familiares, reconversin de trabajadores desocu-
pados de edad avanzada que son descartados por las empresas,
asistencia psicolgica y formacin a ex presidiarios que desean
Para que los factores de riesgo psicosociales en el trabajo
no impacten sobre la salud de los trabajadores, la
demanda de esfuerzo y de exigencias psicolgicas del
puesto de trabajo y de las empresas u organizaciones
no debe impedir a los trabajadores ser autnomos y
controlar su actividad, ni restringir la recepcin de
apoyo social y tcnico para lograr los objetivos asignados
y, por otra parte, para no perjudicar la salud, la
intensidad del trabajo no debe superar sus capacidades
de resistencia y de adaptacin.
VI.
Reflexiones y perspectivas
Por qu no recurrir a la concertacin social y adoptar un Plan
o Pacto Nacional de Empleo, Productividad e Ingresos para
hacer frente a este problema, uniendo los esfuerzos de todas las
partes involucradas? El Estado en cumplimiento de sus funcio-
nes directivas, los empresarios (que son los mayores creadores
de empleo), los trabajadores y sus respectivas asociaciones pro-
fesionales deberan acordar poner en marcha polticas activas y
pasivas de empleo coherentes y complementarias entre s. En el
futuro la variacin del nivel de empleo depender esencialmen-
te de la combinacin y complementariedad entre las polticas
pasivas y activas, habida cuenta del comportamiento de las
variables macroeconmicas y de los cambios institucionales y
normativos mencionados al comienzo.
Sus objetivos principales seran formular polticas para reducir
la desocupacin y la subocupacin demandante, generar em-
pleos genuinos, productivos y estables, alejando toda tentacin
autoritaria, paternalista, burocrtica, tecnocrtica o clientelista;
hacer frente a este desafo y al mismo tiempo reconocer a los
trabajadores por medio de sus organizaciones el derecho a acce-
der a toda la informacin estadstica y a los estudios disponibles,
a formular propuestas, a recibir asistencia tcnica de organis-
mos cientficos y universitarios y participar en la evaluacin de
polticas, dado que son potencialmente las primeras vctimas de
las crisis econmicas que desembocan en el desempleo.
El desempleo de larga duracin y el subempleo bajo todas sus
formas, la precarizacin (empleos sin garantas de estabilidad
y de seguridad), el empleo informal, el no registrado (o en ne-
1 1 4 > por Julio Csar Neffa
gro) tienen serias consecuencias: la pobreza, la indigencia y la
exclusin social constituyen el nuevo y dramtico contenido de
la cuestin social. Se trata de un problema de la sociedad en
su conjunto: no involucra solamente al Estado, si bien a este le
cabe intervenir directa y activamente para compensar el fracaso
empresarial y las fallas del mercado. Es la sociedad entera la que
tiene que involucrarse para buscar soluciones y aplicarlas.
Obviamente, para generar empleo es necesario el crecimiento
econmico, pero este solo no basta, sino que debera dar lugar
a un desarrollo con rostro humano y a un crecimiento rico en
empleos.
***
Un falso debate es el que opone la adopcin de un salario o
asignacin universal con las polticas de generacin de empleos,
pues ambas son complementarias. Progresivamente, el salario
universal va pasando a ser un derecho para asegurar la subsis-
tencia, pero su implementacin requiere un elevado presupues-
to y en el caso de los desocupados es visto por sus detractores
como un estmulo para permanecer en la inactividad, y no
buscar activamente un empleo. Por otro lado, varios pensadores
como Jeremy Rifkin, Klaus Offe, Dominique Medda e incuso un
marxista como Andr Gorz pensaban que debido al progreso
tcnico, habra llegado el fin del trabajo como valor de cambio,
as como el de la sociedad salarial en la que predominaba el
empleo con contrato por tiempo indeterminado, seguro y es-
table, cuando el trabajo era el valor central que estructuraba la
sociedad.
 Hoy ms que nunca es necesario formular e implementar polticas de empleo de calidaD > 1 1 5

Pero la historia demostr que el trabajo no desapareci, sino que

por el contrario existe pero se transforma, porque es una nece-
sidad personal y social. Sigue siendo un valor que permanece,
porque si se desarrolla en buenas condiciones y medio ambiente
de trabajo, es creador de bienes de uso que tienen una utilidad
social para toda la especie humana, contribuye al aprendizaje y
a adquirir conocimientos tcitos, construye la identidad social y
crea lazos de solidaridad, de asociacin y de cooperacin dentro
del colectivo de trabajo.
Para que los factores de riesgo psicosociales en el trabajo no
impacten sobre la salud de los trabajadores, la demanda de es-
fuerzo y de exigencias psicolgicas del puesto de trabajo y de las
empresas u organizaciones no debe impedir a los trabajadores
ser autnomos y controlar su actividad, ni restringir la recep-
cin de apoyo social y tcnico para lograr los objetivos asigna-
dos y, por otra parte, para no perjudicar la salud, la intensidad
del trabajo no debe superar sus capacidades de resistencia y de
adaptacin. Para que el trabajador sienta satisfaccin por su
trabajo y trate encontrarle un sentido, debe recibir en contrapar-
tida una justa recompensa monetaria por el esfuerzo realizado, y
un reconocimiento moral del empleador por su involucramiento
y la utilidad social de su actividad.
Por eso adoptar polticas orientadas a combatir el desempleo y
generar nuevos empleos productivos de calidad y que sean salu-
dables es una imperiosa prioridad social.
1 1 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 117

Las deudas
de nuestra
democracia en
el campo de
las finanzas
internacionales
En los ltimos doce aos nuestro
pas promovi una serie de leyes,
normativas y negociaciones
internacionales que buscaban
resolver los principales
problemas vinculados a las
finanzas internacionales: la
deuda pblica externa, los flujos
de capitales especulativos y el
rol de las calificadoras de riesgo
crediticio. Sin dudas, la principal
deuda de este proceso es no
haber podido avanzar en una
arquitectura financiera regional
autnoma que redujera el impacto
de la crisis global y sostuviera
los procesos de crecimiento
endgeno con inclusin social.

por Alejandro Vanoli. Lic. en Economa. Ex presidente del Banco Central y de la Comisin Nacional de
Valores. Profesor de Economa Internacional, Fac. Ciencias Econmicas (UBA). Miembro del Plan Fnix

por Marcelo Bruchanski. Licenciado en Economa y maestrando en Relaciones Econmicas

Internacionales (UBA). Docente de Economa Internacional y Finanzas Internacionales (UBA)
E
Deuda pblica externa

n este trabajo presentaremos los grados de Lo que se hizo

avance en distintos tpicos atinentes a los temas
vinculados con la arquitectura financiera global.
En tal sentido presentaremos lo que la Argentina realiz y lo que
qued pendiente en la negociacin de la deuda pblica externa,
en la administracin de los flujos de capital especulativos y en
la regulacin de las calificadoras de riesgo crediticio, por tomar
solo tres de los temas de la agenda financiera global.
Desde sus inicios por el ao 2000, el Plan Fnix convino en que
la enorme deuda externa se haba constituido en un obstculo
estructural que era imprescindible remover para hacer viable
una nueva estrategia de crecimiento con equidad.
Efectivamente, el paso de los aos ha demostrado que el diag-
nstico no era errado. El proceso de desendeudamiento externo
llevado a cabo por nuestro pas en los ltimos doce aos fue
clave para poner en la agenda econmica temas que desde fines
de la dcada de los 70 haban quedado postergados. El Estado
comenz a implementar polticas sin pedir permiso al FMI ni
tener que convencer a los mercados de crdito internacional
para que nos presten.

El proceso de desendeudamiento externo

llevado a cabo por nuestro pas en los
ltimos doce aos fue clave para poner
en la agenda econmica temas que desde
fines de la dcada de los 70 haban
quedado postergados. El Estado comenz a
implementar polticas sin pedir permiso al
FMI ni tener que convencer a los mercados de
crdito internacional para que nos presten.

1 1 8 > por Alejandro Vanoli y Marcelo Bruchanski

 Las deudas de nuestra democracia en el campo de las finanzas internacionales > 1 1 9
El proceso de desendeudamiento tiene tres puntos clave en su
desarrollo, a saber: las reestructuraciones de deuda primero
en 2005 y luego en 2010, el pago de la deuda con el FMI, y el
conflicto con los fondos buitre. La Argentina siempre demostr
voluntad de pago, dejando en claro que la consigna djennos
crecer para poder pagar era cierta.
La Argentina ha experimentado un fuerte proceso de desendeu-
damiento en moneda extranjera mantenindose al margen de
los mercados financieros internacionales; es decir, un desendeu-
damiento genuino sustentado en los supervits de la balanza
comercial. Pudo desendeudarse en trminos absolutos y relati-
vos bajando la relacin deuda pblica con tenedores de bonos
del exterior/PBI del 105% en 2003 al 11% en 2015.
El pago al FMI
La relacin con el FMI debe analizarse desde una doble perspec-
tiva: por un lado, como organismo acreedor, su importancia es
menor; por el otro, en su carcter de virtual auditor, su rol fue
siempre clave. Los acuerdos suscriptos entre nuestro pas y el
FMI involucraron sobre todo desde fines de los 70 la aplica-
cin de un programa econmico ortodoxo. A grandes rasgos, el
mismo inclua polticas de ajuste fiscal, restriccin monetaria, li-
beralizacin de la cuenta capital y eliminacin de las polticas de
comercio exterior. Pero tambin, el FMI cumpla el rol de lobbis-
ta del sector financiero internacional acreedor de la Argentina.
En septiembre de 2004 la Argentina suspendi el programa de
la facilidad ampliada convenido con el FMI el ao anterior. La
suspensin del acuerdo fue vital para limitar las condicionalida-
des y presiones del organismo. En 2006, la Argentina pag toda
la deuda que mantena con el FMI. En total se abonaron 9.530
millones de dlares. De esta manera, la Argentina se liber de las
condicionalidades.
La reestructuracin de 2005 y 2010
Al estabilizarse la situacin econmica, el Estado argentino pre-
sent los lineamientos de su propuesta para la reestructuracin
de la deuda sobre la base de que solo el crecimiento econmico
podra atender una deuda razonable y que responda al criterio
proclamado de sustentabilidad. La quita nominal ascendi al
75% de la deuda en la masa principal de bonos en default. Me-
diante la operacin, el gobierno nacional obtuvo una reestructu-
racin que alcanz un 76% de aceptacin.
A mediados de 2010 se efectu el canje de deuda de los ttulos
que quedaron afuera de la propuesta realizada en 2005. El mon-
to renegociado alcanz los 12.067 millones de dlares, por lo
que, en total, 92% de la deuda fue regularizada. Para la Argenti-
na, esta oferta fue ms beneficiosa que la realizada en el 2005, de
acuerdo con lo establecido en la Ley Cerrojo (cualquier nueva
oferta no debera mejorar la hecha en 2005).
El conflicto con los fondos buitre
Los tenedores de bonos que defaultearon en 2001 y que no par-
ticiparon de los canjes de 2005 ni de 2010 son conocidos como
holdouts y representan alrededor del 8% de la deuda defaulteada.
Entre los holdouts se encuentran los fondos buitre, conocidos
internacionalmente con ese nombre porque compran ttulos
defaulteados con el nico objeto de litigar legalmente y reclamar
el pago total y los intereses corridos de esos ttulos.
Los acreedores extranjeros y residentes han intentado histri-
camente protegerse de los riesgos cambiarios y jurdicos, reali-
zando contratos de prstamos en moneda extranjera y bajo ley
extranjera, respectivamente. Los ttulos defaulteados en 2001 en
manos de los fondos buitre tambin tenan esta particularidad.
Es por eso que la Justicia estadounidense en distintas instancias,
haciendo una interpretacin rebuscada de la clusula pari pas-
su, orden que la Argentina pagara en lo inmediato a los fondos
buitre demandantes el 100% del valor nominal de su deuda ms
los intereses corridos. Una de las medidas dispuestas por el juez
neoyorquino Thomas Griesa tuvo por objetivo que la Argentina
no pudiera pagar ni colocar deuda en los mercados extranjeros
si antes no les pagaba a los fondos buitre.
A principios de 2016 y transcurridos pocos das de su asuncin
como presidente, Macri arregl apresuradamente con los fondos
buitre. Este acuerdo implic no slo menor quita que las rees-
tructuraciones de 2005 y 2010, sino que tambin fue menor a la
del Plan Brady suscripto en 1993. El principal problema de este
acuerdo es que algn juez estadounidense interprete la clusula
de pari passu en forma diferente a Griesa y extienda al 93% de
los acreedores reestructurados los beneficios de este acuerdo,
volviendo a la deuda externa inconmensurable e interminable.
1 2 0 > por Alejandro Vanoli y Marcelo Bruchanski
Lo que se avanz en la discusin global
El 10 de septiembre de 2015, la Asamblea General de Naciones
Unidas aprob por amplia mayora los 9 principios sugeridos
por la Argentina y el G-77 ms China para evitar que las renego-
ciaciones de deuda sean interferidas por fondos especulativos.
En paralelo, la Asociacin Internacional del Mercado de Capita-
les (ICMA) recomend nuevas clusulas para los bonos de deu-
da pblica. El problema de la propuesta de la ICMA es que deja
sin resolver los cientos de miles de millones de bonos suscritos
bajo las antiguas condiciones. En muchos pases, las Clusulas
de Accin Colectiva (CAC) establecen que si, por ejemplo, dos
tercios de los inversores aceptan la propuesta de reestructura-
cin de una empresa o pas, los otros inversores estn obligados
a acordar. Este mecanismo evita retenciones especulativas que
se resistan al proceso de reestructuracin pero no soluciona el
problema de fondo. El mismo se alcanzara creando un marco
legal internacional.
El arreglo del gobierno de Macri con los fondos buitre dificultar
an ms las reestructuraciones de deuda soberana a nivel in-
ternacional. Quin va a aceptar entrar en un canje si litigando
legalmente se obtienen mejores resultados? Cmo se reestruc-
tura una deuda si nadie cede?
Lo que resta hacer
Algunos pases de Amrica latina, as como tambin del sudeste
asitico, comenzaron a emitir deuda en sus propias monedas.
Por un lado, la deuda en moneda local no tiene riesgo de de-
fault y, por el otro, se evita la legislacin y los sistemas de pagos
extranjeros. De esta manera, se impide que un juez extranjero
tenga jurisdiccin sobre un Estado soberano.
El primer paso para evitar el endeudamiento externo es conte-
ner al ahorro interno en pesos, es decir, evitar la fuga de capita-
les. En la dcada de los 90, la correlacin entre la fuga de capita-
les y el endeudamiento externo da cuenta de que el acceso a los
mercados de crdito internacional no apuntaba a fortalecer la
estructura productiva o a hacer obras de infraestructura sino a
financiar la fuga.
En sentido opuesto hacia donde la Argentina debera dirigirse,
el reciente acuerdo con los fondos buitre abre la puerta al ries-
go de un proceso de endeudamiento en moneda extranjera sin
control. Tambin abre la puerta al regreso de las polticas que
exigen los mercados y las calificadoras de riesgo; es decir, ajustes
fiscales para dar confianza a los mercados como ocurra en los
90. Y de ah hay un paso para el regreso del FMI y sus condicio-
nalidades.
Las deudas de nuestra democracia en el campo de las finanzas internacionales > 1 2 1
Regulacin de los flujos de capital
Lo que se hizo
Hacia fines de la dcada de los 70 y ms intensamente en la d-
cada de los 90, muchos pases en desarrollo abrieron sus cuen-
tas de capital del balance de pagos y liberalizaron sus sistemas
financieros domsticos. Sin embargo, las crisis mexicana, asi-
tica, rusa, brasilea y argentina en la dcada de los 90 pusieron
de manifiesto que esas polticas neoliberales haban aumentado
la volatilidad y el riesgo sin contribuir al crecimiento.
Fue entonces cuando empez a tener consenso la idea de que
los flujos de capitales internacionales deban ser regulados. En
2003, un trabajo del FMI principal promotor de la liberaliza-
cin financiera reconoci pblicamente los riesgos de liberar
los mercados de capitales.
Adems de la regulacin de los capitales extranjeros que in-
gresan al pas, en la Argentina tiene especial relevancia la fuga
de capitales. La misma se define como la tenencia de activos
externos de residentes ms all de ciertos lmites normales. Los
motivos, adems de econmicos, pueden estar vinculados a la
evasin fiscal o al lavado de dinero, entre otros.
En el ao 2005 la Argentina estableci un primer control de
la cuenta capital mediante el cual todo ingreso financiero de
divisas deba registrarse en el Banco Central y constituir un de-
psito nominativo, no transferible y no remunerado por el 30%
del monto involucrado y por un plazo de 365 das. El objetivo de
esta medida era limitar el ingreso de capitales especulativos que
tuvieran por nico objeto valorizarse y volver a salir rpidamen-
te. Adems, entre las regulaciones financieras domsticas, el
descalce de monedas en los bancos qued acotado, establecin-
dose que los deudores de los crditos en dlares deban tener
ingresos en la misma moneda.
Posteriormente, como parte de la administracin de las reservas
internacionales, en el cuarto trimestre de 2011, el gobierno opt
por establecer controles en el mercado de cambios que tornaron
al peso en una moneda inconvertible para los fines de atesora-
miento o fuga. En 2014, estas restricciones fueron parcialmente
liberalizadas con la creacin del dlar ahorro que autorizaba
la compra de dlares para atesoramiento en funcin al poder
adquisitivo.
Otra medida utilizada a partir de 2014 fue establecer un lmite
mximo a la cantidad de activos en moneda extranjera y posi-
 Algunos pases de Amrica latina, as como
tambin del sudeste asitico, comenzaron
a emitir deuda en sus propias monedas.
Por un lado, la deuda en moneda local
no tiene riesgo de default y, por el otro, se
evita la legislacin y los sistemas de pagos
extranjeros. De esta manera se impide que un
juez extranjero tenga jurisdiccin sobre un
Estado soberano.
ciones en futuros de dlar que las entidades financieras pueden
mantener en sus carteras. De esta forma se consigui que su
accionar no presione sobre la devaluacin del peso en momen-
tos de estrs cambiario. Por otro lado, la actuacin en conjunto y
de forma coordinada de todos los organismos de control arroj
resultados positivos a los fines de cortar los canales de fuga y
reducir fuertemente la brecha cambiaria.
Con la asuncin del nuevo gobierno en diciembre de 2015, se
liberalizaron todos los controles y relajaron las regulaciones. De
esta manera, se habilit la fuga de capitales y la especulacin
con tasas de inters en pesos que premian la valorizacin finan-
ciera.
Lo que se avanz en la discusin global
En la reunin del G20 llevada a cabo en septiembre de 2013, la
presidenta Cristina Fernndez de Kirchner solicit la inclusin
de la expresin guaridas fiscales, en lugar de lo que antes se
llamaba parasos fiscales. Al respecto mencion que si bien hay algunos de los organismos de control claves en la lucha contra la
una declaracin de condena, no se toman medidas concretas
para combatirlos.
Es probable que el motivo por el cual no se toman medidas con-
cretas sea que varias de las guaridas fiscales tienen por detrs a
la banca de Estados Unidos e Inglaterra y a grandes capitales de
todo el mundo como beneficiarios de la evasin de impuestos y
el lavado de dinero.
Las guaridas fiscales se caracterizan por el secreto bancario, la
1 2 2 > por Alejandro Vanoli y Marcelo Bruchanski
ausencia de un registro pblico de las sociedades financieras, la
reticencia al intercambio de informacin y las facilidades ofreci-
das para realizar operaciones financieras internacionales.
Por otro lado, desde el G20 tambin se promovi un enfoque
amplio para la regulacin. La estabilidad financiera sistmica
debe ser un objetivo de todos los reguladores y rganos de emi-
sin de normas y estndares, debiendo contar las autoridades
con herramientas macroprudenciales apropiadas.
Lo que resta hacer
Ms all de las medidas que puedan tomarse domsticamen-
te, para combatir la fuga de capitales es necesaria una accin
conjunta a nivel global. Por ejemplo, durante la vigencia de los
acuerdos de Bretton Woods, los controles de capitales se ejer-
can de forma conjunta entre todos los pases participantes, lo
que facilitaba el xito del sistema.
Por otro lado, a partir de la asuncin del gobierno de Macri,
fuga y el lavado de dinero quedaron en manos de quienes antes
defendan a los facilitadores de la fuga. El involucramiento del
propio Presidente en la fuga de capitales deja serias dudas sobre
la rigurosidad que tendrn los controles de ahora en ms.
Desde lo econmico, deberan buscarse los instrumentos para
fortalecer el ahorro en moneda domstica y dentro del sistema
financiero. El rol del dlar como reserva de valor limita el volu-
men de divisas disponible con fines productivos.
 Las deudas de nuestra democracia en el campo de las finanzas internacionales > 1 2 3
Agencias calificadoras de riesgo
Lo que se hizo
En el mercado de capitales los inversores requieren de una
entidad que recabe y procese toda la informacin necesaria
para emitir una opinin sobre el riesgo inherente de un activo
financiero determinado. Ese es el rol que cumplen las agencias
calificadoras de riesgo (ACR). Las tres principales ACR a nivel
mundial son Moodys, Standard & Poors y Fitch. Actan en for- Asimismo, los miembros del consejo de calificacin y sus analis-
ma oligoplica, acaparando prcticamente la totalidad de los
activos e instituciones financieras a calificar.
El uso de las ACR conlleva un problema de informacin e incen-
tivos. Al ser los emisores quienes pagan por las calificaciones,
se generan potenciales problemas de incentivos ya que las ACR,
naturalmente, no quieren perder a sus clientes con evaluaciones
excesivamente estrictas o malas.
En virtud de la escasa competencia y un marco regulatorio que
le ha dado carcter normativo a las evaluaciones crediticias
como Basilea II, los incentivos para elaborar calificaciones obje-
tivas resultan escasos. En el caso de los ratings soberanos, exis-
ten cuestionamientos al carcter procclico que han adquirido
las calificaciones as como su escasa objetividad.
En la Argentina, con la sancin de la nueva Ley de Mercado de
Capitales de 2012 (ley 26.831), se avanz en romper la estructura
oligoplica antes descripta. Para ello, se admiti que las univer-
sidades pblicas puedan ser habilitadas para inscribirse como
ACR, en tanto cumplan con los requisitos impuestos por la Co-
misin Nacional de Valores (CNV). Las nuevas ACR arrancaron
en la Universidad de Tres de Febrero, la Universidad Nacional de
San Martn, la Universidad Nacional de Moreno y la Universidad
de Buenos Aires.
Por otro lado, la ley defini que las ACR no pueden prestar ser-
vicios de auditora, consultora o asesoramiento a las entidades
contratantes o a entidades pertenecientes a su grupo de control.
tas no pueden formular propuestas o recomendaciones, ya sea
formal o informalmente, a las entidades contratantes de una
calificacin de riesgo.
Lo que se avanz en la discusin global
A nivel internacional, en la cumbre celebrada en 2010 por los l-
deres del G20 se insisti en la necesidad de reducir la dependen-
cia de las ACR. Para eso, el Financial Stability Board (organismo
internacional que monitorea a los organismos de control) pre-
sent ese mismo ao los Principios para reducir la dependencia
en las ACR.
Un primer principio tiene por objetivo reducir la dependencia
de las ACR en la normativa por lo que solicita a los reguladores
evaluar las referencias a las ACR en la misma y removerlas cuan-
do sea posible hacerlo. El segundo principio establece que los
bancos, participantes de los mercados e inversores institucio-
nales deberan hacer sus propias evaluaciones crediticias y no
confiar solo y mecnicamente en las ACR.
Con relacin a las calificaciones internacionales, se solicit que
la calificacin de riesgo haya sido emitida por una agencia que
cuente con un cdigo de conducta basado en los Principios del
Cdigo de Conducta para los Agentes de Calificacin de Ries-
gos de la Organizacin Internacional de Comisiones de Valores
(IOSCO).
En respuesta al compromiso asumido, el Banco Central emiti
en noviembre de 2014 las normas sobre Evaluaciones crediti-
cias. Los criterios establecidos reemplazan las disposiciones
que contenan referencias a calificaciones otorgadas por alguna
ACR local, por otros criterios especficos dependiendo del tipo
de contraparte.
Lo que resta hacer
Las ACR en universidades pblicas son un ejemplo internacio-
nal que debera seguir ganando participacin en el mercado por
sobre las tres ACR privadas. A nivel soberano, la calificacin de
riesgo que hacen las ACR carece de objetividad y condiciona
las polticas. Al respecto, en la medida que se pueda contar con
fuentes de financiamiento alternativas a los mercados de crdito
internacionales, se puede tambin sortear a las ACR. Caso con-
trario, organismos regionales como la Corporacin Andina de
Fomento (CAF) logran emitir deuda con mejor calificacin que
si lo hiciera cada pas por separado. En ese sentido, la coopera-
cin financiera regional puede hacer su aporte.
1 2 4 > por Alejandro Vanoli y Marcelo Bruchanski
Conclusiones
La Argentina, de manera particular desde 2003 hasta 2015, plan-
te en distintos foros internacionales las graves falencias del
sistema financiero internacional y el escaso grado de avance en
reformas profundas en la gobernanza global y en la implemen-
tacin de polticas econmicas y financieras globales y en cues-
tiones de regulacin financiera que permitan prevenir las crisis
econmicas y promover un mundo con estabilidad, crecimiento
y menor desigualdad.
En ese terreno y con el acompaamiento de los BRICS (Brasil,
Rusia, India, China y Sudfrica), la Argentina fue un pas de
avanzada para denunciar las groseras fallas en la regulacin
global producto de una supremaca ideolgica neoliberal y de
los intereses de los lobbies financieros internacionales, que his-
tricamente promovieron la desregulacin financiera generando
sucesivas crisis derivadas en ciclos de endeudamiento, auge de
burbujas financieras y crisis que, a su turno, derivaron en ajuste
y endeudamiento para recomenzar el ciclo.
En ese contexto, la Argentina promovi leyes, normativas, ne-
gociaciones internacionales e incluso normas a nivel global que
tuvieron por objeto formular polticas internas autnomas que
redujeran el impacto de la crisis global, as como tambin soste-
ner procesos de crecimiento endgeno con inclusin social.
Ms all de los avances, hoy existen riesgos concretos y algunos
retrocesos especficos en el manejo de la cuenta capital y de la
deuda que entraan severos riesgos a futuro.
Una de las enormes deudas fue no poder avanzar en una arqui-
tectura financiera regional autnoma que podra haber sido un
eficaz complemento de las polticas nacionales y suplir la ausen-
cia de sanas polticas globales.
Sin perjuicio de los desafos que la restriccin externa impuso a
nuestro pas, en diciembre de 2015 haba un pas desendeudado
y con normas prudenciales cambiarias, que ms all de even-
tuales adaptaciones que pudiesen efectuarse en un contexto
ms estable, eran excelentes bases para conciliar un crecimiento
sostenido con estabilidad e inclusin.
Ms all de los retrocesos globales, regionales y de nuestro pro-
pio pas, resulta necesario minimizar una financiarizacin con
insercin neoliberal dependiente como las ocurridas en la dicta-
dura y en los aos 90 para evitar una futura crisis.
Las deudas de nuestra democracia en el campo de las finanzas internacionales > 1 2 5

En la Argentina tiene
especial relevancia la
fuga de capitales. La
misma se define como
la tenencia de activos
externos de residentes
ms all de ciertos
lmites normales. Los
motivos, adems de
econmicos, pueden
estar vinculados a
la evasin fiscal o al
lavado de dinero, entre
otros.
La reforma
fiscal
necesaria:
sus
lineamientos
Las reformas fiscales resultan
ineludibles para darle mayor
competitividad a la economa,
en todos los planos en los
que la gestin estatal resulta
sustantiva. Junto con ellas es
tambin necesaria la creacin
de un sistema de planificacin
que brinde un marco a la
definicin de las polticas
a impulsar y a la posterior
asignacin de los recursos; y
as lograr una mayor eficacia
administrativa y reguladora
del Estado, una direccin ms
eficiente y racional de sus
subsidios, una ms alta y mejor
direccionada inversin pblica
y una ambiciosa y equilibrada
coordinacin regional.

1 2 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 127

porJorge Gaggero. Economista. Investigador en el Ex

CEFID-AR. Miembro de Tax Justice Network
 El presente texto fue publicado en
mayo de 2011 en la revista Realidad
Econmica, del Instituto Argentino para
el Desarrollo Econmico, pese a lo cual
el autor sostiene que no ha perdido
vigencia en ninguna de sus lneas.

L as presentes circunstancias de nuestro pas plan-

tean desafos a la poltica fiscal en tres planos
igualmente cruciales: el macroeconmico; el de
los bienes pblicos y la redistribucin de ingresos, y el de la
competitividad. Se desarrollar aqu un breve esbozo de una
reforma orientado a encarar estos desafos, siguiendo los linea-
mientos de un texto redactado por m para el Plan Fnix en el
ao 2006 a partir de una reflexin colectiva de un grupo de espe-
cialistas nacionales en cuestiones fiscales (integrado por Orlan-
do Braceli, Jorge Gaggero coordinador, Jorge Macon, Marcos
Makon, Alejandro Otero, Jos Sbatella, Angel Sciara y Salvador
Treber). Creo que es necesario primero, para una mejor com-
prensin de la propuesta, plantear algunas breves referencias
acerca de la cuestin de la redistribucin de los ingresos, en sus
fases primaria y secundaria (y de sus intervinculaciones).

En las situaciones de extrema inequidad

primaria se plantea usualmente un
problema de correlaciones de fuerza en el
plano sociopoltico muy desfavorables para
las mayoras, ya que los actores y procesos que
definen tal grado de regresividad primaria
tendrn tambin capacidad para bloquear
las eventuales reformas fiscales (tributarias
y del gasto pblico) que podran mitigarla, al
menos en parte, en la fase de redistribucin
secundaria.

1 2 8 > por Jorge Gaggero

 La reforma fiscal necesaria: sus lineamientos > 1 2 9
Las fases primaria y secundaria de
la distribucin de los ingresos
Los procesos redistributivos han resultado en Occidente, en
general, de una larga y ardua tarea de construccin histrica
por parte de las sociedades que han logrado altos estndares de
bienestar y equidad, como consecuencia de la activa (pertinaz,
puede decirse) participacin de sus clases, segmentos sociales y
asociaciones de diverso tipo. En suma, un proceso de edificacin
y defensa de nuevas instituciones que permitieron alcanzar y
sostener tales estndares en un arduo proceso de avance y con-
solidacin de tipo cultural. Resultan poco frecuentes, en cambio,
los casos de saltos histricos que hayan logrado subsistir. En
cuanto al conjunto de polticas pblicas apropiadas, varan de
acuerdo a los respectivos procesos y diferencias estructurales
de las sociedades nacionales. En aquellas donde los mercados
juegan un papel de alguna relevancia resulta importante, a
efectos tanto analticos como argumentativos, distinguir entre
los procesos y polticas que definen la distribucin denominada
primaria de los que operan en la fase secundaria. La prima-
ria es la fase de la distribucin que resulta de la interaccin de
los mercados, la sociedad civil (u organizaciones del pueblo)
y el Estado, con sus intervenciones y regulaciones de todo tipo,
excepto la propiamente fiscal (vale decir, la que se realiza a
travs de la recaudacin de impuestos y otros ingresos pblicos
y de la asignacin del gasto pblico). La segunda, la secundaria,
se refiere entonces a la correccin usualmente progresiva,
proequitativa que realiza la accin fiscal del Estado a la distri-
bucin primaria, bastante inequitativa en todas partes.
Ahora bien, resulta vital para alcanzar un cierto grado de equidad
que se opere con vigor en ambos planos de la distribucin. Ello es
as porque la historia parece mostrar que all donde la distribu-
cin primaria tiene caractersticas extremas (salvajes) es ms
limitada la correccin secundaria posible. Muy esquemtica-
mente, esto se explicara por dos razones principales, en planos
diferentes. Por un lado, se plantea un problema de limitacin
instrumental dado que la capacidad de correccin fiscal no es
ilimitada (en cuanto a la medida en que resulta capaz de modi-
ficar la regresividad primaria). Por el otro, en las situaciones de
extrema inequidad primaria se plantea usualmente un proble-
ma de correlaciones de fuerza en el plano sociopoltico muy
desfavorables para las mayoras, ya que los actores y procesos
que definen tal grado de regresividad primaria tendrn tam-
bin capacidad para bloquear las eventuales reformas fiscales
(tributarias y del gasto pblico) que podran mitigarla, al menos
en parte, en la fase de redistribucin secundaria. Una agenda
relevante de las polticas pblicas proequidad en el plano de la
distribucin primaria debera incluir, entre otros temas relevan-
tes, los siguientes: control democrtico y diversidad en el rea de
los medios masivos de comunicacin; regulacin eficiente de los
mercados no competitivos y eficaces polticas antimonoplicas;
polticas laborales progresivas; control de la concentracin de
la propiedad de la tierra y de la propiedad empresaria; redis-
tribucin de riqueza donde sea necesario (debe tenerse muy
en cuenta, sin embargo, que una vez concentrada la propiedad
resulta muy difcil redistribuirla); una poltica educativa que pri-
vilegie a los sectores ms desprotegidos, sobre todo en los niveles
bsicos; y una poltica de salud de alcance universal, a partir de
la constitucin de un sistema racional e integrado (que supere
el actual esquema: antieconmico, desigual, irracional y desin-
tegrado, sujeto al arbitrio de poderosos intereses econmicos y
corporaciones). Una cuestin crtica central en la definicin de
la distribucin primaria en una sociedad es, antes del rol que
puedan jugar las polticas pblicas mencionadas, la de los valores
predominantes en tal sociedad, la propiamente cultural antes
mencionada (una esfera que resulta de la historia previa y en la
cual, usualmente, se verifican muy lentos procesos de cambio).
Para completar esta introduccin a la propuesta propiamente
dicha, debe recordarse que en la fase secundaria lo que resulta
clave para lograr ms equidad es el nivel y la estructura del gasto
pblico (lo que define, en buena medida, su impacto distributi-
vo). Obviamente, el nivel del gasto est determinado por el nivel
de la presin tributaria. A su vez, este ltimo resulta en ltima
instancia funcin del grado de progresividad de la estructura de
los ingresos pblicos: a mayor progresividad, ms alto nivel de
recaudacin potencial. En sntesis, la estructura de la recauda-
cin tributaria hace posible una mayor equidad, no tanto como
consecuencia directa de la misma su aporte directo es relativa-
mente menor o inexistente, como es el caso de la mayor parte de
los pases de Amrica latina, sino a travs de la gestin del gasto
pblico, cuyo nivel resulta por ella determinado.
La eliminacin de las exenciones que hoy
benefician a las actividades financieras y
especulativas y el aumento de la presin
sobre las personas con alta capacidad
contributiva, permitiran terminar con la
asimetra que hoy afecta a las empresas (en
especial a las pequeas) y a las actividades
productivas.
Una reforma posible
Ahora s podemos abordar sobre bases conceptuales firmes la
cuestin de los cambios fiscales necesarios en la Argentina para
hacer frente a los tres desafos mencionados al principio de esta
respuesta: el macroeconmico, el distributivo y el de la competi-
tividad. En primer trmino debe situarse, sin duda, el indispen-
sable aporte que la poltica fiscal debe hacer a la sustentabilidad
macroeconmica de mediano y largo plazo. Los xitos logrados
en los aos posteriores a la cada del rgimen de convertibilidad
en la mejora de los ingresos pblicos y la consecuente gene-
racin de fuertes excedentes fiscales que han permitido, a la
vez, hacer frente a los servicios de la deuda, al gasto social y a
crecientes inversiones en infraestructura deben consolidarse
hacia el futuro. Esto supone la necesidad de polticas de me-
diano plazo que puedan anticiparse a las reversiones del ciclo
econmico. La aceleracin inflacionaria del bienio 2007-2008
hubiese requerido, por otra parte, una especial revisin de la po-
ltica fiscal, que apuntase a un tiempo a intentar que la misma
contribuyese con alguna eficacia a su control y a definir cambios
graduales en su estructura que asegurasen que tal orientacin
no resultase en impactos regresivos sobre la distribucin del
ingreso. Ello supona encarar diversas reformas, tanto en el
campo de los ingresos como en el de la estructura y la gestin
del gasto. El compromiso estratgico que han asumido de modo
explcito las autoridades nacionales es el de reducir en la me-
dida de lo posible el endeudamiento neto y, a la vez, resituar al
Estado como palanca de desarrollo, regulador y rbitro eficaz e
instrumento clave para alcanzar las metas estratgicas de equi-
dad sin las cuales no habr progreso econmico ni bienestar. En
1 3 0 > por Jorge Gaggero
las condiciones de la Argentina el cumplimiento simultneo de
estos objetivos solo resulta posible con una poltica fiscal consis-
tente, especialmente vigorosa y eficaz. En segundo lugar, la re-
valorizacin del conjunto de bienes pblicos que el Estado debe
proveer en particular, los asociados a la salud, la educacin, la
proteccin laboral y la previsin social y ms all de ellos, la
de las transferencias adicionales indispensables para alcanzar
mayor equidad socioeconmica, plantean demandas especial-
mente exigentes al sistema fiscal. Tanto como consecuencia
de la mayor presin tributaria necesaria y de los cambios en la
estructura de la imposicin que deberan encararse, en un hori-
zonte de mediano y largo plazo, como de los especficos desafos
que supone para la gestin presupuestaria y la administracin
pblica (en todos los niveles de gobierno). El imperativo de re-
equilibrar la distribucin de los ingresos y la demanda de mayor
gasto consolidado futuro apuntan, necesariamente, en la misma
direccin en materia de ingresos pblicos: debera fortalecerse
la imposicin sobre las rentas personales y los patrimonios
(reintroducindose, adems, el impuesto a la herencia y las do-
naciones a ttulo gratuito) y, por el contrario, atenuarse la carga
sobre los consumos de carcter masivo (los suntuarios seran
gravados en mayor medida). Deberan integrarse las rentas de
cualquier origen en cabeza de las personas fsicas con el objetivo
de que el impuesto a las ganancias recaiga sobre todas ellas (sin
excepciones relevantes). Un proceso de este tipo demandara
el previo cierre de los canales de elusin hoy existentes que
son usados por los sectores de mayores ingresos para eludir sus
obligaciones tributarias, muchos de los cuales descansan en las
debilidades de la gestin orientada a la efectiva aplicacin del
 La reforma fiscal necesaria: sus lineamientos > 1 3 1

criterio de renta mundial vigente en la Argentina (un ejemplo

relevante es el brindado, en los ltimos aos, por la proliferacin
de fideicomisos de todo tipo, incluidos los que se constituyen
en parasos fiscales).
En tercer trmino, las reformas fiscales resultan ineludibles para
darle mayor competitividad a la economa, en todos los planos
en los que la gestin estatal resulta sustantiva. En el tributario,
a travs de una reduccin sustancial de la evasin y la elusin
que permita a la vez terminar con un proceso histrico de
seleccin perversa de agentes econmicos basado en una alta
brecha de deslealtad empresaria y, va reduccin de alcuotas
(en especial en el IVA), estimular las actividades econmicas
internas. Complementariamente, la eliminacin de las exencio-
nes que hoy benefician a las actividades financieras y especu-
lativas y el aumento de la presin sobre las personas con alta
capacidad contributiva, permitiran terminar con la asimetra
que hoy afecta a las empresas (en especial a las pequeas) y a
las actividades productivas. En el plano del gasto, una mayor
eficacia administrativa y reguladora del Estado, una direccin
ms eficiente y racional de sus subsidios, una ms alta y mejor
direccionada inversin pblica y una ambiciosa y equilibrada
coordinacin regional constituiran otras tantas asignaturas
estratgicas indispensables.
Los agentes retardatarios y algunos pero eficiente tarea de desaliento de toda reforma de carcter
requisitos a cumplir progresivo por parte de los grandes bancos privados y de las
Para que reformas tributarias de este tipo puedan practicar- agrupaciones que representan a los titulares de las ms impor-
se en la Argentina se plantean, en principio, dos requisitos tantes empresas, y iii) de modo paradojal, los sucesivos embates
insoslayables y estrechamente vinculados entre s: legitimar de algunos dirigentes de la Confederacin General del Trabajo
la imposicin a travs de una mayor eficacia y transparencia (CGT) y ambas fracciones de la otra central, la CTA, contra el
del gasto pblico, como ya se dijo, y afirmar gradualmente, al tributo sobre las ganancias con el argumento de que se trata de
mismo tiempo, la ciudadana fiscal, tan dbil en la Argentina. un impuesto sobre el salario y por lo tanto debera ser elimi-
Resulta insoslayable la simultnea afirmacin, en los hechos, de nado (en el caso de una de ellas, se ha impulsado incluso una
la disposicin (y capacidad) estatal para imponer, en ltima accin judicial para intentar impugnar legalmente su vigencia).
instancia y quebrando, dentro de la ley, la resistencia de los ms No resulta, por cierto, una cuestin menor que la objetiva nece-
remisos. Como muestra evidente de las dificultades que deben sidad de mayor progresividad en la Argentina aparezca desafia-
ser enfrentadas a este respecto, valen: i) el levantamiento de los da a la vez por las patronales agropecuarias y, con intensidad
grandes propietarios del campo (2008), con el auxilio de los variable, por los restantes sectores de la actividad productiva,
pequeos, bajo la consigna sectorial de que no se permitir por importantes actores del sector financiero privado e, incluso,
que el Estado les meta la mano en el bolsillo; ii) la silenciosa por algunas direcciones sindicales. Una necesaria contracara de

1 3 2 > por Jorge Gaggero

 La reforma fiscal necesaria: sus lineamientos > 1 3 3

En el plano del gasto, una mayor eficacia

administrativa y reguladora del Estado,
una direccin ms eficiente y racional
de sus subsidios, una ms alta y mejor
direccionada inversin pblica y una
ambiciosa y equilibrada coordinacin
regional constituiran otras tantas
asignaturas estratgicas indispensables.

los cambios tributarios requeridos son, entonces, las reformas
orientadas a dar mayor eficacia y transparencia a la gestin pre-
supuestaria en todos los niveles de gobierno, en el marco de un
escrupuloso cumplimiento de las estipulaciones constituciona-
les (incluyendo la posible apelacin, en ciertos casos de particu-
lar importancia, a las nuevas instancias de consulta habilitadas
por la reforma de 1996) y el adecuado funcionamiento del rgi-
men republicano y federal de separacin de poderes. Los pre-
supuestos pblicos no alcanzan a reflejar hoy siquiera lo que se
gasta (ofrecen un parcial panorama financiero), cuando debe-
ran expresar con claridad qu se hace con los recursos pblicos
asignados (la perspectiva de las necesidades pblicas). Resulta
entonces indispensable un cambio en la visin del Estado: el
paso del Estado gastador al Estado prestador de servicios. Se
requiere, para ello, de un sistema de planificacin que brinde un
marco a la definicin de las polticas a impulsar y a la posterior
asignacin de los recursos necesarios. Junto con una mayor
flexibilidad gestional en la administracin, adecuada a la sin-
gularidad de cada organismo. Y la introduccin de sistemas de
premios y castigos para las instituciones y los funcionarios, los
gerentes pblicos. En cuanto a la evaluacin de los resultados,
resulta tambin indispensable el buen funcionamiento de un
sistema de seguimiento y monitoreo que verifique si el impacto
previsto de la prestacin de los bienes y servicios pblicos se ha
alcanzado y que, en caso contrario, permita introducir a tiempo
rectificaciones (y tambin penalidades, cuando corresponda).
Democracia e
integracin
regional
En una regin que se vio
sacudida en los ltimos 60
aos por golpes de Estado
de todo tipo, y donde parecen
volver las peores prcticas
contrarias a los intereses de
los pueblos, solo los procesos
de integracin podrn iluminar
el camino; porque ningn pas
puede solo. Ms democracia
ser ms integracin.
Ms integracin ser ms
democracia.

1 3 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 135

por Hugo Varsky. Presidente Fundacin P.L.A.N.E.T.A.

(Programa Latino Americano de Nuevas Estrategias en
Tecnologas Avanzadas). www.fundacion-planeta.org
 L a compleja situacin por la que atraviesa Brasil
nos interroga acerca de si Democracia e Inte-
gracin son, en nuestra regin, dos rieles prima-
rios por los que puede transitar el tren del desarrollo pleno.
Al mismo tiempo, partimos de una conviccin ya expresada en
otra oportunidad: en cualquier circunstancia, nadie puede solo;
ningn pas puede solo.
En este sentido, el presente artculo tal vez no sea ms que una
humilde insistencia en la necesidad de profundizar la articula-
cin regional discerniendo adecuadamente entre lo principal y
lo accesorio.
Son numerosos los caminos que cada pas puede elegir demo-
crticamente para fijar las pautas y orientaciones de su poltica
nacional. Lo que con seguridad no son numerosas son las alter-
nativas a la democracia y a la integracin.
Puede haber integracin regional sin democracia? Puede con-
solidarse la democracia sin integracin regional?
Repasar la historia para responder estas preguntas sencillas
pero intensas es un camino ineludible, sabiendo que cuando
las variables se modifican hay que apostar a la creatividad para
intentar poner cada cosa en su lugar.

1 3 6 > por Hugo Varsky

 Democracia e integracin regional > 1 3 7
Las oleadas dictatoriales cvico-militares que
sufri la regin desalentaron toda idea de
integracin regional promoviendo hiptesis
de conflicto, muchas veces realmente
ridculas, entre pases hermanados por una
historia, una tradicin, una cultura y hasta
por una comunicacin comn.
Democracia, integracin y Mercosur
Integracin regional y democracia suenan a la par en nuestra
querida Latinoamrica.
No debe sorprender a nadie esta afirmacin. Las oleadas dicta-
toriales cvico-militares que sufri la regin desalentaron toda
idea de integracin regional promoviendo hiptesis de conflicto,
muchas veces realmente ridculas, entre pases hermanados por
una historia, una tradicin, una cultura y hasta por una comuni-
cacin comn.
Por el contrario, las oleadas de restauracin democrtica, es-
pecialmente la ltima y definitiva que vivimos los latinoameri-
canos en la dcada de los 80, fueron capaces de justipreciar el
valor de la integracin regional como una herramienta funda-
mental en la consolidacin de un espacio regional ms justo y
solidario, plural y pacfico, y fundamentalmente, democrtico.
Las tendencias integracionistas de la regin, si bien reconocen
importantes antecedentes histricos previos, convergieron a
fines de los 80 en una serie de intentos por avanzar en procesos
de integracin comercial y fsica destinados a fortalecer las eco-
nomas de cada pas, tornarlas ms competitivas y complemen-
tar las economas nacionales.
Uno de los procesos ms destacados de este perodo fue, y es, el
Mercosur.
El Mercosur prometa, junto a la joven democracia recuperada,
la generacin de un marco regional indito para afrontar en
forma mancomunada los desafos de los nuevos tiempos que se
avecinaban.
Vale la pena recordar sus orgenes.
Las ltimas dictaduras nos dejaron a Brasil y Argentina con una
profunda hiptesis de conflicto. La preparacin para la guerra
creca.
Con la llegada de la democracia, los presidentes Sarney y Alfon-
sn pusieron en marcha un programa de cooperacin econmica
e integracin productiva que modific sustancialmente aquella
hiptesis y sent las bases del futuro Mercosur.
A poco de andar, ya en los 90, el Mercosur adopt un fuerte ses-
go comercialista que deriv en un significativo incremento del
comercio intrazona que, al mismo tiempo, puso en evidencia los
lmites a los que haba llegado la voluntad integracionista de los
lderes democrticos de la regin hacia fines del siglo XX.
Sin embargo, aun dentro de este contexto, en 1992 el Mercosur
reconoci tempranamente que la plena vigencia de las institu-
ciones democrticas es condicin indispensable para su existen-
cia y consolidacin. Ms an, seis aos despus, con la firma del
denominado Protocolo de Ushuaia, el Mercosur, conjuntamente
con Chile y Bolivia, establece por primera vez y con meridiana
claridad una serie de procedimientos a aplicar en forma con-
junta ante la ruptura del orden democrtico en cualquiera de los
pases signatarios del protocolo.
Con la extraordinaria confluencia de los nuevos liderazgos re-
gionales de comienzos del siglo XXI Nstor Kirchner, Lula Da
Silva, Hugo Chvez, Tabar Vzquez y Duarte Frutos, la poltica
de integracin regional comenz a enriquecerse con la incorpo-
racin a la agenda de temas vinculados a la integracin de los
pueblos, y tambin a la consolidacin de la democracia en la
regin, entre otros.
Por un Mercosur productivo y social Integracin y democracia
Si durante los 90 la integracin transcurri fundamentalmente Acabamos de recordar con clara memoria el 40 aniversario del
por los andariveles comerciales y su vinculacin con el orden golpe cvico militar en la Argentina.
democrtico se limitaba a asegurar las formalidades procedi- No obstante, fueron numerosos los intentos desestabiliza-
mentales de este rgimen de gobierno, es a partir de 2003 cuan- dores de la democracia en la regin con posterioridad a la
do la integracin regional comienza a advertir la importancia de culminacin de las dictaduras cvico-militares de los aos 70
ampliar la definicin de la frmula democrtica regional, incor- y 80.
porando cuestiones vinculadas a la inclusin social de sectores Frente a estos intentos, las respuestas del Mercosur, Unasur y el
marginados del proceso econmico y social en cada uno de los conjunto de la regin han derivado, en la mayora de los casos,
Estados parte. en un respaldo serio y eficiente a la democracia como ocurri en
Ahora, ms all de continuar con las discusiones arancelarias, Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela. Y, naturalmente, hubo
el proceso de integracin regional comenzara a dar respuesta a fracasos que llevaron a definir sanciones por parte de los pases
las permanentes demandas de sectores sociales, econmicos y defensores de la democracia.
productivos que, por las caractersticas adoptadas por el Merco-
sur en sus primeros aos, haban quedado excluidos de partici-
par del proceso de integracin.
Esta idea ira madurando lentamente en la regin y recin en
2006, en la ciudad de Crdoba, se pudo celebrar la primera cum-
bre de presidentes del bloque que, impulsada por la primera
Cumbre Social del Mercosur Por un Mercosur Productivo y
Social, declar abiertamente su inters por:
1) Reafirmar la prioridad de definir una Agenda Social Integral y
Productiva, orientada a desarrollar iniciativas y polticas activas,
para reducir el dficit social, promover el desarrollo humano
integral y la integracin productiva.
2) Reafirmar la voluntad de avanzar hacia la integracin produc-
tiva regional con desarrollo social con nfasis en la promocin
de emprendimientos productivos regionales que incluyan redes
integradas, especialmente por pymes y cooperativas.
Desde ese momento han pasado ya casi diez aos, lo cual permi-
te esbozar algn balance preliminar de aquella voluntad poltica
orientada a fortalecer la idea de una democracia con inclusin
social asociada estrechamente a un proceso de integracin
regional sustentable y sustentador de esta nueva y enriquecida
visin integracionista.
Para ello hay que anticipar que aqu apoyamos una definicin
de democracia no solo como el apego a un conjunto de reglas
de juego preestablecidas, sino tambin como la mejor forma de
organizar polticamente a la sociedad y de asegurar su desarro-
llo y su inclusin social.

1 3 8 > por Hugo Varsky

 Democracia e integracin regional > 1 3 9

Honduras: el presidente Zelaya sin

vueltas
Acptenme contarles un hecho que me toc vivir directamente.
Efectivamente tuve la ocasin de conocer de cerca un fenmeno
lamentable como el golpe de Estado en Honduras en el ao 2009.
En marzo de ese ao se cumpla el tercer aniversario de la asun-
cin a la presidencia de don Manuel Zelaya, y fui invitado a efec-
tuar la llamada conferencia magistral en esa circunstancia.
El tema central elegido fue el anlisis del documento que en
diciembre de 2008 acordaron en Brasil los 33 presidentes y re-
presentantes de los pases de Amrica latina y el Caribe, antece-
dente directo de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Los dos rieles
el Caribeos (CELAC). Concluyendo, no parece osado intentar interpretar la interrela-
En un momento del desarrollo de las celebraciones, el presi- cin dialctica que se genera entre democracia e integracin.
dente Zelaya me comenta algo as como: Usted no sabe en En nuestra regin, ms democracia ser ms integracin. Ms
la complejidad en que me encuentro: Estados Unidos no nos integracin ser ms democracia. De lo contrario sern tiempos
est comprando nuestros productos agrcolas. Las remesas de difciles.
los hondureos que viven en Estados Unidos han disminuido Hoy los esfuerzos debieran estar dirigidos a evaluar y activar el
sensiblemente; no tengo una gota de energa y decid tomar dos desarrollo de modo actualizado y creativo.
medidas. Por un lado, en el marco de la Alianza Bolivariana para En ello ambos rieles son sustantivos.
los Pueblos de nuestra Amrica (ALBA), acord con Venezuela Los sectores pblicos, productivos, cientfico-tecnolgicos, fi-
para que me enve combustible a cambio de lo que no me com- nancieros y polticos tienen la ineludible responsabilidad social,
pra Estados Unidos; y por otro, dado que me qued sin mercado en la regin ms desigual del planeta, de asumir postura frente a
externo, decid otorgar un importante aumento general de sala- la idea primitiva, pero siempre actualizada, basada en la simple
rios para disponer de un mercado interno. Los intereses tradi- apertura de los mercados.
cionales de adentro y de afuera me quieren matar! Hable con las
altas cmaras empresarias y ver lo que le dicen.
Efectivamente la indignacin por el aumento de sueldos result
superior a lo que poda imaginar y a los tres meses se produjo el
golpe de Estado conocido por todos.
 El transporte en
el ciclo largo
de la democracia
argentina
1 4 0 > www.vocesenelfenix.com
 > 141

por Alberto Muller. Profesor

Titular FCE-UBA - Director del CESPA

Las tres dcadas de democracia han representado vicisitudes

econmicas y polticas diversas, en una trayectoria que dista
de tener estabilidad. Con sus particularidades, el sistema de
transporte ha acompaado esta senda oscilante. De todos modos,
y pese a los cambios acontecidos, hoy no existen limitantes
significativos al desarrollo de actividades por restricciones de
transporte. Queda mucho por hacer, pero la principal deuda sigue
estando en la planificacin con una perspectiva de largo plazo.
A manera de introduccin
El 10 de diciembre de 1983 comienza el perodo con pleno funcio-
namiento de las instituciones democrticas de mayor duracin en
la historia de la Argentina. Es cuando el fraude, la proscripcin, la
censura y la violencia dejan de ser aceptados o tolerados.
Este es un hecho que merece ser valorado en s mismo, ms all
de los logros o retrocesos que se verificaron en estas tres dca-
das. No hay correlaciones fciles o inmediatas entre respeto a
los derechos civiles y logros y avances de una sociedad. La plena
vigencia de la libertad de expresin o el matrimonio igualitario
son un genuino producto de la vida democrtica; pero la rela-
cin entre instituciones democrticas y el desempeo econmi-
co se muestra ya bastante ms tortuosa. Por ejemplo, el perodo
ms exitoso en los ltimos 60 aos en la economa argentina en
trminos de diversificacin productiva y expansin de la infraes-
tructura (1960-1975) se dio en el marco de una considerable
inestabilidad institucional, bajo gobiernos tanto autoritarios
como democrticos, con y sin proscripciones.
No es la democracia como opcin institucional lo que estar en
juicio cuando analicemos lo ocurrido en un sector especfico,
como es el caso del transporte. Evaluaremos y no sin dureza
el desempeo de actores pblicos o privados en este perodo,
porque lo realizado en el transporte tiene claroscuros que es me-
nester resaltar. Pero esto no se traducir en juicio alguno acerca
del rgimen democrtico. En este sentido, no hay propiamente
deudas de la democracia; hay logros y tareas pendientes, sobre
lo que la democracia permite un debate abierto.
1 4 2 > por Alberto Muller
El desempeo del transporte es en parte el reflejo de realidades
que trascienden al sector, y que se corporizan en los sucesivos
patrones que han regido el devenir socioeconmico de la Argen-
tina.
Por otro lado, hay realidades sectoriales que imprimen su lgica
y dinmica, y que deben ser consideradas con toda la autonoma
que merecen, con relacin al contexto global. Como veremos, si
las reformas de los 90 impactaron fuertemente en el transporte,
generalizando el retiro del Estado, al mismo tiempo se traduje-
ron en acciones en sentido contrario en el transporte automotor
urbano.
El devenir de cualquier actividad debe ser entonces analizado
como el resultado del entrecruzamiento de ambos planos, el
socioeconmico general y el sectorial, y no en forma mecnica.
Los resultados en consecuencia pueden mostrar diversidades,
que es necesario reconocer.
Con estas premisas, encaramos entonces esta reflexin sobre lo
ocurrido en el sector transporte, en estas tres inditas dcadas
de vigencia de las instituciones democrticas.
Dada la brevedad del espacio disponible no haremos una resea
integral. Adoptamos como eje lo ocurrido en trminos de las re-
formas institucionales, y sus consecuencias. Luego de referirnos
a lo ocurrido en el ciclo neoliberal, donde tales reformas tuvie-
ron lugar, consideramos el perodo que emerge a la gran crisis
de 2001-2002, que caracterizamos como neodesarrollista; en l,
parte de esas reformas son revertidas. Por ltimo, mencionare-
mos los tpicos ms salientes de la agenda de temas pendientes.
 El transporte en el ciclo largo de la democracia argentina > 1 4 3
En general, y las
excepciones son pocas,
la administracin
neodesarrollista, lejos
de pretender un avance
sistemtico de la
empresa estatal sobre la
privada, practica una
suerte de estatismo de
ltima instancia.
Las reformas: el neoliberalismo en
accin
Las reformas neoliberales de la dcada de 1990 impactaron con
profundidad all donde la presencia estatal, en la prestacin o la
regulacin, era importante. Su motivacin bsica fue de orden
fiscal; se trataba de equilibrar a toda costa las cuentas pblicas,
a fin de sostener el rgimen de convertibilidad, en un escenario
comprometido por el pago de los servicios de la deuda pblica.
Esto se reflej en reformas regulatorias y privatizaciones que
apuntaron a desligar al Estado de compromisos financieros.
Acompaando un posicionamiento muy propio de la poca,
se priv a las reformas de cualquier propsito sectorial. Era la
poca en que se sostena que la mejor poltica industrial es no
tener poltica industrial.
Como sector con amplia presencia estatal, el transporte no es-
cap en principio a esta lgica, como muestra la enumeracin
siguiente:
Se desguaz la flota martima estatal y se avanz raudamente
en el cese de bandera para las embarcaciones en general, a fin de
renegociar condiciones laborales.
Se liberaliz el rgimen portuario, dando espacio para inicia-
tivas privadas en forma masiva, tanto para nuevas instalaciones
como para la operacin de puertos preexistentes.
La aerolnea de bandera fue vendida, y se abri el mercado
areo a mltiples oferentes. Se entreg en concesin la mayor
parte del sistema aeroportuario.
Se instaur un sistema de peaje que apunt a crear un circuito
enteramente privado de financiamiento de parte no menor de la
infraestructura vial. Asimismo, se instrumentaron concesiones
sin peaje, del tipo construir-operar-transferir.
Se desmembr la empresa ferroviaria, liquidando la casi tota-
lidad de los servicios interurbanos de pasajeros por ser deficita-
rios; los servicios de carga fueron adjudicados a quienes ofrecie-
ron mayor canon y mayor absorcin de personal.
El transporte automotor fue un objetivo secundario, por cuan-
to en ese momento no representaba compromiso fiscal impor-
tante, pero hubo algunas acciones a mencionar. Se ratific por
ley la desregulacin que de hecho imperaba en el transporte de
cargas; pero adems se avanz en una reforma en el transporte
interurbano por mnibus que se tradujo en una virtual desregu-
lacin, pese a que no haba razones sectoriales que demandaran
intervenir en esta actividad. Ya el transporte urbano fue afec-
tado muy parcialmente, quizs a la luz de las pocas y negativas
experiencias de desregulacin ocurridas en otros pases (bsi-
camente, Gran Bretaa y Chile). Con algunas flexibilidades, se
mantuvo un rgimen regulado.
Pero el transporte mostr tambin algunas excepciones signi-
ficativas a las tendencias de la poca. En primer lugar, contabi-
lizamos dos casos de subsidio estatal en el diseo original de la
privatizacin. Nos referimos al subsidio a la Hidrova Paran al reposicin de activos vencidos; los estndares de servicio en mu-
Ocano, y al transporte ferroviario metropolitano. En el caso de chos casos ni siquiera replicaron los obtenidos veinte aos antes.
la Hidrova, se trat de no cargar a los usuarios de los canales de El autotransporte interurbano de pasajeros vivi un cambio
navegacin (y en definitiva, a los productores primarios de gra- fundamental, con la salida de un conjunto de operadores tra-
nos) con el costo completo de la obra, pese a que eran sus prin- dicionales y el ingreso de nuevos actores, en un panorama de
cipales beneficiarios; ya el subsidio al ferrocarril metropolitano gran inestabilidad y sobreoferta; mientras que la demanda se
responde al mero reconocimiento de que la actividad no puede mantuvo relativamente estable, el parque tuvo un incremento
autofinanciarse. de 70%. Esto puso en riesgo la continuidad del sector, obligando
En segundo lugar, hubo algunos avances en las condiciones a un congelamiento de hecho del nuevo rgimen, a seis aos
laborales de los conductores del transporte automotor urbano de su implementacin. El sector permaneci en un rgimen de
(eliminacin de la venta de boletos), as como tambin en la emergencia por ms de diez aos.
calidad de los vehculos. En alguna medida, esto represent una Por ltimo, las concesiones de corredores interurbanos por pea-
simetra con la artesanalizacin que mostr el transporte au- je otorgadas con gran liberalidad y con evidencias de colusin
tomotor urbano en pleno modelo desarrollista, en la dcada de entre oferentes debieron ser tempranamente renegociadas.
1960, cuando se produjo la disolucin de grandes empresas esta- Tratndose de un negocio indito, donde la recaudacin pre-
tales y el reemplazo de mnibus, trolebuses y tranvas por meros cedi a las inversiones, enfrent una abierta resistencia de los
camiones carrozados para el (mal) transporte de pasajeros. usuarios. El canon neto originariamente generado por el sistema
Los efectos de estas reformas fueron variados, porque en esto no se transform rpidamente en subsidio. Los otros regmenes de
hay panaceas, mal que le pese al discurso que entonces pregona- concesin sin peaje fueron en cambio ms exitosos. Las con-
ba una nica solucin para todas las actividades, que no era sino cesiones urbanas, asentadas sobre principios ms razonables,
desregular y privatizar. fueron en cambio sostenibles, aun cuando sus renegociaciones
El transporte fluvio-martimo y el sistema portuario se desarro- carecieron de la necesaria transparencia, al no existir procedi-
llaron con bastante soltura, al amparo en buena medida de las miento competitivo alguno.
desregulaciones laborales, pero tambin con el aporte de nue-
vas prcticas, que viabilizaron una rpida contenedorizacin
del comercio exterior. Se movilizaron adems recursos para la
construccin de infraestructura relacionada con la elaboracin
y comercializacin de granos, la que ha respondido adecuada-
mente (merced quizs a cierta sobreinversin) al creciente flujo
de producciones granarias.
El transporte areo mostr una vez ms que no hay espacio en
cabotaje para mucho ms que una empresa, lo que fue visible
en el fracaso de algunos competidores agresivos del bloque Ae-
rolneas Argentinas-Austral. Pero la dominancia de este ltimo,
ahora en manos espaolas, no le impidi un empeoramiento
significativo de la calidad, desde lo que haba sido una de las
mejores empresas estatales.
El ferrocarril de cargas convoc a operadores de calidad variable,
que en conjunto supieron sacar provecho de las anteriores in-
versiones estatales, logrando algo tardamente niveles de trfico
interesantes gracias al boom de los granos, pero sin aportar las
inversiones que permitan la sostenibilidad en el largo plazo. El
ferrocarril metropolitano, en mano de operadores ms inex-
perientes, tuvo una evolucin ms controversial; pero logr un
incremento de trficos (neteado de la evasin) del orden de 25%.
Esta situacin se mantuvo hasta la crisis de 2001-2002. No hubo
inversiones significativas, ms all de la ms o menos precaria

1 4 4 > por Alberto Muller

 El transporte en el ciclo largo de la democracia argentina > 1 4 5
El transporte y el ciclo
neodesarrollista
La nueva etapa que se abre tras la crisis de 2001-2002 trae con-
sigo un nuevo patrn de polticas, que luego de insinuarse en los
inicios del ciclo que comienza en 2003, va tomando forma en los
aos siguientes, aunque sin seguir lineamientos programticos
firmes. En general, y las excepciones son pocas, la administra-
cin neodesarrollista, lejos de pretender un avance sistemtico
de la empresa estatal sobre la privada, practica una suerte de
estatismo de ltima instancia.
Es as como se producen cambios radicales en algunas reas
como es el caso del sistema previsional, que retorna al Estado
en 2009, luego de 15 aos de gestin privada, o el de YPF mien-
tras que en otras observamos una visible continuidad.
Esto ltimo es, en grandes lneas, lo que ocurre en el sector
transporte; aqu, las (contra)reformas operadas son ms que
nada reactivas.
Los cambios institucionales en lo referido a concesiones viales
son mnimos; pero la sostenibilidad de estas pasa a depender
centralmente del subsidio estatal, dado que los peajes no son
ajustados en ritmo compatible con la inflacin. En las concesio-
nes interurbanas, puede afirmarse que gran parte de lo recauda-
do se destina hoy da a solventar los esquemas de recaudacin.
El sistema de transporte en su conjunto
logra dar respuesta, en general con eficacia,
a los requerimientos de movilidad; no
puede argirse que hoy existen limitantes
significativos al desarrollo de actividades por
restricciones de transporte.
Este sistema se torna entonces perverso, por cuanto combina
lo peor de ambos mundos: no desmoviliza recursos estatales,
y recurre a un esquema de cobro relativamente caro. De todas
maneras, cabe rescatar la inversin realizada en la generali-
dad de la red pavimentada especialmente la de jurisdiccin
nacional que hoy ofrece condiciones mayormente buenas de
transitabilidad. A este resultado contribuyeron los regmenes de
concesin sin peaje, que continuaron en vigencia.
El esquema de concesionamiento aeroportuario no tuvo varia-
ciones significativas.
Tras fracasos sucesivos de dos operadores de origen espaol,
Aerolneas Argentinas retorn al Estado, en una expropiacin
sin costo, pero que implic asumir un monto importante de
pasivos. La nueva gestin encar un agresivo plan de reequipa-
miento, centrado en aeronaves provistas por Brasil, mediante
un esquema de financiamiento. Esto permiti una recuperacin
importante de trficos, sobre todo en cabotaje, con un claro
mejoramiento de la calidad del servicio. Pero hubo otra nove-
dad, y fue la entrada auspiciada desde el Estado en 2005 de un
operador extranjero en cabotaje (LAN), como forma de resca-
tar una empresa local, en 2005. Al ser parte de un grupo mayor,
esta vez la competencia en cabotaje ha venido para quedarse, al
contrario de los ensayos anteriores.
El transporte ferroviario de cargas asisti a un retorno del Esta-
do, por el fracaso de dos concesionarios de carga (ALL y Belgra-
no Cargas); esto ha dejado en manos gubernamentales cerca de
la mitad de la red, aunque los volmenes de trfico son conside-
rablemente menores.
Igualmente, en el transporte metropolitano retorn al Estado el
grueso de la red, merced a masivos incumplimientos de dos ope-
radores privados, donde el mal servicio y los accidentes fueron
tornndose la norma. En este caso, puede verse claramente la vo-
cacin de estatismo de ltima instancia, que se tradujo en una
muy tarda cancelacin de las concesiones. La parca inversin
realizada en el marco del sistema de concesiones fue sustituida
por una fuerte corriente capitalizadora, que permiti una reno-
vacin generalizada de parque mvil, as como tambin el avance
en la electrificacin de la va a La Plata (an no concluida). La
inusitada velocidad de reequipamiento llev al reemplazo inclu-
so de material relativamente nuevo o renovado. Signific perder
una oportunidad quizs nica de desarrollo industrial local, al
recurrirse exclusivamente a material importado desde China.
Luego de una gestin mayormente calamitosa de los escasos
servicios interurbanos que quedaron en la dcada de 1990, se
encuentra en curso un conjunto de inversiones que en su mo-
mento representarn una renovacin, limitada a dos corredores
troncales.
En el caso del automotor de cargas, no hay novedades por con-
tabilizar; tampoco en el mbito del transporte fluvio-martimo,
donde mayormente se replican las caractersticas de la dcada
anterior; no ha habido contra-reforma alguna.
En el transporte automotor urbano, el cambio ms impactan-
te es la instrumentacin de un sistema de subsidios. Surgidos
1 4 6 > por Alberto Muller
como una forma de paliar la grave crisis econmica y social de
2001-2002, ellos se mantuvieron a lo largo del tiempo, llegando a
cubrir un 50% o ms del costo de prestacin del servicio. Esto se
vio acompaado, en varias ciudades del interior, por la confor-
macin de operadores estatales (Crdoba, Rosario, Salta), pero
no en la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Ha habido tam-
bin cambios regulatorios, que apuntan a una mayor injerencia
estatal en la determinacin de la red. Esto se ha visto acom-
paado por un inusitado florecer de estudios integrales de de-
manda de transporte urbano, algo que ms all de la fiabilidad
variable de los resultados obtenidos sienta las bases para un
abordaje ms centrado en la planificacin y el activismo estatal.
El caso del autotransporte interurbano muestra un escenario
opuesto, lo que es una evidencia de la falta de una concepcin
estratgica para el transporte. Luego de ms de diez aos del r-
gimen de emergencia, en 2009 se instrument una reforma que
virtualmente liberaliz las tarifas, pero sin apertura a nuevos
operadores. El resultado de esto fue un pronunciado incremento
tarifario (ms del 36% anual entre 2009 y 2013), acercando rpi-
damente los valores a los del transporte areo. Esto signific una
fuerte transferencia de recursos desde los usuarios a los opera-
dores y trabajadores del sector.
Por ltimo, desde el Estado hubo un intento tardo de introducir
una estrategia de largo plazo para el sector, a travs de la ela-
boracin del Plan Federal de Transporte, movilizando recursos
y generando instancias de debate pblico. Dado lo tardo de la
iniciativa y la escasez de recursos humanos calificados y arti-
culados en el mbito del Estado no se lleg a una enunciacin
acabada del plan. Las tareas realizadas, sin embargo, pueden
constituir una base importante para la agenda pendiente.
 El transporte en el ciclo largo de la democracia argentina > 1 4 7

Conclusiones
Las tres dcadas de democracia han representado vicisitudes
econmicas y polticas diversas, en una trayectoria que dista de
tener estabilidad. Con sus particularidades, el sistema de trans-
porte ha acompaado esta senda oscilante. La reflexin sobre
las circunstancias vividas permite arribar a algunas conclusio-
nes, someras dado el carcter breve de este trabajo.
En primer lugar, el sistema de transporte en su conjunto logra
dar respuesta, en general con eficacia, a los requerimientos de
movilidad; no puede argirse que hoy existen limitantes signi-
ficativos al desarrollo de actividades por restricciones de trans-
porte.
En el mbito interurbano, las cuestiones ms urgentes ade-
ms de adecuaciones regulatorias se refieren a los dos tpicos
siguientes: rol del sistema ferroviario y fluvio-martimo, ante la
absoluta preeminencia del automotor de cargas; y funcin de
la empresa de transporte areo estatal. Esto ltimo se refiere
tanto a la coexistencia de un competidor en cabotaje como a la
atencin de rutas regionales e internacionales, donde compite
En el transporte en condiciones desfavorables, dada su reducida escala, originn-
dose un importante quebranto.
automotor urbano, En el mbito urbano, el panorama es bastante ms complejo.
el cambio ms Si hasta la dcada de 1990 la demanda de viajes en vehculos
individuales era relativamente baja merced tanto a la eficacia
impactante es la del transporte pblico como al estancamiento econmico de

instrumentacin de un los quince aos anteriores a partir de entonces una creciente

sistema de subsidios.
Surgidos como una
forma de paliar la
grave crisis econmica
y social de 2001-2002,
ellos se mantuvieron
a lo largo del tiempo,
llegando a cubrir un
50% o ms del costo de
prestacin del servicio.
masa de vehculos particulares fue tomando cuenta de cada vez
ms viajes. Esto ha llevado incluso a la desaparicin del servicio
pblico de autotransporte en ciudades medias, y en general a
una mayor participacin del automvil y la motocicleta, con
consecuencias tanto en la congestin como en la emisin de
contaminantes. Desde la dcada de 1970 hasta la actualidad, los
viajes en automvil en la Regin Metropolitana de Buenos Aires
se han triplicado.
Esta problemtica que replica lo que ocurre en la generalidad
de las reas urbanas en el mundo, aunque con matices dife-
renciadores debe ser encarada con una perspectiva integral,
especialmente a la hora de evaluar proyectos de gran porte, cuya
racionalidad puede ser ms o menos discutible. Aqu reside uno
de los desafos ms urgentes para el transporte.
La formulacin de polticas debe encuadrarse en un marco de
planificacin, tanto a los fines de coordinacin como de con-
tar con una perspectiva de largo plazo. Quizs estos tiempos
polticos no parezcan favorables a este tipo de ensayos, pero la
creacin de nuevas reparticiones pblicas dedicadas a la plani-
ficacin del transporte sea una seal en sentido contrario; como
ya hemos indicado, la evolucin de un sector responde tanto a
patrones globales como a realidades sectoriales. Habr que es-
perar y ver.
En los ltimos aos se hizo cada vez
ms visible que los conglomerados
periodsticos tienen fuertes
intereses por fuera de la actividad
especfica de la comunicacin
y que son actores polticos y
econmicos con poder de fuego
como para condicionar a un Estado
democrtico. El desafo de nuestra
democracia es revertir esta
situacin, porque sin ciudadanos
y pueblos que tengan garantas
y oportunidades de ejercer su
derecho a la comunicacin y
libertad de expresin no hay
sistema de derechos, ni sociedades
con aspiracin al desarrollo,
ni proyectos polticamente
sustentables.

Derecho a la
comunicacin,
entre
antiguos
obstculos
y nuevos
desafos
1 4 8 > www.vocesenelfenix.com
 > 149

por Damin Loreti. Docente e investigador

(UBA). Ctedra Derecho a la Informacin

por Luis Lozano. Docente e investigador

(UBA). Ctedra Derecho a la Informacin
L o saba el lector de Crtica, el diario que Natalio
Botana fund con dinero prestado por sus amigos
conservadores. Lo saba y lo confirm cuando
ley la tapa del da de la asuncin de Hiplito Yrigoyen para
su primer mandato: Dios salve a la Repblica. Tambin en la
tarde del 17 de octubre de 1945, cuando el diario titul: Grupos
aislados que no representan al autntico proletariado argentino
tratan de intimidar a la poblacin.
Lo saba el lector de La Prensa, cuando la familia Paz le ahorr por
dos meses entre febrero y abril el mal trago de enterarse que
Juan Pern haba ganado las elecciones presidenciales de 1946.
Lo saba el lector de la revista Somos, cuando la familia Vigil le
contaba que los desaparecidos estaban internados en centros
de rehabilitacin para extremistas. Y cuando Gente le explicaba
que en Malvinas estbamos ganando.
Lo saba el espectador de Tiempo Nuevo, cuando el locutor rela-
taba la nmina de empresas a las que les interesa el pas, quie-
nes contribuan con su aporte a la cruzada neoliberal conducida
por Bernardo Neustadt y Mariano Grondona.
1 5 0 > por Damin Loreti y Luis Lozano
Las lneas editoriales o contratos de lectura, en palabras del
semilogo Eliseo Vern definen los lmites de lo decible y dan
cuenta del posicionamiento que un medio de comunicacin
adopta frente al pblico en general y frente a otros actores pol-
ticos y econmicos en particular. Pero estos niveles no siempre
coinciden. Es decir, no es posible desprender a partir del con-
trato de lectura de un medio un posicionamiento homogneo
en todos los temas y frente a todos los actores. Menos an en
los ltimos aos. A partir del crecimiento de los conglomerados
mediticos y su expansin hacia otros rubros de la economa
muy alejados de la actividad especfica vinculada a la comunica-
cin, los propios medios son utilizados cada vez ms como un
negocio para hacer otros negocios. Esta dinmica llega al extre-
mo, en muchos casos, de sostener empresas periodsticas que
no son rentables en s mismas por el solo hecho de contar con
una herramienta poderosa a la hora de resguardar los intereses
de otras compaas que forman parte del mismo grupo.
 Derecho a la comunicacin, entre antiguos obstculos y nuevos desafos
Desde la asuncin del nuevo gobierno, en la
Argentina volvieron a quedar al desnudo los
mecanismos de construccin de la poltica
pblica en funcin de los intereses de los grandes
conglomerados mediticos. Tambin se actualizaron
las discusiones sobre la construccin de la noticia
en los medios dominantes, entendidos como actores
polticos y econmicos con poder de fuego como
para condicionar el Estado democrtico.
Puertas afuera
Las prcticas y recetas de cmo conformar oligopolios y monopo-
lios informativos de la mano del poder poltico y econmico han
salido a la luz en los ltimos aos en Europa y Estados Unidos. El
escndalo de las escuchas ilegales protagonizado por Rupert Mur-
doch y su grupo de medios, encabezado por el diario News of the
World, expuso la capacidad de dao de las empresas de medios
cuando no existen lmites, de propiedad ni de prcticas.
En el debate que tuvo lugar en la Cmara de los Comunes en
2011, el primer ministro conservador David Cameron acusado
entre otras cosas de haber contratado como director de Comu-
nicaciones al ex editor de News of the World, de lo cual se arre-
pinti en pblico contraatac a los laboristas por las relaciones
que sus antecesores, Tony Blair y Gordon Brown, haban tenido
con Murdoch y las concesiones que haban realizado para po-
tenciar su monopolio de la informacin.
Pero los britnicos no fueron los nicos: el ex presidente del
gobierno espaol Jos Mara Aznar dej su cargo en 2004 y en
2006 asumi como miembro del directorio de News Corp. Inter-
national. De esta manera se convirti en el primer no anglfono
en ocupar esa posicin.
Un fenmeno de similares caractersticas tiene lugar en Estados
Unidos con un conjunto de reporteros y columnistas de la cadena
Fox provenientes del ala ms conservadora del Partido Republica-
no. Como botn de muestra, alcanza la frase del periodista reco-
nocido como uno de los escribas de discursos del ex presidente
George W. Bush, David Frum: Los republicanos originariamente
pensbamos que la Fox trabajaba para nosotros y ahora estamos
descubriendo que nosotros trabajamos para la Fox.
> 151
Puertas adentro
En la Argentina, la abierta toma de posicin de los principales
grupos multimedia y en particular del Grupo Clarn en favor
del lockout protagonizado por las patronales agrcolas que se
oponan al esquema de retenciones mviles impulsado por el
Ejecutivo en 2008, volvi a mostrar sin maquillaje los intereses
de las mayores empresas informativas. A la vez, reaparecieron
con especial virulencia las habituales representaciones discri-
minatorias y estigmatizadoras hacia los sectores populares, con
foco en este caso en los actores afines al gobierno.
El reacomodamiento de las alianzas entre gobierno y medios a
partir de este conflicto devolvi a la agenda pblica el reclamo
por la sancin de una nueva normativa que reemplazara la ley
de radiodifusin de 1980 que llevaba la firma de Videla y haba
sido modificada en ms de una docena de ocasiones la ma-
yora por decreto de necesidad y urgencia para profundizar el
carcter concentrado e hiperprivatista del sistema.
Los movimientos sociales, las universidades nacionales y algunos
sindicatos de la comunicacin que desde el retorno de la democra-
cia haban bregado por una nueva ley y que en 2004 formaron la
Coalicin por una Radiodifusin Democrtica y elaboraron sus 21
puntos bsicos para una nueva regulacin, obtuvieron en el nuevo
escenario una plataforma para hacer realidad esos antiguos anhelos.
Luego de un indito procedimiento de consulta popular, el proce-
so cristaliz en la sancin de la Ley de Servicios de Comunicacin
Audiovisual (LSCA), en octubre de 2009. Cuatro aos ms tarde,
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin puso fin a un extenso
derrotero judicial promovido por los principales conglomerados
mediticos y confirm la constitucionalidad de la norma.
Evaluar la aplicacin de la LSCA, en especial luego del fallo de la
Corte, excede los objetivos del presente texto. Pero es necesario
aclarar que, ms all de la valoracin que se haga respecto de
ese proceso de implementacin, nada justifica las modifica-
ciones realizadas por va de decretos, pocos das despus de la
llegada a la presidencia de Mauricio Macri, el 10 de diciembre
de 2015. Esos cambios no pueden considerarse simplemente
como el desplazamiento de un pndulo o una inversin de una
relacin de fuerzas.
El discurso celebratorio de las nuevas tecnologas, la remanida
idea de la convergencia como milagro pluralizador del acceso al
debate pblico y las referencias a Internet y el siglo XXI fueron
el soporte discursivo al que apel el gobierno de Macri para
enmascarar una poltica pblica que, tanto en su forma como
en su contenido, violenta la institucionalidad republicana y los
estndares internacionales de libertad de expresin. El decreto
de necesidad y urgencia 267, firmado por el Presidente el 29
de diciembre de 2015, transgrede sobradamente esos aspectos
y deja en evidencia que la nueva regulacin de los servicios
audiovisuales y de telecomunicaciones est hecha a la medida
de sus regulados, en particular de los representantes del ca-
pital concentrado (para ms informacin, ver El decreto 267
y el fin de los debates, disponible en https://es-la.facebook.
com/notes/damian-loreti/el-decreto-267-y-el-fin-de-los-deba-
tes/897763896998578/).
En la Argentina, la abierta toma de posicin
de los principales grupos multimedia y en
particular del Grupo Clarn en favor del
lockout protagonizado por las patronales
agrcolas que se oponan al esquema de
retenciones mviles impulsado por el
Ejecutivo en 2008, volvi a mostrar sin
maquillaje los intereses de las mayores
empresas informativas.
1 5 2 > por Damin Loreti y Luis Lozano
Estas reformas permitieron arrasar en pocas semanas con el piso
de garanta de derechos que aseguraba la LSCA y sin el cual se
profundizan las asimetras en el acceso al debate pblico. As lo
entendi la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y,
en respuesta al pedido de las organizaciones reunidas en la Coa-
licin por una Comunicacin Democrtica, convoc al Estado
argentino a dar explicaciones en una audiencia que se celebr el
8 de abril en la sede la CIDH, en Washington (el video completo
de la audiencia est disponible en el siguiente link: https://www.
youtube.com/watch?v=19PLdKiUEng). Ante las denuncias con-
cretas de los representantes de las organizaciones encabezados
por el presidente del CELS, Horacio Verbitsky, los funcionarios
del Ejecutivo evitaron argumentar sobre las medidas tomadas
desde el inicio de su gestin y su incompatibilidad con los estn-
dares del sistema interamericano. Por el contrario, se limitaron a
hacer consideraciones generales sobre la situacin de la libertad
de expresin en la Argentina durante el gobierno anterior, combi-
nadas con promesas de un futuro promisorio (para ms informa-
cin, ver Una cuestin de contexto, disponible en http://www.
pagina12.com.ar/diario/elpais/1-296599-2016-04-10.html). Al
trmino del perodo de audiencias, la Comisin Interamericana
expres en un comunicado su voluntad de continuar dando se-
guimiento a este proceso en la Argentina y le record al Estado la
necesidad de respetar el principio de no regresividad en materia
de derechos humanos.
Derecho a la comunicacin, entre antiguos obstculos y nuevos desafos > 153

Debates
Desde la asuncin del nuevo gobierno, en la Argentina volvie-
ron a quedar al desnudo los mecanismos de construccin de la
poltica pblica en funcin de los intereses de los grandes con-
glomerados mediticos. Tambin se actualizaron las discusiones
sobre la construccin de la noticia en los medios dominantes,
entendidos como actores polticos y econmicos con poder de
fuego como para condicionar el Estado democrtico.
Esto nos obliga, una vez ms, a resistir la tentacin de reflotar la
teora de la aguja hipodrmica y su lgica de estmulo respues-
ta para explicar las relaciones entre medios y audiencias. Es
necesario comprender que ese vnculo atravesado por la repro-
duccin de las estticas y contenidos dominantes en funcin del
rating es complejo y multidimensional. No alcanza con revelar
los intereses econmicos y polticos de los grandes grupos me-
diticos para desmontar sus posiciones dominantes. Tampoco
con mostrar los hilos con los que se cosen, para un lado y para el
otro, las noticias.
En este escenario recobran sentido los conceptos que animaron
la lucha por la democratizacin de las comunicaciones a lo largo
de los ltimos 35 aos para enfrentar con ellos los nuevos y vie-
jos debates sobre el rol los medios. Desconcentracin, pluralis-
mo informativo, diversidad de voces, de estticas, de contenidos.
Acceso democrtico a los medios, condiciones bsicas de sus-
tentabilidad para los comunicadores comunitarios, son algunos
de los pilares sobre los que pensar una verdadera refundacin
comunicacional, a tono con la praxis social y poltica de nuestro
pueblo.
Desafos pendientes
Los primeros desarrollos tericos y jurdicos en torno al con-
cepto de democratizacin de las comunicaciones se remontan
a fines de los aos setenta y encontraron un hito con la publica-
cin en 1980 del informe Un solo mundo, voces mltiples, realiza-
do por la comisin presidida por el irlands Sean MacBride, en
el marco de Unesco. El informe introdujo por primera vez en la
agenda internacional las nociones de pluralismo, diversidad, intromisiones a la privacidad y al actuar de los medios de comu-
universalidad del derecho a la comunicacin y del acceso a la
informacin, temas hasta entonces fuera de la agenda.
Desde entonces las cuestiones en debate han ido variando, y se
generaron diversas corrientes de pensamiento y discusin sobre
el rol de los medios en las sociedades democrticas. Al mismo
tiempo, fueron constituyndose conglomerados periodsticos
con intereses fuera de la actividad especfica y proliferaron las
cadenas internacionales que hoy aparecen como grupos globali-
zados. Todo esto de la mano del desarrollo masivo de Internet y
la expansin de las redes sociales.
En simultneo, en Amrica latina tomaron cuerpo los temas de
una nueva agenda ampliada, que incorpor la universalidad
del acceso, la problemtica de la concentracin y la distribucin
de las frecuencias de radiodifusin, entre otros. La cada de la
imagen sagrada de objetividad de la informacin difundida, la
revelacin de que adems de ideologas y lneas editoriales los comunicacin y libertad de expresin, en un contexto plural y
negocios intra y extramediticos tienen gravitacin en la opinin
pblica y la pelea por la universalizacin de este derecho que
1 5 4 > por Damin Loreti y Luis Lozano
naci como rebelda frente al poder estatal y hoy puede sucumbir
tanto por la accin del Estado como por el obrar de actores no
estatales, mediticos o que pesen sobre ellos, en un paisaje en el
que las empresas de medios no son ms esos viejos editores que
enseaban a sus hijos y discpulos el oficio periodstico.
En los das por venir seremos testigos de desafos de importancia
en materia de libertad de expresin, tales como el espionaje y las
nicacin, el acceso a la informacin, el acceso universal a Inter-
net, la alfabetizacin y el estrechamiento de la brecha digital, los
procesos de convergencia, la transicin a los medios digitales,
la multiplicacin de las pantallas y los productores y los retos
que ello importa en cuanto a pluralismo y sustentabilidad, la
promocin de los medios comunitarios y pblicos, el rol y la con-
formacin de las autoridades de aplicacin, la preservacin de la
actuacin de los periodistas, la irrupcin de los nuevos medios y
las redes sociales y su reconocimiento y proteccin, expandiendo
la vieja doctrina del orador en la esquina de la calle.
La experiencia acumulada y las lecturas recientes en la materia
son suficientemente persuasivas respecto de que no hay siste-
ma de derechos, ni sociedades con aspiracin al desarrollo, ni
proyectos polticamente sustentables, sin ciudadanos y pueblos
que tengan garantas y oportunidades de ejercer su derecho a la
diverso. Esto es lo que los tericos han dado en llamar la ciuda-
dana comunicacional.
 Derecho a la comunicacin, entre antiguos obstculos y nuevos desafos
A partir del crecimiento de los
conglomerados mediticos y su expansin
hacia otros rubros de la economa muy
alejados de la actividad especfica
vinculada a la comunicacin, los propios
medios son utilizados cada vez ms como
un negocio para hacer otros negocios.
Hemos comprobado cmo los pases de la regin que se
han visto afectados por graves violaciones a los derechos
humanos en el pasado reciente presentan en la actualidad
una seria carencia de confianza en la vigencia del estado de
derecho. En este contexto, el mayor desafo para los actores
sociales interesados en la defensa del derecho a la comuni-
cacin es contribuir a la reconstruccin de lazos all donde
el derecho a una sociedad plural y diversa an se encuentra
pendiente. Para ello, es imprescindible atender, entre otras
cuestiones:
Reforzar de manera permanente los vnculos entre libertad de
expresin, de opinin, de informacin y de comunicacin y la
democracia participativa.
Trabajar en la promocin de acciones que concentren la aten-
cin en el empoderamiento de los sectores en situacin de vul-
nerabilidad para el ejercicio de estos derechos frente a actores
estatales y no estatales.
Remarcar la importancia de los derechos reconocidos en el
artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos
y sus estndares vigentes.
Reforzar la promocin de estndares de calidad del ejercicio
del derecho a la comunicacin para grupos histricamente dis-
criminados.
Establecer mecanismos de educacin y perfeccionamiento en
el ejercicio de este derecho mediante herramientas digitales y
multiplataforma.
> 155
Expandir los procesos de capacitacin e incidencia en los
poderes judiciales y legislativos en base a los estndares intera-
mericanos.
Para avanzar en la comprensin de ese universo es necesario de-
jar de lado los sentidos comunes impuestos por buenas o malas
razones, por comodidad de conciencia o proximidad ideolgica.
No existe un libreto tranquilizador para quienes se interesan por
el abanico de cuestiones vinculadas a la comunicacin que hoy
ocupan un lugar central en el desarrollo de nuestras democra-
cias. Pero s podemos nutrirnos de herramientas para enfocar
estos fenmenos y repensar el papel del Estado, las polticas
pblicas, los medios y la sociedad civil.
La respuesta mercadocntrica que hoy toma nueva forma en las
polticas impulsadas en la regin indicara que el Estado debe
permanecer al margen como un mero garante de reglas de juego
macroeconmicas. Muy por el contrario, desde una perspectiva
basada en los estndares internacionales de derechos humanos,
el Estado tiene mucho por hacer, pero debe hacerlo de manera
inteligente. Porque desde que las mujeres y los hombres salieron
a hacer or sus voces en las esquinas de la calle, hasta el adveni-
miento de los medios digitales, el desafo sigue siendo el mismo:
convertir a los medios de comunicacin en espejos y ventanas.
Espejos, para reflejar la mayor cantidad de expresiones posibles.
Ventanas, para ver el mundo y que el mundo nos vea.
A pesar de las polticas orientas hacia las economas
regionales encaradas desde 1983 a esta parte, todava
subsiste una importante brecha entre las estructuras
socioeconmicas de la periferia con respecto a sus
similares en las reas de mayor desarrollo relativo del
pas. Una remocin de estas relaciones desiguales de
poder es condicin necesaria para el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural. He aqu una de
las mayores deudas de nuestra democracia.

Deudas de la democracia
en el mbito de las
economas regionales
1 5 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 157

por Alejandro Rofman.

Coordinador de la Comisin de
Economas Regionales del Plan
Fnix. Director del Programa de
Posgrado sobre Economa Solidaria
de la Universidad Nacional de San
Martn. Magster en Regional Sciences
(Pennsylvania University) y Doctor en
Economa (UNC); Investigador Principal
del CONICET/CEUR
I niciamos esta colaboracin aclarando con precisin
qu entendemos como economas regionales.
En un pas como la Argentina, la geografa fsica es el
espacio sobre el cual la sociedad va construyendo, con el correr
del tiempo, las estructuras econmicas, sociales, polticas y am-
bientales que define el perfil de cada espacio.
cuencias negativas en su trama social.
Estos conceptos generales nos llevan a intentar presentar, en
breve sntesis, cules son los aspectos ms relevantes del proce-
so de construccin social de las regiones menos desarrolladas
en forma relativa en nuestro pas, objeto de este diagnstico.
Estas regiones, constituidas por las provincias del norte y parte
El fenmeno de la ocupacin territorial se efecta, siempre, so- del oeste del pas, pueden identificarse con los siguientes atribu-
bre una realidad fsica heredada de tiempos anteriores y en su tos generales:
estrategia de asentamiento la poblacin va definiendo la din- 1) Son espacios econmicos y sociales implantados en territo-
mica y el perfil de esa ocupacin acorde con los diferentes pro- rios que, en su gran mayora, conservan atributos econmicos
cesos que concurren a efectivizarla. As se suceden en el curso y sociales, como herencias de las civilizaciones precolombinas
de la historia, como capas geolgicas, implantaciones sucesivas y en donde todava subsisten formas de organizacin de pro-
en donde una modalidad de ocupacin va reemplazando a la duccin y gestin propias de tales civilizaciones. Esa es una
anterior o se va fundiendo con ella en una suerte de sincretismo diferencia radical con lo que sucedi y sucede en los espacios
econmico y social. geoeconmicos y sociales de la Pampa Hmeda y, en segmentos
Cada regin constituye la sntesis del espacio contenedor con el del Oeste y la Patagonia, que son las zonas ms penetradas por
de la sociedad que lo produce y reproduce en funcin del rgi- el capitalismo moderno. En aquellas reas del pas que integran
men de acumulacin que predomina. Y, por ende, vara el perfil el gran espacio que hemos denominado genricamente econo-
integral de una regin con respecto a otra dependiendo de la mas regionales, la conquista espaola encontr una sociedad
dotacin de recursos naturales, las modalidades de explotacin
de los mismos, la estructura econmico-social que resulta de tal
combinacin, con leyes reguladoras propias y las modalidades
de vinculacin de sus principales sujetos sociales con el resto
del pas y del mundo.
Un mapa, entonces, de las economas regionales argentinas
debe dar cuenta de las caractersticas destacadas con que cada
espacio contribuye a la conformacin del territorio nacional. Y
su estudio y anlisis pormenorizado no puede eludir la estruc-
tura social y de poder que en una sociedad capitalista supone
desigual capacidad de insercin de cada segmento o fraccin de
clase y en donde el predominio de unos resulta en una situacin
subordinada de los otros.
Las desigualdades estructurales propias del capitalismo con-
temporneo reproducen en cada regin los perfiles esenciales
del rgimen a escala nacional. Hay regiones con un nivel ms
acentuado de desarrollo complejo de las fuerzas productivas,
con niveles de productividad ms elevados y otras, las ms reza-
gadas, exhiben retraso en su nivel de desarrollo relativo debido
al bajo potencial de capitalizacin de las actividades desplega-
das por la mayora de la poblacin con las respectivas conse-

1 5 8 > por Alejandro Rofman

 Deudas de la democracia en el mbito de las economas regionales > 1 5 9
estructurada con una poblacin importante que ocupaba desde
tiempo inmemorial zonas de llanura y montaa, bajo un siste-
ma social organizado en forma comunitaria, sin acumulacin
individual sino estructurado en base a la propiedad colectiva. La
conquista espaola intent reemplazar las modalidades hist-
ricas de ocupacin territorial por las que traan en su bagaje los
conquistadores a partir de la figura de la propiedad individual,
la apropiacin por medios violentos de los bienes colectivos, la
expulsin de espacios habitados selectivos y la coaccin siste-
mtica. La aparicin del mestizaje fue el resultado de este pro-
ceso de ocupacin, hoy claramente visible. Sobre este escenario
originario se fueron agregando con el tiempo ingresos puntuales
de inmigrantes provenientes de pases europeos que incorpo-
raron mtodos de explotacin de los recursos bajo condiciones
de un desarrollo capitalista de reproduccin ampliada. El cre-
cimiento de las actividades de perfil agroindustrial fue el signo
dominante en fines del siglo XIX y el siglo XX pero con limitado
desarrollo tcnico y bajo valor agregado de las actividades pro-
ductivas. Estas fueron surgiendo y se afirmaron en el tiempo
como procesos exportadores, preferentemente hacia la Pampa
Hmeda, de materias primas y alimentos sin elaborar. Excep-
tuando a Mendoza, las dems provincias de la periferia menos
desarrollada relativamente fueron expulsoras, en el siglo XX, de
importantes excedentes demogrficos. Es que frente a un creci-
miento vegetativo ms elevado que el promedio nacional surgi
la imposibilidad de que las actividades productivas ofrecieran
ocupacin a todos y abonara a los ocupados salarios al menos
similares a los de la pujante Pampa Hmeda. Este fenmeno se
present originariamente hacia fines del siglo XIX y se acentu
durante el siglo posterior. Los problemas estructurales: dificul-
tades de acceso a la tierra de los sectores desposedos, limitada
capacidad para demandar fuerza de trabajo en el sector privado,
concentracin del capital en pocas manos y niveles de oferta de
salud y educacin insatisfactorios, ensancharon con el tiempo
la brecha de desarrollo capitalista entre la periferia y el centro
(la Pampa Hmeda) con su expansiva actividad agroexportado-
ra y su acentuada expansin industrial, luego de la crisis de los
aos 30.
2) El sector pblico se fue convirtiendo en el espacio de refugio
de las nuevas capas de poblacin activa ante la incapacidad de
demanda de empleo en las actividades rurales y urbanas exis-
tentes y en lenta creacin.
As, se conform un amplio espacio con niveles relativamente
atrasados de desarrollo capitalista, con serias carencias sociales
cuyo perfil general no ha tenido cambios sustanciales desde
entonces, ms all de avances indudables recientes, a partir del
ao 2003.
Las deudas existentes al retomarse la
democracia
Hay plenas coincidencias entre los analistas y estudiosos de
la cuestin regional en la Argentina en que, como resultado
de la acumulacin de problemas estratgicos que traban un
desarrollo ms acelerado que pueda ir cerrando la brecha eco-
nmico-social entre las regiones perifricas del norte y parte
del oeste del pas con la regin central, pueden identificarse los
siguientes, cuyo detalle incluimos, considerando solamente los
ms relevantes:
1. El problema de la tierra como factor de produc-
cin. Al momento del retorno de la democracia, en 1983, era
evidente la presencia de graves deficiencias estructurales en el
acceso a la tierra en las zonas rurales de la periferia ms pobre
del pas, consistente en dificultades de un segmento importante
de productores en acceder a ttulos de propiedad que la acredi-
ten para su explotacin racional, a largo plazo y con perspecti-
vas de inversin transformadora. En un estudio que practicamos
a inicios de este siglo en Tucumn y Chaco, los pequeos pro-
ductores censados denunciaban que un 40% de ellos ocupaban
de hecho y no de derecho el predio que explotaban. Tal anmala
circunstancia impeda a los productores referidos poner en
prctica acciones tendientes a elevar la productividad de la tie-
rra por la inestabilidad manifiesta que detentaban.
2. Baja capacidad de acumulacin. La circunstancia
de que la produccin familiar agrcola es dominante en toda
la regin perifrica citada y los recursos de sus propietarios u
ocupantes son limitados impide avanzar a los mismos en definir
una estrategia de acumulacin, pues se encuentran al lmite
de ingresos solo para la subsistencia. No hay excedente para
estimular un proceso de inversin ni para asumir crditos con
tal fin. Las relaciones de poder ubican a estos productores en
posicin subordinada frente a la presencia dominante de gran-
des grupos econmicos, nacionales y extranjeros, en materia de
precios y condiciones de pago. Una remocin de estas relaciones
desiguales de poder es condicin necesaria para un mejora-
miento singular de las condiciones de vida de la poblacin rural
de la periferia del sistema regional argentino.
1 6 0 > por Alejandro Rofman
3. Sistemas de comercializacin expoliatorios. Este
fenmeno es causa central en la incapacidad de la mayora de
los pequeos productores rurales de disponer de ingresos sufi-
cientes para un adecuado nivel de vida y excedentes para capita-
lizarse. Ello sucede dado que los compradores de los productos
tpicos, como alimentos y materias primas (yerba mate, t, al-
godn, hortalizas, uva, aceitunas, frutas de pepita, ctricos, caa
de azcar, tubrculos, tabaco, etc.) son intermediarios, exporta-
dores o industriales de gran poder de negociacin que imponen
condiciones de venta leoninas y precios siempre menores que
los que podran obtener si sus vendedores (la pequea y media-
na produccin rural) estuviesen en condiciones de paridad en la
puja por los mismos.
4. Escasa diversificacin productiva. La limitada capa-
cidad para acumular, las herencias culturales y la falta de apoyo
estatal para la reconversin determina la prevalencia del mono-
cultivo entre la mayora de los productores, en especial los de
menor tamao, predominantes en todo el norte y parte del oeste
argentino. Ello acenta la incapacidad de compensar situacio-
nes crticas en algunos productos con respecto a otros de mejor
desempeo e impulsa el poder controlador de las estructuras
intermediadoras y de transformacin industrial.
5. Tamao insuficiente en la unidad productiva
para alcanzar ingresos que posibiliten capacidad
para acumular. La definicin de minifundio, que se impuso
como visin real del pequeo productor predominante, supone
la presencia de predios cuyo tamao torna irrealizable cualquier
experiencia de produccin que garantice un ingreso capaz de
dar satisfaccin a las necesidades bsicas del productor y su
familia y dejar excedente disponible para acumular.
6. Endeudamiento permanente de difcil cance-
lacin. A los productores medianos y pequeos la carga de
aquellos que pueden acceder a crditos bancarios, renovada en
aos sucesivos, se volvi impagable en varios ciclos econmicos
de fuertes devaluaciones y estampidas de precios, ingresos dete-
riorados por recesiones y carencia de capacidad de repago ante
los desmesurados aumentos de intereses. Este fenmeno fue
recurrente ante la ausencia de un programa de financiamiento
especfico que atienda a las caractersticas propias de la activi-
dad y la dimensin de la actividad en juego.
Deudas de la democracia en el mbito de las economas regionales > 1 6 1

Un mapa, entonces, de las economas

regionales argentinas debe dar cuenta
de las caractersticas destacadas con que
cada espacio contribuye a la conformacin
del territorio nacional. Y su estudio
y anlisis pormenorizado no puede
eludir la estructura social y de poder
que en una sociedad capitalista supone
desigual capacidad de insercin de cada
segmento o fraccin de clase y en donde
el predominio de unos resulta en una
situacin subordinada de los otros.
 Hay regiones con un nivel ms acentuado
de desarrollo complejo de las fuerzas
productivas, con niveles de productividad
ms elevados y otras, las ms rezagadas,
exhiben retraso en su nivel de desarrollo
relativo debido al bajo potencial de
capitalizacin de las actividades desplegadas
por la mayora de la poblacin.

La limitada capacidad para acumular, las

herencias culturales y la falta de apoyo
estatal para la reconversin determina la
prevalencia del monocultivo entre la mayora
de los productores, en especial los de menor
tamao, predominantes en todo el norte y
parte del oeste argentino.

1 6 2 > por Alejandro Rofman

 Deudas de la democracia en el mbito de las economas regionales > 1 6 3
7. Limitada capacidad de los pequeos y medianos
productores en vincularse a estructuras de agrega-
cin de valor a sus productos. Ello se advierte en la predo-
minancia absoluta de capitales concentrados, en su mayor parte
de origen externo a las regiones comprometidas, en los procesos
de transformacin de materias primas y comercializacin. Los
mismos productores estn alejados, en su gran mayora, de lograr
conformar estructuras productivas que garanticen que el valor
que se le agrega a su produccin de insumos manufactureros o
alimentos quede en manos de sus autnticos productores y, en
cambio, pasen a engrosar los abultados beneficios de inversores
que los acaparan en su provecho y no los coparticipan con los
genuinos oferentes de materias primas o alimentos.
Al inicio del perodo de recuperacin de la democracia se avan-
z muy poco en la solucin de los problemas citados. Hubo
intentos aislados, como la poltica de apoyo a los minifundios
en la dcada de los 80 o a la cancelacin de las gravosas deudas,
pero estas iniciativas loables fueron aisladas como para impac-
tar en todos los mbitos socio-productivos afectados.
Recin a partir del ao 2003 surgen, progresivamente, iniciativas
muy valiosas que toman en cuenta los desajustes estructurales
citados. Cabe citar al respecto la creacin de la Secretara de
Agricultura Familiar en los inicios de la segunda dcada de este
siglo; la Ley de Promocin de la Agricultura Familiar sancionada
por el Congreso en el ao 2014; el programa de apoyo crediticio
a los microemprendimientos rurales y urbanos, que distribuy
entre el ao 2008 y el 2015 ms de 550.000 pequeos crditos a
tasa subsidiada y sin garanta real; el programa de Monotributo
Social, que posibilit a decenas de miles de pequeos produc-
tores incorporarse al sistema previsional y a una obra social, a
partir de un fuerte subsidio estatal, y el programa Marca Colec-
tiva, para dar identidad a la produccin de pymes agropecuarias
e industriales. Asimismo cabe citar tres importantes planes de
desarrollo sectorial: el de la vitivinicultura, el de la produccin
frutcola de Ro Negro y Neuqun y el algodonero del Chaco.
Todas estas iniciativas, as como las herramientas generadas
desde el INTA, el Ministerio de Agricultura de la Nacin y los
programas sociales del Ministerio de Desarrollo nacional, avan-
zaron significativamente aunque con bajo nivel de coordinacin
entre ellos.
De este modo los gobiernos democrticos desde 1983 hasta
nuestros das se fueron ocupando por primera vez de la pro-
blemtica econmica y social de las economas regionales,
aunque los avances notorios y significativos se encararon desde
el ao 2003, cuando fueron complementados con ambiciosos
planes de infraestructura vial y energtica como nunca antes.
Estas luces y sombras obligan a remarcar, frente a lo hecho, las
asignaturas pendientes. Las detallamos, como desafos impres-
cindibles hacia el futuro:
1) Diseo de planes de desarrollo estratgicos en las diversas
regiones que, coordinados entre s, definan una poltica nacional
de desarrollo territorial que atienda la diversidad de los proce-
sos econmicos, sociales y ambientales para elevar la calidad de
vida general de la poblacin, preparados e implementados en
forma participativa y democrtica.
2) Inversiones pblicas acordes con los planes que apunten a
elevar el nivel de calidad de vida de la poblacin, para la dota-
cin de capital social bsico, todava con carencias necesarias
de ser eliminadas. La puesta en marcha inmediata de un Banco
de Desarrollo Rural, al estilo del brasileo, que atienda las ne-
cesidades de reconversin y diversificacin productiva del agro,
con aporte de asistencia tcnica apropiada, es una decisin an
pendiente. Impulso decidido a la industrializacin local de los
productos regionales, para generar valor y empleo, con fuerte
participacin de empresas sociales, basadas en los principios de
la Economa Social y Solidaria.
3) El empoderamiento de los pequeos productores mediante
apoyos firmes a la constitucin de asociaciones de los mismos
para negociar en un pie de igualdad con intermediarios e indus-
triales el precio de sus productos y las condiciones de pago. En
ese sentido urge imitar el ejemplo del mercado concentrador de
la yerba mate misionero. La solucin definitiva del problema de
la tierra, normalizando jurdicamente el acceso a la propiedad
por parte de los productores y respetando plenamente la orga-
nizacin de los pueblos originarios, que privilegian la propiedad
comunitaria a la individual.
Una estrategia de este perfil, sostenida en el tiempo, y garanti-
zando mediante la intervencin del Estado ingresos justos a los
productores, ir avanzando hacia el objetivo de ir cerrando la
brecha de desarrollo que hoy todava existe entre las estructuras
socioeconmicas de la periferia con respecto a sus similares en
las reas de mayor desarrollo relativo del pas.
La Argentina no puede
denominarse an un Estado
pluricultural, y est lejos
de ser un Estado igualitario.
Los pueblos indgenas
siguen siendo marginales. El
recurrente incumplimiento
por parte del Estado de los
derechos incorporados
a la normativa vigente
hace que el objetivo de
la interculturalidad siga
estando en un horizonte
casi inaccesible. Es hora
de abandonar las rmoras
colonialistas y afianzar
la autonoma y libre
determinacin de los
pueblos.

Las deudas
de nuestra
democracia
con los
pueblos
indgenas
1 6 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 165

por Silvina Ramrez. Doctora

en Derecho de la UBA. GAJAT / CEPPAS
(Grupo de Acceso Jurdico a la Tierra
del Centro de Polticas Pblicas para el
Socialismo)
L os ms de treinta aos de democracia ininterrum-
pida luego de la ltima dictadura militar no signi-
ficaron una transformacin radical de la relacin
traumtica que se estableci desde sus orgenes entre el Esta-
do y los pueblos indgenas. Contrariamente a lo que hubiera sido
deseable y esperable, las estructuras coloniales, de subordina-
parte del Estado. Este incumplimiento se traduce en ignorancia
de los derechos, en desconocimiento, y llega a tornarse en un
accionar violento cuando se criminaliza a los pueblos indgenas,
ya sea generando enfrentamientos directos con las fuerzas de
seguridad, ya sea promoviendo acciones judiciales contra miem-
bros de las comunidades, las que generan tambin otro tipo de
cin y racismo se mantuvieron con algunos retoques intactas, violencia.
y hasta la fecha sigue siendo muy difcil remover los obstculos Es difcil no abordar el tema de las deudas pendientes del Es-
para que los pueblos indgenas se conviertan tanto en sujetos tado a la manera de un listado que atraviesa cada uno de los
polticos como en sujetos de derechos. derechos contemplados en el material normativo sealado. No
Si bien recuperada la democracia, en 1985, se sanciona la ley obstante, s es posible concentrar las ausencias en las principa-
23.302 de Poltica Indgena (Sobre Poltica Indgena y Apoyo a las les reivindicaciones y demandas de los pueblos indgenas hasta
Comunidades Aborgenes) que tmidamente reconoce algunos el presente, que son comunes en toda Amrica latina. Estas
derechos a los pueblos indgenas (creando una instancia estatal demandas se focalizan en los derechos territoriales, lo que ge-
que se ocupa de los temas que les afecten, el Instituto Nacional nera mltiples conflictos que se van agudizando con el paso del
de Asuntos Indgenas INAI pero colocndolo en la rbita del tiempo, debido a la conciencia por parte de los pueblos indge-
Ministerio de Desarrollo Social, lo que demuestra inequvoca- nas de los derechos incumplidos, y a la resistencia del Estado de
mente la concepcin imperante, que en aquel entonces tena
mucho ms que ver con la visin asistencialista, y de pobres
carenciados de los indgenas, que como un asunto vinculado
claramente con derechos. Visin que permanece hasta el pre-
sente, a pesar de que institucionalmente el INAI depende en el
actual gobierno de la Secretara de Derechos Humanos y plu-
ralismo cultural bajo la rbita del Ministerio de Justicia), no es
Es as que, sin lugar
hasta la reforma constitucional de 1994 que los pueblos indge- a dudas, la primera
nas adquieren otra visibilidad, y que se incluye en la nueva carta
constitucional un artculo que marcar todo el debate posterior,
deuda histrica
debate que sigue vigente hasta nuestros das. pendiente del Estado
Sin embargo, quiero insistir en la idea de que la poltica pblica
del Estado argentino hacia los pueblos indgenas evidencia una argentino frente a
lnea de continuidad soslayando los avatares polticos, histri- los pueblos indgenas
cos, ideolgicos que se remonta a su nacimiento y que alcanza
las acciones que despliega contemporneamente. En otras pa- es generar las
labras, ha existido y existe una poltica de Estado frente a las
demandas de los pueblos indgenas. Con diferentes formas, ha
herramientas para
sido refractaria al reconocimiento genuino de sus derechos, de- el goce efectivo de la
rechos no slo expresados por la Constitucin, sino receptados
en instrumentos jurdicos internacionales, como el Convenio 169
propiedad comunitaria
de la OIT y la Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos indgena.
de los pueblos indgenas, ambos instrumentos, ratificado uno y
suscripta la otra, que se encuentran vigentes en nuestro pas.
Frente a este estado de situacin, existe lo que ha sido dado en
llamar la brecha de implementacin. Un conjunto de derechos
que se encuentran incorporados al material normativo existente
y vigente en la Argentina, y un recurrente incumplimiento por

1 6 6 > por Silvina Ramrez

 Las deudas de nuestra democracia con los pueblos indgenas > 1 6 7

pergear polticas que apunten a un horizonte de cumplimiento. entender los fuertes reclamos indgenas y la actitud negativa del
En la reforma constitucional de 1994 ya mencionada, pero a la Estado de honrar esos derechos incorporados a la carta consti-
que es menester retornar por su importancia, se incorpora el tucional.
artculo 75 inc. 17, el que reconoce un conjunto de derechos. Frente a los derechos territoriales y los cada vez ms frecuen-
Ms all de los aspectos crticos que van desde su cuestionable tes conflictos que se suscitan entre comunidades indgenas,
ubicacin en el texto constitucional, su deficiente tcnica legis- particulares y el Estado, en 2006 se sancion la ley 26.160 que
lativa, hasta los problemas de interpretacin constitucional que declar la Emergencia en materia de posesin y propiedad de las
genera, lo cierto es que avanza sobre las anacrnicas frmulas tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indgenas
constitucionales existentes hasta aquel momento, empezando originarias del pas, por el trmino de cuatro aos, suspendien-
por reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos do los desalojos por el plazo de la emergencia y disponiendo la
indgenas. realizacin de un relevamiento tcnico-jurdico-catastral cuya
Este reconocimiento se suma a los derechos que establece, tales autoridad de aplicacin es el INAI. Esto se realiza a su vez en
como contar con personera jurdica, educacin bilinge e inter- cumplimiento de lo dispuesto en los instrumentos internacio-
cultural y el respeto a su identidad. Sin embargo, es el derecho a nales de mencin y en las sentencias que ya en ese momento
la posesin y propiedad comunitarias de las tierras que tradicio- haban surgido del seno de la Corte Interamericana de Derechos
nalmente ocupan, junto con el derecho a la participacin en la Humanos, estableciendo la obligacin del Estado de demarcar
gestin de los recursos naturales, lo que constituye la clave para los territorios indgenas.
 Contrariamente a lo que hubiera sido
deseable y esperable, las estructuras
coloniales, de subordinacin y racismo
se mantuvieron con algunos retoques
intactas, y hasta la fecha sigue siendo muy
difcil remover los obstculos para que los
pueblos indgenas se conviertan tanto en
sujetos polticos como en sujetos de derechos.

1 6 8 > por Silvina Ramrez

 Las deudas de nuestra democracia con los pueblos indgenas > 1 6 9
A pesar de la relevancia de esta ley y del impacto que hubiera
tenido una pronta ejecucin, y a pesar tambin de que la mis-
ma contaba con presupuesto asignado para realizar un trabajo
complejo, que requera de personal experto y de un tiempo
considerable para realizar un relevamiento con participacin de
los pueblos indgenas, tal como lo estableci su reglamentacin,
fue necesario conceder prrrogas debido al escaso avance que
no permiti cumplir en los plazos establecidos con la tarea asig-
nada.
As, la ley 26.160 fue prorrogada a travs de la ley 26.554/2009 y
la ley 26.894/2013, esta ltima con plazo vigente hasta noviem-
bre de 2017. Lamentablemente, el golpe de efecto que produjo
en su momento no solo se diluy por el paso del tiempo, sino
que ha perdido credibilidad. La tarea desarrollada hasta el pre-
sente no satisfizo las expectativas, los resultados del relevamien-
to a casi una dcada de su inicio no han sido significativos, y
algunas demarcaciones en casos paradigmticos (como lo fue
en la comunidad qom Potae Napocna Novogoh en la provincia
de Formosa) han sido duramente cuestionadas por los mismos
afectados. De esa manera, la evaluacin del relevamiento es
negativa, y es incierto el rol que puede jugar en el futuro para
garantizar la propiedad comunitaria indgena y, en definitiva, si
existe eso que llamamos voluntad poltica para llevarla adelan-
te.
En el ao 2010 se firm el decreto 700/2010 que crea la Comi-
sin de Anlisis e instrumentacin de la propiedad comunitaria
indgena. Sin embargo, esta comisin no solo no avanz en su
cometido sino que perdi su horizonte cuando se introdujo en
la agenda pblica en 2012 la discusin sobre el proyecto de uni-
ficacin del cdigo civil y comercial, proyecto que finalmente
se sancion en 2014. El proyecto incorporaba un ttulo sobre
la propiedad comunitaria indgena que era profundamente re-
gresivo con respecto a lo contemplado en el Convenio 169 de la
OIT y la Declaracin de Naciones Unidas sobre derechos de los
pueblos indgenas. Pero, principalmente, demostraba hasta qu
punto existe en la comunidad jurdica una falta de comprensin
conceptual de lo que debe entenderse por propiedad comuni-
taria indgena. Partiendo de equvocos es muy difcil desarrollar
una poltica pblica que garantice el cumplimiento de derechos.
Es as que, sin lugar a dudas, la primera deuda histrica
pendiente del Estado argentino frente a los pueblos ind-
genas es generar las herramientas para el goce efectivo
de la propiedad comunitaria indgena. Asimismo, y como
un complemento insoslayable de este derecho, debe garantizar
tambin el respeto al goce de los as llamados recursos natura-
les. La vulneracin de estos mediante las actividades extractivas
est provocando en la actualidad un segundo despojo de lo que
el mismo Estado les ha reconocido, comparable a aquel produ-
cido en la conquista. La tala de montes para la ampliacin de la
frontera agropecuaria o para otros fines como pasteras, la explo-
tacin de petrleo, la megaminera a cielo abierto, entre otras,
provocan profundos cambios en el hbitat, lo que genera un alto
impacto en los territorios indgenas. En muchos casos, un terri-
torio que difcilmente pueda ser recuperado, lo que genera si-
tuaciones de indefensin, alta vulnerabilidad, y violacin de sus
derechos por parte del propio Estado que debiera protegerlos.
Por otra parte, de la mano del reconocimiento/desconocimiento
de los derechos territoriales de los pueblos indgenas, el Estado
argentino no ha arbitrado los medios para respetar un derecho
medular, contemplado en el Convenio 169 de la OIT, el derecho
a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado. Este
derecho tiene una caracterstica particular, se presenta como un
derecho de doble faz. Es instrumental porque permite a travs
de su respeto gozar de un abanico de derechos; es sustantivo
porque su concrecin posiciona a los pueblos indgenas en un
estatus poltico importante, convirtindolos en interlocutores
del Estado y respetando su derecho a la libre determinacin y a
su autonoma.
La consulta en la Argentina es prcticamente inexistente (sal-
vo algunas experiencias interesantes que merecen la pena ser
destacadas, como el protocolo de consulta elaborado por las
comunidades en las Salinas Grandes sobre la explotacin del
litio, en las provincias de Salta y Jujuy, al que llamaron Kachi
Yupi, huellas de sal). Ya sea argumentando dificultades en su
instrumentacin, ya sea alegando la inexistencia de legislacin
secundaria, lo cierto es que los Estados provinciales y el Estado
nacional permanentemente dan la espalda a este derecho ya
consagrado.
No es exagerado afirmar entonces que otra de las grandes
deudas del Estado argentino es la falta de desarrollo del
derecho a la consulta. La participacin no se agota en la con-
sulta, y ciertamente se han instrumentado desde el Estado algu-
nos mecanismos, como la creacin de los Consejos de Participa-
cin Indgena (CPI) para incentivar la presencia de comunidades
 Los territorios indgenas y sus riquezas
naturales se han convertido en un nuevo
motivo de disputa. La guerra silenciosa
librada desde la conquista va tomando
nuevas formas. Un modelo de desarrollo
basado en la renta que proporcionan
estas riquezas se va afianzando en todo el
continente, un modelo que es incompatible
con los derechos de los pueblos indgenas.

y pueblos indgenas en diferentes instancias. No obstante, si

bien los miembros de los pueblos indgenas comparten con los
no indgenas los mecanismos de participacin que se disean en
democracias que pretenden ser cada vez ms dialgicas e inclu-
sivas, lo cierto es que el derecho a la consulta est pensado solo
para y dirigido a comunidades y pueblos indgenas.
Existen, desde su inclusin en el Convenio 169, amplios debates
en Amrica latina alrededor del derecho a la consulta. Existe,
asimismo, acuerdo acerca de los caracteres bsicos que debe
reunir la consulta (ser realizada de buena fe, con informacin
suficiente, en idioma indgena, adecundose a los tiempos de los
pueblos indgenas, culturalmente adecuada, que su horizonte
sea el consenso, su carcter previo a cualquier decisin que se
tome, etc.). Sin embargo, falta an un desarrollo legislativo que
permita disear el mecanismo que impida que el derecho se
vuelva abstracto o de imposible cumplimiento.
El Estado argentino es reticente a desplegar las acciones ne-
cesarias para transitar un camino que apueste por un genuino
dilogo intercultural. Hace quince aos que entr en vigencia
en el pas el Convenio 169 de la OIT y con este, la obligacin del
Estado de llevar adelante procesos de consulta. Hace quince
aos que el Estado incumple este derecho, y a pesar de que en
el Parlamento existen proyectos de legislacin que lo regulan, y
otras experiencias como las mencionadas que intentan bajarlo
a tierra, la realidad hoy es la ausencia en el escenario poltico de
acciones tendientes a respetarlo.

1 7 0 > por Silvina Ramrez

 Las deudas de nuestra democracia con los pueblos indgenas > 1 7 1
Por otra parte, y entre las deudas pendientes ms notables,
se destaca la falta de reconocimiento de la libre deter-
minacin y autonoma, esta ltima como expresin de la
libre determinacin, tal como lo contempla la Declaracin de
Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indgenas. En
su momento, y a partir del reconocimiento constitucional de la
personera jurdica de sus comunidades, se abri la puerta a que
cada una de ellas pueda decidir su organizacin interna, encon-
trando un canal de comunicacin con el Estado, que otorgaba la
personera con carcter declarativo y no constitutivo.
En la prctica este derecho se distorsion gravemente. No slo
que dado el carcter federal de nuestro Estado, las provincias
gozan de autonoma y como tales pueden conceder (o negar) la
personera, como tambin es facultativo del Estado nacional, lo
que genera un sinnmero de inconvenientes cuando una per-
sonera es concedida en una jurisdiccin (y negada en la otra),
o cuando se conceden las diferentes personeras jurdicas pro-
vincial y nacional a diferentes autoridades indgenas.
La personera jurdica se ha convertido en un arma para el Esta-
do a la hora de disciplinar a las comunidades indgenas. Como
esta es necesaria para gozar de determinados beneficios, litigar
colectivamente, solicitar subsidios, etc., la no concesin significa
en muchos casos la no existencia, volviendo a un aspecto que
especficamente se haba descartado: su carcter constitutivo.
En definitiva, lo que hace posible la subordinacin de las comu-
nidades al Estado de una manera inadmisible.
Por ello, en el listado de deudas pendientes debe consig-
narse la tergiversacin de la personera jurdica que trae
aparejada falta de respeto a la autonoma y a la libre
determinacin. Est claro que el Estado debe contar con un
registro de comunidades a la hora de poder disear polticas
pblicas tendientes a mejorar su calidad de vida, cumpliendo
con los derechos reconocidos. Pero esto no debe significar im-
posicin de formas organizativas que le son ajenas, ni utilizarla
arbitrariamente. La personera jurdica, entonces, ha contri-
buido a gestar un relacionamiento con el Estado que dista de
enmarcarse en un dilogo intercultural.
Lo que aqu sealo como deudas son solo ejemplificativas, y
desde mi perspectiva las ms significativas. No obstante, existen
otras muchas ausencias, carencias y desconocimientos en el pla-
no de las polticas pblicas, relacionadas con la salud, la educa-
cin, el patrimonio cultural, el reconocimiento de la lengua, que
exceden este artculo y que tambin deben ser tenidas en cuenta
a la hora de disear polticas integrales, que generen situaciones
de igualdad y Estados mucho ms inclusivos.
En la Argentina, los avances en la proteccin de los derechos
indgenas han sido ms relevantes en el plano normativo que en
el de la praxis. Con el regreso de la democracia se promulg la
ley 23.302 en 1985, y como un nodo en la matriz estatal, el reco-
nocimiento constitucional de 1994. Si bien existe un avance del
movimiento indgena y la lucha por sus derechos basado en su
mayor concientizacin, las instancias estatales en la actualidad
en mayor medida en el INAI, por ser el rgano especfico son
un smbolo de las dificultades de convivencia de los aparatos
gubernamentales con los pueblos indgenas.
Respecto de los avances en estos aos de consolidacin demo-
crtica, los derechos indgenas estn mucho ms instalados en
el contexto nacional, el movimiento indgena se encuentra ms
organizado y algunos operadores judiciales conocen los debates
alrededor de los derechos colectivos de los pueblos indgenas.
Tambin las organizaciones indgenas cumplen un rol funda-
mental al convertirse en un interlocutor ms calificado para
negociar con el Estado.
Con respecto a los retrocesos, las contramarchas han sido ca-
racterizadas por un imaginario colectivo que rechaza la misma
existencia de los pueblos indgenas, y un Estado que sigue discri-
minando, aprobando leyes que recurrentemente desconoce. Los
territorios indgenas y sus riquezas naturales se han convertido
en un nuevo motivo de disputa. La guerra silenciosa librada
desde la conquista va tomando nuevas formas. Un modelo de
desarrollo basado en la renta que proporcionan estas riquezas
se va afianzando en todo el continente, un modelo que es in-
compatible con los derechos de los pueblos indgenas.
El Estado enfrenta un dilema genuino. Abandonar las rmoras
colonialistas y afianzar la autonoma y libre determinacin de
los pueblos, o profundizar las desigualdades, continuando con
el despojo al que histricamente han sido sometidos. Es difcil
predecir cules sern los modos de pagar estas deudas, y mucho
menos an saber si los gobiernos estarn dispuestos. Lo que
queda claro, lo que al menos se pretende sostener en estas po-
cas pginas, es que la Argentina no puede denominarse an un
Estado pluricultural, que est lejos de ser un Estado igualitario, y
que los pueblos indgenas siguen siendo marginales. Lejos estn
de ser considerados sujetos polticos. La interculturalidad sigue
estando en el horizonte, lejana, a veces inaccesible pero no im-
posible.