D ERECHO ECONMICO

ECUATORIANO

Tomo 1

Marco Antonio Guzmn

Obra suministrada por Universidad Andina Simn Bolvar, Ecuador

 CONTENIDO GENERAL DE LA OBRA

TOMO I

PARTE PRIMERA

El Derecho Econmico: generalidades

I. Nacimiento, evolucin, corrientes, fuentes, sujetos y caractersticas del

Derecho Econmico
II. Actitud del Estado frente a la economa
III. El precedente incremento progresivo de la intervencin estatal en la
economa y su actual retraccin
IV. Limitaciones que afronta la sociedad ecuatoriana

PARTE SEGUNDA

Normas del Derecho Ecuatoriano aplicables a la actividad econmica en

general

V. La Constitucin Poltica y el Derecho Econmico en el Ecuador

VI. Normas para el ejercicio de la libertad de empresa y la proteccin de
intereses bsicos generales

PARTE TERCERA

Actuaciones estatales de mayor profundidad relativas a la economa en

general

VII. La planificacin
VIII. Presupuestos del sector pblico
IX. Orientacin y manejo generales de los recursos financieros

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 X. Orientacin y control del Mercado de Valores

TOMO II

PARTE CUARTA

Actuaciones especficas del Estado y los entes pblicos en los sectores primario y
secundario de la economa

XI. Proteccin del medio ambiente y actuaciones especficas respecto a los

sectores agrcola, forestal, pecuario, minero y del espacio martimo y areo
XII. Hidrocarburos
XIII. Otros recursos energticos
XIV. Sector secundario y actividades ubicables entre este y el terciario

PARTE QUINTA

Actuaciones del Estado respecto al sector terciario de la economa

XV. Comercio interno, transporte, contratacin pblica y servicios bsicos

XVI. Entidades operativas del sector financiero
XVII. Entidades operativas del Mercado de Valores
XVIII. Seguridad Social: socializacin del riesgo
XIX. Comercio Exterior

PARTE SEXTA

Modernizacin del Estado y privatizacin

XX. Modernizacin del Estado

XXI. Modernizacin y privatizacin: praxis general en algunos pases tipo,
especialmente de Amrica Latina
XXII. La experiencia ecuatoriana en materia de modernizacin del Estado
XXIII. La empresa pblica y las tendencias a privatizarla
XXIV. Una visin de la modernizacin del Estado, centrada en nuestros pases

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 CONTENIDO

TOMO I
Liminar

PARTE PRIMERA

El Derecho Econmico: generalidades

I. NACIMIENTO, EVOLUCIN, CORRIENTES, FUENTES, SUJETOS Y

CARACTERSTICAS DEL DERECHO ECONMICO

Nacimiento y evolucin del Derecho Econmico

Los aportes doctrinarios Incorporacin al Derecho Constitucional El
ricorsi neoliberal
mbito del Derecho Econmico
Visin del Derecho en general y sus ramas mbito especfico del
Derecho Econmico
Las corrientes del Derecho Econmico
En funcin del objeto En consideracin al sujeto En razn de su
finalidad El Derecho Econmico como elemento de armona social: su
bsqueda de equilibrios esenciales
Definiciones del Derecho Econmico
Fuentes del Derecho Econmico
Sujetos del Derecho Econmico
Derecho Econmico: Pblico o Privado? Caractersticas del Derecho
Econmico

II. ACTITUD DEL ESTADO FRENTE A LA ECONOMA

Una evolucin ascendente
El absolutismo precapitalista El Estado Liberal El capitalismo
industrialista El capitalismo monoplico, el financiero y el imperialista

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 Los nuevos derechos El Estado totalitario El Estado benefactor o de
servicio social Variantes de la evolucin del rol del Estado en
Latinoamrica
Los sistemas econmicos y los sistemas polticos y jurdicos en los
ltimos tiemposElementos de diferenciacin de los tres sistemas
econmicos fundamentales Orientaciones bsicas de estos sistemas
econmicos

III. EL PRECEDENTE INCREMENTO PROGRESIVO DE LA

INTERVENCIN ESTATAL EN LA ECONOMA Y SU ACTUAL
RETRACCIN

Fases y grados de intervencin del Estado en la economa

Impulso a la fluidez del mercado en una ordenada convivencia
Indemnidad de terceros Amparo de la libre competencia Pro-
teccionismo y fomento Prestacin de servicios La regulacin de
precios y el camino hacia el Estado empresario Rectora de sectores
especiales y planificacin general Tipos de planificacin: bases
conceptuales y etapas del proceso de planificacin Manejo estatal de
una gama compleja de medidas Un estado obeso, que ahoga al
individuo La ubicacin del Estado en el momento actual Hacia la
reforma del Estado Visin jurdica asentada en la realidad

IV. LIMITACIONES QUE AFRONTA LA SOCIEDAD ECUATORIANA

Inequitativa distribucin del ingreso y la riqueza

Graves secuelas Elementos que ahondan el problema Pobreza ge-
neralizada y grupos de poder econmico altamente concentrados
Mecanismos de agravamiento de la desigualdad
Dramticas manifestaciones de la pobreza Abismos entre lo urbano y
lo rural Efecto boomerang del bicentralismo Perversa distorsin
Desocupacin, angustia e inseguridad El fantasma del hambre
Vulnerabilidades del desarrollo regional
Bases de solucin
Crear fuentes de trabajo en las reas rurales Descentralizacin y
desconcentracin Disminucin de abismales diferencias econmicas
Frenar la concentracin de recursos
Interrogantes sustanciales

PARTE SEGUNDA

Normas del Derecho Ecuatoriano aplicables

a la actividad econmica en general

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 Bases para el anlisis de las normas que configuran el Derecho
Econmico Ecuatoriano Apreciacin general respecto a la legislacin
en materia econmica

V. LA CONSTITUCIN POLTICA Y EL DERECHO ECONMICO EN EL

ECUADOR

Referencia a la evolucin del Derecho

Constitucional Ecuatoriano
Una visin somera sobre la orientacin en materia econmica de las
ltimas constituciones ecuatorianas
La Constitucin de 1978-1979
Orientacin general de la Carta Poltica de 1978 en materia econmico-
social Una conclusin inicial La Constitucin de 1978 y el desarrollo
econmico y social La Constitucin de 1978-1979 y los derechos
econmicos y sociales: normas sobre propiedad Sistemas tributario,
financiero, monetario Comparacin sucinta de la normativa econmica
en las ltimas constituciones
Reformas a la Constitucin de 1978
Visin y tendencias generales Modificaciones en temas especficos
que propuso el Ejecutivo El trmite del proyecto de reformas en el
Congreso Nacional

VI. NORMAS PARA EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y LA

PROTECCIN DE INTERESES BSICOS GENERALES
Grados de profundidad y especificidad de las actuaciones
del Estado frente a la Economa
Inicio de actividades empresariales Ventajas para los empresarios
registrados Indemnidad de terceros Proteccin a la higiene y salud
pblicas Proteccin del medio ambiente Proteccin al consumidor
Amparo a personas o a sectores sociales menos aventajados Normas
penales que protegen las libertades de comercio, industria y trabajo y
propician la libre competencia

PARTE TERCERA

Actuaciones estatales de mayor profundidad

relativas a la economa en general

VII. LA PLANIFICACIN

Visin general
Evolucin Un transitorio declinar de la planificacin?
Desquiciamiento del Sistema Nacional de Planificacin
Problemas de la planificacin en el Ecuador

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 El problema de fondo Los problemas jurdicos concretos
La planificacin en el rgimen local

VIII. PRESUPUESTOS DEL SECTOR PBLICO

Enunciado general de las normas que rigen los presupuestos La

doctrina Derecho Presupuestario Principios del Presupuesto
Legislacin ecuatoriana
mbito de aplicacin Sistema Nacional de Presupuestos Aprobacin
de presupuestos Ejecucin presupuestaria Modificaciones
presupuestarias Control presupuestario
Infraestructura y servicios pblicos

IX. ORIENTACIN Y MANEJO GENERALES DE LOS RECURSOS

FINANCIEROS

Tipos de normas sobre recursos financieros y su tendencia general

Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado Las reformas a dicha
Ley Ley que crea el Fondo de Solidaridad Las entidades
orientadoras del sector financiero
mbito de actuacin de la Junta Monetaria y del Banco Central
Atribuciones de la Junta Monetaria Integracin de la Junta Monetaria
Comisin Ejecutiva
Atribuciones del Banco Central
Funciones del Banco del Estado
Atribuciones del Banco del Estado respecto al manejo de recursos del
sector pblico de acuerdo con el texto legal que lo cre Campos de
accin Organizacin
Otras leyes que regulan el mercado financiero
Ley General de Instituciones del Sistema Financiero Tendencias
concentradoras Proteccin poco proporcionada al pequeo ahorrista
Atribuciones generales de la Superintendencia de Bancos
Atribuciones del Superintendente Funciones de la Junta Bancaria

X. ORIENTACIN Y CONTROL DEL MERCADO DE VALORES

Regulacin general del Mercado de Valores Proceso de adopcin de la
Ley y sus reglamentos
Visin general de la Ley
Marco jurdico abierto Enunciado general de las instituciones jurdicas
que crea la Ley de Mercado de Valores Normativa bsica sobre
mercado de valores rganos reguladores de ejecucin y control
Entidades operativas y de apoyo o servicios Mecanismos del mercado
de valores Problemas de la Ley: merma de transparencia
Disminucin de la seguridad de los inversionistas Mayor potenciacin

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 del mercado extraburstil que del burstil Integracin del capital de las
casas de valores Emisin de obligaciones Acciones Administracin
de fondos de inversin Holdings y grupos econmicos En algunos
aspectos, el Reglamento exorbita lo dispuesto por la Ley
Conclusiones
Inversin extranjera

Contenido general de la obra

El autor
LA UNIVERSIDAD ANDINA SIMN BOLVAR

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 PRELIMINAR
Deseo expresar mi reconocimiento a la Universidad Andina, Subsede Ecuador, y a
sus ejecutivos, por haber elegido, como uno de los primeros de sus libros editados en
relacin con su Maestra en Derecho Econmico, a este manual, que pretende ofrecer
una visin general y sumaria sobre la materia.
La resolucin de publicar, en esta hora, un libro sobre Derecho Econmico no solo
es oportuna, sino valiente y creadora. Sin duda, es valeroso inducir a que se profundice
en el estudio del Derecho Econmico en un instante en que, para apoyar las tendencias
a la globalizacin de la economa mundial y a la universalizacin del capitalismo, se
pretende que habran llegado la muerte de las ideologas, el fin de la Historia; pero al
mismo tiempo se habla de la hora neoliberal, y se pone nfasis, a veces desmesurado,
en las ideas de estrechamiento del Estado, descentralizacin del poder pblico,
desregulacin, privatizacin de actividades y empresas pblicas. Con tales tesis, se
adopta una posicin de ricorsi histrico que, como lo veremos, implica tambin, de algn
modo, negar la propia existencia del Derecho Econmico o menoscabarlo.
La de la Universidad Andina es una actitud creadora, porque ha buscado suscitar
con su Maestra y sus cursos abiertos de Derecho Econmico, as como con la
publicacin de ste y otros libros, un espacio de reflexin y anlisis que lleve a formular
una sntesis constructiva de conceptos y orientaciones.

NECESIDAD DE ANLISIS OBJETIVOS

Sin duda, la presente es una hora en que se impone una posicin de anlisis
objetivo, global, constructivo. Al parecer, se han agotado ciertos modelos econmicos y
sociales; han hecho crisis tanto ellos, como muchas economas nacionales, pero
tambin las ideologas y valores; campean el desconcierto, la corrupcin, el
inmediatismo, la ausencia de superiores objetivos. Es imperativo buscar soluciones
integrales, orgnicas a la situacin enunciada.

Para ello, es preciso partir del tipo de anlisis que arriba se reclama. Este trabajo
anhela contribuir, en la materia de Derecho Econmico, a formularlos.

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 Se propone examinar brevemente los mecanismos de actuacin, gestin o
intervencin del Estado en la vida econmica que ha configurado nuestro sistema
jurdico, en relacin con los diversos sectores y subsectores de aqulla, para, sobre la
base de esa realidad, analizar las orientaciones de estrechamiento del sector pblico.
No cabe, ciertamente, dejar de lado mecanismos de desregulacin y privatizacin,
para remediar ineficiencias, desproporciones y abusos que efectivamente se han
suscitado o se dan an; pero, al mismo tiempo, es imprescindible evitar que se rompa el
frgil lindero, la tnue frontera que separa las acciones que tratan de proteger la libertad
del individuo y exaltar las capacidades creadoras de ste y de la sociedad en general, de
las actuaciones encaminadas a beneficiar especficos intereses de grupos econmicos,
como lo anotara el ius filsofo espaol Luis Legaz y Lacambra.1
Dicho en forma ms especfica y concreta, no resulta admisible que, con
actuaciones que, utilizando aquellos conceptos los exorbitan, se intente desmantelar el
Estado, pulverizar su actividad, hasta tornarla anodina, no tanto con el nimo de
potenciar las posibilidades creadoras del individuo y de la sociedad nacionales, cuanto
como medios sutiles para beneficiar a grupos econmicos poderosos internos o
transnacionales que cobran desorbitada fuerza frente a la sociedad en su conjunto,
cuando descaece la razonable y necesaria fuerza del Estado Nacional.
Es imprescindible buscar, en relacin con cualquier posibilidad de cambio o
transformacin, que los derechos esenciales de la persona humana y de la sociedad
queden protegidos efectiva y eficientemente y se promuevan sus aptitudes para
autorealizarse; es necesario llevar adelante, en forma permanente, un proceso de
investigacin y reflexin jurdicas encaminado a configurar normas que garanticen y
estimulen aquellos derechos y capacidades, para que mecanismos como los del
estrechamiento del Estado, descentralizacin, desregulacin, privatizacin, se utilicen en
la medida que se inscriban dentro de las superiores finalidades de amparar y promover
esos derechos y exaltar tambin el ser nacional. Este libro anhela contribuir a ese
propsito de investigacin y anlisis.

Contenido

El texto contiene veinticuatro captulos, que pueden agruparse en seis partes,

susceptibles de una clara diferenciacin. De ellas, las tres primeras constan en el primer
tomo; las siguientes, forman el segundo.
En la primera parte captulos I al IV se enuncian los conceptos bsicos del Derecho
Econmico: nacimiento, evolucin, definiciones, fuentes, mbito, sujetos.
Se examinan las actuaciones, gestin o intervencin del Estado en la vida
econmica, sus matices y grados. Es un intento de relevar la concepcin universal de la
materia, como asignatura que goza de autonoma. Para completar esa imagen, y ubicar
con claridad sus caractersticas en nuestro medio, se mencionan las limitaciones que
actualmente afronta la sociedad ecuatoriana y que configuran el marco dentro del cual
se ha de desarrollar en nuestro pas el Derecho Econmico.
Las partes segunda, tercera, cuarta y quinta de la obra hacen referencia especfica
a la Legislacin Ecuatoriana. Abarcan los captulos V al XIX, en los que se alude a los
cuerpos y normas jurdicos que configuran el Derecho Econmico Ecuatoriano

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 principales leyes, reglamentos, tratados, enlazando ese anlisis con el de la situacin
econmica y tcnica del sector correspondiente.
En la parte segunda captulos V al IX se analizan, en primer trmino, las
disposiciones, en materia econmica y social, de la Constitucin Poltica de la Repblica
del Ecuador, segn la Carta Fundamental de 1978, sus reformas de 1992, as como las
propuestas a ella por el Ejecutivo en 1994 y presentadas por ste al Congreso Nacional
y, fundamentalmente, las adoptadas por ste. En otras palabras, lo que en doctrina se
suele denominar la Constitucin Econmica del pas.
Se trata, luego, sobre las normas encaminadas a lograr un equilibrio entre el
ejercicio de la libertad de empresa y la proteccin bsica de intereses pblicos.
Las que configuran una intervencin global del Estado en la Economa: planificacin
y coordinacin econmica general, finanzas y presupuestos pblicos, orientacin del
sector financiero, del mercado de valores, se examinan en la parte tercera, si bien, al
hacer referencia a las finanzas pblicas se centra la atencin en los presupuestos y no
se alude a los aspectos tributarios, por considerrselo objeto de una clara
especializacin, que como tal se trata en la Universidad Andina.
En el segundo tomo, se completa la visin respecto a la normativa jurdica
ecuatoriana en actual vigencia, y se examinan los cauces que seguramente orientarn
su evolucin.
En las partes cuarta y quinta del libro captulos XI al XIX se revisan los preceptos
del derecho ecuatoriano concernientes a sectores econmicos especficos,
diferencindolos para guardar relacin con clasificaciones econmicas internacionales
entre primario, secundario, terciario. En la parte sexta, se puntualizan elementos y temas
que marcarn la evolucin del Derecho Econmico Ecuatoriano.
Para decirlo en forma ms concreta, en la parte cuarta captulos XI a XIII se hace
referencia a las principales normas aplicables a los subsectores agropecuario, forestal,
ictiolgico, hidrocarburos y otros recursos energticos; y, en la parte quinta captulos
XIV a XIX a las concernientes a los subsectores industrial, turstico, comercio interno,
otros servicios pblicos, s eguridad social, comercio externo.
En los captulos XXI al XXIII parte sexta se analizan, con visin ms general,
asuntos de especial actualidad y transcendencia en estos tiempos: la posicin neoliberal,
las distorsiones que entraa; las experiencias de modernizacin en pases tipo; el
soslayamiento de la descentralizacin en el pas, la acentuada tendencia a ciertas
manifestaciones de privatizacin de la empresa pblica y la naturaleza de sta. Se
examinan las actitudes del Gobierno del presidente Durn-Balln a la luz de la doctrina
jurdica y econmica.
Se concluye con un captulo el XXIV que intenta constituir un aporte de la
posicin latinoamericana frente a las tendencias de la globalizacin y el neoliberalismo, y
que titula hacia el autocentramiento del desarrollo en nuestros pases.

Caractersticas del tratamiento de los temas

Se ha buscado desarrollar los temas en la forma ms sustentada y actualizada

posible: se parte del estudio de muy recientes publicaciones acadmicas en materia de
gestin o intervencin del Estado en la vida econmica: libros de cercana data, de los
que son autores tratadistas renombrados, de varios pases y orientaciones, revistas de

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 ltimas fechas, trabajos de catedrticos de la Universidad Andina; de datos importantes
relevados por la prensa nacional e internacional; de pronunciamientos de reuniones
especializadas que se han efectuado los ltimos meses. Cada captulo contiene diez y a
veces ms de veinte notas de pie de pgina con referencias bibliogrficas muy precisas,
entre las que se incluyen las de publicaciones o trabajos de nuestra Universidad. La
informacin especfica ha sido actualizada hasta mediados de 1996.
En suma, se ha tratado de combinar en este libro los anlisis de la doctrina jurdica,
con la informacin de hechos muy actualizados concernientes al fondo de los temas
tratados; el examen de pasadas experiencias fundamentales, con el de los problemas
actuales; el enfoque jurdico y el econmico. La informacin tanto de carcter jurdico,
cuanto de naturaleza econmica y financiera que se recoge en el presente trabajo es
significativa y valiosa.
Este es un libro escrito por un abogado que, durante toda su vida profesional, en
sus actividades tanto pblicas como privadas, ha mantenido un estrecho contacto con la
materia econmica y sus cultores. Intenta abordar los temas jurdicos y los econmicos
con igual humildad y objetividad.
En mis funciones de Asesor Jurdico de la Junta Nacional de Planificacin y
Coordinacin, Director Ejecutivo de la Misin Andina del Ecuador, Presidente del
Consejo Superior de Comercio Exterior y Secretario General de Integracin,
Superintendente de Compaas, Gerente General del Banco de Desarrollo del Ecuador,
Presidente de la Bolsa de Valores de Quito, Asesor de la Procuradura y la Contralora
Generales del Estado, consultor jurdico de varias entidades financieras, me habitu a
respetar y valorar, por igual, la contribucin de profesionales y expertos en materias
jurdicas, econmicas y sociales.
Desde luego, el tratamiento de los temas tiene que tornarse somero. Este libro
busca suministrar una visin panormica de las diferentes materias que en l se tratan, y
aspira a inducir a que, a partir de ella, los estudiantes de la maestra profundicen en
temas especializados.
Dentro de esas limitaciones, se ha procurado analizar con ms detenimiento ciertos
temas que han ocupado en forma ms reciente la atencin nacional: las reformas a la
Constitucin Poltica de la Repblica; el tratamiento jurdico de sectores considerados en
la de 1978-1979 como estratgicos: hidrocarburos, generacin de energa,
telecomunicaciones; la evolucin de la participacin ecuatoriana en el comercio exterior;
la modernizacin del Estado, la descentralizacin, la desregulacin y la privatizacin.
Se ha procurado alcanzar un estilo cuidadoso y correcto en la forma, y una
presentacin que permita mantener la atencin del lector en temas no siempre fciles.

AUTONOMA DIDCTICA DEL DERECHO ECONMICO

El desarrollo de los temas ha buscado inspirarse en la concepcin dominante de

que el Derecho Econmico debe gozar de autonoma didctica, dadas las caractersticas
que ha adquirido segn la doctrina que va prevaliendo en casi todos los pases en que
se lo ensea.

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 Propsitos del libro

Adems de la obvia finalidad, estrictamente acadmica, de ofrecer a los estudiantes

universitarios una visin sucinta del Derecho Econmico en el Ecuador, uno de los
objetivos de este libro es invitar a nuestros compatriotas a tomar conciencia de algunos
profundos desequilibrios y desigualdades que an ms acentuadamente que aos
atrs caracterizan la realidad nacional, a fin de partir de un ms exacto conocimiento de
ella, para que puedan adoptarse soluciones que permitan atender a esos problemas en
forma idnea.
En el Foro de la Ciudadana realizado en junio de 1994, para analizar las
perspectivas de modernizacin y reestructuracin del Estado, el seor Presidente del
Colegio de Economistas de Quito sealaba que, aun cuando una sociedad pueda admitir
ciertas magnitudes de desigualdad y falta de equilibrio, cuando se rebasa un umbral en
que aqullas sobrepasan determinados niveles, se suscita un muy grave peligro de que
se desate la violencia en un pas.
Es de temer que, si no actuamos con autntica conciencia nacional, con la
necesaria prudencia, pero tambin con certera decisin, el Ecuador pueda acercarse a
ese umbral. Nuestro pas sufre, sin duda, una crisis de prdida de identidades, de
desquiciamiento de valores, de falta de coherencia institucional, de corrupcin, de
predominio de fuerzas centrfugas, de verdadera desarticulacin, que pueden llevar a
que se desate un estallido que ponga en riesgo la nacionalidad misma.

Vivimos una hora en que la remuneracin del capital segn reiteradas

estadsticas ha crecido en muchos aos a ritmos notablemente ms altos que la que
obtenan los trabajadores; a su vez, quienes disfrutan de ocupacin permanente pueden
alcanzar ingresos notablemente mayores o menos malos que una masa
desproporcionada en total ms del 60% de la poblacin econmicamente activa de
semiocupados o desocupados; en la mayor parte del agro se afrontan situaciones an
ms angustiosas que en los ms desaventajados sectores suburbanos.
Es evidente que hay que tomar medidas que permitan atenuar tales diferencias. Sin
duda, el Estado tiene que readecuarse para atender mejor las situaciones que
caracterizan la hora actual. Pero es momento tambin de que los ecuatorianos nos
esforcemos por considerar con desapasionamiento y objetividad las razones de los
otros, por potenciar la solidaridad.
Es preciso que se vayan creando condiciones, bsicamente mentales y de
conciencia, pero tambin econmicas y sociales, para que todos los ecuatorianos
admitamos la posibilidad de ceder y compartir. Es hora de que esa se torne un actitud
prevalente del ser ecuatoriano, tanto individual como colectivo o social.
Es imprescindible que los que ms tienen consideren las falencias y necesidades de
los desposedos; que los empresarios tengan en cuenta las aspiraciones de trabajadores
y consumidores; que los burcratas no olviden los requerimientos y apremios de los
usuarios de servicios, de los desocupados y subempleados; que los habitantes de Quito
y Guayaquil tengan presentes las limitaciones que pueden afrontar los de otras ciudades
o los de poblaciones pequeas y medianas; que quienes viven en los sectores urbanos
recuerden las profundas necesidades y miserias que se dan en muchas zonas

12
 campesinas; y, que todos estn dispuestos a ceder algo de las propias y estrechas
conveniencias para el beneficio general, para el progreso del pas, como tal.

HACIA LAS SNTESIS CREADORAS

Pocas veces, como en esta hora, se torna ms evidente la necesidad de llegar, con
objetividad, con visin de futuro, pero tambin con races histricas fuertemente
ancladas en la realidad nacional, a sntesis creadoras entre posiciones aparente o
momentneamente contrapuestas. En contadas oportunidades es ms adecuado reflejar
esas sntesis en los ms altos instrumentos jurdicos de nuestros pases, en forma global
y orgnica. Cuando se alude a nuevas constituciones, a convocatorias de asambleas
constituyentes, a consultas populares para adoptarlas, es necesario tener en cuenta las
situaciones que se suscitan en relacin con aquellos asuntos.

Quiz el tema de nuestro tiempo resultara, conforme lo resalta Gaspar Ario,2

lograr un adecuado equilibrio entre dos imperativos sustanciales.
En primer tmino, cmo conseguir que los servicios pblicos funcionen eficientemente
los transportes, las escuelas, los hospitales, el sum inistro de agua, de energa, las
telecomunicaciones, la asistencia a los desposedos, y tantas otras actividades sobre las
que hoy descansa la vida de las gentes sin necesidad de crear o mantener un inmenso
aparato burocrtico que acabe asfixiando al ciudadano.
Y correlativamente, cmo alcanzar que se ordene otro conjunto de actividades
bsicas para una sociedad el sistema bancario, el sector burstil y los seguros, el
sistema energtico, el minero, la poltica de suelo y vivienda y otros sectores
estratgicos, en forma que el ciudadano vea protegidos adecuadamente sus intereses,
frente a los grandes operadores de estos sectores, que en muchos casos configuran
monopolios naturales o de hecho o, al menos, cerrados oligopolios.
Para lograr tal equilibrio, no es simplemente cuestin de que, al buscar una
necesaria modernizacin del Estado, una reduccin del sector pblico que, desde
luego, parece indispensable, se transfieran empresas o bienes pblicos que acumulan
recursos que son propiedad de todos a grupos muy pequeos y reducidos, para
beneficio sustancial de stos.
Habr que pensar en esquemas de privatizacin que trasladen funciones de
entidades y empresas pblicas que pueden adolecer de ineficiencia y corrupcin a la
sociedad civil, organizada en diversas formas y no necesariamente en entes
monoplicos que representen a pequeos grupos privados de capital altamente
concentrado, cuya modernidad, eficiencia y pulcritud tampoco resultan paradigmticas.
No es dable tampoco que, bajo el membrete de descentralizacin, se deje en el
abandono y el olvido a zonas y sectores pauperizados del pas, que no pueden
desarrollarse y ni siquiera subsistir si solo dependen de los recursos, cada vez ms
desmedrados, de esos sectores y zonas.
Tendrn que trasladarse, con sentido de equidad y justicia, recursos recaudados en
todo el pas o en las zonas ms aventajadas, a entidades locales y regionales, para que
los apliquen con mayor conocimiento de la realidad y proximidad a ella, as como con
ms capacidad de movilizar a los grupos sociales afectados a la solucin de los
problemas especficos de la comunidad local o regional.

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 Proyecciones

Considero que, pese a que el trabajo se ha desarrollado en situaciones difciles y

complejas introduccin sucesiva, fraccionaria y a la postre inorgnica de reformas
constitucionales, reiterada modificacin de leyes importantes, mis transitorias
limitaciones de salud y movilizacin el libro Derecho Econmico Ecuatoriano puede
constituir una contribucin de alguna importancia para el anlisis de los ms
trascendentales problemas que afronta el pas en este tiempo.
De todas maneras, abrigo la esperanza de que el presente texto, al suscitar
inquietudes entre los estudiosos del Derecho Econmico y contribuir a encauzarlas,

14
 PARTE PRIMERA
El Derecho Econmico: generalidades

En la parte inicial del primer tomo de este libro (captulos I a IV), se abordar un
conjunto de temas que confieren nfasis a los aspectos generales del Derecho
Econmico: su gnesis, su evolucin, sus principales corrientes, sus ms renombrados
cultores; su progresiva configuracin como materia jurdica independiente o al menos
que goza de autonoma didctica; su mbito y objeto, su definicin; las fuentes, sujetos y
caractersticas del Derecho Econmico.
Se tratar, luego, de la evolucin del rol del Estado frente a la vida econmica,
desde que arranca el Estado moderno, con el absolutismo precapitalista, para ir al
capitalismo industrialista, luego, al monoplico, al financiero y al imperialista; oscilar,
despus, entre el benefactor y de servicio social y el totalitario; en algn modo retornar,
en los das presentes, al capitalismo imperialista y globalizador.
Dentro de esos acpites, se har referencia especial -aunque muy breve- a las
variantes que experiment la evolucin del Estado en Amrica Latina: desde una que
Helio Haguaribe denomina democracia de notables, a la que podra considerarse una
de clase media, administradora de prebendas, luego, a una democracia populista, que,
por falta de organizacin y precisin conceptual, ha desembocado en una regresin
neoligrquica.
Se procurar, enseguida, enunciar, en forma sistemtica, los elementos de
diferenciacin entre los principales sistemas econmicos, jurdicos y polticos de los
ltimos tiempos, y describir los grados de actuacin, participacin o intervencin del
Estado en la Economa: el impulso a la fluidez del mercado, en una ordenada
convivencia; el fomento de ciertas actividades, hasta la rectora de sectores especiales y
el intento de racionalizacin de la vida econmica a travs de sistemas de planificacin,
para desembocar, en un perodo que luce de transicin y bsqueda, en los procesos de
desregulacin y estrechamiento del Estado.
Vista la importancia de la planificacin en la vida econmica y social de un pas, se
aludir a los tipos de planificacin, a las bases conceptuales de ella, a sus etapas, con
mencin de las que se observaban en los pases que podran considerarse
paradigmticos de la planificacin obligatoria y de la indicativa.

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 Con todo ello, se anhela perfilar las notas esenciales del Derecho Econmico como
disciplina especializada, que ha tomado ya un carcter universal.
Despus, se har referencia a cuestiones econmicas que dan sustentacin y al
mismo tiempo ponen lmites a la normativa jurdica de lo que se configura como Derecho
Econmico en los pases latinoamericanos y especialmente en Ecuador.
Entre ellos se alude a la pobreza generalizada, la inequitativa distribucin de
recursos en el pas, la concentracin de riqueza en grupos muy pequeos y cerrados,
los elementos que tienden a agravar tal situacin en los ltimos aos, el acentuado
discrimen que en la prctica sufren las provincias y cantones ms pequeos o menos
poblados o alejados de los centros econmicos y administrativos, frente a los ms
grandes o ms poblados o cercanamente vinculados a aquellos centros.
Sobre la base del examen de esos elementos de la realidad, fundamentalmente
centrados en la revisin del pasado, en lo que concierne a los primeros captulos, y del
inmediato presente, en el ltimo de esta parte, se iniciar el anlisis de la normativa
jurdica ecuatoriana en materia de Derecho Econmico, que se desarrollar en las partes
segunda y tercera (que integran el primer tomo de este libro), as como en su segundo
tomo, partes cuarta, quinta y, de alguna forma, tambin en la sexta del libro, en la cual,
adems, se intentar delinear una somera visin del futuro en esta materia, partiendo del
anlisis de lo ocurrido en otros pases y de los planteamientos de la doctrina ms
generalizada y reciente.

16
 Captulo I

NACIMIENTO, EVOLUCIN, CORRIENTES, FUENTES, SUJETOS Y

CARACTERSTICAS DEL DERECHO ECONMICO

Nacimiento y evolucin del Derecho Econmico: aportes doctrinarios,

incorporacin al Derecho Constitucional, Ricorsi neoliberal. Visin del Derecho en
general y sus ramas. mbito especfico del Derecho Econmico. Corrientes del
Derecho Econmico: en funcin del objeto, en consideracin del sujeto, en razn de
su finalidad, como elemento de armona social: equilibrio entre lo jurdico, lo
econmico y lo poltico; bsqueda permanente de equilibrios esenciales; entre
individuo y Estado; entre generaciones actuales y venideras; entre Estado y otras
fuerzas socioeconmicas. Definiciones, fuentes, sujetos del Derecho Econmico.
Derecho Econmico: pblico o privado. Caractersticas del Derecho Econmico.

Nacimiento y evolucin del Derecho Econmico

En la primera parte de este captulo se har una rpida referencia a la aparicin del
Derecho Econmico y sus corrientes. En la segunda, se intentar sealar los temas
esenciales que l aborda, segn el criterio de las tendencias dominantes.
El Derecho Econmico, como algunas otras disciplinas de similar trascendencia,
surgi en las pocas de entreguerras, en las que la humanidad se vio forzada a
reexaminar sus problemas esenciales, mirarlos con descarnada objetividad y afn de
reorientar el futuro, para evitar la repeticin de las dolorosas coyunturas que haba
tenido que afrontar en las dos primeras guerras mundiales.
En su gnesis, fue configurando diversas vertientes, corrientes y, si puede decirse,
escuelas del Derecho Econmico.

Como lo ha sealado Jos Vicente Troya,1 el Derecho Econmico es de data

relativamente reciente. Su conceptualizacin y ubicacin, conforme lo anota Rafael
Prez Miranda, 2 resulta un problema complejo. Ha sido objeto de polmica, desde su
denominacin, hasta su contenido temtico.

17
 Evidentemente, desde los ms remotos tiempos, ya en las sociedades ms antiguas
surgidas con posterioridad a la comunidad primitiva, la accin de los gobernantes o de
los grupos que ejercan predominio en la sociedad persiguieron ciertos fines
econmicos. Se inscriben en esta orientacin: la organizacin del trabajo, en el modo de
produccin asitico; la irrigacin del valle del Nilo, la construccin de las pirmides, en el
antiguo Egipto; la organizacin sistematizada del trabajo de los judos, con el objeto de
obtener ventajas para los reyes asirios: la reforma agraria de la vieja Roma, la
movilizacin de cereales hacia la Ciudad Eterna, la conjuncin, en ella, de la poltica de
pan y circo con la de construccin de vas; las polticas de distribucin de la produccin y
de apertura de caminos en el Imperio Socialista de los Incas, as como las normas
medioevales sobre conformacin de burgos y promocin del establecimiento de ellos en
determinadas zonas, los primeros atisbos de control de la devaluacin monetaria o de
las tasas de inters en la Edad Media.

Lo jurdico y lo econmico han estado, en definitiva, entrelazados desde tiempos

inmemoriales.
No obstante todo ello, el aparecimiento de una disciplina configurada bajo la
denominacin de Derecho Econmico se ha suscitado en la realidad a partir de la
Primera Guerra Mundial.

Si bien Proudhon, en su libro De la capacidad poltica de las clases obreras, para

aludir a una necesaria normativa que diera fundamento a la organizacin social y
complementara, para este efecto, el derecho civil y el derecho poltico, us ya los
trminos Derecho Econmico como lo hizo notar Jos Vicente Troya en su
mencionada conferencia; ese enunciado constituy una anticipacin, casi una
premonicin, que resulta importante, en cuanto puso de manifiesto la necesidad de una
disciplina jurdica que rigiera la economa pblica, para cuyo objeto el derecho civil no
resultaba suficiente ni apropiado.

Los esfuerzos que tuvieron que desplegarse en los diversos pases que
intervinieron en esa conflagracin mundial (1914-1918), para lograr una movilizacin
emergente y casi total de recursos, con el objeto, primero, de atender a las necesidades
blicas, y, luego, resolver los dramticos problemas econmicos y sociales que trajo
consigo la destruccin provocada por el conflicto global, potenciaron notablemente el rol
del Estado en el rea econmica, as como la adopcin de medidas de racionalizacin y
severa coherencia de sus actuaciones propiciaron el desarrollo del sistemas de
planificacin.

Hacia los aos 1917-1920, se introdujo en Alemania el uso del trmino

Wirtschaftsrecht, que significa literalmente Derecho Econmico, para hacer referencia al
conjunto de normas que se haban adoptado o mantuvieron, hacia tal poca, en materia
econmica: controles de precios, de cambios, de alquileres, fijacin de tipos de inters,
polticas crediticias.
Las notables limitaciones generales y las acuciantes necesidades de reconstruccin
que demandaban una severa sistematizacin de esfuerzos y priorizacin de proyectos y
gastos determinaron un acentuado robustecimiento de la actividad estatal. La

18
 instauracin de regmenes fascistas y socialistas llev a ampliar y profundizar la funcin
del Estado en la economa y a su intervencin en los procesos econmicos tanto
nacionales como internacionales. Tambin en los Estados Unidos el concepto de poltica
econmica global se difundi notablemente.
En los aos y dcadas siguientes, aun cuando la intervencin del Estado en la
economa se haba producido inicialmente para suplir crisis coyunturales, que surgieron
o maduraron con ocasin de las guerras, tal actuacin tendi a tornarse permanente y
se institucionaliz.
Esta tendencia se reflej tanto en el aparecimiento de obras doctrinarias que fueron
configurando la materia del Derecho Econmico, como en la adopcin de normas
constitucionales que consagraron expresamente los derechos econmicos y sociales.

LOS APORTES DOCTRINARIOS

Para 1920, Arthur Nussbaum public su obra El Nuevo Derecho Econmico

Alemn. En los aos posteriores, y sobre todo para fines de la dcada de los veinte y los
aos treinta, aparecieron fundamentalmente en Alemania, y luego en Suiza, Italia,
Francia varios libros sobre la materia. Hans Goldschmidt, para 1923, escribi varios
trabajos sobre Derecho Econmico, que fueron continuados por su sobrino Roberto, en
la dcada de los treinta. Justus Wilhem Hedemann public sus obras Reichsgericht und
Wirtschaftsrecht y Deutches Wirtschaftsrecht, en 1929 y 1939, respectivamente.
Ya para entonces, el uso de los trminos Derecho Econmico, para aludir a esta
nueva jurdica se haba generalizado. Otto Moenckmeier, Gustav Radbruch, Rudolf
Stammler trataron, en Alemania, bajo esa denominacin, sobre temas concernientes a la
materia. Lo hicieron Lorenzo Mossa, Giovanni Quadri, Francisco Ferrari, en Italia; Julius
Lautner, Hug, en Suiza. En Francia, F. de Kiraly sostuvo, en 1934, la existencia del
Derecho Econmico como rama independiente de la ciencia jurdica.
La profunda crisis econmica de 1929 y 1930, los esfuerzos blicos de la Segunda
Guerra Mundial, los requerimientos de la reconstruccin de pases y economa
devastados que siguieron a sta, tendieron a robustecer el rol del Estado en la
economa.

Esa orientacin culmin en los aos cincuenta a los setenta, poca en la que se
difundi en todo el mundo una verdadera mstica de planificacin del desarrollo.
En forma correlativa con tal orientacin, a partir de los aos cincuenta el Derecho
Econmico ha alcanzado notable desarrollo en Francia. Grard Farjat, Andr de
Labadre, Charles Fournier, Claude Champaud, Robert Savy, Alex Jacquemin son los
autores ms renombrados.
En Espaa, tambin para esa poca, se perfilan las obras de Snchez Agesta, Jos
Luis Villar Palasi, Lucas Verd, Garca Trebijano, Mariano Baena del Alczar, J. A.
Manzanedo, J. Hernando, E. Gmez Reino, Ramn Martn Mateo y Francisco Sosa
Wagner.
En Latinoamrica, Mxico toma la avanzada en la materia: desde los aos sesenta,
Hctor Cuadra, Hugo Rangel Cuoto, Manuel Palacios Luna, Andrs Serra Rojas, Jorge
Witker se han venido manifestando como altos exponentes del Derecho Econmico de
ese pas.

19
 Juan B. Siburu, Julio Olvera, Agustn Gordillo, Roberto Dromi lo han cultivado en
Argentina. Alfonso Insuela Pereira, Eros Roberto Grau, Gerlado Vidigal son destacados
profesores brasileos de Derecho Econmico.

INCORPORACIN AL DERECHO CONST ITUCIONAL

Despus de la Primera Guerra Mundial comenzaron a incorporarse en el derecho

constitucional una serie de principios que consagran derechos econmicos y sociales o
que hacen referencia a la planificacin de la economa como una atribucin y
responsabilidad del Estado. Aquello ocurri en la Constitucin Mexicana de 1917, en la
Alemana de Weimar, de 1919, en las constituciones italiana y espaola de los aos
treinta. Se ha dicho que con ello comenzaron a sentarse las bases de un derecho
econmico constitucional.
El reflujo de estas orientaciones lleg a Ecuador, a partir de 1925, con la Revolucin
Juliana. Las constituciones polticas de 1929, 1945, 1946, y, ms sistemticamente, las
de 1967 y 1978, establecen en nuestro pas muy definidas normas econmicas.

EL RICORSI NEOLIBERAL

A partir de los aos ochenta, en los pases del primer mundo, y de fines de esa
dcada, en algunos pases de Amrica Latina, comenzaron a cobrar vigor las corrientes
neoliberales, que propenden al achicamiento del Estado y al libre juego de las fuerzas
del mercado como polticas econmicas bsicas. En el Ecuador esa tendencia irrumpe
ya entrada la dcada de los aos noventa.

mbito del Derecho Econmico

UNA VISIN SUMARIA DEL DERECHO EN GENERAL Y DE SUS RAMAS

Hay numerosas definiciones del Derecho. No cabe profundizar aqu en este tema.
Varios libros de Historia del Derecho y Filosofa del Derecho se han propuesto hacerlo,
con dismil fortuna. Simplemente para dar secuencia a la exposicin, se recogern los
elementos que, en forma general, se aceptan como constitutivos del concepto de
Derecho.
Se entiende por tal el conjunto organizado o sistema de normas fundadas en
principios ticos y susceptibles de sancin coercitiva, que rigen el obrar humano, regulan
la organizacin de la sociedad y las relaciones de los individuos y agrupaciones sociales,
con el propsito de asegurar la consecucin armnica de los fines individuales y
colectivos, que persiguen la perfeccin de cada una de sus partes.
Existen numerosas corrientes y teoras sobre la naturaleza, alcance y fines del
Derecho. La Filosofa Jurdica las explica y explora. Se alude al Derecho Natural, al
Derecho como producto o categora social, como creacin exclusiva del Estado, como
forma de imponer los intereses de la clase dominante.

20
 Igualmente, se enuncian varias clasificaciones del Derecho: el natural y el positivo;
el pblico y el privado; el interno y el internacional; el sustantivo y el adjetivo; el subjetivo
y el objetivo.
Las divisiones del Derecho son conceptos cambiantes, categoras sociales que
responden a una realidad determinada. Se ha proclamado al Derecho Natural, como
conjunto de normas virtualmente inscritas en el espritu humano, que inspiran todos los
sistemas jurdicos, y de las cuales stos no deben apartarse. Se ha negado la existencia
de un Derecho Natural y se ha sostenido que el Derecho es un producto, una categora
social, que depende de la evolucin de un grupo humano determinado.
Se ha sostenido que el Derecho Privado concierne a la esfera privada de la vida
humana y rige las relaciones de los particulares entre s; mientras que el Derecho
Pblico regula la organizacin del Estado, sus relaciones con los particulares y el
ejercicio del inters y el poder pblicos. En otros trminos, se sustenta que el Derecho
Pblico persigue fines de inters general, mientras que el Privado atae a la defensa de
los particulares. La violacin de las normas del primero determinara sanciones penales;
y restitutivas y reparadoras, las del segundo.
Las fronteras entre Derecho Pblico y Derecho Privado, ntidas y rgidas en el
mundo romano, han ido variando y desvanecindose. Ha surgido, entre los dos, el
Derecho Social.

Se sola explicar que el Derecho Interno rige las relaciones entre los individuos,
organismos y entidades de un mismo Estado; y el Internacional, las de los Estados entre
s y las de los sbditos de diferentes estados. Se aceptaba la existencia de un Derecho
Internacional Pblico y un Derecho Internacional Privado. Tambin las fronteras entre los
dos han ido cambiando y desvanecindose.
Se sealaba que el Derecho Privado comprende el Civil y el Mercantil, y que en el
primero cabe distinguir el derecho de familia, el de los bienes, el de las obligaciones;
mientras el Derecho Mercantil abarca el estudio de la actividad comercial, las empresas
y el trfico mercantiles, el derecho areo, el martimo, el minero.
El Derecho Pblico Interno comprende: el Constitucional, que organiza la estructura
del Estado, la participacin de los particulares en sus poderes o funciones bsicos,
define las libertades pblicas, que implican limitaciones al poder estatal; el Derecho
Administrativo, que se refiere a las entidades y rganos de la administracin pblica, y
sus modos y medios de accin; el Derecho Financiero, que estudia las reglas y normas
de gestin de las finanzas pblicas, como los presupuestos, tributos, deuda pblica; el
Derecho Penal, que tipifica delitos e infracciones cuya represin interesa al orden social,
y fija las sanciones respectivas; el Derecho Procesal o derecho adjetivo, que regula la
organizacin de la Funcin Judicial y la manera de hacer valer y defender ante ella los
derechos individuales y sociales.
El Derecho es, sin duda, el ms valioso instrumento de la vida social. Como lo anota
Andrs Serra Rojas, ella sera catica y desordenada, no podra mantenerse, si no se
desenvolviera en el marco del orden jurdico nacional e internacional.3
En el momento actual, el Derecho, como las sociedades de las que nace, afrontan
una profunda crisis. El nuestro, sin duda, es un Derecho en transicin, que ante el
imperativo de los cambios, en muchos aspectos se ha tornado asistemtico, inorgnico,
a veces contradictorio. Las modificaciones que en los ltimos sesenta aos ha

21
 experimentado la sociedad ecuatoriana no han permitido que nuestro conjunto de
normas jurdicas llegue a ser un sistema estricto. El organizarlo implica una tarea
apremiante y de gran trascendencia. La debida conceptuacin y desarrollo del Derecho
Econmico Ecuatoriano tendr gran importancia dentro de esa labor.

MBITO ESPECFICO DEL DERECHO ECONMICO

En el Derecho Econmico confluyen las disciplinas jurdicas, sociales y econmicas.

El mexicano Hugo Rangel Couto4 lo considera como un instrumento para el logro de la
eficacia econmica y la justicia social, y estima que la primera sin el Derecho es
delincuencia, y que el Derecho sin eficacia es impotencia. Reunidos dice son justicia y
eficacia.

Pero, qu es el Derecho Econmico? Su conceptuacin, denominacin, contenido,

son an objeto de polmica, como lo sealaba Prez Miranda.

Metodologa o disciplina autnoma?

Se discute todava si el Derecho Econmico es simplemente una fase del desarrollo

del Derecho Objetivo o si es un campo diferenciado dentro de ste.5
Bajo la primera conceptuacin, el Derecho Econmico no constituye sino una forma
de ser del Derecho: una metodologa, ms bien que una disciplina. En casi todas las
ramas del Derecho se advierte el factor econmico, que privilegia la consideracin de los
hechos reales, antes que la pura visin formal de las normas jurdicas. En el Derecho
Civil, en el Mercantil, en el Laboral, en el Constitucional, existen aspectos econmicos.
Por ello, algunos autores consideran que ms que a un Derecho Econmico, ha de
hacerse referencia a lo econmico del Derecho.
Dentro de esta perspectiva, Jacquemin y Schrans estiman que el Derecho
Econmico no es una nueva materia jurdica, sino una nueva ptica frente a las materias
tradicionales. Como en el caso del Derecho Comparado, dicen, el Derecho Econmico
es una calificacin del Derecho: es el Derecho considerado en sus consecuencias
econmicas.6
Con una orientacin similar, Linotte, Mestre y Romi,7 en su obra conjunta,
presentan al Derecho Econmico como un corte transversal de las diversas ramas del
Derecho. Sostienen que a la actividad econmica se deben aplicar normas procedentes
de diversos campos del Derecho: se acudir al Derecho Civil, en lo concerniente a los
principios atinentes a los bienes y a los contratos; al Derecho Mercantil y al Derecho
Laboral, en lo que concierne a la empresa; al Derecho Administrativo, para la regulacin
de las actividades pblicas; al Derecho Penal, para las sanciones.

Las corrientes del Derecho Econmico

En la evolucin para conformar al Derecho Econmico como una rama jurdica

autnoma se ha pretendido configurarle, a partir del objeto que regula, de los sujetos de
l, de su finalidad.

22
 EN FUNCIN DEL OBJETO

Por ejemplo, la posicin del argentino Juan Bautista Siburu, uno de los primeros
autores que se refirieron en Amrica Latina al Derecho Econmico, es la de estructurarlo
en torno a su objeto. Siburu concepta que el Derecho Econmico es el que regula la
produccin, distribucin, circulacin de bienes y servicios. Tal posicin ha sido criticada,
en el entendido de considerar que aquel sera ms bien un derecho de la economa,
antes que el Derecho Econmico.
En un mbito ms restringido, el francs Andr de Lubadre estima que el
Derecho Econmico es el aplicable a las intervenciones de las personas pblicas en la
economa y a la organizacin de tales actuaciones.

EN CONSIDERACIN AL SUJETO

Se ha buscado contornear al Derecho Econmico organizndolo en torno al sujeto

de l. El suizo Hug lo concepta como el Derecho de la Empresa, que rige su
organizacin, las relaciones entre sta y los bienes que maneja, el trfico y los contratos
mercantiles. Kaskel, Lehman, Kiraly, mantienen similar orientacin. Se ha criticado esta
visin como parcial, por considerar que no incluye al Estado como actor de alta
significacin en la vida econmica.

EN RAZN DE SU FINAL IDAD

Al estructurar el concepto del Derecho Econmico en torno a la finalidad o sentido

como ocurre con Otto Monckmeier o con Esteban Cottely, se manifiesta que el objetivo
del Derecho Econmico es asegurar la vida y el desenvolvimiento de la colectividad.
Como una variante dentro de esta orientacin, Buwert sostiene que la materia en
estudio regula el derecho de la comunidad en la economa.
Con una visin ms precisa, dentro de la misma orientacin finalista, el suizo Julius
G. Lautner concepta que el Derecho Econmico regula la direccin econmica, sus
medios o instrumentos y su medida o alcance.
Hans y Roberto Goldschmidt, Robert Altamann, en Alemania, Lorenzo Mossa, en
Italia, por su parte, conceptan que el Derecho Econmico tiene por objeto la
organizacin de la economa y sientan nfasis en el aspecto finalstico de configuracin
de un marco institucional para la vida econmica. Claude Champaud y Bernard Chenot,
en Francia, se inscriben dentro de esta corriente. Esa es tambin la orientacin
dominante de la doctrina espaola, e igualmente de la rusa.
En un sentido finalista ms completo que compartimos el profesor francs Robert
Savy considera que el Derecho Econmico tiene como objeto alcanzar el equilibrio entre
intereses econmicos particulares y pblicos o intereses econmicos generales.

EL DERECHO ECONMICO COMO ELEMENTO DE AR MONA SOCIAL

Por considerar relevante el rol del Derecho Econmico como obtenedor de

equilibrios entre elementos sustanciales de la vida social, se har, enseguida, referencia
a los esenciales que l persigue.

23
 Equilibrio entre lo jurdico, lo econmico y lo poltico

Por su mbito, el Derecho Econmico abarca temas que implican conocimiento y

anlisis de aspectos relevantes de las ciencias jurdicas, de las econmicas, de las
polticas, de las sociales.
La materia debe lograr una simbiosis sutil y creadora entre el Derecho y la
Economa, para contribuir a que las normas del primero reflejen y, al mismo tiempo,
orienten y regulen las realidades econmicas y sociales, concretas y actuales.
Puesto que ha de generar mecanismos eficientes para que el dirigente poltico
pueda enrumbar, con acierto, la vida de la sociedad y del Estado, debe tener en cuenta
las realidades polticas y sociales y atenerse a las normas de las ciencias que las
estudian.

Bsqueda permanente de equilibrios esenciales

El Derecho es, en esencia, una bsqueda permanente de equilibrios que permitan

lograr la equidad, y hagan posible alcanzar su finalidad fundamental, que es la justicia.
Dentro de esa orientacin, el Derecho Econmico debe perseguir una serie de
equilibrios especialmente delicados: buscar que tengan proporcionada aplicacin e
importancia los derechos y aspiraciones del individuo, los de los grupos sociales, como
los de la sociedad civil, los de la nacin y el Estado.
Sus normas tienen que reflejar un cuidadoso balance entre los derechos inherentes
a los integrantes de las generaciones actuales, y los que, sin duda, tienen los de las
generaciones por venir.
Tambin han de propiciar equilibrios y equidades entre los altos intereses del
Estado Nacional y los especficos que suelen perseguir los monopolios u oligopolios
privados y las empresas transnacionales. Por ltimo, tienen que lograr armona entre los
imperativos de la normatividad general y las exigencias polticas internas y los
requerimientos de la tecnocracia nacional e internacional.

Entre individuo y Estado

Al profundizar en el examen de la necesidad de equilibrio y equidad entre el

individuo y el Estado, entre la libertad y la norma, el maestro hispano Luis Legaz y
Lacambra,8 expresa:

No todo puede ser libertad en la vida social. Al Estado, como institucin racional,
corresponde determinar, por as decirlo, la cantidad de ilbertad concreta que el
individuo debe poseer en la sociedad; y esta decisin no puede quedar a merced
del juego de las fuerzas sociales, porque esto sera dejarlo a merced de la
arbitrariedad, y porque no existe ninguna razn para creer que el bienestar y la
justicia dependan del juego espontneo de aquellas fuerzas. Eso es un cndido
optimismo en el que no es legtimo incurrir.
Al Estado le incumbe una misin de liberacin y de compensacin o equilibrio. El
Estado debe liberar al individuo de la presin desmedida de las fuerzas sociales;
debe contrarrestar la descompensacin causada por el equilibrio de esas fuerzas

24
 dejadas a su juego espontneo y por las reacciones de la libertad real del hombre
en sus tendencias anrquicas y antisociales.

Legaz y Lacambra asocia esa actuacin con la de planificar para la libertad, que
proclamara Mannheim como uno de los atributos esenciales del Estado moderno.9
Recuerda, enseguida, que no es dable establecer a priori para aquello lmites fijos ni
programas definidos. La accin del Estado dice en orden a la liberacin del hombre
de la presin de las fuerzas sociales, se tiene que producir dentro de una situacin
concreta y dentro de una circunstancia histrica, la cual marca los lmites de posibilidad
y conveniencia, que son las caractersticas de la accin poltica.
En forma categrica, seala que el Estado debe intervenir con intensidad y eficacia
en un amplio mbito de la vida social; debe tener ideas claras, debe servir a una fe, debe
combatir a un enemigo, debe no cruzarse de brazos ante las luchas entre los hombres.
Para concluir ese razonamiento, remarca que en ese sentido, debe ser todo lo contrario
de lo que fue el Estado agnstico y liberal; pero tambin todo lo contrario de un Estado
totalitario.
Con premonitoria visin, advierte que si las fuerzas sociales dominantes se
convierten ellas mismas en Estado y con el poder de ste refuerzan sus tendencias
absorbentes y opresoras, todos los restantes resortes vitales de la sociedad se relajan,
dejndola htica, esqueltica. Resalta que, en tal caso, el propio Estado correra peligro
de desaparecer, pues al morir la sociedad, perdera, por as decirlo, su base nutricia, los
jugos de que se alimenta, la savia que le da vida.10

Al concluir su anlisis, Legaz y Lacambra precisa que:

En el orden econmico el Estado tiene la misin de crear aquellas situaciones de

seguridad para el individuo, sin las que no es posible hablar de su libertad. El
rgimen econmico-social de la mayor parte de los pueblos representa una
organizacin contraria a las posibilidades de la vida personal, contraria, por tanto a
la dignidad humana, atentatoria a la libertad, oprimida por la poderosa mquina de
la organizacin industrial y por la fuerza social del dinero.
El Estado remarca el ius filsofo tiene, pues, una gran tarea que cumplir; tiene
que actuar e intervenir; pero no para absorber la sociedad, sino en cuanto de l
dependa para restaurarla y producir, con esa restauracin, la liberacin del
individuo de las fuerzas econmicas, sociales y estatales, que hoy le oprimen ms
all de lo que el bien comn exige como sacrificio de la libertad Cuando la
sociedad oprime, es el Estado el que tiene que liberar; pero tiene que liberar
interviniendo, pues si no interviene deja en libertad a la sociedad para ahogar al
individuo.11

Equilibrio entre generaciones actuales y venideras

Pero este equilibrio en equidad, que reclama Legaz, tiene que visualizarse en
relacin con los conceptos de Nacin y Humanidad, como realidades que trascienden de
unos individuos y una poca determinados; y ha de buscrselo, en consecuencia,
tambin como un cuidadoso y sensible balance entre los derechos de los individuos y la

25
 sociedad dentro de una generacin y un instante histrico, y los de las generaciones
venideras, que se integren a aquellas realidades trascendentes.

Entre Estado y fuerzas socio econmicas

En la actual situacin del mundo, en que los grupos econmicos, los monopolios u
oligopolios privados han tomado tal fuerza que su influencia y poder rebasan las
fronteras nacionales y escapan al imperium de los estados, el Derecho Econmico
implica tambin la necesidad de lograr equilibrios entre esas fuerzas y el Estado
Nacional.
En ese mismo orden de ideas, cuando el influjo de la tecnocracia, tanto nacional como
internacional, puede desviar la voluntad poltica de los representantes de un pueblo,
igualmente es importante la bsqueda de un racional equilibrio entre poder poltico,
gobierno y tecnocracia.

Definiciones del Derecho Econmico

Las definiciones de Derecho Econmico que han enunciado diversos autores 12

reflejan la evolucin de la materia o las diferentes corrientes que en torno a ella se han
suscitado.
Daro Munera Arango tiene una muy amplia: Conjunto de principios y de normas
jurdicas que regulan la cooperacin humana en las actividades de creacin, distribucin,
cambio y consumo de la riqueza generada por un sistema econmico. Tal definicin
sigue la lnea de Juan Bautista Siburu, a la que ya hicimos referencia.
El brasileo Alfonso Insuela Pereira participa tambin de esta amplia concepcin de
la materia. Para l, el Derecho Econmico es el complejo de normas que regulan la
accin del Estado sobre las acciones del sistema econmico y las relaciones entre los
agentes de la economa.
Con una visin que refleja la concepcin italiana y espaola del Derecho
Econmico, considerado como parte del Administrativo, Giovanni Quadri expresa que es
la disciplina que estudia y sistematiza las normas por las cuales el poder pblico acta
en la economa.
Varios autores confieren nfasis al aspecto funcional de esta rama del Derecho
frente a la Economa. Roberto Goldschmidt considera que es el Derecho de la
economa organizada. El francs Claude Champaud lo define como Derecho de la
organizacin y del desarrollo econmico, ya sea que stos dependan del Estado, de la
iniciativa privada o del concierto de uno y otra.
Bsicamente en esta misma lnea, el mexicano Andrs Serra Rojas define al
Derecho Econmico como el conjunto de estructuras, valores, normas, procedimientos,
medidas tcnicas y jurdicas de la economa organizada, del desarrollo econmico y
social de un pas, que formula el Estado para la realizacin y direccin de su poltica
econmica.13 Agrega que comprende adems las relaciones dentro de los agentes de
la economa.
Otros autores dan nfasis a la finalidad esencial de equilibrio que tiene el Derecho
Econmico. En este sentido, el alemn Gustav Radbruch expresa que es el Derecho

26
 regulador de la economa mixta que tiene por finalidad conciliar los intereses generales
protegidos por el Estado, de una parte, y los intereses privados, de otra. El profesor
francs Robert Savy , a quien ya citamos, concepta que Derecho Econmico es el
conjunto de reglas tendientes a asegurar, en un momento y en una sociedad dados, un
equilibrio entre los intereses particulares de los agentes econmicos privados, los de los
agentes pblicos y el inters general.

En una definicin eclctica, que intenta unificar las concepciones que han
configurado el Derecho Econmico desde los puntos de vista del objeto, del sujeto, del
marco institucional, de la finalidad o del sentido, Julio H.G. Olvera manifiesta que el
Derecho Econmico es el sistema de normas jurdicas que, en un rgimen de economa
dirigida (marco institucional), regulan las actividades del mercado (objeto), de las
empresas y otros sujetos econmicos (sujeto), para realizar metas y objetivos de la vida
econmica (finalidad o sentido).

Fuentes del Derecho Econmico

Se suele distinguir entre fuentes formales, reales e histricas del Derecho.

Conforme ensea Garca Maynes, entindense por fuentes formales a los procesos de
creacin de las normas jurdicas; fuentes reales son los factores y elementos que
determinan el contenido de esas normas; se aplica el trmino de fuentes histricas a los
documentos en los que se contiene el texto de una ley o conjunto de leyes.
Las fuentes formales del Derecho Econmico son los preceptos que regulan la
actividad econmica del Estado, sea en su rol de direccin econmica o en su mbito de
intervencin participativa o sustitutiva en el sistema econmico y que disciplinan a los
agentes econmicos, a fin de que su comportamiento se ajuste a las metas que el
Estado se fije, a travs de los canales constitucionales, como necesarias y convenientes.
En nuestro sistema jurdico, son la Constitucin, las leyes, los reglamentos y, en su
mbito de accin, las ordenanzas de las entidades seccionales.
Las fuentes reales son elementos sociolgicos, econmicos, tecnolgicos, polticos.
En lo interno, se originan en el accionar de los diferentes grupos de presin
(organizaciones empresariales, sindicales, profesionales, partidos polticos). En lo
externo, esas fuentes reales resultan ser los organismos financieros y econmicos
internacionales, los inversionistas y banqueros internacionales, los mercados externos, e
incluso los gobiernos extranjeros que tengan intereses en un pas determinado.

Sujetos del Derecho Econmico

Del pueblo, igualmente es importante la bsqueda de un racional equilibrio entre

poder poltico, gobierno y tecnocracia.

Como es sabido, el concepto de sujeto se refiere a la persona en general, como

ente idneo para ser sujeto de derechos u obligaciones. Las personas, como centros de
imputacin jurdica, son fsicas o morales. La persona fsica natural es el ser humano. La

27
 persona moral es la entidad formada para la realizacin de fines colectivos y
permanentes de los hombres, a la que el derecho objetivo inviste de capacidad para
tener derechos y obligaciones.
Son sujetos del Derecho Econmico las personas naturales y jurdicas, pblicas o
privadas, que realizan actividades de ndole econmica; en otros trminos, los agentes
econmicos, es decir quienes actan en la produccin, distribucin, circulacin y
consumo de bienes y servicios.

DERECHO ECONMICO: PBLICO O PRIVADO?

Segn la doctrina europea dominante, el Derecho Econmico es exclusivamente

pblico, en cuanto regula la actuacin del Estado y los entes pblicos en la economa.
Los autores que admiten un mbito ms amplio de actividad para el Derecho
Econmico distinguen entre un Derecho Econmico Pblico y un Derecho Econmico
Privado, aun cuando unos y otros coinciden en que los dos tienden a regular aspectos
macro econmicos .

CARACTERSTICAS DEL DERECHO ECONMICO

Varios autores coinciden en sealar que el Derecho Econmico es dinmico,

complejo, finalista, instrumental, especializado.
Dinmico, en cuanto tiene que guardar relacin constante con una realidad siempre
cambiante, y tiene que armonizar situaciones e intereses que fluctan de acuerdo con
los cambios de coyuntura de los sistemas econmicos.
Complejo, porque regula las diferentes actividades que abarca la multiforme
realidad econmica.
Tiene el carcter de finalista, porque persigue objetivos macro jurdicos que
responden a las aspiraciones de una sociedad determinada. En un Estado de Derecho,
debe tender al equilibrio econmico y a una mejor distribucin de la riqueza generada
por la sociedad en su conjunto, y, en tal sentido, salvaguardar los intereses bsicos de
los sectores dbiles del cuerpo social, que, de otro modo, estaran en desventaja frente
al poder de los grupos econmicos altamente concentrados.
Es instrumental en cuanto sus normas disciplinan la conducta del Estado y de los
agentes econmicos en el mbito de un sistema econmico determinado y de acuerdo
con una poltica econmica especfica.

28
 Captulo II

ACTITUD DEL ESTADO FRENTE A LA ECONOMA

El absolutismo precapitalista; el Estado liberal; el capitalismo industrialista; el

capitalismo monoplico, financiero e imperialista; los nuevos derechos: el Estado
totalitario; el Estado benefactor o de servicio social. Variantes de la evolucin del rol
del Estado en Latinoamrica. Sistemas econmicos y polticos y jurdicos en los
ltimos tiempos; elementos de diferenciacin de los sistemas econmicos
fundamentales; orientaciones bsicas de ellos: sistema liberal o de economa de
mercado; sistemas totalitarios o colectivistas; economa social de mercado.

Una evolucin ascendente

Al analizar el rol del Estado frente a la economa, bien cabe recordar el permanente
corsi y ricorsi que, conforme a la visin de Vico, se da en materia social. Las ideas pasan
y vuelven; el pensamiento humano tiende a desarrollarse en espirales, en las que, aun
cuando se d un permanente avance ascendente, parece volverse, en determinados
instantes, a puntos o tramos ms bajos. Algo de esto ocurre, sin duda, en la hora actual.
En los dos captulos siguientes se har una rpida referencia a tal evolucin. En
ste se conferir nfasis a la del Estado en general; en el prximo, a la de sus prcticas
administrativas y tcnicas, a sus actuaciones concretas.

EL ABSOLUTISMO PRECAPITALISTA

Como es sabido, en las pocas que siguieron a la configuracin del Estado

Moderno y precedieron a la Revolucin Francesa, el individuo y la sociedad llana
estaban supeditados a la voluntad del soberano autocrtico y a aquello que dentro de
lo que se vea obligado a admitir o permita imponan los rezagos del seoro feudal de
los nobles y la actuacin, difusa pero efectiva, de los gremios y cofradas.

29
 La economa era manejada en funcin de los intereses personales del soberano, de
los titulares de los seoros y los representantes de los gremios.
Reyes, nobles, agrupaciones gremiales, Iglesia, casi no dejaban margen a la libre
iniciativa del individuo. Una estrecha red de normas proveniente de todas aquellas
fuentes, le coercionaban y limitaban en su actuar.
La Revolucin Francesa, el Racionalismo y su manifestacin poltica, el Liberalismo,
echaron abajo, en su momento, ese Ancienne Regime.

EL ESTADO LIBERAL

Los principios propugnados por la Revolucin Francesa se impusieron con vigor en

la mayor parte del mundo y bien pudo decirse que la ideologa democrtica haba roto
las ligaduras que ataban al individuo, y habanlo trocado, por el contrario, en centro de
todo su sistema. El lema Libertad, Igualdad, Fraternidad, se convirti en la aspiracin
primera de la Humanidad, y se crey que pronto llegaran el bienestar y la felicidad
totales.1
En efecto, la libertad de pensamiento y de expresin, as como el pleno derecho al
disfrute de la propiedad, que haban sido la fuerza motriz para la implantacin y la
vigencia del nuevo rgimen, permitieron que se alcanzaran, para fines del siglo XIX e
inicios del XX, los ms altos niveles de vida y de cultura con que jams so la
humanidad. Los ciudadanos de los pases ms adelantados conquistaron muchos
derechos y ventajas en lo religioso, en lo poltico, en lo econmico. Nunca el optimismo
humano haba sido tan grande como el de esa poca. La razn y la voluntad eran
consideradas como las causas finales, condicionantes del vivir social, y a travs de ellas
se daba una explicacin a todas las cosas.
Los pensadores del Racionalismo Iluminista consideraron que aquel progreso sera
permanente. Aseguraban que existe una Ley de progreso en el mundo social como hay
una ley de gravedad en el mundo fsico.
Ellos haban elaborado un concepto, no por excelso menos irreal del hombre.
Despojaron a tal concepcin de toda base material, la liberaron de los apremios
primarios que evidenciaban el nexo de lo humano con lo animal, cercenaron a su
abstraccin de todos los ingredientes impuros de la realidad, hasta convertir al Hombre
en un ente lgico, cuya esencia estaba configurada, en forma casi privativa, por dos
elementos, inteligencia y voluntad, conciencia y libertad: inteligencia para conocer la
verdad, guiado por su propia luz interior; voluntad, para obrar el bien.
En suma, el Racionalismo Iluminista, como anota el profesor argentino Carlos
Astrada,2 concibi al hombre como un ser suprapersonal el hombre genrico
suplant al hombre personal, le priv de contenido antropolgico le hizo anti-histrico
e impersonal, le torn en definitiva un ente fantasmagrico que no existe ni ha existido
nunca.

En breve, la realidad hiri con dureza las concepciones iluministas: la libertad y la

igualdad resultaban utpicas cuando el individuo aparente centro y motor del sistema
contemplaba en torno suyo un cuadro de miseria y de dolor que le haca recordar

30
 cruelmente su condicin de animal que necesita comer y satisfacer los dems
imperativos vitales. El hombre hambriento no poda ser un hombre espiritualmente libre.

EL CAPITALISMO INDUSTRIALISTA

Lo que al comienzo fue, fundamentalmente, una manifestacin de la capacidad de

reparar en contradicciones, de la angustia metafsica, del dolor de pensar, en suma, que
caracteriza al hombre, se torn en desesperacin concreta al llegar a su auge el
capitalismo industrialista.
Este provoc la concentracin de grandes masas humanas en las urbes,
desplazando a millares de campesinos de su medio natural, para precipitarlos en la
miseria y en la corrupcin, los ms visibles dones que, a la postre, les ofrecan,
generalmente, las ciudades. El perfeccionamiento de las mquinas dio lugar a que gran
nmero de obreros fuera desalojado de sus ocupaciones. La oferta de trabajo super a
la demanda, y el dueo de los instrumentos de produccin el capitalista, basndose
en los principios mercantilistas del libre contrato y libre concurrencia, pudo imponer a sus
obreros los salarios y las condiciones de trabajo que le vinieron en gana.

EL CAPITALISMO MONOPLICO, EL FINANCIERO Y EL IMPERIALISTA

Las ventajas del capitalista frente a los trabajadores y quienes consuman los
productos de las industrias fueron acentundose conforme se concentraban en menos
manos las empresas industriales y se configuraba un capitalismo de monopolios,
mediante la unin de grupos progresivos de empresas. El desenvolvimiento de sistemas
y organismos financieros que se nutran de los recursos de esos grupos monoplicos
facilit su crecimiento. La necesidad de proteger los capitalismos nacionales hizo que las
polticas exteriores de varios pases, inducidas por los mismos grupos monoplicos,
reflejaran los intereses de stos. Se haba producido el paso del capitalismo al
imperialismo. J. Maillet describe con lucidez el proceso.3
Es entonces cuando la que el maestro argentino Alfredo Palacios llam Libertad
liberticida comienza alcanzar los niveles ms altos de su podero: la desorbitante
acumulacin de riquezas en manos de los ms aptos, o de los ms hbiles o de los
menos escrupulosos que en cualquier forma representan una minora frente a las
grandes masas desposedas haba engendrado, como nuevo tipo de esclavitud, el
trabajo asalariado condicionado por la miseria creciente de la mayora.

Y as, la libertad que la Democracia Liberal quiso garantizar a todos los hombres,
sin distingos de origen y de posicin, devino, en la prctica, en un derecho exclusivo de
los que tenan bienes materiales que disfrutar y defender. La democracia se convirti en
plutocracia.

LOS NUEVOS DERECHOS

En reaccin contra este orden de cosas, surgieron nuevas corrientes de

pensamiento y agrupaciones polticas, que reclamaban para los sectores mayoritarios de

31
 poblacin derechos esenciales que los textos de las constituciones polticas tradicionales
no haban previsto o haban contemplado en forma incompleta, o que, simplemente, no
se aplicaban.
Conforme el progreso tecnolgico era mayor y se complicaba ms el sistema
econmico de la sociedad, fue advirtindose la existencia de una serie de tales
derechos, sin cuya consagracin y vigencia los que fueron reclamados en las primeras
pocas republicanas se evidenciaban inalcanzables y, an ms, exclusivamente
tericos: los derechos a la vida, a la igualdad, al respeto a la personalidad, a la libertad
de conciencia, por ejemplo, resultaban completamente ficticios, si es que no se
reconocan los derechos al trabajo, al salario justo, al descanso, a la educacin y a la
seguridad social.
Esta nueva realidad determin una radical mudanza en la actitud del Estado. En
efecto, si el Estado para respetar y hacer cumplideros los antiguos derechos del
individuo solo deba realizar tales o cuales actos, para lograr la vigencia de los ltimos
deba, por el contrario, tomar a cargo una serie de acciones permanentes vinculadas con
la marcha de la economa.
Segn la sugestiva frase de E. H. Carr, se dio, entonces, una evolucin que llev
del Estado-Gendarme Nocturno al Estado Providencia o benefactor, con grados
diferentes de acento.

EL ESTADO TOTALITARIO

Algunas corrientes, en posiciones extremas, pusieron nfasis ms bien unilateral en

los derechos de propiedad. Exigieron, sobre todo, que los medios de produccin y
distribucin de las riquezas fuesen expropiados en beneficio de la comunidad. La
colectividad aria, el Estado, el Partido, se convirtieron en dueos reales de esos bienes;
impusieron una planificacin obligatoria y rgida; determinaron la oferta, la demanda, los
salarios, los precios, incluidos los del dinero y el nivel de paridad de las divisas, y los de
virtualmente todos los bienes y servicios; asumieron la iniciativa y el riesgo en lugar de
los individuos, y sojuzgaron a stos y a la sociedad.

EL ESTADO BENEFACTOR O DE SERVICIO SOCIAL

Ante el doble reto del incremento de complejidades de la tcnica y de la economa,

as como de la instauracin de estados totalitarios, el Estado Democrtico tuvo que
mudar completamente su posicin.
Su papel, que haba sido el de vigilante, que impeda, cuando ms, los desmanes;
que era mejor cuanto menos gobernara, hubo de transformarse de modo profundo:
pas, primero, a ser el organismo que resolva en ltima instancia los conflictos entre el
capital y el trabajo, en tal forma que lesionara lo menos posible el inters de las partes
en lucha, pero siempre con miras a lograr una nueva justicia, basada fundamentalmente
en el principio de la satisfaccin del inters general, con preferencia al individual o de
grupo; y tuvo que adoptar, despus, un papel esencialmente activo que, distinguindose
del que caracterizaba al Estado-polica, propio de la concepcin liberal pura, configurara
al Estado Social de Mercado.

32
 El Estado qued, entonces, obligado a realizar una accin bien planeada y
permanente, crear fuentes de trabajo, eliminar abusos, vencer obstculos, realizar toda
la gigantesca labor que entraan los conceptos de proteccin y promocin social.

VARIANTES DE LA EVOLUCIN DEL ROL DEL ESTADO EN LATINOAMRICA

Helio Jaguaribe4 pone de relieve, con mucha finura, ciertos matices de la evolucin
del rol del Estado en Latinoamrica.
Seala que, en la mayor parte de los pases que la integran, ms que de un Estado
liberal o capitalista industrial o imperialista o socialista, quiz deba hablarse de una
inicial democracia de notables, que administra sus intereses, y en la que el Estado acta
como un dispensador de privilegios; despus, de una democracia de clase media, que
refleja sus intereses y en los que el Estado es un administrador de prebendas; y, ms
tarde, de una democracia populista que, aun cuando aspira a servir a los sectores
populares, no puede alcanzar tal finalidad por falta de profesionalizacin del servicio
pblico. Anota luego el retorno de una concepcin neo-oligrquica del Estado.

Ese, quizs, es el trasfondo de las corrientes neoliberales que propugnan la

globalizacin econmica, la potenciacin de las fuerzas del mercado como los
imperativos de la hora.

Los sistemas econmicos y los sistemas polticos y jurdicos en los ltimos

tiempos

Luego de este rpido vistazo a la evolucin del Estado, quiz resulta til establecer
una comparacin somera entre las caractersticas de los diferentes tipos de gobierno
que se han sealado, considerando varios aspectos esenciales de la actividad
econmica.
Como es sabido, por la esencia misma de la naturaleza humana que mueve a los
hombres y a los grupos a una permanente bsqueda y descubrimiento de nuevas
realidades y, correlativamente, a la configuracin de otras apetencias y aspiraciones las
necesidades individuales y colectivas resultan siempre ilimitadas. Frente a ello, los
recursos y medios materiales para satisfacer esas necesidades y aspiraciones son
limitados. Esa contradiccin configura fundamentalmente el principio de escasez, uno de
los elementos bsicos de la Ciencia Econmica.
Para resolver aquella contradiccin, los sistemas econmicos que se mencionaron
desenvolvieron un conjunto de estructuras, instituciones, normas, relaciones, que
permiten afrontarla en diferente forma.
Los sistemas capitalista, liberal o de economa de mercado; totalitario, colectivista,
de economa centralmente planificada; y los mixtos, duales, de economa social de
mercado, de estado social de derecho, a los que se ha hecho una rpida referencia,
afrontan en forma diversa los que pueden considerarse problemas bsicos de la
economa.

33
 ELEMENTOS DE DIFERENCIACIN DE LOS SISTEMAS ECONMICOS
FUNDAMENTALES

Para efectos de sistematizacin, podemos admitir que esos problemas conciernen a

los bienes que deben producirse en una sociedad y un momento determinado; a sus
medios y forma de produccin, y a los destinatarios de esa produccin. En otras
palabras, a los interrogantes econmicos fundamentales de qu debe producirse?
cmo hacerlo? y para quin hay que producir?
En los diferentes sistemas bsicos antes mencionados liberal, centralmente
planificado, economa social de mercado se concibe, asimismo, tratamientos distintos
para la organizacin de los elementos de la produccin y el desarrollo.
Cabe recordar que se considera que los elementos fundamentales para el
desarrollo y la produccin son los recursos naturales, los recursos humanos, los
financieros y tecnolgicos; tierra, trabajo, capital, como decan las simplificaciones de la
economa clsica.
Es til tener presente que se han sealado varios momentos o fases de la actividad
econmica: la produccin de bienes y servicios, su distribucin, su circulacin y
consumo.
Por ltimo, conviene resaltar que se han distinguido los siguientes sectores de la
economa: el primario, que se vincula con los recursos naturales; el secundario, que
atae a la transformacin de ellos en los procesos industriales; el terciario, que
corresponde al suministro de servicios.
Trataremos de utilizar estas clasificaciones para facilitar la sistematizacin de las
actuaciones del Estado frente a la Economa.

ORIENTACIONES BSICAS DE LOS TRES SISTEM AS ECONMICOS

FUNDAM ENTALES

Vale la pena referirse a ciertas orientaciones bsicas de los tres sistemas

econmicos y los correlativos jurdicos que pueden considerarse fundamentales, no
obstante que tal sistematizacin corresponde ms bien a tipos tericos o
paradigmticos, que no se dan en la prctica con esa clara diferenciacin de caracteres.

Sistema liberal o de economa de mercado

En el sistema liberal, la organizacin de los elementos o factores de la produccin o

el desarrollo se centra fundamentalmente en la empresa. Esta une y potencia los
recursos naturales, humanos y de capital, para producir riqueza.
La libre iniciativa y la actividad particular en el campo econmico no deben tener
dentro de este sistema otros lmites que el derecho de los dems. En funcin de
proteger los derechos generales en el marco de ese principio, han de dictarse las leyes.
Solo en virtud de la ley puede limitarse la libre iniciativa econmica del individuo.
Las actuaciones del Estado en la economa se restringen al mnimo. Se espera que
el libre juego de la competencia produzca efectos positivos para la economa, expulse
del mercado a los agentes menos eficaces y estimule a los ms activos y
emprendedores.

34
 La empresa privada produce lo que el mercado demande, lo que pueda venderse,
para atender las necesidades de los consumidores que tengan poder de compra. El
Estado debe constreirse a garantizar el libre y fluido desenvolvimiento de la iniciativa y
de la actividad econmica privadas, a evitar y resolver conflictos.
La oferta, la demanda de bienes y servicios, los precios de todos ellos, las variables
macroeconmicas fundamentales incluidos los salarios, los intereses, el tipo de
cambio son determinados por las fuerzas del mercado. Cada individuo busca, al
desarrollar actividades econmicas, su propio beneficio. Cada cual pone los mayores
esfuerzos y eficiencia posibles, para obtener ms altas ventajas. La suma de esos
esfuerzos produce la mayor cantidad de bienes; ello determina el progreso. Al buscar su
propio beneficio, el individuo contribuye al general.
Las tendencias y orientaciones del desenvolvimiento econmico deben reflejar los
requerimientos del mercado. Resulta difcil, dentro de esta concepcin, conferir mayor
trascendencia a los planes econmicos predeterminados de mediano y largo plazo.
La iniciativa, la responsabilidad, el riesgo de la actividad econmica incumben a los
particulares. La recompensa del accionar econmico es el lucro.
El Derecho Econmico tiende a confundirse con el Derecho Mercantil, y se
desenvuelve en el mbito del Derecho Privado, que resulta preponderante.

Sistemas totalitarios o colectivistas

En los sistemas totalitarios, los elementos y factores de la produccin son

organizados exclusivamente por el Estado. Todo dentro del Estado, nada fuera de l.
Los particulares no pueden ser dueos de medios de produccin. El Estado se reserva
el dominio sobre ellos.
El protagonismo de la vida econmica recaa sobre el Estado, que regulaba
imperativamente todas las fases del ciclo econmico, si bien pudiera admitir algunas
concesiones marginales: pequeas parcelas asignables a los agricultores individuales,
artesana, comercio al detal.
Deba producirse para atender al consumo interno normal, a fin de potenciar el
engrandecimiento de una comunidad tnica, de un grupo determinado, o para satisfacer
en forma igualitaria las necesidades de la colectividad, segn los planes del Estado.
La produccin corra a cargo de las empresas estatales. Su actividad se sujetaba a
lo previsto en planes generales de desarrollo impuestos por el Estado y de general y
obligatoria observancia. El Estado determinaba la oferta, la demanda, los salarios y
virtualmente todas las variables econmicas.
La planificacin, completa y obligatoria, resultaba esencial para el sistema, y
sentaba nfasis en los planes a largo y mediano plazo.
Las utilidades de la actividad econmica se distribuan equitativamente entre toda la
colectividad, buscando, de un lado, el mayor suministro de servicios y, de otro, el
robustecimiento del aparato productivo, que pertenece a la comunidad.
El Derecho Pblico cubra prcticamente todas las actividades de la sociedad y de
los individuos. Derecho Pblico y Derecho Econmico se identificaban casi totalmente.

35
 Economa social de mercado

En los sistemas mixtos, propios del Estado social de derecho o de la economa

social de mercado, los factores de la produccin son organizados por la empresa
privada, en forma usual y general; y tambin por el Estado, pero en modo subsidiario.
La produccin busca atender no solo los requerimientos del mercado, es decir de
quienes tienen capacidad de compra, sino tambin las exigencias mnimas de todos los
grupos sociales.
La iniciativa, responsabilidad y riesgo de las actividades econmicas son
compartidas entre los particulares y el Estado.
La produccin corre a cargo fundamentalmente de la iniciativa y de la empresa
privadas. El Estado solo la asume subsidiariamente, con el objeto de atender
necesidades pblicas que no pueden satisfacer la iniciativa privada o para equilibrar o
dar firmeza a los procesos generales de desarrollo econmico y social.
La recompensa de la produccin eficiente no es nicamente el lucro personal, sino
el equilibrio y bienestar generales. Se evoluciona hacia un lucro administrado, en el
sentido de que el Estado pone lmites a las utilidades privadas.
La actividad econmica se rige fundamentalmente por los requerimientos del
mercado, aun cuando el Estado tienda a morigerarlos, con el fin de proteger a grupos o
sectores desaventajados, impulsar actividades productivas en todo el territorio nacional o
en ciertas zonas, o corregir las contradicciones y crisis internas que se producen en el
desenvolvimiento econmico y social.
El Estado interviene en la economa, con el fin de evitar las crisis cclicas de la
economa capitalista, que la hacen oscilar entre perodos de inflacin, depresin-
recesin, estagnacin; o las crisis, tambin cclicas, de la economa social de mercado
que, despus de perodos de incremento del gasto pblico con fines sociales, suelen
generar tendencias inflacionarias, que perjudican a quienes se intent beneficiar.

36
 Captulo III

EL PRECEDENTE INCREMENTO PROGRESIVO DE LA INTERVENCIN

ESTATAL EN LA ECONOMA Y SU ACTUAL RETRACCIN

Grados de actuacin, participacin o intervencin del Estado en la

economa: impulso a la fluidez del mercado en una ordenada convivencia;
indemnidad de terceros; amparo de la libre competencia; proteccionismo y fomento;
prestacin de servicios; la regulacin de precios y el camino hacia el Estado
empresario; rectora de sectores especiales y planificacin general. Tipos de
planificacin: obligatoria o imperativa: el modelo sovitico; indicativa: el modelo
francs. Bases conceptuales y etapas del proceso de planificacin. Manejo estatal de
una gama compleja de medidas; un Estado obeso que ahoga al individuo; la
ubicacin del Estado en el momento actual; hacia la reforma del Estado; visin
jurdica asentada en la realidad.

Fases y grados de intervencin del Estado en la economa

Luego de revisar someramente la evolucin del rol del Estado frente a la economa
y los caracteres de los sistemas econmicos bsicos, conviene examinar las fases
dentro de las que se ha producido un progresivo incremento de la intervencin del
Estado en la economa, hasta llegar a un momento en que parece indispensable
repensar y reajustar el rol que ste ha llegado a desempear en dicho campo.
Como se anot en los captulos precedentes, luego de la instauracin del sistema
liberal de gobierno que arranc, en el mundo occidental, con la Revolucin Francesa
el principio de libre iniciativa individual para el ejercicio de actividades econmicas, que
garantiz inicialmente en forma ilimitada el sistema liberal o de economa de mercado,
fue restringindose gradualmente, al impulso de las crisis del sistema capitalista, y
tambin ante el desafo de las revoluciones fascista y bolchevique.

Conforme se mencion ya, en la concepcin del Estado liberal un gobierno era tanto
mejor cuanto menos intervena en la economa. El Estado solo deba dirimir los
conflictos y, en lo posible, evitarlos.

37
 IMPULSO A LA FLUIDEZ DEL MERCADO EN UNA ORDENADA CONVIVENCIA

Dentro de tal concepcin, se trataba de garantizar la libre actividad econmica de

los particulares y darle la mayor fluidez posible. Correlativamente, se buscaba
incrementar las facilidades de intercambio econmico, con la propiciacin del
funcionamiento de mercados y ferias.
Despus, el Estado fue acentuando gradualmente su actuacin frente a la actividad
econmica de los particulares, para autorizar y garantizar el ejercicio de esa actividad en
cuanto sus actores se cieran a ciertas normas legales muy amplias, que tenan,
bsicamente, la finalidad de establecer requisitos generales para que una persona
pudiera sujetarse a las reglas del Derec ho Mercantil como regulacin especfica,
usualmente ms dinmica, flexible y ventajosa que los preceptos generales del Derecho
Civil.

INDEMNIDAD DE TERCEROS

En una fase posterior sin que desaparecieran las actuaciones

precedentes , el Poder Pblico trat de limitar la total amplitud de la libre
iniciativa y accin econmica particulares, para garantizar la indemnidad,
incolumidad o ausencia de dao o perjuicio a terceros que tuvieran relacin
con quienes ejercieran actividad econmica.
Este tipo de actuaciones fue tornndose progresivamente ms complejo: desde las
normas que trataban de evitar daos que ocasionaban al transente la ejecucin de
obras, se expandi al establecimiento de reglas para la produccin de alimentos y otras
sustancias en guarda de la salud de quienes las consumieran, hasta devenir en las
sofisticadas regulaciones de proteccin al consumidor, que hoy se dan prcticamente en
todos los pases del primer mundo.

AMPARO DE LA LIBRE COMPETENCIA

Al aparecer la gran empresa y darse los fenmenos de operacin de grupos de

empresas y de acentuada concentracin de recursos nacionales en tales grupos, lo que
pona en desventaja a las pequeas empresas, el Estado trat de restablecer los
mecanismos de la libre competencia, y expidi, para ello, normas que repriman el
monopolio y otras prcticas restrictivas de la libre competencia.
Las tres fases de actuacin estatal antes enunciadas constituan una actitud de
limitacin, reguladora e imperativa, configurada por normas o actos de imperio que se
imponen coactivamente, por una serie de limitaciones, condicionamientos o cargas cuya
observancia se considera necesaria para una ordenada convivencia. La llamada
actividad de polica econmica, que se adopta a travs de normas legales, y se
desarrolla por preceptos reglamentarios, resoluciones y actos administrativos.1

PROTECCIONISMO Y FOMENTO

Ante los desmedros que puedan sufrir los productores locales frente a la
competencia externa, los estados, al par que legislaciones aduaneras, que buscan

38
 generar ingresos pblicos, trataron tambin de implantar medidas protectoras
complementarias para los productores locales.
A la fase de proteccionismo le sucedi una manifestacin ms activa de esa actitud
estatal: el fomento, a travs de una gama de actividades no solo limitativas del ingreso
de bienes y servicios provenientes del exterior, sino de una serie de medidas
estimuladoras como los subsidios directos, exoneraciones y abonos tributarios, ayudas
crediticias.
El tratadista espaol Jordana de Pozas define al fomento como la accin de la
Administracin encaminada a proteger o promover aquellas actividades,
establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades
pblicas o se estiman de utilidad general, sin usar la coaccin ni crear servicios
pblicos.2

PRESTACIN DE SERVICIOS

Frente al crecimiento de las sociedades result, en determinado momento,

imperativo que el Estado asumiera ciertos servicios pblicos de gran magnitud
(transporte masivo, comunicaciones, grandes suministros), y la mayora de los servicios
sociales (educacin bsica, seguridad social), a los que no poda atender en forma
completa o eficiente la iniciativa privada. La Administracin acta como protagonista y
responsable de la accin, y no nicamente como apoyo de actividades de terceros.

LA REGULACIN DE PRECIOS Y EL CAMINO HAC IA EL ESTADO EMPRESARIO

Ante la comprobacin de que la libre competencia no siempre permite obtener

niveles de precios que no afecten al pblico consumidor, el Estado trat de regularlos y,
como medio para ello, asumi total o parcialmente actividades o sectores de la
economa.
El impulso del Estado-empresario se acentu bajo la explicacin de que resultaba
necesario ejecutar ciertas actividades bsicas para promover procesos de desarrollo
econmico general o para alentar esas actividades, con la ayuda de la produccin de
insumos o materias primas especiales.
En muchos casos, el Estado se vio forzado a tomar la gestin de determinadas
empresas, para evitar el desempleo o la crisis de servicios que podra generar la quiebra
de las mal administradas.
Por ltimo, las presiones y apetencias de una burocracia que ya haba gustado de
las delicias de manejar el poder econmico a travs de empresas, hizo que el sector
pblico se tornara proclive a tomar actividades especialmente reditivas o
complementarias a otras que haba asumido inicialmente.
El Estado empresario comenz a presentarse como un pulpo gigantesco. Se iba
configurando el ogro benefactor, que dicen algunos publicistas.
Como modalidad de esa actitud general, la administracin central fue asumiendo
tambin actividades que solan ejercer las administraciones locales.
Entre las causas que tradicionalmente se han enunciado para justificar la actuacin
empresarial del Estado, G. Ario3 cita las siguientes:

39
 a) razones militares o de seguridad nacional que impiden dejar esas actividades en
manos privadas, o de carcter poltico, como la nacionalizacin-sancin, aplicada
en algn caso despus de la guerra; b) razones de poltica econmica por el
carcter estratgico del sector, la envergadura y el elevado riesgo de la inversin o
el largusimo plazo del proyecto, que hacen que no pueda ser asumido por el sector
privado; c) razones de lucha contra los monopolios y gestin de los monopolios
naturales, fiscales o comerciales; d) razones de reestructuracin econmica
sectorial, bien porque el sector privado no haya sido capaz de alcanzar las
dimensiones adecuadas, ya porque, de acuerdo con la planificacin del desarrollo
nacional, el Estado haya deseado forzar la produccin, ora porque solo as haya
sido posible obtener la financiacin necesaria o acudir a los mercados
internacionales; e) razones que justifican la empresa pblica como instrumento de
planificacin y lucha contra el ciclo; f) razones de poltica social, que se han dado
normalmente para justificar la asuncin por el Estado de empresas en mala
situacin, cuya quiebra o desaparicin podra haber supuesto un grave problema de
desempleo o un conflicto social; y, g) finalmente, la gran motivacin ha sido la de la
insuficiencia o inexistencia de la iniciativa privada.

RECTORA DE SECTORES ESPECIALES Y PLANIFICACIN GENERAL

En forma correlativa o paralela a la evolucin antedicha, y con el propsito de

modular el desarrollo econmico general, el Estado ha ido tomando una posicin de
rectora de ciertas reas econmicas.
Finalmente, en un afn de racionalizacin general de la economa, asumi una
posicin de planificacin global, que se caracteriz por la elaboracin de planes de
desarrollo cuya ejecucin tena diversos niveles de exigencia: desde la posicin que los
conceba como guas generales de la actividad particular, en una orientacin indicativa
muy simple, hasta la induccin, mediante estmulos de diferente orden, que buscaban
que los particulares se sujetaran a ellos, para culminar, en el grado extremo, en
determinados pases, en la total compulsividad del plan, que se daba en las economas
totalitarias y centralmente planificadas.
El sistema de planificacin implica, desde luego, una compleja normatividad
concerniente a: fases de elaboracin del plan, su adopcin, ejecucin, evaluacin,
modificacin; y, correlativamente, un esquema de planificacin descendente: planes
generales de alcance regional y local, planes sectoriales, programas, proyectos. A lo
dicho sigue, casi inevitablemente, la vertebracin de los sistemas nacionales de
planificacin y proyectos, as como de su financiamiento.

Tipos de planificacin

En opinin de algunos autores, en especial de los que tienen una posicin liberal
exagerada, el mantenimiento de procesos estatales de planificacin de la economa es
propio de los sistemas polticos socialistas o que se encaminan a ellos. Sin embargo, es
evidente que la planificacin del desarrollo se torn, a partir de las dos ltimas guerras
mundiales, en un instrumento de gobierno.

40
 En buena medida, la planificacin busca sistematizar y racionalizar las actuaciones
o intervenciones del Estado en la economa. Si bien resulta connatural en el sistema
socialista, en el que fluye con mayor facilidad y tiene ms acentuadas caractersticas, es
evidente que la han aplicado y observan pases de la ms diversa orientacin poltica.
Contemplan requerimientos de planificacin econmica las constituciones de varios
estados de la Repblica Federal Alemana, la constitucin italiana, a partir de 1948, la
francesa, a partir de 1958, las leyes fundamentales espaolas, las constituciones de
varios pases en desarrollo. En Estados Unidos, desde el establecimiento de la Tenesse
Valley Authority, las tcnicas de planificacin en la administracin pblica se divulgaron
en mayor o menor medida. Uno de los postulados de la carta de Punta del Este fue la
adopcin de sistemas de planificacin.
El grado de obligatoriedad de los planes estatales de desarrollo difiere, y son
tambin diversas las formas de elaboracin y adopcin de esos planes en los distintos
pases.
Por razones de simplificacin, se suele hablar de dos tipos bsicos de planificacin:
la imperativa y la indicativa.
En la planificacin imperativa los responsables de la produccin y de las inversiones
deben acogerse necesariamente a las prescripciones del plan que, en definitiva, obligan
a todos los habitantes del pas.
En la planificacin indicativa o flexible se deja a la mayora de los centros de
decisin econmica la libertad de acomodarse o no a los objetivos del plan. El gobierno
induce a las empresas o a los sujetos econmicos a adherirse al plan; en contrapartida,
les otorga una serie de beneficios. El plan suele ser obligatorio para las entidades del
gobierno o las que conforman el sector pblico, e indicativo para el sector privado.
Se acostumbraba a tomar como modelo de planificacin imperativa u obligatoria, la
sovitica; y como manifestacin ejemplar de la indicativa, a la francesa.
Se har referencia a las caractersticas y procedimientos que ellas tenan en los
momentos en que resultaban paradigmas de los mencionados tipos de planificacin.

Planificacin obligatoria o imperativa: el modelo sovitico

En la Unin Sovitica, el sistema de planificacin estaba constituido por los

siguientes organismos y precedimientos:4
1. El Gosplan o Comisin Central del Plan Estatal, que exista en cada una de los
repblicas de la URSS.
Tal organismo era el superior jerrquico de los de base territorial de planificacin de
la repblica respectiva, y se encontraba subordinado al Gosplan de la URSS.
Funcionaba en relacin constante con una serie de unidades tcnicas e instituciones
cientficas (Direccin Central de Estadstica, Academia de Ciencias, Institutos de
Investigaciones Cientficas).
2. Secciones de planificacin. En cada organismo o entidad que ejerca funciones
econmicas, tanto de la regin central como de la regional o local, exista una seccin de
planificacin, cuyo objeto era realizar tareas de tipo tcnico-econmico.
3. Los Gosplan, Raiplan y Oblplan eran organismos de planificacin que operaban
en las ciudades de ms de 20 mil habitantes (Gosplan), en los distritos (Raiplan), y en
las regiones (Oblplan). Les corresponda la coordinacin de los planes de

41
 establecimientos situados en su territorio, que dependan de las autoridades locales o
del gobierno central.

4. Las clulas de planificacin, una de las cuales exista en cada empresa, tenan
por funcin ejecutar el plan recibido de los rganos superiores y preparar los proyectos
del plan de la empresa sobre la base de las directivas centrales.
En el proceso de elaboracin del plan podan distinguirse las siguientes fases:
a) El Comit Central del Partido Comunista fijaba las directrices que deban
aplicarse durante el perodo de vigencia del plan, las que eran ratificadas por el Consejo
de Ministros de la URSS.
b) Fase descendente: aquellas directrices eran objeto de una doble transmisin: por
una parte, a los organismos polticos inferiores (Consejos de Ministros de las
Repblicas, Comits Ejecutivos de las regiones que componen cada repblica, etc.); por
otra, a los organismos de planificacin situados al mismo nivel que el organismo poltico
que transmita las directrices (el Gosplan elaboraba el proyecto del plan de desarrollo y
trasladaba las directivas a los Gosplan de las repblicas y as sucesivamente). A medida
que descenda el proyecto del plan, la elaboracin era mayor y ms concreta.
Al llegar el proyecto de plan a una empresa especfica, sta elaboraba el plan
concreto de sus actividades sobre la base del proyecto recibido.
c) Fase ascendente: se comunicaba sucesivamente, desde las entidades
ejecutoras, los proyectos concretos y especficos de sus planes de actividades a las
instancias superiores, tanto econmicas como de planificacin. Los diferentes rganos
de planificacin efectuaban, a su vez, una labor de coordinacin a escala regional, luego
de que los proyectos de plan de cada repblica eran aprobados por los respectivos
Consejos de Ministros, ellos y los proyectos de cada ministerio de la URSS se enviaban
al Gosplan, dentro de una programacin muy precisa, para que ste sintetizara todos
esos planes en un Plan nico, el que se someta a los rganos ms altos del gobierno, y
una vez ratificado por estos, tena fuerza de ley.
El control de ejecucin del plan corresponda no solo a los rganos jerrquicos
administrativos superiores, sino tambin a la Comisin Sovitica de Control, a la Seccin
Econmica del Comisariado Interior, y al Gosplan, sin perjuicio del control del Partido.
A partir de 1962, los economistas soviticos introdujeron los conceptos de beneficio
e incentivos en la produccin empresarial. Se tendi a descentralizar una serie de
funciones.5

Planificacin indicativa: el modelo francs

Kadishev, G. M. Sorokin, Leyes Econmicas y Planificacin Socialista, Mxico D.F., Ed.

Grijalbo, 1970.

El sistema de planificacin francs se hallaba configurado por los siguientes

organismos y procedimientos:6

1. Comisariado General del Plan, que a partir de 1960 se refundi con el

Comisariado General de la Productividad, para formar el Comisariado General del Plan,
de Equipo y de la Productividad; era un organismo adscrito al Gabinete del Primer

42
 Ministro, y tena por funcin sintetizar y sistematizar las propuestas de las diversas
comisiones de modernizacin.
2. Comisiones de modernizacin, que eran organismos especializados no
permanentes, que se constituan al momento de la preparacin de cada plan y tenan
como finalidad la asociacin a ste de los diferentes intereses o grupos econmicos.
Las comisiones trabajaban sea por sectores especficos (comisiones verticales), por
conjunto de sectores (comisiones horizontales), o tenan un objetivo determinado
(comisiones especializadas, por ejemplo, de productividad).
Las diferentes comisiones elaboraban las propuestas, que eran enviadas al
Comisario General.
3. El Consejo Superior del Plan, compuesto por 58 miembros, deba ser informado
de las diferentes fases de elaboracin del Plan y preparar un informe final sobre l.
Las principales fases de la elaboracin del Plan eran las siguientes:
a) Preparacin y adopcin de una Memoria sobre las principales opciones, que era
formulada por el Comisariado del Plan, con la intervencin de organismos tcnicos que
estudiaban las posibilidades globales de crecimiento de la produccin y los medios
necesarios para conseguirlo.
b) Los estudios eran sometidos al Gobierno, para que eligiera las principales
opciones.
c) El documento gubernamental se enviaba al Consejo Econmico y Social, para
que emitiera su dictamen.
d) Finalmente, el Parlamento aprobaba las opciones fundamentales, antes de que el
Plan fuera definitivamente elaborado.
e) Las opciones as aprobadas se sometan a un desarrollo ascendente, que
comenzaba por las comisiones de modernizacin, que elaboraban en cada sector las
propuestas que deban someterse al Comisariado del Plan.
f) El Comisariado General coordinaba todos los trabajos redactados por las distintas
comisiones. En la preparacin del documento intervenan, adems, funcionarios de los
ministerios de Hacienda y Gobierno.
g) Preparado el proyecto, era sometido, una vez ms, al Consejo Econmico y
Social, para que emitiera un informe.
h) Comprobado el cumplimiento del trmite y el ajuste del Plan a las opciones
aprobadas por el Parlamento, ste expeda la Ley que aprobaba el Plan.

Las bases conceptuales de la planificacin

Se ha admitido, en materia de planificacin global, ciertos principios que la orientan,

tanto en el sistema socialista como en la planificacin indicativa.
Segn esos conceptos, la planificacin debe estar inspirada por criterios de
racionalidad, previsin o visin de futuro, universalidad, unidad, continuidad, clara
determinacin de objetivos o metas.7
Como antes se anot, se estima que la planificacin constituye la racionalizacin, la
culminacin de las actuaciones o, si se quiere, de la intervencin del Estado en la vida
econmica. A la seleccin de alternativas que pueda tomar el Estado ante varias
opciones debe preceder un anlisis objetivo, cientfico, acerca de las ventajas y costos
de cada una de esas alternativas, con el fin de escoger la que permita el mejor

43
 aprovechamiento de los recursos que se empleen; en otros trminos, el mayor resultado,
al menor costo posible.
La aplicacin del principio de previsin supone el definido propsito de adelantarse
con perodos suficientes a los acontecimientos, gracias a un anlisis objetivo y tcnico
de la realidad actual y sus antecedentes.
La universalidad implica que la planificacin debe comprender todos los sectores,
las actividades propias de cada uno y las generales del Estado, para dar suficiente
coherencia al plan.
El plan debe ser, en conformidad con el principio de unidad, un documento
coherente, integrado, un todo orgnico y compatible.
La planificacin es un proceso permanente, dividido en fases o etapas que deben
observar una secuencia lgica y guardar una indispensable continuidad.

Etapas del proceso de planificacin

Se suelen distinguir etapas definidas en el proceso de planificacin:

- un anlisis de la realidad nacional, local o del mbito territorial al que se refiera el
plan, anlisis que debe cubrir aspectos tanto cualitativos como, fundamentalmente,
cuantitativos, los que se expresan en estadsticas actualizadas, que han de tener la
mayor desagregacin posible;
- determinacin de objetivos y metas viables que han de conseguirse, considerada
la realidad existente, los medios de que se disponga y el plazo de las actuaciones;
- elaboracin del plan, que abarca un proceso especfico de recoleccin,
conocimiento, anlisis, compatibilizacin, coordinacin, sistematizacin y organizacin
de los programas, planes locales y sectoriales especficos de las diversas entidades,
para presentarlos en un documento unitario y orgnico;
- ejecucin, que comprende la realizacin de programas, proyectos, obras y
actividades, en forma tal que, se supone, ha de ser coordinada y orgnica;
- control de la ejecucin, que tiende a lograr que la actividad real de los agentes
econmicos, fundamentalmente los pblicos, se ajusten a los planteamientos del plan;
ese control incumbe a diferentes rganos, segn las caractersticas del sistema de
planificacin que se aplique en cada pas;
- actualizacin, revisin y modificacin del plan, cuando las circunstancias lo
ameriten, y fundamentalmente ante cambios no previstos, que demanden incremento o
disminucin de ingresos o necesidad de reajustar prioridades.

MANEJO ESTATAL DE UNA GAMA COMPLEJA DE MEDIDAS

En su apogeo, el Estado intervencionista poda utilizar una serie de medidas y

recursos: acciones administrativas de garanta, vinculadas con la actuacin tradicional
de la polica econmica; acciones administrativas de estmulo, que desenvuelven el
concepto tradicional de fomento: subsidios, subvenciones, desgravaciones, facilidades
financieras, etc.; acciones de prestacin de servicios; actuaciones que tienen un mbito
de aplicacin general, como la adopcin de planes de desarrollo, el manejo del
presupuesto del Estado como un instrumento, la poltica monetaria; o actuaciones con
alcance sectorial o territorial especfico; acciones que pueden ser previas al inicio de

44
 actividades del particular como las autorizaciones, aprobaciones, concesiones o
regulatorias de esa actividad; sanciones, que abarcan una amplia gama de penalidades
econmicas: multa, expropiacin, confiscacin, y pueden entraar inclusive penas
personales.

UN ESTADO OBESO, QUE AHOGA AL INDIVIDUO

En varios pases, el afn de promover un desarrollo econmico y social sostenido,

equilibrado y justo, de racionalizarlo, por medio de una planificacin, cada vez ms
detallada, de alcanzar ciertos derechos del hombre, entendido como componente de un
grupo social, de limitar el exagerado individualismo, llev a configurar, si no el Leviatn,
que absorba totalmente a la persona humana, al menos un Estado obeso, pesado y
lento, que perdi la perspectiva de sus fines esenciales.
En l, los controles, la maraa regulatoria, la burocracia desmesurada, inventora de
reglas que incrementaran su capacidad de medrar con el menor esfuerzo, fueron
constriendo y ahogando la libre iniciativa particular; coartaron la capacidad creadora del
individuo y del grupo social, con un conjunto de requerimientos y normas que, quiz, en
un determinado instante se justificaron, pero que despus perdieron sentido y utilidad
reales, no obstante lo cual se mantuvieron, en beneficio de la administracin o de ciertos
grupos burocrticos o, en ocasiones, simplemente por inercia.
Trmites insulsos; departamentos de control para vigilar dependencias que
supervisaban las actividades de otras que controlaban las de los particulares; para
coordinar aquellas actividades, para valorarlas, para buscar su eficiencia, para
administrar beneficios a los controladores, fueron tornando cada vez ms lenta,
ineficiente, cara, abusiva, a veces absurda y tambin odiosa, la maquinaria
administrativa y la burocracia que mantenan un lento movimiento, progresivamente
desvinculado de las necesidades para cuya satisfaccin fueron creadas.
La estructuracin de grupos privilegiados conformados al socaire de proteger a los
grupos deprimidos, pero que, en definitiva, absorban para permitir prebendas para
ellos gran parte de los recursos tericamente destinados a los sectores menos
favorecidos; el mantenimiento de subsidios generalizados que no tenan adecuada
justificacin, fueron empujando el aparecimiento de crisis inflacionarias y disminucin de
produccin que desajustaron la economa y perjudicaron a los ms pobres.

LA UBICACIN DEL EST ADO EN EL MOMENTO AC TUAL

Los principales protagonistas de la escena poltica nacional e internacional durante

las Edades Moderna y Contempornea han sido los estados-nacin. Sin embargo, en la
actualidad el Estado est perdiendo progresivamente este protagonismo, en favor de
otros entes con mayor aptitud para gestionar los diferentes servicios. Como lo hacen
notar Daniel Bell y Juan de la Cruz Ferrer, el Estado es demasiado pequeo, para
resolver los grandes problemas de la vida, y asaz distante y grande, para atender a los
pequeos problemas que acucian al individuo.8
En general, en el mundo tiende a producirse un doble proceso de transferencia de
poderes del Estado. En primer lugar, hay una acentuada tendencia a la unificacin de
mercados nacionales en mercados de mbito continental; los entes comunitarios

45
 internacionales regulan y controlan el funcionamiento de este Estado. En segundo lugar,
ya que el Estado resulta demasiado grande y distante para afrontar problemas que
afectan a los ciudadanos en forma inmediata, se observa un proceso de
descentralizacin de los Estados en favor de las regiones, provincias, municipalidades.
Estas dos tendencias no son contradictorias: manifiestan la bsqueda de nuevas
soluciones de organizacin poltica que permitan gestionar mejor los intereses de los
ciudadanos segn su naturaleza. Hay cuestiones que afectan a todos los ciudadanos de
un continente o de una regin; asuntos que inciden sobre los ciudadanos de cada
nacin; y cuestiones que conciernen a los ciudadanos de cada regin, pueblo o ciudad.

HACIA LA REFORMA DEL ESTADO

Sin duda, parece llegado el momento de reformar el Estado, de redefinir sus lmites, de
modernizarlo, con el objeto de que l y la administracin recobren su vinculacin con las
necesidades del individuo y de la sociedad y conseguir satisfacerlas.

Pero, hay que lograr que con esa reforma se potencie la capacidad del Estado y la
Administracin Pblica para garantizar y promover los derechos esenciales de la
persona humana y de la comunidad local, regional y nacional; para impulsar la
produccin del pas, y no para obstaculizarla; para obtener el progreso general y
sostenido y lograr que los beneficios se distribuyan equitativamente entre todos los
integrantes de la sociedad, en funcin de su esfuerzo, sus merecimientos y sus
necesidades.
Hay que alcanzar que se alienten la inversin y el trabajo, que se genere ms
riqueza; pero de modo que la parte sustancial se quede en el pas, y asegure la vida y el
mejoramiento de las generaciones actuales y venideras.

VISIN JURDICA ASENTADA EN LA REALIDAD

Para obtener estos fines, para evitar que se configuren normas o se cohonesten
actuaciones ajenas a la realidad o a la conveniencia nacional, es menester examinar sus
aspectos bsicos, ligados con la actuacin del Estado en la vida econmica. Ese anlisis
de la realidad dar firmeza a las acciones encaminadas a una necesaria reforma del
Estado y de la Administracin Pblica.
El Derecho Econmico es, debe ser, finalista. Gustav Radbruch,9 en Alemania,
Robert Savy,10 en Francia, enfatizaban, al definirlo, que l es un derecho regulador de
la economa, que tiene por finalidad conciliar los intereses generales protegidos por el
Estado, de una parte, y los intereses privados, de otra.
Goldschmidt, Champaud,11 Serra Rojas,12 centrando su atencin en lo que ocurre
en los pases germnicos, en Francia, en Mxico y los pases latinoamericanos,
respectivamente, resaltan que el Derecho Econmico es el de la Economa Organizada,
que configura y aplica sus normas con el propsito esencial de contribuir al progreso
econmico y social sostenido, de llegar a una justicia realista y general.
El equilibrio entre realidad e ideal; entre impulso a la productividad y neutralizacin
de crisis; entre promocin de la capacidad creadora de algunos y mantenimiento de la

46
 seguridad y bienestar generales; entre libertad y justicia, que son elementos sustanciales
del Derecho Econmico, torna indispensable que, para su anlisis y estudio y su
conformacin en una sociedad concreta, se deba partir del conocimiento y anlisis de la
realidad de esa sociedad en un instante histrico determinado.

Las reflexiones que siguen tienen tal propsito.

47
 Captulo IV

LIMITACIONES QUE AFRONTA LA SOCIEDAD ECUATORIANA

Inequitativa distribucin del ingreso y la riqueza: graves secuelas, elementos que

ahondan el problema, pobreza generalizada y grupos de poder econmico altamente
concentrados: concentracin de riqueza; el drama de la clase media. Mecanismos de
agravamiento de la desigualdad: dramticas manifestaciones de la pobreza; abismos
entre lo urbano y lo rural; efectos boomerang del bicentralismo; perversa distorsin;
desocupacin, angustia e inseguridad; el fantasma del hambre; vulnerabilidades del
desarrollo regional. Bases de solucin: crear fuentes de trabajo en las reas rurales;
descentralizacin y desconcentracin; disminucin de abismales diferencias
econmicas; frenar la concentracin de recursos. Interrogantes sustanciales.

Inequitativa distribucin del ingreso y la riqueza

Conforme he sealado en un libro editado en 1994,1 la sociedad ecuatoriana

afronta una serie de problemas estructurales vinculados entre s, que frenan el desarrollo
del pas y pueden llevarlo a un verdadero estallido.
Como qued demostrado, la limitacin esencial y generadora de otras sustanciales
estriba en una muy desigual distribucin del ingreso y la riqueza, que se manifiesta en
una generalizada pobreza en la gran mayora de la poblacin, frente a la acentuada
concentracin de recursos en grupos muy pequeos y cerrados.
Un elemento que refleja y al mismo tiempo agrava tan desigual distribucin es el
abismo, cada vez mayor, entre la calidad de vida y las oportunidades de trabajo que se
dan en el campo y los que se presentan en el sector urbano; y los fuertes dficit de
inversin y produccin en el agro.

A ello se aaden los desniveles, sobre todo en el aspecto de existencia de fuentes

de trabajo, entre Quito y Guayaquil y las pequeas poblaciones y ciudades intermedias.
El flujo de una desproporcionada magnitud de recursos nacionales hacia esas dos urbes

48
 y la concentracin de riqueza, as pblica como privada, en determinados sectores muy
reducidos de las dos ciudades primadas, hace que la situacin se mantenga y agrave.

GRAVES SECUELAS

No pueden dejar de mencionarse varias secuelas de esa situacin: un inquietante

excedente de mano de obra en el sector urbano cifras del orden de un milln y medio
de personas, para el ao 2000, que se combinar con un dficit importante de
trabajadores y de inversiones en el campo; insuficiencia alarmante de la produccin
agrcola, frente a los requerimientos del consumo interno para productos alimenticios,
agravada por la fuga de artculos de primera necesidad hacia otros pases; fuerte
desbalance en el comercio exterior, acentuado por la disminucin de recursos
hidrocarburferos exportables.

ELEMENTOS QUE AHONDAN EL PROBLEMA

El retraso tecnolgico cada vez ms profundo que se presenta en el Ecuador en

relacin con los pases desarrollados y aun frente a muchos del llamado Tercer Mundo,
dificulta la solucin de los problemas antedichos.
Agrava el panorama la insuficiencia de recursos, mermados, adems, por la sangra
permanente que significa para el pas el servicio de su pesada deuda externa.
Dan remate a la crisis el crecimiento desmedido del aparato burocrtico, que va en
paralelo con su ineficiencia, as como la defectuosa organizacin del sector pblico.
Respecto a esto ltimo, en lo regional, la falencia econmica, tcnica y
administrativa de las entidades locales y provinciales, es una manifestacin especfica
de la situacin de desmedro de la que, en lo nacional puede calificarse como periferia y,
al mismo tiempo, la acenta.
A su vez, las limitaciones en la capacidad de accin de estas entidades se
profundizan, tanto por la indefinicin de sus respectivos mbitos de actividad, como por
la dispersin y duplicacin de esfuerzos y de gastos en que incurren.

POBREZA GENERALIZADA Y GRUPOS DE PODER ECONMICO ALTAMENTE

CONCENTRADOS

Segn las fuentes de informacin que he mencionado en tal libro y en ms recientes

ensayos sobre la pobreza y la inequidad distributiva en Ecuador,2 de los
aproximadamente 12 millones de habitantes que, para fines de 1995, tiene el pas, ms
de 9 millones y medio se hallaban en niveles de pobreza; y casi 5 millones y medio son
indigentes.
Si la situacin general resulta sombra, la del sector rural podra calificarse
realmente de tenebrosa. En cifras redondas, de 4650.000 campesinos, 4230.000 se
encontraban en franca situacin de pobreza y, de entre ellos, 2700.000 eran indigentes.
En suma, para los aos noventa, alrededor del 80% de la poblacin ecuatoriana
afronta condiciones de marcada pobreza; ms del 45% se encuentra en la miseria. En el

49
 campo, el panorama resulta an ms desolador: 91% de la poblacin rural est en la
pobreza; alrededor del 60% se halla sumida en la miseria o la indigencia.
Dicho en otras palabras, al momento, en Ecuador cuatro de cada cinco personas
son pobres; lo son nueve de cada diez campesinos, a seis de los cuales agobia la
miseria.3
Segn estimaciones de CEPAR, para el ao 2000, en una poblacin de 12646.000,
el Ecuador tendr 10 millones de pobres. De ellos, 5700.000 afrontarn situaciones de
real indigencia.4

Si se consideran otros elementos, tal vez esa proyeccin se quede corta. Entre
1988 y 1990, el porcentaje de pobladores sumidos en la pobreza, en funcin de los
ingresos de los hogares, aument en 10 puntos; de 1989 a 1990, la proporcin de
pobres, considerada la carencia de servicios bsicos, subi en 13,6 puntos, hasta
alcanzar el 78,8%.

Concentracin de la riqueza

Frente a tales cifras o en correlacin con ellas, la concentracin de riqueza en

reducidos grupos de poblacin ha aumentado.
Mientras el 10% de la poblacin que tena ms altos ingresos se apoderaba, en
1975, del 34,2% del ingreso generado en los sectores urbanos, para mediados de los
noventa, ese estrato tomaba el 40,3%, a criterio del economista Jos Moncada, ex rector
de la Universidad Central del Ecuador.5 Se haba retornado, en porcentajes de
concentracin de riqueza en el grupo ms rico de la poblacin, a la situacin que
imperaba en 1965. Y al parecer tiende a irse a grados de concentracin an peores.
En crudo contraste con las cifras de concentracin de recursos en el decil ms alto,
el 20% de la poblacin de mayor pobreza apenas acceda al 5% del ingreso que se
obtena, para los aos noventa, en dicho sector, segn Moncada, quien guarda en las
estimaciones antedichas una posicin moderada, como se podr apreciar de la
informacin que consta luego.
Los ingresos mensuales urbanos medios por hogar correspondientes al 10% de la
poblacin que percibe mayores recursos resultaran, segn las cifras que l cita, 16,11
veces ms altos que los correspondientes a los ingresos medios de los hogares que se
hallaban en los estratos ms bajos. Superaran en 5,16 veces a los ingresos medios del
70% de la poblacin, que se encuentra en los estratos intermedios.
Para el Ec. Enrique Sierra, la situacin es an peor: el estrato de ingresos ms
elevados, que comprendi para los primeros aos de los noventa solo el 3% de la
PEA, habra captado el 43,7% del ingreso total generado, y obtenido ms de 50 veces el
ingreso de los pobres que estaban sobre la lnea de indigencia, bajo la cual, segn l, se
encuentra el 27% de la poblacin. El 52,5% de la PEA habra percibido, en clculos del
Ec. Sierra, un ingreso que represent tan solo el 10,5% del total de la renta nacional.6
Segn dicho investigador, apenas un 9,5% de la poblacin podra considerarse no
pobre. Los dos deciles siguientes bordearan en forma angustiosa la pobreza, y se
hallaran en riesgo constante de caer ms que en posibilidad de salir de ella.

50
 Lautaro Ojeda Segovia tiene una visin an ms desalentadora. Para l, un 20% de
la poblacin, la ms pobre, obtiene apenas el 2% del ingreso, mientras los dos deciles
ms altos concentraran el 73,5% de la riqueza total.7

El drama de la clase media

Quienes han examinado el tema coinciden en que la clase media se ha abatido; se

ha tornado tan pequea y frgil que virtualmente ha perdido significacin. Su situacin
es peor que la de mediados de los sesenta. Segn Moncada, mientras el 70% de la
poblacin que conforma los estratos intermedios tena, para 1975, una participacin de
cerca del 63% en los ingresos, ese porcentaje descendi, para 1993, al 54,7%, aun por
debajo del 56,3% de mediados de los sesenta, y tiende a ser an ms afectado. Tal
menoscabo vino en beneficio de los sectores ms altos de la poblacin.8
Las cifras precitadas que deben llamar, ya de s, a profunda preocupacin no
revelan, sin embargo, la total magnitud del problema, pues no consideran, en modo
especfico, ni la situacin del sector rural, ni la que se da en la cpula del decil de ms
altos ingresos: los 6.000 o 6.500 accionistas que mantienen total hegemona sobre el
90% del capital de las empresas sujetas al control de la Superintendencia de
Compaas; las cien personas naturales o quiz menos que dominan el sector
financiero ecuatoriano; el cerca de un centenar de exportadoras que realizan casi el 87%
de todas las exportaciones privadas ecuatorianas.9 Tampoco reflejan la tendencia al
empeoramiento de las condiciones de vida de la mayor parte de la poblacin.

Mecanismos de agravamiento de la desigualdad

Para formarse una idea ms aproximada sobre lo defectuoso de los mecanismos de

distribucin de los recursos del pas, la amplia difusin de la pobreza y su incremento,
as como la ms acentuada concentracin de recursos en grupos muy pequeos con
retorno a proporciones que se haban superado ya para los aos 1965 o 1970, vale la
pena considerar, fundamentalmente, circunstancias como las siguientes,10 suscitadas
en los ltimos aos:
- han aumentado los porcentajes de desempleo y subempleo;
- la participacin de los salarios en el producto interno bruto ha experimentado
acentuados descensos; en contraste, se ha incrementado la remuneracin del capital;
- los gastos de consumo de los sectores de poblacin ms alta han crecido,
mientras la gran mayora de la poblacin se debate en situaciones de estrecha
subsistencia;
- los niveles de ahorro y de formacin de capital en los sectores populares casi han
desaparecido, mientras el sector altamente concentrado que obtiene los mayores
recursos tiende a capitalizarse en forma inadecuada y excesiva;
- los porcentajes de informalidad han aumentado y se ha menoscabado la
proporcin de trabajadores asalariados;
- se ha expandido el sector servicios, en el que se incluyen servicios financieros
que suministra el sector de alta y concentrada riqueza, y obtiene grandes rendimientos

51
 y el comercio que abarca el informal, con rendimientos misrrimos, en tanto que han
decado el sector agrcola y el industrial;
- han crecido desorbitadamente los montos de la deuda externa, tanto pblica como
privada, en condiciones que parecen favorecer a los grupos altamente concen
trados, mientras ese alto endeudamiento afecta al pas y a su economa, y perjudica
a los de menores recursos;
- el gasto pblico en el sector social ha disminuido, de modo constante y
significativo;
- la recaudacin fiscal sienta nfasis en la tributacin indirecta, que afecta en modo
desproporcionado a los ms pobres, y soslaya la imposicin sobre quienes ms
tienen.

DRAMTICAS MANIFESTACIONES DE LA POBREZA

Las manifestaciones de la generalizada pobreza a la que antes se ha hecho

referencia son lacerantes para la conciencia nacional: entre un 92 y un 96% de los nios
ecuatorianos se encuentran en situacin de riesgo;11 casi el 37% de los que nacen en el
pas vienen al mundo sin atencin mdica;12 la mortalidad infantil es de alrededor de 54
por cada mil nacidos vivos; los ndices de insuficiencia de agua potable, de
alcantarillado, de energa elctrica, resultan dramticos; el mantenimiento de los
servicios decae; surgen devastadoras epidemias de enfermedades que se incuban en la
miseria, se crean ya derrotadas, y se han vuelto recurrentes clera, paludismo,
tuberculosis; hay 1,7 camas de hospital por cada mil habitantes 13 el 77% de lo que se
tena en 1972; la educacin se degrada; el crecimiento econmico, con relacin al
demogrfico, virtualmente es nulo.
Frente a ello, los presupuestos para salud y educacin pblica son irrisorios y
descendentes frente al total presupuestado y an ms frente al PIB; mientras el del
servicio de la deuda externa crece. Para 1995, en tanto la deuda absorbe el 31,2% de
los egresos totales, a todo el sector social (salud, educacin, trabajo, bienestar social) se
le asigna un 27,7%.14 El porcentaje del PIB dedicado a salud fue del 0,7%, en 1993;
descendi a la mitad del de 1987. A duras penas se mantendra, segn algunos, o
caera an ms, segn otros, en 1995, como ha ocurrido. Para 1993, el porcentaje del
PIB dedicado a la educacin significaba tan solo el 2,7. Tenda a disminuir en los aos
siguientes.15

Como se seal ya, pero vale recalcar, los salarios reales y la participacin de
ellos en el PIB han bajado; los ndices de desocupacin y subocupacin han
aumentado notablemente; ha disminuido en forma notable el ahorro interno y
especialmente el de los sectores populares y medios de la poblacin, que afrontan
un progresivo deterioro; la economa se ha informalizado en grados preocupantes;
han mermado los sectores agrcola e industrial y ha crecido el de intermediacin
financiera; han aumentado los niveles de consumo y de capitalizacin de los sectores
de ms altos recursos; se ha incrementado el servicio de la deuda externa y ha
disminuido el gasto pblico en el sector social.

52
 Si bien en mis antes referidos artculos sobre Pobreza e Inequidad Distributiva en
Ecuador (ver nota 2), se citan con amplitud cifras sobre esos temas, cabe mencionar,
por ejemplo, que los salarios reales bajaron a valores constantes de 4.000 sucres
mensuales en 1979, a 1.900, en 1992; que la participacin de los salarios en el PIB
descendi de un 33% en 1980, a menos del 12% en 1995, segn los representantes de
los trabajadores; que para 1994 las tasas sumadas de desempleo abierto (7 a 9%,
segn las fuentes) y de subempleo (48 a 54%) superaron el 60% de la poblacin en
edad de trabajar (Las centrales sindicales sostenan, en 1994, que esa tasa conjunta
llegaba al 80% de la PEA).

Es de justicia, sin embargo hacer referencia a planteamientos e informaciones

enunciados por el Ministro de Trabajo del Ecuador, doctor Alfredo Corral Borrero, a fines
de marzo de 1996 diario Expreso, 22 de ese mes, p. 7, radio Visin de Quito, entrevista
con el licenciado Diego Oquendo Silva, el 27 de marzo, con referencia a los de otros
pases del Grupo Andino.
Segn el Ministro de Trabajo, para fines de 1995 e inicios de 1996, tal capacidad
adquisitiva habra sido, en Ecuador, la ms alta de los pases de la subregin, si se
comparan los montos de salario mnimo mensual con los del costo de la canasta bsica
alimenticia diaria.
De acuerdo con dicho alto funcionario, quien sustentaba su criterio en un estudio
realizado por la OIT a fines de 1995, considerados un salario mnimo vital mensual de
cerca de 146 dlares y el costo de 1,05 dlares por una canasta alimenticia mnima
diaria en el Ecuador, en nuestro pas se habra podido adquirir 4,55 raciones alimenticias
bsicas diarias; mientras en Venezuela se habra podido conseguir 4,07 raciones
(salario mensual: 197 dlares; canasta bsica: 1,59 dlares); en Chile, 2,87 raciones
(149,26 dlares de salario; 1,70, costo de la canasta mnima); en Colombia, 2,74
raciones (124,53 dlares, salario; 1,49, canasta mnima); en Per, 1,15 raciones bsicas
(38,87 dlares, salario; 1,69, costo de la canasta mnima); en Bolivia, 1,16 raciones
(44,66 dlares y un dlar, en su orden).
El Ministro anotaba, adems, que para enero de 1996 el Salario Mnimo Vital en
Ecuador subi a 145 dlares mensuales.
Segn la opinin del Ministro Corral, la poltica de incrementos peridicos de
salarios mnimos en porcentajes superiores al de la inflacin y de su control, habran
permitido tal resultado, para los meses finales de 1995 y principios de 1996.

Los trabajadores informales llegaban a significar, para 1993, ms del 40% de la

PEA del sector urbano; segn el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales
ILDIS, para 1994 habran podido girar en torno al 67%. Si a tal cifra se suman el casi
12% de la PEA al que alcanzan los trabajadores agrcolas del sector tradicional y el
servicio domstico, tendra que concluirse que proporciones menores a un magro 30%
habran estado ocupados, hacia los dos ltimos aos, por los sectores modernos de la
economa, que manejaban niveles del orden del 88% de los capitales disponibles, y
cuyos ndices de absorcin de mano de obra han venido disminuyendo notablemente en
el quinquenio.

53
 ABISMOS ENTRE LO URBANO Y LO RURAL

Cuando se analizan indicadores especficos de calidad de vida que se dan entre

quienes viven en el sector urbano y los que moran en el campo, se patentizan abismos
de diferencia en calidad de vida y, sobre todo, en perspectivas de progreso. ndices de
mortalidad infantil que duplican y en ciertas zonas rurales triplican los del sector urbano;
falencias en abastecimiento de agua potable o en eliminacin de excretas que resultan,
en muchas zonas rurales, veinte veces o, en determinados lugares, cuarenta veces ms
acentuadas que en las ciudades; ndices de analfabetismo, que en algunas zonas
rurales son asimismo veinte o treinta veces ms altos que en las ciudades; virtual
inexistencia de fuentes de trabajo, pues en los sectores urbanos, y especficamente en
las ciudades primadas, se concentran ms del 80% de las empresas y de las actividades
que ellos generan, as como porcentajes similares o aun mayores del crdito y el
circulante, igual que los recursos que maneja el sector pblico.
Las diferencias, verdaderamente abismales, en calidad y perspectivas de progreso
impulsan a los campesinos a abandonar el agro y probar suerte en las ciudades.

EFECTO BOOMERANG DEL BICENTRALISMO

La progresiva concentracin de recursos humanos y econmicos en Quito y

Guayaquil y, subsidiariamente, en tres o cuatro urbes ms, acenta las corrientes
migratorias del resto del pas hacia esas ciudades, y provoca el acelerado crecimiento
de sus barrios marginales y una verdadera explosin de los ndices de desocupacin.
La situacin antedicha engendra sentimientos de frustracin y desesperanza, que
ante la percepcin del acentuado enriquecimiento de unos pocos pueden fcilmente
convertirse en rencor social y manifestarse en tendencias a conductas violentas y con
frecuencia delictivas. Ello determina un ambiente de inseguridad general, que parece ser
creciente. A este respecto, cabe anotar que la tasa de delitos contra la propiedad pas
de un 7,7%, en el perodo 1975-1981, a un 13,4% en el de 1982-1994. El nmero de
este tipo de delitos por da ha subido casi ocho veces entre 1975 y 1995.
En suma, en el pas se ha configurado un estado de cosas que lleva a aumentar la
pobreza, a generar desaliento, a desvanecer todo horizonte de progreso en el sector
rural; y a determinar, en tres o cuatro ciudades mayores, y fundamentalmente en las dos
primadas Quito y Guayaquil dramticos contrastes entre pequeos sectores de alta y
concentrada riqueza y grandes barriadas, prdigas en inhumanas laceras de todo
orden e irreales espejismos de futuro mejor, que se concretan en casos cada vez menos
generalizados.

PERVERSA DISTORSIN

En general, una distorsin perversa de las actividades poltica, legislativa,

administrativa y econmica, menoscaba la condicin econmica de los sectores rurales
frente a los urbanos; determina la progresiva degradacin de la calidad de vida de los
sectores populares y medios de la poblacin ecuatoriana; y una paralela e igualmente
progresiva concentracin de parte sustancial de los insuficientes recursos de que
dispone el pas en sectores minoritarios y especialmente en muy pequeos grupos de

54
 alto poder econmico, que se han beneficiado de las medidas tomadas por varios
gobiernos. Esto induce o acenta el drenaje hacia el exterior de recursos, que aventajan,
en unos casos a las empresas transnacionales, en otros, a pases ms desarrollados,
pero tambin a los grupos nacionales altamente concentrados, que manejan filiales en el
exterior.
Dentro del rubro de transferencia de recursos a grupos minoritarios hay que
considerar la orientacin de una parte desproporcionada de los ingresos nacionales
hacia sectores ms bien restringidos frente al total de la poblacin, que pueden tener
ocupacin remunerada o gozan de empleo sobre todo en la burocracia alta y media, si
bien ello parece ocurrir en magnitudes menores que las que se dan en los casos
precedentes.16

DESOCUPACIN, ANGUST IA E INSEGURIDAD

Para la primera dcada de los aos 2000, se avizora, para el Ecuador, un

angustioso horizonte. Si no se revierten o, por lo menos, se atenan y controlan los
flujos de migracin campo-ciudad, sobre todo los que se producen hacia Quito y
Guayaquil, habr en el sector urbano del Ecuador un excedente de mano de obra
superior al milln y medio de personas, mientras en las zonas rurales se presentar un
dficit que rebase holgadamente las 500 mil personas.17
La mayor parte de la mano de obra urbana excedentaria alrededor de 900 mil
personas corresponder a la que se denomina calificada, y radicar en Guayaquil o
Quito. Cerca de 300 mil en la situacin antedicha sern profesionales.

EL FANTASMA DEL HAMBRE

El dficit de la mano de obra en el campo ser un elemento importante para la

grave insuficiencia de produccin agrcola que se presentar en el pas para aquellos
aos. Ese dficit de produccin considerada solo la demanda de la poblacin
ecuatoriana puede ser tan pronunciado que, para el ao 2000 y an ms para el 2025,
llegue a intolerables niveles de escasez de alimentos bsicos.18

VULNERABILIDADES DEL DESARROLLO REGIONAL

Un elemento que contribuye significativamente a la persistencia de varios de los

problemas antes aludidos, es la circunstancia de que no haya llegado a instaurarse en el
pas una concepcin orgnica del desarrollo regional, que permita un crecimiento
equilibrado de los diversos sectores y zonas del pas.
En la actualidad, muchas funciones de las municipalidades, de los consejos
provinciales, de las entidades de desarrollo regional, del gobierno central, resultan
repetitivas y abarcan mbitos funcionales y territoriales respecto a los cuales no siempre
hay una clara diferenciacin. Eso induce a que se dupliquen obras o tareas, o no se las
realice, en la confianza de que otra entidad va a efectuarlas.
Agrava la situacin el hecho de que unas y otras instituciones tiendan a disputarse
cierto tipo de actividades u obras; por ejemplo, viera en los centros poblados, complejos
deportivos, mercados, clubes barriales, escuelas en tales centros. Limitado nfasis y,

55
 sobre todo, muy poca coordinacin se dedican al desarrollo rural. Aquello suele, en
muchos casos, tener fundamentalmente en mira la obtencin de rdito poltico para los
personeros de tales entidades, que puede predominar por sobre los requerimientos de
desarrollo integral de la provincia y el pas.
Adicionalmente, en su mayora, las entidades seccionales no recaudan ni disponen
de rentas suficientes para atender las funciones que les asignan las leyes; en el aspecto
financiero han llegado a depender en modo desmedido de asignaciones, muchas veces
errticas, del Gobierno Central; y presentan graves falencias administrativas y tcnicas
que, bsicamente, provienen de aquellas dos causas. Esas limitaciones se dan en forma
ms acentuada en los cantones y provincias en los que prima la poblacin rural.

Bases de solucin

CREAR FUENTES DE TRABAJO EN LAS REAS RURALES

El atractivo a la postre falso que las ciudades ms grandes, y sobre todo Quito y
Guayaquil, suscitan en la poblacin de otras zonas an ms que por la disponibilidad
de servicios bsicos, de los que ellas tienen dficit cada vez ms acentuados sin duda
est dado por el supuesto de que en ellas existen importantes fuentes de trabajo y
oportunidades de empleo.
En la realidad, si bien stas son grandemente superiores a las que se ofrecen en el
resto del pas, resultan totalmente insuficientes frente a la demanda que genera el
incremento de la poblacin (determinado, fundamentalmente por los flujos migratorios),
lo que torna aquel supuesto en un espejismo, que a la larga conduce a incrementar una
desocupacin urbana y un sector informal realmente explosivos.

DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN

Un imperativo nacional que resulta correlativo al de promover el desarrollo del

sector rural y generar ndices sustancialmente mayores de empresas productivas y
fuentes de trabajo, as como en las poblaciones pequeas y ciudades intermedias del
pas, es el de descentralizar y desconcentrar la actividad pblica que persiga tales
objetivos. Es imprescindible atender estos requerimientos bsicos para neutralizar los
ndices crecientes de desocupacin, insuficiencia de alimentos y tendencia a la
inestabilidad y la violencia sociales en las mayores ciudades del Ecuador.

DISMINUCIN DE ABISMALES DIFERENCIAS ECONMICAS

Asimismo, es necesario adoptar medidas que permitan disminuir las diferencias

realmente abismales que al presente existen entre un grupo de poblacin altamente
concentrado que ha logrado un creciente control sobre las riquezas del pas, y el resto
de la poblacin, sobre todo en los sectores populares y, dentro de ellos, en los
campesinos.

56
 FRENAR LA CONCENTRAC IN DE RECURSOS

Para lograrlo y no dar margen a que esa diferencia se agigante an ms, es

imperativo eliminar, o al menos atenuar, los mecanismos que determinan una progresiva
concentracin de recursos en un grupo cada vez ms concentrado de poblacin.
Lamentablemente, las ltimas normas sobre entidades financieras, mercado de valores,
costos de combustibles, agravan esa tendencia concentradora.

Interrogantes sustanciales

Caben aqu algunos interrogantes sustanciales: Ser posible que el enunciado

estmulo a las capacidades creadoras del individuo y la sociedad, con miras a lograr el
incremento de la produccin y la productividad, as como la operacin de las solas leyes
del mercado puedan permitir una solucin a los problemas antedichos?
Ser dable que la adopcin de unas cuantas medidas administrativas de
descentralizacin permitan una real solucin de esos problemas, si no se tienen en
cuenta otros elementos econmicos e histricos que configuran la sociedad
ecuatoriana?
La privatizacin de empresas pblicas permitir, de s, que un nmero ms amplio
de ecuatorianos que, como se ha visto, estn mayoritariamente sumidos en la
pobreza pueda participar en la titularidad del capital de las correspondientes
compaas?

No podrn agravarse los mecanismos de concentracin de riqueza o de dependencia

externa, si no se toman medidas que aconseje el examen de nuestra realidad econmica
y social?

57
 PARTE SEGUNDA
Normas del Derecho Ecuatoriano aplicables a la actividad econmica en
general

Luego de haber presentado, en los cuatro captulos precedentes, una somera visin
relativa a la evolucin del mbito o contenido del Derecho Econmico, as como a la de
la actitud del Estado frente a la Economa, a las caractersticas de los sistemas
econmicos fundamentales y su expresin jurdica, y a las circunstancias en que ha de
desenvolverse, al presente, el Derecho Econmico Ecuatoriano, resulta adecuado
examinar el contenido de ste, o, en otros trminos, de la normativa ecuatoriana en
materia econmica, as como los cambios y proyecciones que van a suscitarse en el
futuro cercano.

BASES PARA EL ANLIS IS DE LAS NORMAS QUE CONFIGURAN EL DERECHO

ECONMICO ECUATORIANO

A efectos de analizar el contenido concreto del Derecho Econmico Ecuatoriano,

vale la pena intentar una rpida sistematizacin de la normativa jurdica nacional
concerniente a las actividades econmicas.
Dadas las caractersticas requeridas para este Manual, se har referencia expresa a
los cuerpos legales bsicos y a leyes importantes, y no se tratar excepto en los casos
de Reglamentos Generales u otros bsicos de la multitud de reglamentos especficos,
regulaciones, acuerdos ministeriales, interpretaciones, doctrinas con aplicacin general,
que han convertido a nuestra legislacin en una autntica maraa, como lo hace notar el
doctor Luis Hidalgo Lpez, en su muy interesante libro La Legislacin informal en el
Ecuador, en el que alude a los 23.700 textos contentivos de normas jurdicas de
aplicacin general expedidos en el decenio 1980-1989, de las que mantienen vigencia
casi 21.200, que se suman a las expedidas muchos aos atrs que no han sido
derogadas.
El anlisis del doctor Hidalgo Lpez respecto a la asistematicidad de nuestra
normativa jurdica en los decenios anteriores puede ser extendido, prcticamente sin
modificaciones, a las normas generadas en los quince ltimos aos.

58
 APRECIACIN GENERAL RESPECTO A LA LEGISLACIN EN MATERIA
ECONMICA

A modo de enunciado general en torno a este tema, cabe sealar que en materia
econmica (an ms que en otros mbitos), la legislacin ecuatoriana no demuestra
coherencia y menos sistematizacin.
En primer trmino, muchas normas jurdicas en dicha materia dictadas con
anterioridad a la expedicin de la Constitucin Poltica de 1978 difieren del alcance y
espritu de sta en tal campo y, lo que es ms, varias normas legales expedidas a partir
de 1992 se apartan notoriamente de la orientacin de la Carta Fundamental en la
materia antedicha.
Ello es particularmente perceptible en disposiciones que se adoptaron con el arbitrio
ejecutivo de enviarlas a conocimiento del Congreso Nacional como parte de leyes a las
que se haba conferido el carcter de urgentes, las que, en definitiva, entraron en
vigencia por el ministerio de la norma del artculo 66 de la Constitucin, sin ser
debidamente analizadas por la Funcin Legislativa.
Tal resultado final se produjo, sea en razn de que decurri el perodo de quince
das dentro del cual el Congreso deba pronunciarse sobre el proyecto presentado por el
Ejecutivo y no lleg a darse el pronunciamiento parlamentario, en los trminos previstos
por la Constitucin, ya porque aqul result, a la postre, simplemente una formal
aceptacin del proyecto del Ejecutivo por un grupo de legisladores que, a veces en
situaciones anmalas recurdense las acusaciones de cohecho y de indebido manejo
de fondos reservados, que condujeron a la renuncia del vicepresidente de la Repblica,
economista Alberto Dahik, pudo reunir el nmero de votos exigidos por las normas
constitucionales, sin que a esa aceptacin antecediera un real, pormenorizado y
sustentado anlisis de ciertos proyectos.
En todo caso, por uno u otro motivo, buena parte de las leyes en vigencia no llegan
a corresponder a una concepcin unitaria y orgnica del derecho.

Criterios para clasificar las normas jurdicas en materia econmica

En la primera parte de este libro, para intentar un anlisis del rol del Estado en la
economa, se hizo una breve revisin de la evolucin histrica del Estado Moderno.
En Ecuador, ms que una evolucin sistemtica del derecho en este campo, se ha
suscitado una serie de avances y retrocesos inorgnicos, un verdadero movimiento
pendular, que refleja el de nuestra vida poltica, lo que ha determinado que despus de
perodos de dos, de cuatro, a veces de veinte aos, de un explicable avance normativo,
prcticamente se retorne a situaciones que aparentemente fueron superadas, aunque en
el lapso de los cinco o seis aos subsiguientes se vuelva a tomar una natural posicin de
adelanto y progreso.
Dada la irregularidad histrica con que se han producido las modificaciones
jurdicas en el Ecuador, examinar segn su secuencia en el tiempo el conjunto de
normas que rigen la actividad econmica en el pas no dara la visin orgnica que se
busca en este manual.
Por ello, para intentar una sistematizacin de los preceptos jurdicos ecuatorianos
en los que se manifiesta la voluntad del Estado de actuar o intervenir en materia

59
 econmica, se ha considerado conveniente revisarlos desde puntos de vista que, si bien
no son tan dinmicos como el histrico, facilitan ese examen.
De acuerdo con lo dicho, en primer lugar, se analizarn los mandatos
constitucionales en materia econmica. Luego, se har referencia a las disposiciones
legales en funcin de su generalidad y especificidad, as como de su grado de influjo en
la economa; o, si se lo expresa en otros trminos, se distinguir entre normas que se
aplican a todos los sujetos econmicos y tipos de actividad; y preceptos que regulan un
sector econmico especfico.
Despus, al revisar las normas y actuaciones relativas a sectores econmicos
especficos, se aludir secuencialmente en las partes tercera, cuarta y quinta del libro
a las concernientes a los sectores primario, secundario, terciario. En casos importantes,
se diferenciar entre las normas y actuaciones de la administracin central y la local.

Contenido e specfico de la Parte Segunda

En esta parte segunda del libro, se tratar especficamente, en primer trmino

captulo V, de lo que suele denominarse Derecho Constitucional Econmico o Derecho
Constitucional en lo Econmico. Para ello, se aludir a la evolucin del Derecho
Constitucional Ecuatoriano; se pondr nfasis en la orientacin de las Cartas Polticas, a
partir de la de 1929, en materia econmico-social, y, en especial, a la que fluye de la
vigente. Se analizar su posicin frente al desarrollo, a los derechos de la persona, en
materia econmica y social, al manejo de la economa, de la educacin, la seguridad
social, el trabajo; los sectores de la economa, las reas reservadas al Estado y el Sector
Pblico; las normas constitucionales sobre la propiedad, sobre los sistemas tributario,
monetario; las concernientes a la planificacin y la distribucin espacial de recursos.
En relacin con lo dicho, se revisar el proceso de modificaciones a la Constitucin
Poltica del Estado que se desenvolvi entre los aos 1992 y 1995. Se aludir a los
cambios iniciales introducidos en 1992; a la propuesta del Ejecutivo de una reforma
orgnica integral de la Carta Poltica, con nfasis en aspectos relativos a la
modernizacin del Estado y a la privatizacin; a sus planteamientos en materia
econmico y social; a los grados y matices de aceptacin que tuvo en el Congreso
Nacional; y al trmite de esas reformas.
Despus en el captulo VI, se har referencia a las normas que configuran
actuaciones generales del Estado y los entes pblicos para propiciar el ejercicio de la
libertad de empresa y proteger los intereses bsicos generales; las cuales tienen un muy
limitado grado de profundidad, pero gran amplitud en cuanto a los sujetos y acciones
que abarcan: comprobacin del cumplimiento de formalidades para el inicio de
actividades econmicas en condiciones que permitan precaver el inters general o el
otorgamiento de un estatus jurdico especial.
Luego, se aludir a las normas de proteccin de la higiene y la salud pblica,
proteccin al consumidor, al pequeo ahorrista y al inversionista, a las libertades de
comercio, industria y trabajo y de la competencia. Y, en conexin con ellas, a las que
implican prohibicin expresa de ciertas actuaciones especficas de los particulares
concernientes al rea econmica, que afectaran a la comunidad, as como al control de
que se observen los preceptos encaminados a proteger el inters general o no se
infrinjan las normas punitivas establecidas en salvaguarda del bienestar comn.

60
 Captulo V

LA CONSTITUCIN POLTICA Y EL DERECHO ECONMICO EN EL

ECUADOR*

*Visin somera sobre la orientacin en materia econmica de las ltimas

constituciones ecuatorianas. La Constitucin de 1978 y 1979: orientacin general de
la Carta Poltica de 1978 en materia econmico social; una conclusin inicial. La
Constitucin de 1978 y el desarrollo econmico y social: derechos de la persona;
acceso a bienes y servicios de ptima calidad; medio ambiente adecuado; derechos
a la salud, alimentacin, asistancia mdica, y otros bsicos; limitacin a los derechos
econmicos; manejo de la economa; educacin, seguridad social, promocin
popular, trabajo; sectores de la economa; normas sobre la propiedad; sistema
tributario; endeudamiento pblico; sistema monetario; planificacin y distribucin
espacial de recursos. Comparacin sucinta de la normativa econmica en las ltimas
constituciones. Reformas a la Constitucin de 1978: visin y tendencias generales;
modificaciones en temas especficos que propuso el ejecutivo: funcin primordial del
Estado; educacin y cultura; seguridad social, asistencia, salud; el trabajo; la
economa; otros aspectos. El trmite de proyecto de reformas en el Congreso
Nacional. Visin somera del contenido, en materia econmica y social, de cada uno
de los tres grupos de reformas adoptadas entre 1995 y 1996.

En el presente captulo se formular, en primer trmino, una breve referencia

respecto a la evolucin de las normas constitucionales en materia econmica y social;
luego se analizar las que se encuentran en actual vigencia, y, por ltimo, las
proposiciones de modificacin de algunas, as como el alcance y concrecin de varios
de los cambios propuestos.1

Referencia a la evolucin del Derecho Constitucional Ecuatoriano

Como lo resaltara Alberto Wray,2 al sintetizar la evolucin del Derecho

Constitucional Ecuatoriano, las cartas polticas de 1812, 1830 y siguientes, hasta la de

61
 1861, pueden englobarse dentro de un perodo poscolonial de nuestro derecho, pues, en
dicho perodo no se modificaron ni las caractersticas socioeconmicas bsicas de la
antigua Real Audiencia de Quito, ni su normativa jurdica general. Entre 1875 y 1925 se
consolid, como Wray lo anota, la concepcin del derecho liberal. En el lapso
comprendido entre 1929 y 1960, se suscit un perodo de crisis y readecuacin del
modelo liberal y, dentro de tal proceso, el Estado comenz a tomar una posicin ms
activa de garanta y promocin de los derechos del individuo, que hizo dable que se
configuraran y consagraran los denominados derechos econmicos, sociales y
culturales. La concepcin del desarrollismo tecnocrtico y militar que se instaur a partir
de los aos sesenta y se refleja en la Constitucin de 1967, persiste en nuestra carta
fundamental.
Si se examinan las constituciones polticas del Ecuador con atencin especial en los
aspectos econmicos y sociales puede concluirse, en correlacin con lo antes
enunciado, que hasta la de 1929, ellas pusieron nfasis en los llamados derechos civiles
y polticos; pero no concedieron mayor trascendencia a los que se han llamado
econmicos y sociales, y menos obviamente a los que la doctrina actual denomina
derechos de la tercera generacin. Las cartas polticas de 1967 y 1978-1979 ponen su
acento en la necesidad de obtener un desarrollo econmico y social sostenido,
equilibrado y armnico.
La Constitucin en actual vigencia adoptada en 1978 refleja razonablemente los
avances de la dcada de los setenta, si bien puede resultar menos avanzada, en
algunos aspectos econmico-sociales, que la de 1945, o menos equilibrada, sistemtica
y coherente que la de 1967, o no llegar a la fuerza y correccin expresiva y formal de las
dos.
En materia econmica y social, el Proyecto de reformas a la Constitucin Poltica
vigente, presentadas por el seor Presidente de la Repblica al Congreso Nacional, con
fecha 4 de octubre de 1994, contena propuestas que implicaban, en muchos aspectos,
un retroceso frente a las normas vigentes en la actualidad. Los pronunciamientos
concretos del Congreso Nacional han atenuado, en alguna medida, esa tendencia a una
involucin, aun cuando resultan realmente asistemticos.

UNA VISIN SOMERA SOBRE LA ORIENTACIN EN MATERIA ECONMICA DE

LAS LTIMAS CONSTITUCIONES ECUATORIANAS

La Carta Poltica de 1929 recogi las importantes innovaciones que, en cuanto a la

actuacin del Estado en materia econmica y social, se haban venido incorporando en
el Derecho Constitucional de otros pases a partir de los aos 1917.
Ciertamente, el texto de esa Carta Fundamental no resulta un ejemplo de
sistematizacin, sobre todo en el campo de la organizacin del Estado. No es posible
desconocer que, en materia poltica, llev al pas a un notorio proceso de inestabilidad.
Pero tampoco puede ignorarse que en el campo econmico y social implic un evidente
adelanto frente a la Constitucin de 1906 y las anteriores, y configura, en tales materias,
el inicio de un sistema jurdico que se ha aplicado por ms de tres generaciones de
ecuatorianos.
En los numerales 14, 15, 17, 18, 19, 22 del artculo 151 de la Carta Poltica de 1929
que forman parte del ttulo XIII de ella, De las Garantas Fundamentales se

62
 establecieron normas claras respecto al sentido social de la propiedad; se consagr el
dominio imprescriptible del Estado sobre las minas y yacimientos; la proscripcin de los
monopolios privados y la correlativa prohibicin de que los que se hayan establecido
para el Estado, en exclusivo beneficio nacional, en virtud de normas legales, se
trasladen ni a los particulares ni a compaas nacionales o extranjeras; se contemplaron
normas sobre la promocin de la pequea propiedad, la proteccin del trabajo y los
derechos sociales, los derechos de los nios, la libertad y promocin de la educacin y
la gratuidad de la primaria y la tcnica; respecto a la asistencia social y salubridad.
Adems, el artculo 158 reconoci otros derechos inherentes a la personalidad humana.
Esas normas se configuraron en dicha Constitucin como garantas absolutas,
segn las denomina Ramiro Borja y Borja,3 puesto que el Ejecutivo no poda
suspenderlas en ninguna circunstancia, ni aun en caso de guerra externa o conmocin
interior, y el Consejo de Estado deba velar por su observancia y poda resolver la
nulidad de los actos del Ejecutivo que las contravinieran (art. 117, num. 1 y 2).
El texto de tales preceptos enunciados en la Constitucin de 1929 se ha
conservado, bsicamente, en las constituciones posteriores, a veces con incremento de
amplitud o precisin; pero se las haba configurado como garantas relativas, conforme a
la clasificacin de Borja y Borja, en el sentido de que el Presidente de la Repblica poda
suspenderlas en caso de declaracin de estado de sitio, por guerra externa o conmocin
interna.

Las reformas a la actual Constitucin han determinado que buena parte de esos
derechos vuelvan a estar revestidos de la caracterstica de garantas absolutas. Al tenor
del inciso 6 del artculo 17 del segundo bloque de reformas, (numeral 6 de la letra del
artculo 103 de la referida codificacin) quedaran como relativas las enunciadas en los
numerales 5, 8, 9, 10, 14, letra h del No. 19 del artculo 22 de la Carta Poltica, que
corresponden a la libertad de opinin y expresin del pensamiento, por cualquier medio
de comunicacin social, la inviolabilidad del domicilio y el secreto de la correspondencia
y las comunicaciones, el libre trnsito, el derecho de asociacin y libre reunin con fines
pacficos, el derecho de no ser privado de la libertad, sino con orden de autoridad
competente y a no ser incomunicado.

Los numerales 15 a 19 y 22 del artculo 159 de la Constitucin expedida por la

Asamblea Constituyente de 1938, que no lleg a promulgarse, recogen los enunciados
de las referidas normas de la Constitucin de 1929, y se reiteran, en lo esencial, en las
siguientes.
Buena parte de los tratadistas que han examinado la evolucin de nuestro Derecho
Constitucional han sostenido que la Constitucin de 1945 es el documento ms
avanzado, de la ms idnea estructura y la ms clara concepcin social que se ha dado
en el derecho ecuatoriano.
Su artculo 1 proclama que el Estado ecuatoriano funcionar bajo un rgimen de
libertad, justicia, igualdad y trabajo, con el fin de promover el bienestar individual y
colectivo y de propender a la solidaridad humana. Entre las atribuciones del Congreso
Nacional se enuncian las de Legislar sobre la moneda y el crdito nacionales, hacerlo
para el fomento de la riqueza nacional (art. 34, num. 6 y 7), adems de otras sobre

63
 deuda pblica, Presupuesto General del Estado, cuidado e inversin de recursos
pblicos, promocin de la cultura.
En varias de sus normas (art. 141, num. 12 y 14, arts. 142 a 150), dicha Carta
Poltica consagra, con claridad y firmeza, los derechos econmicos y sociales que
proclamaron las declaraciones internacionales sobre derechos humanos, los principios
sobre la funcin social de la propiedad y la orientacin sobre el rol del Estado en la
Economa que, a veces con menos precisin, se reiteran, en lo fundamental, en las
constituciones de 1946, 1967 y 1978. Sus enunciados sobre la Economa as como
respecto al trabajo, el bienestar social, la salud (secciones cuarta y quinta, arts. 146,
147, 148 y 149, ttulo dcimo tercero, De las Garantas Fundamentales) tienen especial
fuerza y nitidez.
La Constitucin de 1945 signific, en varios aspectos, un progreso jurdico que
quiz se anticip a la realidad que para entonces viva el pas. En alguna manera, la de
1946 implic un retorno a tal realidad, aunque para algunos fue una verdadera regresin
jurdica.
De todas maneras, en la Carta Poltica de 1946, varios de los preceptos
fundamentales (ttulo I, de la parte segunda), y entre ellos los artculos 165 a 171, 174 a
180, contienen principios que entraan una activa posicin del Estado frente a la
consecucin y promocin de los derechos de los individuos, de impulso al desarrollo
econmico.
La Carta Fundamental dictada en 1967 result, frente a la anterior, un avance
equilibrado y objetivo que recogi, con sentido generacional, las realidades de los aos
cincuenta y sesenta; dio nfasis a la planificacin y replante el papel del Estado. Sus
preceptos sobre derechos humanos, cultura, derechos familiares, educacin, propiedad,
trabajo y seguridad social estn muy bien logrados (arts. 23, 24, 29 a 31, 33 a 46, 47 a
60, 61 a 68). Dedica a la Economa el ttulo V, que contiene tres captulos: Disposiciones
Generales, Del Rgimen Tributario, De los Regmenes Monetario y Bancario, que
abarcan 21 artculos del 85 al 106.
En 1978, en un plebiscito en el que quiz ms por un anhelo de cambio, por un
apego a lo nuevo, que por un anlisis de contenido jurdico de los dos proyectos
sometidos a su consideracin el 47% de los votantes prefiri de entre las preparadas
por las Comisiones nombradas al efecto por el Gobierno Militar el proyecto que
contena la llamada Nueva Constitucin, mientras el 39% se haba pronunciado por la
denominada como del 45 reformada, que tena muchas semejanzas con la de 1967; y
un buen 14% de la votacin estuvo conformado por votos nulos o en blanco.

La Constitucin de 1978-1979

Se aludir, en este anlisis, a las normas de la Constitucin de 1978 y en vigencia

desde 1979, con las reformas a ella introducidas, fundamentalmente en 1984 y 1993. Se
har referencia tambin a las modificaciones contempladas en materia econmica por la
reformas expedidas en enero de 1995 y en enero de 1996.
Adicionalmente, se examinarn los planteamientos de cambios adicionales en la
Constitucin, tanto segn consta en la propuesta presentada al respecto por el Ejecutivo

64
 en octubre de 1994, como al articulado que se analiz hasta fines de diciembre de
1995 en el Congreso Nacional.

ORIENTACIN GENERAL DE LA CARTA POLTICA DE 1978 EN MATERIA

ECONMICO-SOCIAL

La Constitucin de 1978 configura, sin duda, un Estado Social de Derecho. Llevan a

tal conclusin sus enunciados sobre la funcin primordial del Estado; la clara
consagracin de derechos econmicos y sociales, usuales en el Derecho Constitucional
moderno; la inclusin de algunos de los que en doctrina actual suelen denominarse
como derechos de la tercera generacin; su concepcin sobre sectores de la
economa, o respecto a la propiedad, la seguridad social, la educacin; su configuracin
programtica en lo econmico y social; los mecanismos que, en el mbito de la
planificacin y los presupuestos pblicos, prev para cumplir esos programas.
Desde luego, cabe sealar que los preceptos que ella consagra en relacin con
estos temas no entraan avances desligados de lo que haba ya reconocido el Derecho
Constitucional Ecuatoriano, ni ajenos a nuestra realidad. En muchos casos, los
preceptos que contiene son menos bien logrados que los similares de las Constituciones
de 1967 o de 1945, e implican, en algn caso, cierto retroceso frente a ellos. Solo en dos
o tres materias especficas, la Carta Fundamental vigente configura normas que resultan
un adelanto frente a las similares de las Cartas Polticas en mencin.
El Ejecutivo y ciertos grupos polticos han propuesto, sin embargo, reformas que
significan una verdadera reversin en materia econmica y social.
Se har un breve anlisis comparativo de aspectos puntuales importantes en los
que una u otra constitucin implican avances o regresiones importantes, luego de
concluir la revisin somera del alcance de la Constitucin vigente en los campos materia
del presente anlisis.

UNA CONCLUSIN INICIAL

En definitiva, desde 1929 las Cartas Polticas Fundamentales del Estado

Ecuatoriano consagran, como se dijo, un Estado Social de Derecho. Las variaciones que
se dan, entre una y otra Constitucin no son realmente sustanciales. En buena medida,
vienen a ser cuestiones de ubicacin, de matices, de mayor grado de precisin o
presentacin formal.
Resultara difcil de explicar y de admitir que aquella orientacin que se ha
mantenido por ms de sesenta y cinco aos, es decir prcticamente en tres
generaciones, pueda cambiarse abruptamente, para reflejar posiciones, ya superadas en
el mundo, que benefician a grupos dominantes, de alto poder econmico, y no
corresponden al generalizado anhelo nacional.

LA CONSTITUCIN DE 1978 Y EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL

Numerosas disposiciones de dicha Carta Poltica hacen referencia expresa al

desarrollo econmico y social.

65
 Como es sabido, el desarrollo no es simplemente crecimiento, incremento de
indicadores macroeconmicos. Supone, necesariamente, un crecimiento calificado, en el
sentido de ser sostenido, equilibrado y armnico, lo que, a su vez, implica una adecuada
y constante aplicacin de justos sistemas de redistribucin del ingreso y la riqueza. Esa
lnea de pensamiento se refleja en varias normas de la Constitucin de 1978.
Al aludir a los objetivos del Estado, el artculo 2 de la Carta Fundamental expresa
que: Es funcin primordial del Estado fortalecer la unidad nacional, asegurar la vigencia
de los derechos fundamentales del hombre y promover el progreso econmico, social y
cultural de sus habitantes. Redondean este concepto varias otras disposiciones
constitucionales concordantes.
Por ejemplo, en virtud del artculo 3 del segundo grupo de reformas a la
Constitucin Poltica, que se adopt en mayo de 1995, y se public en el R.O. No. 863,
de 16 de enero de 1996, se incorpor, entre los artculos 18 y 19 de la Carta Poltica, el
texto del primer innumerado de aquel artculo, que reafirma los conceptos antedichos, y
pone de relieve la voluntad del legislador de exaltar tales principios, que se enuncian
como generales de la normativa sobre derechos, deberes y garantas.
Tal disposicin proclama: El ms alto deber del Estado consiste en respetar y
hacer respetar los derechos humanos que garantiza esta Constitucin. Todos los
habitantes de la Repblica tienen el deber de promover el bien comn, fortalecer la
unidad nacional, colaborar para el progreso integral del Ecuador, conservar el patrimonio
natural y cultural de la Nacin y respetar los derechos de los dems (art. 19 de la
codificacin de 18 de junio de 1996).

Derechos de la persona

Dan idea respecto a su postura de amplia adopcin de los derechos humanos dos
planteamientos generales, formulados al comenzar y concluir la seccin I De los
Derechos de las personas de su ttulo II, De los Derechos, Deberes y Garantas, de su
parte primera.
Antes de iniciar su enunciado de los derechos especficos de la persona, el artculo
22 de la Ley Bsica garantiza todo lo necesario para el pleno desenvolvimiento moral y
material que se deriva de la naturaleza humana. En el artculo que inicialmente fue el 44
y pas con las reformas a ser el 20, hace expresa referencia como principio general
en esta materia a los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales
contemplados en las declaraciones, pactos, convenios y ms instrumentos
internacionales vigentes. Garantiza a todos los individuos, hombres o mujeres, que se
hallen sujetos a su jurisdiccin, el libre y eficaz ejercicio y goce de esos derechos.
Alude, con aquello, a los derechos incluidos en la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, la Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, los Pactos
Internacionales sobre Derechos Civiles y Polticos y sobre Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (1966), la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
Pacto de San Jos de Costa Rica (1969), el Protocolo Adicional a dicha Convencin,
en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, adoptado en San Salvador y
suscrito en noviembre de 1988, la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los
Estados (1974), las convenciones sobre la eliminacin de la discriminacin (1958, 1965,

66
 1967, 1973, 1979), la Convencin sobre los Derechos del Nio (1989), instrumentos
internacionales que el Ecuador ha suscrito o a los que se ha adherido.
El artculo 21 de la constitucin codificada aade con base en el segundo
innumerado del artculo 3 del segundo bloque de reformas a la Constitucin igualmente
como principio general en la materia, que los derechos y garantas consagrados en esta
Constitucin son plenamente aplicables e invocables ante cualquier juez, tribunal o
autoridad pblica.
Cuando efecta su enumeracin y enunciado especfico de los derechos bsicos de
la persona, la Constitucin, adems de consagrar los derechos civiles y polticos
clsicos, as como los derechos econmicos y sociales, recoge algunos de los que en la
doctrina actual se denominan derechos de la tercera generacin, que suponen una
activa posicin del Estado para conseguirlos. Entre ellos cabe mencionar,
fundamentalmente, el derecho a disponer de bienes de ptima calidad; o el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminacin. Es deber del Estado expresa la
norma que lo consagra (art. 22, num. 2) velar para que este derecho no sea afectado y
tutelar la preservacin de la naturaleza. La ley establecer las restricciones al ejercicio
de determinados derechos o libertades, para proteger el medio ambiente. O bien el
derecho a un nivel de vida que asegure la salud, la alimentacin, el vestido, la vivienda,
la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios(art. 22, num. 15).

Acceso a bienes y servicios de ptima calidad

El primer innumerado del artculo 3 del segundo bloque de reformas a la

Constitucin Poltica que fue objeto de primer debate entre el 30 de noviembre de 1994
y el 11 de enero de 1995, de segundo debate el 12 de enero de tal ao, cuyo trmite
culmin el 17 de mayo de 1995 agreg en el artculo 19, como garanta esencial de la
persona, luego del segundo numeral, uno que consagra el derecho a disponer de bienes
y servicios de ptima calidad, as como a ser informado sobre su contenido y
caractersticas (actualmente numeral 3 del art. 22 de la constitucin codificada).
Remiti a la Ley el establecimiento de mecanismos de control de calidad de bienes
y servicios, los procedimientos de defensa del consumidor y las sanciones
correspondientes por la violacin de dichos derechos.

Medio ambiente adecuado

En el tercer bloque de reformas a la Constitucin discutido entre el 23 y 27 de

octubre de 1994, el 18 de mayo y el 27 de junio, del 4 al 20 de julio, el 24 de agosto y el
7 y 8 de noviembre de 1995, cuyo texto se ratific el 19 y 20 de diciembre de 1995 y se
aprob el 21 de ese mes para, finalmente, publicarse en el R.O. No. 863, de 16 de enero
de 1996 se reiteran y amplan los principios concernientes al medio ambiente y al
derecho de todas las personas a disfrutar de l, en las siguientes normas
constitucionales, que se incluyeron entre los artculos 30 y 31 de la Constitucin vigente
hasta aquella fecha.

67
 Art. El Estado protege el derecho de la poblacin a vivir en un medio ambiente
sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Se
declara de inters pblico y se regular conforme a la Ley:
a) la preservancia del medio ambiente, la conservacin de los ecosistemas, la
biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico del pas;
b) la prevencin de la contaminacin ambiental, la explotacin sustentable de los
recursos naturales y los requisitos que deban cumplir las actividades pblicas o
privadas que puedan afectar al medio ambiente; y,
c) el establecimiento de un sistema de reas naturales protegidas y el control del
turismo receptivo y ecolgico.
Art. Se prohibe la fabricacin, importacin, tenencia y uso de armas qumicas,
biolgicas y nucleares; as como la introduccin al territorio nacional de residuos
nucleares y desechos txicos.
Art. La Ley tipificar las infracciones y regular los procedimientos para
establecer las responsabilidades administrativas, civiles y penales, que
correspondan a las personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, por las
acciones u omisiones en contra de las normas de proteccin al medio ambiente.
Art. El Estado ecuatoriano ser responsable, por los daos ambientales, en los
trminos sealados en el artculo 20 de esta Constitucin.
Art. Sin perjuicio de los derechos de los ofendidos y los perjudicados, cualquier
persona, natural o jurdica, podr ejercer las acciones contempladas en la Ley para
la proteccin del medio ambiente.

La norma constitucional enfatiza la necesidad de preservar un medio ambiente

sano, libre de contaminacin, ecolgicamente equilibrado, lo que supone la conservacin
de los ecosistemas, la biodiversidad, la integridad del patrimonio gentico del pas, as
como el establecimiento de un sistema de reas naturales protegidas.
La proteccin del medio ambiente se reafirma como se ha visto en el texto
constitucional con la prohibicin de fabricar, importar, usar o tener armas qumicas,
biolgicas y nucleares o introducir al territorio nacional residuos nucleares y desechos
txicos.
La Constitucin busca, adems, garantizar el mantenimiento de un medio ambiente
adecuado, al disponer la tipificacin de infracciones que repriman las acciones u
omisiones contrarias a las normas de proteccin del medio ambiente, y establezcan
responsabilidades por tales acciones u omisiones, incluidas las del Estado ecuatoriano y
sus funcionarios y empleados.

Derechos a la salud, alimentacin, asistencia mdica, y otros bsicos

En cuanto al derecho individual a un nivel de vida que asegure la salud, igual que la
alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales
necesarios, a los que se refiere el numeral 14 del artculo 19 anterior a las reformas
(derechos individuales bsicos), el inciso final del artculo 4 de las reformas a la
Constitucin aprobadas por el Congreso dispuso que:

68
 El Estado formular la poltica nacional de salud y determinar su aplicacin en los
servicios de salud, tanto pblicos como privados. La ley determinar en ltimo caso,
el rgano de control y supervigilancia de las empresas que se dediquen a los
servicios de salud privados. El sistema nacional de salud, con la participacin de los
sectores pblico y privado, funcionar de acuerdo a los principios de universalidad,
equidad, solidaridad y eficiencia. Fomentar la investigacin cientfica y el desarrollo
tecnolgico con criterios ticos (incisos 2 y 3 del numeral 15 del art. 22 de la
constitucin codificada).

Limitacin a los derechos econmicos

Cuando se refiere a derechos econmicos tradicionales, como la libertad de trabajo,

comercio e industria (art. 22, num. 12) o la libertad de contratacin (num. 13), la Carta
poltica los limita, sujetndolos a la ley.
El inciso tercero del artculo 60 prohbe expresamente cualquier forma de abuso del
poder econmico y prescribe que la ley lo reprimir. Incluye en ese concepto de abuso
del poder econmico las uniones y agrupaciones de empresas que tiendan a dominar
los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar arbitrariamente los lucros.

Manejo de la economa

Al configurar las normas fundamentales sobre el manejo de la economa, la

Constitucin precisa el concepto enunciado en el artculo 2. La organizacin y
funcionamiento de la economa proclama el inciso primero del artculo 60 deber
responder a los principios de eficiencia y justicia social, a fin de asegurar a todos los
habitantes una existencia digna, permitindoles, al mismo tiempo, iguales derechos y
oportunidades frente a los medios de produccin y consumo.
El inciso segundo del artculo 60 reafirma tal orientacin: El desarrollo, en el
sistema de economa de mercado, propender al incremento de la produccin y tender
fundamentalmente a conseguir un proceso de mejoramiento y progreso integral de todos
los ecuatorianos. La accin del Estado tendr como objetivo hacer equitativa la
distribucin del ingreso y de la riqueza en la comunidad.
Las normas predichas consagran la bsqueda de un delicado equilibrio entre
eficiencia y justicia, produccin, acumulacin y redistribucin de la riqueza; son
caractersticas de la concepcin del Estado Social de Derecho y excluyen la aplicacin
de posiciones liberales o neoliberales de inhumano tinte economicista.

Educacin, seguridad social, promocin popular, trabajo

La orientacin de activa promocin de los derechos humanos y de la justicia que

puede apreciarse en la Carta Fundamental vigente se perfila con mayor nitidez cuando
se refiere a la educacin, a la seguridad social, la promocin popular y al trabajo.
La educacin es deber primordial del Estado proclamaba el artculo 27, inciso
primero de la Constitucin y de la sociedad, derecho fundamental de la persona y
obligacin de los padres, se agreg, con las reformas introducidas en dicho artculo, a
fines de 1995, y publicadas en el R.O. de 16 de enero de 1996, que dan an ms fuerza

69
 a ese enunciado. El inciso seala, enseguida, que La educacin oficial es laica y
gratuita en todos los niveles (art. 40, inciso 1, segn la codificacin de 18 de junio de
1996).
Los incisos segundo y tercero de esa norma constitucional reafirman tales
principios. En virtud del inciso segundo, se garantiza la educacin particular. En
conformidad con el inciso tercero, La educacin, desde el nivel preprimario hasta el
ciclo bsico del nivel medio o sus equivalentes es obligatoria. Esta norma aade que:
Cuando se imparta en establecimientos oficiales, se proporcionarn adems,
gratuitamente, los servicios de carcter social.

La educacin se inspirar en principios de nacionalidad, democracia, justicia social,

paz, defensa de los derechos humanos, y estar abierta a todas las corrientes del
pensamiento universal (art. 40, inc. 5). Tendr un sentido moral, histrico y
social. Estimular el desarrollo de la capacidad crtica del educando para la
comprensin cabal de la realidad ecuatoriana, la promocin de una autntica cultura
nacional, la solidaridad humana y la accin social y comunitaria (inc. 5).

El inciso 10 del mismo artculo 40 configura una posicin muy activa del Estado
frente a la educacin bsica. El Estado dice formular y llevar a cabo planes para
erradicar el analfabetismo. Los planes educacionales precisa el inciso once
propendern al desarrollo integral de la persona y la sociedad.
Correlativamente, al aludir a las funciones principales de los centros de educacin
superior, el inciso final del artculo 41 enfatiza en el estudio y el planteamiento de
soluciones para los problemas del pas, as como la contribucin para crear una nueva
y ms justa sociedad ecuatoriana, sealando para ello mtodos y orientaciones.
En el artculo 41, que trata de las universidades y escuelas politcnicas, se
garantiza su autonoma; se establece que el Estado garantiza tambin la igualdad y
oportunidad de acceso a dichos centros de educacin superior, en modo que nadie
podr ser privado del ingreso a ellas, por razones econmicas; se seala que las
polticas de admisin o nivelacin las determinarn los correspondientes centros de
educacin superior.
Si bien la Constitucin prev que, para asegurar el cumplimiento de los fines,
funciones y autonoma de las universidades y escuelas politcnicas, el Estado crear e
incrementar el patrimonio universitario y politcnico, faculta a dichos centros de
educacin superior para crear fuentes complementarias de ingresos, manteniendo el
principio de que son instituciones sin fines de lucro, y sin perjuicio de los recursos que
les sean asignados en el Presupuesto del Gobierno Central y dems rentas que les
correspondan por Ley.
Cuando trata de la seguridad social, el artculo 42 de la Constitucin Poltica
establece que todos los ecuatorianos tiene derecho a ella, sea por medio del Seguro
Social, que se procurar extender a toda la poblacin, y se aplicar mediante una
institucin autnoma (art. 42, num. 1 inc. 2 y 3); ya a travs de la atencin a la salud de
la poblacin de las ciudades y el campo, por medio de la socializacin de la medicina, de
los diferentes organismos encargados de su ejecucin y de la creacin de la
correspondiente infraestructura, de acuerdo con la Ley (art. 42 num. 2); sea, de la
asistencia social establecida y regulada por el Estado, de acuerdo con la Ley (num. 4).

70
 El artculo 43 de la Constitucin contempla tambin un rol activo del Estado en
cuanto a la organizacin de la sociedad civil. Su inciso primero manifiesta que El Estado
contribuir a la organizacin y promocin de los diversos sectores populares, sobre todo
el campesinado, en lo moral, cultural, econmico y social, que les permita su efectiva
participacin en el desarrollo de la comunidad.
El inciso 3 del mismo artculo establece que el Estado proporcionar los medios de
subsistencia a quienes carecen de recursos y no estn en condiciones de adquirirlos, ni
cuentan con persona o entidad obligada por Ley a suministrrselos.
Tambin al referirse al trabajo, la Constitucin configura un rol activo para el Estado.
En la segunda frase del inciso primero del artculo 49 manifiesta que el Estado asegura
al trabajador el respeto a su dignidad, como una existencia decorosa y una
remuneracin justa, que cubra sus neces idades y las de su familia.
La letra b del inciso segundo del artculo 49 contempla tambin como rol activo del
Estado, el de propender (usa el imperativo propender) a eliminar la desocupacin y la
subocupacin.
En el segundo bloque de las reformas a la Constitucin, que se introdujeron en
diciembre de 1995 y se publicaron en el R.O. de 16 de enero de 1996, se configura
tambin un rol muy activo del Estado en relacin con los derechos laborales de la mujer.
El artculo que se aadi a continuacin del 3 1 del texto entonces
vigente, dice: El Estado mejorar las condiciones de trabajo de las mujeres
mediante el respeto de sus derechos laborales, el acceso a los sistemas de
seguridad social, especialmente en el caso de la madre gestante, la del
sector informal, la mujer trabajadora jefe de hogar y la que se encuentre en
estado de viudez (art. 50 de la constitucin codificada).
En la misma lnea de configurar un rol activo de intervencin del poder pblico,
adems de garantizar la inafectabilidad de los derechos de los trabajadores, la
Constitucin de 1978 establece que el Estado adoptar las medidas necesarias para la
ampliacin y mejoramiento de tales derechos.
Dicha Carta Poltica protege la remuneracin del trabajador, su participacin en las
utilidades de la empresa, el derecho a la asociacin sindical y a la huelga, la actuacin
de tribunales de conciliacin y arbitraje de integracin tripartita (empleadores,
trabajadores, Estado) para la solucin de los conflictos colectivos de trabajo.

Sectores de la Economa

La Constitucin de 1978 (art. 61) concibe el funcionamiento de la economa

ecuatoriana a travs de cuatro sectores bsicos:
1. el sector pblico, compuesto por las empresas de propiedad exclusiva del
Estado;
2. el sector de la economa mixta, integrado por las empresas de propiedad de
particulares en asociacin con entidades del sector pblico;
3. el sector comunitario o de autogestin, constituido por empresas cooperativas,
comunales o similares cuya propiedad y gestin pertenezcan a la comunidad de
personas que trabajen permanentemente en ellas; y,

71
 4. el sector privado, integrado por empresas cuya propiedad corresponde a una o
varias personas naturales o jurdicas de derecho privado y, en general, por empresas
que no estn comprendidas en los otros sectores de la economa.

reas reservadas al Estado

La Constitucin de 1978 contempla reas de explotacin econmica reservadas al

Estado, directamente o a travs de empresas de propiedad exclusiva de l. El texto
constitucional parece referirse al Estado en su concepcin ms amplia, que en definitiva,
abarcara lo que la Constitucin designa, en otras de sus disposiciones como sector
pblico (antes en el art. 128; actualmente, en el art. 72 de la constitucin codificada,
segunda parte, ttulo I).
Las reas de actividad econmica reservadas al Estado abarcaran, segn el tenor
constitucional:
a) los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo y
todos los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo;
b) los servicios de agua potable, fuerza elctrica y telecomunicaciones; y,
c) las empresas estratgicas definidas por la ley.
Estas ltimas seran aquellas ramas empresariales o actividades econmicas que,
por su trascendencia y magnitud, pueden tener decisoria influencia econmica o poltica
y se haga necesario orientarlas hacia el inters social.
Solo excepcionalmente y mediante ley, en conformidad con el texto constitucional,
el Estado podra delegar a la iniciativa privada el ejercicio de cualesquiera de las
actividades precedentes.

Sector de economa mixta

Segn el artculo 61 de la Constitucin de 1978, el Estado podra participar en

empresas de economa mixta, para promover la inversin en reas en las cuales el
sector privado no puede hacerlo sin el concurso del sector pblico.
Del texto de la norma constitucional se desprendera que la intervencin estatal en
estas empresas resulta restringida, tanto en el mbito, cuanto en el tiempo. nicamente
podra darse, en cuanto al mbito mismo, cuando el sector privado, por las
caractersticas de la empresa (magnitud, riesgo, novedad, nivel tcnico), no pueda
hacerlo por s solo. Se la efectuara en forma temporal, pues, promovida la inversin y
una vez que la empresa haya despegado, debera transferirse la inversin pblica al
sector privado.

Sectores comunitario y privado

La Constitucin se remite a la Ley para la regulacin y desarrollo del sector

comunitario de autogestin. No distingue con precisin entre ste y el que denomina
sector privado. Eso puede determinar confusiones, sobre todo cuando se trata de
configurar el rol de la sociedad civil frente a la actividad del Estado.

72
 Normas sobre la propiedad

Las normas sobre la propiedad patentizan la orientacin de Estado Social de

Derecho que da al ecuatoriano la Constitucin Poltica de 1978, que al presente se trata
de modificar.
La propiedad, en cualesquiera de sus formas dice el artculo 63 de la Carta
Fundamental constituye un derecho que el Estado reconoce y garantiza para la
organizacin de su economa, mientras cumpla su funcin social.
La funcin social de la propiedad, segn el texto de la citada disposicin, que
concuerda con el inciso primero del artculo 60, debe traducirse en una elevacin y
redistribucin del ingreso, que permita a toda la poblacin compartir los beneficios de la
riqueza y el desarrollo.
En el caso de la propiedad rural, la Constitucin establece que El Estado garantiza
la propiedad de la tierra en produccin y estimula la empresa agrcola (inc. 1, reformado
del art. 6) la poltica del Estado, en cuanto a la actividad agropecuaria y a la
estructura de la propiedad en el sector rural, tiene como objetivos el desarrollo
econmico, la elevacin del nivel de vida y la redistribucin de la riqueza y los ingresos
(art. 66, inc. 3).
Se proscribe el acaparamiento de la tierra y el latifundio. Se estimula la produccin
comunitaria y cooperativa mediante la integracin de unidades de produccin (art. 51,
inc. 3).

Sistema tributario

Igualmente, la orientacin constitucional del sistema tributario resalta la concepcin

de Estado Social de Derecho, que inspira a la constitucin ecuatoriana. Aparte de
sealar que el rgimen tributario se rige por los principios de igualdad, proporcionalidad
y generalidad, el art. 67 establece, en su inciso segundo, que las leyes tributarias
estimularn la inversin, la reinversin, el ahorro y su empleo para el desarrollo nacional.
Procurarn una justa distribucin de las rentas y de la riqueza entre todos los habitantes
del pas.

La concentracin extrema de recursos, que leyes del perodo que corre a partir de
1992 han favorecido, la dramtica dispersin de la pobreza, la evasin tributaria, que se
produce en forma ms acentuada en los estratos altos de la poblacin, el nfasis que en
el ltimo tiempo se ha puesto en financiar la actividad del Estado sobre la base de
tributos que gravan en forma desproporcionada a artculos de consumo bsico, que
requieren los sectores ms pobres de la poblacin, ponen de relieve cun irreal ha
resultado en la prctica esta norma.

Los artculos 67 y 68 de la Constitucin de la Repblica constituyen las normas

directrices del Sistema Tributario ecuatoriano.
Se ajustan, en general, a la doctrina dominante; pero, en alguna medida, adolecen
de cierta falta de precisin y sistematizacin orgnica.
En la doctrina del Derecho Financiero se suele hacer nfasis en las materias
tributarias que deben constar en la Constitucin.

73
 El maestro Sinz de Bujanda ensea que los preceptos constitucionales cumplen,
en la rbita tributaria, tres misiones esenciales:
1. delimitan la estructura del poder tributario, es decir, distribuyen las facultades
impositivas entre los distintos entes pblicos cuando hay varios que tengan capacidad
activa que integran la organizacin poltica, y sealan la naturaleza y extensin de las
respectivas facultades;
2. marcan el cauce por el que ha de discurrir el ejercicio de las facultades
impositivas, ordenando que tengan rango formal de ley las normas jurdicas en las que
se establezcan los tributos; y,
3. establecen los principios fundamentales en que ha de inspirarse el reparto de la
carga tributaria.4
El artculo 68 de la Constitucin Poltica ecuatoriana no tiene la precisin deseable.
Dispone que solo se pueden establecer, modificar o extinguir tributos por acto legislativo
de rgano competente. No hace una referencia expresa y directa a la Ley. Sin embargo,
a rengln seguido seala que no se dictarn leyes tributarias con efecto retroactivo en
perjuicio de los contribuyentes.
Se podra considerar, respecto a la primera frase de la norma, que las ordenanzas
de consejos provinciales y de municipalidades resultaran actos legislativos, al tenor del
artculo 155 de la Constitucin.
Adems de la mencin a las leyes tributarias que consta en el inciso 1 del artculo
68, el inciso 2 de esa misma disposicin precepta que las tasas y contribuciones
especiales se crearn y regularn de acuerdo con la Ley.
En la prctica, las Leyes de Rgimen Municipal y de Rgimen Provincial
circunscriben de modo preciso, en preceptos legales, los tributos establecidos a favor de
las municipalidades y los consejos provinciales.
No obstante, el tenor literal de la primera parte del artculo 53 ha dado lugar a dudas
y situaciones ambiguas: algunas municipalidades han pretendido crear tributos sin
precisa sujecin a la norma legal correspondiente; el Tribunal de Garantas
Constitucionales ha declarado sin valor y efecto jurdico las ordenanzas
correspondientes.
Los principios jurdicos relativos a la tributacin que recogen, en forma general, la
doctrina son los de proporcionalidad y equidad, generalidad, igualdad, capacidad
contributiva y no confiscatoriedad.
El artculo 52 de la Constitucin Poltica ecuatoriana hace expresa referencia a los
tres primeros. Los otros se enuncian y desarrollan en el Cdigo Tributario.
En todo caso, los referidos principios conciernen al rgimen tributario en general y
no a los tributos en particular. Constituyen una directiva para el legislador en su tarea de
configurar el sistema tributario; deben servir tambin para la mejor interpretacin de las
normas tributarias.
Segn la segunda frase del artculo 52 de la Carta Poltica, los tributos, adems de
ser medios para la obtencin de recursos presupuestarios, servirn como instrumento de
poltica econmica general.
El principio se desarrolla en el inciso 2 de dicho artculo que precepta: Las leyes
tributarias estimularn la inversin, la reinversin, el ahorro y su empleo para el
desarrollo nacional. Procurarn una justa distribucin de las rentas y de la riqueza entre
todos los habitantes del pas.

74
 Endeudamiento pblico

Vinculada con la capacidad financiera del Estado est la posibilidad de contraer

endeudamiento pblico. Al suprimir la intervencin del legislativo en la adquisicin de tal
endeudamiento, la Constitucin vigente lo facilitaba.
Sinembargo, el desdoblamiento de la letra ch del artculo 59 de la Carta Poltica,
previsto en el tercer bloque de reformas a la Constitucin, podra implicar una limitacin
a aquella facultad. La norma reserva al Congreso Nacional establecer o suprimir
impuestos, tasas u otros ingresos pblicos. Entre los otros ingresos pblicos, podran
entenderse incluidos los provenientes de emprstitos, caso en el cual, para ciertos
eventos de endeudamiento externo, resultara necesaria la intervencin del legislativo.
En efecto, la letra h del propio artculo 59 atribuye al Congreso la facultad de aprobar o
desaprobar los tratados pblicos y dems convenciones internacionales. Si un
emprstito est documentado en un tratado o convencin, resultara necesaria la
intervencin del Congreso.
Sinembargo, el artculo 79, letra e de la Carta Fundamental incluye la de contratar y
autorizar la contratacin de emprstitos, de acuerdo con la Ley.
La falta de clara armona entre los textos constitucionales mencionados da margen
a ambigedades y dudas, que deberan desvanecerse.
De todas maneras, en la actualidad el endeudamiento pblico queda, en gran
medida, al arbitrio del Ejecutivo. El doctor Jos Vicente Troya Jaramillo anota que es la
primera vez que eso ocurre en el pas, y seala que ello es altamente riesgoso y va en
desmedro del crdito pblico, cuya importancia y trascendencia se minimiza.
Compartimos su criterio de que el Congreso al menos debera establecer los techos
o lmites del endeudamiento externo, pues, de haber existido una disposicin
constitucional en tal sentido, no se habran producido tan expeditiva y desatentadamente
los procesos de endeudamiento y sucretizacin.
En esta materia, cabe sealar que se ha dejado de hacer constar en la Constitucin
vigente, disposiciones tan importantes y necesarias como las que impiden cubrir con
emprstitos gastos administrativos y las que obligan a incluir dentro del presupuesto las
partidas para el servicio de la deuda pblica.
El doctor Troya concluye que se puede afirmar que se ha desconstitucionalizado el
derecho de la deuda pblica en un afn desatinado de facilitar la utilizacin del crdito
pblico con la sola intervencin del ejecutivo.5

Sistema monetario

El sistema monetario, segn el texto constitucional, velar por la estabilidad de la

moneda nacional y por la solvencia financiera del pas (actual art. 69 agregado antes del
que fuera 54, en virtud del art. 13 del segundo bloque de reformas a la Constitucin).
A la Junta Monetaria le corresponde la conduccin de la poltica en lo referente a la
moneda nacional. El Banco Central es el ejecutor de esa poltica.
Segn el artculo 71, la unidad monetaria nacional es el sucre. El Presidente de la
Repblica fijar y modificar la relacin de su cambio internacional, de conformidad con
la Ley. La emisin de monedas metlicas y de billetes, que tienen poder liberatorio
ilimitado, es atribucin exclusiva del Banco Central del Ecuador.

75
 Planificacin y distribucin espacial de recursos

Las normas que contemplan la planificacin del desarrollo como una regla de la
accin del Estado (arts. 114, 116) llevan implcita la orientacin de potenciar un
crecimiento sostenido y armnico, que supone una equilibrada distribucin de recursos.
El artculo 149 de la Constitucin de 1978 codificado, reitera y explicita esos
conceptos. Mediante la descentralizacin administrativa, el Estado dice propende al
desarrollo armnico de todo su territorio, al estmulo a las reas deprimidas, la
distribucin de recursos y servicios, de acuerdo con las necesidades de las respectivas
circunscripciones territoriales.
La norma supone la necesidad de redistribuir los ingresos obtenidos en zonas ms
ricas o de mayor produccin y movimiento econmico hacia sectores ms pobres.
Propende, para ello, a la descentralizacin administrativa del Estado, con especial
nfasis en la actuacin de los organismos del rgimen seccional autnomo consejos
provinciales y municipios que la Constitucin prev expresamente.
La letra c del artculo 121, reformado, (actual 149) insiste en que: Para hacer
efectiva la autonoma econmica, sin perjuicio de los recursos que se asignan a los
gobiernos seccionales autnomos, destnase el 15% del Presupuesto del Gobierno
Central en beneficio de los consejos provinciales y municipios del pas; y ser distribuido
conforme a la Ley, en base a planes de inversin tanto provinciales como municipales.
La letra d de dicho artculo enfatiza que se dar preferencia a las obras y servicios
en las zonas de menor desarrollo, a las de la frontera y Galpagos.
Tambin al artculo 96 de la Carta Fundamental, al referirse al presupuesto, alude al
desarrollo econmico. El presupuesto expresa se dictar anualmente y contendr
todos los ingresos y egresos del Estado, incluyendo los de las entidades autnomas,
destinados a la atencin de los servicios pblicos y a la ejecucin de programas de
desarrollo econmico y social (con excepcin de los que competan a entidades del
rgimen seccional autnomo). Agrega que en l se destina no menos del 30% de los
ingresos para la educacin y erradicacin del analfabetismo.
Las reformas de enero de 1995 precisan las fechas hasta las que se podr
presentar la proforma presupuestaria preparada por la Funcin Ejecutiva, as como el
procedimiento bsico que habr de seguirse para la aprobacin del Presupuesto
General del Estado.

COMPARACIN SUCINTA DE LA NORMATIVA ECONMICA EN LAS LTIMAS

CONSTITUCIONES

Como ya se seal, las diferencias en materias econmicas y sociales, entre las

Constituciones de 1945, 1967 y 1978 no son muy significativas. Tampoco hay gran
variacin con las de 1946, de 1929, e inclusive con la de 1938, que no lleg a regir.
La Constitucin de 1978 vincula el derecho a la vida y a la integridad personal con
el derecho a su pleno desenvolvimiento material y moral; hace, comparativamente, un
nfasis mayor que las Cartas Polticas precedentes en los derechos de la mujer y en su
igualdad con el hombre, en lo jurdico (art. 22, num. 6, inc. 3; inc. final del art. 43 y art.
50); configura mejor la funcin de la organizacin y promocin de los diversos sectores
populares (art. 43); prev un rol ms activo del Estado en la eliminacin de la

76
 desocupacin as como de la subocupacin (art. 49, letra b); es ms precisa en su
norma sobre organizacin y funcionamiento de la economa (art. 45). Tambin difiere de
las precedentes en la configuracin de cuatro sectores bsicos a travs de los cuales
funcionara la economa, si bien no alcanza una adecuada precisin sus conceptos.
Sin embargo, si se efecta un anlisis comparativo del articulado de ella con el de
las Constituciones de 1945, 1946, 1967 y 1978, se encuentra que, por su alcance,
adelanto o precisin, resultan mejor logrados que determinados preceptos de la vigente,
los textos de las disposiciones de la Carta Poltica de 1967 y de la de 1945.
Lucen mejor expresados los textos de la Constitucin del 67 concernientes a: bien
comn (art. 10, frente al 2 de la de 1978); consagracin de los derechos humanos y
especialmente al de la cultura y bienestar (arts. 23 y 24, frente al 39 y al 20 de la de
1978 codificada); definicin del derecho de igualdad (art. 25 vs. 32, num. 6); reforma
agraria (art. 51); derecho al trabajo (art. 61, frente al 49, num. 1); libertad de empresa y
su garanta (art. 63 de la primera, no hay norma especfica precisa en la actual);
seguridad social y asistencia social (arts. 65 y 68, frente al 42, num. 1 y 3, de la vigente);
las cooperativas, los capitales nacionales y extranjeros (87 y 90, en la de 1967; no
existen en la actual); planes de desarrollo, equilibrio de factores econmicos,
obligatoriedad de esos planes (arts. 94, 95, 96, en la de 1967; 114, no hay norma
expresa; y 116, en la de 1978); principios de igualdad y generalidad tributaria y estmulo
de las inversiones (97 y 100, respectivamente, en la de 1967; 67, numeral 1, no hay
norma expresa, en la vigente); poltica monetaria (art. 105 de la de 1967, que la vincula
expresamente con el desarrollo, vs. 70 de la actual); funciones de la Contralora General
del Estado y del organismo nacional de planificacin del desarrollo (235 y 236, frente al
114).
El artculo 1 de la Constitucin del 45, su artculo 146, en lo concerniente a la
concepcin de la propiedad y al rgimen econmico, tienen extraordinaria fuerza
conceptual. La Nacin Ecuatoriana dice el primero, como ya se record est
constituida en Estado independiente, soberano, democrtico y unitario, bajo un rgimen
de libertad, justicia, igualdad y trabajo, con el fin de promover el bienestar individual y
colectivo y de propender a la solidaridad humana. El inciso cuarto del artculo 146
precisa: El rgimen de la vida econmica debe responder a principios de justicia social y
tender a liberar de la miseria a todos los ecuatorianos, proporcionndoles una existencia
digna. La propiedad, por tanto, crea obligaciones sociales y, en consecuencia, la
utilizacin de la riqueza del pas, sea quien fuere su dueo, est subordinada a los
intereses de la colectividad. El inciso 5 agrega: El Estado regular las actividades de la
vida econmica nacional a fin de obtener el mximo aprovechamiento de la riqueza y la
distribucin ms justa de ella.
La Carta Poltica de 1945 es ms categrica y firme en materia de planificacin, as
como de impulso al cultivo y explotacin de la tierra, a los que considera como un deber
del propietario frente a la sociedad, por lo que tiende a proscribir el mantenimiento de las
tierras incultas. Fomenta el sistema comunitario y cooperativo de explotacin agrcola.
En materia de recursos naturales, regula la explotacin de las riquezas del subsuelo
en forma tal que, sin descartar la inversin privada en dicha rea y el otorgamiento de
concesiones, requiere una justa participacin del Estado en el rendimiento de la
empresa, y una proporcionada reinversin de utilidades en beneficio de la economa
nacional.

77
 Reformas a la Constitucin de 1978

VISIN Y TENDENCIAS GENERALES

Dada la naturaleza de este libro, el anlisis constante en el presente captulo se

contraer a las reformas constitucionales que propuso el Ejecutivo en lo que tienen que
ver, fundamentalmente, con la materia econmica y con la social.
Al efectuar tal examen puntual, se har referencia a aquella propuesta y
correlativamente a los cambios aprobados por el Congreso Nacional, as como al trmite
que se le dio en el Congreso Nacional. Posiblemente resultar necesario que, en tema
tan importante, pueda, en su momento, precisarse las responsabilidades de los
diferentes actores del proceso.
El proyecto de modificaciones a la Constitucin de 1978, reformada, que el
Ejecutivo present, con fecha 4 de octubre de 1994, al Congreso Nacional (Proyecto No.
III-94-132), se bas en un documento preparado por un grupo de juristas encabezado
por el doctor Gil Barragn Romero, documento en el cual la Presidencia de la Repblica
introdujo algunas modificaciones.
El proyecto enviado por el Ejecutivo al Congreso tena, en lo econmico y social,
una posicin regresiva, que hay que reconocerlo se manej con habilidad poltica, en
funcin del corto plazo.
Recoga, en esos campos, posiciones neoliberales que haban sido defendidas por
importantes grupos de empresarios e integrantes de las Cmaras de Produccin. En
reiteradas oportunidades, los ms altos representantes del Ejecutivo haban manifestado
su identidad con tales posiciones.

El seor Presidente de la Repblica se haba calificado como representante de los

empresarios.6 El seor Vicepresidente de la Repblica haba expresado que la
privatizacin dejara al fisco recursos monetarios para enfrentar la deuda externa.7
Pero, con toda la consideracin que merecen los dos altos magistrados as como el
muy respetable sector empresarial, cabe relevar que ni el Presidente de la Repblica es
el representante de los empresarios, sino de todos los ecuatorianos; ni la privatizacin
de empresas pblicas de resultar imprescindible puede ser entendida
fundamentalmente como medio para atender al pago de los acreedores externos, ni al
Segundo Magistrado de la Nacin le es lcito ni tico convertir su cargo en instrumento
de accin para el ejercicio de una posicin poltica o ideolgica, pues debe serlo de
servicio a todos los ecuatorianos, especialmente a los sectores de menores recursos, y
de atencin a los requerimientos permanentes de la Nacin.

El proyecto de reformas segua, lamentablemente, las lneas que haban dejado

entrever los dos primeros magistrados.
En forma a veces evidente, en otras sutil y en ocasiones leve, se trataba de crear
condiciones para potenciar y privilegiar ciertos valores y conceptos, como los de ilimitada
propiedad individual, privatizacin indiscriminada, irrestricta libre empresa,
competitividad sin trabas, mercado y su buen funcionamiento, xito y eficiencia
econmicos , ventajas para los grupos econmicos altamente concentrados,
globalizacin de la economa.

78
 Se lo haca en desmedro y menoscabo de otros valores, que el proyecto soslayaba
o pretenda eliminar o proscribir, como lo comunitario, la accin social, la solidaridad, la
firme promocin de una cultura nacional, la socializacin, la soberana econmica y el
control nacional sobre reas o recursos estratgicos, la promocin de los sectores
populares, la justa distribucin de los recursos nacionales, con proporcionado beneficio
para toda la poblacin.
Lo dicho ocurra en cuestiones como: la orientacin bsica de la Carta Poltica, la
exaltacin de los derechos polticos y jurdicos individuales por sobre los de ndole
econmica y social; o en los asuntos reglados en a l s secciones sobre educacin y
cultura, seguridad y asistencia sociales, salud, trabajo; o en los ttulos relativos a la
economa, al sector pblico; o en la supresin o modificacin de las normas sobre
planificacin econmica y social.
Se apreciaba tal orientacin, igualmente, en el acentuamiento de atribuciones del
Ejecutivo y en la merma de las facultades del Congreso Nacional, en la eliminacin de
restricciones para que los gerentes de bancos o representantes o apoderados de
compaas extranjeras pudieran integrar el Congreso Nacional.
Al examinar el proyecto en su totalidad, y fijar luego la atencin en los temas antes
mencionados, resultaba inevitable la impresin de que lo dilatado y minucioso del
proyecto (propuesta de una Constitucin de 210 artculos, en tanto que la de 1978 cuya
extensin se ha criticado tena 149 y llega a 181, con las reformas), la repeticin con
sutiles alteraciones y cambios de ubicacin de numerosas normas constantes en la
Constitucin vigente y las anteriores, la inclusin de cuestiones que parecan superadas
(la bicameralidad, la autonoma de las juntas de beneficencia, por ejemplo), el nfasis en
muchos aspectos puramente formales tendan, en definitiva, a generar debates-
seuelo, a crear una cortina de humo, para cohonestar la fcil prosecucin de una
accin privatizadora irrestricta y sin controles adecuados, de todas las entidades en las
que se ha acumulado, de alguna forma, el ahorro social ecuatoriano, de tal modo que
favoreciera los intereses de grupos econmicos altamente concentrados.
La manera en que se manej el asunto en el Congreso Nacional, lamentablemente
hizo inicialmente, en notable medida, el juego a esta posicin del Ejecutivo.
Se puso nfasis en asuntos que interesan ms a las cpulas partidistas a la
claque poltica, como dice Jos Bolvar Castillo que al pueblo, al pas en general. Se
insumi la mayor parte de los cien das contemplados en la primera consulta popular,
como lapso dentro del cual deban tramitarse las reformas constitucionales propuestas
por el Ejecutivo, y luego tambin de un perodo superior a un ao, en el anlisis de
aspectos polticos y formales de los planteamientos presentados por el Ejecutivo.
Adicionalmente se fraccion, en forma inorgnica, el examen de los temas
propuestos, al presentar, con notable espaciamiento en el tiempo, tres grupos de
reformas, en cuya formulacin se dio, muchas veces, nfasis a aspectos secundarios, en
tanto se difera el tratamiento de cuestiones econmicas fundamentales, al parecer con
el nimo visible al menos en algunos sectores de forzar una segunda consulta popular
en la que, dentro de un paquete conceptual desmesurado e inorgnico, se intentara
lograr la aprobacin de normas que favorecieran la privatizacin ilimitada de empresas y
sectores pblicos.
Todo eso trat de llevarse adelante, con un costo social muy alto, desmedro de los
sectores populares y sacrificio de la accin social indispensable, en un programa de

79
 accin poltica que realmente llevaba a que la posicin gubernamental perdiera el rostro
humano, como lo anotaron, en su momento, dirigentes de algunos sectores polticos.
Pese a una proclamada transparencia del manejo del proyecto, se adelant el
proceso en forma artera y que el decir popular calificara de tramposa. En la consulta
popular que sirvi de base para iniciarlo formalmente, no se incluyeron los temas
econmicos fundamentales. La presentacin pblica de las reformas y su discusin se
orient a materias polticas muy cuestionadas, y con bastante xito, para los fines
propuestos se difirieron y finalmente soslayaron las modificaciones de mayor
trascendencia en materia econmica y social. La entente oligarqua econmica-poltico-
partidista enturbi el manejo de asuntos sustanciales para la vida nacional.
Aquellas orientaciones y actuaciones no parecen avenirse con las races, esencia y
aspiraciones fundamentales de nuestra gente comn.
No resultan, tampoco, adecuadas para configurar un proyecto de Constitucin. Esta
tiene que recoger el consenso de todo un pueblo, no herir las convicciones de
respetables grupos de l, buscar sanos equilibrios entre lo individual, lo social, lo
colectivo, lo universal, centrando tal equilibrio en las caractersticas de un pas y de un
momento histrico determinados. No exista tal equilibrio en el proyecto, como se lo
podr apreciar en el anlisis puntual que ms adelante consta.
Desde luego, es de justicia reconocer que en materia de garanta de los derechos
individuales que consagra la Carta Poltica mediante el amparo, el habeas corpus, el
habeas data, la defensora del pueblo, as como en proteccin del medio ambiente, el
proyecto presentado por el Ejecutivo significaba un avance importante en el Derecho
Constitucional Ecuatoriano, si bien no haba recogido, inclusive en esta materia,
importantes planteamientos de instituciones pblicas y privadas democrticas ni de
algunos partidos polticos.

MODIFICACIONES EN TEMAS ESPECFICOSQUE PROPUSO EL EJECUTIVO

Las disposiciones en las que se evidenciaba o a veces, por sobre sutilezas, poda
comprobarse el sesgo del Proyecto que potenciaba y privilegiaba lo individual sobre lo
social y comunitario, la eficiencia, competitividad y utilitariedad por sobre lo justo y
solidario, son numerosas. Vale la pena resaltar algunas.

Funcin primordial del Estado

El artculo 2 del proyecto planteaba sustituir el artculo de la Constitucin de 1978

que lleva el mismo nmero. Mientras para ste conceptualmente son funciones
primordiales del Estado: a) fortalecer la unidad nacional; b), asegurar los derechos
fundamentales del hombre, c) promover el progreso econmico, social y cultural de los
habitantes del Ecuador; el proyecto propona, en cambio, que la funcin primordial del
Estado es la atencin y el servicio a la persona. Acendrado individualismo!
Segn el proyecto, para la consecucin de tal objetivo el Estado debera fortalecer
la unidad de la nacin, precautelar la integridad nacional y procurar el desarrollo humano
sustentable. Los que en la Constitucin de 1978 eran objetivos se trataban de convertir
en simples medios para lograr la que el proyecto consideraba suprema finalidad
individualista.

80
 El segundo inciso de la indicada norma del proyecto sealaba, como orientacin de
la accin del Estado tendiente a lograr ese objetivo, la de promover el progreso social,
econmico y cultural del sus habitantes (era exacto referirse a habitantes del Estado?;
no habra resultado mejor aludir a los del pas o del Ecuador?); y luego estimaba que
tal finalidad poda lograrse incorporando efectivamente a los indgenas y
afroecuatorianos a las diversas actividades del quehacer nacional (lo cual es muy
importante, si bien no como incorporacin que implicara prdida de su identidad cultural,
sino como participacin activa y creadora; pero no cubre totalmente la exigencia que
plantea la primera parte del inciso).
El artculo 3 del proyecto atenuaba el nfasis y la importancia que confiere la
Constitucin de 1978 a la integracin iberoamericana y a la comunidad de esos pueblos
unidos por vnculos de solidaridad, nacidos de la identidad de origen y cultura.
El Congreso Nacional no modific, en estos dos temas, las normas constitucionales
vigentes.

Educacin y cultura

Mientras la Constitucin de 1978 precepta que la educacin es deber primordial

del Estado (art. 27; 40 de la codificada), las reformas (art. 47) buscaban considerarlo
como deber primordial de los padres de familia. El Estado solo tendra el rol secundario
y subsidiario de proveer aquellos medios necesarios para que cumplieran con su
obligacin y vigilar su observancia. De un mandato que supone una posicin
promocional y activa, se habra pasado a una actuacin indirecta y de polica o
controladora.
El inciso segundo del primer artculo innumerado propuesto por el 47 de las
reformas, eliminaba la referencia al sentido histrico, social y moral que debe tener la
educacin, segn el inciso 6 del artculo 27 actual 40 de la Constitucin de 1978, as
como a la solidaridad humana, la accin social y comunitaria, la promocin de una
autntica cultura nacional, que se resaltan en dicha norma.
Al tratar sobre las universidades y escuelas politcnicas, el proyecto del Ejecutivo
restringa el concepto de autonoma solo para la consecucin de sus fines acadmicos.
El Congreso Nacional mantuvo la orientacin bsica de la norma constitucional en
vigencia. Aadi la posibilidad de que la educacin fisco misional y especial
debidamente calificadas recibieran ayuda estatal.
En cuanto a las universidades y politcnicas, admiti la posibilidad de que ellas
pudieran crear fuentes complementarias de ingresos adicionales a las que recibieran del
Estado, pero manteniendo en todo caso el principio de que son instituciones sin fines de
lucro.

Seguridad social, asistencia social, salud

De haberse llegado a sustituir la seccin IV del ttulo II de la primera parte de la

Constitucin de 1978 De la Seguridad Social y la Promocin Popular por una seccin
intitulada De la Seguridad y la Asistencia Social, segn el artculo 48 del Proyecto de
Reformas del Ejecutivo (47 de la que se denomina versin codificada) y su disposicin
transitoria novena se habran provocado los siguientes efectos:

81
 a) Una virtual eliminacin del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, que habra
sido sustituido por instituciones privadas administradoras de fondos de pensiones o
compaas de seguros.

(En un pas que tiene un porcentaje predominante de informalidad en la ocupacin

de la poblacin econmicamente activa, la que se halla mayoritariamente agobiada por
la pobreza, suprimir la afiliacin obligatoria al IESS, el aporte del Estado, as como su
autonoma, limitar el cmputo de la remuneracin del trabajador a ciertos rubros, facilitar
a los asegurados de mayores remuneraciones y recursos la orientacin de sus aportes a
entidades aseguradoras privadas implicara, en la prctica, quebrar y eliminar al Instituto
y dejar sin proteccin a los miles de afiliados que han venido aportando a esta entidad,
obligados por la Ley).

b) La supresin del aporte del Estado como elemento tripartito general de los
recursos con los que cuentan los afiliados al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
para financiar los servicios (examnese la segunda frase del segundo inciso del artculo
innumerado segundo del artculo 48 del Proyecto del Ejecutivo).
c) La limitacin de la responsabilidad del Estado frente a la Seguridad Social
nicamente a las deficiencias de cobertura que se presentaren en las prestaciones de
enfermedad y maternidad, de suerte que si quebrare una Administradora de Fondos de
Pensiones, no existira, para los efectos de atender a la jubilacin o montepo, ninguna
responsabilidad subsidiaria del Estado (analcese el texto de la tercera frase de tales
inciso y artculo).
d) El establecimiento de una actuacin secundaria del Estado, en punto a asistencia
social, sin que se determinare quin est obligado primariamente a sta.
e) El soslayamiento de la obligacin estatal de proveer los medios de subsistencia a
los indigentes que no se encuentren en condiciones de adquirirlos, ni cuenten con
persona o entidad obligada por ley a suministrrselos.
f) La eliminacin de la obligacin estatal de contribuir a la organizacin y promocin
de los diversos sectores populares, sobre todo del campesinado, en lo moral, cultural,
econmico y social, que les permita su efectiva participacin en el desarrollo de la
comunidad (artculo 30 de la Constitucin de 1978).
g) La dilucin del deber estatal de promover el servicio social y civil de la mujer, de
estimular la formacin de agrupaciones femeninas para su integracin activa en el
desarrollo del pas y la capacitacin de las mujeres campesinas y de los sectores
marginados.
h) Al tratar, en seccin separada, de la salud, el Proyecto de Reformas contemplaba
una posicin subsidiaria del Estado en la proteccin y la atencin a la salud de la
poblacin de las ciudades y el campo, en lugar de que ello sea una obligacin primaria
del Estado, que se ejercera por medio de la socializacin de la medicina, conforme se lo
establece en el numeral 2 del artculo 29 de la Constitucin de 1978.
Como resultado de las innovaciones que planteaba el Proyecto, los sectores pobres
de la poblacin habran quedado marginados de los servicios de salud, como lo hizo
notar Rodrigo Fierro Bentez, ex Ministro de Salud.8 Y es preciso recordar que ms del
45% de la poblacin ecuatoriana se encuentra en situacin de pobreza absoluta, de

82
 miseria, de tal suerte que reunidos los ingresos de toda la familia, no se puede obtener
ni siquiera los recursos necesarios para adquirir la canasta alimenticia mnima.
El Congreso Nacional desestim las reformas propuestas en las materias
antedichas.
En cuanto a salud, incluy como se anot antes en el actual numeral 15 del
artculo 22 del texto constitucional, los incisos 2 y 3 del artculo 51 del proyecto
presentado por el Ejecutivo; pero desestim los artculos 50, primer inciso del 51, 52, 53
y 54 de dicho proyecto.

El Trabajo

El artculo 50 del Proyecto de Reformas, que pretenda sustituir las normas de la

seccin V del ttulo II de la parte primera de la Constitucin de 1978 (art. 60 de un
documento que anticipndose a los hechos se intitul como Constitucin de la
Repblica del Ecuador, codificada), era un segmento del Proyecto de Reformas
redactado de un modo tan habilidoso, que podra calificarse de artero, para aparentar
que se mantena la orientacin del Derecho Constitucional Ecuatoriano, cambindolo
sustancialmente. Justifica el enunciado de Julio Csar Trujillo, en el sentido de que las
reformas planteadas por el Ejecutivo en 1994 eran represivas.9
En lugar de que, conforme lo estableca el artculo 31 de la Constitucin de 1978, el
trabajo gozara de la activa proteccin del Estado, que asegura al trabajador el respeto a
su dignidad, una existencia decorosa y una remuneracin justa, que cubra sus
necesidades y las de su familia, lo que implicaba una posicin activa y positiva de todos
los rganos del Estado para lograr tal finalidad, el Proyecto prevea que el trabajo tuviera
la proteccin de un fro, impersonal y lejano sistema legal.
El Congreso Nacional no modific el texto de la norma constitucional antes citada y
rechaz el planteamiento constante en el Proyecto enviado por el Ejecutivo.
Mientras en la Constitucin de 1978 todos los derechos del trabajador son
irrenunciables y el Estado se obliga a adoptar las medidas necesarias para su
ampliacin y mejoramiento, el Proyecto consideraba irrenunciables nicamente los
reconocidos por leyes laborales, y admita, sobre los otros, las transacciones que se
celebraren ante autoridad administrativa o juez competente.
El Congreso Nacional admiti la validez de las transacciones que no implicaran
renuncia de derechos.
As mismo, la interpretacin favorable al trabajador en caso de duda sobre el
alcance de las normas jurdicas, que se enuncia en forma amplia e ilimitada en la
Constitucin de 1978, se habra segn el Proyecto del Ejecutivo tornado secundaria y
supeditado a las reglas de interpretacin del Cdigo Civil (letra g del artculo 50 de las
reformas). El Congreso desestim esta reforma.
Se habra restringido, de conformidad con el proyecto, el derecho de asociacin
sindical, sometindolo a lmites que resultan subjetivos y susceptibles de una arbitraria
determinacin gubernamental (parte final de la letra j del antes indicado artculo).
No se acogi la reforma del modo en que fue planteada. Solo se estableci que
para todos los efectos de las relaciones laborales en las entidades del sector pblico, los
trabajadores estaran representados por una sola organizacin.

83
 Se buscaba quitar eficacia al derecho de huelga: se pretenda eliminar la posibilidad
de ocupar instalaciones o dependencias de las empresas en que se efectuara, as como
la de realizar huelgas solidarias. Adems, se propona no solo prohibir la suspensin de
las labores en las entidades o empresas que tuvieran por objeto desarrollar actividades o
servicios de inters pblico, sino en aquellas cuyos bienes pudieran sufrir deterioro por
la paralizacin lo que resulta muy subjetivo.

En general, pareca que en esta materia, como en otras, el proyecto intentaba pasar
de un extremo a otro: de la falta de regulacin en los casos antedichos, que haba dado
margen a situaciones en las que grupos de trabajadores abusaban de la ciudadana en
general y atentaban contra sus derechos elementales (huelgas o paralizaciones totales
en hospitales u otros servicios pblicos, por ejemplo), se intentaba ir a una total
supresin de un derecho de reclamo de los trabajadores, que en muchas ocasiones
puede ser la nica forma eficiente de plantearlo, o se eliminaba totalmente la posibilidad
de expresar solidaridad entre sectores laborales.

El Proyecto suprima el mandato de integracin tripartita de los tribunales de

conciliacin y arbitraje con representantes de los empleadores, los trabajadores y el
Estado.
De otro lado, limitaba el cmputo de rubros integrantes de la remuneracin total del
trabajador, para efectos de aportes al sistema de seguridad social y del clculo de
indemnizaciones, eliminando los rubros de pago en servicios o especie; frmula de
clculo que resultara gravemente perjudicial para el trabajador. Adems (letra , inc. 2),
presentaba una redaccin que podra dar margen a restricciones an mayores del
clculo de remuneracin del trabajador para los antedichos efectos, y quiz para otros,
dado lo ambiguo de tal redaccin. Los tres planteamientos antedichos no fueron
aceptados por el Congreso Nacional.
En cambio, una norma constitucional que propenda al mejoramiento de las
condiciones de trabajo de las mujeres (ltimo artculo innumerado del artculo 50 del
Proyecto del Ejecutivo), fue acogida por el Congreso Nacional en el artculo innumerado
que consta al final del artculo 6 del tercer grupo de las reformas (art. 50 de la
constitucin codificada).

Tratamiento a los trabajadores del sector pblico

La proteccin laboral para las personas que trabajan en el sector pblico se ha

debilitado en las reformas al texto constitucional aprobadas por el Congreso Nacional, en
relacin con la que configuraba el artculo 128 de la Constitucin de 1978 y 1979, si bien
es algo mayor que la que se desprenda de las reformas propuestas por el Ejecutivo.
De las dispersas normas que constan en el artculo 14 del segundo grupo de
reformas adoptado por el Congreso Nacional, as como en el artculo 6, (reformas a la
letra g del art. 31 de aquella Constitucin; letra h del artculo 49 actuales) y en el artculo
innumerado 2 del artculo 11 del tercer grupo de reformas aprobado por el Congreso,
constante como artculo 77 de la constitucin codificada el 18 de junio de 1996, se
desprende una desmejora de la situacin jurdico-laboral de aquellas personas.

84
 Las reformas distinguen tres situaciones. Los servidores de las funciones Ejecutiva,
Legislativa, Judicial, de los organismos electoral y de control, de las diferentes
dependencias del Estado, de las entidades que integran el Rgimen Seccional
Autnomo, y de las creadas por ley para el ejercicio de la potestad estatal o para la
prestacin de servicios pblicos o para actividades econmicas asumidas por el Estado,
y las creadas por acto legislativo seccional para la prestacin de servicios pblicos, se
sujetarn a las leyes que regulan la administracin pblica (Ley de Servicio Civil y
Carrera Administrativa), salvo el caso de los obreros, que estarn amparados por el
Derecho Laboral. Para las personas que prestan servicios en otras entidades del sector
pblico que no sean el Estado, sus dependencias o las entidades seccionales, se
presenta una situacin ambigua.
Segn los enunciados de la reforma a la letra g del artculo 31 de la Constitucin de
1978-1979, constante en los incisos 3 y 4 de la modificacin del texto de ese precepto,
cuando el sector pblico ejerza actividades que no pueda delegar a otros sectores de la
economa, ni stos puedan asumir, las relaciones con sus servidores se regularn por la
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, excepto las de los obreros; en tanto que
para las actividades ejercidas por el sector pblico y que puedan ser asumidas, por
delegacin total o parcial, por los otros sectores de la economa, las relaciones con sus
trabajadores se regularn por el Derecho Laboral, con excepcin de las funciones de
direccin, gerencia, representacin, asesora, jefatura departamental o equivalentes, las
cuales estarn sujetas a las leyes pertinentes (art. 49, letra i, inc. 3 y 4).
El texto de los preceptos propuestos contiene frases subjetivas o imprecisas, que
generarn dificultades de aplicacin en la prctica. Cules son las actividades que el
sector pblico no puede delegar a otros sectores de la economa ni estos pueden
asumir?; cules, en cambio, las que puede asumir? Esa calificacin depender de una
cambiante estimacin tcnica o de las coyunturas polticas dominantes o de la
apreciacin subjetiva del intrprete. Qu ha de entenderse por funciones equivalentes
a las de direccin, gerencia, representacin, asesora o jefatura departamental? De qu
depende la calificacin de jefatura gubernamental? Cules son las leyes pertinentes?

La Economa

Orientacin general

La Constitucin de 1978 contempla (art. 45, inc. 1) como fin de la organizacin y el

funcionamiento de la economa asegurar a todos los habitantes una existencia digna,
permitindoles, al mismo tiempo, iguales derechos y oportunidades frente a los medios
de produccin y de consumo.
En el primero de los innumerados que propona el artculo 54 del Proyecto de
Reformas (art. 70 de la indebidamente llamada por el Ejecutivo constitucin
codificada), se suprima tal frase, y se la reemplazaba por una anodina: El Estado
regular y estimular la actividad econmica, con el fin de que sirva al bien comn.
Se aada la libre competencia a los principios de eficiencia y justicia social a los
que, segn la Constitucin de 1978, debe corresponder la organizacin y el
funcionamiento de la economa.

85
 En forma complementaria, se remarcaba que el Estado en este caso s, en forma
positiva y directa garantizar la libertad econmica y dictar las leyes necesarias con
el objeto de impedir que se abuse de ella o que se la obstruya o restrinja arbitrariamente
(inc. 2).
Se resaltaba, correlativamente, que en materia econmica, el Estado cumplir una
accin subsidiaria, para favorecer principalmente a los sectores deprimidos y
marginados.
Se aada, como un pegote al inciso 3, que: Se admite las inversiones privadas
destinadas a la prestacin de servicios pblicos, y que se estimular aquellas que
utilicen mayor mano de obra, tecnologa apropiada y recursos nacionales. El Congreso
no lleg a acoger los cambios mencionados.

Propiedad y sectores de la economa

La Constitucin de 1978 distingue con nitidez cuatro sectores de la economa: el

pblico, el mixto, el comunitario o autogestionario y el privado.
Reserva al sector pblico la explotacin econmica de los productos del subsuelo y
los recursos no renovables, los servicios de agua potable, fuerza elctrica y
telecomunicaciones, las empresas estratgicas y las actividades que, por su
trascendencia y magnitud, puedan tener decisoria influencia econmica o poltica y se
haga necesario orientarlas hacia el inters social. Solo excepcionalmente, y por
disposicin legal, el Estado puede delegar a la iniciativa privada el ejercicio de
cualquiera de las actividades antedichas.
Sin duda, tal sistema poda resultar exagerado o extremado, y generar tendencias a
la burocratizacin y la ineficiencia. Haba que buscar adecuados correctivos.
En el proyecto de reformas presentadas por el Ejecutivo como desgraciadamente
ocurre con frecuencia en la poltica ecuatoriana se pasaba de un extremo a otro. Se
eliminaba la diferenciacin entre sectores econmicos; se suprima la referencia a
actividades o empresas estratgicas. En abierto contraste con el sistema anterior, se
ordenaba (cuarto art. innumerado del art. 54 del proyecto) que solo excepcionalmente, y
por disposicin legal, el Estado pudiera participar subsidiariamente en actividades
econmicas concretas.
En conformidad con el proyecto, el sector y la iniciativa privados tendran
normalmente que explotar los recursos naturales, los servicios de agua potable, las
actividades y empresas estratgicas. Solo en virtud de ley expresa, el Estado podra
intervenir, subsidiariamente, en tales actividades, cuando se haga necesario orientarlas
hacia el bien comn (quiz largo tiempo despus de que haya ocurrido lo contrario).
No se contemplaba la regla de que, en caso de otorgamiento de concesiones de
explotacin de recursos naturales, se tomaran las medidas adecuadas para garantizar
una proporcionada participacin del Estado en las utilidades de la empresa
concesionaria, as como la reinversin de parte de ellas en el pas, como suceda en
constituciones anteriores. Se sealaba que solo para fines de orden social
determinados en la Ley, el Estado y el sector pblico podran expropiar bienes que
pertenezcan al sector privado (sexto innumerado del art. 54), y se remarcaba
nicamente para el caso de bienes de tal sector, que deba hacerlo previos valoracin y
pago justos.

86
 El Congreso Nacional desestim aquellas modificaciones, e inclusive cuando se
refera a la valoracin y pago de bienes expropiados, la estableci como norma aplicable
a los que pertenecieran a todos los sectores diferentes del pblico.

Otros aspectos

En cuanto a otros aspectos especficos, el proyecto puso de relieve la poca simpata

que en la prctica tuvo el Gobierno del presidente Durn Balln para facilitar el acceso
de los trabajadores al capital de las empresas, mediante la adquisicin de las acciones y
participaciones sociales correspondientes. El artculo 49 del proyecto de reformas a la
Constitucin presentado por el Ejecutivo elimin la referencia a que el Estado estimulara
esa participacin de los trabajadores, o a que el porcentaje de las utilidades de la
empresa correspondiente a ellos se pagara en dinero, en acciones o en participaciones
sociales.
En lo que respecta a la propiedad agrcola, el proyecto tenda a minimizar la
necesidad de una reforma agraria. Al proyecto le bastaba que un predio rstico se
encontrara en produccin, aunque no fuera eficientemente cultivado ni atendido por sus
propietarios.
En el mbito monetario, no se refera al sucre como unidad monetaria ecuatoriana,
ni reservaba al Presidente de la Repblica la facultad de fijar la paridad monetaria.
El Congreso no acept esos planteamientos.

Planificacin

En materia de planificacin, el Proyecto de Reformas, en su artculo 98, se propuso

suprimir el Consejo Nacional de Desarrollo como cuerpo colegiado constituido por
representantes del Ejecutivo, del Congreso, de la Junta Monetaria, de las entidades
seccionales, de los trabajadores, de las cmaras de la produccin, de los centros de
educacin superior.
Sin embargo, como pretenda eliminar toda la seccin IV del ttulo II de la segunda
parte de la Constitucin Poltica, tambin haba suprimido la referencia a la entidad que
elaboraba los planes de desarrollo, as como la obligacin de que fueran ejecutados y
cumplidos por los respectivos ministros y por las entidades del sector pblico, lo mismo
que la responsabilidad de los funcionarios pblicos correspondientes, por la aplicacin
del plan. En suma, intentaba abolir la planificacin, como proceso orgnico en el que
intervenan entidades y sectores que representaban al pas y su sociedad civil, y el Plan
Nacional de Desarrollo como elemento de obligatoria observancia por el Gobierno y el
resto del sector pblico.
En forma que en este y en otros asuntos demostraba discordancias del Proyecto,
algunos artculos hacan referencia a un Plan Nacional de Desarrollo, en tanto que las
disposiciones que le daban su base jurdica haban sido eliminadas.
El Congreso Nacional traslad al Presidente de la Repblica la funcin de fijar las
polticas generales econmicas y sociales del Estado, as como las polticas
poblacionales y aprobar los correspondientes planes de desarrollo (incisos finales del
art. 17 del segundo bloque de reformas; letras q y r del art. 103 de la codificacin de 18

87
 de junio de 1996). No afect las dems normas concernientes a la planificacin,
constantes en la Constitucin de 1978.
En forma correlativa, en lugar de la funcin especfica de actuar como Presidente
nato del Consejo Nacional de Desarrollo, que asignaba al Vicepresidente de la
Repblica el artculo 83 de la Constitucin, se dispuso que ejercera las funciones que le
asignara el Primer Magistrado (artculo 18 del segundo bloque de reformas; 107 de la
codificacin mencionada).

Descentralizacin

En lo que concierne a la descentralizacin, el Proyecto de Constitucin presentado

al Congreso Nacional por el seor Presidente de la Repblica era declarativo y poco
prctico. En las disposiciones concretas, se apartaba de conceptos que llevaron
realmente a esa descentralizacin.
Por ejemplo, entremezclaba al rgimen seccional dependiente con el autnomo, al
conferir al Gobernador representante del Ejecutivo, libremente designado por ste
atribuciones que podran generar conflictos entre los funcionarios del Gobierno Central,
de un lado, y los Concejos Cantonales y el Consejo Provincial, por otro, cuyos
integrantes son electos por votacin popular. Eso ocurra cuando se asignaban al
Gobernador facultades no simplemente para coordinar las actividades de las
dependencias del Ejecutivo Central, sino en general, de la administracin provincial, o se
le designaba Presidente de la Comisin de Desarrollo, con atribuciones que podan
implicar injerencia en la autonoma de los entes seccionales, que la Constitucin
garantiza.
Al integrar el Consejo Provincial por Consejeros elegidos por distritos, habra
incrementado el poder poltico de las capitales de provincia y otros cantones ms
poblados con frecuencia cercanos en perjuicio de los cantones ms pequeos y
alejados de los centros provinciales. Esa circunstancia, unida al hecho de que no se
daba nfasis a la funcin de promover el desarrollo rural asignada a los Consejos
Provinciales, induca a concentrar desproporcionadamente recursos en los sectores
urbanos.
En efecto, si es que los distritos se organizaran en funcin del nmero de votantes
los que se concentran en las reas urbanas es obvio que aportaran ms consejeros,
especialmente la capital de provincia que casi siempre es la ms densamente poblada,
en relacin con el resto de la jurisdiccin. Si los consejos provinciales siguieran en
posibilidad jurdica de realizar obras en el sector urbano, lo haran para atender a los
votantes en los que se origin fundamentalmente la eleccin de sus integrantes.

Parecan preferibles las frmulas que planteaba el Proyecto del Foro Democrtico
en torno a los Regmenes Seccionales, Dependientes y Autnomos. Ellas aseguraban
algo mejor: su independencia, la representacin de los cantones pequeos, la
equilibrada coordinacin de actividades del sector pblico en la provincia. Por ejemplo,
este proyecto estableca (arts. 157 a 168) que los Consejos Provinciales se integraran
con el Prefecto, que representara a toda la Provincia, dos consejeros por la capital de la
provincia y uno por cada uno de los otros cantones; confera nfasis a la labor de los

88
 consejos provinciales en el sector rural y a las municipalidades, en el urbano; prevea
ms eficaces mecanismos de accin de la comunidad.

El Congreso Nacional trat en forma equilibrada las reformas propuestas en esta

materia. Ampli razonablemente las funciones del Gobernador, confirindole la de
coordinar en la provincia respectiva las actividades de los rganos dependientes del
Ejecutivo; mejor la eficacia y automatismo de la transferencia de recursos del
Presupuesto General del Estado a las entidades seccionales autnomas, increment su
participacin; e intent una mejor distribucin y adecuado precisamiento de funciones de
los municipios y consejos provinciales.

EL TRMITE DEL PROYECTO DE REFORMAS EN EL CONGRESO NACIONAL

El trmite del Proyecto de reformas a la Constitucin en el seno del Congreso

Nacional result realmente accidentado e inorgnico.
El Parlamento tramit y adopt tres grupos de reformas. El primero, configurado
dentro de los primeros cien das siguientes a la realizacin de la primera Consulta
Popular, contena algo ms de una decena de artculos, que rec ogan los
pronunciamientos especficos de tal consulta, vinculados con la participacin de los
independientes como candidatos para desempear funciones de eleccin popular y la
posibilidad de reeleccin de tales funcionarios o magistrados. Luego de un veto parcial
del Presidente de la Repblica, al que se allan el Congreso, el 11 de enero de 1995 se
adoptaron 11 artculos reformatorios, cuyo texto fue publicado en el Suplemento del R.O.
de 24 de los mismos mes y ao.
El segundo grupo de reformas abarcaba 23 artculos, algunos de los cuales
comprendan dos o ms innumerados que en total sumaban 18. Fue adoptado el 17 de
mayo de 1995.

Fue objeto de primer debate, en las sesiones de 30 de noviembre, 1 y 7 de

diciembre de 1994, y en la de 11 de enero de 1995. Al da siguiente se produjo el
segundo debate. El Presidente de la Repblica observ los innumerados primero y
segundo del artculo 7, segundo del artculo 9, ltimo inciso del 16. El Congreso se
allan a las observaciones sobre los innumerados segundos de los artculos 7 y 9 (15 de
mayo de 1995), y se ratific en los textos del primer innumerado del artculo 7 y del
ltimo inciso del 16 (primer debate el 16, segundo, el 17 de mayo).

El tercer grupo de reformas contena 24 artculos, los que, adems, abarcaban 31

innumerados.

Este grupo de reformas fue objeto de primer debate en las sesiones de 18, 22, 23,
29, 30 y 31 de mayo de 1995; 1, 2, 6, 7, 8, 12, 13, 20, 21, 22 y 27 de junio de tal ao; 4,
5, 6, 11, 12, 13, 18, 19 y 20 de julio de 1995. El segundo debate se inici el 24 de agosto
de ese ao.

La crisis poltica que culmin en el enjuiciamiento, poltico y penal, al seor

vicepresidente de la Repblica, economista Alberto Dahik Garzozi, la destitucin del

89
 Presidente de la Corte Suprema, doctor Miguel Macas Hurtado, la orden de prisin
preventiva para el economista Dahik, expedida por el nuevo Presidente del ms alto
Tribunal de Justicia, doctor Carlos Solrzano Constantine, la renuncia del Ec. Dahik al
cargo de Vicepresidente de la Repblica y su fuga fuera del pas, hechos ocurridos en la
segunda semana de octubre de 1995, as como la convocatoria a Congreso
Extraordinario para conocer esa renuncia y resolver sobre ella y el nombramiento del
nuevo Segundo Magistrado de la Repblica, absorbieron la atencin del Congreso
Nacional y desde luego del pas e impidieron el curso de las reformas a la
Constitucin, hasta mediados de diciembre de 1995.

El segundo debate del tercer bloque de ellas se reinici el 7 de noviembre de 1995 y

concluy al da siguiente.
Enviado el Proyecto al seor Presidente de la Repblica, ste formul
observaciones sobre varios de sus artculos. En los das 19 y 20 de diciembre de 1995,
el Congreso ratific la mayor parte del articulado, y el 21 de ese mes se allan
parcialmente a las observaciones del Primer Magistrado en relacin con el derecho de
huelga.

El 26 de diciembre de 1995, el Presidente del Congreso Nacional remiti al Registro

Oficial, para su publicacin, los textos del segundo y tercer bloque de reformas. Se la
efectu en el R.O. No. 863, de martes 16 de enero de 1996.

Visin somera del contenido, en materia econmico y social, de cada uno de los
tres grupos de reformas

En el primer grupo de reformas, los dos artculos finales el 10 y el 11 se referan a

temas econmicos. Todos los dems concernan a la actuacin de los independientes
en la vida poltica y a la reeleccin de altos funcionarios y magistrados.
El artculo 10 prohiba a los Legisladores manejar fondos del Presupuesto del
Estado, fuera de los expresamente asignados para el desenvolvimiento administrativo de
la Funcin Legislativa. Est recogido en el inciso segundo del artculo 84 de la
constitucin codificada (R.O. de 18 de junio de 1996). El artculo 11 se refera a la
formulacin de la proforma presupuestaria, que correspondera a la Funcin Ejecutiva, la
cual la presentara al Congreso Nacional hasta el primero de septiembre de cada ao,
debidamente desglosada, por sectores de gasto. La Comisin de Presupuesto poda
aprobar el Presupuesto y, en caso de discrepancia, el Congreso Nacional en pleno deba
resolverla hasta el 31 de diciembre de cada ao. Consta en el artculo 95 de la
constitucin codificada.
Cinco o seis de las 68 normas que abarcaba el segundo grupo de reformas a la
Constitucin tenan directa vinculacin con materias econmicas. Estas normas eran:
El numeral del artculo 19, que consagra mecanismos bsicos de defensa del
consumidor (precepto que, quiz, debera estar ubicado como ordinal 15, y no como
numeral 2 de dicho artculo); figura como numeral 3 del artculo 22 de la constitucin
codificada.
Los incisos aadidos al numeral 14 de ese artculo, para referirse a la poltica
nacional de salud, su aplicacin en los servicios respectivos, al rgano de control y

90
 supervigilancia sobre las empresas privadas que los presten; la aplicacin de los
principios de universalidad, equidad, solidaridad y eficiencia como inspiradores del
sistema nacional de salud (actuales incisos 2 y 3 del numeral 15 del art. 22 de aquella).
El artculo 12, que, al sustituir al 51 de la Constitucin, garantiza la propiedad de la
tierra en produccin, pero no desestimula el ausentismo del propietario de predios con
vocacin agrcola ni el latifundio, y soslaya la tendencia a proscribir el minifundio, si bien
planea regular la colonizacin en forma que se precautelen los recursos naturales y el
medio ambiente (consta como art. 66 de la constitucin codificada).
El artculo 13, que dispone que el sistema monetario buscar velar por la estabilidad
de la moneda nacional y por la solvencia financiera del pas (figura como art. 69 de la
constitucin codificada).
Al tratar sobre las atribuciones del Presidente de la Repblica, en el artculo 79
(actual 103), se le confiere como ya se anot la de fijar las polticas generales
econmicas y sociales del Estado y aprobar los correspondientes planes de desarrollo,
as como determinar la poltica poblacional, lo que con anterioridad corresponda al
Consejo Nacional de Desarrollo.
El artculo 14 del segundo grupo de reformas a la Constitucin tramitadas por el
Congreso Nacional (que se recoge en los arts. 72 a 78 de la constitucin codificada),
contempla una mejor sistematizacin de lo que constituye el sector pblico; configura
con algo ms de precisin las responsabilidades bsicas de los dignatarios y servidores
pblicos, aunque debilita el proceso de planificacin nacional, al no haber insistido en la
referencia a la obligacin expresa de sujetarse al sistema nacional de planificacin que
tenan todos los organismos y entidades integrantes del sector pblico.
El tercer grupo de reformas tramitadas por el Congreso Nacional contena 24
artculos numerados y 31 innumerados. De esos 55 artculos, 9 se referan a cuestiones
econmicas y sociales.
El artculo 3, que modific el 27 de la Constitucin, relativo a la Educacin y la
Cultura, reiter la declaracin de que la educacin es deber primordial del Estado y la
sociedad, derecho fundamental de la personas, y derecho y obligacin de los padres.
Confiri nfasis a las caractersticas de la Educacin Superior; proclam que nadie
podr ser privado del derecho al acceso a los centros estatales de educacin superior; y
admiti que las universidades y politcnicas pueden crear fuentes complementarias de
ingresos. Se refleja en los artculos 40 y 41 de la constitucin codificada.
El innumerado segundo, que reiter el derecho de la poblacin a vivir en un medio
ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable,
declar de inters pblico la preservacin del medio ambiente, la conservacin de los
ecosistemas, la biodiversidad, la integridad del patrimonio gentico del pas, la
prevencin de la contaminacin ambiental, la explotacin sustentable de los recursos
naturales, el establecimiento de reas protegidas, el control del turismo receptivo y
ecolgico. Prohibi la fabricacin, comercializacin y tenencia de armas qumicas,
biolgicas y nucleares, as como la introduccin al pas de residuos nucleares y
desechos txicos. Est incorporado en los artculos 44 a 48 de la constitucin codificada.
El artculo 6 precis la normativa bsica en materia laboral y defini las reglas
aplicables a los servidores pblicos (letras e-i del artculo 49 de esa codificacin).
En el mismo artculo 6 de este tercer grupo de reformas se garantiz especialmente
la contratacin colectiva, y se estableci para el Estado el compromiso de mejorar las

91
 condiciones de trabajo de las mujeres y facilitar su acceso a los sistemas de seguridad
social (art. 50 de la constitucin codificada).
Los artculos innumerados 8 y 9 garantizaron la autonoma establecida por la Ley
para las entidades del rgimen seccional autnomo, las corporaciones de fomento
regional, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, los Bancos Central, del Estado, de
Fomento, de la Vivienda, la Corporacin Financiera Nacional, las Juntas de
Beneficencia, as como los derechos de los servidores pblicos (arts. 72 a 78 de la
codificacin).
Las modificaciones que se introdujeron al ttulo V de la Constitucin, Del Rgimen
Administrativo y Seccional actual ttulo VI tendan a dar nfasis a la descentralizacin
administrativa. Se increment la autonoma de la que gozan los consejos provinciales y
las municipalidades; se les asegur una participacin total del 15% del Presupuesto
General del Estado y una transferencia automtica de esos recursos; se otorg
preferencia a las obras y servicios en las zonas de menor desarrollo, a las de frontera y
Galpagos; y se intent una mejor distribucin de atribuciones entre municipalidades y
consejos provinciales (ver art. 149 de la constitucin codificada).

Esas reformas tambin buscaban impulsar la desconcentracin y descongestionamiento

de la gestin del Gobierno Central, bajo la direccin de conceder atribuciones suficientes
a los representantes del Rgimen Seccional Dependiente.

92
 Captulo VI

NORMAS PARA EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y LA

PROTECCIN DE INTERESES BSICOS GENERALES

Grados de profundidad y especificidad en las actuaciones del Estado frente a la

economa: inicio de actividades empresariales: individual; colectivo; normas comunes
para unos y otros. Ventajas para empresarios registrados: amparo a la propiedad
comercial e industrial. Indemnidad de terceros. Proteccin bsica a la higiene y salud
pblicas; proteccin del medio ambiente; proteccin al consumidor; amparo a
personas o sectores sociales menos aventajados: el derecho social; proteccin a
ahorristas y quienes negocian con compaas de capital; proteccin a quienes
negocien con valores inscritos en el Registro Nacional de Valores; proteccin de
accionistas minoritarios.

Grados de profundidad y especificidad de las actuaciones del Estado frente a la

Economa

En lo concerniente a las normas o actuaciones aplicables a la actividad econmica

general, es posible establecer diferencias segn el grado de profundidad que revista la
actuacin del Estado en tal actividad.
Para mantener secuencia similar a la que se observ en la parte primera de este
libro, al concluir esta segunda parte, se aludir, en primer trmino, a las actuaciones del
Estado que, referidas a la actividad econmica en general, implican simplemente la
comprobacin de la observancia de ciertas normas legales, relativas a la enunciacin de
voluntad expresa y calificada de los beneficiarios, de modo previo al reconocimiento, por
el Estado, de un especfico estatus jurdico para ellos; y, luego, a las que restringen u
orientan determinadas actividades en procura de proteger el inters pblico y los
derechos de todos.

93
 INICIO DE ACTIVIDADES EMPRESAR IALES

Entre las normas de aplicacin general que miran fundamentalmente a la

comprobacin, por el Estado, del cumplimiento de requisitos formales para que los
particulares asuman determinado estatus jurdico, cabe enunciar las que suponen cierta
actuacin del Estado o sus representantes para que una persona pueda dar legalmente
inicio a sus actividades econmicas.
Entre ellas, pueden distinguirse las relativas al empresario individual, y las que
conciernen al empresario colectivo.
Miradas desde el punto de vista de la entidad pblica que las aplica, es posible
hacer referencia a unas que tiene a su cargo la administracin central, y a otras que
estn bajo el mbito de la actividad de los entes locales.

Iniciacin de actividades del empresario individual

En Ecuador, para que el empresario individual pueda iniciar legalmente su actividad

econmica, se requiere que el Estado, a travs de la Funcin Judicial (un juez de lo
civil), califique, a peticin de parte, si el interesado llena los requisitos legales previstos
por el Cdigo de Comercio para poder ejercer la actividad mercantil y no se halla incurso
en las prohibiciones contempladas en ese cuerpo legal, y le otorgue el derecho a
obtener matrcula de comerciante.
Luego de conseguida la patente municipal que le permite el ejercicio de la actividad
econmica en el mbito local correspondiente, la matrcula se inscribe en el Registro
Mercantil del cantn en que va a actuar el empresario. La Ley obliga correlativamente al
empresario a afiliarse a una de las Cmaras de la Produccin o a entidades gremiales o
profesionales especficas.
La lentitud de trmites en los juzgados o en las dependencias administrativas
especficas, la innegable corrupcin del personal que labora en unos y otras, los costos
elevados y la prdida de tiempo que implica el referido trmite, as como los valores
relativamente altos que deben cubrirse por la obtencin de la Patente Municipal o la
afiliacin a una Cmara de Produccin, igual que la limitacin, y la inexistencia de
servicios que presten efectivamente la Municipalidad o las Cmaras u organismos
gremiales o profesionales a las empresas de pequea magnitud, han inducido a una
preocupante multiplicacin del empresario informal.

Quiz no se ha llegado en Ecuador an a los extremos de formalismo y de

proliferacin de trmites que se narran, para el caso peruano, en el libro Otro Sendero
de Hernando de Soto; pero evidentemente la falta de correlacin entre el esfuerzo que
supone la realizacin de trmites exigidos por las normas actuales para iniciar una
actividad econmica formal y los beneficios que entraara esa formalidad, no alientan al
pequeo empresario para optar por ella.

En todo caso, hay que tener presente que, para los ltimos aos, el crecimiento del
sector informal ha sido casi explosivo. Por ejemplo, segn el Informe Social No. 3 de
ILDIS, para 1994 el porcentaje de trabajadores informales en relacin con la Poblacin
Econmicamente Activa podra llegar al 67%, desde las cifras del 41% que se haban

94
 aceptado para aos anteriores. El crecimiento anual del nmero de trabajadores
informales (6,1%), casi haba duplicado al de los trabajadores asalariados (3,1%).

Supuesto de los empresarios colectivos

En el caso del empresario colectivo, despus de que un rgano del Estado califica
si el acto o contrato jurdico de quienes expresan la voluntad de constituir una persona
jurdica se ajusta a la ley, tal rgano pblico, a nombre del Estado, inviste de
personalidad jurdica al nuevo ente.
Ese rgano estatal es el juez de lo civil, para el caso de sociedades o compaas
mercantiles de personas; el Superintendente de Compaas, para el de sociedades de
capital que operen en el rea no financiera o acten en el Mercado de Valores; el
Superintendente de Bancos, para las compaas de capital que acten en el sector
financiero; el Ministro de Bienestar Social, para las cooperativas; y las correspondientes
Secretaras de Estado, para corporaciones o fundaciones, si bien en stas tericamente
no podra aludirse al desarrollo de una actividad empresarial.
Expedida la sentencia, la resolucin o el acuerdo que invisten de personera jurdica
al nuevo ente, es inscrito en un registro pblico: Registro Mercantil del Cantn, Registro
de Cooperativas o Registros de corporaciones o fundaciones de especficos mbitos de
actividad.

Normas comunes para empresarios individuales y colectivos

Como se mencion ya, tanto el empresario individual como el colectivo deben

afiliarse a la Cmara de la Produccin respectiva, segn la actividad que vayan a
ejercer: agricultura, minera, industria, pequea industria, construccin, comercio.
Necesariamente han de inscribirse tambin en el Registro nico de Contribuyentes
(RUC) del Ministerio de Finanzas, para efectos tributarios.
Si es que van a realizar actividades de importacin o exportacin, tienen que
inscribirse en el correspondiente registro que lleva el Banco Central del Ecuador.
En el supuesto de que vayan a ocupar trabajadores, deben obtener un nmero
patronal en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
En conformidad con el artculo 382 de la Ley de Rgimen Municipal, estn
obligados a obtener patente municipal (y, por ende, a pagar el impuesto respectivo),
todos los comerciantes e industriales que operen en el cantn, as como los que ejerzan
en l cualquier actividad de orden econmico. Las municipalidades cobran una patente
anual para las actividades econmicas en general, excepto las profesionales y las de los
artesanos calificados como tales por la Junta Nacional de Defensa del Artesanado; as
como una patente mensual, en valores ms altos, para actividades especficas que
determine la ordenanza municipal correspondiente y, especficamente, para los
establecimientos y negocios comerciales e industriales (art. 384).

VENTAJAS PARA LOS EMPRESARIOS REGISTRADOS

Como una especie de contrapartida para el cumplimiento de estas obligaciones

especiales por parte de quienes ejercen la actividad econmica con sujecin a los

95
 requisitos formales antes mencionados, la Ley crea ventajas o derechos especiales para
los que la ejercitan a su amparo.
Entre esos derechos o ventajas puede sealarse la posibilidad de utilizar la
contabilidad y libros del empresario, si se llevan de acuerdo con la ley, como pruebas
que ste puede invocar a su favor, segn lo establece el Cdigo de Comercio.
Podran considerarse entre ellas, asimismo, las que las leyes respectivas otorgan a
los afiliados a las diferentes Cmaras de la Produccin, organizaciones o profesionales,
que suponen el acceso a ciertos beneficios que confieren el Estado o los organismos
pblicos: proteccin especial, mayores facilidades de crdito, por ejemplo.

Amparo a la propiedad comercial e industrial

Tambin puede mencionarse entre los indicados beneficios los que resultan de la
aplicacin de algunos principios y normas de propiedad comercial e industrial: proteccin
del nombre comercial, de las marcas, de las patentes, del establecimiento y el know
how.
En forma muy breve, cabe recordar que, al momento, en materia de propiedad
industrial y comercial se aplican en el Ecuador las normas de la Decisin 344 de la
Comisin del Acuerdo de Cartagena, as como la Ley de Marcas y Patentes y los
Tratados Internacionales sobre Propiedad Industrial de los que el Ecuador es parte:
Convenciones de Pars, Washington y Montevideo.
La Decisin 344 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena, vigente desde el 1 de
enero de 1994, sustituye a las Decisiones 313 (14 de febrero de 1992), 311 (12 de
diciembre de 1991) y 85 (5 de junio de 1974) de la Comisin del Acuerdo.

INDEMNIDAD DE TERCEROS

Normas que conciernen a todas las actividades econmicas en general y que miran
a la proteccin bsica de quienes tienen relacin con los sujetos de la actividad
econmica son: las que configuran las atribuciones de la Polica y las Fuerzas Armadas
Nacionales, en materia de seguridad interna y proteccin a los particulares; las que
constan en el Cdigo de Salud y en la Ley de Rgimen Municipal, en relacin con la
higiene y la proteccin bsica de la salud; las de preservacin del medio ambiente; las
que procuran la seguridad fsica y la habitabilidad de las construcciones, y figuran en la
Ley de esta materia y en la de Rgimen Municipal; as como las que se enuncian en esta
ltima, y tambin en la Ley del Instituto Ecuatoriano de Normalizacin, en la de Pesos y
Medidas, en la de Defensa al Consumidor.
En el mbito financiero, buscan proteccin econmica para los pequeos ahorristas
e inversionistas varios preceptos de las leyes General de Instituciones Financieras, del
Mercado de Valores y de Compaas.

PROTECCIN A LA HIGIENE Y SALUD PBLICAS

Entre las normas de proteccin bsica para los usuarios de bienes producidos como
resultado de ciertas actividades econmicas estn las que obligan a obtener registros
sanitarios para la produccin o venta de alimentos; registros para productos

96
 farmacuticos, cosmticos, plaguicidas. Ellas constan en el Cdigo de Salud, expedido
en 1971.
Este contempla tambin los derechos y obligaciones relativos a la proteccin,
fomento, reparacin y rehabilitacin de la salud individual y colectiva.
Prev acciones de saneamiento ambiental, que incluyen el abastecimiento de agua
potable, eliminacin de excretas y aguas servidas, la recoleccin y disposicin de
residuos slidos, el manejo de sustancias txicas y productos de carcter corrosivo o
irritante, inflamable o comburente, materiales explosivos o radioactivos, que constituyan
un peligro para la salud. Norma los aspectos concernientes a radiacin ionizante.
El Cdigo de Salud configura sistemas de control sobre el desarrollo de
urbanizaciones, el mantenimiento de viviendas y establecimientos industriales, a fin de
que se ajusten a requisitos mnimos de salubridad.
Asimismo, miran a la indemnidad de terceros las reglas de la Ley de Rgimen
Municipal, relativas a la higiene y salubridad, a las construcciones y a las vas pblicas,
al ejercicio de actividades econmicas.
En coordinacin con la autoridad nacional de salud, las municipalidades deben
cuidar de la higiene y salubridad del cantn. Para ese efecto, tienen competencia de
reglamentar todo lo relativo al manipuleo de alimentos, inspeccin de mercados,
almacenes, mataderos, carniceras, panaderas, bares, restaurantes, hoteles y, en
general, locales donde se fabriquen, guarden o expendan comestibles o bebidas de
cualquier naturaleza, y velar porque en ellos se cumplan los preceptos sanitarios. Han
de vigilar toda instalacin sanitaria, para que cumpla con los requisitos de higiene
sealados por las disposiciones de la autoridad de salud.
Igualmente, han de controlar que todos los edificios pblicos y privados y, en
general, los lugares de reunin o de convivencia, renan y mantengan constantemente
condiciones higinicas. Deben velar por el fiel cumplimiento de las normas legales sobre
saneamiento ambiental, y especialmente de las que tienen relacin con ruidos, olores
desagradables, humo, gases txicos, polvo atmosfrico, emanaciones y dems factores
que puedan afectar la salud y bienestar de la poblacin (art. 164, letras a, b, c, j, Ley de
Rgimen Municipal).
En materia de construcciones, las municipalidades deben aprobar los planos
respectivos y autorizar y vigilar su realizacin, para que se ajusten a los requerimientos
sanitarios y de convivencia, a los planes reguladores, a las caractersticas de la zona, y
tengan condiciones de estabilidad o seguridad. Estn facultadas para ordenar la
demolicin de las que no hubieren obtenido autorizacin, no se sujetaren a las
regulaciones o amenazaren ruina o inestabilidad que ponga en riesgo la integridad de
las personas.
Correlativamente, deben velar porque las vas pblicas se encuentren siempre
libres, despejadas y limpias.

PROTECCIN DEL MEDIO AMBIENTE

Una posicin del Estado encaminada a proteger los derechos de la generalidad de

los habitantes del pas mediante restricciones de algunas actividades de los particulares
se configura en la serie de normas, constantes en diversas leyes, que buscan la
preservacin de un medio ambiente sano.

97
 Esa orientacin se manifiesta, de un lado, en la expedicin de normas restrictivas
de ciertas actividades de los particulares, a las que se har referencia en este captulo,
as como en la adopcin de una posicin activa, que implica actuaciones concretas de
organismos del sector pblico, posicin de la que se tratar con cierta amplitud en el
captulo XI.
La norma constante en el numeral 2 del artculo 22 de la Constitucin Poltica de
1978, al que ya se hizo referencia, as como la evolucin del precepto relativo a esta
materia en la Carta Fundamental, ponen de relieve esta diferenciacin.
El citado numeral contiene una declaracin del derecho de todas las personas a
vivir en un medio ambiente libre de contaminacin. A tal efecto, seala que la Ley
establecer las restricciones al ejercicio de derechos o libertades, para proteger el medio
ambiente; pero tambin alude, en forma ms amplia, aunque general, a una actitud
positiva del sector pblico: es deber del Estado velar para que ese derecho no sea
afectado y tutelar la preservacin de la naturaleza.
El texto de las reformas a la Constitucin acenta tal orientacin. Se refiere ya a
que el Estado protege el derecho de la poblacin a vivir en un medio ambiente sano y
ecolgicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable y declara de
inters pblico, la preservacin del medio ambiente, la conservacin de ecosistemas, la
biodiversidad, la integridad del patrimonio gentico del pas, la explotacin sustentable
de recursos, el establecimiento de un sistema de reas protegidas. (art. 5 del tercer
grupo de reformas, innumerados 2, 3, 4, 5 y 6, que se recogieron en los arts. 44 a 48 de
la Constitucin codificada, R.O. de 18 de junio de 1996).
La posicin restrictiva respecto al ejercicio de determinados derechos y actividades
econmicas se pone de manifiesto en varios preceptos de la Ley de Aguas, expedida en
1972, o en las Leyes de Minera o de Hidrocarburos, que prohiben verter sustancias
contaminantes en aguas corrientes o lagos, lagunas, reservorios, o en el suelo, o
expelerlas al aire; o del Cdigo de Polica Martima (septiembre 20 de 1974), respecto al
control y prevencin de las costas y aguas nacionales; o de las leyes de Sanidad
Vegetal o de Sanidad Animal; o de la Ley de fabricacin, formulacin y comercializacin
de plaguicidas y productos afines y su reglamento. Sucede tambin con el Reglamento
de Seguridad Radiolgica. Asume particular sistematizacin en la Ley de Prevencin y
Control de la Contaminacin Ambiental, dictada el 31 de mayo de 1976.
La orientacin se concreta en modo especfico en la expedicin de varios
reglamentos de la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, que
tienen fundamentalmente tal orientacin y se refieren a la contaminacin del agua (R.O.
de 5 de junio de 1989), del aire (registros oficiales de 15 de julio de 1991, y de 25 de
octubre de 1993 sobre fuentes fijas de combustin y mtodos de medicin de
contaminantes), de control de contaminacin ambiental por emisin de ruidos (R.O. de
12 de noviembre de 1990), del suelo (R.O. de 30 de junio de 1990), de desechos slidos
(R.O. de 3 de agosto de 1992), de saneamiento ambiental bananero (R.O. de 24 de
marzo de 1994).
Se presenta una tendencia a configurar una posicin ms activa del Estado en los
Decretos Ejecutivos que declararon la dcada de 1990 como la del Ecodesarrollo (R.O
No. 424, de 25 de abril de 1990) o a la preservacin del medio ambiente como objetivo
nacional permanente, o al que adopta las polticas ambientales bsicas del Ecuador
(D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. No. 456, de 7 de junio de

98
 1994). O en el Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en el
Ecuador, expedido el 17 de agosto de 1995, y publicado en el R.O. No. 766, de 24 de
esos mismos mes y ao. O en el proyecto de reformas a la Ley de Trnsito y Transporte
Terrestre. O, por ltimo, en ordenanzas municipales, particularmente del Distrito
Metropolitano.1

PROTECCIN AL CONSUMIDOR

Se puede considerar que en el Ecuador adems del precepto del num. 3 del art. 22
de la Constitucin configuran un sistema de proteccin al consumidor algunos cuerpos
jurdicos, muy vinculados entre s, como el Decreto Supremo No. 357, que crea el
Instituto Ecuatoriano de Normalizacin y sus Reglamentos; la Ley de Pesas y Medidas y
sus Reglamentos; la Ley de Defensa al Consumidor y su Reglamento.
El D.S. No. 357 que instaur el Instituto Ecuatoriano de Normalizacin (INEN), fue
expedido por el presidente Jos Mara Velasco Ibarra, en ejercicio de funciones de Jefe
Supremo el 28 de agosto de 1970, y publicado en el R.O. No. 54, de 7 de septiembre de
igual ao. Sus Reglamentos se expidieron, mediante D.E. No. 2829, de 7 de agosto de
1984, publicado en el R.O. No. 804, de 9 de los mismos mes y ao; y 2275, de 6 de
octubre de 1986, publicado en el R.O. No. 541, de 13 de dichos mes y ao. Luego se
har una breve referencia al alcance de estas normas y las que se mencionan
enseguida.
La Ley de Pesas y Medidas fue promulgada por el general Guillermo Rodrguez
Lara, mediante D.S. No. 1456, de 28 de diciembre de 1973, publicado en el R.O. No.
468, de 9 de enero de 1974. Se reglament en virtud de Acuerdo Ministerial publicado
en el R.O. No. 359, de 16 de junio de 1977.
La Ley de Defensa del Consumidor fue adoptada por el Plenario de las Comisiones
Legislativas del Congreso Nacional el 18 de julio de 1990, sancionada el 17 de agosto
siguiente por el presidente Rodrigo Borja, y publicada en el R.O. No. 520, de 12 de
septiembre de 1990. El presidente Borja expidi tambin su Reglamento, mediante D.E.
No. 2201-A, de 15 de febrero de 1991, publicado en el R.O. No. 625, de esos mismos
mes y ao.
El Instituto Ecuatoriano de Normalizacin Tcnica (INEN) es la entidad encargada
de formular normas tcnicas que definen las caractersticas de las materias primas,
productos intermedios y productos terminados que se comercialicen en el Ecuador, as
como los mtodos de ensayo, inspeccin, anlisis, medida, clasificacin y denominacin
de aquellos materiales y productos. Debe tambin determinar la lista de bienes y
servicios que han de someterse al control de calidad y al cumplimiento de normas
tcnicas.
En su Consejo Directivo estn representados los Ministerios de Industrias,
Comercio Integracin y Pesca, de Obras Pblicas, de Salud, de los Institutos
Politcnicos del pas y de los consumidores.
La Ley de Pesas y Medidas establece el uso general y obligatorio del Sistema
Internacional de Unidades, as como las regulaciones y control del uso de las unidades
de peso y medida y de los aparatos destinados para pesar y medir. Encarga de la
aplicacin de sus preceptos al Instituto Ecuatoriano de Normalizacin y a las
municipalidades e intendencias de polica.

99
 La Ley de Defensa del Consumidor determina los derechos y obligaciones
generales del proveedor y del consumidor de bienes y servicios. Prev normas sobre el
contenido mnimo de etiquetas, control de precios, calidad y cantidad de los productos,
garantas de calidad por un tiempo razonable, para cubrir deficiencias de fabricacin y
funcionamiento de los bienes ofrecidos al pblico, precios mximos para el consumidor y
precios de sustentacin para productos de consumo popular, as como sanciones por la
violacin de las normas de dicha Ley. Confiere atribuciones de control y establecimiento
de esas sanciones a Intendentes de Polica y Comisarios. La mayor parte de sus
disposiciones no ha llegado a cumplirse, al menos en forma orgnica y sistemtica.

AMPARO A PERSONAS O A SECTORES SOCIALES MENOS AVENTAJADOS

Dentro de las actuaciones generales del Estado que inciden en todas las
actividades econmicas cabe sealar, segn fueron instaurndose en el sistema jurdico
ecuatoriano, las orientadas a proteger a quienes la ley considera como sujetos de
insuficiente capacidad intelectual o volitiva y, posteriormente, las que protegen a los
trabajadores, a los menores de edad, a los discapacitados.
En desarrollo de una tradicin milenaria, las normas de proteccin a los incapaces
civiles se recogen en los Cdigos Civil y de Procedimiento Civil.

El derecho social

Las normas que desarrollan una orientacin protectora activa del Estado frente a los
menores de edad, as como frente a los trabajadores se dictaron relativamente temprano
en el Ecuador. Nuestro Cdigo de Trabajo, nuestra Ley de Menores, igual que el sistema
de seguridad social, arrancan de los aos treinta.
Si bien constituyen parte de la actuacin del Estado de bienestar, no sern objeto
de examen especial en el presente manual, en razn de que resultan ramas jurdicas
que han cobrado, desde hace largo tiempo, indudable autonoma.

Proteccin a ahorristas y a quienes negocian con compaas de capital

Constituyen tambin una manifestacin de suministro de proteccin estatal a la

parte menos aventajada de una relacin econmica, las normas encaminadas a amparar
a los cuentacorrentistas, depositantes, ahorristas, que confan sus recursos a entidades
financieras, as como a los terceros que negocian con las compaas de capital, las
cuales tienen como fondo bsico de operacin y de garanta frente a terceros su capital
social y reservas.
Esas normas, en la evolucin hacia un rgimen neoliberal que se ha suscitado en
los ltimos aos, han mermado, en la prctica, su eficacia protectora, al permitirse, en el
mbito bancario y financiero, mayor concentracin de crditos en grupos reducidos de
deudores; y, en el rea de las sociedades de capital, al disminuir los mecanismos reales
de comprobacin y control de la efectiva y correcta integracin del capital social de las
compaas.

100
 El sistema protector configurado por la Ley General de Instituciones del Sistema
Financiero

La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero configura un sistema

encaminado a preservar la solidez econmica y financiera, la solvencia y seguridad, la
capacidad de oportuno pago de obligaciones de las entidades que constituyen el
Sistema Financiero Ecuatoriano.
Ese conjunto coordinado y orgnico de medidas va desde la fijacin de mnimos de
capital que guarden apropiada y constante relacin con la cambiante realidad
econmica, hasta la exigencia de precisas normas de llevar la contabilidad, de
presentacin de informes, de sujecin a auditora, de mantenimiento de un patrimonio
tcnico mnimo, correlacionado con los activos y pasivos que tenga la entidad; de
ilimitada capacidad de inspeccin por parte de la Superintendencia de Bancos; de
publicidad de estados que revelen la situacin econmica de la entidad financiera
respectiva.
El sistema, que busca garantizar la solidez, solvencia y transparencia de las
entidades financieras, remata con normas de regularizacin y liquidacin forzosa de las
que incumplan las prolijas reglas dentro de las cuales deben desenvolver sus
actividades y se hallen en situacin que afecte su solvencia y capacidad de inmediato u
oportuno pago de sus obligaciones frente al pblico.
No obstante, en la prctica conforme se lo analizar en el captulo IX, Orientacin
y manejo generales de los recursos financieros el sistema se debilita frente al peligro
de concentracin de recursos en muy pequeos grupos de elevadsimos recursos, que
afecta, en general, a la economa ecuatoriana.

Proteccin a quienes negocien con compaas de capital

A partir de la expedicin de la Ley de Mercado de Valores, la proteccin de las

personas que negocien con compaas de capital se ha configurado en forma
relativamente efectiva, respecto al caso de aquellas inscritas en el Registro Nacional de
Valores, para negociarlos en el Mercado de Valores; pero ha mermado aun en relacin
con lo que ocurra con anterioridad a la expedicin de esa Ley para quienes negocien
con sociedades de capital que no se inscriban en tal Registro. Tal situacin ha ocurrido
como consecuencia de algunas reformas introducidas en la Ley de Compaas, en
cuanto a la integracin y aumento del capital de las annimas.

Proteccin para quienes negocien con valores inscritos en el Registro Nacional de

Valores

La Ley de Mercado de Valores, conforme se analizar posteriormente con mayor

detenimiento, configura un sistema que pese a la disminucin de exigencias que
demuestra su texto definitivo frente a proyectos anteriores protege apreciablemente a
quienes adquieran ttulos emitidos por las compaas de capital que se hayan inscrito en
el Registro Nacional de Valores y lo hayan hecho con los que emitan.
La referida ley, en la prctica concentra las atribuciones que ejerca, con
anterioridad, la Superintendencia de Compaas respecto a todas las de capital, a las

101
 que emitan valores que se negocien pblicamente, a las cuales somete a auditora
externa y para las que prev normas de publicidad ms exigentes, establece un sistema
de calificacin de riesgo (que lamentablemente no se aplica a las acciones), y da mayor
transparencia a las negociaciones que se efecten a travs de las Bolsas de Valores del
pas.
Sin embargo, como se examinar enseguida, esa proteccin tiene, en la prctica,
sus limitaciones que, lamentablemente, tienden tambin a favorecer a los grupos
econmicos altamente concentrados que han inspirado buena parte de la legislacin de
ltima data. En lo que concierne a las compaas inscritas en el Registro de Valores,
estas falencias se pusieron de manifiesto en la crisis de las casas de valores suscitada a
comienzos de 1996.

Capital autorizado y merma de proteccin a terceros

El numeral 5 del artculo 74 de la Ley de Mercado de Valores estableci la

posibilidad general de que cualquier compaa organizada como annima opte, en
cuanto a la forma de presentacin de su capital, por la figura de capital autorizado.

Adems, el numeral mencionado, segn su texto actual, elimin el mnimo de

capital de las compaas annimas, as como la obligacin de que la cuanta nominal de
ese capital y de las acciones en que se divida se expresen en sucres, y el plazo mximo
para integrar el capital.

La indicada norma excluye verificaciones y controles imprescindibles, y suprime el

requerimiento sustancial de que la determinacin del fondo bsico de operacin y de
garanta de una compaa de capital y de limitacin de su responsabilidad frente a
terceros, conste en un instrumento pblico confiable.
La segunda frase del inciso segundo del numeral 7 del artculo 74 de la Ley de
Mercado de Valores elimin todo control sobre la realizacin de aumentos de capital y
menoscab, en medida importante, la razn de ser de la Superintendencia de
Compaas, en cuanto entidad que supervigila a las de capital, pues, una de las
atribuciones esenciales de ella era la de velar por la correcta integracin del capital de
las compaas sujetas a su vigilancia, en razn de que tal capital constituye la base de
garanta frente a terceros que negocien con la compaa correspondiente.
El monto del capital suscrito no se reflejara, segn la parte final del inciso segundo
del numeral 5 que se analiza, en una escritura pblica registrada ni en ningn
instrumento pblico confiable.
En conformidad con las referidas reformas que introdujo en la Ley de Compaas la
Ley de Mercado de Valores, respecto al aumento de capital de compaas sujetas al
control de la Superintendencia del ramo, solamente habra un muy relativo control
respecto a la solvencia de las compaas que hagan oferta pblica de valores y se
inscriban en el Registro del Mercado de Valores, en tanto que la Superintendencia
tendra que analizar los prospectos de oferta, lo que permitira una revisin superficial y
a posteriori de la forma en que se integr el capital suscrito de la compaa.
En las compaas que tengan capital autorizado y no hagan oferta pblica de sus
ttulos, se podra pagar el capital suscrito con aporte de bienes muebles e inmuebles,

102
 ttulos de crdito, compensacin de crditos o deudas, sin que haya un mecanismo
adecuado de la previa, idnea y justa valoracin del aporte, de la existencia y magnitud
de los crditos, ni restricciones reales o sancin desestimuladora para el pago de
acciones suscritas con bienes sobrevalorados o crditos inexistentes.
La proteccin para el pblico que negocie con las compaas y, sobre todo, con las
que no se inscriban en el Registro del Mercado de Valores, ha disminuido muy
notablemente. Tal situacin se agrava al no requerirse la calificacin de riesgo para la
inscripcin de acciones, aunque, aparentemente, se la mantenga para el emisor.

En alguna medida, buscan corregir esta situacin los artculos sptimo, octavo y
noveno de la Resolucin No. 93.1.1.3.012, expedida por el Superintendente de
Compaas con fecha 27 de agosto de 1993, que requieren declaraciones juradas
realizadas por los administradores de la compaa ante Juez o Notario respecto a la
integracin del aumento de capital, o anotaciones marginales en el protocolo del Notario
ante quien se otorg la escritura de constitucin y en el Registro Mercantil
correspondiente. Aunque podra decirse que esas normas de la resolucin se apartan
del texto legal que se comenta, es evidente que resultan tiles y positivas. Sin embargo,
en la prctica posiblemente van a generar dificultad para el trmite de anotaciones
marginales y quiz tomar tiempo similar al que se requerira para el trmite de aumentos
de capital si se lo realizara sin actuaciones burocrticas repetitivas y detallistas, que en
relacin con sus actuaciones iniciales fueron incrementndose en la Superintendencia
de Compaas, con el transcurso del tiempo.

El artculo que se analiza se torna, de alguna manera, un ejemplo de la tendencia

que en algunos aspectos puede notarse en las reformas que la Ley de Mercado de
Valores introdujo en varias vigentes: pas de un extremo de regulacin, motivado por
inadecuadas prcticas burocrticas, que fueron instaurndose en los aos ochenta en la
Superintendencia de Compaas, a una antpoda de descontrol y lenidad absolutos, sin
atender a los requerimientos de la realidad nacional. En este caso, ante la necesidad
innegable de agilitar las actuaciones de la Superintendencia de Compaas respecto a
los aumentos de capital de las compaas sujetas a su control, se ha ido al extremo de
eliminar totalmente actuaciones y controles, evidentemente imprescindibles.

En lugar de la tesis muy cuestionable de generalizar para todas las compaas

annimas la opcin de un capital autorizado, que no ha previsto seguridades para la
correcta integracin del capital suscrito, y que realmente no resulta indispensable para el
buen funcionamiento de un mercado de valores, parece adecuado inclinarse por la
concepcin de la delegacin de facultades de concrecin de aumentos de capital
autorizados por la Junta General de Accionistas que ha seguido la Ley de Compaas
Annimas espaola de 1989-1990, que se aprob y expidi para adaptar la legislacin
de Espaa a los requerimientos del Mercado Comn Europeo.
El sistema permite suficiente agilidad y anlisis de conveniencia para la realizacin
de aumentos de capital de compaas, sin eliminar seguridades respecto a avalo de
aportaciones no dinerarias y transferencia de dominio de esos bienes a la compaa. Se
ha aplicado sin dificultades ni obstculos para el funcionamiento del Mercado de Valores

103
 en un pas que los tiene ms amplios y mucho ms dinmicos de lo que es razonable
esperar en Ecuador.

Proteccin de accionistas minoritarios

Otras medidas que pueden considerarse protectoras de grupos o sectores menos

aventajados son las que configuran los derechos de los accionistas minoritarios.
Las leyes societarias suelen, en este campo, conferir acciones jurdicas a dichos
socios para impugnar las resoluciones de la mayora o las actuaciones de la
administracin que resultaren, en general, contrarias a la Ley, o que contravinieren los
estatutos sociales o vulneraren los derechos de la compaa o no se avinieren con el
inters de la compaa como tal. Esa orientacin tienen los artculos 226, 228, 229, 291
de la Ley de Compaas.
Sin embargo, la aplicacin de las normas de ley haba puesto de relieve la
desproteccin a la que estn sometidos los accionistas minoritarios. El accionista o los
accionistas que en Ecuador no tienen la cuarta parte del capital de una compaa
annima o el 10% de una de responsabilidad limitada son unos verdaderos parias en el
mundo societario.
La situacin se agrava si la Ley de Mercado de Valores induce a los inversionistas
pequeos y medianos a colocar sus ahorros en compaas, como sera lo deseable.
Si otros artculos de dicha Ley disminuyeron al 10% la base del capital accionario
requerido para deducir ciertas actuaciones mnimas de defensa de los accionistas
minoritarios, lo menos que se debe hacer es generalizar dicho lmite mnimo para llevar
adelante tales actuaciones que tienden a proteger los derechos de los inversionistas
pequeos y medianos.
Por lo dicho, resultara necesario que, en los artculos 226, 228 y 291, inciso prime-
ro de la Ley de Compaas, el porcentaje del 25% de capital requerido para iniciar las
acciones a las que tales normas se refieren disminuya, al menos al 10% de ese capital.

Proteccin de la legalidad de resoluciones. Accin de nulidad

Otro aspecto en el que resulta insuficiente la proteccin de la Ley ecuatoriana a los

accionistas y socios minoritarios es la que otorga, en relacin con acuerdos de la
mayora o actuaciones de los administradores a las que resultaren contrarios a la Ley.

En la prctica societaria ecuatoriana se han suscitado dudas en torno a si para el

ejercicio de la accin de nulidad se requiere disponer de un capital mnimo de la
compaa respecto a las actuaciones de cuyos rganos de gobierno o administracin se
deduce el recurso. Hay sentencias contradictorias sobre el tema.
El principio general es que la proteccin de las normas de orden jurdico, cuya
violacin se sanciona con la nulidad, incumbe en general a la sociedad, cuyo normal
desenvolvimiento garantizan tales normas.
Prcticamente todas las legislaciones distinguen, en materia de recursos frente a
las actuaciones de los rganos de las sociedades (llamadas compaas por nuestra ley),
la impugnacin por actuaciones que lesionan derechos de la minora, de la accin por
nulidad de actuaciones contrarias a normas jurdicas y especialmente normas legales

104
 que rigen la vida de una compaa. Suelen requerir para la accin de impugnacin la
titularidad de un mnimo de capital social; pero franquean la accin de nulidad a
cualquier socio y, en otras legislaciones, cuando hay violacin de normas de orden
pblico, inclusive a terceros y al Ministerio Pblico.
Esa proteccin mnima de legalidad resulta an ms indispensable, si la Ley induce
al gran pblico a adquirir acciones de compaas. Habra que adoptarla.
Para junio de 1996 se estudia, en la Presidencia de la Repblica, un proyecto de
nueva ley de compaas, preparado en la Superintendencia del ramo.

NORMAS PENALES QUE PROTEGEN LAS LIBERTADES DE COMERCIO,

INDUSTRIA Y TRABAJO Y PROPICIAN LA LIBRE COMPETENCIA

Las muy escasas y someras normas del Cdigo Penal (arts. 362, 363, agregados
despus del 363, 365, 366 y 367), que reprimen las acciones tendientes a forzar alzas o
bajas de salarios, que atenten contra el libre ejercicio de la industria o el trabajo, o
constituyan ocultamiento, acaparamiento, especulacin de bienes de primera necesidad,
se inscriben tambin dentro de la poltica liberal primaria de mantenimiento del orden
econmico y garanta de la libre competencia, pero no llegan a configurar un sistema de
prevencin y represin de monopolios, que en los pases desarrollados se configur
desde fines del siglo pasado.
La Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios
Pblicos por parte de la Iniciativa Privada (R.O. No. 349, de 31 de diciembre de 1993) y
su Reglamento General (Suplemento del R.O. No. 411, de 31 de marzo de 1994),
contienen enunciados muy generales, casi declaraciones lricas, respecto a los
monopolios y prcticas contrarias a la libre competencia (arts. 41, 42, 43, 47 de la Ley,
34 a 40 de la Ley), que ponen nfasis en el afn privatizador del Gobierno del presidente
Durn Balln y tienden a trasladar al sector privado servicios que prestaban o prestan
entidades del sector pblico o sus bienes; pero nada efectivo establecen para evitar el
establecimiento de monopolios privados.

El Consejo Nacional de Modernizacin proclama la preparacin de un proyecto de Ley

Antimonopolios, que hasta junio de 1996 no se ha conocido.

105
 PARTE TERCERA
ACTUACIONES ESTATALES DE MAYOR PROFUNDIDAD RELATIVAS A LA
ECONOMA EN GENERAL

Al final de la parte segunda de este libro, en el captulo precedente, al iniciar el

anlisis de las modalidades especficas de la intervencin del Estado en la actividad
econmica, se hizo referencia, en primer trmino, a actuaciones ms bien formales de
aqul o las entidades o funcionarios que lo representan, encaminadas a comprobar de
modo previo al reconocimiento de cierto estatus jurdico para determinados grupos de
personas que reunieran ciertas condiciones previstas por la Ley la existencia de una
declaracin calificada de voluntad de los beneficiarios de tal situacin jurdica o el
cumplimiento de otras formalidades; y, luego, a otras, de una profundidad relativamente
ms acentuada: prohibicin expresa de ciertas actuaciones especficas de los
particulares; control para que no se infrinjan las normas prohibitivas establecidas en
procura del bienestar e inters general o se cumplan los preceptos protectores
respectivos.

En esta tercera parte del libro se tratar de las actuaciones del Estado relativas a la
economa en general que tienen mayor grado de profundidad que las precedentes, e
implican una posicin activa, un determinado obrar del Estado o de sus rganos frente a
la economa.

De acuerdo con tal sistematizacin, en los captulos subsiguientes se aludir a las

normas relativas a la planificacin y coordinacin de las actividades del sector pblico en
materia econmica; a las finanzas, y especficamente, a los presupuestos de los entes
pblicos; a la orientacin del crdito y de los recursos que el ahorro de los particulares
permite acumular en en el pas.

En lo que concierne a la orientacin y manejo generales de los recursos financieros

crdito, ahorro pblico, mercado de valores, se distinguir entre los preceptos que
fijan atribuciones para las entidades oficiales que orientan y controlan esas actividades
que se examinarn en esta parte tercera, y los que deben observar en tales campos

106
 especficos, las entidades operativas privadas lo que ser tratado en uno de los
captulos de la parte quinta.

Especial importancia se ha conferido al tratamiento del tema de la planificacin del

desarrollo econmico y al de la orientacin y el manejo de los recursos financieros.

Al primero, porque, en buena medida, el menoscabo de la planificacin pblica

bajo la explicacin de que con ello se trata de potenciar las fuerzas del mercado es una
de las tendencias de los movimientos neoliberales, por lo que resulta importante
recordar los objetivos de racionalizacin econmica, de facilitamiento del desarrollo
armnico y equilibrado, as como de una orientacin redistributiva bsica, que permita tal
equilibrio y sostenibilidad, que inspiran a la planificacin; y tambin tener presentes los
tipos y alternativas de sta, su metodologa bsica, sus etapas, los problemas que se
suscitaron para aplicarla.

La planificacin del desarrollo econmico y social ha sido una de las orientaciones

que han pretendido menoscabar las tendencias neoliberales. En pases como el nuestro,
en que se confrontan ilimitadas y acuciantes necesidades con una severa limitacin de
recursos, en un mundo en el cual el aprovechamiento de stos tiene que optimizarse en
la mayor medida ante su progresiva disminucin y el incremento demogrfico, la
planificacin, ineludiblemente, recobrar su vigor.

Al aludir a las finanzas pblicas, el anlisis que se efecta en el libro se centrar en

la actividad presupuestaria pblica, ya que el establecimiento y cobro de tributos, la
obtencin de recursos pblicos, su gestin y manejo, son objeto de la disciplina
especializada de Derecho Tributario y de publicaciones especficas, entre ellas, los
estudios sobre tal materia del doctor Jos Vicente Troya Jaramillo, profesor de nuestra
Universidad.1

El tema de la orientacin y manejo de los recursos financieros ha sido tratado con

algn detenimiento con las limitaciones que imponen las caractersticas de este libro
porque las vulnerabilidades en esos campos han generado, en el ltimo tiempo, muy
graves problemas y perjuicios para los ahorristas e inversionistas pequeos y medianos,
para el gran pblico y para el pas. Eso torna imprescindible recordar o resaltar ciertas
orientaciones o normas que aventajan en forma desproporcionada al gran capital, que
inducen a la concentracin, que han disminuido la capacidad protectora del inters
pblico de las entidades contraloras y meditar en torno a soluciones apropiadas para
tales situaciones.

La orientacin y contenido de la normativa jurdica ecuatoriana respecto

especficamente a cada uno de los sectores primario, secundario, terciario sern objeto
de las partes cuarta y quinta. La sexta, se referir a las nuevas orientaciones del
Derecho Econmico, y especialmente a los temas de modernizacin del Estado y
privatizacin de la empresa pblica.

Dichos temas se tratan en el tomo segundo de este libro.

107
 Captulo VII
LA PLANIFICACIN

Visin general: evolucin: una danza de suscesivos Consejos y Comisiones de

Economa, Institutos, Corporaciones y Bancos de Fomento; la Junta Nacional de
Planificacin y Coordinacin. Un transitorio declinar de la planificacin?: se ha
suscitado un verdadero desquiciamiento del Sistema Nacional de Planificacin; los
organismos de financiamiento del desarrollo planificado del pas; ley y reglamentos
del CONADE. Normas constitucionales; la ley y sus reglamentos. Problemas de la
planificacin en el Ecuador: el problema de fondo: falta de voluntad de planificacin;
los problemas especficos concretos: insuficiencia de estadsticas idneas; debilidad
del sistema de estadsticas e informacin econmica; elaboracin y adopcin del
plan; perodo de aplicacin control de ejecucin; revisin del plan. La planificacin en
el rgimen local.

Visin general

Ya en la primera parte del libro se hizo referencia a a l planificacin, como la

actividad ms alta y orgnica del Estado respecto a la vida econmica y social de un
pas; como verdadera racionalizacin de la intervencin o actuacin estatal en la
economa. Se examinaron los tipos de planificacin, sus etapas, sus caractersticas
fundamentales y los planes de desarrollo.
Al analizar el tema, en cuanto concierne especficamente al Ecuador, debe
anotarse, ante todo, que, en materia de planificacin ha habido en el pas una profunda
divergencia entre lo establecido en las normas jurdicas y lo realizado; entre la proclama
y la accin. Tal dualidad se ha manifestado en la evolucin del concepto y en los
intentos de planificacin en el pas, as como en los organismos encargados de
efectuarla. Aquella evolucin se caracteriza por la vacilacin y recurrencia, as como por
su inclinacin a imitar, con retraso, las tendencias que se iban poniendo de moda en el

108
 mundo. Quiz la idea misma de la planificacin no ha llegado a calar en la conciencia
nacional.
En las administraciones de los presidentes Febres Cordero y Durn Balln (1984-
1988, 1992-1996, a partir de los respectivos meses de agosto), la orientacin de la
planificacin del desarrollo se debilit y retrocedi notablemente. La poltica monetaria,
encaminada por sobre todo al control de la inflacin, en paralelo con la presupuestaria,
dirigida a la restriccin del gasto pblico, prevalecieron sobre la poltica de desarrollo,
que buscaba un crecimiento sostenido, equilibrado y armnico del pas y de sus
diferentes sectores econmicos y zonas geogrficas. La programacin a corto plazo,
especialmente en las reas monetaria y presupuestaria, prim por sobre una
planificacin global a mediano y largo plazo, que virtualmente no existi.

EVOLUCIN

Los intentos de introducir la planificacin econmica en el pas son ms bien

tempranos.
En 1934, un poderoso y distinguido banquero guayaquileo, don Vctor Emilio
Estrada, resalt ante el doctor Jos Mara Velasco Ibarra, en su primer Gobierno, en el
que actu como Ministro de Hacienda, acerca de la necesidad de planificacin como un
imperativo nacional. Formul el Plan Estrada, que no tuvo mayor aplicacin en la
ejecucin de medidas concretas.

Una danza de sucesivos Consejos y Comisiones de Economa, Institutos,

Corporaciones y Bancos de Fomento

Sin embargo, en el desarrollo de ideas expuestas en el Plan Estrada que, desde

luego, estaban en boga en Europa se cre en 1935, mediante Decreto Ejecutivo, el
Consejo Nacional de Economa, que tuvo muy corta duracin. Deba encargarse, a nivel
ministerial, de la coordinacin de las iniciativas del Ejecutivo en materia econmica.
Para 1937, volvi a institurselo, esta vez con el rol de organismo tcnico, alejado
de la poltica, pero se lo suprimi en breve (agosto de 1938).
A inicios de la dcada de los aos cuarenta, con capitales ecuatorianos y
americanos, se organiz la Corporacin de Fomento, para ejecutar programas de
incremento de la produccin, sobre todo de caucho y otros productos estratgicos.
Concluidas las condiciones especiales que gener la Segunda Guerra Mundial, dicha
entidad desapareci.
En 1943, se volvi a crear el Consejo Nacional de Economa para encauzar,
unificar y dirigir todo lo relacionado con los problemas de la produccin, distribucin y
consumo en lo agrcola, ganadero e industrial y para buscar la mejor solucin al
problema de intercambio, en beneficio de la economa nacional.
Para 1944, la Alianza Democrtica Ecuatoriana, que gest la revolucin del 28 de
mayo de 1944, incluy en su proclama econmica la necesidad urgente de adoptar la
planificacin como mecanismo idneo para aplicar medidas que conduzcan a la
poblacin a condiciones de vida ms elevadas y al pas a un proceso de desarrollo
econmico y social integral.

109
 El 2 de enero de 1945, al influjo de los aires renovadores de esa revolucin, se cre
la Comisin Tcnica de Economa, para coordinar y planificar la poltica econmica del
Estado. El 13 de ese mismo mes, se puso en vigencia un Plan de Fomento Inmediato
de la Economa Nacional, que tendra como ejecutores al Banco Central, al Banco
Nacional de Fomento, a la Corporacin Ecuatoriana de Fomento. El documento
abarcaba programas concernientes a los sectores agrcola, ganadero e industrial.
Para julio de ese mismo ao, la Confederacin de Trabajadores del Ecuador pidi al
Gobierno la aplicacin de un verdadero Plan Econmico Nacional, que se inspirara en
los que se venan desarrollando en la entonces Unin Sovitica.
La Carta Poltica de 1945 dio rango constitucional a la Comisin Nacional de
Economa, y dispuso, en su artculo 146 que para encauzar la economa nacional, el
Estado dictar los planes adecuados, a los que se sometern las actividades privadas,
sin perjuicio de lo establecido sobre el rgimen de propiedad.
La Constitucin de 1946 implic un retroceso en esta materia como en muchas
otras. Volvi a crear el Consejo Nacional de Economa, con una funcin ms
restringida: el estudio de los problemas econmicos y la orientacin de las finanzas del
pas. La Ley constitutiva de este organismo, expedida en febrero de 1947, le confi la
funcin de elaborar un Plan de Reconstruccin y Desarrollo de la Economa Nacional.
Posteriormente, se le dio la tarea de preparar un Plan Econmico Integral. Pero no se
asignaron a la entidad recursos financieros ni administrativos que le permitieran poner
en prctica sus funciones legales, ni atender los prosopopyicos encargos que se le
haban confiado.
Para 1948, el Ministerio de Economa present un plan de fomento de la produccin
y sugiri la creacin de un Instituto de Fomento de la Produccin, que haba sido
establecido y luego eliminado a principios de los aos cuarenta.
El Instituto se instaur en enero de 1949, para promover el desarrollo y la
explotacin de los recursos naturales del Ecuador, el aumento y la tecnificacin de la
produccin y la elevacin del nivel econmico de sus habitantes. Se integr con dos
organismos autnomos: los Bancos del Sistema de Crdito de Fomento y la Corporacin
de Fomento (que ya exista desde 1940). Pocos aos despus, con Decreto de 21 de
junio de 1953, se eliminaron el Instituto y la Corporacin de Fomento, y asumi sus
funciones el Banco Nacional de Fomento.
Desde 1951, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) trabaj en un
informe sobre el desarrollo econmico del Ecuador, que intentaba penetrar a fondo en
los problemas de desarrollo econmico del pas. Lo present en octubre de 1953.

La Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin

A las sugerencias de la CEPAL se unieron los auspicios del Banco Internacional de

Reconstruccin y Fomento y del Banco Central del Ecuador, para establecer un
organismo nacional de planificacin.
Mediante Decreto-Ley de Emergencia No. 19, de 28 de mayo de 1954, publicado en
el R.O. No. 527, del da siguiente, se cre la Junta Nacional de Planificacin y
Coordinacin Econmica. Tena un directorio de nueve miembros: los Ministros de
Economa, del Tesoro y de Obras Pblicas, un vocal del Consejo Nacional de Economa,
los gerentes del Banco Central del Ecuador y del Banco Nacional de Fomento, y tres

110
 ciudadanos de reconocido prestigio, designados por el Presidente de la Repblica, de
entre los cuales la Junta elega al presidente de la entidad.

El Decreto puso de relieve que se creaba dicha Junta con el objeto de formular
planes sistemticos de desarrollo, tanto regionales como nacionales, en el campo
econmico y social; coordinar la poltica econmica de los ministerios y organismos
estatales y, de modo particular, las inversiones que hagan los mismos, intervenir en los
procesos financieros, especialmente en la contratacin de deudas internas y externas.
Se asign a dicha Junta, como su tarea fundamental, la formulacin de un Plan
General de Desarrollo Econmico y Social del pas. Originalmente, la entidad funcion
como un organismo asesor adscrito al Ministerio de Economa. En varios aspectos, las
atribuciones y funciones de aquella Junta, organizada hace ms de cuarenta aos,
resultaban ms coherentes que las que tiene el actual CONADE.
Entre 1954 y 1960 la entidad se afirm en forma realmente notable. Un pequeo y
selecto grupo de tcnicos efectuaron trabajos trascendentes. Nuevas y variadas
responsabilidades fueron agregndosele a la Junta, por encargo de la legislatura o el
Ejecutivo.
En agosto de 1961 se expidi un Decreto Ley de Emergencia, en cuya virtud la
Junta Nacional de Planificacin pas a constituirse en organismo asesor del poder
pblico y directamente de la Presidencia de la Repblica. Adems de la formulacin de
los planes para el desarrollo del pas , se le encarg el control de su ejecucin y la
coordinacin de la poltica econmica gubernamental.
Se incorporaron al Directorio todos los Ministros de Estado, con voz y voto en los
asuntos concernientes a sus respectivos ministerios.
Se estableci una ntida diferenciacin entre el directorio de la Junta y la Secretara
General de Planeacin Econmica, integrada por los Departamentos Tcnico y
Administrativo, que dieron a la entidad una firme base de sustentacin. Se configur el
Sistema Nacional de Planificacin al crear, en todos los ministerios responsables de la
poltica econmica y social, departamentos de programacin, que colaboraran con la
Junta en la preparacin de programas de accin, presupuestos y elaboracin del plan de
desarrollo.
Se confirieron al organismo planificador atribuciones amplias en la revisin de
proformas presupuestarias de los ministerios y entidades del sector pblico; y el
endeudamiento pblico y el manejo presupuestario se categorizaron como instrumentos
de desarrollo.
Para 1969 se restringieron severamente las atribuciones de la Junta Nacional de
Planificacin y se recort su campo de accin. Se menoscab su personal con la salida
quiz del ms selecto que entonces tena.
Hacia 1972, la entidad cobr bros nuevamente y tuvo papel importante en la
orientacin de las actividades del Gobierno Nacionalista y Revolucionario.
En 1975, el general Guillermo Rodrguez Lara expidi los Decretos que
configuraran el Sistema Nacional de Proyectos, como parte del Sistema Nacional de
Planificacin (Decreto Supremo No. 659-C, de 7 de agosto de 1975, publicado en el
R.O. No. 868, del 15 de esos mismos mes y ao, que fue reglamentado por Decreto No.
943, de 12 de noviembre del indicado ao, publicado en el R.O. 937, del 24 de ese
mismo mes). Se perfil ya en ellos la creacin del organismo nacional de financiamiento

111
 del desarrollo del pas, que finalmente se configurara como Banco de Desarrollo del
Ecuador, que despus pas a ser el Banco del Estado.
El Banco de Desarrollo del Ecuador se cre, en teora, mediante Decreto Supremo
No. 183, de 17 de septiembre de 1976, publicado en el R.O. de 30 de ese mismo mes,
con un breve texto de tres artculos. Se daba en l un plazo mximo de 90 das para que
se expidieran los estatutos y reglamentos necesarios para el funcionamiento de la
entidad. Los tres meses se convirtieron prcticamente en tres aos, como se precisa
luego.
En 1978, al aprobarse la nueva Constitucin de la Repblica, en el Referndum de
enero, se instituy el Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, que se integr de
manera diferente que el directorio de la Junta, si bien bsicamente se mantuvo la
estructura tcnica de la Secretara de Planeacin Econmica.
Antes de posesionarse como Presidente Constitucional de la Repblica, el doctor
Jaime Rolds Aguilera pidi que se publicara la Ley Estatutaria del Banco de Desarrollo
del Ecuador. Se lo hizo mediante D.S. No. 3731, expedido el 6 de agosto de 1979, y
publicado en el R.O. de 22 del mismo mes.

UN TRANSITORIO DECLINAR DE LA PLANIFICACIN?

Las reformas introducidas en la Carta Fundamental por los artculos 17 y 18 del

segundo bloque de reformas a la Constitucin adoptadas el 17 de mayo de 1995, y
publicadas en el R.O. No. 863, de 16 de enero de 1996, han quitado sustancialmente
fuerza a la planificacin, como se analizar ms adelante.
Las disposiciones concretas de la Ley Orgnica del Consejo Nacional de Desarrollo,
expedida a fines de 1984 y de su Reglamento General, publicado en mayo de 1985,
haban debilitado las posibilidades reales de planificacin, conforme se lo ver
enseguida.
Las actuaciones del Ejecutivo entre 1992 y 1994 han sido contrarias al
mantenimiento de un sistema de planificacin. Sin embargo, en el Reglamento Orgnico
Funcional del CONADE, expedido por el Vicepresidente de la Repblica, Ec. Alberto
Dahik, en agosto de 1993 que configuraba una ampulosa estructura orgnica para la
Secretara General de Planificacin, mientras decaa sensiblemente la actividad
planificadora nacional se pona de relieve una profunda discrepancia entre los
enunciados y la accin.

Se ha suscitado un verdadero desquiciamiento del Sistema Nacional de

Planificacin

En la actualidad, las normas concernientes a la planificacin econmica general

constan en los artculos 114 a 117 de la Constitucin Poltica de la Repblica, en la Ley
Orgnica del Consejo Nacional de Desarrollo y sus reglamentos.
Luego de la introduccin de las modificaciones a la Carta Poltica contempladas en
los artculos 17 y 18 del segundo bloque de reformas a la Constitucin, adoptadas el 17
de mayo de 1995 y publicadas en el R.O. No. 863, de 16 de enero de 1996, la
estructuracin orgnica de la planificacin es completamente inconsistente y frgil. Las
normas a ella relativas constantes en la Constitucin, en la Ley Orgnica del Consejo

112
 Nacional de Desarrollo y en su Reglamento Orgnico Funcional, son contradictorias
entre s y no forman ni remotamente un sistema lgico. El alcance de los preceptos
especficos se analizar despus.
En todo caso, cabe anotar que la Carta Poltica confiere al CONADE, en algunos de
sus artculos, atribuciones que en otros otorga al Presidente de la Repblica, lo que es
de suponer implicara quitrselas al Consejo Nacional de Desarrollo, como organismo
colegiado.
Si las atribuciones esenciales del proceso de planificacin se arrebatan al
organismo constitucional autnomo en el que la Carta Poltica buscaba encontrar una
adecuada representacin de la sociedad civil y un idneo soporte tcnico, para
atribuirlas al Jefe de la Funcin Ejecutiva, es indudable que el criterio poltico de ste
podr prevalecer sobre los conceptos tcnicos de un desarrollo permanente, que supere
los plazos de un perodo presidencial.
En lo que atae a la planificacin general local, en la Ley de Rgimen Municipal
figura, virtualmente desde 1965, un conjunto de normas ms sistemtico, orgnico y
preciso que el concerniente a la planificacin nacional. Sin embargo, en proyectos de ley
en curso se debilitara tambin este subsistema.
Integrante del Sistema Nacional de Planificacin es el Instituto Nacional de
Estadstica y Censos. Lo eran tambin el Fondo Nacional de Preinversin (FONAPRE),
que ha desaparecido, y el Consejo Nacional para el Desarrollo de la Ciencia y la
Tecnologa (CONACYT), que ha sido suprimido, en la prctica, por decisin del ex
vicepresidente de la Repblica, economista Alberto Dahik Garzozi, para ser
reemplazado por una corporacin privada.

Los organismos de financiamiento del desarrollo planificado del pas

En cuanto al financiamiento de los proyectos contemplados como prioritarios en los

planes nacionales de desarrollo econmico, la normativa que lo regulaba ha
experimentado tambin una tendencia a debilitar ese sistema de financiamiento, como
se refiere enseguida.
Desde los aos 1979 y 1980 el Banco de Desarrollo del Ecuador (BEDE) y luego el
Banco del Estado, haban sido estructurados como organismos de financiamiento del
desarrollo planificado del pas.
Cumplieron esa misin sin cortapisas en los perodos de 1980-1984 y de 1988-
1992; pero en los de 1984-1988 y 1992-1996 fueron objeto de restricciones o
desviaciones operativas, en el primero de estos dos, y de limitaciones jurdicas y
econmicas, en el ltimo (de acuerdo con nuestro sistema constitucional, esos perodos
se extienden a partir del 10 de agosto de los aos antedichos).
Mientras entre 1982 y 1984 hubo una severa priorizacin en la concesin de
crditos y utilizacin de recursos, para ligarlos estrechamente con el financiamiento de
proyectos esenciales para el desarrollo econmico y soc ial, a partir del segundo
semestre de 1984 hasta 1988, se abri la utilizacin de recursos a muchos proyectos
que no tenan prioridad para tal desarrollo.
Al dictarse la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, el 7 de mayo de 1992,
se busc concentrar el manejo y orientacin de los recursos pblicos en el Banco del

113
 Estado, y dar preferencia al financiamiento de proyectos prioritarios para el desarrollo
econmico y social del pas.
La concepcin de concentrar los depsitos de recursos pblicos en el Banco del
Estado no lleg a tener aplicacin prctica y, a la postre, qued sin efecto, al publicarse,
el 22 de agosto de 1995, la Ley No. 93, adoptada por el Congreso Nacional el 9 de ese
mes, que retornaba al Banco Central del Ecuador las funciones de depositario de los
fondos pblicos y agente financiero del Gobierno Nacional.
Dentro de esta lnea de menoscabo del sistema de financiamiento de proyectos
prioritarios para el desarrollo planificado del pas, la Ley de Creacin del Fondo de
Solidaridad (publicada en el R.O. del 24 de marzo de 1995) destin los recursos
provenientes de la enajenacin de la participacin estatal en empresas pblicas no a
robustecer el sistema operativo de tal financiamiento, sino a propiciar la entrega no
reembolsable de recursos a sectores marginales, con una orientacin que, por las
caractersticas de aquel Fondo, tendera a ser marcadamente paternalista y poltica,
antes que tcnica.

Ley y Reglamentos del CONADE

La Ley Orgnica del Consejo Nacional de Desarrollo (Ley 002) fue expedida por el
Congreso Nacional el 28 de noviembre de 1984, sancionada el 12 de diciembre de ese
mismo ao y publicada en el R.O. No. 102, de 10 de enero de 1985. Su Reglamento
General se adopt mediante Decreto Ejecutivo No. 724, de 3 de mayo de 1985,
publicado en el R.O. No. 185, de 14 del mismo mes. El Reglamento Orgnico Funcional
del Consejo Nacional de Desarrollo, fue expedido por su Presidente, el entonces
vicepresidente Constitucional de la Repblica, economista Alberto Dahik, mediante
Acuerdo No. 249-A, de 5 de julio de 1993, publicado en el R.O. de 9 de agosto siguiente.
En el R.O. No. 982, de 5 de julio de 1996, se public el D.E. No. 3944, en el que se
sistematizan las atribuciones de la Secretara General de Planificacin (SEGEPLAN) y
del Secretario General de Planificacin.
En el decreto no se derogan ni se reforman las normas de los reglamentos antes
mencionados relativos a dicha Secretara General. En muchos aspectos de detalles las
atribuciones de ella, sus dependencias y funcionarios quedan sumidos en cierta
ambigedad.

Ambigedad inicial de la actual normativa sobre planificacin y tendencia a disminuir la

participacin de la sociedad civil en los procesos de planificacin del desarrollo

Los preceptos vigentes relativos a la planificacin general resultan por falta de

voluntad poltica y defectos de tcnica jurdica ms bien ambiguos e imprecisos. Al
adoptarse la Ley Orgnica del CONADE no se derogaron las disposiciones atinentes a la
Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin, sino en cuanto se opusieran a la
indicada Ley Orgnica, de suerte que pueden entenderse existentes muchas normas
que, en el Decreto Ley de Emergencia No. 40, de 2 de agosto de 1961, configuraban el
Sistema Nacional de Planificacin. Las normas dictadas por el Ejecutivo en 1985 y 1993
pusieron de relieve el empeo de soslayar, en los hechos, la normativa constitucional.
Las reformas introducidas a ella en 1995-1996 desquiciaron, como se dijo, el sistema.

114
 Se intentar, en seguida, un anlisis relativo a las normas jurdicas vigentes en esta
materia y a los problemas que ellas implican o que se han presentado en su aplicacin.

Normas constitucionales

Los artculos 114, 115 y 116 de la Constitucin Poltica del Estado, que integran la
seccin cuarta del ttulo tercero, concerniente a la Funcin Ejecutiva, se refieren al
Consejo Nacional de Desarrollo y establecen los principios bsicos de planificacin. Las
normas constitucionales mencionadas son imprecisas y contradictorias entre s.
El artculo 114 crea el Consejo Nacional de Desarrollo que fija las polticas
generales, econmicas y sociales del Estado y elabora los correspondientes planes de
desarrollo que son aprobados por el Presidente de la Repblica para su ejecucin.
En su segundo inciso, en forma tautolgica, le confera la atribucin de fijar la
poltica poblacional del pas.
Segn las reformas a la Constitucin Poltica constantes en la parte final del artculo
17 del segundo bloque de ellas, las antedichas facultades, con el mismo alcance que los
preceptos ya citados, sern ejercidas por el Presidente de la Repblica.
Cules de las normas constitucionales en vigencia prevalecen: las del artculo 90
hoy 114, que no ha sido modificado ni derogado?, las de las letras aadidas a
continuacin de la , en el texto del artculo 79 actual 103, que se contraponen con las
primeras?
De otro lado, ni en la norma constitucional antedicha ni en las dos siguientes se
contemplan atribuciones de coordinacin econmica para el CONADE.

Integracin del CONADE: tendencia prctica a incrementar el influjo de los jefes de la

Funcin Ejecutiva, y a disminuir el de los representantes de la sociedad civil

El artculo 115 de la Constitucin dispone que el Consejo Nacional de Desarrollo

estuviera integrado por once miembros.
Cinco de esos miembros dependen directamente del Presidente de la Repblica:
cuatro ministros de Estado, designados por l y el Presidente de la Junta Monetaria, a
quien tambin, como se sabe, nombra el Primer Magistrado. Cinco de los miembros
representaran a la sociedad civil. Son: un delegado del Congreso, un representante de
los Alcaldes y Prefectos Provinciales, uno de los trabajadores organizados, un
representante de las cmaras de la produccin y uno de las universidades y escuelas
politcnicas.
En cuanto a esta conformacin del Consejo Nacional de Desarrollo, es preciso
sealar que ella implic un avance conceptual frente a lo que establecan las leyes
relativas a la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin, respecto a la participacin
de la sociedad civil en el proceso de la elaboracin del Plan de Desarrollo, aun cuando
ha perdido precisin frente a la propuesta inicial de la Constitucin aprobada por
referndum en el ao 1979.
En efecto, en lo que concierne a la composicin del ms alto rgano del Sistema de
Planificacin, conviene rememorar que en el directorio de la Junta Nacional de
Planificacin y Coordinacin tenan gravitacin preponderante los sectores
empresariales privados de produccin: actuaban vocales de las Cmaras de Agricultura,

115
 de Industrias, de Comercio. La Constitucin en vigencia incluye en el CONADE al
delegado del Congreso Nacional, y representantes de los organismos de rgimen
seccional autnomo (municipalidades y consejos provinciales), de los trabajadores, de
los institutos de educacin superior, junto con uno de las cmaras de la produccin. Esa
integracin es, sin duda, ms representativa de la sociedad civil que la que se haba
contemplado para la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin.
En lo que respecta a la evolucin de la Constitucin vigente en torno a la
composicin del Consejo Nacional de Desarrollo, como organismo colegiado, es til
recordar que el texto inicial de la Constitucin adoptada en 1979 prevea que los cuatro
ministros de Estado que integran el Consejo Nacional de Desarrollo fueran los que
presidieran los frentes econmico, interno, externo y militar, a los que hace referencia la
Ley de Seguridad Nacional. Eso, de un lado, daba mayor fuerza y trascendencia general
a la intervencin de tales ministros, y, de otro, facilitaba el mecanismo de coordinacin
entre el CONADE y el Consejo Nacional de Seguridad.
Sin embargo, los textos vigentes de la Constitucin y de la Ley Orgnica del
CONADE se refieren a cuatro ministros de Estado designados por el Presidente de la
Repblica. El D.E. No. 724, dictado por el presidente Febres Cordero, acenta la
discrecionalidad del Presidente de la Repblica para la designacin de los Secretarios
de Estado que integren el Consejo Nacional de Desarrollo. El artculo primero de ese
Decreto, expedido el 3 de mayo de 1985, que contiene el Reglamento de la Ley
Orgnica del CONADE, seala que: el Presidente de la Repblica designar como sus
representantes en el Consejo Nacional de Desarrollo a los ministros de Estado que
estime conveniente. Agrega que el Presidente del Consejo convocar a cuatro de ellos
para cada sesin o perodo de sesiones de acuerdo al temario a tratarse en la respectiva
reunin.
Con esta evolucin interpretativa del texto constitucional, adems de menoscabarse
las posibilidades de coordinacin entre el CONADE y el Consejo Nacional de Seguridad,
se quita continuidad a la actuacin de los ministros de Estado, y se disminuye la
posibilidad de que los que conforman el organismo estn mejor enterados de la
evolucin global del Plan. Eso no armoniza con la idea de mantenimiento de un plan de
desarrollo coherente y totalizador. A ello se agrega la incertidumbre respecto a la
Presidencia del CONADE, a la que se har referencia ms adelante.
Resultaba mejor el sistema previsto por la ley de agosto de 1961, que ampli las
atribuciones de la Junta Nacional de Planificacin y que, sin perjuicio de la asistencia de
los Ministros de Estado que la conformaban permanentemente, contemplaba la
posibilidad de que asistieran a las sesiones, como miembros del Directorio, cualesquiera
otros Ministros de Estado a cuya Secretara compitieran el o los temas de los que se
tratara en la sesin respectiva.

Periodicidad de las reuniones

Ni el artculo 114 de la Constitucin ni el siguiente prevn una periodicidad en las

reuniones del Consejo Nacional de Desarrollo como tal. Tampoco lo hacen la Ley
Orgnica del CONADE, ni el Reglamento General de esa Ley, ni el Reglamento
Orgnico Funcional de la indicada institucin. Eso ha determinado que el Consejo se
rena rara vez y que cuando ello ocurre responda a la pura iniciativa discrecional del

116
 Vicepresidente de la Repblica, lo que, en la prctica, neutraliza la intencin
constitucional de procurar una adecuada representacin de la sociedad civil en el
proceso de planificacin.
En el Gobierno del presidente Durn Balln ha habido apenas dos o tres reuniones,
puramente formales, del Consejo Nacional de Desarrollo. Posiblemente las
caractersticas de la personalidad del seor Alberto Dahik Garzozi influyeron en tal
situacin.

Incertidumbre respecto a la Presidencia del CONADE

Las modificaciones introducidas en la Constitucin de 1978-1979 por el segundo

bloque de reformas a la Carta Poltica aprobadas por el Congreso en mayo de 1995 y
publicadas en el R.O. No. 863, de 16 de enero de 1996, introducen un elemento de
incertidumbre respecto al ejercicio de la Presidencia del CONADE.
El artculo 83 de la Constitucin estableca que el Vicepresidente, cuando no ejerza
la Presidencia de la Repblica, ser Presidente nato del Consejo Nacional del
Desarrollo. El artculo 18, inciso 2, del indicado bloque de reformas sustituye la referida
norma constitucional por la siguiente: El Vicepresidente ejercer las funciones que le
asigne el Presidente de la Repblica.
Es evidente que ya el Vicepresidente no es el Presidente nato del CONADE. Pero
podr serlo, si el Primer Magistrado le encarga esas funciones? No es claro que ello
ocurra. Podra decirse que si el Primer Magistrado le confa tal funcin, la tendr. Pero
tambin podra sostenerse que si el legislador constitucional quit al Vicepresidente
aquellas funciones podra entenderse que la voluntad de ese legislador era que el
segundo mandatario no las tuviera. En todo caso, ese es un punto sujeto a la resolucin
del Congreso Nacional, que es el nico organismo que puede interpretar la Constitucin
Poltica con fuerza obligatoria.

Ejecucin de los planes

El artculo 116 de la Constitucin establece que Las polticas determinadas por el

Consejo Nacional de Desarrollo y los planes econmicos y sociales que elabore, una vez
aprobados por el Presidente de la Repblica sern ejecutados de manera obligatoria por
los respectivos ministros y por las entidades del sector pblico.
La parte final del inciso primero, en frase que resulta puramente declarativa, seala
que sus directivos sern responsables de su aplicacin. Los trminos sus directivos,
en la forma en que estn utilizados en el texto, resultan ambiguos. Nada se establece
sobre la responsabilidad de quienes no se sujeten al Plan en su actuar administrativo en
la Ley Orgnica del CONADE.
En todo caso, el texto constitucional parece inclinarse por la tesis de una
planificacin imperativa para el sector pblico, e indicativa para el sector privado.
Empero, en los hechos, las normas secundarias y la prctica administrativa han tornado
realmente inocua la tarea de planificacin.
El inciso segundo del art. 116 de la constitucin codificada que se public en el R.O.
de 18 de junio de 1996, aclara que cuando esas polticas y planes (a los que se refiere
el inciso primero) requieran modificacin, reforma o expedicin de leyes, el Presidente

117
 de la Repblica presentar al Congreso Nacional o al Plenario de las Comisiones
Legislativas los correspondientes proyectos.

La Ley y los reglamentos

La Ley Orgnica del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), publicada en el

R.O. de 10 de enero de 1985, trata de establecer un Sistema Nacional de Planificacin,
al parecer con menos xito de lo que lo haca la ley que, en agosto de 1961, ampli las
atribuciones de la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin.
Para aquel efecto, distingue entre el Consejo Nacional de Desarrollo como rgano
colegiado, la Secretara General de Planificacin del CONADE (a la que confiere
atribuciones similares a las que tena la Secretara de Planeacin Econmica de la Junta
de Planificacin y Coordinacin), y las dems entidades integrantes del Sistema
Nacional de Planificacin, cuyas obligaciones en torno al proceso configura en modo
menos claro y efectivo, en algunos aspectos, que el que prevea la Ley de agosto de
1961, concerniente a la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin.

El rgano directivo colegiado y el rgano tcnico y administrativo

La distribucin de funciones entre el Consejo, rgano colegiado y superior, y la

Secretara de Planificacin, organismo tcnico y administrativo permanente, no siempre
es acertada.
En su artculo 4, letra a, la Ley Orgnica del CONADE reconoce al Consejo la
facultad de fijar las polticas generales, econmicas, sociales y de poblacin, que seala
el artculo 89 de la Constitucin; pero establece que lo har de acuerdo a las
orientaciones generales establecidas por el Presidente de la Repblica. Eso mermaba
ya la gravitacin de los representantes de la sociedad civil en el Consejo, que ya estaba
gravemente afectada por la falta de regularidad de sus sesiones.
Cmo adecuar ese precepto legal a las reformas introducidas al artculo 79 de la
Constitucin por las letras que a l se aadieron despus de la , que confieren las
mismas atribuciones del Consejo Nacional de Desarrollo al Presidente de la Repblica?
La misma letra a del artculo 4 de la Ley ordena que aquellas polticas debern
considerar prioritariamente el desarrollo de los sectores agropecuario y minero, as como
la indispensable descentralizacin econmica y administrativa del pas. Sin embargo, en
la prctica, el rgimen gubernamental de 1992-1996 ha potenciado ms bien a los
sectores financiero y comercial, y poco o nada efectivo ha hecho, hasta el momento, por
la descentralizacin administrativa del pas.
La letra b de dicho artculo contempla como atribucin del rgano colegiado la de
establecer los lineamientos generales a que deba someterse la planificacin econmica
y social y la poltica de poblacin, lo cual debera ser armonizado con el texto de las
letras aadidas despus de la del artculo 79 de la Constitucin. A continuacin, la
letra c incluye como funcin del mismo rgano colegiado la de elaborar los planes de
desarrollo y sus reformas y someterlos a la aprobacin del Presidente de la Repblica,
lo que no resulta posible, en la prctica, para la actuacin de un rgano colegiado. Ms
adecuada es la frmula de que analice y califique o autorice los planes elaborados por
su Secretara de Planificacin y los someta a la aprobacin del Primer Magistrado.

118
 Enunciado igual podra utilizarse en relacin con la fijacin de polticas generales
econmicas y sociales del Estado.
La letra j del artculo 4 de la Ley del CONADE, en forma ms realista y correcta,
atribuye al rgano colegiado la facultad de aprobar los planes operativos, medidas
coyunturales, programas y proyectos especficos que permitan alcanzar las metas
contempladas en los planes de desarrollo; y la letra f le encarga determinar las polticas
generales de la asistencia y cooperacin externa y adecuarlas a las necesidades de los
planes de desarrollo.
La letra i confiere al rgano colegiado la facultad de sealar pautas y
requerimientos de informacin para la mejor elaboracin de los planes de desarrollo, lo
que parece ms bien una funcin de la Secretara de Planificacin, como organismo
tcnico y administrativo permanente del CONADE.
Las letras d y e del artculo dan al Consejo facultades concernientes al financia-
miento de los planes de desarrollo, entre los que distingue especficamente los
nacionales, regionales y provinciales. En lo que respecta a los organismos del Ejecutivo
y a las entidades sectoriales y regionales de desarrollo, las normas que contienen esos
preceptos han quedado modificadas en los trminos de la Ley de Presupuestos, que
otorga mayores atribuciones al Ministro de Finanzas, al que ha constituido (y lo fue al
momento de dictarse la Ley), en un ministro estrella en este campo.
Las letras g y p encargan al Consejo emitir dictamen previo sobre la creacin de
organismos regionales de desarrollo y determinar la regionalizacin del pas para efectos
de planificacin y desarrollo, aspecto ltimo que parecera ms adecuado para un
organismo tcnico y administrativo permanente.
La letra h establece que deber emitir informe sobre los proyectos, programas o
convenios relativos a la integracin econmica regional o fronteriza en que participe el
pas, lo que en los hechos debera hacer, asimismo, el organismo tcnico
permanente, aun cuando el Consejo pueda aprobar tal informe antes de que se le d
curso.
Tambin la atribucin conferida en la letra k consistente en coordinar con los
organismos del rgimen seccional, las organizaciones empresariales, laborales y
sociales, el Consejo de Seguridad Nacional, as como con los institutos de educacin
superior, la ejecucin y evaluacin de los planes de desarrollo parece una funcin ms
apropiada para la Secretara de Planificacin.

Una potenciacin de dudosa constitucionalidad de las funciones del Vicepresidente

En conformidad con el Reglamento General de la Ley, las atribuciones de

recomendar las prioridades de gasto, sealar pautas para la elaboracin, seguimiento y
evaluacin de planes, coordinar la ejecucin y evolucin de los planes, designar
representantes del CONADE, pueden ser ejercidas ad referndum por su presidente,
quien adems no tiene obligacin de convocar al Consejo con determinada periodicidad.
No parece lgico que el Vicepresidente de la Repblica adopte, en definitiva, las
polticas econmicas, oriente la planificacin de la economa nacional, coordine las
actividades econmicas nacionales, priorice el gasto pblico. Ello ha dado lugar a que
puedan surgir discrepancias y desaveniencias entre ese funcionario y el Presidente de la
Repblica, como ha ocurrido en ciertos perodos presidenciales, lo que ha llevado a

119
 paralizar el CONADE, o a que el Vicepresidente tenga ms poder real que el Primer
Magistrado, conforme ha sucedido en alguna poca reciente.
La instauracin, adems del Secretario General de Planificacin, de algunos
subsecretarios, que el vicepresidente de la Repblica Alberto Dahik decidi julio de
1993 en un perodo de proclamada austeridad y reduccin del tamao del Estado,
contribuye a proyectar esta ltima imagen de predominio del Vicepresidente de la
Repblica.
Tal situacin no armoniza con la concepcin y alcance de las letras aadidas por las
reformas de 1995-1996 despus de la del artculo 79 ni con la modificacin del artculo
83 de la Constitucin, que confieren al Primer Magistrado papel determinante en el
proceso de planificacin nacional y lo quitan al Vicepresidente de la Repblica.
Quiz ms adecuado resultara que el Consejo Nacional de Desarrollo sea presidido
por un alto funcionario designado por el Primer Magistrado de la Repblica y de libre
remocin por ste, que adems podra presidir la Junta Monetaria. En otros pases
existen el Ministro de Planificacin y Coordinacin o el Ministro de la Presidencia que
cumplen tales funciones.

Conflictos entre lo que dispone la Ley y la voluntad de un magistrado; entre palabras y

acciones

Las atribuciones que la Ley Orgnica del CONADE asigna al organismo tcnico y
administrativo permanente, la Secretara de Planificacin, son razonables y orgnicas,
aunque por los defectos de tcnica jurdica en que se ha incurrido al enunciar las del
rgano colegiado, lucen repetitivas. Consisten, bsicamente, en elaborar el Proyecto del
Plan Nacional de Desarrollo y los planes operativos anuales; impartir instrucciones
tcnicas para que las entidades del sector pblico puedan elaborar los suyos, as como
los programas y proyectos a su cargo, en conformidad con el Plan Nacional; coordinar la
ejecucin de los planes nacionales, regionales y provinciales de desarrollo; evaluar la
ejecucin del Plan Nacional; elaborar las listas de inversiones prioritarias para el
desarrollo, a fin de lograr coordinacin de su poltica presupuestaria.
En cuanto a la conformacin del Sistema Nacional de Planificacin, la ley en
mencin prev el funcionamiento de oficinas de planificacin y programacin, bajo la
dependencia jerrquica de la autoridad administrativa correspondiente, pero
funcionalmente coordinadas con el CONADE; dispone que los organismos provinciales y
regionales de desarrollo operarn estrechamente vinculados con l, y tendrn a su cargo
el estudio, planificacin, ejecucin, coordinacin y evaluacin de los programas de
desarrollo en sus respectivas reas. Sin embargo, no contempla la obligacin de que
ministerios, entidades pblicas del rgimen central, regional y seccional, le presenten
peridicamente sus planes plurianuales, como ocurra en la Ley de la Junta Nacional de
Planificacin y Coordinacin.
La Ley Orgnica del CONADE establece tambin que los organismos regionales y
provinciales de desarrollo funcionarn estrechamente vinculados a dicha entidad y
tendrn a su cargo el estudio, planificacin, ejecucin, coordinacin y evaluacin de los
programas de desarrollo en sus correspondientes reas. No obstante, poco o nada ha
trascendido respecto a la ejecucin concertada de tan importantes tareas.

120
 El Reglamento Orgnico Funcional del Consejo Nacional de Desarrollo, expedido
por el entonces vicepresidente de la Repblica, economista Alberto Dahik Garzozi, el 5
de julio de 1993 y publicado en el R.O. de 9 de agosto siguiente, consagra una amplia y
compleja organizacin tcnica, integrada por el Secretario General de Planificacin, tres
subsecretarios (con profusas funciones, que lucen repetitivas), cinco direcciones
generales y doce direcciones en el nivel operativo, dos direcciones con cuatro divisiones
en el nivel de apoyo. La estructura, detallada y rica, lleva a pensar en un nimo de
robustecimiento del proceso de planificacin, que choca con el discurso y la orientacin
neoliberal y privatizadora del Ejecutivo en el perodo 1992-1996.

La Agenda para el Desarrollo: una capitis diminutio para el documento que refleja la
planificacin gubernamental

La orientacin de menoscabo para el proceso de planificacin del desarrollo

econmico y social que se produjo en la administracin del presidente Durn Balln se
refleja en el documento que pretende recoger la planificacin y sistematizacin de la
accin gubernamental en tales campos.
Mientras un plan de desarrollo es un instrumento que recoge en forma sistemtica
un conjunto de planes sectoriales, programas y proyectos especficos, estrecha y
orgnicamente vinculados entre s, la agenda es un listado de proyectos, que se
acompaa de un enunciado tentativo de fechas de iniciacin y culminacin.
Para esta ltima configuracin de la orientacin indicativa de la accin de un
gobierno, incide notablemente la concepcin que potencia a las fuerzas del mercado y
necesidad de darles fluidez, por sobre la necesidad de una racionalizacin de esa
actividad y el mantenimiento de un adecuado equilibrio entre lo econmico y lo social.

Problemas de la planificacin en el Ecuador

En Ecuador hay una serie de problemas concretos que afectan el entorno jurdico
de la planificacin. Pero, por sobre todo, ha faltado siempre una real voluntad de
planificacin, caracterstica que se ha acentuado en el gobierno del arquitecto Sixto
Durn Balln.

Entre los problemas jurdicos concretos que se presentan en el proceso de

planificacin en el pas 1 puede hacerse referencia, para sistematizarlos mejor, a los que
se suscitan en:
- la fase de recopilacin de datos y elementos de juicio que permiten una
planificacin seria;
- la etapa de preparacin del plan de desarrollo;
- la adopcin formal o jurdica del plan;
- la fase de ejecucin del plan;
- la coordinacin de esa ejecucin;
- el proceso de eventual revisin del plan; y, sobre todo,
- respecto a la exigibilidad o garanta jurdica de la planificacin.

121
 En general, nuestra legislacin no prev disposiciones especficas relativas a la
elaboracin del plan, su contenido mnimo, las responsabilidades precisas o las
sanciones para los funcionarios cuyas actuaciones se aparten de l, la evaluacin de su
ejecucin, su actualizacin y reforma. Eso determina que aspectos tan importantes
hayan sido dejados a la discrecin y voluntad de los ejecutivos de turno.

EL PROBLEMA DE FONDO

La causa fundamental de los problemas jurdicos que afectan al proceso de

planificacin en el Ecuador es la ausencia de una general voluntad de planificacin.
Cuando hay esa voluntad, se van resolviendo los problemas jurdicos conforme
aparecen; si es que no hay voluntad de planificacin, esos problemas subsisten, como
ha ocurrido en nuestro pas, veinte o treinta aos, y a la postre quedan intocados; el
sistema nacional de planificacin en s mismo tiende a ser abatido, por la voluntad de los
grupos econmicos a cuyos intereses no conviene que exista una planificacin nacional
del desarrollo.
Se ha tratado, en el ltimo tiempo, de presentar a la planificacin como una de las
aberraciones del Estado Intervencionista, o al menos de identificarla con el sistema de
organizacin socialista. Desde luego que el concepto de planificacin es connatural con
el concepto socialista del Estado. Pero tambin cabe la planificacin en una sociedad
donde se da un razonable equilibrio de fuerzas entre diferentes clases o grupos sociales.
Es posible un esquema de planificacin cuando el grupo que suele llamarse clase media
llega a concentrar en s poder suficiente para permitirle actuar como el elemento
moderador del desenvolvimiento de una sociedad concreta.
Cuando hay desigualdades extremas y un grupo posee o controla el poder
econmico, es muy difcil que pueda presentarse un clima propicio para la planificacin,
porque sta supone justamente un desarrollo equilibrado, en el cual todos los grupos
participan ms o menos paritariamente o, en todo caso, equilibradamente, en las
ventajas del progreso y el crecimiento del pas. Si es que existe un grupo hegemnico
que trata de copar para s esas ventajas, a tal grupo no le interesa, obviamente, un
proceso de desarrollo equilibrado; por el contrario, ese grupo, sector o clase trata de
configurar o mantener un proceso de crecimiento econmico que le depare a l las
mayores ventajas, aun en perjuicio de los otros.
Por desgracia, la constante histrica de nuestro pas ha sido el predominio de
grupos hegemnicos, que han tratado de obtener para s los beneficios de crecimiento
del pas. El perodo que estamos viviendo es quiz uno de los momentos en que ms
claramente se manifiesta este sistema.
Cuatro o cinco grupos econmicos, de propiedad y riqueza altamente concentrados
y, por ello, muy pequeos, que giran en torno al aparato financiero, obtienen para s la
porcin ms importante del producto interno bruto, en desmedro de la mayora de la
poblacin. A esos grupos altamente concentrados que al momento ejercen, en la
prctica, el poder, en un gobierno proclamado por el presidente Durn Balln como de
los empresarios no les interesa un proceso sistemtico y equilibrado de planificacin,
pues, dentro de l resultara imperativo obligarles a compartir, con otros sectores
sociales de menores recursos, los beneficios del manejo econmico general.

122
 En general, es difcil que se d como resultado de la alianza de los partidos polticos
tradicionales un gobierno que quiera neutralizar el predominio de esos grupos
econmicos y la concentracin de riquezas y ventajas en ellos.
El presente no parece ser un instante de predominio de la clase media y de
moderacin del influjo de las oligarquas.
La orientacin general descrita se ha roto transitoriamente en ciertos momentos,
histricos de nuestro pas, cuando elementos de la clase media han llegado al poder, por
alguna coyuntura especfica.

LOS PROBLEMAS JURDICOS CONCRETOS

La falta de una verdadera voluntad de planificacin permite explicar fcilmente la

serie de defectos concretos que, desde el punto de vista jurdico, se presentan, en el
Ecuador, en el proceso de planificacin.
Se aludir, a continuacin, a diferentes inconsistencias o lagunas de ndole jurdica
que se van presentando en cada uno de los momentos fundamentales del proceso de
planificacin.

Insuficiencia de estadsticas idneas

Como se conoce, el paso inicial imprescindible para llevar adelante un proceso de

planificacin confiable es tener un adecuado conocimiento de la realidad especfica, para
formular una apreciacin cuantitativa precisa de lo que es, en determinado instante, la
realidad del pas.
Para poder contar con ese necesario elemento de juicio, es preciso que se disponga
de un sistema jurdico y administrativo de recoleccin y elaboracin centralizada de
estadsticas. Aquello se logra, normalmente, mediante la conformacin y operacin de
un Sistema Nacional de Estadsticas, que abarque los principales aspectos de la
realidad y que est en capacidad de recopilar rpidamente datos ciertos, completos,
confiables y veraces.
Ya en esta fase del proceso se puede detectar una serie de vacos legales y
problemas jurdicos que dificultan el mantenimiento de un idneo sistema de
planificacin en el Ecuador.
No podra decirse, por ejemplo, que exista un sistema completo de estadsticas
centralizadas. Muchas entidades recogen datos estadsticos. Con frecuencia, esa
recoleccin de datos no responde a una prefiguracin de necesidades nacionales de
planificacin. Diversos organismos y entidades suelen dedicarse a recolectar datos de
diferente naturaleza, que no llegan a enmarcarse dentro de una concepcin unitaria y
global de alcance de informacin, para una finalidad nacional determinada, ni resultan
homologables o compatibles.
Por otra parte, muchos organismos o entidades suelen hacer de la informacin que
recogen un enigma que solo ellos conocen. Esa situacin es respaldada, naturalmente,
por el grupo tradicional que ha dominado nuestra economa y al que no le interesa que
se conozcan sus secretos, particulares o de grupo.
Para mencionar simplemente unos ejemplos, puede decirse que las estadsticas
cabe insistir: estadsticas de la Superintendencia de Bancos o de la Superintendencia

123
 de Compaas que permiten tener una visin concreta del crecimiento de los grupos ms
dinmicos de nuestra economa casi siempre han permanecido veladas por una
inexplicable, a veces hermtica, reserva. Las leyes se unen para evitar el cruce de
ciertos datos, el intercambio de determinadas informaciones. Cuando, en diversas
oportunidades, se trat de vencer esos tabes y de lograr simplemente que datos que en
los pases ms adelantados son, por su naturaleza, pblicos (balances de compaas
annimas, por ejemplo) sean difundidos, se desataron verdaderas tempestades
publicitarias: se hablaba de que iban a desaparecer la propiedad privada, la reserva
industrial, la capacidad creativa, etc.
Al grupo dominante le interesa que se mantengan en reserva ciertas informaciones,
que deberan ser conocidas por la mayora de la poblacin y, sobre todo, por los
organismos tcnicos del manejo y control de la economa, para tener una clara visin de
las circunstancias que vive el pas.

Debilidad del sistema de estadsticas e informacin econmica

En la falta de transparencia de las informaciones generales relativas a la actividad

econmica y la presentacin fragmentaria de ellas influye la defectuosa organizacin del
sector administrativo que recoge los datos e informaciones correspondientes. Si
comparamos la imagen, tecnificacin y poder de los que se revisten las entidades
pblicas que centralizan las estadsticas en los pases de la ms diferente orientacin
poltica Francia, Estados Unidos, Rumania, con la posicin secundaria o la mediacin
politiquera que tienen los rganos ecuatorianos encargados de obtener y sistematizar
tales informaciones, resultar fcilmente explicable la serie de vicios que se producen en
el Ecuador en la primera fase de un racional proceso de planificacin: la obtencin de
una visin objetiva de la realidad.
Las actitudes y posiciones del matemtico Illingworth, sus afanes regionalistas, sus
aspiraciones de figuracin poltica personal, que le movieron a distorsionar, en el
Gobierno del presidente Durn Balln, datos y cifras, constituyeron manifestaciones
palmarias de esta situacin.

Elaboracin del plan

En el proceso de elaboracin de un plan de desarrollo debe partirse de un

conocimiento idneo de la realidad para, sobre esa base, proyectarse hacia el logro de
objetivos y fines claramente definidos, hacia cuyo alcance debe movilizarse a la
comunidad.
Ello implica la necesidad de que un pas cuente con un conjunto de objetivos
nacionales a cuya consecucin se oriente la accin social. Al momento, en nuestro pas
esos objetivos parecen haberse desvanecido.
Muchos de aquellos pueden expresarse en metas cuantitativas. Unos y otras han de
servir de base para la elaboracin de planes prospectivos o de largo plazo.
Sobre la base de datos suficientes, en calidad y confiabilidad, que suministre el
sistema estadstico nacional y en el marco de planes prospectivos muy generales,
deberan prepararse planes peridicos concretos, para cuya elaboracin tendra que

124
 lograrse una verdadera y real coparticipacin de los grupos y sectores sociales, pues la
ejecucin del plan influir en la vida y situacin de todos.
En contraste con esta orientacin terica, las disposiciones jurdicas vigentes en el
Ecuador reservan, en la prctica, la elaboracin del plan de desarrollo al sector pblico,
y casi especficamente a la Secretara de Planificacin del CONADE.
Una real participacin de la sociedad civil ha disminuido, en la prctica, en relacin
con el sistema de planificacin que oper en la dcada de los sesenta, que, desde
luego, no garantizaba tampoco una participacin idnea de la comunidad, sobre todo en
lo que concierne a los estratos econmicos medios y bajos. Inclusive se ha
menoscabado la propia participacin del sector pblico, como tal, en el proceso de
elaboracin del plan y se la ha constreido a organismos tecnocrticos cada vez ms
restringidos y vinculados con los grupos de poder econmico altamente concentrados, o
aun dependientes de ellos.
A ese respecto, es til tener en cuenta que, de acuerdo con la Ley de 3 de agosto
de 1961, que robusteci la Junta Nacional de Planificacin y configur el Sistema
Nacional de Planificacin, la Secretara General de Planeacin Econmica deba
elaborar un plan econmico nacional sobre la base de los programas quinquenales que
haban de preparar los departamentos de programacin de cada uno de los ministerios y
entidades pblicas con presupuestos superiores a cierta base mnima, que para la poca
resultaba razonable. Frente a ello, en la actualidad ha desaparecido la obligacin
especfica de que los ministerios y entidades pblicas preparen su programacin
quinquenal y la den a conocer a la Secretara de Planificacin del CONADE. La eficacia
y alcance de los departamentos de programacin ha disminuido. Hay una evidente falta
de conexin en su actividad, de merma en su jerarqua, en su vinculacin con el
organismo de planificacin central.
De otro lado, la tendencia economicista de elaboracin de los planes de desarrollo,
que se notaba ya en la poca de la Junta Nacional de Planificacin, se ha acentuado. Se
han potenciado ciertos aspectos de lo econmico, y se ha postergado lo social.
Pese a ciertos cambios formales, no se ha avanzado tampoco, en la realidad, en la
participacin comunitaria en los procesos de la elaboracin del plan.
Como ya se puso de relieve, en el directorio de la Junta Nacional de Planificacin se
incluan representantes de las Cmaras de Industrias, Comercio y Agricultura.
Ciertamente no poda decirse que dichos caballeros hayan sido los representantes de
toda la poblacin ecuatoriana. En el directorio del CONADE se han incluido
representantes del Congreso Nacional, de las universidades y centros de educacin
superior, de los organismos seccionales, de los trabajadores. Pero ese Consejo rara vez
se rene.
En otros pases, del ms diferente colorido poltico, la participacin de la poblacin
en el proceso de planificacin es ms intensa.
En el sistema francs todo ese proceso gira conforme se mencion ya en torno
de una oficina central de planificacin, que va recogiendo planteamientos, criterios y
adhesiones de las organizaciones de jefes de familia, de consumidores, de empresarios,
locales y regionales, de las organizaciones clasistas. El proyecto del plan llega al
conocimiento del Consejo de Ministros y de la legislatura u otro directamente
representantivo de la soberana popular, en las fases iniciales y finales de la elaboracin
del plan.

125
 En los antiguos pases socialistas se contorneaba una estructura piramidal de
participacin de la organizacin socioeconmica en la elaboracin del plan. A partir de
los consejos de administracin de cada empresa, fbrica o kolkhojz, hasta llegar a las
organizaciones rectoras de cada centro urbano, de cada regin, iban precisndose
dentro de un delineamiento general de objetivos y metas nacionales definidos por los
rganos ms altos del sistema metas parciales especficas de poltica econmica,
hasta retornar a los consejos de gobierno de cada uno de los estados de la URSS y de
su presidium, en una doble escala, primero descendente y luego ascendente.
Nuestras leyes no configuran un mecanismo claro para la elaboracin del plan y
menos para la participacin de la sociedad civil en ella.
Se ha llegado a robustecer, en mayor o menor grado, el organismo central de
planificacin; pero, en la prctica, se han descuidado los rganos regionales,
provinciales y locales.

Adopcin del plan

Una fase importante del proceso de planificacin de un pas es la adopcin de un

plan elaborado en forma que permita esa adhesin real.
Podran, en esta materia, distinguirse dos fases: una de adopcin formal del plan,
por el Estado, a travs de un proceso jurdico preestablecido; y otra, que podramos
decir de aceptacin real, volitiva, del plan por la poblacin nacional.
En Ecuador, desgraciadamente, no han sido claros ni siquiera los mecanismos para
garantizar la adopcin formal del plan por el gobierno; menos su adhesin real por la
poblacin, que en gran medida va a hacer dable su ejecucin, y que se va a beneficiar o
perjudicar con l.
Si bien desde una indefinicin absoluta que exista en esta materia antes de la
expedicin de la actual Constitucin Poltica, se ha avanzado hasta declarar que el plan
entra en vigencia desde el momento que el Presidente de la Repblica lo adopta
formalmente, no se ha definido en forma adecuada el mbito de competencia de los
rganos bsicos del Estado en torno al plan.
En los pases que han acogido el sistema de planificacin indicativa, los organismos
que representan la soberana nacional, tienen un conjunto de atribuciones especficas
que se refieren a cada una de las fases de elaboracin del plan: adopcin de sus
objetivos, supuestos y metas bsicas; preparacin del plan como tal; anlisis de ese plan
con los representantes de la poblacin para lograr la participacin de ella en los
procesos de elaboracin y ejecucin; adopcin del plan; ejecucin, revisin o su
modificacin.
Normalmente los rganos que representan en forma ms directa la soberana
popular (Congreso, Parlamento, Legislatura, Dieta, Duma) suelen pronunciarse sobre
diferentes aspectos del plan: modelo de desarrollo, tasas de crecimiento, metas bsicas,
alternativas fundamentales, o puede calificar paquetes globales de proyectos.
Correlativamente, expiden un pronunciamiento general aprobatorio del plan si ste no se
ha apartado de esas bases tambin generales.
En Ecuador, hasta los aos 1979 el proceso de adopcin del plan por el Estado era
muy vago e informal. Despus, se ha ganado levemente en precisin formal, aunque en
los hechos la indefinicin persiste.

126
 En el caso del primer plan de desarrollo nacional, su adopcin por el Estado
consisti en la entrega del documento a la Junta Militar de Gobierno por parte de don
Clemente Yerovi Indaburu. La nica manifestacin de la adopcin de ese documento por
quienes representaban al Gobierno, fueron los aplausos de los integrantes de la Junta
Militar. No hubo un decreto, no hubo ningn acto administrativo en el que quedara
constancia de que en esa fecha se adoptara el Plan de Desarrollo. En el Gobierno
Revolucionario y Nacionalista la adopcin del Plan Nacional de Transformacin y
Desarrollo se expres con la lectura, por el presidente Rodrguez Lara, de un resumen
de dicho documento, en una cadena nacional de radio y televisin.
Tampoco en los gobiernos constitucionales ha habido un procedimiento jurdico
claro del que se concluya que se ha producido la adopcin formal del plan de desarrollo
por parte del Estado ecuatoriano.

Si ni siquiera hay claridad en la fase de adopcin formal del plan, menos todava
puede decirse que exista un sistema de adopcin real por la poblacin nacional; es
decir, un mecanismo suficiente de difusin de los planes oficiales que permita que cada
provincia, cada cantn, cada sector econmico, sea cual fuere su tarea dentro del plan,
conozca cules son sus deberes dentro de esa concepcin global, cules las actividades
que tiene que ejecutar dentro de cada programa, de cada proyecto, y cules son los
beneficios que obtendran de la ejecucin del plan. No existe tampoco un sistema que
recoja la adhesin de esos grupos humanos al plan de desarrollo.
Normalmente, el plan ha consistido en un dilatado documento reservado al
conocimiento, anlisis y a veces estudio de cien, doscientos, a lo ms quinientos
tcnicos. Eso contrasta con los agresivos procesos de publicidad y difusin de los planes
de desarrollo adoptados en otros pases.

Perodo de aplicacin

Tampoco se precisa en nuestro sistema legal qu perodo de vigencia debe tener el

Plan de Desarrollo Nacional. Debe durar cuatro aos, como el perodo presidencial?
El lapso en que se lo aplique se ha de prolongar por un ao o ha de cubrir cinco?
Acaso ha de durar diez aos? No hay ninguna determinacin jurdica al respecto. El
nico cuerpo normativo ecuatoriano en el que hubo algn intento de precisar tal aspecto
fue la Constitucin de 1967. Pero ella estableca simplemente que el Estado se regir en
la actividad econmica por planes plurianuales. Plurianuales es un trmino que puede
abarcar desde dos, hasta cincuenta o cualquier nmero de aos.
Se ha discutido mucho respecto a si ese perodo debera coincidir con el
presidencial. Se ha llegado a la conclusin de que aquello propiciara la caracterstica de
un permanente borra y va de nuevo, que ha constituido una de las catstrofes de este
pas; que llegara a formalizar el folclrico afn de todo gobierno de negar que el anterior
haya hecho algo bueno; de tratar de comenzar siempre desde cero, repitiendo casi todos
los errores, fracasos e inconveniencias en que se ha incurrido en determinados
programas.
Se ha mencionado que los planes generales de desarrollo deberan abarcar un
perodo de cinco o seis aos, para lograr que se genere una necesaria tendencia a la

127
 continuidad en la accin pblica; pero jams ha habido una precisa determinacin legal
o reglamentaria del perodo que durara el Plan Nacional de Desarrollo.

Parecera conveniente que se lo fije en seis o al menos en cinco aos, y se consulte

una adecuada concatenacin entre los planes generales y los planes a corto plazo,
subsumidos en los primeros.

Proceso de ejecucin

Una vez que se haya adoptado el Plan Nacional de Desarrollo para aplicarse en un
perodo determinado, viene, naturalmente, el proceso de ejecucin de ese plan.
Dentro de este proceso merecen especial atencin tres aspectos fundamentales:
1. el modo de asegurar el financiamiento de la aplicacin del plan;
2. la forma en que se ha de coordinar el programa de su ejecucin, la secuencia y
prioridades que se han de observar en ella, la trabazn de las actividades de las
diversas entidades ejecutoras;
3. la posibilidad de exigir y garantizar esa coordinacin.

Respecto al primer punto, que im plica la configuracin de un organismo financiero

encargado de asegurar la provisin de recursos, de origen tanto interno como externo,
para la ejecucin de proyectos prioritarios contemplados en el plan, se vio ya, a inicios
de este captulo, el desmedro del que en los ltimos aos fue objeto la entidad financiera
encargada de propiciar el suministro de recursos para viabilizar la ejecucin de los
proyectos prioritarios del plan: Banco de Desarrollo del Ecuador, BEDE, primero; Banco
del Estado, despus.

En lo que concierne a la coordinacin de actividades para la ejecucin del plan y a

los mecanismos para llevarlas adelante, es lamentable admitir que no hay an en
Ecuador un sistema jurdico suficiente para regular esas materias.

Coordinacin de polticas estatales

Dentro de un proceso coherente y armnico de desarrollo econmico y social, se

requerira que existiera una vertebracin plena de polticas fundamentales como la de
desarrollo, la monetaria, la tributaria, la de endeudamiento pblico, la crediticia, la de
mercado de valores, la de descentralizacin y desconcentracin, la de ejecucin de
obras.

En el Ecuador, durante largo tiempo hubo, por el contrario, notorias discrepancias e

inclusive hostilidad, expresa o soterrada, entre las entidades que manejaban la poltica
monetaria y bancaria y las que tenan a su cargo la de planificacin del desarrollo, entre
las bancarias y las tributarias, las bancarias y las societarias. En los ltimos cuatro aos
(1992-1996) ha habido, por razones coyunturales, una clara hegemona de las
autoridades monetarias.

128
 Coordinacin de actividades

Otro aspecto que cabe estudiar en el campo de la ejecucin del plan dentro del
punto de vista de problemas jurdicos para su aplicacin, es el de la coordinacin de las
actividades de diferentes organismos y entidades pblicos.
En la prctica, en el Ecuador no existe ni siquiera una adecuada coordinacin entre
los diferentes ministerios y rganos del Ejecutivo Central, y menos an entre todos los
organismos y entidades del sector pblico.
Respecto a lo primero, se puede notar con frecuencia la actividad de ministros
estrella que generan desequilibrio en la ejecucin de la poltica gubernamental. A
veces, dos o tres de esos ministros entran en competencia y carrera de xitos y
realizaciones.

En esas circunstancias, al ministro correspondiente le importa poco lo que pase en

otros sectores, con tal de obtener las mayores ventajas posibles para su Secretara de
Estado. No hay un procedimiento formal que organice y regule la actividad de los
diferentes ministros o altos funcionarios, en los hechos, en tal forma que disminuyan los
riegos de desgaste poltico del Presidente de la Repblica o del gobierno en su conjunto.

Debilitamiento de los mecanismos de coordinacin

Los mecanismos de coordinacin de la actividad de otras entidades del sector

pblico se han debilitado.
Segn la Ley de 3 de agosto de 1961, el Presidente de la Junta Nacional de
Planificacin y Coordinacin poda asumir esa actividad. Dicho funcionario deba presidir
semanalmente las reuniones de esa Junta, que incluan a los ministros que tenan
injerencia en cualquier actividad del desarrollo econmico del pas, a los gerentes
generales de los Bancos Central y de Fomento. Poda pedir que concurra a las sesiones
de la Junta cualquier ministro. Eso converta al Presidente de la Junta Nacional de
Planificacin en un funcionario facultado para coordinar toda la actividad de la poltica
econmica del pas, si se considera adems las atribuciones que tena la Junta frente a
los organismos de desarrollo regional y seccional.

No obstante, salvo rarsimas excepciones que se produjeron en perodos cortos,

casi nunca el Presidente de la Junta Nacional de Planificacin tuvo poder real para
llamar al orden, por as decir, a los ministros o altos funcionarios que se salan del
esquema previsto en el Plan.

Adicionalmente, los secretarios de Estado eludan asistir a aquellas reuniones

semanales en las que el Presidente de la Junta de Planificacin deba coordinar, a
nombre del Presidente de la Repblica, las actividades de los diferentes ministros. Al
principio, el problema se zanj enviando a las reuniones de la Junta Nacional de
Planificacin a los subsecretarios o a otro funcionario sin suficiente capacidad de
decisin. Por ltimo, la Junta de Planificacin como tal o si se quiere su directorio no
lleg a reunirse por largos perodos.

129
 Diversos centros de coordinacin

Posteriormente surgieron otros organismos, que tienen tambin injerencia en el

proceso de coordinacin econmica. No hay suficiente coordinacin ni entre ellos.
Revismoslos brevemente.
La Ley de Seguridad Nacional prev la existencia de los Frentes: Econmico,
Interno, Externo, Militar. El primero est presidido por el Ministro de Finanzas. El
Consejo de Seguridad Nacional, creado por dicha Ley, tiene atribuciones de
coordinacin de las actividades de los diversos ministerios y entidades del Estado
(Decreto Supremo No. 2185, de 10 de diciembre de 1964; R.O. No. 395, del mismo
mes).
Tambin la Secretara General de la Administracin tiene entre sus funciones la de
coordinar las gestiones de la Presidencia de la Repblica con los ministerios del Estado,
las dems dependencias gubernamentales e instituciones de derecho pblico o derecho
privado con finalidad social o pblica (Decreto Supremo No. 55, publicado en el R.O.
234, de 29 de enero de 1973).
Al crearse el Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, se le dio atribuciones de
planificacin y coordinacin econmica, se lo puso bajo la presidencia del
Vicepresidente de la Repblica y qued integrado como ya se lo anot por cinco
representantes del Ejecutivo y cinco de la sociedad civil.
En la Junta Monetaria actan el Ministro de Finanzas, as como los representantes
empresariales de los sectores de la produccin y la banca. El organismo est presidido
por un funcionario designado por el Primer Magistrado. Se rene ordinariamente cada 15
das (Ley de Rgimen Monetario, arts. 78, 84, Suplemento del R.O. 930, 7 de mayo de
1992).
El Consejo de Gabinete no tiene base constitucional; se suele reunir semanal o
quincenalmente, bajo la direccin del Presidente de la Repblica y est integrado por el
Vicepresidente de la Repblica, los ministros de Estado, el presidente de la Junta
Monetaria, el gerente general del Banco Central, el Contralor y Procurador Generales del
Estado, los Superintendentes de Bancos, Compaas y Telecomunicaciones. Tiene por
objeto la coordinacin de la actividad gubernamental.
No hay un sistema ni un conjunto de normas legales que, a su vez, garanticen la
coordinacin de actividades de todos los organismos antedichos. Tampoco hay normas
jurdicas que fuercen a iniciar programas especficos asignados dentro del contexto de la
planificacin global a cada ministro, de acuerdo con un calendario general que permita
empatar los programas de las diferentes entidades.
Como se ve, en el sistema jurdico ecuatoriano no existen siquiera adecuados
mecanismos de coordinacin de la actividad de los rganos de coordinacin estatal en
materia econmica; menos an en la social. El doctor Eduardo Pea Trivio, nombrado
por el Congreso Nacional Vicepresidente de la Repblica luego de la renuncia y fuga del
economista Dahik Garzozi, ha propuesto, a fines de octubre de 1995, incrementar esa
coordinacin. Algo se ha conseguido con la expedicin del decreto No. 3944, suscrito
por el Vicepresidente y publicado en el R.O. No. 982, de 5 de junio de 1996.

130
 Control de ejecucin

Tampoco hay en el Ecuador un mecanismo jurdico efectivo de control de la

ejecucin del plan como tal, que permita verificar peridicamente el cumplimiento de las
metas prefijadas por el plan de desarrollo para un ministerio o entidad pblica. Es
imposible sealar con precisin si esas metas se han cumplido o los porcentajes en que
se han alcanzado o dejado de conseguir.
La Ley de Presupuestos del Sector Pblico y su Reglamento contemplan un sistema
de control y evaluacin presupuestaria, que incluye la de los proyectos de inversin;
pero se limita a la aplicacin del presupuesto anual y no del plan.
En definitiva, el cumplimiento del plan queda prcticamente reducido a una
manifestacin de buena voluntad o a una declaracin insustancial, y se supedita a una
valoracin del manejo de los recursos presupuestarios.
En contraste, casi todos los pases en los que impera el Estado de Derecho
contemplan mecanismos de garanta de cumplimiento y ejecucin del plan. El apartarse
de l es considerado como una falla administrativa, que da lugar a sanciones.
En el Ecuador el que un ministerio o entidad pblica deje de cumplir el plan o
prescinda de l se ha tornado irrelevante. Pocos son los ministros o altos funcionarios
que tienen una idea concreta desde el instante de posesionarse de sus funciones, de la
tarea que les incumbira ejecutar de acuerdo con el plan de desarrollo.

Revisin del plan

Nuestro sistema legal no prev mecanismos especficos de revisin del plan,

cuando advienen coyunturas que hacen variar los elementos bsicos que se tuvieron en
consideracin para elaborarlo. La Ley de Rgimen Monetario consulta casos especficos
en los cuales obligatoriamente la Junta Monetaria tiene que rever ciertas normas o
regulaciones al producirse determinadas situaciones de carcter econmico. Igual
debera ocurrir con las previsiones del plan de desarrollo; pero no se ha contemplado
norma alguna en este sentido. La Ley de Presupuestos del Sector Pblico y su
Reglamento prevn un rgimen de modificaciones presupuestarias. Pero, lo mismo que
para el caso de la evaluacin y control de ejecucin, no hay normas para la revisin y
ajuste del Plan de Desarrollo.

La planificacin en el rgimen local

La Ley de Rgimen Municipal contempla, desde 1966, un sistema de planificacin

que, dados los cambios que se han introducido en el nacional, se presenta ms lgico
que ste.
Dicha Ley prev una vinculacin estrecha y correlativa entre el Plan General de
Desarrollo y los planes, programas y proyectos de la municipalidad respectiva; establece
mecanismos para garantizar el cumplimiento de los planes; prohbe iniciar proyectos no
contemplados en ellos; configura una adecuada correlacin entre las labores de
planificacin, programacin y elaboracin y ejecucin del presupuesto; comprende
mecanismos para la evaluacin y control del plan.

131
 El artculo 25 de dicho cuerpo legal dispone que para la consecucin de sus fines
esenciales el Municipio cumplir las funciones que le seala la Ley, teniendo en cuenta
las orientaciones de los planes nacionales y regionales de desarrollo econmico y social
que adopte el Estado.
El Concejo Cantonal debe aprobar la programacin de corto y largo plazo elaborada
por los respectivos departamentos de la entidad, aprobar los planes reguladores de
desarrollo fsico cantonal y los planes reguladores de desarrollo urbano, as como el plan
de obras locales contenidas en ellos y el programa de servicios pblicos (art. 64, num. 2,
4, 8 y 14).
La administracin municipal debe preparar un plan de desarrollo del cantn,
destinado a prever, dirigir, ordenar y estimular su desenvolvimiento, en los rdenes
social, econmico, fsico y administrativo; elaborar programas y proyectos especficos
que hayan de realizarse en el cantn; formular los planes de desarrollo fsico cantonal y
los planes reguladores de desarrollo urbano (art. 161).
Todas las municipalidades deben tener unidades de planificacin (arts. 183, 184).
La Ley de Rgimen Municipal (art. 185) establece una clara distincin entre el
planeamiento fsico cantonal urbano, y la planificacin econmica, consistente, segn
precisa esa Ley, en la preparacin de programas y planes de accin para cada uno de
los ramos de actividad municipal, de acuerdo con las necesidades, problemas y
disponibilidades existentes y en la recoleccin de datos estadsticos...
El planeamiento fsico y urbanstico es obligatorio para las municipalidades (art.
211). El ttulo IV de la Ley de Rgimen Municipal regula esa materia.
La Ley determina el contenido mnimo de los planes reguladores de desarrollo fsico
cantonal. Busca la zonificacin del cantn, la determinacin del uso del suelo en funcin
del anlisis de las condiciones fsicas y de estructura del territorio cantonal; la
implantacin industrial; la distribucin de la poblacin. Obliga a la municipalidad a
realizar estudios de factibilidad econmica financiera para lograr un equilibrio entre las
aspiraciones de planeamiento con las posibilidades reales (art. 212).
Los artculos 214 y 215 de la Ley detallan con precisin el contenido de los planes
reguladores de desarrollo urbano.
Los artculos 218 a 225 de la Ley regulan tambin en forma precisa la formulacin,
aprobacin y vigencia de los planes municipales; y los artculos 231 a 234 determinan
los efectos de la aprobacin de esos planes. Una seccin especfica de la Ley norma la
ejecucin de los planes municipales.
Toda la normativa sobre el presupuesto municipal busca configurarlo como
instrumento de la planificacin municipal.
El numeral 4 del art. 65 de la Ley prohbe expresamente al Concejo disponer la
iniciacin de obras y servicios si previamente no se han planificado con arreglo a lo que
prescribe la Ley de Rgimen Municipal.
Se prevn sanciones para quienes incurran en actos que rompan este sistema, y se
priva de validez a esas actuaciones.
Hay, al momento, en el pas una intensa actividad tendiente a impulsar la
descentralizacin. Se cursan varios proyectos de ley; se impulsan otros. Es de desear
que no se retroceda lo poco que se ha avanzado en materia de racionalizacin del
manejo de la economa nacional.

132
 Captulo VIII
PRESUPUESTOS DEL SECTOR PBLICO

La doctrina: autonomizacin del presupuesto; configuracin autnoma del

Derecho Tributario; derecho Presupuestario; naturaleza de la Ley de Presupuesto.
Principios del Presupuesto: unidad y universalidad; especialidad; equilibrio;
anualidad. Legislacin ecuatoriana: mbito de aplicacin: objetivos; atribuciones del
Ministerio de Finanzas; Sistema Nacional de Presupuestos; normas sobre la
adopcin de poltica presupuestaria, programas institucionales y formulacin de
presupuestos. Aprobacin de presupuestos; ejecucin presupuestaria;
modificaciones presupuestarias; control presupuestario. Algunos desajustes.
Infraestructura y servicios pblicos.

La actividad financiera pblica, entendida por tal la que concierne a la bsqueda,

obtencin y empleo de los recursos pblicos necesarios para suministrar en forma
idnea, suficiente y oportuna bienes y servicios pblicos, es una de las manifestaciones
ms importantes de la actuacin del Estado en la vida econmica de un pas.
El Derecho Tributario estudia el establecimiento de los tributos, la obtencin de
varias clases de recursos pblicos, las relaciones jurdicas que se establecen entre la
administracin y los particulares con aquellos motivos. Es objeto de estudio especial y
autnomo, que excede del alcance de este libro. La Universidad Andina lo examina
como es la corriente general en esa forma. La Corporacin Editora Nacional tiene
algunas publicaciones sobre la materia.
En el presente trabajo se centrar la atencin en el examen del tema de los
presupuestos del Estado y de las entidades del Sector Pblico.

ENUNCIADO GENERAL DE LAS NORMAS QUE RIGEN LOS PRESUPUESTOS

Instrumentos esenciales para la aplicacin del Plan de Desarrollo son el

Presupuesto General del Estado y los de otras entidades del sector pblico. Las normas
que los rigen se hallan contenidas en los arts. 95 a 97 de la constitucin codificada, en la

133
 Ley de Presupuestos del Sector Pblico y en la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera y Control (LOAFIC), que sustituy a la antigua Ley Orgnica de Hacienda.
Para las entidades seccionales autnomas (municipalidades y consejos provinciales) se
aplican las normas especficas de las leyes de Rgimen Municipal y Rgimen Provincial.

LA DOCTRINA

Antes de analizar la legislacin ecuatoriana en materia presupuestaria, parece

adecuado hacer una breve revisin de la teora general en torno a este punto.
En principio, dentro de la concepcin amplia del Derecho Econmico, se estima que
es parte de este todo el Derecho Financiero, el cual puede dividirse en dos grandes
grupos de normas: la ordenacin jurdica de los ingresos pblicos, y la normativa de los
gastos pblicos. Dentro de cada uno de esos sectores, los perfiles del Derecho
Financiero han ido configurndose en torno a las instituciones del tributo y del
presupuesto.
Conforme se conoce, la concepcin de los presupuestos pblicos experiment una
radical transformacin, paralela a la que presentaba la del Estado como tal. De un
Estado que era mejor cuanto menos intervena en la vida econmica, se evolucion,
segn se ha visto, a uno que deba tener un rol activo y dinmico en la promocin y
mantenimiento del desarrollo sostenido y equilibrado del pas correspondiente. En forma
correlativa, de un presupuesto estatal que se buscaba tuviera las magnitudes ms
modestas posibles, que requiriera el menor esfuerzo de los contribuyentes, se pas a
uno que aspiraba a atender con holgura los requerimientos del desarrollo econmico y
social del pas, as como a ciertas necesidades bsicas de su poblacin.
Como lo recuerda Sinz de Bujanda,1 en los inicios del Estado moderno y quiz
hasta mediados del siglo pasado, el principio de legalidad tributaria se consideraba
inseparablemente unido al principio de anualidad del presupuesto y, en consecuencia,
no podan exigirse tributos que no se hubieran establecido mediante ley, aprobada por
los representantes de quienes haban de pagarlos (Congreso, Parlamento, Cortes) o
cuya recaudacin no estuviese prevista o autorizada por la ley anual del presupuesto.
Para entonces, era vlida su definicin jurdica, como acto de autorizacin, tanto de
ingresos como de gastos pblicos.

Autonomizacin del Presupuesto

Despus de que el crecimiento de las necesidades financieras del Estado impuso la

organizacin de los tributos en un sistema permanente de ingresos y determin, en
consecuencia, la bifurcacin del principio de legalidad financiera y la desconexin del
sistema tributario de la aprobacin anual de los presupuestos del Estado, la ley
presupuestaria vino a perder gran parte de su significacin jurdica respecto a los
tributos, en cuanto a que la Administracin est obligada a exigir el pago de los
contribuyentes, no en virtud de la autorizacin anual de la ley de presupuestos, sino de
las leyes propias de cada tributo, que definen su aplicacin.
Inicialmente, el estado de ingresos del presupuesto giraba en torno a la idea de
concesin de recursos. Cada ao, al votar el presupuesto, los representantes de los
pueblos haban de decidir lo que estaban dispuestos a conceder al Estado para atender

134
 las cargas pblicas. La medida del sacrificio la dara el volumen del gasto autorizado. De
ah que las leyes tributarias no podan aplicarse si los impuestos a que se referan no
quedaban incorporados al presupuesto o, en otros trminos, si no eran confirmados por
las Asambleas.
Al ampliarse el mbito de la actividad del Estado, la situacin cambi. La diversidad
y permanencia de los servicios pblicos que comienza a notarse a partir de la segunda
mitad del siglo pasado no armonizaba realmente con un rgimen financiero en el que el
cobro de tributos se supeditara al consentimiento anual de los representantes populares.
La vida de una comunidad cada vez ms compleja y numerosa requera medios
econmicos crecientes y necesitaba, sobre todo, que esos recursos afluyeran al tesoro
pblico con adecuada puntualidad. Para lograrlo, surgi una legislacin tributaria
permanente. En lugar de concesiones peridicas, se establecieron gravmenes que
obligaban a los contribuyentes a realizar determinadas prestaciones pecuniarias al
Estado, siempre que se produjeran ciertos hechos o situaciones que las leyes
establecan con carcter general. Las leyes tributarias permanentes no contenan
limitacin cuantitativa en materia de ingresos. La determinacin del volumen de stos no
se haca ya en forma directa, sino mediante la fijacin de tipos de imposicin y la
aprobacin de normas que regulaban las bases imponibles.

Configuracin autnoma del Derecho Tributario

Apareci, entonces, el Derecho Tributario como materia diversificada, de creciente

amplitud, a la que corresponda el primer gran sector en que aparece dividida la
actividad financiera del Estado: el ordenamiento jurdico de los ingresos pblicos. El
Derecho Tributario no suele considerarse, por su especfica identidad y por su amplitud,
como parte integrante de los cursos de Derecho Econmico, desde el punto de vista
acadmico, aun cuando desde el punto de vista terico y tcnico, lo integre.

Derecho Presupuestario

El segundo gran sector en el que aparece dividida, desde entonces, la actividad

financiera del Estado, esto es, la ordenacin del gasto pblico, gira en torno a una
institucin fundamental del Derecho Pblico: el presupuesto.
Es dable entender como Derecho Presupuestario al conjunto de normas y principios
jurdicos que regulan la preparacin, aprobacin, ejecucin y control de los presupuestos
del Estado y de los dems entes pblicos, entendido por Presupuesto del Estado el acto
legislativo mediante el cual se autoriza el monto mximo de los gastos que el Gobierno
puede realizar, durante un perodo determinado, en las actividades que se especifican
detalladamente, en funcin de los ingresos que se han previsto para cubrir tales gastos.
El Derecho Presupuestario es la rama del Derecho Financiero ms estrechamente
ligada al Derecho Constitucional y la que mejor refleja la conexin existente entre la
organizacin poltica y el Derecho Financiero. Dentro de la concepcin actual, permite
apreciar, adems, la necesidad de integrar el presupuesto en el marco de la planificacin
econmica.
En su concepcin ms amplia, el Presupuesto del Estado, como plan u ordenacin
racional de su actividad financiera, abarca el ciclo financiero completo, que se inicia en el

135
 momento en que el Estado detrae la riqueza de las economas de los particulares y la
convierte en ingresos pblicos los cuales buscan cubrir los gastos inherentes a la
finalidad estatal de satisfacer las necesidades pblicas, y termina cuando los ingresos
se han transformado en servicios pblicos o en rentas entregadas por el Estado a las
economas privadas. El Presupuesto constituye, en definitiva, la expresin jurdica del
plan financiero del Estado para un perodo determinado.

Naturaleza de la Ley de Presupuesto

La doctrina jurdica ha debatido con amplitud si el acto legislativo, en cuya virtud se

aprueba el Presupuesto del Estado, constituye una ley formal o una ley material. Unos
tratadistas distinguen el efecto que tiene el pronunciamiento legislativo respecto a los
ingresos y a los gastos pblicos. En cuanto a los primeros, la mayora de los tratadistas
Sinz de Bujanda es, quiz en nuestro medio, el ms conocido de los autores que
siguen esta orientacin concepta que, respecto a los ingresos pblicos, el
presupuesto no constituye ms que un acto de mera previsin o clculo contable,
carente de efectos jurdicos limitativos en cuanto a su exaccin y cuanta.
Casi todos los autores consideran que, respecto a los gastos pblicos, el
presupuesto produce, en cambio, efectos jurdicos precisos en un triple sentido: autoriza
a la Administracin a realizar el gasto pblico; limita las cantidades que pueden gastarse
hasta un monto determinado; y fija el destino que haya de darse a los valores aprobados
en el presupuesto.
En torno a esta idea, muchos autores (Laband, Jellinek, Mayer, Jze, Duguit) hacen
una cuidadosa diferenciacin entre leyes en sentido formal y leyes en sentido material.
Las primeras seran actos administrativos con forma de ley, en cuanto son sometidas a
la aprobacin de las Cmaras; las segundas seran leyes perfectas, con efectos jurdicos
materiales y contenido normativo pleno. Consideran que la de presupuesto es una ley
formal.
Sin embargo, una buena parte de la doctrina moderna ha preferido dejar de lado la
posicin de ntida separacin de los efectos del presupuesto en cuanto a ingresos y
egresos.
Giuliani Fonrouge2 desestima las sutiles diferenciaciones entre ley formal y ley
material, y considera que la expedicin del presupuesto constituye un acto de
trascendencia que regula la vida econmica y soc ial del pas, con significacin jurdica y
no meramente contable; que es manifestacin integral de la legislacin, de carcter
unitario en su actuacin, que constituye fuente de derechos y obligaciones para la
administracin y produce efectos con relacin a los particulares. Enfatiza que la
adopcin del presupuesto por el Legislativo no es simplemente un acto aprobatorio que
pasa a integrar el acto administrativo gubernamental, sino un proceso de coparticipacin
entre Ejecutivo y Legislativo. Con cita de Ingrosso, concepta que la de presupuesto es
una ley de organizacin, la mayor entre las leyes de organizacin.3
El Derecho Presupuestario comprende fundamentalmente las reglas jurdicas segn
las cuales se deben formar, aprobar y fiscalizar los actos de previsin de los poderes
pblicos, destinados a fijar para cada ejercicio el importe de los gastos necesarios para
mantener los servicios pblicos, as como el origen y la cuanta de los ingresos de que
podr disponerse con ese fin.

136
 Tambin el Derecho Presupuestario puede incluir las leyes que fijan las cantidades
globales destinadas a sufragar los gastos que origina la realizacin de obras de gran
magnitud, cuyo costo debe repartirse en una pluralidad de ejercicios financieros.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

Los principios jurdicos del presupuesto aceptados generalmente por la doctrina son
los de unidad, universalidad, especialidad, equilibrio y anualidad.

Principios de unidad y universalidad

El principio de unidad implica que todos los ingresos y todos los gastos deben
incluirse en un solo presupuesto. En consecuencia, se prohben los ingresos y gastos
que intenten realizarse fuera del presupuesto, as como la multiplicidad de presupuestos.
Este principio debe distinguirse con precisin del de universalidad, con el que se suele
confundir.
El principio de universalidad propugna que queden incluidos en el presupuesto
todos los ingresos y todos los gastos sin que se realicen compensaciones entre ellos. La
unidad presupuestaria alude a la presentacin de un nico documento, que comprende
todos los ingresos y gastos del Estado.
El principio de universalidad no es meramente una faceta del de unidad, sino que
tiene un significado propio: no basta con incluir en el presupuesto todos los ingresos y
todos los gastos, sino que es preciso que se lo haga sin realizar ningn tipo de
compensaciones entre ellos. Por ello, se llama tambin a esta regla la del producto
bruto.

Principio de especialidad

El principio de especialidad de los crditos presupuestarios se encarga de que la

autorizacin parlamentaria de los gastos no se confiera de una manera global, sino de
un modo detallado para cada crdito. Por consiguiente, el crdito autorizado para un
gasto especfico no puede utilizarse ms que para cubrir tal gasto.
El principio tiene justificaciones de carcter poltico y constitucional. Si se confiriese
autorizacin parlamentaria de carcter general simplemente para un monto determinado
de gastos, quedara a la discrecin no solo del gobierno, sino incluso de un ministro o
alto funcionario, la aplicacin de los crditos para realizar los gastos que ellos
determinen. La discrecionalidad podra convertirse fcilmente en arbitrariedad. Por ello,
las cmaras legislativas deben llegar al aprobar el presupuesto a los grados mximos de
concrecin. Solo entonces, el Ejecutivo quedar limitado a su verdadera funcin, que es
la de ejecutor del presupuesto.
El principio tiene dos aspectos: cualitativo y cuantitativo. En aplicacin del principio
de especialidad cualitativo, los crditos para gastos deben destinarse exclusivamente a
la finalidad especfica para la que hayan sido autorizados por la ley de presupuestos o
por las modificaciones aprobadas en conformidad con ella.

137
 Con sujecin al principio de especialidad cuantitativa, los crditos autorizados en el
presupuesto tienen carcter limitativo y, por ende, no pueden adquirirse compromisos de
gastos por cuanta superior a su importe.

Principio de equilibrio

Este principio recoge la idea elemental y obvia de que no se puede gastar ms de lo

que se tiene. Supone que el volumen del gasto pblico ha de quedar limitado al monto
de los ingresos que se consideren normales.
En aplicacin de este principio, las unidades ejecutoras y la entidad encargada de la
administracin del presupuesto debern preparar un documento que no puede tener
dficit inicial ni contemplar crditos destinados a obligaciones de carcter permanente
que excedan del importe de sus ingresos ordinarios. Una de las finalidades esenciales
de la legislacin presupuestaria es, precisamente, la consecucin del equilibrio
financiero de la hacienda pblica.

Principio de anualidad

En general, toda norma jurdica se expide sin un perodo de vigencia

predeterminado. Su efecto en el tiempo se prolonga indefinidamente, hasta la posterior
derogacin de aquella norma, por otra de rango igual o superior.
No obstante, existen normas que tienen un perodo determinado de vigencia, ya por
venir tal lapso fijado en el mismo precepto, sea por referirse a ciertos hechos,
situaciones o circunstanc ias que, por su naturaleza, se hallan limitados en el tiempo. Las
de presupuesto son reglas de este tipo.
El principio de anualidad, manifestacin especfica del de temporalidad, tiene un
claro origen poltico. Fue el resultado de la pugna de las monarquas absolutas con el
parlamento, en orden a obtener la supremaca del poder financiero. Los parlamentos
consiguieron consagrar el principio de aprobacin anual del presupuesto y de los tributos
que los financiaban, con lo que controlaban las fuentes de ingresos de las monarquas.
El principio de anualidad trasunta la desconfianza que ha imperado tradicionalmente
en las relaciones entre ejecutivo y legislativo. Este ltimo trata de limitar posibles abusos
del primero en el mbito econmico, restringiendo la concesin de crditos a plazos
anuales. De este modo, el Parlamento puede decidir todos los aos sobre la
conveniencia del mantenimiento o la supresin de los servicios, y en alguna forma
decidir sobre la confianza que tengan las Cmaras en el Ejecutivo que presenta el
Presupuesto.
Junto a este fundamento de tipo poltico, el principio de anualidad tiene otros de
carcter socio-econmico, jurdico y tcnico.
El plazo de un ao como perodo de vigencia del presupuesto es casi universal. En
primer lugar, responde a una medida social del tiempo aceptada usualmente y que suele
utilizarse como plazo determinador del ritmo de la vida agrcola, mercantil, laboral,
administrativa. Ya en el siglo XIX se adopt de modo prcticamente universal el trmino
del ao como lapso que debe transcurrir entre la apertura y el cierre de la contabilidad
de las empresas. Coordinar los ritmos de la contabilidad pblica con las contabilidades
privadas resulta esencial.

138
 Desde un punto de vista jurdico, se ha concluido en la conveniencia de determinar
cada ao los que son gastos ordinarios del Estado y ordenar jurdicamente su legalidad.
Tal perodo permite dilucidar los gastos ordinarios de los extraordinarios, hasta el punto
de que, cuando el Estado se convierte en inversionista, han de formularse presupuestos
extraordinarios para los egresos extraordinarios de inversin.

Legislacin ecuatoriana

Mediante Ley No. 18, expedida por el Plenario de las Comisiones Legislativas del
Congreso Nacional el 26 de noviembre de 1992 y publicada en el Suplemento del R.O.
No. 36, de 30 del mismo mes, se adopt, con leves cambios, el proyecto de Ley de
Presupuestos del Sector Pblico enviado por el Ejecutivo como ley en materia
econmica de carcter urgente. El Vicepresidente de la Repblica, en ejercicio de la
Presidencia, expidi el Reglamento de esa Ley, mediante Decreto Ejecutivo 529 A, de
26 de febrero de 1993, publicado en esa misma fecha, en el segundo suplemento del
R.O. No. 136.
El Ejecutivo, al enviar al Congreso Nacional su proyecto de Ley de Presupuestos
del Sector Pblico para trmite urgente, manifest que con l persegua modernizar el
sistema de presupuestos del sector pblico.
En la exposicin de motivos correspondiente, se expresaba que el proyecto
buscaba lograr un Estado moderno y eficiente que partiendo de una clara delimitacin
de su papel en la conduccin del desarrollo, precise el mbito de su estructura, defina la
funcionalidad de sus instituciones, clarifique sus relaciones con la sociedad y promueva
la accin de los otros agentes de la economa.
Dicha exposicin sealaba que la reforma presupuestaria buscaba armonizar los
requerimientos del desarrollo con el aprovechamiento ptimo de los recursos
disponibles, reorientando el gasto pblico hacia labores productivas que generaran
mayores inversiones.
Conceptuaba al presupuesto como un documento que reflejaba el costo real del
Gobierno, que cuantificaba sus niveles de eficiencia y procuraba que la distribucin de
los recursos pblicos se realizara a base de la relacin de costos -metas y de resultados
concretos.

MBITO DE APLICACIN

Las disposiciones de la Ley obligan a todas las entidades y organismos de la

administracin pblica, excepto a aquellas que corresponden al mbito de los gobiernos
seccionales.

En otros trminos, la Ley contempla preceptos que, en materia presupuestaria,

rigen la accin de los siguientes organismos:
a) el Gobierno Central, que comprende las funciones Ejecutiva, Legislativa y
Jurisdiccional, incluidas las entidades adscritas, los programas especiales, el Tribunal
Supremo Electoral y el Tribunal de Garantas Constitucionales;

139
 b) la Procuradura General y Contralora General del Estado, las Superintendencias
de Bancos, de Compaas y de Telecomunicaciones, as como las personas jurdicas
creadas por la Ley para el ejercicio de la potestad estatal o para la prestacin de
servicios pblicos o para actividades econmicas asumidas por el Estado;
c) el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, con las particularidades que se
precisan ms adelante;
d) las entidades financieras pblicas;
e) las empresas pblicas cuyo capital o patrimonio pertenezca al Estado o a las
entidades u organismos enunciados en las letras precedentes.

Objetivos

La Ley enunci como uno de sus objetivos apoyar al Sistema de Planificacin para
el Desarrollo, considerndolo no solo como la elaboracin de planes y programas, sino,
adems, como la armonizacin de las diversas polticas econmicas y sociales que
adoptara el Estado.
La Ley buscaba expresamente fortalecer las atribuciones del Ministerio de Finanzas
y Crdito Pblico, como rgano rector del Sistema Nacional de Presupuestos, para la
definicin de polticas presupuestarias aplicables en todo el sector pblico. Trataba de
mantener una adecuada vinculacin entre los sistemas de planificacin y de
presupuesto, as como la relacin armnica entre las polticas macroeconmicas y fiscal,
especialmente la presupuestaria.
En los hechos, potenci la poltica presupuestaria, asociada con la monetaria, con
desmedro de la de planificacin global del desarrollo; dio nfasis a la reduccin y
eficiencia del gasto; acentu la idea de programacin a corto plazo de economa, por
sobre la de planificacin a un mediano y largo plazo.

Atribuciones del Ministerio de Finanzas

La Ley prev para el Ministerio de Finanzas las siguientes atribuciones bsicas en

materia presupuestaria:
a) Establecer las polticas, normas tcnicas, acciones y mtodos para elaborar,
ejecutar, coordinar, evaluar y liquidar los presupuestos del sector pblico, excepto los del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (en los que se produce un proceso de
coordinacin entre el Consejo Superior de esa entidad y el Ministerio de Finanzas).
b) Dirigir la poltica fiscal y coordinar el sistema nacional de presupuesto pblico con
el sistema de planificacin pblica y los programas de Gobierno.
c) Informar, en forma previa y obligatoria, en un plazo mximo de quince das,
contados a partir de la fecha de notificacin, sobre todo proyecto de ley, decreto,
acuerdo, resolucin o cualquier otro instrumento legal o administrativo, que genere
obligaciones no contempladas en los presupuestos del sector pblico.
d) Aplicar la Ley de Presupuestos del sector pblico y velar por su cumplimiento.
En el R.O. No. 975, de 26 de junio de 1995, se publica el Reglamento Orgnico
Funcional de las Subsecretaras de Presupuestos y Contabilidad y del Tesoro y Crdito
Pblico.

140
 Sistema Nacional de Presupuestos

La Ley consagra los principios presupuestarios de unidad y universalidad. El

desarrollo de esos principios, parte de las disposiciones tendientes a configurar el
Sistema Nacional de Presupuestos Pblicos, la Ley contiene normas sobre la
formulacin, la aprobacin, la ejecucin del Presupuesto, el control y evaluacin y su
liquidacin.
El Sistema Nacional de Presupuestos comprende las polticas, tcnicas, acciones y
mtodos para la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, control, evaluacin y
liquidacin de los presupuestos.
El Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico es el rgano rector de ese sistema.
Los objetivos del sistema son:
a) Identificar y jerarquizar actividades y proyectos necesarios para el cumplimiento
de los planes y programas de desarrollo de mediano y corto plazo, seleccionando
prioridades, niveles, composicin y orientacin del ingreso, gasto y financiamiento
pblico, dentro de las polticas gubernamentales.
b) Descentralizar las acciones y decisiones operativas de la administracin
presupuestaria, dentro del programa de modernizacin de la administracin pblica.
c) Fortalecer las finanzas pblicas, por medio de una administracin fundamentada
en los principios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestarias.
d) Procurar claridad y transparencia en la asignacin y control de los recursos
pblicos, mediante combinaciones ms adecuadas y eficientes.
e) Afianzar el control y la evaluacin de los presupuestos pblicos, por medio de la
medicin de las metas programadas y alcanzadas, los costos y resultados de las
actividades pblicas y la determinacin de los niveles de eficiencia, eficacia y
productividad administrativas.
Para vertebrar ese sistema, el Reglamento contempla un sistema de aplicacin
descendente, que comienza en el Ministerio de Finanzas y sigue por las entidades
coordinadoras de un sector y las que stas, a su vez, coordinan. Correlativamente,
distingue entre los programas institucionales, que son el conjunto de actividades y
proyectos que desempea o ejecuta una misma entidad u organismo; y los programas
sectoriales, que son el conjunto de programas institucionales que realizan todas las
entidades y organismos que conforman un mismo sector.

Normas sobre la adopcin de la poltica presupuestaria, programas institucionales

y formulacin de presupuestos

En cuanto a la formulacin de presupuestos, la Ley busca que las proformas

presupuestarias reflejen una poltica presupuestaria que concrete las decisiones
previstas durante los ejercicios de programacin y apoye el programa anual de
inversiones pblicas.
Adems, dota de una perspectiva plurianual a las asignaciones presupuestarias
para los proyectos de inversin. Ello, amn de dar obligatoriedad legal a una
metodologa de trabajo, genera certidumbre en los ejecutores de los programas
respectivos, en cuanto a la disponibilidad de las asignaciones presupuestarias en
ejercicios fiscales siguientes.

141
 Para la adopcin de la poltica presupuestaria, la Secretara General de
Planificacin, la Junta Monetaria y el Consejo Nacional de Modernizacin del Estado
definirn polticas y estrategias, en sus respectivas reas de competencia, y las
presentarn al Ministerio de Finanzas, el que las propondr al Presidente de la
Repblica.
La poltica presupuestaria contendr las regulaciones para los diferentes conceptos
del gasto, los requerimientos de informacin y otros aspectos que estime convenientes
ese Ministerio, considerando las necesidades macroeconmicas y la situacin de la caja
fiscal.
En el caso de entidades y organismos que se financien total o parcialmente con
recursos fiscales, se fijarn rangos mximos de gastos, que no podrn ser excedidos;
las entidades coordinadoras de un sector transmitirn la poltica presupuestaria
establecida por el Ministerio de Finanzas y la orientarn y aplicarn, dentro del mbito
sectorial, para la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, control y evaluacin
de los presupuestos de las entidades u organismos que se encuentren bajo su
coordinacin.
A su vez, cada una de las entidades u organismos aplicarn una poltica
presupuestaria institucional que refleje sus caractersticas orgnicas y funcionales y se
sujete a las estrategias que establezcan el Ministerio de Finanzas y la Secretara
General de Planificacin, as como las polticas sectoriales adoptadas por las
coordinadoras del sector.

Programacin presupuestaria

Consideradas la poltica presupuestaria y las normas impartidas por el Ministerio de

Finanzas, se elaborarn los programas institucionales y sectoriales.
El programa institucional que corresponda a cada entidad u organismo para elaborar su
presupuesto deber contener:
a) La desagregacin en actividades, proyectos y, en su caso, obras (cuando se trate
de proyectos prioritarios o se requiera un nivel de desagregacin mayor).
b) Los objetivos que se pretenda alcanzar, as como la justificacin de las
actividades y proyectos.
c) La cuantificacin de metas y costos por actividades y proyectos, con sus
unidades de medida y denominacin.
d) El perodo de duracin de las actividades y proyectos, as como las unidades
administrativas responsables de ellos.
e) Las previsiones de ingreso y gasto sujetas a los clasificadores expedidos por el
Ministerio de Finanzas.
f) El impacto regional de las actividades con sus principales caractersticas y los
criterios utilizados para la asignacin de recursos en el mbito regional.
g) Las relaciones multisectoriales o interinstitucionales.
h) Las fuentes de financiamiento.
Adems de los elementos precedentes, las actividades que consideren proyectos de
inversin debern especificar:
a) Los proyectos en ejecucin y nuevos proyectos, identificando los que se
consideren prioritarios.

142
 b) Para el caso de proyectos en ejecucin, el total de la inversin realizada y las
metas obtenidas al trmino del ejercicio presupuestario inmediato anterior.
c) Las metas totales alcanzadas y previstas para el ejercicio presupuestario
correspondiente, as como los indicadores de evaluacin econmica y financiera y
su impacto socio-econmico.
d) El valor total previsto para el ejercicio presupuestario correspondiente,
precisando las fuentes, tipo de financiamiento y su localizacin por provincia, as
como la inversin que deba realizarse en aos posteriores.
e) El perodo total y previsin de recursos para la puesta en operacin de los
proyectos.
f) Las dems previsiones que determine el Ministerio de Finanzas, considerando la
opinin tcnica de la Secretara General de Planificacin.
Solo se podrn incorporar a las proformas presupuestarias solicitudes de recursos
para los proyectos de inversin que hayan sido aprobados por la Secretara General de
Planificacin.

APROBACIN DE PRESUPUESTOS

En lo que concierne a la aprobacin de presupuestos, la Ley distingue tres fases: la

aprobacin interna, la externa, y el proceso legislativo.
La primera fase se refiere a la aprobacin de los presupuestos por los respectivos
rganos internos de administracin o por las autoridades competentes. La segunda
corresponde a la integracin y aprobacin de los presupuestos institucionales por parte
del Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico; y el proceso legislativo refleja el derecho
constitucional del Congreso para conocer, discutir, modificar el presupuesto del
Gobierno Central, de acuerdo con las disposiciones de los artculos 70 y 71 de la
Constitucin Poltica.
El Reglamento detalla fechas y perodos para el cumplimiento de cada una de las
fases.

La adopcin de la poltica presupuestaria parte de la definicin de estrategias que

deben efectuar la Secretara General de Planificacin, la Junta Monetaria y el Consejo
de Modernizacin del Estado, para presentarlas al Ministerio de Finanzas hasta el ltimo
da hbil del mes de marzo.
El Ministro de Finanzas definir, sobre esas bases, hasta el ltimo da hbil de abril
de cada ao, los lineamientos generales que servirn de base para la formulacin de
proformas presupuestarias, y las dar a conocer a las entidades coordinadoras, y stas
a las agrupadas en torno a ellas.
Las coordinadoras debern establecer las metas que se cubrirn en el sector,
cuidar que los programas institucionales de las entidades que integran aquel guarden
congruencia intersectorial y enviar sus programas institucionales junto con los de las
entidades coordinadas al Ministerio de Finanzas, en los plazos que ste seale.
El Ministro de Finanzas y Crdito Pblico, considerando las polticas establecidas y
la disponibilidad real de recursos, aprobar, reformar o negar justificadamente las
proformas de presupuesto de las entidades del sector pblico. En caso de que las
proformas enviadas no se sujetaren a los lmites para gastos corrientes y de capital, a la

143
 poltica presupuestaria y a las normas impartidas por el Ministerio de Finanzas y la
Secretara General de Planificacin, el Ministerio podr elaborar esas proformas.
El Ministro de Finanzas enviar la proforma del presupuesto general del Estado al
Presidente de la Repblica hasta fines de agosto de cada ao. Este presentar al
Congreso Nacional dicha proforma correspondiente al siguiente ejercicio fiscal, hasta el
30 de septiembre de cada ao, a excepcin de los que corresponde posesionarse al
Presidente y Vicepresidente de la Repblica, en los cuales se enviar la proforma de
presupuesto hasta el 30 de octubre.
El Congreso Nacional, luego del anlisis de la proforma por parte de la Comisin de
Presupuesto y de las aclaraciones que sta reciba del Ministerio de Finanzas, aprobar
el presupuesto antes de concluir su perodo ordinario de sesiones y , en todo caso, hasta
antes de fin de ao.
El Ministerio de Finanzas comunicar a las entidades y organismos pblicos, hasta
el ltimo da de noviembre, los lineamientos para la programacin de la ejecucin de sus
respectivos presupuestos para el ejercicio fiscal siguiente.
A base de esos lineamientos, las entidades y organismos cuyos presupuestos se
financien con recursos del presupuesto del Gobierno Central, elaborarn sus
anteproyectos de calendarios de gasto y los remitirn al Ministerio de Finanzas en la
segunda quincena de diciembre de cada ao, en la forma y trminos que determinare en
las normas tcnicas por l emitidas.

Para las municipalidades, rigen las normas de la Ley de Rgimen Municipal. El

Concejo Cantonal aprueba el Presupuesto. Requiere informes de la Secretara de
Planificacin y del Ministerio de Finanzas.
En el caso del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el Presupuesto es
aprobado por su Consejo Superior, previo informe del Ministerio de Finanzas.

EJECUCIN PRESUPUESTARIA

En materia de ejecucin presupuestaria, la Ley establece bases para desarrollar un

sistema descentralizado de cobros y pagos, que sustituye la modalidad de solicitudes y
autorizaciones de cupos, giros, acuerdos de transferencias, por un sistema programado
de ejecucin financiera presupuestaria.
De otro lado, la Ley establece atribuciones especficas para que la Presidencia de la
Repblica aproveche los excedentes de caja y los supervit que legalmente
corresponden al Estado, para apoyar la ejecucin de gastos presupuestarios.
La Ley de Presupuestos del Sector Pblico contempla normas especficas para
diversos conceptos de gasto, entre los cuales cabe mencionar los de servicios
personales, vehculos, enajenacin de activos, crditos externos y donaciones y los
pasivos pendientes de pago.
En materia de ejecucin, diferencia la programacin de la ejecucin, el
establecimiento de compromisos, el pago de obligaciones.

En el R.O. No. 589, de 14 de diciembre de 1994 (Acuerdo No. 859 del Ministro de
Finanzas), constan las normas tcnicas reformadas del Sistema General de
Administracin de la Ejecucin Presupuestaria para el Gobierno Central.

144
 MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

El rgimen de reforma y modificacin presupuestaria est sujeto a las normas

tcnicas que emita el Ministerio de Finanzas.
Las entidades y organismos podrn efectuar modificaciones presupuestarias sin
previa autorizacin de dicho Ministerio, siempre que se trate de traspasos de recursos
disponibles dentro de una misma actividad, y que no se afecten actividades y proyectos
definidos como prioritarios por la Secretara General de Planificacin, que no se
modifiquen la identificacin econmica del gasto corriente, de capital y de inversin que
determine el Ministerio de Finanzas, ni los calendarios financieros y de metas
autorizados, ni se creen actividades y proyectos ni obligaciones para aos posteriores ni
se traspasen recursos para crditos externos.
En caso de que no se cumpla cualquiera de las condiciones predichas, se
necesitar autorizacin previa del Ministerio de Finanzas.

CONTROL PRESUPUESTARIO

El control externo de los recursos de los presupuestos del sector pblico estar a
cargo de la Contralora General del Estado, que lo realizar obligatoriamente, de manera
previa, concurrente y posterior al proceso de ejecucin de los presupuestos, por s o
mediante la contratacin de firmas privadas de auditora.
Las entidades y organismos del sector pblico efectuarn el control interno de sus
recursos. Para esos efectos, las auditoras internas realizarn permanentemente
auditoras operacionales, de cuyos resultados informarn a la Contralora General del
Estado y al Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico.

Las unidades de auditora interna de cada entidad debern realizar las siguientes
actividades:
a) analizar y evaluar los sistemas y procedimientos de control interno;
b) revisar las operaciones, transacciones, registros, informes y estados financieros;
c) comprobar el cumplimiento de las normas, disposiciones legales y polticas
aplicables a la entidad en el desarrollo de sus actividades;
d) examinar la asignacin y utilizacin de los recursos financieros, humanos y
materiales;
e) revisar el cumplimiento de los objetivos y metas fijados para las actividades y
proyectos a cargo de la entidad u organismo;
f) participar en la determinacin de indicadores para la realizacin de auditoras
operacionales;
g) analizar la informacin que produzca la entidad para efectos de evaluacin
presupuestaria;
h) asesorar a las autoridades en asuntos especficos sobre la administracin de sus
recursos presupuestarios.

Los informes, conclusiones, recomendaciones de las auditoras, debern facilitar la

medicin de la eficiencia en la administracin de los recursos y el cumplimiento de

145
 metas, para apoyar la evaluacin de los presupuestos pblicos, y la determinacin de las
medidas correctivas pertinentes.
Las actividades de auditora se realizarn en forma independiente a las labores y
trmites administrativos normales de la entidad.
Los informes de Auditora Interna debern ser dados a conocer a la Contralora
General del Estado, al Ministerio de Finanzas y a la Secretara General de Planificacin.
La Ley de Presupuestos del Sector Pblico establece tambin responsabilidades
para quienes se aparten de las normas legales pertinentes.

Algunos desajustes

Si se quiere hacer una muy breve acotacin a la normativa configurada por las dos
leyes que, al momento, regulan las materias presupuestaria y de gasto pblico, cabe
sealar, en primer trmino, que no se ha alcanzado una precisa coherencia entre los
sistemas de la Ley de Presupuestos y los de la Ley Orgnica de Administracin
Financiera y Control (LOAFIC).
Tambin es til resaltar que al Ministerio de Finanzas le han sido transferidas
algunas funciones que ms bien resultan tpicas del organismo central de planificacin, y
que, correlativamente, la ejecucin de los programas especficos de desarrollo se
ajustara ms que a los supuestos del Plan General, a las decisiones que tome el
Ministro en funcin de las disponibilidades presupuestarias reales. El control del gasto
ha prevalecido sobre los imperativos de la planificacin.
Vale la pena tambin mencionar que ciertos conceptos bsicos que orientan la
elaboracin del presupuesto y el establecimiento de prioridades para tal efecto diferiran,
segn las normas en actual vigencia, para el caso de los entes nacionales (Ley de
Presupuestos) y para el de los entes seccionales locales (Ley de Rgimen Municipal).

Infraestructura y servicios pblicos

Estrechamente ligadas con las normas de organizacin del Estado, de planificacin

y presupuesto, estn las concernientes a la capacidad de ejecutar obras de
infraestructura y prestar servicios bsicos.
Las leyes ecuatorianas que confieren a organismos pblicos nacionales y locales la
capacidad de ejecutar obras de infraestructura y ofrecer servicios bsicos, parten de una
imprecisa y fluctuante concepcin de lo que son servicios pblicos. Adems, no
distinguen como ocurre en las tendencias modernizantes del Estado entre la
produccin y provisin de bienes y servicios pblicos.
Tal falta de precisin conduce a que muchas entidades estn en capacidad jurdica
aun cuando, por lo general, no tcnica ni financiera de realizar obras de
infraestructura. Varios ministerios y organismos nacionales, as como municipios y
entidades provinciales y regionales de desarrollo, construyen y mantienen caminos,
hacen obras de saneamiento ambiental, ejecutan programas de desarrollo rural.
Con alguna frecuencia, las actividades son repetitivas. A veces, en cambio, no se
efectan, porque unas instituciones esperan que otras las ejecuten. Eso suele depender
de las presiones y conveniencias polticas.

146
 En ocasiones, entidades que cuentan con escasos recursos financieros se
endeudan para adquirir, para la realizacin de esas repetitivas actividades, costosos
equipos camineros y de construccin (es difcil saber cuanto pesan, para ello, las
comisiones que suelen ofrecer los proveedores). Cuando los adquieren, crean partidas
presupuestarias para los operadores. Se dan casos de tres y hasta seis operadores para
una sola mquina, que puede ser manejada por uno o dos.
Muchas veces los ingresos presupuestarios, severamente castigados por el servicio
de la deuda de adquisicin del equipo, no son suficientes para que esas entidades
puedan adquirir oportunamente combustibles, lubricantes, repuestos para esas
maquinarias o para repararlas. Entre atender a tales requerimientos y a las presiones de
remuneracin de personal, otorgan preferencia a las segundas. Como consecuencia de
todo ello, los costosos equipos se paralizan y, a la postre, se convierten en chatarra. Sin
embargo, los operadores se eternizan en las nminas de personal.
A manera de ejemplo cabe sealar que construyen y mantienen caminos el
Ministerio de Obras Pblicas, el Ministerio de Agricultura y Ganadera, el Ministerio de
Defensa, las entidades de desarrollo regional, el Ministerio de Bienestar Social
(Programas de Desarrollo Rural Integral), FODERUMA, los consejos provinciales, las
municipalidades.
Hacen obra de saneamiento ambiental: las municipalidades, los consejos provinciales, el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Bienestar Social, el Ministerio de
Salud, las entidades de desarrollo regional.

147
 Captulo IX
ORIENTACIN Y MANEJO GENERALES DE LOS RECURSOS FINANCIEROS

Recursos financieros, mbitos fundamentales: moneda, divisas, crdito,

recursos financieros, inversin fornea. Ley de Rgimen Monetario y Banco del
Estado; las reformas a dicha Ley: habilidosas maniobras para modificar la proyeccin
del Banco del Estado; razones que sustentaban la concepcin inicial de la Ley de
Rgimen Monetario y Banco del Estado; tendencia a que el Banco Central y el Banco
del Estado asuman un rol subsidiario de proveedores de recursos al sector privado.
Una distorsin adicional: la Ley que crea el Fondo de Solidaridad. Secuencia de la
exposicin sobre las entidades orientadoras del sector financiero. mbito de
actuacin de la Junta Monetaria y del Banco Central: atribuciones de la Junta
Monetaria: Rgimen Monetario Interno; Rgimen Monetario Externo; frente al Banco
Central. Integracin de la Junta Monetaria; requisitos para sus vocales; ausencia
difcil de explicar. Comisin Ejecutiva. Atribuciones del Banco Central. Funciones del
Banco del Estado segn el texto legal inicial: Banco oficial; Banco de Desarrollo;
Banco de fomento de la produccin del sector privado; actividades de banco
comercial; organizacin del Banco del Estado: atribuciones del directorio; Comisin
Ejecutiva. Necesidad de normas que prioricen el uso de recursos del Banco del
Estado: cupos y encajes aplicables al BEDE. Otras leyes que regulan el mercado
financiero: Ley General de Instituciones del Sistema Fiananciero: sistema protector
configurado por ella; limitaciones reales para la eficiencia de la proteccin.
Tendencias concentradoras: concentracin del crdito. Proteccin poco
proporcionada al pequeo ahorrista. Atribuciones generales de la Superintendencia
de Bancos: Junta Bancaria; atribuciones del Superintendente de Bancos; funciones
de la Junta Bancaria.

Tipos de normas sobre recursos financieros y su tendencia general

Dentro del rango de normas y actuaciones del Estado que inciden sobre todas las
actividades econmicas, pueden enunciarse las concernientes a la orientacin y manejo

148
 generales de la moneda, las divisas, el crdito; a la absorcin y distribucin de recursos
financieros; y las relativas a recepcin de inversin fornea.
La Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado y sus reformas, la Ley General
de Instituciones del Sistema Financiero, la del Mercado de Valores en cuanto crea
normas generales que rigen la absorcin de recursos dispersos del ahorro del pblico
contemplan actuaciones de especficos rganos del Estado en los sectores antedichos y
en el manejo de algunas variables econmicas fundamentales.
De acuerdo con la evolucin poltica de los ltimos aos, las tres contienen
disposiciones que potencian la actuacin de los representantes de sectores econmicos
privados, frente a la de tcnicos neutros o imparciales que se haban previsto en
anteriores proyectos de ley sobre rgimen monetario y sobre mercado de valores, y, en
cierto modo, privilegian el inters de esos grupos econmicos, sobre todo del que
domina el sector financiero. En las tres, se propicia, asimismo, la transferencia de
recursos del ahorro nacional hacia sectores econmicos privados, en forma ms intensa
que la que se derivaba de leyes o proyectos anteriores.

LEY DE RGIMEN MONETARIO Y BANCO DEL ESTADO

Al momento se encuentra en vigencia la Ley de Rgimen Monetario y Banco del

Estado, con reformas introducidas en agosto de 1995, que acentan una posicin
monetarista y de profundizacin de orientaciones que benefician, en definitiva, a ciertos
grupos del sector productivo privado, en desmedro de la orientacin inicial de tal cuerpo
legal, que daba nfasis al financiamiento de proyectos prioritarios para el desarrollo
planificado del pas, dentro de los cuales se impulsa en modo especial el suministro de
servicios bsicos, que favorecen en grado mayor a los sectores sociales de menores
recursos.
El predominio del manejo de los recursos del sector pblico, con un horizonte sujeto
sustancialmente a la poltica monetaria y a la ejecucin del presupuesto anual del
Estado, acenta una visin a corto plazo de la orientacin de la economa, antes que
una de desarrollo equilibrado y armnico del pas, que implica, necesariamente, un
horizonte de mayor alcance en el tiempo.

LAS REFORMAS A DICHA LEY

A poco de comenzar la administracin del presidente Durn Balln, el Ejecutivo

envi al Congreso un proyecto de reformas a la Ley de Rgimen Monetario y Banco del
Estado; luego, lo retir. Se inici despus el anlisis de un nuevo proyecto de reformas
de aquella Ley. Se adelant en el Congreso la primera discusin; pero, por varios
meses, el trmite estuvo interrumpido. Posteriormente, el seor Presidente de la
Repblica present al Congreso Nacional, el 17 de junio de 1994, un proyecto de Ley del
Banco del Estado, cuyo trmite, luego de haber pasado el primer debate, estuvo tambin
suspendido. En forma paralela se haba presentado un proyecto de reformas a la Ley de
Rgimen Monetario, que concerna a las actividades del Banco Central.

149
 Habilidosas maniobras para modificar la proyeccin del Banco del Estado

De manera sorpresiva, el 22 de agosto de 1995, en el Suplemento del R.O. No.

764, se public la Ley No. 93, adoptada por el Plenario de las Comisiones Legislativas,
el 8 de ese mes y sancionada el 15, que contiene reformas al Cdigo Tributario, a la Ley
de Rgimen Tributario Interno, a la Ley de Casacin, a la de Impuesto a los vehculos
motorizados de transporte terrestre, a la Ley 51 que establece incentivos tributarios
para la transferencia de acciones, derechos preferentes para suscripcin de ellas, y
obligaciones a la Ley Orgnica de Aduanas, al Cdigo Penal.
En esa Ley, inorgnica, dispersa, que llama a confusin, que trata de tan dismiles
materias en 31 artculos, casi todos los que se refieren a cuestiones de detalle, se
incluye un ttulo sexto, que abarca tres artculos y est nominado como Reformas a la
Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado. De aquellos tres preceptos legales, los
dos primeros aluden a trmites de importacin y exportacin y sanciones por omisin de
esas reglas.
El tercero de los artculos de ese ttulo sexto artculo 29 de la Ley 93 en breves
lneas aparentemente inocuas, modifica varios cuerpos legales, cambia sustancialmente
la orientacin y proyecciones del Banco del Estado, y afecta, en la prctica, la viabilidad
de sus operaciones, en el largo plazo, al mantener para dicho banco determinadas
obligaciones, luego de haberle privado de la posibilidad de disponer de amplios recursos
que deba manejar segn el texto original de la Ley.
En efecto, segn el texto inicial de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del
Estado, ste asuma la calidad de depositario de los fondos del sector pblico y de
agente fiscal y financiero del Estado. Con la importante masa de recursos que manejaba
segn la concepcin originaria de la Ley, poda, razonablemente, suministrar prstamos
para inversin priorizada en el Plan de Desarrollo a entidades del sector pblico, y
tambin conceder anticipos para gasto al Gobierno y otras instituciones pblicas, facilitar
recursos al sector privado, e inclusive actuar como banco comercial.
Los directivos de la Junta Monetaria y del Banco Central designados en la
administracin del presidente Durn Balln, nunca vieron con simpata los cambios de
orientacin del manejo econmico y de la coordinacin de actividades del sector pblico
que aquellos suponan y se resistieron a esas modificaciones.
Inicialmente, obtuvieron que, en virtud de la Ley No. 15, publicada en el R.O. No.
71, de 23 de noviembre de 1992, se difiriera, hasta el 7 de mayo de 1993, la obligacin
del Banco Central de transferir al Banco del Estado los saldos de la cuenta nica del
tesoro nacional y de las cuentas de entidades y organismos del sector pblico, as como
los libros y registros contables y todo documento relacionado con el manejo de dichas
cuentas, igual que los sistemas automatizados y equipos necesarios para que el Banco
del Estado ejerza sus funciones de depositario de los fondos pblicos. Tal obligacin
constaba en las disposiciones transitorias sptima, dcimo tercera, dcimo sexta de la
Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, segn su texto original.
Entre el 10 de mayo de 1993 y el 22 de agosto de 1995, se aplic un arbitrio de
dudosa legalidad, en cuya virtud el Banco Central ejerci las atribuciones de depositario
de los fondos pblicos que dicha Ley confera al Banco del Estado, basndose en un
convenio celebrado entre las dos entidades oficiales, al amparo de una norma general
(art. 113 , inc. 2, de la Ley), que facultaba al Banco del Estado para celebrar convenios

150
 de corresponsala con el Banco Central y las dems instituciones del sistema financiero
del pas, para la recaudacin, cobro y pago de fondos pblicos y para las dems
operaciones bancarias.
Sin duda, era discutible la validez de un convenio celebrado entre dos entidades
pblicas para desarrollar un sistema contrario a expresas disposiciones de una ley de
orden pblico, que estableca con precisin las atribuciones de una y otra de esas
instituciones.
El artculo 29 de la Ley 93 antes mencionada busc retornar formalmente al Banco
Central las atribuciones que tena antes de la expedicin del texto inicial de la Ley de
Rgimen Monetario y Banco del Estado, y a estructurar a ste bsicamente con las que
tena el Banco Ecuatoriano de Desarrollo, BEDE.
No obstante, pese a habrsele quitado al Banco del Estado el manejo de recursos
con los que manteniendo prioridad para el financiamiento de inversiones bsicas
hubiera podido atender al del gasto, a corto plazo, de entidades del sector pblico, o de
ciertas actividades del sector privado, se conserv y mantiene la obligacin jurdica
terica de hacerlo, aunque en los hechos no podra cumplirla, por la limitacin antedicha.
Eso provocar para el Banco del Estado dificultades de orden financiero y poltico.
La situacin se agrava por la incidencia que tendr en la real capacidad de accin
del Banco del Estado la aplicacin de la Ley que crea el Fondo de Solidaridad, con las
caractersticas que se le dio en su texto inicial.
Las reformas introducidas a la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado
fueron fruto del entendimiento y colaboracin que para entonces an mantena el grupo
mayoritario del Congreso Nacional Partido Social Cristiano, bsicamente, que tena la
mira de crear condiciones para facilitar la accin poltica inmediatista del Gobierno que
planeaba tomar totalmente como resultado de un triunfo en las elecciones de 1996, y el
vicepresidente Dahik y su grupo ntimo de colaboradores.

Razones que sustentaban la concepcin inicial de la Ley de Rgimen Monetario y

Banco del Estado

Frente a las reformas hbilmente maosamente, sera el calificativo del decir

popular introducidas al texto original de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del
Estado, despus de ms de tres aos de maniobras, cabe tener presente que, en dicho
texto inicial, la participacin del Banco Central del Ecuador en las actividades de carcter
financiero se redujo, tanto para reflejar la concepcin ms reciente de la banca central,
cuanto, fundamentalmente, para que el sistema financiero privado ecuatoriano se
desarrollara a base de su propio esfuerzo y no en funcin de la proteccin de las
entidades pblicas.
En ese texto original de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, se
buscaba, como se dijo, que el Banco del Estado asumiera, segn la referida Ley, las
funciones de depositario de los fondos pblicos y de agente fiscal y financiero del
Estado, que hasta la expedicin de ese cuerpo legal haba venido ejerciendo el Banco
Central del Ecuador, y que, en los hechos, mantuvo sin alteracin, en virtud de
disposiciones que diferan la aplicacin del texto de la indicada Ley, en lo concerniente a
tales atribuciones, o de contratos celebrados entre los personeros del Banco del Estado
y el Central.

151
 La transferencia de algunas funciones del Banco Central del Ecuador al Banco del
Estado tenda a evitar que, a travs de servicios bancarios, y especficamente
crediticios, por parte del Banco Central, el sector pblico pudiera tener mayores
posibilidades de acceso al crdito con dinero de emisin; y, adems, a propiciar que la
administracin de los recursos del sector pblico se efecte con autonoma por sus
instituciones. Se consideraba que la creacin del Banco del Estado permitira conseguir
una mejor orientacin y un uso ms apropiado del ahorro pblico hacia inversiones
prioritarias para el desarrollo equilibrado y armnico del pas.

Tendencia a que el Banco Central y el Banco del Estado asuman un rol subsidiario
de proveedores de recursos al sector privado

Como ejemplo de la tendencia de transferir recursos del ahorro nacional hacia

sectores econmicos privados, en forma ms intensa que la que se derivaba de leyes
anteriores, que se suscit en la administracin del presidente Durn Balln, cabe sealar
que, mientras en la Ley de creacin del BEDE, los recursos provenientes de regalas
sobre hidrocarburos que se haban acumulado para formar su capital, estaban
reservados para el financiamiento de proyectos, ejecutados por entidades del sector
pblico, que figurasen como prioritarios en los planes generales de desarrollo, en
cambio, en conformidad con las normas legales actualmente aplicables al Banco del
Estado, inclusive los limitados recursos que ste manejara segn las reformas, podran
ser requeridos tambin para otorgar prstamos al sistema financiero privado o para
conferir lneas de crdito, para la ejecucin de actividades privadas en el rea del
desarrollo.
El Banco Central puede tambin, segn la ley en examen, otorgar crditos
emergentes a los bancos privados; y el Banco del Estado podra tericamente verse
en el caso de realizar operaciones para financiar el gasto pblico.

UNA DISTORSIN ADICIONAL: LA LEY QUE CREA EL FONDO DE SOLIDARIDAD

Mediante Ley adoptada el 8 de marzo de 1995, en aplicacin, asimismo, de

acuerdos polticos entre el grupo que entonces tena mayora en el Congreso y el
Vicepresidente de la Repblica, se expidi la Ley de Creacin del Fondo de Solidaridad.
Esa Ley fue sancionada por el vicepresidente de la Repblica, economista Alberto Dahik
Garzozi, aunque la sancin no consta en la versin de la Ley publicada en el R.O., en el
que aparece en el de fecha 24 de marzo de 1995.
Esa Ley destina, para capitalizar el FOSO, los recursos que provengan de las
enajenaciones de la participacin del Estado en las empresas estatales, de la
transferencia de los bienes de su propiedad y de las concesiones para prestacin de
servicios pblicos a la iniciativa privada.
Seala como capital autorizado para el Fondo de Solidaridad el equivalente, en
moneda nacional, a tres millones de dlares de los Estados Unidos. Es til tener en
cuenta, frente a ello, que el capital del Banco del Estado, luego de varios incrementos,
llegaba, para octubre de 1995, a un monto equivalente a 124 millones de dlares; esto
es menor en 24 veces al que se confera inicialmente al FOSO.

152
 El capital del Banco del Estado fue aumentado, a mediados de 1996, a la suma de
420 mil millones de sucres (R.O. No. 989, de 16 de julio de 1996); Resolucin No. SB-
96-03332 del Superintendente de Bancos.
Los recursos del Fondo de Solidaridad, que funcionara como organismo adscrito a
la Presidencia de la Repblica, seran destinados para el financiamiento no
reembolsable de proyectos de carcter social.
El Fondo tendra un directorio notablemente politizado: el Presidente de la
Repblica o su delegado, un representante de la ciudadana, designado por el Congreso
Nacional, los cuatro Ministros de Estado que integran el Frente Social o sus delegados,
el Ministro de Finanzas o su delegado, el Secretario General de Planificacin o su
delegado, un representante de los consejos provinciales, otro de los concejos
municipales.
La creacin de ese organismo, encargado de distribuir gratuitamente, con criterio
paternalista y altamente politizado, recursos pblicos provenientes de la enajenacin del
patrimonio estatal, en un rgimen que proclamaba la necesidad de austeridad del gasto
pblico, y en un momento en que ella era vitalmente necesaria a un mes del conflicto
blico con el Per as como el imperativo de suprimir organismos innecesarios,
resultaba una paradoja, tan incomprensible como el acuerdo poltico que dio margen a
su nacimiento, y que culmin en la bochornosa controversia entre sus protagonistas y
remat, para octubre de 1995, en la renuncia y fuga del Vicepresidente de la Repblica.
Eliminaba, en la prctica, para el gasto de ingentes recursos pblicos, todo sentido
de planificacin.

SECUENCIA DE LA EXPOSICIN SOBRE LAS ENT IDADES ORIENTADORAS DEL

SECTOR FINANCIERO

En ulterior desarrollo del tema, se analizarn en este captulo, en primer trmino, las
atribuciones de la Junta Monetaria y del Banco Central, en cuanto a los regmenes
monetario interno y externo, a las polticas monetaria, cambiaria, financiera y crediticia;
luego se examinarn las del Banco del Estado, para lo cual se har referencia a la
situacin prevista por el texto original de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del
Estado, as como a la desarticulada e inorgnica que ha determinado las reformas a esa
ley; y, finalmente, se revisarn brevemente los mecanismos de control sobre las
entidades financieras privadas y la orientacin general de sus actividades, que
configuran la Ley General de entidades del sector financiero y sus reglamentos.
En el captulo siguiente se analizar el sistema de orientacin y control del Mercado
de Valores.

mbito de actuacin de la Junta Monetaria y del Banco Central

ATRIBUCIONES DE LA JUNTA MONETARIA

En conformidad con el artculo 1 de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del

Estado, el Rgimen Monetario de la Repblica es dirigido por la Junta Monetaria y

153
 ejecutado por el Banco Central del Ecuador. Comprende tanto el Rgimen Monetario
Interno como el Externo.
Sus objetivos fundamentales son velar por la estabilidad de la moneda nacional y
por la solvencia financiera externa del pas, con el fin de contribuir al desarrollo de la
economa. Ese propsito se persigue con la formulacin y ejecucin de las polticas
monetaria, financiera, crediticia y cambiaria. A la Junta Monetaria le incumbe lo primero;
al Banco Central, lo segundo. Ellos y las dems entidades pblicas debern coordinar
esas polticas con los programas del sector pblico, para obtener los objetivos de
desarrollo nacional armnico y estabilidad de la economa (arts. 2, 77, 43).
La Ley de Rgimen Monetario contempla alrededor de cincuenta atribuciones para
la Junta Monetaria.
En lo concerniente al Rgimen Monetario Interno, la Junta Monetaria tiene
atribuciones especficas respecto a la determinacin de medios de pago, su control, el
sealamiento de algunas limitaciones y formas de ayuda al Sistema Financiero Interno, y
las relaciones con el Estado y las entidades del sector pblico.
En lo que respecta al Rgimen Monetario Externo, la Junta Monetaria est investida
de facultades concernientes al establecimiento de la relacin de cambio internacional del
sucre (que es fijada y modificada por el Presidente de la Repblica, previo informe de
dicha Junta); poltica cambiaria, posibilidad de mantenimiento y uso de divisas por los
bancos privados, reserva monetaria, utilizacin de divisas en el Comercio Exterior.
En materia administrativa dirige, al ms alto nivel, la actividad del Banco Central.

Rgimen Monetario Interno

Medios de pago y su control

Compete a la Junta Monetaria regular el sistema de cheques y documentos

similares (art. 13); y determinar otros medios de pago adicionales a los cheques de
viajero y tarjetas de crdito (art. 14).
Como instrumento bsico de control de los medios de pago, la Junta Monetaria
debe aprobar, hasta el mes de febrero de cada ao, el Programa Monetario y Financiero
anual, as como velar por su cumplimiento mensual, a fin de coordinar el
comportamiento de los medios de pago con los objetivos del Rgimen Monetario, y
lograr un equilibrio entre los propsitos de desarrollo armnico del pas, la situacin
fiscal, la produccin y los precios, el comportamiento del mercado externo.
Elemento bsico de ese programa es la determinacin del monto mximo de
emisin monetaria, que corresponde a la Junta (arts. 15, 16, 88 b).
Uno de los aspectos que entrelazan las atribuciones concernientes al Rgimen
Monetario Interno y al Externo, es presentar, como parte de ese programa, un
presupuesto anual de ingresos y egresos de divisas, el cual debe ser preparado por el
Banco Central y conocido por la Junta.
Otro medio de accin de la autoridad monetaria es regular los porcentajes de
encaje, esto es, de reserva sobre depsitos y captaciones que efecten los bancos y
otras entidades financieras.

154
 La Junta Monetaria debe determinar las entidades bancarias en las que, en caso de
inexistencia de una sucursal del Banco Central en una localidad, se debe depositar ese
encaje.
Asimismo, la Junta puede resolver que el Banco Central reconozca intereses sobre
los valores depositados en concepto de encaje.
Un medio adicional de accin de la poltica monetaria en el mercado interno, es la
posibilidad de que el Banco Central pueda efectuar operaciones de mercado abierto
respecto a ttulos emitidos por entidades del Sector Financiero Nacional, las que se
realizarn de acuerdo con la poltica que adopte la Junta Monetaria.
Tienen tambin influjo sobre el control de los medios de pago internos, las
siguientes atribuciones de la Junta Monetaria:
- determinar sistemas de tasas de inters aplicables a operaciones activas y pasivas
del Banco Central y sus comisiones (art. 29);
- determinar sistemas de tasas de inters para operaciones activas y pasivas de las
entidades financieras, tanto pblicas como privadas, y normar los sistemas de
amortizacin para operaciones a mediano y largo plazo (art. 34); as como el sistema de
cobro de comisiones financieras sobre operaciones que realicen (art. 36);
- establecer porcentajes mximos de expansin de diferentes categoras de
prstamos e inversiones de entidades del Sistema Financiero (art. 33);
- regular la emisin de cdulas, bonos y otros ttulos de crdito por las entidades
financieras del pas (art. 37);
- regular los mrgenes de solvencia (relaciones entre patrimonio tcnico, activo,
contingentes) que estn obligadas a mantener las entidades del sistema financiero
privado, as como determinar las cuentas que integran el patrimonio tcnico (art. 39).
Elemento importante, tanto para el control de medios de pago internos como para
seguridad del sistema financiero nacional, es la facultad de la Junta Monetaria de
autorizar la concesin de crditos del Banco Central a bancos y entidades financieras
privadas, en caso de falta de liquidez o de retiros de depsitos que afecten su
estabilidad, y regular tal concesin (arts. 24 y 25).

Relaciones con el Estado

En cuanto a las relaciones de la Junta Monetaria y del Banco Central con el Estado,
son atribuciones de la primera:
- conocer los anteproyectos de proformas presupuestarias del Estado y otras
entidades pblicas, pronunciarse sobre ellos, y cuando consulten mecanismos de
financiamiento interno o externo, emitir informe previo sobre stos (art. 44);
- determinar y modificar el monto del crdito neto que otorga el Banco del Estado al
sector pblico durante el ejercicio econmico (art. 44);
- dictaminar sobre las solicitudes de crdito interno y externo del Gobierno y de las
entidades pblicas (art. 42);
- autorizar la concesin de crditos del Banco Central al Gobierno solo en caso de
emergencia nacional, y fijar las condiciones de esos crditos (art. 28);
- regular la forma en que las entidades pblicas deben realizar inversiones y
mantener depsitos (art. 47);

155
 - dictaminar sobre la creacin, fusin o eliminacin de instituciones financieras del
sector pblico (art. 88, letra k);
- aprobar el presupuesto de las instituciones financieras pblicas y establecer un
tratamiento homogneo en la poltica de remuneraciones de su personal (art. 88,
letra g);
- proponer las reformas de la Ley de Rgimen Monetario y emitir dictamen sobre las
propuestas desde otras fuentes (art. 88, letra j).

En alguna manera, es una atribucin de la Junta Monetaria relacionada con la

actividad del Estado, y concretamente de una entidad especial de ste la
Superintendencia de Bancos dictar polticas dentro del mbito de su competencia,
sobre la creacin o fusin de entidades financieras del sector privado.

Rgimen Monetario Externo

En materia de rgimen monetario externo, un objetivo fundamental resulta

establecer la relacin de cambio internacional de la moneda ecuatoriana (paridad
monetaria). Esa atribucin compete, de acuerdo con la Ley actual, al Presidente de la
Repblica, quien debe hacerlo con informe previo de la Junta Monetaria (El proyecto de
reformas a la Constitucin presentado al Congreso Nacional por el Ejecutivo, presidido
por el Arq. Durn Balln, pretenda eliminar esa atribucin presidencial. El Congreso no
acept el planteamiento).

Adems de presentar el informe antes referido y de actuar como mxima autoridad

cambiaria, competen a la Junta Monetaria, en este campo, varias atribuciones ligadas
con el manejo de divisas, el rgimen cambiario, la reserva monetaria, la deuda externa y
el comercio exterior.

Manejo de divisas

En cuanto al manejo de divisas, la Junta Monetaria puede: expedir regulaciones

sobre contratos que contemplen pagos en divisas, incluidas las primas e
indemnizaciones de contratos de seguros (art. 5, literal d); autorizar a las entidades
financieras para que mantengan cuentas en moneda extranjera, as como la emisin de
ttulos en moneda extranjera (art. 5, letras e y h); regular el encaje para diferentes tipos
de depsitos o captaciones en divisas extranjeras, y determinar en qu monedas
convertibles debe ser mantenido en el Banco Central (art. 22).

A la Junta Monetaria le compete regular las transacciones cambiarias, fijar tipos de

cambio, sealar mrgenes diferenciales entre compra y venta de divisas (art. 51); regular
y disponer la participacin del Banco Central en el mercado de cambios (art. 52);
determinar los montos de divisas propias que puedan mantener las instituciones del
sistema financiero nacional e imponer lmites a la posicin neta de sus divisas (art. 53),
as como determinar los plazos en que las entidades privadas deban vender al Banco

156
 Central las divisas que tengan en exceso a ese lmite de posicin, y la cotizacin a la
que deban realizarse esas ventas (art. 68).
Reserva monetaria

En cuanto a la reserva monetaria, la Junta debe determinar la forma de clculo de la

Reserva Monetaria Internacional y someterla a la aprobacin del Presidente de la
Repblica (art. 56); velar porque el Banco Central mantenga la adecuada reserva
monetaria y adoptar las medidas necesarias para que ello ocurra (arts. 57, 58); y dictar
polticas de inversin de tal reserva.
Vinculadas con estas atribuciones estn las de autorizar que el Gobierno y las
entidades pblicas mantengan parte de las divisas en bancos del pas o en el exterior;
regular la compra de divisas provenientes de la inversin externa; y determinar los
mercados en que deben venderse las divisas provenientes de la exportacin (art. 61).
Concernientes, como la ltima de las atribuciones antedichas, al comercio exterior,
son las facultades de la Junta Monetaria de regular la presentacin de declaraciones de
importacin y exportacin, prohibir la importacin y exportacin de algunas mercaderas
y regular las transacciones que puedan estar exentas de declaracin (art. 63).
Le corresponde a la Junta Monetaria regular los casos y forma en que el Banco
Central pueda intervenir en la compra, venta o negociacin de oro, y la forma y
condiciones en que intervenga en operaciones en oro o divisas a futuro.

Atribuciones frente al Banco Central

La Junta Monetaria es el organismo que gobierna el Banco Central del Ecuador. En

relacin con ste, la Ley le confiere las facultades de:
- presentar al Presidente de la Repblica el proyecto de Estatuto o sus reformas
(art. 87);
- sealar para el Banco Central atribuciones que se desprendan del texto legal (art.
70);
- proponer modificaciones del capital de dicho banco (art. 72);
- determinar las ciudades en que tendr oficinas (art. 71);
- aprobar el presupuesto del Banco Central, su balance, su estado de prdidas y
ganancias y su memoria anual (art. 80, letras g, h, i);
- nombrar Gerente General del Banco Central, Secretario de la Junta Monetaria; y, a
propuesta del Gerente General, al Subgerente General, a los Gerentes y
Subgerentes de rea y otros funcionarios que determine el Estatuto (art. 88 letra e).

INTEGRACIN DE LA JUNTA MONETARIA

La Junta Monetaria est integrada por:

a) un vocal nombrado por el presidente de la Repblica, para un perodo de cuatro
aos, quien la presidir;
b) el Ministro de Finanzas y Crdito Pblico, quien subrogar al vocal presidente, en
su ausencia;
c) dos vocales principales y sus respectivos suplentes designados directamente por
el Presidente de la Repblica, para un perodo de 4 aos;

157
 d) un vocal principal y un suplente elegidos por las Cmaras de Agricultura,
Comercio, Industrias, Pequea Industria, Construccin y Minera de la Costa y
Galpagos, para un perodo de 4 aos;
e) un vocal principal y un suplente elegidos por las Cmaras de Agricultura,
Comercio, Industrias, Pequea Industria, Construccin y Minera de la Sierra y
Amazona, para un perodo de 4 aos;
f) un vocal principal y un suplente elegidos por los bancos privados nacionales
legalmente establecidos en el pas, para un perodo de 4 aos.
La eleccin de los tres ltimos vocales se har por colegios electorales, por medio
de grandes electores convocados por la Superintendencia de Bancos.
El Superintendente de Bancos, el Secretario General de Planificacin y el Gerente
General del Banco Central sern vocales consejeros de la Junta Monetaria, con voz
pero sin voto.

Requisitos de los vocales

Los miembros de la Junta Monetaria debern ser ecuatorianos de nacimiento, estar

en goce de los derechos de ciudadana, no tener parentesco, dentro del tercer grado de
consanguinidad o segundo de afinidad, con otro vocal de la Junta Monetaria o el
Gerente del Banco Central, ni ser hijos adoptivos de ellos, no estar en mora con
instituciones financieras, ni haber sido condenados por delito, ni declarados
judicialmente responsables de irregularidades en la administracin de entidades o
compaas pblicas o privadas, ni tener glosas confirmadas por la Contralora General
del Estado, ni ser titulares de cuentas cerradas por la Superintendencia de Bancos, ni
desempear funciones de eleccin popular.
Tendrn que tener amplio conocimiento y experiencia en materias econmicas,
monetarias, bancarias o jurdico financieras y antecedentes personales de solvencia y
honorabilidad. Tendrn que ser calificados por el Superintendente de Bancos.

Ausencia difcil de explicar

Dadas las atribuciones de la Junta Monetaria, la profunda incidencia de ellas en la

economa general y en muchos aspectos de la economa popular, se ha reclamado con
frecuencia que en el organismo debera haber representacin de la sociedad civil y no
simplemente del sector financiero. Se ha sealado que deberan actuar en ella al menos
un representante de los trabajadores y otro de las entidades locales que, desde luego,
cumplan los requisitos de conocimiento y experiencia demandados a los dems vocales.

COMISIN EJECUTIVA

La Junta Monetaria cuenta con una Comisin Ejecutiva, integrada por el Presidente
del organismo, el Ministro de Finanzas y Crdito Pblico y un vocal del sector privado
designado anualmente. Puede, en caso de extrema urgencia y de imposibilidad de reunir
oportunamente la Junta, adoptar cualquiera de las resoluciones que a ella competen o
suspenderlas, o ejercer las atribuciones que sta le delegue.

158
 Atribuciones del Banco Central

El Banco Central es el organismo tcnico y autnomo, ejecutor de la poltica

monetaria, financiera, crediticia y cambiaria de la Repblica, adoptada por la Junta
Monetaria. Es una persona jurdica de derecho pblico, de duracin indefinida, con
patrimonio propio. Su capital es de propiedad exclusiva e intransferible de la Repblica
del Ecuador. Es el agente financiero de la Repblica.
Prepara los informes y documentos sobre cuya base la Junta adopta resoluciones y
regulaciones.
Ejecuta las polticas y resoluciones de la Junta Monetaria, y aplica o controla las
regulaciones de ella, as como el cumplimiento de los programas por sta adoptados.
Vela por el cumplimiento de las normas de la Ley de Rgimen Monetario.
Tiene su domicilio principal en Quito y oficinas en Guayaquil, Cuenca, Manta y otras
ciudades que determine la Junta Monetaria.

Funciones del Banco del Estado

Segn el artculo 108 de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, este
ltimo es una institucin financiera pblica, con personera jurdica, autnoma, de
duracin indefinida y domicilio principal en la ciudad de Quito.
El artculo 109 de dicha Ley, que en cierto modo configura el campo de la actividad
del Banco, estaba redactado segn el texto inicial de la Ley en forma que no resultaba
satisfactoriamente sistemtica. Expresaba: el objetivo del Banco del Estado es financiar
programas, proyectos, obras y servicios del sector pblico, ser depositario de los fondos
pblicos y prestar servicios bancarios y financieros destinados a favorecer el desarrollo
de las actividades econmicas nacionales.
Tal disposicin legal, que pretenda hacer un enunciado general de las funciones
del Banco del Estado, no distingue el financiamiento de programas proyectos, obras y
servicios del sector pblico, que sean prioritarios y estn contemplados en los planes de
desarrollo, del financiamiento de proyectos que no tengan este carcter; no diferencia
con nitidez los servicios que el Banco del Estado ha de otorgar a entidades del sector
pblico de los que pudieran prestarse a entidades y personas del sector privado; no
sistematiza, en forma secuencial y orgnica las facultades, atribuciones y funciones del
Banco del Estado; confunde finalidad con objetivos.
La falta de diferenciacin tcnica y precisin adecuadas en la redaccin de este
precepto y de los artculos 113, 129 y 130, que son los fundamentales de la Ley, en lo
que concierne al Banco del Estado, trajo limitaciones para la preparacin de un
adecuado estatuto; pero su ambigedad dejaba algn margen con las referidas
limitaciones, para intentar una sistematizacin apropiada de las funciones del Banco
del Estado, en su Estatuto o en la Ley Especial para l que no han llegado a dictarse.
El artculo 113 del cuerpo legal en examen, segn el texto original de la Ley de
Rgimen Monetario y Banco del Estado, estableca que: el Banco del Estado es
depositario de los fondos del sector pblico. Por tanto, el Gobierno de la Repblica, sus
dependencias, las dems entidades y empresas del sector pblico de cualquier clase,

159
 deben efectuar por medio del Banco del Estado todos los cobros y pagos que tuvieren
que hacer, as como todas las operaciones bancarias que requiere el servicio pblico.
En conformidad con el artculo 129, el Banco del Estado puede captar recursos, de
mediano y largo plazo, de las instituciones del sistema financiero privado, cuando la
liquidez del sistema lo permita, y tambin del pblico. Estos recursos los invertir
exclusivamente en el financiamiento de proyectos de desarrollo para los sectores
productivos privados.
Segn el artculo 130, el Banco del Estado podr conceder crditos a las
instituciones financieras de desarrollo del sector pblico y a los bancos y
establecimientos de crdito del sector privado, para financiar actividades privadas de los
sectores productivos, excepto operaciones comerciales.
De acuerdo con el inciso segundo del artculo 113, el Banco del Estado, previa
autorizacin del Directorio, estaba facultado para celebrar convenios de corresponsala
con el Banco Central y con las dems instituciones del sistema financiero del pas, para
la recaudacin, cobro y pago de fondos pblicos y para las dems operaciones
bancarias
Vale la pena intentar un anlisis del campo de actividades previsto por la Ley para
el Banco del Estado, para tener una imagen que se ajuste ms a los requerimientos
jurdicos que la que se colige de las actuaciones determinadas por convenios suscritos
por ejecutivos del Banco Central y del Banco del Estado o de las reformas que se
introdujeron, mediante la Ley No. 93, de 22 de agosto de 1995, a la Ley de Rgimen
Monetario y Banco del Estado, que desvirta el real alcance de su texto original y
generan graves dificultades para la aplicacin de las normas actuales.

ATRIBUCIONES DEL BANCO DEL ESTADO RESPECTO AL MANEJO DE RECURSOS

DEL SECTOR PBLICO DE ACUERDO CON EL TEXTO LEGAL QUE LO CRE

Desde el punto de vista operativo y prctico, la funcin bsica del Banco del Estado
en cuanto le permita manejar un monto muy importante de recursos , segn el texto
de la Ley original (art. 113), era la de actuar como depositario de los fondos del gobierno
y de las entidades del sector pblico, as como Agente Fiscal y financiero de ellos.
Tales atribuciones, segn normas transitorias de diferimiento de aplicacin de la Ley
del Rgimen Monetario y Banco del Estado, primero; despus, en conformidad con
convenios celebrados entre las autoridades del Banco del Estado y del Banco Central; y,
por ltimo, de acuerdo con las reformas introducidas a la Ley en mencin por la Ley No.
93, no dejaron, en tiempo alguno, de ser ejercidas por este ltimo.
De haber podido ejercer la funcin esencial antedicha, el Banco del Estado se
habra hallado en posibilidad de disponer de una gran cantidad de recursos, que habran
podido ser destinados a:
a) Financiar programas, proyectos, obras y servicios del Estado o de las entidades
pblicas, que no tuvieran, forzosamente, el carcter de altamente prioritarios, y pudieran
ser considerados, ms bien, de actividad ordinaria; financiamiento que se efectuara a
travs de los anticipos a los que se refieren los artculos 122 y 123 de la indicada ley, y
que en definitiva resultaran crditos a corto plazo destinados a cubrir, bsicamente el
gasto ordinario del sector pblico.

160
 b) Financiar programas, proyectos, obras y servicios del sector pblico,
contemplados como prioritarios en los planes de desarrollo, o cuya realizacin fuera
imperativa, como resultado de situaciones de emergencia. Este financiamiento se
efectuara mediante prstamos a mediano o, normalmente, largo plazo, sujetos a las
condiciones usuales de los crditos de desarrollo. Es la nica funcin que, despus de
las reformas de 22 de agosto de 1995, podra cumplir, en trminos realsticos, el Banco.
c) El Banco del Estado estaba facultado, segn el texto de la Ley, para captar
recursos de las instituciones del sistema financiero privado y tambin del pblico. Con
estos recursos podra financiar proyectos emanados del sector privado. Este
financiamiento, de acuerdo con la ley, podra ser realizado mediante una actuacin de
banco de tercer piso, que suministre recursos a las instituciones financieras del sector
pblico, para que stas provean a los bancos privados; y tambin como banco de
segundo piso, que pueda ofrecer directamente recursos a bancos e instituciones
financieras privados.
Otras disposiciones de la ley confieren al Banco del Estado atribuciones para
realizar actividades bancarias propias de la banca comercial, que el Banco no ejercita.

CAMPOS DE ACCIN

De esta somera enunciacin de las funciones bsicas previstas por el texto original
de la Ley, pueden derivarse los campos especficos de accin que ella prevea para el
Banco del Estado. Esas reas de actividad podran ser:
1. Actuar como Banco del Estado propiamente dicho o, si se quiere utilizar trminos
muy decidores aunque tcnicamente imprecisos, como Banco Oficial.
2. Obrar como Banco de Desarrollo del sector pblico.
3. Actuar como Banco de segundo piso para el fomento de la produccin del
sector privado, en reas especficas.
4. Realizar determinadas operaciones propias de la banca comercial.

En la prctica, ha quedado para real ejercicio por parte del Banco la atribucin
enunciada en el numeral 2. Hay que robustecerla. Las otras, en definitiva, resultan
recuerdos histricos de una normativa legal, que se alej de los hechos.
Vale la pena intentar, en torno a estos campos bsicos de actividad, una agrupacin
de las funciones del Banco del Estado, que se encuentran ms bien dispersas en la Ley
de Rgimen Monetario y Banco del Estado segn su texto original, ya que l revela una
concepcin global, que se ha alterado, y mensurar el alcance de las inorgnicas
reformas introducidas a la Ley.

1. BANCO DEL ESTADO PROPIAMENTE DICHO

O BANCO OFICIAL

Se har, en este campo, una necesaria diferenciacin entre atribuciones que le

confera el texto original de la Ley en mencin, y las que se le mantienen.

Dentro de este mbito de actividades, el Banco del Estado tena, de acuerdo con el
texto original de la Ley, las siguientes funciones bsicas (cuya ejecucin la ejerci, pese

161
 a ello, ininterrumpidamente el Banco Central, primero en virtud de un convenio entre las
dos entidades y, luego, en la aplicacin de las reformas introducidas por la Ley 93, que
le permitieron retomarlas legalmente):
a) ser el depositario de todos los fondos del Estado y de las entidades del sector
pblico, salvo las excepciones autorizadas por la Junta Monetaria y el Directorio del
Banco del Estado;
b) efectuar todos los cobros y pagos que tuvieren que hacer las entidades del sector
pblico, as como todas sus operaciones bancarias;
c) actuar como agente fiscal del estado y las entidades pblicas, recaudar los
ingresos del sector pblico, y distribuirlos entre las diversas entidades, en la forma
que las leyes especiales determinaren;
d) manejar la Cuenta Corriente nica del Tesoro Nacional, as como las cuentas
corrientes de las entidades del sector pblico;
e) actuar como fideicomisario del gobierno nacional y de las entidades del sector
pblico, para retener los fondos sobre los que se hubieren establecido fideicomisos;
f) atender al servicio de la deuda pblica interna;
g) retener recursos internos para trasladarlos al Banco Central, a fin de que ste
atienda al servicio de la deuda pblica externa;
h) recibir depsitos judiciales y depsitos de garanta;
i) custodiar esos y otros valores.

Las atribuciones concernientes a la funcin de depositario de los fondos del sector

pblico tornaron al Banco Central, conforme ya se anot, como consecuencia, primero,
de la poltica de diferimiento que antes se refiri y, finalmente, de la expedicin de la Ley
No. 93, de 22 de agosto de 1995.

Adems de esas atribuciones, el texto original de la Ley de Rgimen Monetario y

Banco del Estado confera a ste las siguientes, que se mantienen en la Ley, pero que,
en la prctica, no podrn aplicarse, al no tener ya el Banco el manejo de los recursos
que originalmente le encargaba la Ley:
a) conceder anticipos al Gobierno Nacional y a las entidades del sector pblico;
b) garantizar operaciones del Estado y de entidades del sector pblico.

2. BANCO DE DESARROLLO

Entre las funciones tpicas del Banco del Estado como Banco de Desarrollo,
(funciones que ejerci el BEDE y que actualmente mantiene el Banco del Estado)
podran enunciarse las siguientes:
a) suministro de informes y actividades de coordinacin para la determinacin de
proyectos prioritarios del sector pblico contemplados como tales en los planes de
desarrollo;
b) elaboracin de metodologas para configurar proyectos financiables por el Banco
de Desarrollo y organismos crediticios internacionales o extranjeros;
c) otorgamiento de crditos para financiar programas y proyectos prioritarios del
sector pblico, contemplados en los planes de desarrollo, o para ejecutar proyectos
o realizar obras que demande la solucin de situaciones de emergencia; crditos

162
 que podran concretarse tanto en la concesin de prstamos como en el
otorgamiento de avales y fianzas a las entidades del sector pblico que ejecuten
aquellos proyectos; (esta funcin abarcara varias subfunciones: evaluacin de
proyectos, negociacin y contratacin de crditos, realizacin de desembolsos,
seguimiento de la ejecucin de los proyectos financiados, recuperacin del crdito);
d) determinacin precisa de aquellos recursos especficos con los que
considerados los beneficios generales de un proyecto especfico, factible desde el punto
de vista econmico y social, pero con rentabilidad insuficiente debe cubrirse la
diferencia que exista entre las rentas que el proyecto financiado genere para la entidad
prestataria (o que, sin serlo, reciba los recursos del crdito), en relacin a los
requerimientos del servicio de la deuda del prstamo correspondiente, ms los costos de
operacin y mantenimiento de las obras, equipos o servicios mediante los que se ejecute
el proyecto;
e) otorgamiento de asistencia tcnica bsica puntual para facilitar la adecuada
preparacin de proyectos y solicitudes, as como el idneo aprovechamiento del crdito;
y suministro de financiamiento a entidades especficas (vinculadas estrechamente con el
Banco del Estado), que puedan conferir en forma permanente, sistemtica, especfica y
pormenorizada, asistencia tcnica y capacitacin para el fortalecimiento institucional de
los prestatarios.
En materia de financiamiento externo, el Banco del Estado debera:
a) mantener y administrar los fondos de contraparte que permitieran al pas captar y
utilizar eficientemente recursos de financiamiento externo conferidos por
organismos internacionales y gobiernos o entidades extranjeras, a ttulo de
prstamo o de donacin;
b) participar en la negociacin de crditos externos para el desarrollo;
c) actuar como agente financiero externo del Estado, en los trminos del inciso
segundo del artculo 109 de la Ley.

3. BANCO DE FOMENTO (DE SEGUNDO O TERCER GRADO)

DE LA PRODUCCIN DEL SECTOR PRIVADO

En el caso de las funciones de fomento de la produccin del sector privado (arts.

129 a 132), tendran que distinguirse y regularse varios aspectos:
a) captacin de recursos, de mediano y largo plazo, de las instituciones del sector
privado;
b) captacin directa de recursos del pblico;
c) regulacin de los porcentajes de recursos captados del sector pblico que,
conjuntamente con los obtenidos del sector privado, pueden ser dedicados al
financiamiento de actividades productivas del sector privado;
d) otorgamiento de crditos a las instituciones financieras de desarrollo del sector
pblico, para que puedan financiar proyectos productivos especficos del sector privado,
sea mediante crditos directos a prestatarios de este sector, ya mediante descuento de
documentos de crditos otorgados a prestatarios especficos por bancos privados;
e) concesin de crdito a los bancos y establecimientos del sector privado, para
financiar proyectos productivos de dicho sector, sea mediante crdito directo a tales

163
 bancos o descuento de documentos concernientes a proyectos que requieran
financiamiento a mediano y largo plazo;
f) evaluacin y estudio de las solicitudes de crdito de las instituciones financieras
del sector pblico y de los bancos y establecimientos de crdito del sector privado.
Resulta imperativo, dadas las reformas introducidas a la Ley de Rgimen Monetario
y Banco del Estado, o bien eliminar esta actividad o, al menos, en el campo de ella:
1. Limitar muy severamente el porcentaje de capital y activos del Banco del Estado
que podra ser dedicado al fomento de actividades productivas al sector privado, porque
si no se lo hace en una norma legal especfica o por lo menos en la norma estatutaria,
los consejos provinciales y municipalidades, as como otras entidades pblicas
pequeas, quedaran en franca desventaja frente a las organizaciones privadas, que
tienen ms poder poltico, econmico y publicitario real; y habra el riesgo de que se
destinaran recursos desproporcionadamente altos al financiamiento del sector privado,
en desmedro de los destinados a proyectos prioritarios del sector pblico.
2. Establecer mnimos cuantitativos de proyectos financiables, como entidad
financiera de segundo piso, por el Banco del Estado; montos que deberan ser de
magnitud importante y para pocas operaciones con entidades financieras pblicas, pues,
de otro modo se correra el riesgo de que la entidad se llenara de analistas de proyectos
pequeos, y distrajera recursos y esfuerzos que deberan dedicarse a sus finalidades
esenciales.

4. ACTIVIDADES DEL BANCO COMERCIAL

Entre las que podran considerarse como actividades tpicas de la banca comercial,
que la Ley faculta para que realice el Banco del Estado, pero que ste no ha ejercido,
podran enunciarse, en normas reglamentarias:
a) descuento de planillas, debidamente aprobadas y fiscalizadas, de contratistas
con entidades del sector pblico;
b) apertura de cartas de crdito y otras modalidades de crdito documentario para
los prestatarios de proyectos financiables por el Banco del Estado;
c) captacin de recursos del sector financiero privado y del pblico, para emitir
ttulos valores y negociarlos en el mercado.

ORGANIZACIN

El Banco del Estado cuenta, como rganos de gobierno y administracin, con: la

Junta General de Accionistas, el Directorio, la Comisin Ejecutiva y la Gerencia General.
La Junta General de Accionistas est constituida por el Ministro de Finanzas y
Crdito Pblico a nombre del Estado y los representantes de las de alrededor de 250
entidades pblicas que son accionistas del Banco. Ejerce las funciones tpicas de este
rgano societario.
El Directorio, al que compete la administracin superior del banco, est integrado
por siete miembros: el Ministro de Finanzas y Crdito Pblico, quien lo preside; un vocal
principal y su suplente, designados por el Presidente de la Repblica; el Secretario
General de Planificacin, o su delegado; un vocal por los trabajadores del pas, elegido
por las centrales sindicales reconocidas legalmente; un representante de las

164
 instituciones financieras pblicas del pas, elegido de entre sus gerentes generales; un
representante de las municipalidades; un representante de los consejos provinciales y
los organismos regionales de desarrollo.

Atribuciones del Directorio del Banco del Estado

Son funciones del Directorio: proponer al Presidente de la Repblica el Estatuto de

la entidad y sus reformas; establecer y dirigir la poltica bancaria y financiera de la
institucin; fijar las condiciones y montos de las operaciones activas y pasivas del banco;
determinar , en conformidad con las directivas de la Junta Monetaria, las tasas de inters
activas y pasivas y las comisiones por las operaciones bancarias que realice; resolver la
emisin de valores fiduciarios.
En cuanto a actos de administracin superior orgnica del banco, el Directorio debe:
proponer a la Junta General de Accionistas los aumentos de capital; nombrar al Gerente
General y, a pedido de ste, al Subgerente General, al Secretario General y a los dems
funcionarios que establezca el Estatuto; conocer los informes de gerencia y auditora, los
balances, estados financieros y propuesta de distribucin de utilidades, antes de que
pasen a conocimiento y resolucin de la Junta.

Comisin Ejecutiva

El Directorio cuenta con una Comisin Ejecutiva, integrada por el Ministro de

Finanzas, el vocal designado por el Presidente de la Repblica, un vocal y su alterno
designados por el Directorio, de entre los representantes de las municipalidades y los
consejos provinciales. Actuar como vocal consejero el Gerente General o el
Subgerente General del Banco.
La Comisin Ejecutiva resolver las cuestiones urgentes, y tambin los asuntos que
le delegue el Directorio.

NECESIDAD DE NORMAS QUE PRIORICEN EL USO DE RECURSOS DEL BANCO

DEL ESTADO

Con el nimo de eliminar dudas respecto a la aplicacin del texto actual de la Ley
de Rgimen Monetario y Banco del Estado, deberan expedirse normas que enfatizaran
la priorizacin del uso de los recursos del Banco del Estado en financiar la inversin en
proyectos del sector pblico contemplados como esenciales o prioritarios en los planes
de desarrollo, por sobre la cobertura de gastos o inversiones ordinarias de las entidades
pblicas, o con prelacin a un financiamiento de proyectos del sector privado que
implicara invadir innecesariamente el rea de actividades del sistema financiero y
bancario privado que ya operara en este sector.
Sera necesario establecer expresamente que el Banco del Estado financiar obras,
programas, proyectos y servicios del sector pblico y que dicho Banco o el Central
coadyuvarn al financiamiento de proyectos del sector privado, con recursos captados
en ste que podran destinarse al financiamiento de proyectos productivos.
Resultara muy til que el sistema configurado por la Ley estableciera una
graduacin secuencial para el financiamiento de proyectos prioritarios del sector pblico;

165
 despus, proyectos productivos privados; luego, que impulsen el desarrollo econmico y
social del pas ; por ltimo, muy eventual y limitadamente, el otorgamiento de anticipos
para cobertura de gastos e inversiones ordinarias del sector pblico; que se exigiera la
preexistencia de estudios idneos respecto a los proyectos financiables; se insistiera en
el mantenimiento de contabilidades separadas para los tres mbitos fundamentales de
actividad que la indicada ley contempla para el Banco del Estado.

Cupos y encajes aplicables al BEDE

A fin de atenuar las tensiones que podran surgir en torno a la asignacin de

recursos del Banco del Estado para el financiamiento de proyectos prioritarios del sector
pblico, frente a las que se efectuaren para gastos e inversin ordinaria de ese sector, y
para financiar proyectos productivos prioritarios del sector privado, deberan
contemplarse normas para fijacin de cupos operativos, y encajes sobre los recursos
destinados a estos dos ltimos fines.
El conjunto sistemtico de normas que llegara a configurarse en esta materia
debera partir del principio de que resulta muy importante, dentro del esquema de
disminucin de los costos burocrticos del sector pblico y de reduccin de su tamao,
no desaprovechar la capacidad instalada que ya tiene el sistema financiero y bancario
ecuatoriano, ocupar sus servicios, bajo la modalidad de corresponsala, propiciar una
sana competencia entre las entidades que conforman el sistema, y no asumir
actividades secundarias que, considerada la relacin costo beneficio, pudieran ser
atendidas satisfactoriamente por el sistema bancario y financiero privado.
Por ello, en materia de operaciones accesorias con entidades del sector pblico, en
lo que concierne a captacin de recursos de los bancos privados y del pblico en
general, as como de operaciones con personas privadas, debera buscarse no generar
situaciones de innecesaria interferencia con actividades que el sistema financiero y
bancario privado y el del Banco del Estado pudieran desarrollar con eficacia, sin
desmedro de los principios y objetivos fundamentales que inspiraron la expedicin de la
Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado.

Otras leyes que regulan el mercado financiero

En cierta manera, constituyen una unidad conceptual la Ley General de

Instituciones Financieras y la Ley de Mercado de Valores y sus respectivos reglamentos,
en cuanto las dos regulan el mercado financiero, compuesto por el mercado de dinero y
crdito, y por el mercado de valores.

Los dos cuerpos normativos rigen, en definitiva, la actividad financiera privada. El

primero de ellos regula el manejo del dinero orientado al crdito; el segundo, concierne a
la absorcin de recursos financieros de quienes en algn momento tengan excedentes
de ellos, para, en teora, destinarlos directamente a quienes los requieran,
fundamentalmente para dedicarlos a actividades productivas, sin estar sujetos a la
intermediacin de bancos u otras entidades del sector financiero.

166
 En varios pases se ha buscado que el mercado burstil tenga un papel de
contrapeso frente al mercado crediticio, para lograr que, a travs de mecanismos de ms
amplia competencia, se disminuyan los costos del dinero, y quienes lo deseen obtener
para proyectos productivos lo alcancen a menor costo, y aquellos que lo suministren sin
la intermediacin de entidades crediticias, consigan mayor remuneracin para su capital.
En el Ecuador, en la prctica, los dos mercados se han unificado y tienden a ser
controlados por los mismos grupos financieros dominantes, propietarios de las entidades
crediticias privadas de mayor magnitud. Aquello ha ocurrido, como se examinar en su
momento, por ciertas distorsiones en el proceso de adopcin de la Ley General de
Instituciones Financieras y de la Ley de Mercado de Valores, enviadas ambas por el
Ejecutivo al Congreso Nacional como proyectos en materia econmica de trmite
urgente.
En lo que resta del presente captulo se formular un anlisis sobre las
orientaciones y caractersticas generales de la Ley General de Instituciones Financieras
y los organismos nacionales rectores de su actuacin. En el siguiente, como se anunci,
se har referencia a la orientacin y control del Mercado de Valores y a la composicin
de los rganos pblicos rectores de la actividad burstil. En los captulos XVI y XVII se
aludir a las entidades privadas que ejercen actividades crediticias y burstiles,
respectivamente, en el campo operativo.

LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DEL SISTEMA FINANCIERO

El Ejecutivo envi al Congreso el proyecto de esta Ley sujeto al trmite de ley en

materia econmica a la que se haba dado el carcter de urgente. Lo hizo con fecha 19
de abril de 1994, en medio del proceso de elecciones de diputados designados a mitad
del perodo presidencial.
El proyecto fue objeto en las discusiones del Plenario de las Comisiones
Legislativas Permanentes de algunas modificaciones que atenuaron en muy pequea
medida el menoscabo en el tratamiento al pequeo ahorrista, y se aprob el 3 de mayo
de 1994. La ley fue sancionada el jueves 12 del mismo mes, y se public en el primer
suplemento del R.O. No. 439, de esa misma fecha. Su Reglamento General se expidi
mediante Decreto Ejecutivo No. 1852, de 24 de junio de 1994, que fue publicado en el
R.O. No. 475, de 4 del mes siguiente.

Sistema protector configurado por la Ley General de Instituciones del Sistema

Financiero

La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero configura un sistema

encaminado a preservar la solidez econmica y financiera, la solvencia y seguridad, la
capacidad de oportuno pago de obligaciones de las entidades que configuran el Sistema
Financiero ecuatoriano.
Ese conjunto coordinado y orgnico de medidas va desde la fijacin de mnimos de
capital que guarden apropiada y constante relacin con la cambiante realidad econmica
(mnimo de un milln de Unidades de Valor Constante para los bancos, de quinientas mil
para las sociedades financieras), hasta la exigencia de precisas normas de llevanza de
contabilidad, de presentacin de informes, de sujecin a auditora, de mantenimiento de

167
 un patrimonio tcnico mnimo, correlacionado con los activos y pasivos que tenga la
entidad, de ilimitada capacidad de inspeccin por parte de la Superintendencia de
Bancos, de publicidad de estados de cuentas que revelen la situacin econmica de la
entidad financiera respectiva.

El sistema, que busca garantizar la solidez, solvencia y transparencia de las

entidades financieras, remata con normas de regularizacin y liquidacin forzosa de las
que incumplan las prolijas reglas dentro de las cuales deben desenvolver sus
actividades y se hallen en situacin que afecte su solvencia y capacidad de inmediato u
oportuno pago de obligaciones frente al pblico.

Limitaciones reales para la eficacia de la proteccin

No obstante, en la prctica el sistema se debilita frente al peligro de concentracin

de recursos en pequeos grupos altamente concentrados, que afecta, en general, a la
economa ecuatoriana.
La Ley contempla altas ventajas para los grupos financieros, en tanto que prev
para el pequeo ahorrista una somera proteccin, que no guarda proporcionada relacin
con aquellas.
Permite que contados grupos, realmente cerrados e integrados por un nmero
reducido de personas, controlen el sector financiero, el del mercado de valores y, a
travs de ellos, acenten su influencia, ya muy grande, sobre todo el aparato productivo
nacional.

En tal sentido la Ley, en conjuncin con ciertas normas de la de Mercado de

Valores, crea condiciones proclives para que el ahorro de una gran masa dispersa de
ahorristas sea absorbido por cuatro o cinco grupos financieros y dedicado en gran
medida a financiar bsicamente las inversiones de sus integrantes. En contraste, los
intereses de los pequeos ahorristas y de los deudores de entidades financieras
aparecen muy poco protegidos.

Si bien la Ley que afronta con solvencia muchos problemas tcnicos y est bien
redactada contribuye a modernizar el sector financiero, lo hace en tal forma que
acenta y optimiza la concentracin de recursos en muy pocas manos y agrava los
problemas de una generalizada pobreza frente a la existencia de un pequeo grupo de
personas que se benefician con los recursos del pas.

El tema resultaba muy delicado por su enorme trascendencia. Requera un tiempo

de anlisis por la funcin legislativa que debera haber guardado relacin con el que
haba tomado para los organismos oficiales y el Ejecutivo, prepararlo y tramitarlo.
La Superintendencia de Bancos haba venido trabajando en un proyecto de dicha
Ley desde haca largo tiempo. Circul una versin final del anteproyecto desde agosto
o septiembre de 1993; y desde el 15 de noviembre de ese ao estaba lista la versin
final del proyecto. Resultaba curioso que se lo hubiera remitido, en la poca de eleccin
de diputados, a medio perodo presidencial, con el carcter de urgente.

168
 TENDENCIAS CONCENTRADORAS

La Ley permite prcticamente auspicia que se formen grupos financieros, que

pueden estar formados por (arts. 1, 57, 58 y 59):
una compaa controladora,
un banco o una compaa financiera,
una compaa de seguros y reaseguros,
un almacn general de depsitos,
una compaa de arrendamiento mercantil (leasing),
una compaa emisora o administradora de tarjetas de crdito,
una casa de cambio,
una corporacin de garanta y retrogaranta,
una compaa de titularizacin,
una compaa de transporte de especies monetarias y de valores,
una de servicios de cobranzas,
una de cajeros automticos,
una compaa de servicios contables y de computacin,
una de fomento a las exportaciones,
inmobiliarias de bienes destinados exclusivamente a uso de las oficinas de entes
integrantes del grupo.

Adems de las enunciadas expresamente en la Ley, un grupo financiero podr

controlar otras compaas de servicios financieros (factoring, compra de cartera, por
ejemplo), o de servicios auxiliares (promocin de ciertas exportaciones, eventualmente
de ciertas importaciones, dgase vehculos), que fueren calificadas por la
Superintendencia de Bancos.
Adicionalmente, el grupo financiero puede participar en: las casas de valores;
compaas administradoras de fondos de inversin, a travs de ellas, en las bolsas de
valores.
Seguramente esos grupos tambin tomarn el control de las Compaas
Operadoras de Valores Extraburstiles (COVEX) y de los Mecanismos de Transaccin
Extraburstil (METEX). En la prctica, lo han hecho.
A mayor abundamiento, podrn participar en las subsidiarias en el pas o en el
exterior (de cualquier nmero de pases) de las compaas antes mencionadas.
La Ley no contempla lmites de los porcentajes de esas compaas que puedan ser
tomados por una sola persona.

Ya para 1992, segn un estudio del Instituto de Investigaciones Econmicas de la

Universidad Central, menos de 200 personas controlaban el sector financiero
ecuatoriano. En 1994, esa cifra haba bajado a 84. Un nmero significativamente menor
domina los cinco bancos grandes, que manejan ms del 48% de todas las variables del
movimiento crediticio.
Esa situacin de concentracin en la titularidad del capital de empresas que operan
en el sector financiero posiblemente se acentuar an ms. A ello parece orientarse la
Ley.

169
 Concentracin del crdito

Los artculos 72, 73, 74 y 75 de la Ley, como ya se seal, tienden a cohonestar

una concentracin de crdito de las entidades financieras en un nmero pequeo de
deudores, y sobre todo de grupos pequeos y cerrados, que podran poner en riesgo la
estabilidad de todo el sector financiero ecuatoriano.

Virtualmente, ha eliminado la limitacin de conferir crdito por sobre determinado

porcentaje del capital y reservas o del patrimonio de la compaa deudora, dadas las
excepciones que se contemplan a esa norma enunciada con carcter general; se ha
elevado al 40% del patrimonio de la entidad financiera prestamista el monto hasta el cual
sta podra conferir prstamos a una persona, corporacin o compaa deudora, cuando
el valor de los crditos, en lo que exceda del 15% de dicho patrimonio, cuente con
garanta bancaria. Se ha disminuido el margen entre dicha garanta y el valor de la
deuda.

Lo que es ms, la Ley permite que una entidad financiera confiera crdito a un
grupo econmico por hasta el 50% del patrimonio tcnico de la entidad prestamista, y si
el grupo cuenta con garanta de un banco nacional o extranjero, ese lmite podra llegar
al 100% del patrimonio tcnico de la entidad financiera. Es pblicamente conocido que
ciertos grupos econmicos mantienen importantes paquetes accionarios en dos o tres
organizaciones financieras.
Para tener una idea de lo que significan estos lmites, vale la pena considerar que
en el pas los bancos grandes tienen miles de millones de sucres de patrimonio.

Segn las normas jurdicas vigentes antes de la expedicin de la Ley General de

Instituciones del Sistema Financiero, una entidad bancaria no poda conceder crdito a
favor de una misma persona natural o jurdica por ms del 200% del patrimonio o del
capital y reservas de la prestataria; no poda exceder en esas operaciones del 15% del
capital y reservas de la entidad prestamista, ni del 25% de esa cifra aunque el deudor
tuviera garantas bancarias o de otro tipo, que, adems, deban de ser superiores en un
25%, por lo menos, al valor total de su endeudamiento. En el cmputo de las
obligaciones de una persona natural para con un banco se incluan las de cualquier firma
o sociedad de las que sta fuera miembro, y en las de una firma o sociedad, las
individuales o los socios accionistas de ella. El concepto de patrimonio tcnico que
contempla la Ley actual es ms amplio que el de capital y reservas que utilizaban las
normas anteriores.

Otra manifestacin de la tendencia concentradora de crdito, que resulta

significativa, aunque no llegue a los volmenes a los que se refieren los acpites
anteriores, es el crecimiento del monto de crditos que en una entidad bancaria pueden
concederse directamente a gerentes, directores u otros funcionarios de la entidad
financiera. Segn las normas de la Ley General de Bancos, este lmite era de 20 salarios
mnimos vitales. En conformidad con el proyecto, pasara a 10.000 unidades de valor
constante. Se ha centuplicado.

170
 PROTECCIN POCO PROPORCIONADA AL PEQUEO AHORRISTA

Frente a las situaciones antes mencionadas, los mecanismos de proteccin que la

indicada Ley configura para el pequeo ahorrista y al deudor bancario no perteneciente
a grandes grupos financieros, lucen realmente insuficientes.
Cabe sealar, a ese respecto, que en el artculo 1, inciso primero de la Ley, se
menciona que ella regula la creacin, organizacin, funcionamiento de las instituciones
del sistema financiero bancario, as como la organizacin y funciones de la
Superintendencia de Bancos, entidad encargada de la supervisin y control del sistema
financiero, en todo lo cual se tiene presente (sic) la proteccin de los intereses del
pblico. La frase desvirta en gran medida la finalidad de la Ley. La normativa y las
atribuciones de la Superintendencia deberan no simplemente tener presente la
proteccin de los intereses del pblico, sino considerar como objetivo fundamental esa
proteccin.
Para tener una idea de la desproporcin con que el proyecto mira la optimizacin de
los beneficios de los grupos financieros altamente concentrados que l propicia, en
relacin con la proteccin al pequeo ahorrista y al pblico, vale la pena fijar la atencin
en una o dos cifras y sistemas que contempla la Ley en referencia.
Frente a los altsimos lm ites de concesin de crdito que antes se mencionaron, los
artculos 170 y 171 de la Ley sealan para el derecho de preferencia de los depsitos de
los pequeos ahorristas en la liquidacin de una entidad financiera un monto mximo de
1.000 unidades de valor constante (UVCs), que incluyen capital e intereses.
Igualmente, la lectura de los artculos concernientes a los procedimientos
especiales (arts. 97 a 120) dan una imagen de lo desprotegida que queda una persona
no perteneciente a grupos econmicos poderosos, que negocie con entidades del sector
financiero.
Con una orientacin contraria al principio constitucional de garanta de la defensa
jurdica, el proyecto permite que cuando una persona se encuentra en mora total o
parcial de ciertas obligaciones frente a una entidad financiera, sta pueda pedir
directamente al juez el remate de los bienes que garantizan la obligacin
correspondiente, sin que se admita ninguna excepcin ni oposicin, y en forma tal que la
realizacin del remate no llegue realmente al conocimiento de los posibles interesados.
Naturalmente, en la prctica, este procedimiento se aplicara al deudor comn y no al
relacionado con los grupos econmicos que dominan el sistema financiero.

Atribuciones generales de la Superintendencia de Bancos

La Ley confiere a la Superintendencia de Bancos la vigilancia y el control del

sistema financiero pblico y privado, as como de las compaas de seguros y
reaseguros.
La Superintendencia de Bancos es una persona jurdica de derecho pblico, que
funciona como organismo tcnico y autnomo, dirigido y representado por el
Superintendente de Bancos.
En el R.O. No. 986, de 11 de julio de 1996, se public el ms reciente Estatuto
Orgnico-Funcional de la Superintendencia de Bancos.

171
 SUPERINTENDENTE DE BANCOS

El Superintendente de Bancos ser elegido por el Congreso Nacional en pleno, de

la terna que presente el Presidente de la Repblica y durar cuatro aos en el ejercicio
del cargo. En todo caso, sus funciones concluirn con el perodo presidencial. Mientras
dure su mandato no podr ejercer otra actividad pblica o privada remunerada, excepto
la docencia universitaria.
Podr ser removido por el Congreso Nacional, de oficio o a peticin del Presidente
de la Repblica, por falta grave, debidamente comprobada, en el cumplimiento de las
funciones sealadas en esta Ley (arts. 173 y 174 de la Ley de Instituciones Financieras).

La Ley (art. 175) contempla un sistema de rpido conocimiento de la renuncia del

Superintendente y su reemplazo: el Presidente de la Repblica puede convocar al
Congreso despus de los quince das siguientes de producida la renuncia o excusa, si
antes no lo hubiese hecho el Presidente del Congreso, para que la conozca, y resuelva y
designe al reemplazo. La vacante se llenar con la eleccin de uno de los integrantes
que presente el Presidente de la Repblica y por el tiempo que faltare para completar el
perodo presidencial.

JUNTA BANCARIA

La Superintendencia de Bancos tendr una Junta Bancaria conformada por cinco

miembros: el Superintendente de Bancos, quien la presidir; el Gerente General del
Banco Central del Ecuador; dos miembros que sern designados por la Junta Monetaria,
de fuera de su seno, con sus respectivos alternos; y un quinto miembro y su alterno, que
sern nominados por los cuatro restantes. Estos tres ltimos, durarn seis aos en sus
funciones. Solo podrn ser removidos por las causales previstas para la remocin del
Superintendente y por el Presidente de la Repblica, mediante decreto.
A excepcin del Superintendente de Bancos y del Gerente General del Banco
Central del Ecuador, los miembros de la Junta Monetaria no desempearn otra funcin
pblica. Tampoco podrn desempear funciones en las dependencias controladas por la
Superintendencia de Bancos.

ATRIBUCIONES DEL SUPERINTENDENTE

El Superintendente de Bancos tiene las siguientes funciones y atribuciones:

a) aprobar los estatutos sociales de las instituciones del sistema financiero privado y
las modificaciones que en ellos se produzcan, y autorizar su establecimiento y
operacin;
b) velar por la estabilidad, solidez y correcto funcionamiento de las instituciones
sujetas a su control y procurar que cumplan las normas que rigen su
funcionamiento;
c) autorizar la cesin total de activos, pasivos y contratos de las instituciones del
sistema financiero, cuando ello implique la cesacin de operaciones de una oficina;

172
 d) cuidar que aquellas informaciones de las instituciones bajo su control que deban
ser de conocimiento pblico, sean claras y veraces y se presenten en forma que
permitan su cabal comprensin;
e) vigilar que los programas publicitarios de las instituciones controladas se ajusten
a las normas vigentes y a la realidad jurdica y econmica del producto o servicio
que se promueve, para evitar la competencia desleal;
f) establecer programas de vigilancia preventiva y practicar visitas de inspeccin, sin
restriccin alguna, a las instituciones controladas, en forma que permita un
adecuado conocimiento de su situacin econmica y financiera, del manejo de sus
negocios o de los aspectos esenciales que se requieran; as como verificar la
veracidad de la informacin que las instituciones del sistema financiero remitan al
Banco Central del Ecuador, a requerimiento de ste;
g) establecer y mantener en la entidad un sistema de registros, a travs de una
central de riesgos, de modo que se pueda contar con informacin consolidada y
clasificada sobre los principales deudores de las instituciones del sistema financiero,
informacin que estar exclusivamente a disposicin de stas;
h) mantener un centro de informacin financiera a disposicin del pblico;
i) elaborar y publicar por lo menos trimestralmente el boletn de informacin
financiera, en el plazo de treinta das contados a partir del cierre del perodo a que
se refiere la informacin;
j) imponer sanciones administrativas a las instituciones que controla, cuando stas
contravinieren las disposiciones que las norman, as como a sus directores,
administradores y funcionarios, lo mismo que a los sujetos de crdito que
infringieren las disposiciones de la Ley General de Instituciones del Sistema
Financiero, en los casos en ella sealados;
k) ejecutar, mediante resolucin, las decisiones adoptadas por la Junta Monetaria;
l) iniciar, cuando fuere del caso, las acciones legales en contra de los directores o
administradores de las instituciones sujetas al control de la Superintendencia;
m) realizar las investigaciones necesarias para autorizar inscripciones en el libro de
acciones y accionistas de las instituciones del sistema financiero privado, en los
casos sealados por la Ley;
n) exigir que se le presenten, para su examen, todos los valores, libros,
comprobantes de contabilidad, correspondencia y cualquier otro documento
relacionado con el negocio o con las actividades inspeccionadas, sin que el sujeto
de la inspeccin o persona alguna puedan aducir reservas de ninguna naturaleza;
) recibir las declaraciones juradas de los directores, administradores y empleados
o de las personas vinculadas con la institucin del sistema financiero privado o de
cualquiera otra persona, observando las formalidades previstas para esta clase de
pruebas en el Cdigo de Procedimiento Civil, cuando, a su juicio, pudieran resultar
tiles para el esclarecimiento de cualquier hecho que afecte los intereses del
pblico o de las instituciones sometidas a su control;
o) exigir que las instituciones controladas presenten y adopten las correspondientes
medidas correctivas y de saneamiento, en los casos que as lo requieran;
p) presentar a la Junta Bancaria las proposiciones previstas por la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero;
q) declarar la disolucin y designar a los liquidadores de las entidades financieras;

173
 r) dirigir las actividades de la Superintendencia de Bancos.

Las atribuciones del Superintendente y las del Intendente General se enuncian con
mayor detalle en los arts. 11 y 12 del Estatuto Orgnico Funcional de la
Superintendencia de Bancos (R.O. de 11 de julio de 1996).

FUNCIONES DE LA JUNTA BANCARIA

La Junta Bancaria tiene las siguientes atribuciones:

a) formular la poltica de control y supervisin del sistema financiero, aprobar las
modificaciones del nivel del patrimonio tcnico requerido para las instituciones
financieras y las ponderaciones de los activos de riesgo;
b) pronunciarse sobre el establecimiento y la liquidacin de las instituciones
financieras, as como sobre la remocin de sus administradores;
c) dictar las resoluciones de carcter general para la aplicacin de la Ley General
de Instituciones del Sistema Financiero y resolver los casos no consultados en ella;
d) resolver las dudas en cuanto al carcter bancario y financiero de las operaciones
y actividades que realicen las instituciones financiera
e) determinar las operaciones y servicios no sealados expresamente en la Ley
General de Instituciones del Sistema Financiero que sean compatibles con las
actividades de las instituciones financieras;
f) resolver los recursos de revisin de orden administrativo planteados ante este
rgano;
g) aprobar el presupuesto y la escala de remuneraciones del personal de la
Superintendencia de Bancos; y,
h) conocer la memoria que elabore el Superintendente, en forma previa a su
remisin al Congreso Nacional.
El art. 10 del referido Estatuto Orgnico Funcional detalla las facultades de la junta
bancaria.

174
 Captulo X
ORIENTACIN Y CONTROL DEL MERCADO DE VALORES

La Ley de Mercado de Valores: regulacin general; proceso de adopcin: una

ley mal nacida. Visin general de la Ley: marco jurdico abierto; instituciones jurdicas
que crea la Ley de Mercado de Valores; normativa bsica: expansin del concepto
de valores; rganos reguladores, de ejecucin y control; integracin del Consejo
Nacional de Valores: problemas en la Ley que se agravaron con el Reglamento
General. Atribuciones: del Consejo Nacional de Valores; de la Superintendencia de
Compaas; entremezcladura de funciones. Entidades operativas y de apoyo y
servicio; mecanismos del Mercado de Valores: oferta pblica y calificacin de
riesgos; registro del mercado de valores; el underwriting; fideicomiso mercantil.
Transparencia: exigencias que disminuyeron. Seguridad de los inversionistas; mayor
potenciacin del mercado extraburstil que del burstil; integracin del capital de las
casas de valores; emisin de obligaciones: insuficiente proteccin al pblico; emisin
de obligaciones por compaas de responsabilidad limitada. Obligaciones y acciones:
acciones y calificacin de riesgo. Administracin de fondos de inversin; holdings y
grupos econmicos; aspectos en los que el Reglamento exorbita la Ley.
Conclusiones. Inversin extranjera.

REGULACIN GENERAL DEL MERCADO DE VALORES

Como antes se seal, otro aspecto importante de la intervencin del Estado o de

sus organismos en la vida financiera nacional es la orientacin y manejo del Mercado de
Valores, con actuacin de organismos pblicos en la adopcin y aplicacin de polticas
generales respecto a tal mercado y la supervigilancia de su funcionamiento.
Estas actividades son ejercidas por el Consejo Nacional de Valores, creado por la
Ley de Mercado de Valores, y por la Superintendencia de Compaas, segn las
atribuciones que le confiere dicha Ley.

175
 En el presente captulo se har referencia a las caractersticas generales de la
indicada Ley, a los organismos rectores de su aplicacin, a ciertas orientaciones
fundamentales de ese cuerpo legal. El anlisis de las entidades privadas operativas del
Mercado de Capitales se efectuar en el captulo XVII.

PROCESO DE ADOPCIN DE LA LEY Y SUS REGLAMENTOS

El Proyecto de Ley del Mercado de Valores fue remitido al Congreso Nacional, a

principios de mayo de 1993, como proyecto urgente en materia econmica. Fue objeto
de numerosos cambios, introducidos a ltima hora e inclusive, aparentemente, aun
despus de que el Plenario de las Comisiones Legislativas del Congreso Nacional lo
aprobara, en circunstancias curiosas, por decir lo menos.
La Ley se public en el Suplemento del R.O. 199, de 28 de mayo de 1993. Su
Reglamento General se expidi mediante Decreto Ejecutivo No. 1042-A, de 26 de
agosto de 1993, constante en el Suplemento del R.O. No. 262, de esa misma fecha.
En los Registros Oficiales de 1 de septiembre y 5 de octubre de 1993, se publicaron
resoluciones del Superintendente de Compaas que regulan diferentes aspectos de la
Ley. Los textos jurdicos antedichos fueron severamente cuestionados por diferentes
rganos de la opinin publica.

Una ley mal nacida

La Ley del Mercado de Valores enviada por el Presidente de la Repblica al

Congreso Nacional como proyecto urgente en materia econmica, entr en vigor por
mandato constitucional. Naci con notorios defectos.
El Presidente de la Repblica no la sancion ni se pronunci respecto a las
numerosas objeciones que la opinin pblica haba formulado en torno a determinados
preceptos de ella. En su momento, el H. Congreso Nacional por medio de sus
Comisiones Legislativas Permanentes no la estudi con responsabilidad; y, en la
prctica, virtualmente no la conoci.
Se desatendi una expresa peticin del Presidente del Congreso el ingeniero
Carlos Vallejo Lpez encaminada a lograr para esa Ley un trmite apropiado, que diera
tiempo razonable para analizarla y eliminar errores.
Ese conjunto de situaciones dio margen para que una Ley que tiene gran
importancia para el pas se expidiera con graves defectos que, a la postre, pueden
afectar la posibilidad de un real alcance de sus objetivos.

Defectos de la versin inicial de la Ley

Los defectos esenciales de la Ley , tal como entr en vigencia, estribaban en: 1.
abrir la puerta a que, con papeles representativos de la deuda pblica externa del pas,
comprados a vil precio, se pudiera adquirir el patrimonio de compaas, en forma que
pudiera entraar una ventaja antitica y contraria a los intereses del pas, o implicar un
atropello absoluto de principios esenciales del derecho societario; 2. crear ventajas
tributarias no justificables, que beneficiaran fundamentalmente a personas o grupos de
alto poder econmico; 3. suscitar una situacin ambigua de los bancos y entidades del

176
 sector financiero frente al mercado de valores; y, 4. no proteger ni promover, en forma
adecuada, los derechos de los pequeos y medianos inversionistas. A ello se sumaron
varios errores y fallas formales.
Los beneficiarios de esos errores podan ser grupos o personas de alto y
concentrado poder econmico; los perjudicados, el gran pblico y el pas. Pero, al
parecer, aquello no determin la oportuna preocupacin de las ms altas instancias del
Gobierno Nacional.
De los cuatro defectos sustanciales de la Ley, los dos primeros se atenuaron en
reformas legales posteriores. El tercero trat de inclinarse en forma an ms notoria a
favor de los grupos que controlan el sector bancario, en una disposicin del Proyecto de
la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero (art. 233 del Proyecto), precepto
que no pas, por oposicin del Congreso. En virtud de esa frustrada disposicin, se trat
de eliminar todo lmite para la participacin de las entidades financieras en el capital de
las casas de valores.

Procedimiento inadmisible

Ms gravedad an que las fallas de la Ley tuvo, sin duda, el procedimiento que
concluy en su vigencia. Realmente no resultaba de buen augurio para Ley tan
importante, ni constituy exaltacin del espritu de responsabilidad cvica del Ejecutivo ni
del Legislativo, ni revel claridad en la conduccin del Estado.

Paradojas

La exposicin de motivos de la Ley y todos los funcionarios que a ella se refirieron

en su momento, enfatizaron que ella tiende a dar plena transparencia a la negociacin
de valores. Fue lstima que no pudiera decirse que su adopcin fuera transparente.
Se proclam que la indicada Ley buscaba legitimar y regular una actividad muy
trascendente: la intermediacin burstil y extraburstil en la negociacin de valores. Sin
embargo, luego de que, en diversas instancias, se bastardeara su texto, sin que los
responsables de su anlisis y adopcin lo estudiaran suficientemente, se lo dej cobrar
vigencia, sin un acto expreso de responsabilidad.

Importante pero mal nacida

En definitiva, se permiti que dicha Ley fuera publicada en el Registro Oficial en tal
forma que recuerda el envo de una criatura expsita al orfanato. Nadie asumi su
paternidad.
Su trmite tuvo un mal comienzo. En un proyecto remitido al Congreso Nacional por
el Presidente de la Repblica, como Ley de carcter econmico y de trmite urgente, se
incluyeron varias disposiciones que no tenan que ver con el tema que el Ejecutivo
planteaba al Legislativo como urgente. En el Congreso se eliminaron esas excrecencias;
pero, a ltima hora, se introdujeron otras, de iguales o peores efectos que las
suprimidas.
Algunos de estos aadidos a ltima hora fueron estridentes y notorios: posibilidad
de adquirir, con papeles representativos de la deuda externa ecuatoriana, parte

177
 importante del patrimonio de las compaas; cuantiosas deducciones por suscribir
acciones de compaas, conservarlas seis meses y luego pasarlas a otros titulares, sin
que nada se hiciera para evitar concentracin de esos ttulos en pocas manos.
Despus, se pudo apreciar cuan ligadas estuvieron esas aadiduras, con el manejo
del Banco Continental.
En otros casos, las adiciones o cambios fueron sutiles, como incluir o quitar en una
frase uno o dos trminos, para generar ambigedad en un tema tan importante como el
lmite de participacin de las entidades bancarias o financieras en organismos bsicos
del mercado de valores, o para eliminar posibilidad de aplicacin prctica a mecanismos
de proteccin a los pequeos y medianos inversionistas, o para cohonestar instituciones
de tan discutible justificacin como las pretendidas compaas de capital con un
accionista o socio nico.
Era dable apreciar claramente que los beneficiarios de esos cambios podan ser
grupos econmicos altamente concentrados. Se perciba que los perjudicados seran los
pequeos inversionistas, el gran pblico y el pas.
Cmo tales cambios llegaron a tener el carcter de Ley? No fue, ciertamente, por
exceso de responsabilidad en el trmite del proyecto.
Luego de recibido, minutos antes de tratar sobre la Ley en segunda discusin e
inclusive ya iniciado ese tratamiento, un texto del proyecto con tantos cambios que
virtualmente era otro que el que conoci en la primera lectura, y que traa modificaciones
de ltima hora, el Plenario de las Comisiones Legislativas del Congreso lo aprob,
prcticamente sin debate, despus de una lectura de poco ms de una hora, a la que
casi nadie prest atencin.
Aprobada la Ley por el Congreso, se enunciaron, prcticamente en todos los
rganos de opinin pblica, varias importantes objeciones respecto a algunos de sus
preceptos. No hubo pronunciamiento oficial alguno y la Ley entr en vigencia por el
transcurso del plazo constitucional.
Despus, en forma que podra considerarse subrepticia o vergonzante, se
corrigieron errores de bulto de la Ley, en ciertos preceptos de las reformas a la Ley de
Rgimen Tributario Interno, expedidas con alguna posterioridad.

Una visin general de la Ley

De todas maneras, result positivo que despus de 15 o 20 aos de empeos, el

pas lograse contar con una Ley de Mercado de Valores. Disponer de un texto legal
orgnico, poder aplicarlo, recoger experiencias, perfeccionarlo y, si fuere del caso,
corregirlo en aspectos puntuales, constitua ya, por ese solo hecho, un avance jurdico.
Desde el punto de vista econmico, es evidente que la Ley de Mercado de Valores
puede tornarse un importante elemento para el desarrollo empresarial, en cuanto
estimula la posibilidad de absorber recursos dispersos de los ahorristas locales, y
especialmente de los pequeos y medianos, para orientarlos al financiamiento de
grandes empresas que operen en diversos sectores. Desde esa perspectiva, puede
contribuir al crecimiento de la economa nacional.
Sin embargo, el actual texto de la Ley y su Reglamento sumados a la orientacin de
la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, potencian esa absorcin de

178
 recursos por grupos econmicos financieros altamente concentrados, de modo que
puede resultar desequilibrado; y no llegan a configurar, en iguales proporciones, una
idnea proteccin al pblico, fundamentalmente a los accionistas minoritarios y a los
inversionistas medianos y pequeos.
Adicionalmente, la Ley de Mercado de Valores y su Reglamento propician la
operacin del mercado extraburstil en grado que, en la prctica, tender a ser ms
intenso que la del burstil, aun cuando es evidente que la transparencia y apertura de
este son mayores que las que se dan en el extraburstil.
Por ltimo, la Ley y su Reglamento, segn los textos actuales, tienden a orientar el
ahorro de los sectores populares y medios, mucho ms hacia ttulos de deuda que hacia
la inversin en acciones, no obstante que sta es la que realmente permitira que los
trabajadores y los ahorristas que integran la clase media ecuatoriana bastante
agobiada en los ltimos aos puedan participar en el capital de las empresas, en el
crecimiento de sus activos, en sus utilidades, y protegerse, en alguna medida, de la
erosin financiera que implican los procesos inflacionarios.
Es ineludible sealar tambin que la forma en que se propicia la actuacin de los
grupos financieros puede determinar que estos lleguen a tener una influencia
desproporcionada en los propios mecanismos de regulacin que prev la Ley. Ello ha
sido potenciado por la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.

MARCO JURDICO ABIERTO

Desde el punto de vista jurdico formal, la Ley de Mercado de Valores se ha

configurado ms bien como un marco jurdico abierto, que permite adaptarse
rpidamente a los requerimientos de una realidad en rpido cambio, lo cual, en principio,
es positivo, y corresponde a una tendencia general en varios pases respecto a materias
de la naturaleza de las que norma dicho cuerpo jurdico.
No obstante, en determinados aspectos (calificacin de valores, mbitos de
negociabilidad de valores, facultades del Consejo Nacional de Valores, regulacin de la
eleccin de sus propios miembros, fideicomiso mercantil, gradacin de sanciones,
capacidad general de imponerlas), la Ley y su Reglamento han extremado esa posicin,
en trminos que no resultan admisibles dentro del sistema jurdico ecuatoriano, aunque
pudieran ser explicables en la concepcin anglosajona del derecho, basada
prioritariamente en races consuetudinarias, corporativas y de creacin de precedentes,
mientras en la nuestra tienen preeminencia el texto de la Ley y la voluntad del
Legislador.

ENUNCIADO GENERAL DE LAS INSTITUCIONES JURDICAS QUE CREA LA LEY DE

MERCADO DE VALORES

La Ley de Mercado de Valores, dentro de la concepcin moderna de esta materia,

trata de configurar un mercado nacional de valores, que abarque la ms amplia gama de
stos y sujete las operaciones que con ellos se realicen a una normativa fundamental
nica.
Para tal efecto, ha tomado el siguiente conjunto coordinado de medidas:

179
 - trata de configurar un mercado transparente, a travs de los mecanismos de oferta
pblica de valores, de su registro, de suministro de informacin, de calificacin de
riesgo, de aviso de negociacin de paquetes accionarios que representen ms del
15% del capital suscrito de una compaa;
- expande el concepto de valores negociables en el mercado, y acepta los valores
en cuenta sin requerir su expresin en ttulos;
- busca incrementar la seguridad de los inversionistas mediante tal calificacin y la
existencia de garantas de ejecucin;
- a fin de dar eficiencia al intercambio, contornea un conjunto de entidades
operativas, o de apoyo y servicio, como ella las denomina: bolsas de valores, casas
de valores, compaas calificadoras de riesgo, depsitos centralizados de
compensacin y liquidacin de valores, fondos de inversin, compaas
administradoras de fondos; y,
- en el pinculo del sistema, prev el funcionamiento de rganos pblicos de
regulacin, promocin, vigilancia y control del mercado, que se orientan a configurar
a ste como una unidad nacional, inserta dentro del contexto del mercado
internacional de capitales.
Como medidas muy especficas dentro de este esquema general, cabe mencionar
las siguientes:
- entre las entidades operativas, el Reglamento potencia los mecanismos de
transacciones extraburstiles (METEX) y, sin mayor base legal, crea las compaas
operadoras de valores extraburstiles (COVEX);
- para dinamizar el mercado de valores, aprovechando una coyuntura nacional la
notable diferencia entre tasas de operaciones financieras activas y pasivas, la Ley
facilita la emisin de obligaciones, como ttulos valores representativos de deuda de
compaas annimas e inclusive de responsabilidad limitada, y admite que estas
ltimas compaas emitan obligaciones especiales o papeles comerciales;
- con el objeto de contribuir a una expansin de las negociaciones de ttulos de
renta variable, la Ley posibilita la negociacin burstil de certificados provisionales
de accin y de certificados de derecho preferente;
- para viabilizar el mejor control del mercado y adelantar en la restriccin de
prcticas monoplicas u oligoplicas, regula la negociacin privada de acciones y la
de paquetes accionarios.

Desde el punto de vista tributario, contempla una serie de exenciones y rebajas que
tienden a promover la negociacin de ttulos valores, y especialmente de acciones; pero
en tal forma que los beneficios favorecen de modo desproporcionado a grupos
econmicos altamente concentrados, tendencia que, aunque morigerndola, se ha
mantenido.

NORMATIVA BSICA SOBRE MERCADO DE VALORES

En general, puede decirse que el sistema fundamental de operacin y regulacin

del mercado de valores que disea la Ley es coherente y moderno, aunque tiene una
inocultable tendencia concentradora.

180
 Expansin del concepto de valores

La Ley, en el tercer inciso de su artculo primero, enuncia una amplia definicin de

valores, que rebasa la tradicional de ttulo-valor. Sigue, con ello, la orientacin moderna
en esta materia. El Reglamento ampla an ms el concepto y otorga virtualmente
capacidad legislativa de crearlos al Consejo Nacional de Valores.
Hace un amplio enunciado de valores que pueden emitir: las entidades del sector
pblico, las entidades financieras, y las compaas mercantiles que no sean parte del
sector financiero.
Reconoce expresamente los llamados valores en cuenta, consistentes en registros
contables o anotaciones en cuenta, a cuyos certificados da posibilidad de negociacin y
carcter de ttulos ejecutivos.

Cabe anotar que, frente a las menciones muy generales y someras que, sobre esta
materia, se enuncian en la Ley de Mercado de Valores e inclusive en su Reglamento
(tres o cuatro renglones, en total), las leyes de otros pases contemplan una normativa
muy prolija respecto a los casos en los que es posible la negociacin de anotaciones en
cuenta, la forma de llevarlas, las limitaciones correspondientes, etc.
(La Ley de Mercado de Valores espaola, por ejemplo, dedica a estos conceptos un
captulo entero Ley 24198, de 28 de julio de 1988, ttulo I, captulo II, arts. 5 a 12, que
contienen 30 largos incisos).
La Ley ecuatoriana menciona como ttulos valores los contratos de negociacin a
futuro. Sobre la base de preceptos legales, el reglamento enuncia numerosos valores
adicionales.
Se refiere, entre los ttulos emitidos por entidades del sector pblico, a los bonos del
Estado, los certificados de Tesorera, las notas de crdito, los bonos de estabilizacin,
los que emitan el Banco del Estado o Banco de Desarrollo del Ecuador, el Banco
Nacional de Fomento, el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, las municipalidades y
entidades seccionales.
Alude, entre los emitidos por entidades financieras, a cdulas hipotecarias, bonos
de prenda, plizas de acumulacin, certificados financieros, certificados de inversin,
certificados de arrendamiento mercantil, pagars, aceptaciones y avales bancarios.
Entre los que pueden emitir las compaas administradoras de fondos de inversin,
menciona a las cuotas de fondos colectivos de inversin y a las unidades de fondos
administrados (estos ltimos, a mi juicio, indebidamente).
Entre los emitidos por compaas mercantiles que no formen parte del sector
financiero menciona a las acciones, obligaciones, certificados provisionales, certificados
de preferencia, pero no a las partes beneficiarias.

rganos reguladores, de ejecucin y control

Los rganos reguladores, de ejecucin y control del mercado de valores ecuatoriano

son el Consejo Nacional de Valores y la Superintendencia de Compaas.
El artculo 2 de la Ley y el artculo 6 del Reglamento configuran al Consejo Nacional
de Valores como mximo organismo de regulacin del sistema. Dichas normas lo
integran con participacin de representantes del sector pblico y del privado. Respecto a

181
 este ltimo, los tres representantes, que son de las bolsas de valores, de las
administradoras de fondos y de los emisores de valores, pueden ser personas con
actuacin inmediata y directa en el mercado.
La Ley, en este punto, parece seguir la orientacin anglosajona, que crea un
sistema de regulacin de base consuetudinaria y autogestionaria. Esa estructura no
llega a ajustarse a la tradicin jurdica de un pas latino de sistema jurdico continental.
Completan la regulacin del Consejo Nacional de Valores los artculos 3 y 4 de la
Ley y 7, 8 y 9 del Reglamento, as como atribuciones dispersas en ste.
Resultan imperativos ciertos cambios en dichas disposiciones, particularmente en lo
concerniente a la integracin del Consejo, sobre todo en su qurum decisorio, y en el
mbito de sus atribuciones.

Integracin del Consejo

El artculo 2 de la Ley, al referirse a la naturaleza y composicin del Consejo

Nacional de Valores, expresa:

Para establecer la poltica general del Mercado de Valores y regular su

funcionamiento, crase, dentro de la Superintendencia de Compaas, como rgano
superior del Mercado de Valores, el Consejo Nacional de Valores, cuyas siglas
sern CNV, el mismo que estar integrado por siete miembros, cuatro del sector
pblico y tres del sector privado. Son miembros del sector pblico el
Superintendente de Compaas, quien lo presidir; el Superintendente de Bancos;
el Presidente de la Junta Monetaria y el Ministro de Finanzas o sus delegados,
quienes sern, en cada caso, los funcionarios que los subroguen, de acuerdo con
sus respectivas leyes. El delegado del Presidente de la Junta Monetaria ser uno de
los vocales del sector pblico. Los miembros del sector privado sern: un
representante elegido por las bolsas de valores, otro por los administradores de
fondos y uno por los emisores de valores inscritos en el Registro del Mercado de
Valores.
Los representantes del sector privado participantes en el Mercado tendrn sus
respectivos suplentes y durarn cuatro aos en sus funciones; podrn ser
nombrados por perodos sucesivos indefinidamente.
El Consejo Nacional de Valores podr sesionar con la asistencia de al menos cinco
de sus miembros. Las decisiones se tomarn por un mnimo de cinco votos.

Defectos

La redaccin de la norma transcrita no es, sin duda, como se desprende de su

simple lectura, un modelo de correccin. El inciso primero del actual artculo 2 de la Ley
tiene dos defectos, uno de fondo, y otro formal.
En cuanto al de fondo, no parece adecuado que personas que tengan directo
inters en la adopcin de resoluciones del Consejo acten en l. Esto ocurre, de
acuerdo con el actual texto legal, al hallarse en posibilidad de ser integrantes del
Consejo Nacional de Valores ejecutivos, personeros u otros funcionarios de bolsas de
valores, operadores de casas de valores, personeros de compaas administradoras de

182
 fondos, de un lado. Tal situacin puede producir frecuentes conflictos de inters y
situaciones ambiguas y contrarias a la transparencia que se busca para el mercado de
valores.
En otros pases se ha optado por designar a personas que, si bien son
candidatizadas por las entidades que actan en el mercado, no dependen directamente
de ellas ni tienen tal directo inters. Adems, se ha propendido a dar representacin a
los inversionistas y pblico en general. De modo complementario, se ha buscado contar
con la opinin especfica de esas entidades mediante la conformacin de un grupo
asesor, integrado por representantes elegidos por ellas, de entre actores actuales del
mercado de valores y que debe dar un informe con el que necesariamente ha de contar
el Consejo para la adopcin de ciertas resoluciones.
Aquello ocurre, por ejemplo, en la Ley del Mercado de Valores espaola (arts. 17 y
22). Parecera prudente seguir esa lnea de pensamiento.

Defectos formales y lgicos

En cuanto a defectos formales de la norma concerniente a la integracin del

Consejo, constituye una imprecisin palmaria del texto actual del artculo referirse a
miembros del sector pblico o del sector privado, cuando alude a integrantes del
Consejo en representacin de uno u otro sector. Igual error se produce en el inciso
segundo del artculo 7 del Reglamento.
El artculo 3 de la Ley, que se refiere a los impedimentos para ser miembros del
Consejo Nacional de Valores, contiene normas realmente curiosas. En primer lugar,
configura restricciones que resultan razonables; pero las limita a los miembros
representantes del sector privado. No resulta, sin embargo, explicable que un integrante
del Consejo en representacin del sector pblico pueda ser titular de paquetes
importantes de entidades inscritas en el registro del mercado de valores, sin someterse a
un contrato de fideicomiso de ellas, o que tengan obligaciones en mora por tributos o
frente a entidades financieras, o que haya sido condenado por delitos o sancionado con
inhabilitacin por la Superintendencia de Compaas.
Es curiosa asimismo la norma del inciso primero del artculo 3 que, en lugar de
impedir el nepotismo, trata de evitar lo que podra calificarse de ultranepotismo. Debera
obstar que integren el Consejo Nacional de Valores personas que tengan parentesco
entre s o con los dems miembros de dicho Consejo. Con la redaccin actual de ese
numeral del referido artculo 3 (que usa la conjuncin y en lugar de la o), para que opere
el impedimento, se necesitara que un representante del sector privado, adems de
tener parentesco con otro del mismo sector, lo tenga tambin con todos y cada uno de
los integrantes del Consejo.
Aquella luce realmente como una prohibicin de muy remota aplicabilidad y que no
refleja el espritu que parece inspirar la norma.

Adopcin de resoluciones por el Consejo Nacional de Valores

La situacin muy especial que se da al integrar el Consejo Nacional de Valores con

personas que tengan actuacin e inters directos en las entidades operativas del
sistema, se agrava con la forma de adopcin de resoluciones que configura el inciso

183
 segundo del artculo 9 del Reglamento, apartndose de lo establecido en el inciso
tercero del artculo 2 de la Ley.
Dicha norma legal ordena que las decisiones del Consejo Nacional de Valores se
tomarn por un mnimo de cinco votos. No contempla diferenciacin entre votos emitidos
y votos favorables. Busca que las resoluciones del Consejo sean producto de amplio
consenso, que refleje una unificacin de criterios de los sectores que integran el
Consejo.
El Reglamento dispone que, para la validez de las decisiones (sic; resoluciones,
debera decir), se requerir el voto de al menos cinco miembros; y seala luego, sin
base legal y contra la letra y el espritu del inciso tercero del artculo 2 de la Ley, que sin
embargo las decisiones sern tomadas con el voto favorable de la mayora simple de los
presentes.
Eso podra dar lugar a que con los solos votos de los tres representantes del sector
privado en el Consejo se tomen resoluciones que normen la actividad o establezcan
sanciones o exoneren de ellas a las entidades operativas del mercado de valores y sus
ejecutivos, en los que tales representantes puedan tener directo e inmediato inters.
Tal situacin se agravara an ms si se considera que grupos financieros podran
llegar a dominar los colegios electorales, de las bolsas de valores, administradoras de
fondos y emisores de valores.
La ausencia de un lmite mximo de participacin porcentual de entidades del sector
financiero en el capital de las casas de valores, unida a normas como las que se
contemplan en los artculos 58, 62, 67, inciso segundo, del ttulo VI, De Los Grupos
Financieros, de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, dan margen a la
situacin antedicha.
Vale sealar, desde luego, que tambin la alternativa de que las resoluciones del
Consejo se tomen con solo los votos de quienes lo integran en representacin del sector
pblico, desvirtuara la intencin sustantiva de lograr que las resoluciones del Consejo
reflejen un amplio consenso de sus miembros.

Atribuciones del CNV

En conformidad con el artculo 4 de la Ley, el Consejo Nacional de Valores tiene las

siguientes atribuciones:
1. impulsar el desarrollo del Mercado de Valores mediante el establecimiento de
polticas y mecanismos de fomento y capacitacin sobre el mismo;
2. promocionar la apertura de capitales y de financiamiento a travs del Mercado de
Valores, as como la utilizacin de nuevos instrumentos de ste;
3. establecer normas de carcter general para el funcionamiento uniforme de las
bolsas de valores, casas de valores, compaas calificadoras de riesgo, depsitos
centralizados de compensacin y liquidacin de valores, fondos de inversin,
administradoras de fondos y dems personas o entidades que acten o intervengan
en el mercado de valores;
4. regular la oferta pblica de valores;
5. normar el contenido mnimo del prospecto de oferta pblica;
6. fijar el capital o patrimonio mnimo requerido para las instituciones reguladas por
esta Ley;

184
 7. regular las inscripciones en el registro del mercado de valores y su
mantenimiento;
8. establecer las reglas generales de garanta de ejecucin;
9. normar el contenido mnimo y requisitos del aviso de adquisicin;
10. expedir normas que permitan mantener niveles de informacin que garanticen la
transparencia del mercado y protejan a los inversionistas y al pblico en general;
11. normar, en lo concerniente a las actividades y operaciones del mercado de
valores, los sistemas contables y de registro de operaciones y otros aspectos de la
actuacin de los participantes en el mercado;
12. establecer las normas que sean necesarias a fin de prevenir los casos de
conflicto de intereses;
13. definir, cuando no lo haya hecho la Ley en mencin, los trminos del uso
general en materia del mercado de valores;
14. determinar los valores que deban cubrir los usuarios por la inscripcin en el
registro del mercado de valores y otros servicios especficos individualizados que
brinde la Superintendencia de Compaas;
15. dictar las resoluciones de carcter general relativas a la composicin y
estructura de los activos e instrumentos en que se invertirn los fondos de inversin
16. regular los montos mximos de emisin de obligaciones en relacin con el tipo
de garantas;
17. establecer el procedimiento para la administracin, imposicin y la gradacin de
las sanciones previstas en esta Ley y en las normas complementarias; y,
18. resolver, en ltima instancia administrativa, los recursos que, de conformidad
con la Ley, fueren interpuestos por los participantes del mercado.

Atribuciones de la Superintendencia de Compaas

Para efectos de la Ley de Mercado de Valores, adems de las atribuciones

sealadas en la Ley de Compaas, la Superintendencia del ramo tiene las siguientes
atribuciones:
1. ejecutar la poltica general del mercado de valores establecida por el Consejo
Nacional de Valores;
2. inspeccionar, en cualquier tiempo, a las compaas, entidades y dems personas
que intervengan en el mercado de valores, con amplias facultades de verificacin de
sus operaciones, libros contables, informacin y de cuanto documento o
instrumento sea necesario examinar, sin que se le pueda oponer el sigilo bancario o
burstil;
3. investigar las denuncias e infracciones a la Ley de Mercado de Valores, a sus
reglamentos, a los reglamentos internos y regulaciones de las instituciones regladas
por esta Ley, as como las infracciones cometidas por cualquier persona que,
directa o indirectamente, participe en el mercado de valores; imponer las sanciones
pertinentes y, de ser el caso, iniciar las acciones civiles y penales correspondientes;
4. requerir o suministrar informacin pblica referente a la actividad de personas
naturales o jurdicas sujetas a su control;
5. autorizar, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos, la realizacin de
una oferta pblica de valores;

185
 6. suspender o cancelar una oferta pblica cuando se presentaren indicios de que
en las negociaciones objeto de la oferta se haya procedido en forma fraudulenta, o
si la informacin proporcionada no refleja adecuadamente la situacin financiera,
patrimonial o econmica de la empresa sujeta a su control;
7. autorizar las actividades en el mercado de valores de las bolsas de valores,
casas de valores, compaas calificadoras de riesgo, depsitos centralizados de
compensacin y liquidacin de valores, fondos de inversin, administradoras de
fondos, y dems personas o entidades que acten o intervengan en dicho mercado,
antes de que ellas puedan ejercer sus actividades;
8. conocer y sancionar las infracciones a la Ley de Mercado de Valores, a sus
reglamentos, resoluciones del Consejo Nacional de Valores y dems normas
secundarias;
9. organizar y mantener el registro del mercado de valores;
10. establecer convenios de cooperacin con otros organismos nacionales e
internacionales;
11. aprobar las normas internas de las entidades reguladas por la Ley de Mercado
de Valores, dentro de los quince das hbiles posteriores a su presentacin;
12. suspender o disponer la modificacin de las normas internas de las instituciones
reguladas por la indicada Ley; y,
13. ejercer las disposiciones previstas por dicha Ley, sus reglamentos y otras
normas secundarias y las que le asigne el Consejo Nacional de Valores.

Entremezcla de funciones

En el artculo 4, numerales 1 y 2 de la Ley se confieren al Consejo Nacional de

Valores atribuciones que no son propias de un organismo de regulacin y revisin, sino
de un rgano de ejecucin. En cambio, en otros artculos de la Ley, por ejemplo en el
segundo inciso del artculo 6, o en algunos del reglamento, entre otros el artculo 11, se
atribuyen a la Superintendencia de Compaas facultades regulatorias, propias del
Consejo.
El numeral 17 del artculo 4 de la Ley exorbita el mbito de atribuciones que en
nuestro sistema jurdico puede tener un rgano administrativo, al dar al Consejo
capacidad de establecer gradacin de gravedad de actos objeto de una pena as como
de las sanciones aplicables, lo que debera hacerse por ley.
Facultades del rgano regulador previstas en el Reglamento (inciso tercero del
artculo 6, ltimo inciso del artculo 3), no se desprenden de las 17 atribuciones que la
Ley confiere al Consejo Nacional de Valores.

ENTIDADES OPERATIVAS Y DE APOYO O SERVIC IOS

Como se enunci ya, son entidades operativas y de apoyo y servicio al mercado de

valores: las bolsas de valores, los mecanismos de transacciones extraburstiles, el
depsito centralizado de compensacin y liquidacin de valores, los operadores
autnomos que menciona la segunda disposicin transitoria de la Ley (antiguos agentes
de bolsa) y otros intermediarios de valores, las calificadoras de riesgo y las
administradoras de fondos. Su actividad es regulada por las entidades reguladora y

186
 controladora del mercado de valores. Se har referencia a sus actividades,
caractersticas y regulacin bsica en el captulo XVIII.

MECANISMOS DEL MERCADO DE VALORES

Los mecanismos bsicos del mercado de valores son: la oferta pblica, el registro
del mercado de valores, la calificacin de riesgo.
Los dos primeros buscan dar publicidad a la negociacin de valores; el tercero
aade un componente de seguridad.
A estos mecanismos bsicos se aaden los de aviso de negociacin y adquisicin
de paquetes accionarios que superen el 15% del capital de una compaa, la
informacin y difusin de regulaciones del Consejo y del registro del mercado de valores,
el contrato de underwriting, el fideicomiso mercantil y otros que determine el Consejo
Nacional de Valores.

Oferta pblica y calificacin de riesgos

Oferta pblica de valores es la propuesta para su negociacin, dirigida al pblico en

general o a sectores especficos, con el propsito de obtener la adquisicin o
enajenacin de dichos valores en el mercado.

Para que pueda realizarse la oferta pblica de valores deber obtenerse, en forma
previa, su calificacin de riesgos; la aprobacin de la Superintendencia de Compaas
para la compaa o entidad emisora, en razn de su solvencia y posicin econmico-
financiera adecuada, as como de la claridad, explicitud y buena presentacin del
prospecto de emisin de los valores respectivos; y, finalmente, haber inscrito en el
registro de valores tanto a la emisora como a los valores correspondientes.

Cuando se trate de ttulos de crdito emitidos, en ejercicio de sus actividades

tpicas, por las entidades financieras controladas por la Superintendencia de Bancos, la
autorizacin general o especfica procede de sta.

Para ser aprobado, el prospecto debe contener informacin clara y completa sobre
las caractersticas concretas de los valores que se van a emitir y referencias e informes
respecto al emisor, que permitan tener una idea precisa sobre su situacin financiera y
sus caractersticas empresariales. Mediante Resolucin No. 93.1.5.2.005, de 23 de
agosto de 1993, publicada en el R.O. No. 266, de mircoles 1 de septiembre de dicho
ao, el Superintendente de Compaas determin el contenido mnimo de tal prospecto
o circular.
La calificacin de riesgos es efectuada por empresas especializadas a las que las
emisoras de valores deben suministrar amplia informacin, que determinan los
reglamentos de la Comisin Nacional de Valores.
Esa informac in tiende a permitir un adecuado anlisis respecto de la solvencia y
capacidad de pago del emisor, as como de la posibilidad de negociacin y liquidez del
valor objeto de la oferta pblica. La calificacin de riesgo debe mantenerse actualizada.

187
 Registro del mercado de valores

La Ley de Mercado de Valores estableci el registro pblico de tal mercado, que

debe mantenerse en la Superintendencia de Compaas.
En tal registro deben inscribirse obligatoriamente: las compaas o entidades que
emitan valores de los que se haga oferta pblica, los valores que sean objeto de tal
oferta, las bolsas de valores, los depsitos centralizados de compensacin y liquidacin
de valores, las casas de valores y quienes acten por ellas, las normas internas de los
fondos de inversin, las administradoras de fondos y fideicomisos de inversin, los
convenios de representacin, las calificadoras de riesgo y los dems entes o valores que
determine el Consejo Nacional de Valores.
Los documentos existentes en el registro del mercado de valores estn a
disposicin del pblico. Deben permitir identificar con precisin a la entidad emisora de
valores y a cada uno de estos.
La inscripcin en el registro del mercado de valores obliga a las compaas o
entidades inscritas a suministrar informacin trimestral que permita tener una idea clara
sobre la situacin jurdica y econmico-financiera de ellas.
El Reglamento de Inscripcin en el Registro del Mercado de Valores y de la
Informacin Pblica se expidi mediante resolucin CNV-93-002. Fue objeto de reforma
por las resoluciones No. 94-021, 95-002, 95-006, 95-009, 96-006. Esta ltima se publica
en el R.O. de 10 de mayo de 1996.

El underwriting

El underwriting, colocacin garantizada o adquisicin para posterior colocacin o

venta, es el contrato mediante el cual una institucin o consorcio de instituciones,
autorizadas para el efecto, garantiza o adquiere al emisor la colocacin o suscripcin
total o parcial de una emisin de valores.
No puede existir simultneamente ms de un contrato de underwriting con respecto
a una misma emisin de valores.
Mediante resolucin CNV-95-011, de 24 de agosto de 1995 se expidi el
reglamento sobre contrato de underwriting.

Fideicomiso mercantil

Fideicomiso mercantil es el acto en cuya virtud una o ms personas, llamadas

constituyentes, transfieren dinero u otros bienes a otra, llamada fiduciario, quien se
obliga a administrarlos por un plazo determinado o para cumplir una finalidad especfica.
Tendr independencia total de sus constituyentes, y se establece por instrumento
abierto, si las disposiciones del fideicomiso no estn sujetas a reserva alguna, y por
instrumento cerrados, las disposiciones de ste se hallan sujetas a reserva por el
constituyente.
Los bienes, dineros o valores que constituyen el patrimonio de este fideicomiso
podrn ser libremente administrados por el fiduciario, de la forma que estimare ms
conveniente, dentro de los objetivos sealados al constituirlo, y en funcin de lograr el
mejor desempeo del encargo.

188
 El fideicomiso en su conjunto no es negociable ni embargable, y al trmino del plazo
o cumplida la condicin ser entregado exclusivamente al o a los beneficiarios
sealados en el ttulo constitutivo del mismo o a sus sucesores en derecho.
Pueden actuar como fiduciarios nicamente los bancos e instituciones financieras
autorizadas por sus leyes especiales y las compaas administradoras de fondos.

TRANSPARENCIA

En punto a la transparencia del mercado, que es uno de los propsitos esenciales

de la Ley, es necesario resaltar que en el texto de sus artculos no declarativos, as
como en el Reglamento, se suscit una disminucin del contenido real de informaciones
idneas sobre ttulos o papeles que puedan ser objeto de oferta pblica.

Esa tendencia se nota al analizar, por ejemplo, la evolucin de la definicin del

prospecto requerido como requisito previo para la realizacin de la oferta pblica (actual
art. 7 de la Ley). Las versiones precedentes del proyecto de Ley eran mucho ms
exigentes.
Al examinar comparativamente el texto de los artculos de la Ley del Mercado de
Valores y su Reglamento concernientes a este tema, en relacin con las sucesivas
versiones del proyecto (inclusive las preparadas durante el propio Gobierno del seor
arquitecto Sixto Durn Balln), se encuentra que los requerimientos sobre contenido y
requisitos del prospecto de oferta pblica de ttulos o papeles han tendido a disminuir.
La Ley de Mercado de Valores espaola (art. 28, inciso primero) precepta que el
documento que equivale al que nuestra Ley denomina (bajo evidente influencia
anglosajona) como prospecto contendr la informacin necesaria para que los
inversores puedan formular un juicio fundado sobre la inversin que se les propone.
Aade (art. 28, inciso 2, art. 29) que: el folleto informativo deber reproducir literalmente
las conclusiones de las auditoras de cuentas... y los trminos de los documentos que
acrediten las caractersticas de los valores y los derechos y obligaciones de sus
tenedores, as como... el procedimiento de colocacin de aquellos, que deber quedar
definido y hacerse pblico en todos sus extremos antes de proceder a la colocacin.
De su parte, el Reglamento de nuestra Ley del Mercado de Valores disminuye los
requerimientos para la realizacin de la oferta pblica, que fueron ya menoscabados en
el texto de la Ley frente a los proyectos anteriores, preparados durante el Gobierno de
Durn Balln, o frente a los de leyes de otros pases.
Examinemos, como ejemplo, aspectos concretos de la realizacin de oferta pblica
y la forma en que los norman la Ley y el Reglamento.
La Ley establece que de modo previo a su realizacin una oferta pblica de valores
deber cumplir los siguientes requisitos: Obtener la calificacin de riesgos de los valores
que van a ofertarse, en los trminos establecidos en esta Ley... (art. 6, inc. 3); y que los
emisores de valores obligatoriamente debern contar con calificacin de riesgo como
requisito previo para que sus valores puedan ser ofertados pblicamente (art. 47, inc. 1).
Frente a estos requerimientos absolutamente generales y sobre los que el texto de
dichas disposiciones legales no enuncia excepciones ni establece distinciones o
diferencias, el Reglamento, en su art. 35, al parecer no requiere la autorizacin previa de
oferta pblica para las que realicen las entidades financieras con valores emitidos al

189
 amparo de las facultades previstas en sus leyes especiales (incisos tercero y sexto); no
les exige presentacin de prospecto; pide que la emisin haya obtenido, cuando
corresponda, su respectiva calificacin de riesgo; y no requiere que el emisor de los
valores objeto de la oferta cuente con la calificacin de riesgo.
Parece imprescindible eliminar esas discrepancias, y hacerlo en forma que
robustezca la orientacin de suministro de amplia informacin pblica e incremento de
seguridad para el inversionista.

Otras exigencias que disminuyeron

Asimismo, se puede notar que, con relacin a proyectos anteriores de Ley de

Mercado, preparados en el Gobierno del presidente Durn Balln, bajaron las exigencias
relativas al contenido y caractersticas de la contabilidad y presentacin de estados
financieros de los emisores de ttulos de oferta pblica y los requerimientos que el
organismo de regulacin y control puede formular en torno a ellos, que constan en la Ley
y en el Reglamento.
Tambin en la Ley y en su Reglamento se disminuyeron exigencias respecto a los
administradores de los fondos de inversin o a su contabilidad y se difumin la
obligacin de presentar informacin respecto al manejo de fondos de inversin.
(En los proyectos de la Ley del Mercado de Valores preparados en la Junta
Monetaria se precisaban requisitos muy puntuales para tales administradores y se
exigan informes trimestrales a los partcipes de los fondos. Ni la Ley ni el Reglamento
contienen requisitos para los administradores. La Ley se refiere a una informacin
peridica a los partcipes de los fondos; el Reglamento nada expresa al respecto.
Igualmente, se han mermado o eliminado las obligaciones de informacin respecto
a grupos empresariales relacionados o de llevar registros de partcipes de los fondos,
que constaban en proyectos anteriores).

Si llaman ya la atencin los casos que se mencionan, que podran considerarse

como manifestaciones de debilitamiento, inclusive frente a versiones del proyecto de Ley
del Mercado de Valores que prepararon entidades del propio Gobierno de Durn Balln,
la preocupacin se vuelve ms notoria si se comparan las normas de la Ley y el
Reglamento con las exigencias de leyes de otros pases, que buscan proteger mejor a
los pequeos y medianos inversionistas.

Sin duda, la referida tendencia no corresponde al anhelo expresado por el Gobierno

Nacional en orden a proteger los intereses pblicos mediante una amplia competencia y
una total transparencia y publicidad de las operaciones del mercado del valores y
especficamente de los fondos de inversin.
Parecera til que las normas que expida el Consejo Nacional de Valores retomen
las referidas exigencias que se eliminaron del proyecto que a la postre present el
Ejecutivo al Congreso Nacional, bajo la consideracin de que podan resultar
reglamentarias y alargaban el texto de la Ley, lo que segn se supona habra
dificultado su trmite en el Congreso.

190
 Los traspis de un nmero apreciable de casas de valores y fondos de inversin e
inclusive entidades financieras, ocurridos a fines de 1995 y principios de 1996, seran
buena justificacin para ello.

SEGURIDAD DE LOS INVERSIONISTAS

En cuanto al objetivo de conferir confianza y seguridad a los inversionistas que

adquieran valores, precisa sealar que en las disposiciones no declarativas de la Ley y
el Reglamento se suscit, en la prctica, un desmejoramiento de la proteccin al
mercado, y especialmente a los pequeos y medianos inversionistas.

En efecto, al analizar la evolucin de los proyectos que culminaron en la expedicin

de la Ley del Mercado de Valores, se repara en que los mecanismos de proteccin del
mercado y singularmente de los pequeos y medianos ahorristas e inversionistas,
disminuyeron en forma que parece peligrosa y que contrasta con los mecanismos que
configura la legislacin de otros pases.
En la Ley se suprimieron, por ejemplo, las prohibiciones para las casas de valores
que contemplaban los proyectos que antecedieron a la Ley, en cuanto a: realizar
operaciones no autorizadas por el organismo de regulacin y control; negociar valores
sin conocer previamente qu riesgos acepta el comitente; o negociar papeles que no
hayan sido objeto de calificacin de riesgo. Para fines de 1995 y principios de 1996, se
pudieron apreciar las consecuencias de ello.
En lo que concierne a otros aspectos bsicos de proteccin del mercado, es
importante mencionar que los niveles de exigencia, las modalidades de accin y los
requerimientos de las empresas espec ializadas en calificacin de riesgos disminuyeron
apreciablemente en la Ley y el Reglamento, con relacin a lo que contemplaban las
referidas versiones del proyecto.
Desde un punto de vista neoliberal extremo, se podra decir que el funcionamiento
de sistemas de suministro y publicacin de informacin bsica permitira que el pblico
inversionista sancionara, al no adquirir ttulos emitidos por ellas, a las empresas que no
hubieren cumplido con los requisitos bsicos de solvencia o seguridad. Sin embargo, en
la prctica, aparte de considerar la disminucin de exigencias sobre informacin
calificada, idnea y oportuna, que ya se ha sealado, parece necesario tener presente
que el insuficiente grado de cultura de inversin en nuestro pas tornara muy sensibles a
los pequeos inversionistas frente a campaas de publicidad masificadas, encaminadas
a inducir la adquisicin de ciertos papeles.

MAYOR POTENCIACIN DEL MERCADO EXTRABURSTIL QUE DEL BURSTIL

Respecto a disposiciones concretas concernientes a los mercados burstil y

extraburstil, las que constan hasta el momento en la Ley y el Reglamento, han
configurado situaciones que parecen contrarias al propsito gubernamental de obtener
mayor transparencia para el mercado de valores, pues desmedran al mercado burstil,
que es mucho mayor que el extraburstil. La Ley y el Reglamento potencian a este
ltimo, en lugar de restringirlo.

191
 Adems, las normas en actual vigencia no contribuyen, en la prctica, a revertir la
abrumadora tendencia actual a realizar la mayor parte de negociaciones fuera del
mercado burstil.

(Vale la pena mencionar, a este respecto, que segn informaciones de la

Superintendencia de Compaas, en las bolsas de valores del pas se negociaban, para
1993, papeles por un valor inferior a los 200 millones de dlares, en un ao, en tanto que
en el mismo perodo, en el mercado extraburstil se estimaba que la suma super los
6.000 millones).

La propia definicin del mercado extraburstil (artculo 3 del Reglamento); la falta de

una exacta coherencia entre las disposiciones de los artculos 60 y 61 de la Ley,
concernientes a la negociacin de paquetes accionarios que representen ms del 15%
del capital suscrito de una compaa; la facultad de que el Consejo Nacional de Valores
establezca, mediante resolucin de carcter general, los valores que deban ser
negociados en el mercado extra burstil podran ser factores para incrementar la
tendencia de los agentes del mercado a actuar en ste que se da, de suyo, por los
menores costos y formalidades que, en la prctica, en l se observan.

De otro lado, la letra l del artculo 51 de la Ley General de Instituciones Financieras

reitera, prcticamente en forma textual, pero referida a todas las instituciones
financieras, la facultad 19 del artculo 173 de la Ley General de Bancos, reformada por el
numeral 1 del artculo 75 de la Ley de Mercado de Valores, que admiti en modo
expreso la posibilidad de que los bancos participaran directamente en el mercado
extraburstil, con una amplia gama de valores de renta fija, otros ttulos de crdito y
valores representativos de derechos sobre stos, inclusive contratos a trmino, opcin
de compra o venta y futuros.

En esta materia, cabe tambin sealar que, mientras la legislacin anterior obligaba
a las entidades del sector pblico a negociar en la bolsa los ttulos valores que tuvieren
en sus activos, el artculo 63 de la Ley abre con una frase anfibolgica la posibilidad
de que coloquen valores que emitan o hayan adquirido a travs de mecanismos
centralizados de negociacin, es decir, en el mercado extraburstil. Los artculos 4,
inciso final, 25, 26 y 35, inciso sptimo, del Reglamento no permiten clarificar este punto.
Queda confusa tambin la situacin de los valores emitidos por empresas de
propiedad del Estado, a los que se refiere el numeral segundo del artculo 33 del
Reglamento.
Todo lo dicho implica detrimento para el mercado burstil que, por esencia, es ms
claro y transparente que el extraburstil.
A ello puede agregarse la importancia que confiere el artculo 25 del Reglamento a
los mecanismos de transacciones extraburstiles (METEX), a los que se refiere muy
someramente el inciso segundo del artculo 12 de la Ley, as como a las compaas
operadoras de valores extraburstiles (COVEX) y a los operadores extraburstiles que
la Ley no contempla.

192
 (Desde un punto de vista puramente formal y episdico, cabe resaltar que aquellas
denominaciones de METEX y COVEX tienen una vaga resonancia pornogrfica. A
veces, inconscientemente, los nombres escogidos reflejan realidades profundas...).

INTEGRACIN DEL CAPITAL DE LAS CASAS DE VALORES

La participacin de las entidades financieras en el capital de las casas de valores

fue uno de los temas ms debatidos en las comisiones legislativas del Congreso
Nacional.
En la Comisin de lo Tributario, Fiscal, Bancario y de Presupuesto se habra optado
para mediar entre las posiciones contrapuestas de excluir a las entidades financieras o
de admitir que tengan porcentaje ilimitado en el capital de las casas de valores por la
tesis de que el porcentaje mximo de capital que, en conjunto, puedan tener dichas
entidades en una casa de valores no rebase el 25% de su capital. Aquello no se reflej
en la redaccin de los artculos 21 y 67 de la Ley ni, obviamente, en el artculo 27, inciso
segundo, del Reglamento.
Al usarse, en el texto actual de la disposicin vigente, el trmino de su respectivo
capital, se gener una situacin ambigua, que favorece el inters de las entidades
financieras, as como de los grupos de capital especulativo altamente concentrados y
que, en tal sentido, se consolid en el Reglamento.

Mientras el deseo de la Comisin Legislativa que examin el proyecto habra sido

que se limitara la participacin de entidades financieras hasta un porcentaje mximo del
capital total de la casa de valores, el uso de los trminos respectivo capital en las
disposiciones cuya reforma resulta necesaria, da margen a que pueda entenderse que
ese capital se refiere o al del banco, o al de cada una de las instituciones del sector
financiero. Con ello, stas podran copar el capital de una casa de valores, aun cuando,
para invertir en ellas, se hallen sujetas a lmites fijados con relacin al capital social total
de cada una de esas entidades.
En efecto, no es lo mismo limitar la participacin de las entidades bancarias y
financieras a un porcentaje de su capital social que al de una parte del capital de la casa
de valores. Pinsese en un banco que tenga un capital social muy grande, y que cuente
con entidades filiales que operen como financieras, almaceneras, arrendadoras
mercantiles u otras compaas a las que se refiere la facultad 26a. del artculo 173 de la
Ley General de Bancos. Una inversin de hasta el 10% del capital social de ese banco,
ms inversiones de aquellas otras compaas, permitiran, sin duda, adquirir la mayora
e inclusive prcticamente todo el capital de una casa de valores.

La situacin antedicha tendra proyecciones negativas tanto en lo que concierne a la

operacin del mercado de valores, como organismo de contrapeso del financiero, para
efectos de fijacin de ciertos costos del dinero, cuanto en lo relativo a un directo y eficaz
control de las entidades financieras por parte de la Superintendencia de Bancos. Aquello
ya ocurri con la crisis de algunas casas de valores y del Banco Continental, a principios
de 1996.
Ese estado de cosas se agrava si, como se anot, se concreta el manejo de una
casa de valores por parte de un grupo financiero, en conformidad con las normas de los

193
 artculos 57, 58, 62, 67 inciso segundo, de la Ley General de Instituciones del Sistema
Financiero, ya mencionados.
Aquello dar margen a que pocos grupos financieros puedan tener, despus de
algn perodo de eliminacin de numerosas casas de valores, papel preponderante no
solo en el manejo de las que queden, sino de las bolsas de valores y, con ello, del
rgano de regulacin.

EMISIN DE OBLIGACIONES

En materia de emisin de obligaciones ttulos valores que representan la deuda de

una compaa frente al pblico en la Ley se suprimieron mecanismos de proteccin que
existan en el pargrafo sptimo de la seccin sexta de la Ley de Compaas pargrafo
que se derog en virtud del numeral 26 del artculo 70 de la Ley de Mercado de Valores
, y no se los ha sustituido adecuadamente.

Insuficiente proteccin al pblico

Por ejemplo, no se establecen requisitos que deban cumplir los emisores, ni

adecuados mecanismos de control respecto a su situacin; no se prevn lmites para
cada emisin ni para el total de emisiones en relacin con el patrimonio, capital, activos
o cierto tipo de pasivos de la emisora; no se contempla con claridad el requerimiento
previo de informes de calificacin de riesgos; no se configuran los derechos de los
obligacionistas, ni los deberes de la emisora, ni atribuciones de la entidad de control.

Tampoco se exige la precisin de fechas de las escrituras pblicas que den base a
la emisin, ni la notara ante la que se las otorg, fecha y lugar de registro, con lo cual se
disminuye el suministro de informacin bsica a los interesados y al pblico, y se afecta
el derecho de stos a conocer la situacin de los emisores de papeles negociados en el
mercado. Esas exigencias son usuales en otras legislaciones y varias estaban previstas
en la ecuatoriana.

Emisin de obligaciones por compaas de responsabilidad limitada

El artculo 35 de la Ley de Mercado de Valores permite que emitan obligaciones no

solo las compaas annimas, sino las de responsabilidad limitada.
Si uno de los objetivos de la Ley es ampliar el mercado de valores y propiciar la
participacin de un nmero mayor de ecuatorianos en las empresas productivas lo que
se lograra con el incremento de accionistas en compaas abiertas no tiene sentido dar
facilidades e incentivos para que compaas que por su naturaleza son cerradas, como
las de responsabilidad limitada, puedan financiarse con recursos del pblico.
Adems, no parece lgico que compaas cerradas cuyas participaciones sociales
si se quiere, sus ttulos principales, que no tienen el carcter de ttulos-valor no son
libremente transferibles y requieren de consentimiento unnime de los socios y de
escritura pblica para cambiar de titular, puedan emitir, en representacin de su deuda,
unos ttulos-valor libremente negociables e inclusive al portador.

194
 Garantas

En materia de garantas, el tercer inciso del artculo 36 de la Ley de Mercado de

Valores admite como garanta especfica para la emisin de obligaciones, la hipoteca y
la prenda, y tambin la fianza, sin establecer requisitos para ellas.
El aceptar, en general, la fianza como una forma de garanta para la emisin de
obligaciones podra dar margen a situaciones proclives a generar perjuicios para el
pblico, al dejar paso, sin limitaciones, al respaldo de una persona natural o jurdica cuya
situacin patrimonial no est sujeta a calificacin, ni a verificacin ni a control ni a
sistema de seguridad algunos.
El inciso debera decir: Se admitirn como garanta especfica la hipoteca o prenda
constituidas sobre un bien determinado de valor suficiente para respaldar la emisin, y la
fianza otorgada por entidades bancarias domiciliadas en el pas.

Obligaciones convertibles en acciones

En materia de obligaciones convertibles en acciones, ni la Ley ni el Reglamento han

clarificado la aplicacin de los procedimientos de factor de conversin, precio de
conversin, forma precisa de hacerlo, como se lo explica con nitidez en un importante
estudio que el seor ingeniero Jorge Gallardo present en un seminario organizado por
la Superintendencia de Compaas y la Universidad Andina.

ACCIONES

La Superintendencia de Compaas, desde hace muchos aos y en modo

permanente, ha puesto de relieve que la estructura empresarial ecuatoriana presenta
ciertas condiciones, que vale la pena conocer y, seguramente, modificar. Desde 1973 se
ha venido enfatizando que la empresa ecuatoriana es cerrada y familiar, con claras
tendencias a una administracin no profesional; y que se sustenta financieramente en
altos niveles de endeudamiento, sobre todo frente a bancos y proveedores.
Las magnitudes de transferencia de acciones son mnimas. El porcentaje que tales
transferencias significan en las negociaciones burstiles es bajsimo. En ciertos aos, ha
sido inferior al 0,50% del total; en los de mayor xito, no llegaba a rebasar el 3% del
volumen anual de las operaciones burstiles ecuatorianas.
Hacia 1995 e inicios de 1996, tuvo un crecimiento aparente por los altos montos de
acciones pertenecientes a la Corporacin Financiera Nacional o a otros entes pblicos
que se negociaron en la Bolsa. Sin embargo, despus de la adquisicin de esas
acciones por integrantes de los grupos altamente concentrados que controlan la
economa del pas, ni el crecimiento posterior de la circulacin de tales acciones, ni la
incorporacin de otras al mercado burstil han sido sustanciales, aunque frente a los
ndices de aos anteriores el crecimiento luciera muy auspicioso.
La negociacin segura y clara de acciones debera promoverse intensamente, para
lograr que en el capital de las compaas annimas y de economa mixta, participe el
mayor nmero posible de inversionistas pequeos y medianos, con el objeto de que se
beneficien con el crecimiento de la empresa y tengan alguna defensa frente a los

195
 procesos inflacionarios, al comprar ttulos que representan fracciones de un patrimonio
que se revala en forma relativamente automtica.
Para promover el incremento del nmero de accionistas y el aumento de
transferencia de acciones ser imprescindible dar incentivos tributarios a pequeos y
medianos inversionistas, para que adquieran dichos ttulos, y ofrecerles seguridad
respecto a su propiedad y liquidez, merced a la facilitacin de la transferencia de tales
ttulos.
Un eventual aumento de la venta de acciones de compaas en las bolsas de
valores del pas, producido despus de la vigencia de la Ley, con motivo de la
negociacin de acciones de compaas que, en su gran mayora, si no en su totalidad,
pertenecieron a la Corporacin Financiera Nacional o a otras entidades del sector
pblico, podra como se dijo dar lugar a una falsa imagen de incremento permanente
de negociacin de acciones y de apertura del capital accionario de las empresas que
operan en el pas. Casi todas las negociaciones realizadas en la Bolsa por tales
conceptos entraaron que una persona o un grupo adquiriera la gran mayora de las
acciones que esos entes pblicos tenan en ciertas compaas.

Acciones y calificacin de riesgo

Tambin en cuanto a la posibilidad de oferta pblica de acciones se produjo una

situacin confusa en el proceso de elaboracin de la Ley. Segn se desprende de la
evolucin del Proyecto, la Comisin de lo Tributario, Fiscal, Bancario y de Presupuesto
se pronunci por establecer como obligatoria la calificacin de riesgo de acciones, para
que esos ttulos pudieran ser objeto de oferta pblica.
El inciso 2 del numeral 2 del artculo 49 de la Ley de Mercado de Valores elimin la
obligatoriedad de tal calificacin. Tambin lo hizo el inciso cuarto del artculo 38 de su
Reglamento.
Esas normas, aparte de que, al parecer, no reflejaron el pronunciamiento de la
Comisin Legislativa que analiz la Ley de Mercado de Valores, se contradicen con
otras de la misma ley.
El numeral 1 del inciso 3 del artculo 6, la parte final del inciso primero del artculo 7
de la Ley exigen, en general, la calificacin de riesgo de todos los valores que vayan a
ser objeto de oferta pblica. El inciso primero del artculo 47 requiere la calificacin de
riesgo obligatoria para los emisores de valores que vayan a ser ofertados pblicamente.
El inciso segundo del numeral 2 del artculo 49 que debe suprimirse contradice
estas normas, al eliminar la obligatoriedad de calificacin de riesgo de las acciones.

Mantener ese inciso crea una situacin de desventaja y acentuada desproteccin

para los inversionistas pequeos y medianos que aspiren a comprar acciones, y les
inducira, indirectamente, a adquirir, ante esa desproteccin, ttulos de renta fija y a no
participar en el capital accionario de las empresas.

Avisos de negociacin de acciones

En materia de avisos de negociacin de acciones por sobre el 15% del capital

suscrito de una compaa, los artculos 60 y 61 de la Ley presentaban alguna

196
 incoherencia. El primero se refiere tanto a la bolsa de valores como a otros mecanismos
centralizados de negociacin; el segundo, solo a la bolsa. Resultaba inconveniente
establecer la obligacin de previo aviso de adquisicin solo respecto a las compaas
inscritas en bolsas, porque eso implica desestimular tal inscripcin y potenciar la venta
de acciones en el mercado extraburstil, menos transparente que el burstil.
El artculo 35 del Reglamento ha eliminado esa duda y ha clarificado en forma
relativamente satisfactoria esa situacin.

ADMINISTRACIN DE FONDOS DE INVERSIN

En lo relativo a la administracin de fondos de inversin, que seguramente

absorbern cantidades importantes de recursos de ahorristas pequeos y medianos, la
Ley atenu notablemente las obligaciones de las administradoras de fondos, frente a lo
que contemplaba en los proyectos preparados en la Junta Monetaria o lo que establecen
las normas de otros pases.

El texto de esos proyectos era muy explcito en requerir la observancia de requisitos

mnimos para quienes realicen cualquier tipo de operaciones de administracin de
fondos de inversin en todas sus formas.
En la Ley no se contemplan requisitos mnimos respecto a las compaas
administradoras de fondos de inversin ni a sus ejecutivos, aun cuando, en anteriores
versiones del proyecto de esa Ley, elaboradas en el propio Gobierno del seor
arquitecto Sixto Durn, se regulaba cuidadosamente tal punto, que es objeto de prolija
normacin en leyes de otros pases.
Adems, se eliminaron preceptos sobre contabilidad y respecto a la valoracin de
unidad o cuota, as como las obligaciones y prohibiciones o el deber de suministrar
informacin que permitiera un razonable control de actuaciones de empresas
relacionadas; se disminuyeron las limitaciones para los administradores de fondos y sus
obligaciones; aspectos que, como ya se anot, contemplaban aquellas versiones.

Efectos de la disminucin de controles

La eliminacin de necesarios controles sobre las entidades operativas del sector

financiero y del burstil, a que se ha hecho referencia en este captulo y el anterior dio
margen a que, a fines de 1995 y principios de 1996, se suscitara una grave crisis de
casas de valores y compaas financieras, que determin el cierre de tres o cuatro de
ellas y el perjuicio, en miles de millones de sucres, a centenares de pequeos
inversionistas ecuatorianos.

HOLDINGS Y GRUPOS ECONMICOS

En materia de grupos econmicos y holdings, el texto de la Ley y su Reglamento

inducen a que se oculten realidades econmicas, con el solo expediente de prescindir de
declaraciones formales. Adems, la Ley de Mercado de Valores resulta contradictoria en
el texto de dos de sus preceptos el artculo 46, con el numeral 22 del artculo 74,
amn de que no guarda correlacin con la forma en que la Ley General de Instituciones

197
 del Sistema Financiero trata esa materia. Se har mayor referencia a los holdings y
grupos econmicos en el captulo XVII.

EN ALGUNOS ASPECTOS, EL REGLAMENTO EXORBITA LO DISPUESTO POR LA

LEY

Existen varios casos en los que normas del Reglamento parecen diferir de
disposiciones de la Ley. Se han anotado ya al examinar temas especficos algunos en
los que ello ocurre.
Es til sealar, como ejemplos, los siguientes:
- la diferenciacin de quorum de instalacin y quorum decisorio, que el inciso
segundo del artculo 9 del Reglamento no se puede desprender de lo dispuesto
expresamente en el tercer inciso del artculo 2 de la Ley;
- la atribucin prevista en el inciso final del artculo 3 del Reglamento no se colige
del texto de la Ley;
- la amplsima facultad de expedir normas generalmente obligatorias que se
desprende del texto del inciso tercero del artculo 6 del Reglamento no parece fluir
de ninguna de las dieciocho atribuciones que el artculo 4 de la Ley confiere al
Consejo Nacional de Valores;
- resulta extrao que el Reglamento delegue al Consejo la facultad de normar la
eleccin de sus propios miembros;
- el Reglamento confiere a la Superintendencia de Compaas facultades
regulatorias que en la Ley de Mercado de Valores se reservan para el Consejo
Nacional (ejemplo, art. 11 del Reglamento);
- las diferenciaciones previstas en los artculos del Reglamento relativos a oferta
pblica y obtencin de calificacin de riesgo, que excluyen de ellas a grupos de
emisores, no se desprenden del texto legal;
- la restriccin constante en el numeral 3 del Reglamento, en cuya virtud se limita
exclusivamente a entidades financieras y administradoras de fondos la capacidad
de ejercer actividades de fideicomiso mercantil no parece desprenderse de la Ley;
- tampoco parecen hallar base en el texto legal los privilegios procesales que el
numeral 6 del artculo 42 del Reglamento otorga al patrimonio constitutivo del
fideicomiso, as como las sanciones que se enuncian en el numeral 10 contra el
fiduciario que haya violado su deber de sigilo.

Conclusiones

Para cerrar este captulo, en lo concerniente al anlisis sobre la orientacin general

de la Ley del Mercado de Valores y sus instrumentos de aplicacin, podemos enunciar
las siguientes conclusiones:
La Ley del Mercado de Valores constituye un avance jurdico importante y un
instrumento positivo para el desarrollo empresarial.
Con nimo de expresar en forma sucinta un balance de caractersticas de dicha Ley
y su Reglamento, segn sus textos actuales, podra decirse que ellos consiguen
eficiencia en la absorcin de recursos dispersos; pero no contemplan procedimientos

198
 para orientarlos a fines productivos, por lo cual es probable que se incremente
desproporcionadamente la actividad, en reas econmicas terciarias, de grupos al-
tamente concentrados, as como sus consecuentes utilidades e influencia. Privilegia al
capital financiero, nacional e internacional.
Frente a ello, la Ley no protege, en modo correlativo y equilibrado, a los ahorristas,
sobre todo a los pequeos y medianos.
En definitiva, propicia la obtencin de utilidades y beneficios importantes para los
grupos financieros y de intermediacin, que tienden a ser muy concentrados; pero no
atempera en forma razonable el riesgo de los ahorristas.
Eso resulta inequitativo. Adems, puede significar un peligro para el propio mercado
de valores como sistema, pues, el que llegue a producirse una estafa o un engao o
desmedro generalizado en perjuicio de pequeos y medianos ahorristas podra
menoscabar, y aun eliminar, la confiabilidad del pblico en el mercado de valores, por
largos perodos, lo que sera malo para el desarrollo del pas.

Inversin extranjera

Muy ligada con la disponibilidad de recursos financieros para el desarrollo a travs

del sector privado, est la normativa sobre inversin extranjera.
El pas ha tenido al respecto una poltica incierta y fluctuante. Desde los das de su
adhesin a la Decisin 24 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena (que implicaba una
recepcin selectiva de tal inversin, determinacin de lmites para la remisin de
utilidades al exterior y los consecuentes sistemas de control), hasta la total e ilimitada
apertura de la hora actual, se ha pasado por posiciones dubitativas, que han
correspondido, ms que a un anlisis objetivo de la evolucin de esa inversin en el
pas, a la bsqueda de una posicin ya similar ora competitiva con los dems pases del
Grupo Andino.
Como se lo reiterar al hacer referencia a dicho Grupo y sus normas (captulo XIX,
relativo al Comercio Exterior), despus de haber adoptado, en diciembre de 1970, su
Rgimen de Tratamiento Comn a la Inversin Extranjera y sobre Patentes, Marcas y
Transferencia de Tecnologa, que recogi la Decisin 24 del Acuerdo de Cartagena, y
que reflejaba el afn de que los rditos de la unin subregional no fueren a beneficiar en
grado desproporcionado a las empresas transnacionales, los pases andinos
liberalizaron su posicin, en la Decisin 291.
El Ecuador ha tenido posturas en extremo fluctuantes en torno a la materia:
inicialmente fue ortodoxo y duro en la aplicacin de la Decisin 24; luego tuvo una
actitud cambiante en cuanto a su apego a ella. En 1992, con Decreto 2.051, y despus,
con Decreto 415, de enero de 1993, ha adoptado una posicin de apertura ilimitada
frente a la inversin extranjera.
Pese a ello, el monto de sta es, en Ecuador, realmente pequeo frente a los
volmenes de exportacin o los valores de la deuda externa.
La inversin extranjera cay en un 50%, en 1995, frente al ao anterior. Solo
signific 45 millones de dlares, en los sectores industrial, comercial, agrcola, turstico,
transportes (es decir, sin considerar la que se efecta en el sector hidrocarburfero),
segn lo reconociera, a principios de 1996, el Superintendente de Compaas.1

199
 Frente a ello, las inversiones extranjeras en el Per habran sido de 5.351 millones
de dlares, en 1995, segn el Presidente de la Comisin Nacional de Inversiones y
Tecnologas Extranjeras (CONITE); las inversiones extranjeras directas habran llegado
a 1.320 millones de dlares en Colombia, con un crecimiento del 65%, con relacin al
ao anterior.

En todo caso, el adoptar polticas y reglas que permitan obtener un balance

favorable entre el ingreso y egreso de divisas por concepto de tal inversin, debera
inspirar la accin del pas y sus gobiernos.

La entidad nacional encargada de aplicar el Rgimen de Tratamiento Comn a los

Capitales Extranjeros y sobre Marcas, Patentes y Transferencia de Tecnologa que
virtualmente ha dejado de ser un rgimen comn es el Ministerio de Industrias,
Comercio Integracin y Pesca, que confiere las autorizaciones previstas por ese
Rgimen para la realizacin de inversin extranjera, inversin subregional, e inversin
de extranjeros con el carcter de nacional, la que se reduce, en la prctica, a un simple
trmite automtico.

Un sector importante de la poltica frente a la inversin extranjera resulta el

mantenimiento de normas de propiedad industrial, con sentido, aplicacin y
obligatoriedad internacional. Parte de los ingresos de firmas transnacionales importantes
estn ligados con su percepcin de regalas y otros derechos por concepto de propiedad
industrial, la que es regulada por la Ley de Patentes y Marcas de Fbrica y por las
decisiones de la Comisin del Acuerdo de Cartagena concernientes a la Propiedad
Industrial.

200
 El autor

Marco Antonio Guzmn Carrasco (abogado, doctor en jurisprudencia, licenciado

en Ciencias Sociales y Pblicas) ha ocupado en su pas, Ecuador, muy altas funciones,
tanto en el sector pblico como en el privado.

Ha sido Presidente del Consejo Superior de Comercio Exterior e Integracin,

Miembro de la Comisin del Acuerdo de Cartagena (1970), Superintendente de
Compaas del Ecuador (1972-1976), Gerente General del Banco de Desarrollo del
Ecuador (1982-1984), Director, Vicepresidente y Presidente de la Bolsa de Valores de
Quito (1980 a 1985), Asesor General de la Procuradura y la Contralora Generales del
Estado (1990, 1991), Conjuez de la Corte Suprema de Justicia (1989).

Ha actuado como asesor jurdico especial en la Presidencia y la Vicepresidencia de

la Repblica (1970; 1979-1980), asesor jurdico de algunos bancos privados, nacionales
y extranjeros, y tambin del Banco del Estado.

Fue Director Ejecutivo de la Misin Andina del Ecuador, entidad encargada de la

ejecucin del Plan de Desarrollo Rural del pas (1968-1970), Jefe de Asesora Jurdica
de la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin (1965-1968).

En el campo acadmico, se ha desempeado como catedrtico de la Universidad

Central del Ecuador y de la Universidad Andina, subsede Ecuador, en materias de
Teora General del Derecho, Derecho Mercantil, Derecho Societario, Legislacin para la
Planificacin del Desarrollo, Derecho Econmico. Ha sido designado Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de las Amricas, subsede Quito.

Es autor de varios libros y publicaciones: La Revolucin Quitea del Diez de Agosto

(1961), La Proteccin Internacional de los Derechos Humanos y el Principio de No
Intervencin (1963), Proteccin Interna de los Derechos Humanos (1965), La
constitucin de la Compaa Annima en el Ecuador (1968), Hacia una apertura y
modernizacin jurdica de la empresa ecuatoriana (1975), Problemas Jurdicos de la
Planificacin en Ecuador (1979), La inversin extranjera en el Ecuador, entre 1970 y
1980 (1982), El BEDE, instrumento de desarrollo (1984), Bicentralismo y pobreza en el
Ecuador (1994), Pobreza, modernizacin del Estado y Privatizacin en el Ecuador
(1996).

Todas esas experiencias de alguna manera se recogen y reflejan en el presente libro,

que ofrece una visin no por sinttica menos completa del Derecho Econmico en el
Ecuador.

201
 Universidad Andina Simn Bolvar, Subsede Ecuador

La Universidad Andina Simn Bolvar es una institucin acadmica internacional

autnoma, creada por el Parlamento Andino en el marco de la Comunidad Andina, que
se dedica a la investigacin, la enseanza universitaria y la prestacin de servicios,
especialmente para la transmisin de conocimientos cientficos y tecnolgicos, as como
a fomentar el espritu de cooperacin y coordinacin entre las universidades de la
subregin, con la finalidad de coadyuvar a la realizacin y el fortalecimiento de los
principios fundamentales que presiden la integracin y el desarrollo de la comunidad
subregional andina.

La Universidad Andina Simn Bolvar tiene su sede central en la ciudad de Sucre,

Bolivia, y su estatuto prev el establecimiento de unidades descentralizadas en las cinco
naciones. Los objetivos fundamentales de la institucin son los siguientes:
Coadyuvar al proceso de integracin andina desde la perspectiva cientfica,
acadmica y cultural.
Contribuir a la capacitacin cientfica, tcnica y profesional de recursos humanos en
los pases andinos.
Fomentar y difundir los valores culturales que expresen los ideales y las tradiciones
nacionales y andina de los pueblos de la subregin.
Prestar servicios a las universidades, instituciones, gobiernos, unidades productivas
y comunidad andina en general, a travs de la transferencia de conocimiento
cientficos, tecnolgicos y culturales.

La Subsede Ecuador de la Universidad Andina Simn Bolvar fue creada en 1992.

El gobierno del Ecuador ha reconocido la calidad de organismo internacional de la
universidad y le ha dado el correspondiente estatus a la subsede mediante convenio. La
universidad, adems, ha suscrito convenios con el Ministerio de Educacin, el Consejo
Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas, CONUEP y la Escuela Politcnica
Nacional de Ecuador, entre otros.

La Universidad mantiene en Quito un rea de Derecho, cuyas principales ac tividades

son un Programa de Maestra en Derecho Econmico, varios cursos abiertos y
seminarios especializados, y diversos proyectos de investigacin jurdica especializada.

202
 SERIE ESTUDIOS JURDICOS

1. Jos Vicente Troya Jaramillo,

ESTUDIOS DE DERECHO TRIBUTARIO
2. Anbal Guzmn Lara,
DICCIONARIO EXPLICATIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL ECUADOR
I
3. Anbal Guzmn Lara,
DICCIONARIO EXPLICATIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL ECUADOR
II
4. Jos Vicente Troya Jaramillo,
DERECHO INTERNACIONAL TRIBUTARIO
5. Orlando Amores Tern,
DERECHO ECOLGICO ECUATORIANO
6. Alberto Wray, Elizabeth Garca, Ren Larenas, editores
EL MENOR ANTE LA LEY
7. Ernesto Albn Gmez, et al.,
LA CASACIN: estudios sobre la Ley N 27
8. Julio Csar Trujillo V.,
TEORA DEL ESTADO EN EL ECUADOR: estudio de Derecho Constitucional
9. CIDES, Editor,
MEDIOS ALTERNATIVOS EN LA SOLUCIN DE CONFLICTOS LEGALES
10. Edmundo S. Hendler,
LAS RACES ARCAICAS DEL DERECHO PENAL: aportes de la Antropologa
Social al Derecho Penal
11. Marco Antonio Guzmn,
DERECHO ECONMICO ECUATORIANO /I
12. Marco Antonio Guzmn,
DERECHO ECONMICO ECUATORIANO /II

CORPORACIN EDITORA NACIONAL

Proyectos Editoriales:

HISTORIA
Biblioteca de Historia Ecuatoriana
Nueva Historia del Ecuador
Biblioteca Ecuatoriana de Arqueologa
Procesos, Revista Ecuatoriana de Historia
Libro del Sesquicentenario
Coleccin Quitumbe

203
 TESTIMONIOS
Coleccin Ecuador
Coleccin Testimonios
GEOGRAFA
Estudios de Geografa

CIENCIAS SOCIALES
Biblioteca de Ciencias Sociales
Coleccin Temas
Coleccin Popular 15 de Noviembre
Elecciones y Democracia en el Ecuador
PENSAMIENTO ECUATORIANO
Obras de Hernn Malo Gonzlez
Biblioteca Bsica del Pensamiento Ecuatoriano

DERECHO
Estudios Jurdicos
LENGUA Y LITERATURA
Coleccin Kashkanchikrakmi
Historia de las Literaturas del Ecuador
Kipus, Revista Andina de Letras

EDUCACIN Y CIENCIAS
Coleccin Nuevos Caminos
Biblioteca Ecuatoriana de la Familia
Biblioteca General de Cultura
Biblioteca Ecuatoriana de Ciencias
Serie Debate Universitario
OTRAS COLECCIONES
Libros de bolsillo

204
 NOTAS

Preliminares

1 Luis Legaz y Lacambra, El individuo entre el Estado y las Fuerzas Sociales, Buenos
Aires, Librera Jurdica Valerio Abeledo, pp. 163-191.

2 Gaspar Ario Ortiz, Economa y Estado, Crisis y Reforma del Sector Pblico, Madrid,
Marcial Pons, Ediciones Jurdicas S.A., 1993.

Parte Primera

Captulo I

1 Jos Vicente Troya Jaramillo, Conferencia sustentada en el primer Curso Abierto

sobre esta materia, organizado por la Universidad Andina Simn Bolvar, Subsede
Ecuador.

2 Rafael Prez Miranda, Derecho y Relaciones de Produccin, Mxico D.F.,

Plaza y Valds, 1988.

3 Derecho Econmico, Mxico D.F., Editorial Porra, 1990, pp. 5 y ss.

4 Derecho Econmico, Mxico D.F., Editorial Porra, 1980, p. 13.

5 Julio G. Olvera, Derecho Econmico conceptos y problemas fundamentales, Buenos

Aires, Editorial Machi, 1981, p. 3.

6 Le Droit Economique, Presses Universitaires de France, p. 90.

7 Services Publics et Droit Public Economic, t. I, 2da. ed., Pars, Court de Casation,
1992, pp. 13 y ss.

8 En su excelente artculo El individuo entre el Estado y las fuerzas sociales, que se

recoge en el iluminador libro Derecho y Libertad, Buenos Aires, Librera Jurdica
Valerio Abeledo, 1952, p. 182.

9 Karl Mannheim, Diagnstico de nuestro tiempo, 3ra. edicin en espaol, Coleccin

Popular, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1959.

10 Ibdem, p. 183.

11 Op. cit., pp. 187-188.

205
 12 La mayor parte de ellas citadas por Jorge Witker V., en Derecho Econmico,
Coleccin de Textos Jurdicos Universitarios, Mxico D.F., HARLA S.A. de C.V., 1986,
p. 9.

13 Andrs Serra Rojas, Derecho Econmico, 2da. ed., Mxico D.F., Ed. Porra, 1990, p.
27.

Captulo II

1 En estos temas concernientes a la evolucin del rol del Estado frente a la economa
se ha seguido lo expuesto en Marco A. Guzmn, No Intervencin y Proteccin
Internacional de los Derechos Humanos, Editorial Universitaria, Universidad Central,
1963.

2 Humanismo y dialctica de la Libertad, Buenos Aires, Editorial Ddalo, 1960, pp. 41-
45.

3 Histoire des faits conomiques des origines au XXe sicle, Pars, Payot, pp. 265-360.

4 El Problema del Estado y su reforma en Amrica Latina, en Helio Jaguaribe y

Franco Montero, Los nuevos lmites del Estado, CORDES, Quito, 1990.

Captulo III

1 Ver Juan de la Cruz Ferrer, Apuntes de Derecho Pblico Econmico, La intervencin

pblica en la Economa y en la Empresa, Madrid, Dykison, S. L., Jacaryan S.A., 1992, p.
158.

2 Jordana de Pozas, Ensayo de una Teora de Fomento en el DerechoAdministrativo,

en Revista de Estudios Polticos, No. 48, Madrid, 1949.

3 La iniciativa pblica en la constitucin. Delimitacin del Sector Pblico y control de su

expansin, en el volumen colectivo La Empresa Pblica, Madrid, 1980. Citado por
Jaime Rodrguez Arana, en La Privatizacin de la Empresa Pblica, Madrid, Editorial
Montecorvo, 1991, pp. 35 y 47.

4 Ver C. H. Bettelheim, Problemas tcnicos y prcticos de la planificacin, Madrid,

Editorial Tecnos, 1965; E. Zaleski, Les Reformes de la Planification en URSS, Cahiers
de I. S. A., 1964; L. A.

5 Libermann, Plan y beneficio en la economa sovitica, Barcelona, Ariel, 1968.

206
 6 Vera Lutz, Planificacin Central en una Economa de Mercado, Barcelona, Ed. Ariel,
Col. Demos, 1972; P. Bauchet, La planification francaise, quinze ans d experience; P.
Mendes France, La repblica moderna, Madrid, Aguilar, 1963.

7 En torno a los temas de este acpite y el siguiente, ver J. Tinbergen, Planificacin

del Desarrollo, Biblioteca para el Hombre Actual, Madrid, Ediciones Guadarrama S. A.,
1967.

8 D. Bell, La empresa y el ambiente sociopoltico en el umbral del nuevo siglo. El

futuro como contexto, en Revista Atlntida, 1991. De la Cruz Ferrer, op. cit., pp. 26 y
ss.

9 Ver Introduccin a la Ciencia del Derecho, en Revista de Derecho Privado, Madrid;

Introduccin a la Filosofa del Derecho, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1950;
Jorge Witker, Coleccin de textos universitarios, Mxico, Editorial Harla, 1986, p. 9.

10 Ver Charles Fourrier, Derecho Pblico Econmico, Pars, 1980, p. 25. Manuel
Palacios Luna, El Derecho Econmico en Mxico, Editorial Porra, 1988.

11 Una contribucin a la definicin del Derecho Econmico. Citado por Julio Olvera.

12 Derecho Econmico, Mxico, Editorial Porra, 1990.

Captulo IV

1 Bicentralismo y pobreza en el Ecuador, Quito, Corporacin Editora Nacional, 1994.

2 Marco Antonio Guzmn Carrasco, Inequidad y Pobreza en Ecuador, en Revista

Contribuciones, julio-septiembre de 1995, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el
Desarrollo Latinoamericano.

3 (CIEDLA), Konrad Adenauer Siftfung, Buenos Aires, julio-septiembre 1995, pp. 127-
155; Revista del Instituto de Investigaciones Econmicas de la Universidad Central del
Ecuador, enero de 1996. Pobreza, Modernizacin del Estado y Privatizacin en
Ecuador, Universidad del Azuay, abril de 1996. En tales publicaciones podr
encontrarse amplia informacin y ms abundantes cifras sobre el tema, as como un
breve anlisis sobre causas, proyecciones, circunstancias que agravan el problema.
Se han efectuado en el pas numerosas investigaciones sobre la pobreza y enunciado
diversos porcentajes de los agobiados por ella. Los que aqu se mencionan constan en
las publicaciones ms recientes sobre el tema, bsicamente: Consuelo Aguinaga C.,
Determinacin de los niveles de Pobreza en el rea urbana, Quito, marzo de 1994,
INEC; Yolanda Cabrera, Judith Martnez, Rolando Morales, Medicin de la Pobreza en
las reas urbana y rural del Ecuador, 1993, Quito, Instituto Nacional de Empleo-
UNICEF, p. 169; CEPAR, Centro de Estudios de Poblacin y Paternidad Responsable,
Dinmica poblacional del Ecuador y sus principales repercusiones en el Desarrollo

207
 Socioeconmico, Quito, septiembre de 1993, p. 19. Es til ver, adems, El Comercio,
domingo 19 de septiembre, 1993, Aumenta la pobreza y La pobreza, agobiante
realidad, pp. A-1 y A-16. CEPAR seala como porcentaje de poblacin rural en estado
de pobreza el 91,6. Durante el mes de julio de 1995, lanz el libro titulado Pobreza
Urbana en el Ecuador, bibliografa nacional, editado por UNICEF y la Fundacin Ciudad.
Centro de Estudios de Poblacin y Paternidad Responsable (CEPAR), Dinmica
Poblacional del Ecuador y sus principales repercusiones en el Desarrollo
Socioeconmico, Quito, 1993, pp. 13 y 19. En cuanto a incremento de porcentaje de
pobres: Jos Moncada Snchez, Desigualdad y estructura productiva en el Ecuador,
Quito, Corporacin Editora Nacional, 1995, pp. 33 y 35.

4 Jos Moncada Snchez, ibdem, pp. 41 y ss.

5 Enrique Sierra C., Ecuador: la Poltica Social en el marco de las polticas de ajuste y
de los cambios neoliberales, en Polticas Sociales y Pobreza, FISE-CORDES, Quito,
Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES), 1994, pp. 184-191.

6 Lautaro Ojeda Segovia, El descrdito de lo social las polticas sociales en el

Ecuador, Quito, Centro para el Desarrollo Social, CDS, 1993; La Hora, 5 de noviembre
de 1993, p. 9.

7 Jos Moncada, op. cit., p. 43.

8 El Comercio, Quito, 22 de septiembre de 1993 y 3 de octubre de 1993; Moncada,

ibdem, p. 59. Un estudio del Instituto de Investigaciones Econmicas de la
Universidad Central sealaba que 200 personas controlan el sector financiero
ecuatoriano. Sin embargo, al analizar las nminas de accionistas de los principales
tipos de entidades financieras, se encuentra que menos de cien (84) personas
privadas controlaban evidentemente, al 31 de diciembre de 1993, 18 bancos (de los 25
nacionales existentes entonces), 16 compaas financieras, 6 almaceneras de
depsito (de 10), 5 compaas emisoras de tarjetas de crdito (de 5). Eso, a un
examen inmediato de la situacin, basado en los datos directamente reportados a la
Superintendencia de Bancos, sin analizar los socios dominantes que se repiten en
varias compaas no financieras accionistas de las entidades de este sector. Aquel
pequeo grupo de personas controlaba, adems, 8 de las 17 compaas de
arrendamiento mercantil; 10 de las 37 compaas de intermediacin financiera y
mandato; 6 de las 28 compaas de seguros; 5 las ms grandes de las 30 casas de
cambio. Dominaban, adems, para 1995, 15 de las 45 casas de valores, para
entonces existentes. En los aos de 1994 y 1995 (aun cuando todava no hay
informacin definitiva), parece haberse agravado la concentracin, no obstante que en
algunos bancos haya aumentado el nmero de pequeos accionistas dispersos.
La concentracin aludida posiblemente se acentuara si se correlacionan datos
concernientes a empresas sujetas a la vigilancia de la Superintendencia de
Compaas y cifras correspondientes a entidades privadas sujetas a la vigilancia de la
Superintendencia de Bancos. Y tal vez se marcara an ms si se considerase no solo
a inversionistas que tienen paquetes accionarios en varias compaas, sino en

208
 diversos holdings formados por iguales o similares grupos de personas, bajo
denominaciones distintas para cada holding. Como elemento importante para la
apreciacin de este asunto, cabe tener presente que en el sector financiero el grupo
de control que no llegara, quiz, a las 100 personas formara seguramente parte de
aquel grupo de 6 mil accionistas que ejerceran control absoluto sobre el universo
societario vigilado por la Superintendencia de Compaas o de las cuatrocientas que
tendran hegemona sobre ellas.
Lo primero se debe, de un lado, a que muchas estadsticas y estudios fijan
especficamente su atencin en los sectores urbanos empleo, desocupacin y
subocupacin, por ejemplo, y, de otro, a que si bien se han dado algunas facilidades
para estudiar la distribucin de la pobreza, se dificulta cada vez ms el anlisis de la
concentracin de la riqueza: se ocultan datos, se acude a la distorsionada aplicacin de
principios de reserva, de secreto bancario y societario, de privacidad, etc. Hay una
evidente tendencia a prescindir de la elaboracin de esas informaciones.

9 Se pueden encontrar explicaciones, cifras y fuentes que detallan y demuestran los

enunciados que constan luego, en mis artculos mencionados en la nota 2 de este
captulo.

10 Ver Hoy, sbado 3 de diciembre de 1994, p. A-3; lunes 5 de diciembre de 1994, pp.
A-1 y A-7.

11 El Comercio, 23 de noviembre de 1994, p. C-6.

12 El Comercio, 9 de noviembre de 1994, p. C-4.

13 El Comercio, 6 de noviembre de 1994, p. A-2.

14 Hoy, mircoles 16 de noviembre de 1994, p. A-2.; El Comercio, domingo 6 de

noviembre, p. A-2.

15 La participacin de la renta del trabajo en el ingreso nacional fue del 32% en 1980
(del 36%, segn Sonia Rodas y Jorge Schuldt; en 1991, baj al 14%) En 1993 es del
11%. Ha decrecido violentamente en 13 aos. Es decir, en el Ecuador se ha producido
una mayor concentracin de riqueza: con la crisis han aparecido muchos ms pobres y
pocos ricos Diego Cornejo Menacho, La poltica de la superlativa pobreza, El
Comercio, en Martes Econmico, 21 de septiembre de 1993, p. 14.

16 Germnico Salgado Peaherrera, Gastn Acosta, El Ecuador del maana, una ruta
con problemas, Quito, CORDES, 1991, pp. 183-187, 197-199.

17 Ibdem, cap. IV, pp. 251-279.

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 Parte Tercera

1 Jos Vicente Troya J., Finanzas y Derecho Constitucional, Resumen de su

exposicin en el Taller de Constitucionalismo y Democracia, Universidad Andina Simn
Bolvar, Subsede Ecuador, sesin del 8 de abril de 1996.

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