o Novo Modelo do Setor Eltrico tem permitido ao pas expandir o sistema el-

trico de modo eficiente e seguro. A Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) se or-

gulha de fazer parte desse processo e espera, com este livro, auxiliar os investi-
dores, consultores, analistas, estudantes e professores a terem melhor entendi-
mento do modo de funcionamento do setor eltrico brasileiro.
Ag radeci mentos
Primeira Edio

A elaborao deste livro s foi possvel devido s importantes contribuies feitas

ao longo de todo o trabalho por Marciano Morozowski Filho, Guilherme Pereira
Baggio e Carlos Henrique Brasil de Carvalho. S cheguei ao fim desta empreitada
graas dedicao e ao empenho deles. A eles sou grato.
Agradeo, tambm, os comentrios e informaes dos Diretores da EPE,
Amilcar Guerreiro e Jos Carlos de Miranda Farias e de suas respectivas equipes
de trabalho. Da mesma forma sou grato aos estagirios Michel Esteves e Roberto
Bianco, pela tabulao e organizao do material para a elaborao deste livro.
claro que qualquer erro ou omisso de minha inteira responsabilidade.
Agradecimentos
Segunda Edio

Decorridos 4 anos do lanamento da primeira edio do Livro "Novo Modelo do

Setor Eltrico Brasileiro", senti a necessidade e incorporar numa nova edio as
importantes mudanas regulatrias e resultados dos eventos de contratao de
energia eltrica que ocorreram nesse perodo. Para tanto, contei com as impor-
tantes contribuies e atualizaes feitas pela equipe da Empresa de Pesquisa
Energtica (EPE), em especial equipe da Presidncia da EPE Carlos Henrique
Brasil de Carvalho, Denilvo Morais, Emilio H. Matsumura, Maria Fernanda Bacile
Pinheiro e Roberto Barros de Oliveira Filho (ex-estagirio), e os superintendentes!
assessores e suas equipes Marcos Bressane, Paulo Amaro, Pedro Americo Moretz-
-Sohn David e Ricardo Gorini. A eles sou grato pelo empenho e dedicao.
Agradeo, tambm, os comentrios e informaes da Gerncia de Intelign-
cia de Mercado da Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), em
especial Evelina Neves, dos colegas do Ministrio de Minas e Energia (MME),
Ricardo Alberto Suassuna de Medeiros e Willian Rimet Muniz e do assessor da
Diretoria de Gerao da Eletrobras, Arnaldo dos Santos Cebolo.
claro que qualquer erro ou omisso de minha inteira responsabilidade.
Prefcio
Primeira Edio

No incio de 2002, o pas vivia ainda sob o racionamento de energia eltrica. O

impacto sobre a economia nacional era enorme. O aquecimento dos primeiros
meses de 2001 foi bruscamente contido pela imposio de restries severas ao
consumo de energia.
O impacto poltico tambm foi muito grande. Sem dvida, a questo ener-
gtica pesou na disputa eleitoral de 2002. Em julho de 2001, a comisso consti-
tuda para diagnosticar as causas do "apago" reconhecera que "o aumento do
consumo (...) no teve qualquer influncia na crise de suprimento" e que "a hi-
drologia adversa, por si s, no teria sido suficiente para causar a crise". O que
houve ento? Falta de planejamento e, sobretudo, falta de investimento. Foi uma
crise anunciada, como em geral o so as crises dessa natureza.
Planejamento e investimento so aspectos intrinsecamente relacionados ao
arranjo institucional do setor eltrico. A ausncia de um e a insuficincia de ou-
tro estavam, portanto, diretamente associadas ao arranjo institucional que se
implantou nos anos 1990 e que, a um custo social muito elevado, se revelou in-
capaz de resolver essas duas questes cruciais.
Foi nessa ambincia que o presidente Lula nos orientou, ainda durante a
campanha de 2002, para que concebssemos uma soluo definitiva para a ques-
to energtica. Sabia que seria ponto vital de seu futuro governo. Definiu trs
objetivos bsicos: era preciso que a soluo garantisse a segurana energtica,
afastando o fantasma do "apago", mas era preciso tambm que a soluo ofere-
cesse modicidade tarif::',ria e inclusse a universalizao do acesso energia, reti-
rando da escurido mais de 10 milhes de brasileiros.
X II Novo MODELO DO SETOR ElETRICO BRASilEIRO

Essa breve descrio d uma tmida ideia da dimenso do desafio que acei-
tei enfrentar quando o presidente Lula, j eleito, convidou-me para a pasta de
Minas e Energia. Digo tmida porque o panorama que encontrei no Ministrio
foi ainda pior. natural complexidade da matria somava-se a realidade do
setor: concessionrias em dificuldades financeiras diante da reduo do merca-
do; quase meia centena de usinas hidreltricas concedidas e que no tinham
sequer licenciamento prvio ambiental nem perspectivas de financiamento; au-
sncia de uma carteira de novos projetos de gerao que pudesse afastar o risco
de racionamento e no somente posterg-lo; desconfiana generalizada de in-
vestidores quanto segurana do negcio. Alm disso, no havia quadros tc-
nicos no Ministrio.
Convidei Tolmasquim para a Secretaria executiva do Ministrio e confiei a
ele a tarefa de montar uma equipe que fosse capaz de auxiliar na formulao da
soluo que pedira o presidente Lula. Os meses de janeiro e fevereiro de 2003
foram principalmente dedicados a esses procedimentos preliminares, sem preju-
zo das demais providncias prprias de incio de governo, por exemplo, negocia-
es para preenchimento dos cargos dos demais escales do Ministrio e do aten-
dimento s demandas ordinrias da pasta. Ou seja, algo como trocar o pneu com
o carro em movimento.
Para Thomas Edison, um dos responsveis pelo mundo ter ingressado na
"era da eletricidade", os trs fundamentos para se conseguir qualquer coisa so:
trabalho rduo, perseverana e senso comum. Se fosse o caso de resumir os anos
em que estive frente do Ministrio de Minas e Energia, em um s pensamento,
esse lema atenderia muito bem a tal tarefa.
A oportuna lembrana de Edison traz, por pertinente, outra de suas afirma-
es: "o maior elogio que ouvira em toda a sua vida de inventor fora: nunca vai
funcionar", Ah! como ouvi isso ao longo daqueles anos! "No vai funcionar!" "No
vai dar tempo de fazer!" Hoje, com a tranquilidade que oferece a distncia no
tempo, percebo que essas manifestaes, alm de desconfiana, revelavam preocu-
pao diante da envergadura do projeto que mexia em um setor vital para todos,
sem rupturas ou perturbaes que colocassem em risco a prestao do servio
pblico de eletricidade. Hoje, em face da situao tranquila no setor eltrico quan-
to ao suprimento de energia, do sucesso na conteno da exploso tarifria que se
anunciava e do xito do programa "Luz para Todos", posso dizer que as decises
que tomei levaram a que atingssemos poca, no faltou quem temesse pelo
malogro da empreitada. Quando tomei pblica uma primeira verso do novo ar-
ranjo institucional, em julho de 2003, muitos disseram que 2003 fora um ano
perdido. No foi o que ocorreu. A publicao da proposta carreou, como esperado,
 l

PREFCIO PRIMEIRA EDiO X! II

manifestaes de diversos segmentos, representando os mais variados interesses.

O trabalho se intensificou. Houve que perseverar na busca do senso comum. As
contribuies foram analisadas e as sugestes ponderadas. Na noite de 10 de de-
zembro de 2003 reunimos o Conselho Nacional de Poltica Energtica e aprovamos
o encaminhamento das Medidas Provisrias na 144 e 145 ao Presidente Lula.
Vencida esta etapa, o trabalho no vero de 2004 foi ainda mais intenso. Na
converso das medidas provisrias surgiu um grande nmero de emendas, todas
examinadas. Aqueles que no acreditavam se surpreenderam com a promulga-
o, em 15 de maro de 2004, das Leis na 10.847 e 10.848.
Mais trabalho em busca do senso comum, o que envolveu discutir, ampla e
francamente, com diversos segmentos e classes de interesse do setor eltrico, to-
dos os pontos do arranjo proposto. Como resultado, foram publicados, entre 30
de julho e 16 de agosto de 2004, os quatro principais decretos que regulamenta-
ram as leis promulgadas em maro do mesmo ano.
Um desafio maior ainda surgiu: por em marcha o arranjo institucionalizado
pelas leis e decretos de maro e agosto, o que ocorreria no primeiro leilo sob o
novo modelo, que deveria se realizar at dezembro de 2004. O sucesso do 1 leilo
de energia existente, realizado em 7 de dezembro de 2004, apenas um ano aps
o encaminhamento das Medidas Provisrias, fincou os ltimos alicerces do mo-
delo setorial.
No foram poucas nem superficiais as mudanas introduzidas no setor eltri-
co. A separao entre as atividades de distribuio, gerao e transmisso foi
efetivada, garantindo maior transparncia na fixao da tarifa para o consumidor.
Estabeleceu-se a competio de fato na gerao ao se separar as licitaes de usi-
nas existentes e novas e garantiu-se a "bancabilidade" dos projetos por meio de
contratos de longo prazo. Isso se traduziu em certeza muito maior na execuo dos
cronogramas das obras, reduzindo a percepo de risco por parte do investidor.
Alm disso, os leiles de expanso da oferta permitiram formar referncias
de preo, perdidas desde o final dos anos 1980, mas fundamentais para o funcio-
namento de qualquer mercado. O formato dado a esses leiles e aos leiles da
energia das usinas existentes contribuiu para a modicidade tarifria. Instituram-
-se mecanismos de garantias contratuais para minimizar os riscos de inadimpln-
cia, o que conferiu maior robustez ao mercado de energia e contribuiu tambm
para a modicidade tarifria. Retiraram-se as limitaes que impediam as estatais
de funcionar como empresas.
Alm disso, e no menos importante, dotou-se o Estado de instrumentos
para garantir o efetivo funcionamento do mercado, respeitadas as caracteristicas
do setor eltrico brasileiro.
XIV Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASilEIRO

Convm explorar um pouco mais esse aspecto, ponto de divergncia entre

correntes de pensamento dominantes no incio dos anos 2000. A presena do
Estado como garantidor do funcionamento do mercado sempre nos pareceu fun-
damental. No se trata de estatizar, assim como no se trata de eliminar a presen-
a do Estado. H um papel relevante e indelegvel do Estado que, estou conven-
cida, no pequeno. E foi para restabelecer essas prerrogativas e capacidades do
Estado brasileiro que foram criados o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico
- CMSE, coordenado pelo Ministro de Minas e Energia, para acompanhar as con-
dies de atendimento e determinar providncias para evitar novos "apages" e a
Empresa de Pesquisa Energtica - EPE, para cuidar do planejamento energtico e
contribuir de modo decisivo para viabilizar a competio. Em complemento, os
papis, limites e responsabilidades dos agentes setoriais, em especial do MME, da
ANEEL, do ONS e da CCEE,foram claramente definidos.
So evidncias dessa ao do Estado que, afinal, resulta em benefcio ao
consumidor, a instruo dos leiles de expanso da oferta em geral, e, em parti-
cular, a viabilizao da competio nos leiles das usinas do rio Madeira e de Belo
Monte, cujos preos resultantes surpreenderam aos mais otimistas. Ainda, deve-se
creditar ao do Estado o sucesso dos leiles de energia de reserva, em que
grande quantidade de energia renovvel, notadamente bioeletricidade e centrais
elicas, foi contratada sob intensa competio entre investidores, com benefcios
para o consumidor, em termos do aumento da confiabilidade do abastecimento e
dos preos com que foram negociadas essas energias. Como pano de fundo, cita-
-se o Plano de Acelerao do Crescimento, que coordenei enquanto estive fren-
te da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que permitiu uma ao integrada de
governo no sentido de viabilizar os projetos priorizados no programa.
Foram de fato mudanas importantes. As correes de rumo e definies cla-
ras no marco regulatrio provocaram estabilidade e condies propcias para o in-
vestimento. Como assinalei, em 2003 havia quase meia centena de projetos hidre-
ltricos licitados e com obras paralisadas ou no iniciadas. A partir do novo arran-
jo institucional as obras paralisadas saram do papel, houve investimento expressi-
vo na expanso da oferta e reduziu-se a incerteza na execuo dos projetos.
Ento, o que se conclui que as "mudanas fortes no marco regulatrio"
produziram estabilidade e criaram condies favorveis para o investimento. As
mudanas foram grandes, mas implantadas com rigorosa observncia aos contra-
tos ento vigentes, o que deu um sinal claro de estabilidade no ordenamento ju-
rdico. Mesmo nos casos em que era evidente a vantagem de migrar do ordena-
mento anterior para o novo ofereceu- se a opo ao investidor de manter, se as-
sim o desejasse, todos os direitos que seu contrato lhe garantia.
 PREFCIO PRIMEIRA EDiO X

Assim como para os amantes do bom vinho, a alegria est no s em degus-

t-lo, mas tambm em partilh-lo. Penso que se aplica o mesmo sentimento com
relao a esse imenso trabalho, que foi implantar as mudanas no setor eltrico
de modo a atender aos objetivos colocados pelo presidente Lula. Houve, sim,
alegria em desenvolv-lo, em vencer os desafios que se apresentaram. At por-
que, sem alegria no se conseguiria venc-los. Mas a alegria est tambm em
partilh-lo e isso o que este livro de Mauricio Tolmasquim faz.
Pelo que conheo de Tolmasquim, o tema o empolga. Assistiu a todos os
acontecimentos relacionados tanto do camarote quanto do palco e, muitas vezes,
dos bastidores. Evidentemente, um trabalho como esse no poderia ser feito sem
a colaborao de muitos. A eles Tolmasquim se refere no texto e deixo a ele a
responsabilidade de faz-lo, at porque, como coordenador do grupo de trabalho,
esteve ele muito mais prximo desses colaboradores.
No h, por certo, ningum com maior autoridade para descrever o marco
regulatrio implantado em 2004 no setor eltrico brasileiro do que Mauricio Tol-
masquim. Alm de participar de sua formulao, segue tomando parte na sua
implantao. Na funo de presidente da EPE, tem desempenhado papel relevante
na retomada dos estudos de inventrio e de viabilidade de usinas hidreltricas, na
implementao dos leiles e na expanso da rede de transmisso de energia. E
levou a EPE a uma posio consolidada contra a qual no tem se levantado vozes.
De certo modo, este livro vale como testemunho de quem participou de um
grande acontecimento, que foi a implantao do novo marco regulatrio do setor
eltrico brasileiro. Passados mais de seis anos da promulgao das leis que institu-
cionalizaram esse arranjo, que se afirmou como referncia internacional, a docu-
mentao do que foi feito necessria e oportuna. No se trata, contudo, de livro
de memrias, o que livra Tolmasquim da armadilha da subjetividade. Nesse senti-
do, avalio que este livro possa proporcionar ao leitor uma viso objetiva do marco
regulatrio implantado em 2004, permitindo que se perceba a complexidade do
setor eltrico brasileiro e a grandeza do esforo desenvolvido. Se, a partir dessa
percepo, o leitor compreender de forma mais clara que a eficcia do marco re-
gulatrio depende de aes continuadas, por meio das quais se garante a imple-
mentao do modelo proposto, este livro ter cumprido alm de seu objetivo.

DILMA ROUSSEFF

Presidenta da Repblica
Federativa do Brasil
Apresentao
Primeira Edio

Apresentao Em dezembro de 2002, recebi um telefonema que mudaria a traje-

tria de minha carreira profissional. A ento coordenadora de energia do comit
de transio para o Governo Lula, Dilma Rousseff, me informava que fora convi-
dada para ser ministra de Estado de Minas e Energia e me convidava para ser seu
secretrio executivo.
Eu conheci a Ministra Dilma alguns meses antes, no Instituto Cidadania,
durante a confeco do Plano Setorial de Energia para o Governo Lula. Cheguei
ao instituto a convite do Professor Luiz Pinguelli Rosa, meu colega na Universi-
dade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Embora no seja filiado a qualquer parti-
do poltico, sempre me mostrei critico reforma implantada no setor eltrico na
dcada de 1990, a meu ver responsvel, em grande parte, pela falta de investi-
mentos na expanso setorial e pelo racionamento subsequente.
De imediato, impressionou-me a forma como ela tratava as polmicas, sem-
pre imprimindo objetividade s discusses. Os debates que se travaram na defini-
o das propostas de governo para o setor eltrico foram intensos. Entre os par-
ticipantes do grupo de trabalho, havia plena concordncia de que mudanas
importantes tinham que ser feitas. Concordvamos com a necessidade de retomar
o planejamento de mdio e longo prazos do setor eltrico e de liberar as empresas
estatais para investir na expanso da gerao e transmisso de energia. Mas ha-
via discordncias tambm.
Nesse debate, eu defendia um modelo que comportasse a retomada do pla-
nejamento e dos investimentos das estatais, mas que criasse, simultaneamente,
um ambiente propcio ao investimento privado, do qual, a meu ver, no podemos
prescindir.
XV III Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

Assim que tomou posse no Ministrio de Minas e Energia (MMEl, a Ministra

Dilma Rousseff assumiu pessoalmente a coordenao geral dos trabalhos de ela-
borao do novo marco regulatrio do setor eltrico e me confiou a coordenao
do Grupo de Trabalho (GTl, estabelecido pela Portaria MME n 40/2003,1 com o
objetivo de assessorar na formulao e implementao da reforma.
Travou-se, no mbito desse GT, importante debate sobre a caracteristica do
novo modelo, retomando algumas das discusses que haviam ocorrido durante a
confeco do plano de governo. O modelo de comercializao de energia eltrica em
horizontes de longo e curto prazos foi um dos principais focos das discusses. Parte
do grupo propunha um modelo segundo o qual a Eletrobras firmaria contratos de
longo prazo [Power Purchase Agreement {PPAJ] com geradores e repassaria a ener-
gia comprada para as distribuidoras, ao preo mdio de compra. Nessa proposta, o
planejamento e a operao do sistema voltariam a ser responsabilidade da Eletrobras
e seria eliminado por completo o ambiente de livre contratao.2 A meu ver, essa
proposta era muito centralizadora e embutia um grande risco para os investidores e
para a prpria Eletrobras, ao tom-la responsvel pela totalidade das garantias fi-
nanceiras a serem fornecidas aos geradores contratados. Parte do grupo comparti-
lhava comigo desse entendimento. Apesar de intensos debates entre os integrantes
do GT,no houve consenso em relao melhor opo a ser adotada pelo governo.
Nesse contexto, em face da anlise das alternativas, considerando os aspec-
tos de alocao de riscos e responsabilidades e tambm os critrios de eficincia,
recomendei ministra a opo por um modelo de contratao multilateral que,
em linhas gerais, pode ser assim resumido: trata-se de um mecanismo de contra-
tao similar ao dos contratos de transmisso, por meio do qual, uma vez licitado

1 A Portaria MME nO40, de 06/02/2003, constituiu o seguinte grupo de trabalho: Mauricio Tiomno
Tolmasquim (coordenador), Albert Cordeiro Geber de Melo, Amilcar Gonalves Guerreiro, Carlos
Augusto Amaral Hoffmann, Francisco Jos Rocha de Souza, Jos Eduardo Pinheiro Santos Tanure,
Jos Paulo Vieira, Leslie Afranio Terry, Luiz Augusto Lattari Barreto, Marciano Morozowski Filho,
Maria Elvira Pirieiro Macieira, Paulo Roberto de Holanda Sales, Ricardo Spanier Homrich, Roberto
Pereira de Arajo, Sebastio Soares e Ronaldo Schuck. Juntou-se a esse grupo, a convite do co-
ordenador, Jos Carlos Miranda de Farias.
2 At a reforma dos anos 1990, a Eletrobras centralizava as atividades de planejamento, conduzin-
do o Grupo Coordenador de Planejamento da Expanso dos Sistemas Eltricos (GCPS)e o Grupo
Coordenador da Operao Interligada (GCOI). Com a reforma, a atividade de planejamento foi
transferida para o MME, que no conseguiu exerc-Ia em sua plenitude, e a de operao, para o
Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS), criado em 1998. A reforma tambm tentou im-
plantar um mercado de livre contratao de energia, com a institucionalizao do Mercado Ata-
cadista de Energia (MAE), cujo funcionamento precrio frustrou at mesmo os que propugnavam
por esse arranjo institucional.
 APRESENTAO PRIMEIRA EDiO ;\ I'j

um empreendimento, cria-se um conjunto de contratos entre o vencedor da lici-

tao e os agentes demandantes, que ficam responsveis pelo pagamento de uma
receita permitida ao gerador, de forma proporcional sua capacidade instalada.
Uma vez batido o martelo sobre as linhas gerais do modelo, assumimos a
tarefa de estrutur-lo, zelando para que, simultaneamente, houvesse consistncia
conceitual, aderisse realidade do sistema eltrico nacional e permanecesse fiel
aos principios basilares estabelecidos no programa de governo.
A responsabilidade era enorme. Eu tinha plena conscincia de que no se
tratava de mais um trabalho acadmico, como tantos outros que estava habitua-
do a coordenar. Sabia que uma reforma malconduzida poderia levar o pas a uma
enorme crise, dado o carter central da energia eltrica para o desenvolvimento
econmico nacional.
Assim, decidi delegar a maioria das atividades administrativas tpicas de um
secretrio executivo e dedicar a maior parte do meu tempo confeco do novo
modelo. Mesmo assim, o ritmo de trabalho era muito intenso. Da mesma forma
que a ministra, eu trabalhava de 12 a 14 horas por dia.
Com a autorizao da ministra, convidei para trabalhar comigo, no desenvol-
vimento conceitual do modelo, Amilcar Guerreiro, Dorel Soares Ramos, Jos Carlos
Miranda de Farias, Jos Eduardo Pinheiro Santos Tanure, Jos Wanderley Marangon
Lima e Marciano Morozowski Filho. Emjulho de 2003, como resultado dos trabalhos
at ento desenvolvidos, foi apresentada pelo MME a "Proposta de Modelo Institu-
cional do Setor Eltrico", que detalhava a proposta do novo modelo, em vrios as-
pectos: institucionais, contratual, de planejamento e de financiamento, entre outros.
Finda essa etapa, Dorel, Marangon e Tanure, por razes diversas, no mais
puderam participar dos trabalhos. Assim, convidei Antnio Carlos Fraga Macha-
do, Guilherme Pereira Baggio e Luiz Eduardo Barata Ferreira para participar do
grupo. Nossa nova misso era detalhar o modelo e desenvolver os instrumentos
legais pertinentes.
Nessa etapa, recebemos apoio de diversos colegas do MME, dentre os quais
cito: Alfredo Caldas Filho, Aline Bagesteiro, Carlos Henrique Brasil de Carvalho,
Carolino Augusto Cepeda, Ceres Zenaide Barbosa Cavalcanti, lbia Aparecida
Silva Melo, Erenice Alves Guerra, Francisco Jos Rocha de Souza, Ivone Oliveira,
Marcelo Khaled Poppe, Nelisson Srgio Hoewell, Nelson Hubner, Ricardo Spanier
Homrich, Ronaldo Schuck e Symone Oliveira Lima.3

J claro que, ao tentarmos nominar todos aqueles que contribuiram para o xito da empreitada
anos depois do ocorrido, estamos sujeitos s falhas de memria. Desde j, peo desculpas pelas
omisses que provavelmente cometi.
XX Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

A gestao do modelo e a elaborao da legislao foram acompanhadas

passo a passo pela ministra. Ela analisava, de maneira minuciosa, cada um dos
tpicos desenvolvidos. Cada documento que preparvamos era feito e refeito
inmeras vezes at que ela o considerasse aprovado. No tenho dvidas de que o
sucesso da empreitada foi, em grande parte, resultado do rigor com o que a mi-
nistra exerceu a coordenao geral dos trabalhos.
Para testar a robustez do trabalho em desenvolvimento, sempre que possvel
convidvamos especialistas de dentro e de fora do governo e recolhamos suas
criticas e sugestes. Figuravam nesse grupo, entre outros: Bernardo Appy, David
A. M. Waltenberg, Eduardo Henrique Ellery Filho, Edvaldo Alves de Santana,
Jerson Kelman, Joaquim Levy, Jos Cludio Unhares Pires, Jos Rosenblatt, M-
rio Veiga Ferraz Pereira, Nelson Fontes Siffert Filho, Maria Aparecida Seabra
Fagundes, Rafaelo Abritta, Romeu Donizete Rufino e Solange David.4
Outro grande desafio que tivemos de superar foi a grande desconfiana que
existia por parte dos agentes privados em relao aos rumos que as reformas to-
mariam. A deciso da ministra de convidar as associaes setoriais (gerao, dis-
tribuio, consumidores, comercializadores etc.) para debater as propostas elabo-
radas pelo MME foi fundamental para reduzir os receios.5 Alm disso, a discusso
das propostas com as associaes auxiliou muito no aprimoramento do modelo.
No Congresso Nacional, esse processo de discusso foi ampliado, possibilitan-
do s associaes encerrarem o periodo de reformas bastante fortalecidas no mer-
cado, posio que ocupam at hoje, ao representarem os respectivos segmentos.
O final dessa etapa foi consolidado nas Medidas Provisrias (MP) n 144 e
n 145, encaminhadas ao Congresso Nacional ainda em dezembro de 2003. A
tramitao dessas MP no Legislativo ensejou a apresentao e o acolhimento, em
ambas as casas do Congresso, de um grande nmero de emendas, resultantes dos
debates promovidos entre o governo e os setores interessados, o que terminou por
conferir maior representatividade ao novo marco regulatrio.

4 Vide nota anterior.

5 As principais associaes que ajudaram a aprimorar o modelo foram: Associao Brasileira da
Infraestrutura e Indstrias de Base (ABDIB), Associao Brasileira de Grandes Consumidores In-
dustriais de Energia e de Consumidores Livres (ABRACE). Associao Brasileira dos Agentes Co-
mercializadores de Energia Eltrica (ABRACEEL).Associao Brasileira de Distribuidores de Ener-
gia Eltrica (ABRADEE).Associao Brasileira das Empresas Geradoras de Energia Eltrica (ABRA-
GE), Associao Brasileira de Geradoras Termoeltricas (ABRAGET). Associao Brasileira dos
Produtores Independentes de Energia Eltrica (APINE). Associao Brasileira dos Pequenos e M-
dios Produtores de Energia Eltrica (APMPE), Associao Brasileira das Grandes Empresas de
Transmisso de Energia Eltrica (ABRATE) e Associao Brasileira de Concessionrias de Energia
Eltrica (ABCE), Cmara Brasileira de Investidores de Energia Eltrica (CBIEE).
 /

APRESENTAO PRIMEIRA EDiO / \

o marco regulatrio concebido combina planejamento com competio e

investimento estatal e privado de forma indita no mundo, a ponto de uma im-
portante consultora internacional t-lo batizado de Brazilian Hybrid Model (Mo-
delo Hbrido Brasileiro).
O ponto de partida do novo marco regulatrio foi o diagnstico de que a
insuficincia de investimentos na expanso da gerao e da transmisso, que
deu origem ao racionamento de 2001, foi fruto do impedimento de as estatais
continuarem a investir e do elevado risco a que era submetido o investidor
privado.
Assim, a Eletrobras foi retirada do Programa Nacional de Desestatizao
(PND) e liberada para investir no setor. A empresa passou a seguir a lei america-
na Sarbanes Oxley, que criou mecanismos de auditoria para evitar fraudes e ga-
rantir a transparncia na gesto. Essa medida permitiu que a Eletrobras pudesse
negociar suas aes na Bolsa de Valores de Nova York. Simultaneamente, o novo
marco regulatrio buscou criar condies de atratividade para o capital privado,
reduzindo significativamente o risco a que eram submetidos aos investidores.
Um dos elementos centrais do novo modelo so os leiles para a compra de
energia. No modelo anterior, as distribuidoras podiam contratar energia de em-
presas geradoras do mesmo grupo empresarial. Elas tinham autorizao para
passar o preo dessa energia mais cara para a tarifa dos consumidores de sua
regio. O novo modelo do setor eltrico obrigou as distribuidoras a comprarem
toda a sua energia atravs de leiles pblicos.
O critrio para a concesso do direito de construir uma usina hidreltrica foi
alterado. No modelo anterior, ganhava o leilo de concesso de hidreltricas
quem oferecesse o maior gio pelo Uso do Bem Pblico (UBP). No novo marco
regulatrio, o vencedor quem aceita o menor preo pela venda da energia. O
vencedor da licitao, alm de ganhar a concesso, recebe um contrato de longo
prazo, eliminando o risco de construir uma usina e ficar descontratado.
Outro elemento fundamental na reduo do risco para o investidor e para o
sistema eltrico como um todo foi a exigncia de Licena Ambiental Prvia (LP)
para que um empreendimento fosse colocado em licitao. A exigncia da LP
para a participao de empreendimentos nos leiles deu um fim situao irreal
antes existente. Afinal, aps o racionamento, passou-se a conceder usinas em
profuso, sendo que algumas no tinham viabilidade ambiental, criando confli-
tos entre empreendedores e rgos ambientais e incertezas sobre a expanso da
oferta de energia.
Os leiles de energia com a exigncia de LP inseriram o setor eltrico brasi-
leiro em um ambiente de competio, eficincia e respeito ao meio ambiente.
XXII Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASilEIRO

Para participar dos leiles no ambiente de contratao regulado, decidimos

classificar os empreendimentos em dois tipos principais: "energia existente" e
"energia nova". Houve, inicialmente, resistncia dos agentes de gerao, tanto
privados como estatais, a essa segmentao, mas ela acabou sendo adotada, j
que permitia preservar a modicidade tarifria, impedindo que a energia de usinas
existentes, com investimentos amortizados, fosse vendida ao preo da energia de
usinas novas, geralmente mais cara, em vista da necessidade de se recuperar o
capital investido.6 Alm disso, evitou-se, com essa deciso, que a competio
entre empreendimentos novos e existentes (amortizados) em uma nica licitao
comprometesse o desenvolvimento de novos empreendimentos e, por conseguin-
te, a expanso da gerao.
Aprovada a lei e publicados os decretos regulatrios, restava ainda o grande
desafio de realizar os leiles de energia existente. Tratava-se de organizar um
processo competitivo que possibilitasse ao consumidor se apropriar, por meio de
tarifas mdicas, do benefcio que pode oferecer um parque hidreltrico em gran-
de parte j amortizado. O grande volume de contratos iniciais que estavam em
vias de vencer implicaria um impacto enorme para o setor eltrico, caso essa
energia fosse vendida por valor acima do necessrio para remunerar os investi-
mentos eventualmente ainda no amortizados. O desafio era evitar que um leilo .

malconduzido levasse a uma exploso tarifria, o que abalaria sobremaneira os

alicerces do novo modelo.
Orientados pela ministra, comeamos ento a estudar a teoria de leiles.
Resolvi ir com um grupo a Oxford, falar com especialistas sobre o tema. Convi-
damos outros a virem ao Brasil apresentar suas experincias para o grupo.
Uma vez concebida a metodologia a ser adotada para o leilo, tnhamos de
testla. Assim, fizemos um grande nmero de simulaes, com a participao de
dezenas de tcnicos do Ministrio, atuando como se fossem agentes vendedores.
Quando chegou o dia do leilo, devo confessar que estava bastante nervoso.
Apesar de ter trabalhado exaustivamente em todos os detalhes, com o apoio da
CCEE,sabia que um fracasso naquele momento abalaria a confiana dos agentes
no modelo. Felizmente, o leilo foi um sucesso.
Passados dois anos e meio frente da Secretaria Executiva do MME e com
o modelo j implantado, achei que estava na hora de assumir novos desafios. Eu
tinha a forte convico de que o planejamento era a coluna vertebral desse novo

6 De fato, grande a diferena entre o custo marginal de expanso do sistema e o custo de gerao
de uma usina hidreltrica, cuja vida til ultrapassa em muito o tempo de amortizao do investi-
mento. A separao dos leiles de energia nova e existente permite que a renda diferencial, neste
caso designada "renda hidrulica", seja apropriada em parte ou totalmente pelo consumidor.
 APRESENTAO PRIMEIRA EDiO XX II1

modelo, uma vez que, sem a viso estratgica, no h como garantir uma expan-
so sustentada e sustentvel do setor eltrico. Considerava tambm que no bas-
tava ter uma nova lei; era necessrio contar com uma instituio que zelasse por
sua implementao. Dessa forma, solicitei ministra que me liberasse para mon-
tar a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE),que, apesar de legalmente criada, no
passava ainda de uma ideia no papel.
Montei a EPE com a perspectiva de dotar o Estado brasileiro de uma entida-
de com quadros tcnicos altamente qualificados na arte de planejar, que fosse
guardi de dados e informaes sobre o setor e estivesse habilitada a operar o
ferramental tcnico indispensvel ao planejamento setorial.
Por meio da EPE, no s retomamos o planejamento, como tambm o ino-
vamos. O planejamento deixou de olhar apenas para o setor eltrico e passou a
tratar do setor energtico como um todo. Assim, os Planos Decenais de Energia
passaram a incluir, alm da energia eltrica, o petrleo, o gs natural e os bio-
combustveis. Retomamos tambm o planejamento de mais longo prazo (30 anos),
com uma viso estratgica para o setor energtico como um todo.
Com a EPE, foi acelerado o processo de elaborao de estudos de inventrio
de bacias hidrogrficas e de viabilidade de hidreltricas, aes indispensveis
para aumentar o portflio de projetos hidreltricos aptos a participar dos leiles
de expanso da oferta de energia.
A EPE passou a ter papel central nos leiles de energia nova, participando
tanto da fase de concepo metodolgica como da fase de implementao, por
elaborar os estudos de preo-teto e ser responsvel pelas habilitaes tcnicas das
usinas aptas a participar da disputa. O desenvolvimento do conceito de estaes
coletoras para pequenas centrais hidreltricas, usinas de bioeletricidade e elicas
e de "bandas" para a energia elica foi fundamental para o crescimento dessas
fontes na matriz eltrica nacional.
To importante quanto as atividades j citadas o fato de a EPE ter se tor-
nado uma espcie de think tank (usina de ideias) do setor energtico, constituin-
do-se em respeitado centro de reflexo sobre os rumos do setor. De fato, a EPE
tem participado ativamente de todas as grandes discusses que dizem respeito ao
setor energtico brasileiro: pr-sal, lei do gs, retomada da construo de Angra
III e o futuro da energia nuclear, licenciamento ambiental de hidreltricas, papel
das fontes alternativas (elica e bioeletricidade), segurana de abastecimento,
metas do setor energtico para reduo das emisses de gases de efeito estufa etc.
Sempre me orgulhei de ter podido auxiliar a Ministra Dilma na elaborao do
marco regulatrio do setor eltrico, o qual, simultaneamente, criou um ambiente
de comercializao transparente e trouxe segurana de suprimento de energia do
XX IV Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

pas. Mas meu lado acadmico ressentia-se de no ter podido registrar em um

documento completo a racionalidade do novo modelo e detalhar sua forma de
funcionamento. Nesta empreitada contei com o apoio constante de Marciano Mo-
rozowski Filho, Guilherme Pereira Baggio e Carlos Henrique Brasil de Carvalho.
Dada a complexidade do sistema eltrico nacional e, em decorrncia, do
modelo setorial, espera-se que o conhecimento obtido com este livro contribua
para a melhor percepo dos riscos, por parte de agentes setoriais e investidores,
com reflexos positivos sobre o custo de expanso do sistema e, em consequncia,
sobre as tarifas pagas pelos consumidores.
Deseja-se, igualmente, que este livro seja til na formao de profissionais
que atuem no setor eltrico, sirva de subsdio para investidores nacionais e es-
trangeiros que queiram investir no setor, assim como para governos de outros
pases que tm demonstrado interesse em usar o novo marco regulatrio do setor
eltrico brasileiro como inspirao para suas prprias reformas.

MAURICIO TIOMNO TOLMASQUlM

Presidente da Empresa de
Pesquisa Energtica (EPE)
Apresentao
Segunda Edio

Tendo em vista o esgotamento da primeira edio do livro "Novo Modelo do Se-

tor Eltrico Brasileiro", recebi diversas vezes a solicitao da academia, de agen-
tes do Setor Eltrico e da prpria editora para uma nova publicao, devido ao
grande interesse despertado.
Aproveitando para incorporar as importantes mudanas regulatrias e re-
sultados dos eventos de contratao de energia eltrica que ocorreram desde seu
lanamento em 2011, resolvi lanar uma segunda edio revista e atualizada na
qual as modificaes mais relevantes so relatadas a seguir.
Todos os grficos, tabelas e texto, principalmente aqueles do Captulo Plane-
jamento e Operao de Sistema (Captulo 5), foram atualizados luz do Plano
Decenal de Energia (PDE 2023) e com os ltimos dados disponibilizados no ano
de 2014 pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL),Cmara de Comercia-
lizao de Energia Eltrica (CCEE)e Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS).
Recebi contribuies bastante significativas da CCEE,em especial no Cap-
tulo Comercializao de Energia Eltrica (Captulo 6), que do maior clareza e
compreenso ao texto. Todo esse captulo foi revisto e atualizado, incorporando
as mudanas regulatrias ocorridas ao longo dos 4 ltimos anos, contando com
um detalhamento da Contabilizao e Liquidao Financeira no Mercado de Cur-
to Prazo, da Cesso de Excedentes no Ambiente de Contratao Livre e da Comer-
cializao da Transmisso de Energia Eltrica. Ainda no Captulo 6, trato da
alocao de cotas de garantia fsica das usinas de gerao com concesses que
venciam a partir de dezembro de 2012, conforme proposta da Medida Provisria
579/2012, convertida na Lei 12.783/2013, e que foi fundamental para garantir a
reduo estrutural da tarifa.
XXVI Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

Posteriormente, as condies climticas adversas do final de 2013 e do in-

cio de 2014 (estiagem prolongada nas regies Sudeste, Sul e Nordeste) tiveram
impacto sobre os grandes reservatrios de usinas hidreltricas do pas e levaram
ao pleno funcionamento do parque termeltrico no periodo, o que evitou o racio-
namento, mas provocou presses altistas sobre o custo de produo, com reflexos
na tarifa aplicada ao consumidor. Com a volta aos patamares histricos de preci-
pitao pluviomtrica, o parque termeltrico dever voltar a ser mais acionado no
perodo seco e menos intensamente no perodo mido, com custo de gerao
menos pressionado.
Alm disso, as informaes referentes aos eventos de contratao de energia
eltrica contidas no Captulo 7 (Implantao e Resultados do Modelo), Captulo 8
(Aes de Viabilizao da Contratao de Energia) e Anexo (Eventos de Contra-
tao de Energia no ACR) passaram a incorporar os resultados dos leiles de
energia realizados at dezembro de 2014 e foram atualizadas para 10de dezembro
de 2014. Adicionalmente, dos resultados consolidados dos eventos de contratao
de energia eltrica foram retrados os empreendimentos que tiveram suas autori-
zaes suspensas pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
Merece destaque o leilo de expanso da oferta de energia realizado em 31
de outubro de 2014, onde foram contratadas 31 centrais solares. At ento, a
capacidade instalada para produo de energia eltrica a partir da energia solar
se limitava a projetos de pesquisa e desenvolvimento, usinas instaladas nos est-
dios da Copa do Mundo de 2014 e usinas de microgerao distrbuda. Os projetos
solares vo injetar quase 900 MW na rede eltrica brasileira a partir de 2017. Esse
leilo um marco no setor eltrico brasileiro, onde se contratou energia solar
com um dos menores preos que temos conhecimento no mundo. Isso coloca o
Brasil como uma das fronteiras da expanso da energia solar.

MAURICIO TIOMNO TOLMASQUIM

Presidente da Empresa de
Pesquisa Energtica (EPE)
Sumrio

1. INTRODUO .

2. MODELOS
ANTECESSORES 3
2.1 Modelo Estatal.............................................................................................................. 3
2.2 Reforma dos Anos 1990........................................................................................... 5
2.2.1 Preparao da Reforma................................................................................ 7
2.2.2 Concepo e Implementao 8
2.2.3 Crise de Racionamento de 2001 e Instabilidade Regulatria....... 14
2.2.4 Diagnstico da Crise de Racionamento 16
2.3 Concl us o 19

3. CONSTRUO
DONovo MODELO................................................................................................
21
3.1 Premissas e Fundamentos......................................................................................... 21
3.2 Desenvolvimento do Novo Modelo...................................................................... 22

4. AGENTESECONMICOS
E INSTITUCIONAIS 29
4.1 Agentes Insti tuci o n ais 3O
4.2 Atividades de Governo.............................................................................................. 31
4.2.1 Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE)............................ 31
4.2.2 Ministrio de Minas e Energia (MME) 33
4.2.3 Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) 34
4.2.4 Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE)...................... 39
XXVIII Novo MODELO DO SETOR ElETRICO BRASilEIRO

4.3 Atividades Regula t rias 40

4.3.1 Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL)................................. 40
4.4 Atividades Especiais 44
4.4.1 Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) 44
4.4.3 Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE)................ 46
4.5 Agentes Econmicos 51
4.5.1 Agentes de Gerao 53
4.5.1.1 Regime de Servio Pblico........................................................ 54
4.5.1.2 Regime de Autoproduo 54
4.5.1.3 Regime de Produo Independente 56
4.5.1.4 Despacho da Gerao 57
4.5.2 Agentes de Transmisso 58
4.5.2.1 Concesso de Servio Pblico 58
4.5.2.2 Instalaes de Transmisso e Garantia de Livre
Acesso 59
4.5.3 Agentes de Distribuio............................................................................... 59
4.5.3.1 Aspectos Gerais 59
4.5.3.2 Desverticalizao da Atividade de Distribuio............... 60
4.5.3.3 A Distribuio no Novo Modelo............................................. 61
4.5.4 Agentes de Comercializao...................................................................... 64
4.5.5 Segmento de Consumo 64
4.5.5.1 Consumidores Livres 66
4.5.5.2 Consumidores Potencialmente Livres................................... 67
4.5.5.3 Consumi do res Especiais. 68
4.5.5.4 Consumidores Cativos................................................................. 69

5. PLANEJAMENTO E OPERAO DE SISTEMA................................................................................. 71

5.1 Caracteristicas do Sistema Eltrico Brasileiro 72
5.1.1 Sistema de Gerao 73
5.1.2 Sistema de Transmisso............................................................................... 77
5.2 Funo Planej amento 79
5.2.1 Metodologia de Planejamento da Operao 80
5.2.2 Processo de Planejamento da Operao 81
5.2.3 Metodologia de Planejamento da Expanso....................................... 83
 COMERCIALIZAO DE ENERGIA ELTRICA XX IX

5.2.4 Processo de Planejamento da Expanso 87

5.2.4.1 Projeo do Mercado e Previso da Carga Prpria 89
5.2.4.2 Planejamento da Expanso e Operao Energtica........ 89
5.2.4.3 Planejamento da Expanso da Transmisso...................... 90
5.2.4.4 Aspectos Ambientais e de Uso Mltiplo da gua........... 91
5.2.4.5 Determinao das Garantias Fsicas...................................... 91
5.2.5 Interfaces EPE-ONS 95
5.3 Funo Operao 96
5.3.1 Interface ONS-CCEE 98

6. COMERCIALIZAO DE ENERGIA ELTRICA 101

6.1 Garantia Fsica e Lastro 102

6.2 Ambientes de Contratao 105
6.2.1 Mercado de Curto Prazo 107
6.2.1.1 Contabilizao e Liquidao Financeira
do Mercado de Curto Prazo 110
6.2.2 Mecanismo de Realocao de Energia (MRE) 112
6.3 Contratos de Compra e Venda de Energia 115
6.4 Ambiente de Contratao Regulada (ACR) 118
6.4.1 Segmentao do Mercado de Oferta 120
6.4.2 Contratao de Energia Nova 124
6.4.3 Contratao de Energia Existente 129
6.4.4 Contratao de Energia de Ajuste 130
6.4.5 Contratao de Gerao Distribuda 131
6.4.6 Modalidades Contratuais 133
6.4.6.1 CCEAR por Quantidade de Energia 133
6.4.6.2 CCEAR por Disponibilidade de Energia 134
6.4.6.3 ndice de Custo Benefcio (ICB) 136
6.4.7 Incentivos Contratao Eficiente e Valor de Referncia 138
6.4.8 Gesto do Risco de Contratao dos Distribuidores 141
6.4.9 Mecanismo de Compensao de Sobras e Dficits 143
6.5 Ambiente de Contratao Livre 145
6.5.1 Cesso de Excedentes 146
6.6 Contratao de Energia de Reserva 148
XXX Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

6.7 Estabelecimento de cotas e reduo de custo de aquisio

de eletricidade oriunda de usinas com concesses renovadas 151
6.8 Regras e Procedimentos de Comercializao 154
6.9 Comercializao da Transmisso 156
Mecanismos de Outorga de Concesso 156
Leiles de Transmisso 156
Remunerao dos Ativos 157
Con tratos 157
Receita Anual Permitida (RAP) 157
Tarifa de Uso do Sistema de Transmisso (TUST) 158

7. IMPLANTAO E RESULTADOS DO MODELO ............................................... 159

7.1 Principais Resultados da Contratao de Energia 160
7.1.1 Leiles para Contratao de Energia Existente 162
7.1.2 Contratao de Energia de Ajuste 166
7.1.3 Contratao de Energia Nova 167
7.1.4 Leiles de Energia Nova ~ 168
7.1.5 Leiles de Projetos Estruturantes 173
7.1.6 Leiles de Fontes Alternativas 174
7.1.7 Leiles de Energia de Reserva 176
7.1.8 Resultados Comparativos dos Eventos de Contratao
de Energia Nova 179
7.2 Anlise dos Resultados da Contratao de Energia Nova 182
7.2.1 Anlise da Evoluo da Oferta de Energia Nova 184
7.2.2 Economia da Contratao de Energia Nova 188

8. AES DE VLABILIZAO DA CONTRATAO DE ENERGIA ................................... 199

8.1 Empreendimentos Hidreltricos 200
8.1.1 Complexo Hidreltrico do Rio Madeira: ARE Santo Antnio
e J irau 205
8.1.2 ARE Belo Monte 210
8.1.3 ARE Teles Pires 223
8.2 Fontes Alternativas Renovveis 227
8.2.1 Bioeletricidade 227
Energia existente e energia nova 229
 CONCLUSO XXXI

Risco de exposio ao mercado de curto prazo 229

Cronograma de contratao e ciclo de cultura da cana 229
Licena prvia e outorga de uso da gua 229
Conexo rede eltrica no estado de So Paulo ~ 229
Conexo rede na regio Centro-Oeste 230
8.2.2 Energia Elica 234
8.2.3 En ergia 50lar 246

9. CONCLUSO 249

Posf ci o 257

Lista de Figuras 261

Lista de Tabelas 267

Lista de Abreviaturas 271

Refern cias 275

ANEXO: EVENTO DE CONTRATAO DE ENERGIA NO ACR 279

1 Eventos de Contratao de Energia Existente 279
2 Eventos de Contratao de Energia de Ajuste 281
3 Eventos de Contratao de Energia Nova 282
Introduo

Este livro visa dar maior clareza ao Novo Modelo do Setor Eltrico, bem como
explicitar as diretrizes que nortearam seu desenvolvimento. Ele descreve as bases
tcnicas, os incentivos econmicos e os aspectos jurdicos e institucionais do
atual modelo do setor eltrico, com nfase nos aspectos de garantia de suprimen-
to e de modicidade tarifria.
A metodologia adotada foi a anlise da legislao existente e dos documen-
tos relacionados ao novo modelo institucional do setor eltrico, cuja caractersti-
ca multidisciplinar e multi objetivo exigiu a contribuio de especialistas que
participaram da elaborao do modelo. Assim, para cada etapa de desenvolvi-
mento do modelo, foram analisados os aspectos tcnicos, econmicos e juridicos
relevantes para sua correta compreenso, levando em conta as condies sob as
quais o mesmo foi desenvolvido.
A anlise compreendeu trs partes, como segue:
Diagnstico: sintetiza os antecedentes e as diretrizes para a construo
do modelo;
Desenvolvimento: histrico sinttico das etapas de construo do modelo;
Desempenho: resultados da implementao do modelo, com destaque
para a contratao de energia, como instrumento para a expanso do
sistema e para a modicidade tarifria.

Alm dos aspectos institucionais, o texto aborda tpicos relevantes para o corre-
to entendimento do modelo, tais como a metodologia e os critrios de planeja-
mento energtico, o conceito de garantia fsica, o mecanismo de realocao de
energia (MRE), entre outros.
2 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

Este livro composto de nove captulos, incluindo esta Introduo.

O Captulo 2 aborda os modelos antecessores, do modelo estatal at a refor-
ma dos anos 1990, concluindo com a descrio da crise de racionamento de 2001
e o diagnstico dessa crise, que respaldou grande parte das medidas adotadas no
Novo Modelo.
O Captulo 3 descreve a gnese do Novo Modelo, da concepo regula-
mentao, passando pelas etapas de discusso no mbito governamental e legis-
lativo, concluindo com os decretos que regulamentaram o Novo Modelo.
O Captulo 4 descreve a nova estrutura institucional e os agentes que atuam
no setor eltrico, destacando aqueles que foram afetados, de alguma forma, pelo
Novo Modelo. Conceituam-se e especificam-se os papis, atribuies e limitaes
dos agentes institucionais e econmicos.
No Captulo 5 abordam-se as bases fsicas do setor, os aspectos metodolgi-
cos do planejamento e da operao do sistema, bem como as funes e interfaces
dos agentes institucionais responsveis pelo planejamento da expanso, pela
operao do sistema e pela gesto dos contratos de compra e venda de energia.
No Captulo 6 descrevem-se e analisam-se os fundamentos, mtodos e me-
canismos de comercializao de energia no Novo Modelo, com nfase nas vrias
modalidades de contratao de energia para o mercado regulado.
No Captulo 7 apresentam-se os aspectos de implantao e os resultados do
Novo Modelo, com destaque para os leiles de compra de energia no Ambiente
de Contratao Regulada e de energia de reserva.
O Captulo 8 apresenta as aes de viabilizao dos eventos de contratao
de energia nova, no Novo Modelo, descrevendo a atuao do Estado para elimi-
nar barreiras tcnicas e econmicas que impediam a contratao de energia, es-
pecialmente a de fontes renovveis.
Finalizando, o Captulo 9 apresenta algumas concluses e as consideraes
finais.
O Anexo detalha os eventos de contratao no Ambiente de Contratao
Regulada.
Modelos
Antecessores

A gnese do Novo Modelo do Setor Eltrico pode ser mais bem compreendida sob
uma perspectiva histrica, da dcada de 1930 at a crise energtica de 2001, des-
tacando:
1. O domnio estatal do setor eltrico no perodo de 1930 a 1990;
2. A abertura do setor eltrico iniciativa privada, em meados da dcada
de 1990, face crise financeira setorial e ao contexto poltico-econmi-
co mundial;
3. A necessidade de reforma do setor, assim como a transio entre o mo-
delo estatal e o que o sucedeu nos anos 1990;
4. As deficincias da reforma dos anos 1990, que resultaram na crise de
abastecimento do ano de 2001.

Com esses antecedentes, almeja-se ter minimamente contextualizadas e explica-

das as razes das modificaes mais substanciais ocorridas no setor eltrico bra-
sileiro, a partir do incio de 2003, que deram origem ao assim denominado Novo
Modelo do Setor Eltrico (NMSE).

2.1 Modelo Estatal

Do incio do sculo XX at meados da dcada de 1940, a indstria eltrica no
Brasil era explorada, majoritariamente, por empresas privadas estrangeiras, com
destaque para as empresas Light, de origem canadense, e a Amforp, de origem
norte-americana.
4 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASilEIRO

Essa fase inicial da indstria de energia eltrica brasileira se caracteriza,

institucionalmente, pela ausncia de uma legislao especifica.!
De fato, no periodo que antecedeu a Constituio de 1934 e a publicao do
Cdigo de guas, a regulao dos servios era feita, em grande medida, por meio
de contratos celebrados entre os municipios e os empreendedores. Esses contratos
tinham por base a ocupao de bens pblicos e, por vezes, do potencial hidruli-
co. Nesse perodo, a participao poltico-institucional da Unio era tmida, ape-
nas cuidando de outorgar potenciais hidrulicos de rios federais.2
Com a publicao do Cdigo de guas e da Constituio de 1934, a Unio
passou a centralizar a outorga de todas as fases da indstria de energia eltrica:
gerao, transmisso e distribuio. Para isso, vrios atos normativos foram edi-
tados, consolidando o "domnio regulatrio" da Unio nesse segmento da ativi-
dade econmica.3 Da em diante, o Estado (aqui includos, alm da Unio, os es-
tados-membros e os municipios) passou a ser, alm de regulador, um Estado
empreendedor.
Em face das circunstncias e do pensamento da poca, foram adotadas al-
gumas medidas para a planificao da economia brasileira. Fato relevante, no
setor eltrico, foi a criao da Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf),
em 1945, que sinalizou para uma "nova ordem": a dissociao entre gerao e
distribuio. A Unio assumiu a construo de grandes usinas e do sistema de
transmisso. Os estados membros, com algumas excees, ficaram responsveis
pela distribuio. Esse acordo tcito tambm teve suas excees, em relao
construo de grandes usinas por empresas estaduais, tais como Cemig, Cesp,
Copel, CEEE,entre outras.
Em 1952, foi fundado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), posteriormente designado administrador do Fundo Federal de
Eletrificao (FFE) e do Imposto nico de Energia Eltrica (IUEE),ambos criados
pela Lei n 2.308/1954. Essas medidas, que constituem um marco na histria do
setor, foram fundamentais para financiar a expanso da oferta na dcada de 1950.

1 PINTO Jr., H. Q. (org.). Economia da energia: fundamentos ecanmicas, evoluo histrica e or-
ganizao industrial. Rio de Janeiro: Campus, 2007, p. 201.
2 KAERCHER LOUREIRO, L. G. A indstria eltrica eo Cdigo de guas. Porto Alegre: Fabris, 2007,
p. 27 e ss.
3 Cf. o art. 23 do Decreto-Lei n 952, de 1938 (unificao de frequncia), Decreto-Lei n 938, de
1938 (autorizao para constituio de pessoa jurdica), Decreto-Lei n 1.285, de 1939 (criao
do Conselho Nacional de guas e Energia - CNAE). Decreto-Lei nO3.218, de 1941 (poltica tarif-
ria de servio pelo custo para gerao hidrulica), Decreto-Lei n 4.259, de 1942, e seu regula-
mento, o Decreto n 10.563, de 1942 (delegao para o CNAEE intervir no setor para a utilizao
mais "racional e econmica" da energia eltrica).
 MODELOS ANTECESSORES

A criao da Eletrobras, em 1962, e do emprstimo compulsrio, em 1964,

consolidou o domnio do Estado na expanso da oferta no setor eltrico. A Eletrobras
centralizou o planejamento, o financiamento e a expanso da oferta. Esse modelo foi
muito bem-sucedido, aumentando a oferta de energia eltrica a taxas de quase 9%
ao ano no periodo 1955-1960 e acima de 8% ao ano no periodo 1960-1965.4
No mbito da poltica tarifria, o regime de servio pelo custo assumiu no-
vos contornos no incio da dcada de 1970. Foi garantida a remunerao de 10%
a 12% e instituda a equalizao tarifria para as concessionrias de servio p-
blico de energia eltrica. A equalizao das tarifas consistia no ajuste da remu-
nerao das concessionrias, por meio da transferncia de recursos excedentes de
empresas superavitrias para deficitrias.
No modelo estatal, portanto, os recursos do Imposto nico, do emprstimo
compulsrio e da receita garantida constituram uma slida base financeira para
a expanso do sistema eltrico. Esse modelo funcionou bem at o fim da dcada
de 1970, quando a Unio passou a usar as tarifas das empresas do setor eltrico
como instrumento de poltica monetria, a fim de conter a inflao.5
Na dcada de 1980, eclodiu a grande crise do setor eltrico, motivada pela
extino do Imposto nico e pelo uso das tarifas como instrumento de poltica
monetria para controlar a inflao, que interromperam o fluxo de financiamen-
to do setor, e agravada pelas ineficincias oriundas da remunerao garantida das
concessionrias. O Estado, assolado pela crise econmica e fiscal da dcada, tor-
nou-se incapaz de financiar a expanso do sistema.
Na mesma poca, tinha incio, em diversos pases, um movimento de reviso
do papel do Estado. Segundo a nova concepo, e especificamente no caso das
indstrias de rede, o Estado passaria a ter a funo nica e exclusiva de regulador
da atividade econmica, incentivando a iniciativa privada a assumir a atividade
empresarial nessas indstrias, at ento sob a responsabilidade do Estado.
No Brasil, em consonncia com esse pensamento, tendo como pano de fun-
do a nova concepo do papel do Estado e, como catalisadoras, as crises da d-
cada de 1980, teve incio uma ampla reforma do setor eltrico, adiante abordada.

2.2 Reforma dos Anos 1990

O modelo de monoplio estatal prevaleceu at o comeo da dcada de 1990 e foi
responsvel pela expanso e a consolidao da indstria eltrica brasileira. No
entanto, como j mencionado, graas s diversas mudanas ocorridas nos anos

4 LEITE,A. D. A energia do Brasil. 2' ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 124.
5 Lei n 5.655, de 1971, e Decreto-Lei n 1.383, de 1974.
6 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

anteriores e crise financeira, no s do setor eltrico, mas tambm da Unio e

dos estados-membros, esse modelo mostrou-se insustentvel e ineficiente frente
s novas demandas econmicas e sociais.
No debate econmico e poltico, no final da dcada de 1980, matizado por
tendncias liberais, o papel do Estado era extremamente questionado. Tal discusso
passou tambm para o mbito dos servios pblicos e de sua prestao. Desejava-se
a menor interveno possvel do Estado na atividade econmica, inclusive naquela
ligada prestao de servios pblicos. No caso do setor eltrico, a experincia de
diversos pases sugeria a necessidade de se introduzir um regime de mercado com-
petitivo, como forma de aumentar a eficincia das empresas de energia eltrica.
No Brasil, em sintonia com o pensamento dominante, entendeu-se como
necessrio impor limites atuao das estatais, por meio de privatizaes, a fim
de lhes reduzir o poder de mercado e, assim, viabilizar o regime competitivo no
setor eltrico.
O processo de reestruturao do setor eltrico brasileiro foi, portanto, orien-
tado para o aumento da participao privada, com trs objetivos:
1. Equacionar o dficit fiscal, por meio da venda de ativos;
2. Restaurar o fluxo de investimentos para um programa de investimentos;
3. Aumentar a eficincia das empresas de energia.6

EmlJora a maior parte das empresas de energia eltrica estivesse sob controle fe-
deral, a Unio concedeu incentivos para que os Estados privatizassem suas em-
presas de energia, distribuidoras em sua maioria. Como os Estados estavam des-
capitalizados, instituiu-se o Programa de Estmulo s Privatizaes Estaduais
(PEPE), um programa especfico para recompor as finanas estaduais.
Com vis privatizante, previu-se maior valorizao dos ativos estatais com
a concesso de novos prazos de outorga. Para aumentar as receitas de privatiza-
o, o preo no seria baseado no valor contbil dos ativos, muitos dos quais j
amortizados, mas sim pelo que representariam em termos de receitas ao longo do
novo prazo de concesso, que poderia atingir 35 anos.
Outro importante objetivo da reforma ento executada foi a desverticaliza-
o das empresas que atuavam nas reas de gerao, transmisso e distribuio,
com a introduo de competio nas atividades de gerao e de comercializao,
ambas mediante livre contratao, mantendo-se a regulao de tarifas na trans-
misso e distribuio, consideradas monoplios naturais.

6 PINTO Jr., H. Q. (org.). Economia da energia: fundamentos econmicos, evoluo histrica e or-
ganizao industrial. Rio de Janeiro: Campus, 2007, p. 220.
 MODELOS ANTECESSORES 7

2.2.1 Preparao da Reforma

No incio dos anos 1990, incentivado pela onda privatizante, em diversos pases,
e impelido pela necessidade de aumentar a arrecadao, o governo deu partida no
processo de privatizao das empresas de energia eltrica, antes mesmo de estar
definido o novo marco regulatrio setorial.
Em 1990, a primeira medida foi instituir o Plano Nacional de Desestatizao
(PND), fundamentado na concepo de Estado ento vigente. O PND preparou a
base para a privatizao das empresas de energia eltrica, catalisada pela crise
financeira que assolava o setor.?
A partir de ento, a Lei Eliseu Rezende,B de 1993, toca em pontos importan-
tes para o saneamento financeiro do setor eltrico, sem, contudo, modificar o
modelo de organizao vigente:
1. Extingue a equalizao tarifria e institui o servio pelo custo da prpria
concessionria;
2. Encerra a deficitria Conta de Resultados a Compensar (CRC),com recur-
sos do Tesouro;
3. Torna obrigatrios os contratos de suprimento entre geradores e distri-
buidores.

No incio de 1995, foi editada a Lei Geral de Concesses, que definiu algumas
regras gerais para a prestao dos servios pblicos, tais como os direitos e obri-
gaes dos concessionrios e usurios, a instituio do servio pelo preo (em
substituio ao servio pelo custo) para concesses e permisses de servio pbli-
co, com reajustes e revises tarifrias, a fim de preservar o equilbrio econmi-
co-financeiro das concesses.
Na data mesma da edio da Lei Geral de Concesses, foi editada a Medida
Provisria 890 de 1995, depois convertida na Lei n 9.074, do mesmo ano. Essa
Medida Provisria tratou, principalmente, de criar regras especficas para a pror-
rogao de concesses de energia eltrica. J a lei convertida trouxe algumas
modificaes significativas, sinalizando claramente que se desenhava uma rees-
truturao mais profunda do setor. Entre as modificaes mais importantes,9
destaca-se a criao de duas novas figuras no setor eltrico:

7 Lei n 8.031/1990.
8 Lei n 8.631/1993.
9 De inicio, o PIE, apesar de comercializar livremente a energia, estava sujeito a controle de preos
pelo Poder Concedente.
8 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

1. Produtor Independente de Energia (PIE), que comercializa a energia el-

trica por sua conta e risco, ou seja, sem garantia de equilbrio econmico-
financeiro ;
2. Consumidor livre, que pode celebrar contratos de compra e venda de
energia com o PIE.

Ainda em 1995, em meio a essas modificaes no setor eltrico, o governo props

uma ampla reforma do Estado. O documento emblemtico dessa reformulao foi
intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). O PDRAE
trazia os seguintes objetivos finais para os setores que envolviam a produo de
bens e servios para o mercado: a continuidade da privatizao atravs do Con-
selho de Desestatizao, a reorganizao e o fortalecimento de regulao dos
monoplios naturais que fossem privatizados e a implantao de contratos de
gesto nas empresas que no pudessem ser privatizadas.
No fim de 1996, dando execuo s diretrizes do PDRAE e continuidade s
modificaes do setor eltrico, foi editada a Lei n 9.427, que instituiu a Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), autarquia sob regime especial, vinculada
ao Ministrio de Minas e Energia, com a finalidade de regular e fiscalizar a pro-
duo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em con-
formidade com as polticas e diretrizes do governo federal.
Paralelamente a essas medidas, deu-se incio ao processo de privatizao no
setor eltrico, com o incentivo do governo federal privatizao das distribuidoras
estaduais. Esse incentivo ocorreu por meio do referido Programa de Estmulo s
Privatizaes Estaduais (PEPE).Pelo PEPE, o BNDES antecipava recursos financei-
ros aos Estados por conta das receitas que seriam obtidas nos leiles, aps aprova-
o do plano de privatizao pelas respectivas Assembleias Legislativas estaduais. 10
No bojo desse Programa, foram privatizadas diversas distribuidoras, tais
como Escelsa, Light, Cerj, RGE, AES Sul, CPFL, Enersul, Cemat, Metropolitana,
Elektro, Bandeirante, Coelba, Energipe, Cosem, Coelce, Celpa e Celpe.
Assim, preparou-se o terreno para a grande reforma do setor eltrico, que
viria em seguida.

2.2.2 Concepo e Implementao

No incio de 1996, antes mesmo de instituir a ANEEL, o governo determinou que
a Eletrobras contratasse o consrcio Coopers & Lybrand (C&L)a fim de desenhar

10 PIRES,1. C. L. Desafios da reestruturao do setor eltrico brasileiro. Texto para Discusso n 76,
Rio de Janeiro: BNDES, 2000.
 MODELOS ANTECESSORES

um novo modelo para o setor eltrico, a partir de experincias internacionais e

reformas do incio da dcada de 1990.11
Essa modelagem era considerada crucial para executar a privatizao dos
ativos de gerao e estimular o investimento privado em projetos de gerao. A
regulao a ser estabelecida tinha como premissa a competio onde possvel
(gerao e comercializao) e a regulao onde no fosse possvel (transmisso e
distribuio). Dessa forma, o ponto fulcral da reforma seria a livre comercializa-
o de energia eltrica no mbito do Sistema Interligado Nacional (SIN),j que
se considerava possvel a competio entre agentes no segmento de gerao e
comercializao, ao contrrio do que ocorria na transmisso e distribuio, con-
sideradas monoplios naturais.
Como resultado do projeto RE-SEB, desenhou-se um novo arranjo institu-
cional e regula trio, apresentado no relatrio final do projeto, em 1997, com as
seguintes recomendaes principais:
Livre comercializao da energia eltrica no Sistema Interligado Na-
cional;
Estabelecimento de "contratos iniciais" para a transio de modelos;
Criao de um Mercado Atacadista de Energia (MAE), para operacionali-
zar a compra e venda de energia livremente negociada;
Desmembramento de ativos de gerao e transmisso (desverticalizao),
desvinculando a contratao da transmisso da compra e venda de energia;
Criao de um Operador Independente do Sistema (OIS);
Organizao das atividades financeiras e de planejamento.

A recomendao de livre comercializao de energia enfrentou inmeros desa-

fios, o primeiro, inclusive, relacionado continuidade ou extino do sistema
de despacho central, institudo para explorar de forma tima os recursos energ-
ticos. Enquanto a consultoria, inspirada no modelo ingls, recomendava o fim do
despacho centralizado das usinas geradoras, os tcnicos da Eletrobras, em sua
maioria, se opunham, ao argumento de que a descentralizao reduziria a capa-
cidade de produo hidreltrica, aumentaria os custos de produo e os riscos de
dficit. Outra preocupao era que uma operao descentralizada poderia preju-
dicar o despacho coordenado de centenas de plantas hidroeltricas em cascata
com diferentes proprietrios, cujas decises de despacho deveria ter em conta

l' Esseconsrcio havia participado do desenho do novo modelo setorial da Inglaterra, fortemente
desregulamenta do.
1O Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

mltiplos usos da gua e restries tais como irrigao e controle de enchentes

concomitantemente a maximizao da produo de eletricidade. Felizmente, pre-
valeceu a posio dos tcnicos.12
Outra questo crucial era o tratamento a ser dispensado, em um futuro
mercado competitivo, energia de usinas j amortizadas, em comparao com
a energia de novos projetos. Em outras palavras, haveria de ser solucionado o
problema de competio entre empresas de gerao com estruturas de custos
diferentes.
A recomendao dada foi a previso de um modelo de transio, traduzido
na contratao compulsria, por meio dos chamados "contratos iniciais": as em-
presas mais eficientes assinariam contratos com preos mais baixos do que as
menos eficientes (com altos custos ilquidos). Como todos os compradores esta-
riam obrigados a assinar contratos "baratos e caros", o custo mdio resultante
seria similar ao custo mdio praticado antes desses contratos. Assim, os fornece-
dores "baratos" no teriam de racionar a demanda por preo, nem os "caros" se-
riam forados a assumir eventuais sobras de contrato. A C&L sugeriu que tais
contratos vigorassem por 15 anos (20 no Norte e Nordeste). Aps seis anos (11
para Norte e Nordeste), haveria uma reduo gradual de tais contratos, liberando
energia para o mercado livre, por meio de contratos bilaterais, ou para o mercado
vista.
Na viso da C&L, isso daria tempo aos produtores "caros" para reduzir seu
custo, concluir ou dar baixa contbil em projetos inacabados. De acordo com
Feldman: "O modelo no prope uma nica enorme exploso, mas uma srie de
detonaes controladas atravs das quais ir introduzir progressivamente um
mercado de energia eltrica competitivo".l]
A energia adquirida atravs dos contratos iniciais inclua a energia de Itai-
pu, das nucleares e das termeltricas existentes, que recebiam subsdios da CCc.
Para que Copel e Cemig, empresas verticalmente integradas, no auferissem van-
tagens de custo, limitou-se em 50% o chamado self-dealing (autossuprimento). O
remanescente das respectivas geraes prprias deveria ser vendido no mercado,
por meio de contratos bilaterais, ou no MAE.14

12 Naquele momento, foi considerado que a ideia, atualmente adotada em alguns pases, poderia
conduzir a ineficincia no sistema hidroeltrico brasileiro.
13 FELDMAN, R. D. Brazil: Deregulation and the future of project finance. The Journal of Project
Finance, Institutionallnvestor Inc., Spring 1998, p. 45.
14 Essa forma de transio causou um problema de exploso tarifria, que ocorreria no fim dos
contratos iniciais. Como se ver nos prximos capitulos, para evitar esse risco, o Novo Modelo
adotou os leiles separados de energia existente e nova.
 MODELOS ANTECESSORES 11

A recomendao seguinte, criao do MAE, em decorrncia da livre comer-

cializao, nos moldes propostos pela C&L, substituiria o antigo sistema de co-
mando regulatrio na fixao de tarifas e termos dos contratos existentes. O MAE
seria o foro adequado para fixar um preo de referncia para a energia vendida
por meio de contratos bilaterais entre geradoras e distribuidoras ou entre PIEs e
consumidores livres. O MAE tambm estabeleceria o preo vista da energia,
com base no custo marginal de curto prazo de gerao. Os custos de transmisso
seriam pagos em separado dos custos de gerao.
A maior parte da energia continuaria a ser negociada atravs de contratos
bilaterais, a fim de reduzir a volatilidade do preo de mercado. Isso, contudo,
inibia a competio, dada a possibilidade de self-dealing. Ademais, seriam neces-
srios contratos de longo prazo entre PIEs e distribuidoras ou consumidores livres
para viabilizar novos projetos de gerao. Estimava-se que o mercado vista
atingiria 10% a 15% do MAE.15
A entrega fsica especificada nos contratos bilaterais seria garantida pelo
Operador Independente do Sistema (OIS), uma nova entidade, com papel similar
ao do Grupo de Coordenao para Operao Interligada (GCOI) no modelo cen-
tralizado, no que seria a prxima recomendao do consrcio.
A C&L recomendou que o OIS fosse estruturado como rgo independente,
sem fins lucrativos, atuando com neutralidade sob a superviso da ANEEL. A
govemana do OIS englobaria cinco classes: geradoras, transmissoras, distribui-
doras, consumidores livres e setor pblico.
O OIS foi concebido para permitir a descentralizao da propriedade dos
ativos de gerao, sem perda dos benefcios do despacho centralizado.16 O OIS
teria controle sobre todos os fluxos de energia, tanto os negociados no mercado
bilateral como no mercado vista, de forma a otimizar a produo hidrotrmica.
Se houvesse necessidade de racionar energia, o OIS alocaria, de forma unilateral,
a energia disponvel entre os participantes do mercado, substituindo os termos
dos contratos bilaterais e obrigando as empresas a compartilharem o dficit, de
forma proporcional aos montantes contratados.
Em relao contratao segmentada entre energia eltrica e uso da rede,
outra recomendao, sugeriu-se tambm que o OIS fosse responsvel pela admi-
nistrao da Rede Bsica, que incluiria as linhas de transmisso em tenso de
230 kV ou superior.

15 PIRES,J. C. L.; PICCININI, M. S. Mecanismos de regulao tarifria do setor eltrico: a experincia

internacional e o caso brasileiro. Rio de Janeiro: BNDES (TO 64), 1998, p. 44.
16 A proposta original da C&L no contemplava o OIS, j que o despacho seria dado por oferta de
preos.
12 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

Para remunerar os servios das transmissoras, os encargos de transmisso

seriam unificados sob a gesto do OIS. Seriam celebrados contratos de uso de
servios de transmisso entre os agentes usurios (geradores, distribuidoras e
consumidores livres) e as transmissoras, com a intervenincia do OIS. As trans-
missoras continuariam responsveis pela manuteno de seus ativos e poderiam
investir na expanso do sistema, com os devidos pagamentos adicionais, por
solicitao do OIS.
Alternativamente, o OIS poderia solicitar ANEEL que realizasse licitaes
para novas concesses de transmisso. Com base nesse acordo, a tarifa de trans-
misso refletiria o custo adicional da utilizao da rede em diferentes locais, com
base na metodologia do custo marginal de longo prazo, de maneira a garantir a
viabilidade de novos investimentos.
A quinta recomendao atingia o planejamento da expanso. Sugeriu-se
que esse planejamento, ento coordenado pelo GCPS, permanecesse centralizado,
porm sob a forma de "planejamento indicativo". O rgo responsvel pelo pla-
nejamento seria uma nova entidade, o Instituto para o Desenvolvimento do Setor
Eltrico (IDESE),com estrutura similar do OIS. O planejamento indicativo teria
um horizonte de 25 anos e envolveria o estudo dos recursos hidreltricos, de seus
impactos ambientais e questes relacionadas. O objetivo do IDESEseria encontrar
os melhores projetos para viabilizar os investimentos privados.
Para o papel de Agente Financeiro Setorial (AFS), a C&L props manter a
Eletrobras, contando com os retornos de seus emprstimos a empresas eltricas,
inclusive Itaipu, emprstimos do Banco Mundial e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, entre outros. O AFS contribuiria com emprstimos subordina-
dos, assumindo riscos ambientais e regulatrios.
O ltimo passo na concluso da estrutura para privatizar os ativos de gerao
foi dado pela Lei n 9.648, de 27/05/1998. O ponto central dessa lei, no que se re-
fere reforma setorial, o art. 10, que estabelece o regime de livre negociao na
compra e venda de energia entre concessionrios, permissionrios e autorizados.
A C&L desenhou tambm o processo de transio, at a almejada livre ne-
gociao, como segue. Para tanto, todas as empresas de energia eltrica foram
obrigadas a assinar novos contratos, os assim designados "contratos iniciais",
vlidos para o periodo de 1998 a 2005, com montantes definidos pelo GCOIpara
o ano de 1998 e pelo GCPS para os anos de 1999 a 2002. Em cada ano do pero-
do de 2003 a 2005, os montantes de energia dos contratos iniciais seriam reduzi-
dos em 25% do montante contratado em 2002. Dessa forma, os "contratos ini-
ciais" vigorariam por um perodo de sete anos, bastante inferior aos 15 anos
originalmente recomendados pela C&L.
 MODELOS ANTECESSORES

Esperava-se que, ao trmino dos contratos iniciais, a reforma estaria com-

pletamente implantada, e toda energia seria livremente comercializada. Essa ex-
pectativa no levava em conta a possibilidade de uma exploso tarifria no ven-
cimento desses contratos.
Outra das recomendaes da C&L foi criar um ambiente para viabilizar os
contratos livremente negociados. Nesse sentido, a lei criou o Mercado Atacadista
de Energia Eltrica (MAE), institudo mediante Acordo de Mercado, que tambm
iria prever as regras para determinar os preos no pactuados via contratos bila-
terais.17 Vale dizer que o MAE, tal como criado e implementado, no se caracte-
rizava como um mercado regulado, mas sim como um mercado livre, cujas regras
de participao eram previstas pelos prprios agentes no Acordo de Mercado,
contrato multilateral a ser homologado pela ANEEL. Posteriormente, com a mu-
dana de regime do MAE, que passou a ter personalidade jurdica prpria, suce-
dendo a ASMAE, o Acordo de Mercado deixou de ser um instrumento contratual
voluntrio e passou a ser uma norma regulatria da ANEEL.18
Em relao operao do sistema, a lei criou o Operador Nacional do Siste-
ma Eltrico (ONS), pessoa jurdica de direito privado que executaria as atividades
de coordenao e controle da operao da gerao e da transmisso de energia
eltrica no mbito do Sistema Interligado Nacional (SIN). Entre as suas competn-
cias especficas, estavam o planejamento e a programao da operao do sistema
e o despacho centralizado, com o objetivo de otimizar o uso dos recursos hdricos.
Em resumo, prevaleceu a proposta dos tcnicos da Eletrobras, preservando o des-
pacho timo centralizado, em dissonncia com a proposta original da C&L.
Para separar as atividades de gerao e transmisso, a lei tratou de determi-
nar que o ato de compra e venda de energia eltrica fosse contratado separada-
mente do acesso e uso dos sistemas de transmisso e distribuio, cabendo
ANEEL estabelecer as tarifas e as condies de contratao.
Em meio a tudo isso, a lei autorizou a reestruturao da Eletrobras e suas
subsidirias, com o objetivo de privatiz-las. A reestruturao da Eletrobras co-
meou com a ciso da Eletrosul, dando origem Gerasul, titular de diversas usi-
nas de gerao (depois comprada pela Tractebel), e a Eletrosul, que manteve o
nome e deteve os ativos de transmisso da antiga Eletrosul.

17 Em agosto de 1998, os participantes do MAE (geradores, distribuidores e consumidores livres)

ratificaram o acordo que regulamentava o MAE e assinaram os contratos iniciais, dando partida
ao mercado competitivo de energia eltrica.
18 A Lei n 10.433/2002, que modificou a Lei n 9.648/1998, abordou a sucesso entre o MAE e a
ASMAE e estabeleceu tambm, entre outros assuntos, que a Conveno de Mercado disciplinasse
as regras de comercializao, em substituio ao Acordo de Mercado.
14 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASilEIRO

Iniciou-se, assim, a implantao do Projeto RE-SEB. Porm, antes mesmo de

concludo o processo de transio, marcado pelo trmino dos contratos iniciais,
o setor eltrico passou por grave crise de racionamento, como se ver a seguir.

2.2.3 Crise de Racionamento de 2001 e Instabilidade Regulatria

A Figura 2.1 mostra a defasagem ocorrida, nos anos 1990, entre a evoluo da
capacidade instalada e o crescimento da demanda de energia eltrica no Sistema
Interligado Nacional.
Em abril de 2001, o nvel dos reservatrios se encontrava em tomo de 32%
da capacidade de armazenamento, e o risco de dficit superava 15%, dez pontos
percentuais acima do nvel de risco de dficit aceitvel (5%).

Capacidade e Consumo no SIN (%)

230

210
190
170
150
~
130
110
90
70
50

Capacidade - Consumo

Figura 2.1 Evoluo da Capacidade e do Consumo no SIN: 1989-2007.

Evidenciava-se, assim, a necessidade de se adotarem medidas urgentes para

evitar a crise de abastecimento. Para agravar a situao, a inadimplncia no MAE
era crescente: na apresentao da liquidao, os agentes simplesmente no adim-
pliam. Outra importante falha observada que as garantias fsicas estavam
superestimadas,19 o que assegurava a cobertura contratual para as distribuidoras,

19 Supostamente para melhorar as receitas de privatizao.

 MODELOS ANTECESSORES 15

sem a contrapartida de uma nova contratao de energia, Isto impedia a entrada

de nova capacidade de gerao de forma a cobrir o hiato entre a oferta e a de-
manda firme de energia.
Tudo isso levou, poucos meses depois, criao da Cmara de Gesto da
Crise de Energia Eltrica (GCE), por meio da Medida Provisria n 2.147, de
15/05/2001. Em 01 de junho de 2001, o governo foi obrigado a decretar o racio-
namento de energia eltrica nas regies Sudeste e Centro-Oeste, Norte e Nordeste
do Brasil. Alm de gerir o racionamento, a GCE conduziu, de fato, as polticas e
os programas setoriais, tais como:
Programa estrutural de aumento da oferta de energia;
Programa emergencial de aumento da oferta de energia;
Programa de conservao e uso eficiente de energia;
Revitalizao do modelo do setor eltrico;
Medidas para atenuar os efeitos econmicos e sociais do racionamento.

Entre as estratgias cogitadas para mitigar os efeitos da crise de energia,

destacavam-se:

Interconexo com Argentina e Paraguai;

Reduo de consumo nas regies Sudeste e Nordeste;
Penalidades por ultrapassagem de metas de consumo;
Cortes programados em dias da semana;
Incentivos auto gerao e cogerao.

Como medidas de racionamento, o governo estabeleceu, alm das cotas de con-

sumo, o aumento tarifrio, os bnus e os cortes programados.
As cotas de consumo foram fixadas com base na mdia de consumo dos
meses de maio ajulho de 2000. Os consumidores do grupo A (alta tenso) tiveram
cotas fixadas entre 75% e 85%, enquanto os demais consumidores industriais
tiveram cota nica de 90%. O consumidor residencial de baixa renda (abaixo de
100 kWh/ms) ficou isento de cotas. Para os demais consumidores, a cota foi
definida pelo GCE, com meta de reduo limitada a 35% do consumo de refern-
cia. Consumidores industriais e comerciais com consumo inferior respectiva
cota poderiam vender seus excedentes no MAE ou acumul-los para uso futuro.
Se ultrapassassem suas metas, deveriam adquirir energia no MAE ou utilizar seus
excedentes acumulados.
16 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

o aumento tarifrio atingiu consumidores residenciais, industriais e comer-

ciais. O consumo residencial na faixa de 200 a 500 kWh teria sobretaxa de 50%
sobre excedentes na faixa de 201 a 500 kWh, e de 200% sobre excedentes a par-
tir de SOl kWh.
Consumidores comerciais e industriais com consumo acima da cota paga-
riam sobretaxas calculadas com base nos preos do MAE.
O programa de bnus foi dirigido a consumidores residenciais com consumo
abaixo da meta, que receberiam R$ 1,00 para cada R$ 1,00 economizado. Consu-
midores residenciais de baixa renda receberiam R$ 2,00 para cada R$ 1,00 eco-
nomizado.
O corte de energia estabelecido para o setor residencial seria de trs dias, ao
superar a cota pela primeira vez. Na segunda vez, o corte seria por seis dias. Os
demais consumidores estariam sujeitos a corte se superassem a meta.
Por recomendao do ONS, o racionamento nas regies Sudeste-Centro Oes-
te e Nordeste foi encerrado em 28 de fevereiro de 2002. O corte de 20% a 25% no
consumo de energia eltrica produziu impacto negativo na economia, com queda
real da produo industriaJ.2
Aps o racionamento, a ANEEL estabeleceu regras para o repasse dos custos
das distribuidoras, relacionados ao racionamento, para as tarifas.21

2.2.4 Diagnstico da Crise de Racionamento

Em 2001, atravs de Decreto Presidencial de 22 de maio, criou-se a Comisso de
Anlise do Sistema Hidrotrmico de Energia Eltrica, com o objetivo de avaliar a
poltica de produo de energia e identificar as causas estruturais e conjunturais
do desequilbrio entre demanda e oferta de energia no prazo de 60 dias. Essa
comisso, coordenada pelo ento diretor-presidente da Agncia Nacional de
guas (ANA), Professor Jerson Kelman, elaborou um relatrio apresentando o
diagnstico da crise.22
Como constatado pela comisso, a vulnerabilidade do sistema eltrico pode-
ria ter sido prevista, pois o sistema estava em desequilbrio desde 1999. A hidro-
logia adversa apenas precipitou a crise energtica, o que era previsvel frente s

20 Em 2001, o crescimento do PIS foi de 1,31%, inferior ao crescimento de 4,36% de 2000. O PIS
industrial de 2001 foi negativo.
21 Por meio da Medida Provisria n 2.227/2001 e da Portaria interministeriai n 296/2001.
22 Disponvel em: http://www.kelman.com.br/pdf/relatorio_da_comissao.pdf. Acesso em 02 de se-
tembro de 2010.
 MODELOS ANTECESSORES

circunstncias da poca. O fator predominante para a ocorrncia da crise de su-

primento seria o atraso da entrada em operao de obras de gerao e de trans-
misso e a ausncia de novos empreendimentos de gerao. Como verificado pela
comisso, a demanda cresceu de acordo com as expectativas, mas no houve
aumento da oferta. A comisso identificou tambm o superdimensionamento do
montante de energia assegurada que respaldou os contratos iniciais, os quais
substituram os contratos entre geradores e distribuidores a partir de 1999. Esses
contratos, com validade de 1999 a 2006, cobriam praticamente 1000/0 dos requi-
sitos das distribuidoras no periodo de 1999 a 2001, ou seja, no havia incentivos
econmicos para que as distribuidoras contratassem uma oferta adicional em
volume suficiente para compensar o desequilbrio estrutural entre oferta e de-
manda. A falta de expanso da oferta fsica levou ao uso excessivo dos estoques
de gua nas hidreltricas e ao racionamento.
O Relatrio Kelman analisou tambm a atuao dos rgos institucionais do
setor eltrico frente crise. Apurou-se que o Ministrio de Minas e Energia, ciente
da necessidade urgente de gerao adicional, promoveu, a partir de 1999, uma srie
de medidas para aliviar a situao energtica no pas. Destacam-se, nesse perodo,
o Programa Estratgico Emergencial de Energia Eltrica e o Leilo de Capacidade.
Entretanto, nenhuma dessas iniciativas surtiu os efeitos esperados, como
constatado pela comisso, que apontou como o "fator principal para o insucesso
das iniciativas governamentais para amenizar a crise, em particular o Programa
Prioritrio de Termeletricidade (PPT), a ineficcia da gesto intragovernamental.
Houve falhas de percepo da real gravidade do problema e de coordenao,
comunicao e controle".
A comisso verificou que o fluxo de informaes entre o ONS, o MME, a
ANEELe a Presidncia da Repblica mostrara-se inadequado, pois as instituies
agiram de acordo com sua lgica interna, que no evidenciava os riscos e a di-
menso da crise.
Nesse sentido, a crtica feita pela comisso de que no havia nenhum r-
go encarregado de verificar a lgica global do funcionamento do setor eltrico
e coordenar a implementao da poltica energtica. O processo de tomada de
decises fora descentralizado, negligenciando a coordenao interinstitucionalY
O MAE, o ONS e a ANEEL, pilares do modelo, j estavam constitudos e
operando, mas inexistia um efetivo planejamento e monitoramento da estrutura
como um todo. Houve certa demora no incio de funcionamento do Conselho

23 PINTO Jr., H. Q. (arg.). Economia da energia: fundamentos econmicos, evoluo histrico e or-
ganizao industrial. Rio de Janeiro: Campus, 2007, p. 220.
18 Novo MODELO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO

Nacional de Poltica Energtica (CNPE)e do Comit Coordenador de Planejamen-

to da Expanso dos Sistemas Eltricos (CCPE),vistos pelo governo como rgos
secundrios no arranjo institucional ora em implantao.24
Alm das dificuldades internas, uma medida externa ao setor, qual seja, a
contabilizao dos investimentos das empresas estatais como despesas do
governo,25 impediu os investimentos dessas empresas na expanso da gerao. A
restrio de investimento do setor estatal foi apontada por diversos especialistas
como uma das principais causas do racionamento. Em particular, destaco a ma-
nifestao que como presidente da Sociedade Brasileira de Planejamento Energ-
tico, diante da Comisso Mista do Congresso Nacional sobre a Crise Energtica:
Tem que ficar claro como respeito para a sociedade que a crise que vivemos hoje de
falta de investimento de gerao e transmisso, no um problema de falta de chuva.
Mas como chegamos situao que estamos vivendo? Por que os investimentos no
foram realizados? Ser que o Estado no tinha condies de investir? fundamental
deixar claro, mais uma vez, que as estatais tinham condies de investir e no o fi-
zeram porque a rea econmica no o permitiu, por uma questo contbil. Os inves-
timentos das empresas estatais so contabilizados como despesa do governo. uma
questo metodolgica. Assim, mesmo que uma estatal tenha um investimento rent-
vel, que como qualquer outra empresa depois que estiver funcionando pagar o in-
vestimento, esse no autorizado porque considerado uma despesa do governo.
Estima-se que as estatais federais tenham deixado de investir R$ 17 bilhes.26

De forma indireta, contriburam para a crise, tambm, as dificuldades enfrentadas

pelo MAE, que no conseguia realizar a liquidao financeira das transaes. O
mercado, ainda sob o controle da ASMAE, no foi diligente o bastante para de-
monstrar credibilidade, certeza e exigibilidade na contabilizao, inviabilizando as
transaes nos mercados livre e de curto prazo. As incertezas quanto aos valores
apurados e contabilizados eram tantas que os agentes provocavam regularmente
o Judicirio para suspender as liquidaes financeiras. Essas operaes somente
foram realizadas a partir de 2003, quando o mercado passou a se normalizar.
A ausncia de um ambiente regulatrio adequado, com regras estveis, cla-
ras e concisas, no propiciava segurana aos investidores privados. A legislao

24 Idem, p. 222.
25 Essa medida foi imposta como condio para a obteno de financiamento junto ao FMI.
26 Comisso Mista Especial, criada atravs do Requerimento n 73/2001. Subsecretaria de Taquigra-
fia. Servio de Comisses. Notas da Comisso Especial Referente 7a Reunio Ordinria, de 21 de
junho de 2001, da comisso: Crise Energtica (mista); foram ouvidos os Professores Luiz Pinguelli
Rosa (UFRJ); lido Luis Sauer (USP), Mauricio Tolmasquim (UFRJ). Bautista Vidal (pesquisador);
Adilson de Oliveira (iE/UFRJ).Braslia, 22 de junho de 2001.
 MODELOS ANTECESSORES 19

existente, vaga e conflitante, no definia com clareza as atribuies de cada

agente, no alocava responsabilidades especficas na gesto do setor, nem con-
templava, principalmente, os interesses dos consumidores.
A percepo de que a crise fora agravada por medidas adotadas no bojo do
modelo em implantao fez com que o prprio governo interrompesse a reforma
em andamento.
Em sntese, sem investimentos estatais nem privados, a crise era inevitvel.

2.3 Concluso
Neste captulo, apresentou-se um breve histrico dos modelos que antecederam o
Novo Modelo setorial, no periodo de 1980 a 2002, bem como uma anlise dos
fatores que levaram primeira reforma: mudana de um regime monopolista
para um modelo baseado em competio.
A formulao do modelo que resultou da reforma dos anos 1990 foi descrita
em detalhes, ressaltando-se os aspectos basilares do modelo e suas lacunas de im-
plementao e de operao, que conduziram crise de suprimento de 2000-2001.
Uma das principais causas dessa crise foi a falta de investimentos em gera-
o, causada por:
1. Superestimao do lastro dos contratos iniciais;
2. Ausncia de coordenao insttucional entre os rgos setoriais;
3. Falta de um modelo regulatrio juridicamente consistente e robusto, que
estimulasse o investimento privado;
4. Falta de planejamento estrutural;
5. Restrio ao investimento das Empresas Estatais.

A crise de racionamento revelou uma caracterstica singular da reforma dos anos

1990, em termos da experincia mundial de reestruturao na indstria de ener-
gia: a privatizao de ativos (distribuio, principalmente) e a reforma do merca-
do seguiram caminhos paralelos, de forma quase independente.
A privatizao, realizada por motivos externos ao setor eltrico, fez a rees-
truturao preceder a desregulamentao, sem levar em conta que a escassez de
oferta, agravada pela ausncia de investimentos na expanso da gerao, invia-
bilizou a competio nas atividades de gerao e de comercializao, ou seja,
abalou os prprios fundamentos do modelo que se implantava.
As lies da crise e o diagnstico de suas causas pavimentaram o caminho
para a construo do Novo Modelo do Setor Eltrico, iniciada em 2003, cujo his-
trico, objetivos e fundamentos tericos so apresentados a seguir.