LA GESTIN AMBIENTAL EN COLOMBIA 1994-2014 UN ESFUERZO INSOSTENIBLE?

ERNESTO GUHL NANNETTI PABLO LEYVA. (PAG 25-64)

1. Anlisis de contexto y marco conceptual..........................................................................25

Con motivo de cumplirse veinte aos de la expedicin de la ley que cre el Ministerio del Medio Ambiente, ley 99 de 1993, este
documento presenta la metodologa y los resultados de una cuidadosa reflexin sobre la evolucin del ente encargado de dirigir los
asuntos ambientales en Colombia. Su objetivo es hacer un anlisis objetivo de las principales variables que han incidido en el
cumplimiento del propsito general que le confiri la ley al Ministerio. y, por tanto, como una poltica de estado, en desarrollo del
mandato constitucional de buscar la implantacin del desarrollo sostenible como el modelo de desarrollo que debera tener Colombia.

La magnitud de la crisis ambiental planetaria puede apreciarse por medio de indicadores que se refieren a:
La disminucin de la cobertura boscosa,
Al agotamiento de la pesca o a la contaminacin del agua y del aire, o por medio
Del crecimiento de la huella ecolgica de una determinada sociedad, entendida como la cantidad de espacio biolgicamente
productivo que requiere para la produccin de los bienes y servicios necesarios para su funcionamiento.

El fenmeno de alteracin de las condiciones ambientales que ha tenido ms divulgacin pblica es el del cambio climtico, que se
refiere a la aceleracin del cambio de la temperatura de la atmsfera inducida por las emisiones de gases de efecto invernadero. Este
proceso de cambio acelerado arroja un manto de incertidumbre sobre la calidad de las condiciones de vida a corto plazo y a un plazo
mayor sobre la supervivencia de la especie. Ante casos o eventos extremos del cambio climtico, se estima como solucin crear
ambientes y condiciones artificiales que remplacen los servicios ecosistmicos.

Las reuniones internacionales que se efectuaron en el periodo (ltimo medio siglo) sobre asuntos ambientales culminaron con la
cumbre de Ro de Janeiro de 1992, en la que se busc establecer unas metas ambientales globales compatibles con procesos de
aprovechamiento basados en el concepto del desarrollo sostenible.

Como instrumentos principales para lograr estas metas se suscribieron las convenciones de Cambio climtico, Diversidad biolgica y
Desertificacin. Con estas convenciones se busc establecer visiones y metas ambientales compartidas globalmente y la adopcin de
compromisos para lograrlas

Paradoja: Consolidacin y plena garanta normativa en pases del primer mundo en contraste con las disposiciones de los pases del
3er mundo: explotacin de recursos; impactos ambientales. "Colonialismo ambiental" Por el que no existe un acuerdo comn en
materia global. Ante problema ambiental se predispone desplazamientos masivos que dan origen a una nueva categora de
refugiados: Los ambientales.

A futuro se prev tambin el aumento de la frecuencia de conflictos a diferentes niveles, originados en las dificultades de acceso a
bienes y servicios ecosistmicos con la cantidad y la calidad adecuadas. Por ejemplo: el caso del agua. Por otra parte, el declive de la
importancia poltica de lo ambiental, dando origen asimismo al aumento de los conflictos ambientales centro-periferia en muchos
pases del tercer mundo, en especial en Amrica Latina. Las protestas sociales

2. La evolucin de la gestin ambiental..................................................................................29-35

El caso de Colombia....................................................................................................................35

Tesis: La evolucin del Ministerio encargado del medio ambiente ha estado determinada por las fuerzas globales de la
internacionalizacin de la economa y condicionada por las posibilidades de hacer una gestin ambiental eficaz por parte del estado,
derivadas de su incapacidad tradicional para ejercer el control territorial, en especial en las regiones ms apartadas de la geografa
nacional.

Principales hitos en el desarrollo de lo ambiental en Colombia, para cada una de las etapas de la gestin ambiental descritas:

Etapa conservacionista:
. Creacin del Inderena, 1968.
. Cdigo de los recursos naturales renovables, 1974.
. Creacin de reas protegidas, parques y resguardos.
. Promocin de la participacin en la gestin ambiental.
. Expedicin de normas de calidad ambiental.

Etapa del desarrollo sostenible:

. Inclusin de lo ambiental en la Constitucin poltica de 1991.
. Creacin del Ministerio del Medio Ambiente y organizacin del Sina: ley 99 de 1993.
. Liderazgo del estado en la gestin ambiental.
. Creacin de instrumentos de planificacin y ordenamiento territorial.
. Firma y ratificacin de convenios internacionales.
. Incorporacin de lo ambiental en el pensamiento colectivo.
. Creacin de reas protegidas.
. Expedicin de normas de calidad ambiental y uso de instrumentos econmicos.

Etapa de la privatizacin de la gestin ambiental:

. Creacin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), 2003.
. Prdida de posicin poltica de lo ambiental.
. Traslado de liderazgo del estado al sector privado.
. Desarticulacin del Sistema Nacional Ambiental (Sina).
. Creacin de reas protegidas.
. Debilitamiento del licenciamiento y los instrumentos de la gestin ambiental.
. Creacin del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales
(Anla), 2011.
. Incremento de los conflictos centro-periferia.

El inters inicial por la gestin estatal de lo ambiental en Colombia. Se concret a finales de la dcada de los aos sesenta, cuando se
cre el Inderena como una dependencia adscrita al Ministerio de Agricultura, con lo que se le otorg un claro sesgo sectorial y una
ubicacin principalmente en el sector rural.

El Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental, que sucedieron al Inderena, surgen como resultado del inters de
un grupo de ambientalistas, cientficos y polticos, quienes promovieron la comprensin holstica de lo ambiental y decidieron fortalecer
la institucionalidad y la poltica ambiental que haba venido desarrollndose en el pas. Con ello se dio a lo ambiental el nivel poltico
de mayor nivel en la administracin pblica y una concepcin integradora y holstica. (Gobierno Presidente Gaviria 1990-1994)

La importancia y el avance de los asuntos relativos al medio ambiente en Colombia han sido y son una funcin de la variacin del
inters global por el mismo, como resultado de los intereses y acciones de los agentes principales del modelo econmico dominante:
los gobiernos de los pases desarrollados y las transnacionales. A lo que se agrega el surgimiento de nuevas preocupaciones
(seguridad, terrorismo, consolidacin modelo econmico)

La influencia internacional ha delimitado la disposicin practica-poltica "dependencia" de la gestin ambiental.

Por lo que se considera un enfoque utilitarista en funcin de maximizar los rendimientos econmicos a corto plazo, desconociendo la
existencia de los lmites en la naturaleza y el equilibrio dinmico entre lo econmico, social y ecolgico.
Ejemplos en Colombia: locomotoras del desarrollo, en especial la minero-energtica y los pobladores de los territorios donde se
pretenden desarrollar o se ejecutan los proyectos.

Instrumentos de gestin ambiental sin desarrollo:

Estatuto del uso del suelo,

La formulacin de la Poltica de asentamientos humanos y expansin urbana en colaboracin con el Ministerio de Desarrollo
Econmico
La reglamentacin del Sina

Los anteriores instrumentos no han ostentado establecimiento y disposicin, por la idea de q se presentan enormes dificultades para
tratar asuntos muy complejos y no resueltos, como el de la propiedad de la tierra y el de los usos del suelo, dando prioridad al inters
pblico sobre el privado. En adicin, se estima la carencia de informacin a una escala con un grado de precisin suficiente para que
pueda ser til regional y localmente.

Colombia se caracteriza por haber sido un pas que tiene ms territorio que Estado. En adicin de una gran debilidad de la
presencia y autoridad estatal, dificultan la gestin ambiental en estas regiones (la minera de oro, tungsteno y coltn en la Amazonia,
produce severos impactos sobre los ros, sus recursos hidrobiolgicos y la biodiversidad).

Impacto del conflicto armado sobre lo Ambiental: Aspecto negativo: ha dificultado la consolidacin de la institucionalidad, el ejercicio
de la autoridad y la gestin ambiental, deforestacin, desplazamiento; Aspecto Positivo: Conservacin de ecosistemas para la
ejecucin y explotacin de recursos por agentes legales.

A pesar de los esfuerzos hechos por el estado colombiano para promover el desarrollo sostenible del pas y acercar el estado al
ciudadano mediante la descentralizacin administrativa, la democracia participativa, la proteccin y el reconocimiento de los derechos
de las comunidades tnicas, como lo establece la Constitucin de 1991, estos propsitos no se han logrado materializar
a cabalidad por diferentes razones:

1. La captura de la institucionalidad en algunas zonas por parte de los grupos paramilitares.

2. La intimidacin y el asesinato de funcionarios y ambientalistas
3. La corrupcin y el clientelismo

4. De acuerdo con el espritu de la ley 99, se esperaba que los ciudadanos virtuosos1 y una democracia participativa activa
contribuyeran a la modernizacin del Estado.

5. Los intereses de corto plazo de ciertos sectores polticos y grupos econmicos hacen olvidar la importancia de pensar a largo
plazo. (Relativo a la sobrevaloracin e importancia de indicadores macroeconmicos como la tasa de crecimiento del PIB, el
aumento de la inversin extranjera, la reduccin del dficit fiscal, dejando de lado la equidad y la sostenibilidad, a largo
plazo)

La adopcin de la premisa del crecimiento econmico y el aumento de la inversin extranjera sin tener en cuenta los costos de los
impactos ambientales, hacen que lo ambiental pase a un segundo plano, dificultando, an ms, la labor del Ministerio.

Logros principales que pueden considerarse como realizaciones del Ministerio, considerando el carcter sistmico del Sina:

La mejor relacin sociedad-naturaleza, mediante la introduccin en el pensamiento colectivo de asuntos ambientales

fundamentales. La inclusin de conceptos como biodiversidad y cambio climtico.
Consolidacin de prcticas para reducir la huella ecolgica, tales como: reciclaje, mejor uso de los recursos naturales como
ahorro de agua y energa, uso de la bicicleta y Los Proyectos educativos escolares (Praes).
La conformacin y capacitacin de un grupo humano de especialistas, expertos y funcionarios.
Avances en la institucionalidad y la normativa expedida para controlar y estimular la conservacin y el buen uso de los
bienes y servicios ecosistmicos.
El ndice de desempeo ambiental evidenci que Colombia en el pas del noveno lugar entre 176 pases en 2008, a la posicin 85 en
2014. Relativo a lo anterior es preciso destacar la preocupacin de que las propuestas programticas de las campaas polticas para
las elecciones presidenciales no incluyan lo ambiental.

Las tres principales fortalezas que posee nuestro ambiente son su gran biodiversidad, la excepcional riqueza hdrica y el contar an
con grandes espacios muy poco intervenidos por la accin humana.

Los principales logros del Ministerio con respecto a estas tres variables fundamentales, en sus veinte aos de vida son:

Biodiversidad:
Se firm y ratific la Convencin de diversidad biolgica y se expidi la ley correspondiente.
Se cuenta con el Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt, para apoyar la formulacin de
polticas y la toma de decisiones por parte del Ministerio en materia de conservacin y aprovechamiento de la biodiversidad.
En los mares esta actividad la desarrollan el Invemar (Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de
Andris) y el instituto Sinchi en la regin amaznica.
Se reglament el acceso a los recursos genticos en coordinacin con los pases andinos y recientemente se racionaliz el
acceso a los mismos con fines de investigacin.
El Sistema de informacin en biodiversidad (Sib) es uno de los ms completos y activos.

Abundancia de agua:
Se formularon lineamientos para la gestin del agua y la Poltica para la gestin integrada del agua.

(No obstante, infortunadamente la integralidad para la concepcin y el manejo del agua se perdi, al ubicar el asunto del
agua potable en el Ministerio de Vivienda. Inicialmente se crearon y disearon instrumentos econmicos para orientar el uso
del agua de acuerdo con el principio el que usa y contamina paga, que en los ltimos gobiernos se desvirtu)

El Ideam (Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales) ha preparado estudios e informaciones sobre el agua,
para apoyar al Ministerio en sus polticas y decisiones respecto a su aprovechamiento racional.
Se crearon los Pomca (planes de ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas), como instrumento de planificacin y
ordenamiento de cuencas centrado en el agua.
Asimismo, los planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas y la gua para formularlos.

Dimensin espacial:
Orientacin del POT mediante la definicin de determinantes ambientales de carcter regional, como por ejemplo el concepto
de la estructura ecolgica principal y la generacin de informacin geogrfica ambiental.

El licenciamiento como un instrumento de planificacin territorial, se avanza en la delimitacin de pramos y humedales para
protegerlos de la actividad minera; y se aument sustancialmente el rea protegida con la figura de parques nacionales.

3. Objetivo y metodologa de trabajo........................................................................................44

El presente trabajo describe la evolucin del Ministerio del Medio Ambiente de Colombia con motivo del cumplimiento de los veinte
aos de expedicin de la ley 99 de 1993. Se adopt una metodologa que analiz el grado de cumplimiento de las funciones que se
consideran esenciales y prioritarias para lograr los objetivos relacionados con la sostenibilidad territorial del pas. La evaluacin se
basa en un anlisis del contexto en el que se ha realizado la gestin del Ministerio y de su efectividad funcional para alcanzar sus
objetivos. Para el anlisis se adoptaron los periodos 1993-2002, 2003-2010 y 2011-
2013.

4. Principios, macrofunciones e indicadores seleccionados...................................................45

Objetivo general de la ley 99 de 1993
Esta definicin y objetivo estn impregnados por una visin optimista sobre la posibilidad de lograr la sostenibilidad y el desarrollo
econmico y social en armona con la naturaleza. La visin emana del espritu de Rio, en el que propuso la creacin de una especie
de fraternidad global, unida por el inters por la conservacin del planeta y por el ejercicio de los derechos de la humanidad.
La ley 99 propuso en su ttulo 1 un conjunto de Principios generales ambientales que debera seguir la poltica ambiental colombiana,
y en su artculo 45 estableci las funciones del Ministerio para desarrollarla y cumplir con el objetivo previsto.

5. Propuesta de principios directores y agrupacin de los principios de la ley 99 de

1993.................................................................................................................46

Los principios directores que se proponen y engloban a los catorce principios de la ley 99 son: sostenibilidad, conservacin, calidad de
vida, participacin, integralidad y generacin y difusin del conocimiento.

6. Propuesta de macrofunciones: agrupacin y categorizacin de las funciones de la ley 99 de

1993...................................................................................46

Las macrofunciones estratgicas se determinaron a partir de las cuarenta y cinco que le asign la ley 99 al Ministerio, que se
categorizaron y agruparon segn su objetivo, en las nueve macrofunciones siguientes: 1) formulacin de polticas pblicas; 2)
normativa y regulacin; 3) conservacin; 4) licenciamiento; 5) participacin social; 6) direccin y coordinacin del Sina; 7) articulacin
institucional; 8) conocimiento e informacin; 9) recursos humanos y financieros. Las cuatro primeras se categorizaron bajo el concepto
de funciones misionales y las cinco siguientes bajo el de funciones instrumentales.

En la tabla 3 se presentan las cuatro funciones misionales propuestas: formulacin de polticas pblicas, normativa y regulacin,
conservacin y licenciamiento, adems de los indicadores que se evaluaron. La 4 contiene las cinco funciones instrumentales que se
proponen en este estudio: participacin social, direccin y coordinacin del Sina, articulacin interinstitucional, conocimiento e
informacin y recursos financieros, al igual que los indicadores analizados.
La anterior figura muestra la interrelacin que existe entre las diversas macrofunciones misionales e instrumentales, indicando que son
interdependientes y que el propsito de su accin conjunta es la sostenibilidad territorial.
En la anterior figura se muestran las macrofunciones y principios directores del Ministerio de Medio Ambiente y se ilustra su
interrelacin. Como puede apreciarse, la bsqueda de la sostenibilidad territorial como fin ltimo implica una aproximacin
interdisciplinaria y compleja, basada en la integralidad y la participacin.

7. Anlisis funcional y procesamiento de los indicadores..............................................50

Anlisis del comportamiento de cada una de las macrofunciones estratgicas seleccionadas para evaluar el Ministerio durante el
periodo analizado.

8. Formulacin de polticas pblicas ambientales....................................................................51

En general, puede afirmarse que las polticas ambientales no han logrado una integracin adecuada con las polticas sectoriales,
puesto que no involucran lo ambiental como un elemento transversal. En efecto, las polticas sectoriales son cortoplacistas a diferencia
de polticas integrales multisectoriales y de largo plazo, que buscan priorizar la sostenibilidad.

Pases como Colombia, que basan su economa en la extraccin de recursos naturales (economas primarias), que est dentro de la
categora de democracias defectuosas2 y que presentan graves ndices de violencia, la tarea de las entidades encargadas del manejo
del desarrollo sostenible y del ambiente es ms difcil porque estas entidades terminan supeditadas a problemas estructurales como la
pobreza, la obstruccin y violacin de los derechos y las libertades civiles.
1)Fue durante el Ministerio del Medio Ambiente, cuando se aprobaron ms polticas ambientales, con un total de cinco, entre ellas las
de biodiversidad, bosques, gestin integral de residuos slidos, produccin ms limpia y la poltica para el desarrollo sostenible de los
espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia. 2) Le sigue el periodo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, durante el cual se trabajaron cuatro polticas: la de la gestin integral de los residuos peligrosos, la de gestin
ambiental urbana, la de prevencin y control de la contaminacin del aire y la poltica nacional para la gestin integral del recurso
hdrico. 3) Finalmente, en el actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se han expedido dos polticas: la de produccin y
consumo y la de la gestin integral de la biodiversidad y sus servicios.
Los asuntos del medio ambiente, la cultura y el desarrollo, que engloban polticas relacionadas con la produccin ms limpia, la
gestin ambiental urbana y el consumo y la diversidad biolgica, han sido los ms tratados durante los tres periodos.

Durante la vigencia del Min. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ministerio donde se aprobaron menos polticas por ao,
tambin los asuntos ambientales perdieron importancia, para concentrarse en temas, tales como: servicios pblicos, el desarrollo
territorial y los econmicos.
Conclusin: los objetivos del Ministerio estaban dirigidos principalmente a mejorar la calidad de vida y reducir las necesidades bsicas
insatisfechas (NBI), fomentar el crecimiento econmico y a incrementar la transparencia y la eficiencia del estado mediante un
rediseo de sus instituciones

Lo que sugiere el indicador de la macrofuncin de formulacin de polticas pblicas es que las polticas ambientales regionales y
nacionales no han sido el resultado de un proceso de gestin y planificacin desde la base, es decir desde el empoderamiento de la
sociedad, permitiendo la participacin y la concertacin entre los diferentes sectores y grupos de inters, con el propsito de garantizar
su legitimidad y su vigencia a largo plazo.

El hecho de que los planes nacionales de desarrollo no estn bien articulados entre lo local, lo regional y lo nacional, deja la sensacin
de que han respondido a intereses polticos coyunturales y que, en muchos casos, han sido impuestos autoritariamente a las regiones
y a los municipios.

9. Normativa y regulacin.............................................................................................................56-64
El anlisis muestra que en estos veinte aos ha habido una mayor actividad en el campo de normas ambientales que en la expedicin
de polticas ambientales.

En los periodos estudiados se expidieron catorce leyes relacionadas con la diversidad biolgica, seis con sustancias nocivas y
peligrosas y atmsfera, cinco para sanidad, cuatro para agua, tres para clima, dos relacionadas con el mar y los recursos marinos y
una ley sobre reas protegidas y contaminacin visual.
De las catorce leyes sobre diversidad biolgica, ocho son producto de convenios multilaterales y bilaterales, que tratan aspectos como
el de la proteccin de las obtenciones vegetales, los humedales de importancia internacional, las maderas tropicales, la Comisin
Interamericana del Atn Tropical, el comercio de especies amenazadas de fauna y flora silvestre y la conservacin de delfines. Las
seis leyes restantes estn relacionadas con la proteccin forestal y de flora en Colombia.

La atmsfera tambin ha sido tratada, a partir de los convenios que Colombia ha suscrito con otros pases en lo concerniente a las
sustancias agotadoras de la capa de ozono y a las enmiendas del Protocolo de Montreal. En cuanto a la sanidad pblica son
iniciativas nacionales que buscan regular el tratamiento de los desechos y los residuos.

Es oportuno mencionar que la legislacin sobre reas protegidas y contaminacin visual ha sido expedida por iniciativa nacional,
mientras que el resto de asuntos, clima y mar y recursos marinos, ha sido normado en funcin de los convenios internacionales
firmados por el pas en estas materias.

Tema del agua.

Otro de los campos normativos que han afectado de forma indirecta pero definitiva la conservacin y proteccin del ambiente ha sido
el relacionado con la organizacin y descentralizacin del Estado. Los planes de desarrollo y las modificaciones presupuestales han
disminuido la capacidad institucional del Ministerio de Ambiente en estos veinte aos. En varias ocasiones se han reducido los
recursos financieros destinados a cubrir sus gastos de funcionamiento, lo que ha afectado su capacidad de gestin.

Aspectos crticos:

El decreto 3570 de 2011 reglament la escisin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para dar paso al
actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Vivienda y Agua Potable, separando del primero las
funciones relacionadas con la vivienda y el saneamiento bsico. Lo anterior denota una gran inestabilidad y una falta de
coherencia con respecto a lo ambiental, que imposibilita consolidar la gestin del Ministerio desarrollando una poltica de
estado que trascienda los periodos de los diversos gobiernos. Esta falta de claridad y coherencia dispone de modificaciones
puntuales y coyunturales.

El desconocimiento de la importancia de lo ambiental se pone de presente con la incapacidad de los gobiernos para introducir
modificaciones legales en ese campo. Ejemplo: Intentos de reformas las CAR ya que se les atribuye problemas relacionados
con malos manejos y trfico de influencias.

Ha habido otros proyectos de ley fallidos presentados por los gobiernos, que los han considerado importantes para sus objetivos.

Los dems proyectos de ley fallidos, en especial los relativos a medio ambiente, minas y energa, pretendan desarrollar el
artculo 80 de la Constitucin poltica que consagra el mandato de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados; y regular la minera ilegal de tal suerte que se
ejerza de manera responsable, en el marco de polticas pblicas y cumpliendo estndares ambientales.
De los 25 convenios multilaterales y bilaterales firmados por Colombia en asuntos ambientales, 17 fueron firmados entre 1994 y 2001:
el 68% del total, mientras que en los doce aos siguientes solo se firmaron 8, de los cuales uno corresponde a la administracin
Santos.

Lo anterior sugiere que el entusiasmo por lo ambiental que embarg a la comunidad internacional y a Colombia a principios
de los noventa ha ido disminuyendo, como resultado del nuevo papel otorgado al sector privado como lder de la gestin
ambiental.

Los acuerdos multilaterales relacionados con asuntos ambientales han perdido importancia, y el inters de los pases por
actuar coordinada y conjuntamente se ha debilitado, como lo demuestra la serie de infructuosas reuniones internacionales
para establecer metas y adoptar medidas concretas para reducir y controlar los efectos del cambio climtico.