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Publicado no livro
Lei de Responsabilidade Fiscal 10 Anos de Vigncia: Questes Atuais
Organizadores: Fernando Facury Scaff e Jos Maurcio Conti
Florianpolis: Conceito Editorial, 2010-10-02
ISBN 978-85-7874-151-8
Paginas 77-98

Avanar nas Responsabilidades

Helio Martins Tollini 1

Jos Roberto R. Afonso 2

O avano que o Brasil angariou na responsabilidade fiscal precisa

chegar ao oramento pblico. Reformar profundamente desde a sua
elaborao at a contabilidade, a gesto financeira e a patrimonial
uma tarefa inadivel, inclusive em tempos de Pacto Republicano.
Senador Tasso Jereissati, O Globo, 11/06/2009

Introduo

A edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000, corou

um longo ciclo de profundas mudanas estruturais. Alguns chegam a registrar seu
incio na constituio da Secretaria do Tesouro Nacional, em meados dos anos
oitenta, outros na promulgao da Constituio Federal (CF) de outubro de 1988.

1
Economista, Consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados. E-
mail: htollini@gmail.com
2
Economista e tcnico em contabilidade, da carreira do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social, a servio do Senado Federal. E-mail: zeroberto@joserobertoafonso.ecn.br

As opinies aqui expressas, como de praxe, so de exclusiva responsabilidade dos autores e no das
instituies a que pertencem. Elaborado com base em informaes disponveis at 1/12/2009.
 2

Da criao de novos instrumentos no processo de planejamento e oramentao

pblica - como a lei do plano plurianual (PPA) e a lei de diretrizes oramentrias
(LDO) at as vrias renegociaes das dvidas estaduais e municipais junto ao
Tesouro Nacional, no faltaram alteraes legislativas, rearranjos administrativos
e avanos estruturais. O reconhecimento internacional foi crescente, desde
organismos multilaterais at o mercado financeiro o que ficou ainda mais patente
diante da crise financeira global, quando vrios analistas e investidores citaram a
melhor qualidade das finanas pblicas como um diferencial do Pas.
Infelizmente, esse processo ou ciclo de reformas institucionais foi
interrompido. Se a edio da LRF virou um marco,3 ao mesmo tempo parece que
se tornou no derradeiro lance de mudanas isto como se a LRF fosse uma
panaceia, o que no , e como se tivesse sido toda regulamentada e completada.
Dentre as matrias das finanas pblicas, uma das que mais vem recebendo
crticas o oramento pblico.4 A reforma de seus instrumentos e processos, no
sentido mais amplo, alcanando tambm a contabilidade e o controle, um bom
ponto-de-partida para se retomar a reforma fiscal no Pas.
Neste contexto, este texto se prope a analisar e defender uma proposta de
alterao legislativa, que iniciou sua tramitao h pouco no Congresso, como
forma de catalisar novos esforos para uma reforma fiscal maior no Pas. 5 O
objetivo, portanto, apresentar uma proposta de dotar o pas de novo regime de
responsabilidade oramentria e contbil e reforar a disciplina j prevista na LRF.
O texto est estruturado de modo a partir do contexto e da inspirao do projeto
legislativo e depois detalha os principais itens que compe tal proposio.

Histrico e Contexto

3
Nunes (2009) oferece um excelente balano dos resultados obtidos nos oito primeiros anos de vigncia da
LRF.
4
Dentre outros autores, uma crtica sistemtica atual exposta em Afonso e Barroso (2006). Disponvel em:
http://www.abop.org.br/arquivos/26.pdf
5
Dentre outros, a defesa de uma reforma oramentria abrangente no Brasil apresentada em Tollini (2009).
Disponvel em: http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=4&Num=379
 3

A Lei n 4.320, sancionada em 17 de maro de 1964 depois de cerca de 10

anos de debates, portanto antes da instalao do regime militar, era muito ousada
para a poca assim, o Brasil foi dos primeiros pases a adotar regime de
competncia na despesa (muitos pases ricos s fazem o mesmo nos anos 80/90).
Naquilo em que no foi derrogada pela Constituio Federal, de 5 de outubro de
1988, a Lei 4.320 continua a definir at hoje as normas bsicas para o oramento
anual e a contabilidade pblica, das trs esferas de governo, com viso
abrangente e instrumentos integrados.

A Constituio de 1988, ao redemocratizar o Pas, enfatizou em relao ao

oramento o resgate do poder do Legislativo para alterar e decidir, exigindo a
cobertura de todas as despesas. Inovou ao criar dois novos instrumentos - o plano
plurianual (PPA) e as diretrizes oramentrias (LDO) e um oramento anual
(LOA) discriminado entre fiscal, seguridade social e investimentos das empresas
estatais, alm de conter regras austeras como a regra de ouro no crdito e a
proibio de vinculaes. A regulao do exerccio financeiro, prazos, elaborao
e organizao do PPA, da LDO e da LOA, e as normas de gesto financeira e
patrimonial remetida para lei complementar (art.165, 9) e obriga os outros
nveis de governos. Em sua ausncia, e naquilo em que a Lei 4.320 foi derrogada
pela Constituio, boa parte da LDO federal tem sido usada para estabelecer
regras sobre como deve a Unio elaborar e executar o oramento. Portanto, h
uma lacuna institucional quanto normatizao para o pas como um todo,
acarretando em falta de padronizao entre os diversos entes da Federao na
aplicao dos instrumentos de planejamento, oramento, contabilidade e controle.

A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de

Responsabilidade Fiscal - LRF), define princpios gerais para as finanas pblicas
(art. 163 da CF), fixa limites para despesas de pessoal e do servio da dvida, e
estabelece padres mnimos de transparncia, constituindo-se numa espcie de
cdigo de conduta. A LRF brasileira reconhecida internacionalmente como um
 4

caso de sucesso nesse tipo de legislao, um divisor dgua na histria fiscal do

setor pblico em favor de maior disciplina fiscal, em especial dos governos
estaduais e municipais. Entretanto, persistem lacunas em sua implementao,
como a no criao at hoje do Conselho de Gesto Fiscal (CGF) e a no fixao
pelo Senado Federal de limites para a dvida do governo federal. Ademais, outras
lacunas e interpretaes permitiram flexibilizar a observncia de algumas de suas
regras, em especial para facilitar a criao de novas despesas.6

A recesso provocada pela crise internacional de 2008/2009 interrompeu e

pode ter quebrado a estratgia fiscal do ps-Real, em que o aumento contnuo e
expressivo da carga tributria viabilizou, primeiro, o ajuste fiscal e, depois, a
expanso do gasto pblico, em especial pelo governo federal. Esse no se
habilitou nos anos de bonana a criar os instrumentos fiscais necessrios
adoo de uma poltica anticclica, e como conseqncia os investimentos
pblicos tem sido decrescentes. O aumento acelerado de gastos permanentes e a
criao de novos encargos exigiro uma nova estratgia que sinalize um controle
fiscal no mdio e longo prazo, o que pressupe um novo ciclo de reformas
institucionais.

O Senado Federal entendeu a oportunidade histrica de tomar a iniciativa

dessa reforma institucional. Entre maio e junho de 2009 trs senadores,
pertencentes a diferentes partidos polticos, apresentaram propostas de lei
complementar que criavam novo regime oramentrio e contbil.7 O Senador
Tasso Jereissati (PSDB-CE) tomou a iniciativa de apresentar um projeto (PLS
229/09) que enfatizava mais o oramento e a responsabilidade. Depois, o Senador
Renato Casagrande (PSB-ES) apresentou outro projeto (PLS 248/09), que
complementava bastante o projeto do Senador Jereissati ao enfatizar mais a
contabilidade, o controle e a gesto administrativa. Tambm o Senador Raimundo

6
Os avanos e os problemas foram destacados em Khair, Afonso e Oliveira (2006), dentre outros autores.
7
Um quadro comparativo dos projetos de lei dos Senadores Jereissati e Casagrande foi elaborada por tcnicos
do Tesouro Nacional, sob coordenao de Selene Nunes, e est disponvel em:
http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=3&Num=527
 5

Colombo (DEM-SC) apresentou projeto (PLS 175/09), cuja preocupao central foi
o aperfeioamento do processo de elaborao das leis do ciclo oramentrio e da
execuo da LOA, alm da definio dos critrios para a apurao do resultado
primrio.

Na proposta do Senador Jereissati, destacou-se o resgate do termo

responsabilidade, consagrado na LRF. Isto significava que a proposta de nova lei
complementar ia muito alm de apenas modernizar a Lei n 4.320/64, no
bastando apenas mudar classificaes ou definir o formato dos oramentos ou dos
balanos.8 O cerne da proposta o reforo da responsabilidade na gesto das
finanas pblicas, compreendendo a reestruturao dos processos de
planejamento e oramento, e da gesto financeira, contbil e patrimonial da
administrao pblica. Props, assim, a adoo de regime responsvel de
elaborao e apreciao do oramento pblico, promovendo mudanas
importantes, desde a abrangncia das leis que integram o ciclo de gesto
financeira do pas at tornando mais eficaz e eficiente a participao parlamentar
no processo de sua votao pelo Poder Legislativo. A proposta buscava
modernizar as peas em vrios aspectos, como ao adotar uma espcie de
oramento plurianual de investimentos, ao levar maior transparncia s contas
pblicas por intermdio da contabilidade e do controle, e ao aperfeioar ainda
mais a austeridade da LRF como no caso do controle da criao de novas
despesas, cuja expanso dos ltimos anos, nas trs esferas de governo, atestou
uma deficincia ou lacuna nas regras daquela lei. 9

8
Nunes (2007) defende a vinculao entre as duas leis complementares: chama de nova Lei de Finanas
Pblicas a que substituir a Lei 4320 e a define como tendo um papel complementar ao atribudo LRF, cujo
principal objetivo garantir a sustentabilidade intertemporal das contas pblicas.
9
Santa Helena (2009) leitura obrigatria para tratar dessa questo to sensvel nas avaliaes crticas em
torno da LRF. Vale reproduzir um trecho de suas concluses:
pergunta posta, se possvel o controle prvio das despesas obrigatrias continuadas e gastos
tributrios, responde-se que sim, desde que haja vontade poltica, no s para implement-lo, mas
tambm para mant-lo. A cultura e tcnica de controle desses gastos ainda se mostra incipiente em
face das complexidades apresentadas por um modelo em implantao, para o qual os rgos de todos
os Poderes constitudos ainda no se qualificaram plenamente. Todavia, exemplos promissores
podem ser arrolados como o do exame prvio do Conselho Nacional de Justia das proposies do
Poder Judicirio ou do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, das proposies do Ministrio
Pblico da Unio. Fiscalmente injustificada a resistncia apresentada pelos rgos superiores desses
Poderes a esse controle. (p.289).
 6

A proposta do Senador Casagrande criava uma nova gerao de regras

macro-fiscais, em adio LRF, incluindo ainda outros dispositivos para evitar a
falta de padronizao, divergncias conceituais e dvidas jurdicas hoje existentes.
O objetivo central era procurar garantir qualidade ao gasto pblico, ao orientar a
gesto pblica, do planejamento ao controle, para resultados. A proposta
pretendia perseguir a eficincia, eficcia e efetividade das polticas pblicas em
todas as suas etapas, de forma integrada, por um conjunto de regras que se
poderia denominar de choque de gesto, transparncia e controle, inclusive com
medidas anticorrupo.

Os projetos dos Senadores Jereissati e Casagrande foram encaminhados

Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) do Senado, aonde o
segundo foi apensado ao primeiro. Portanto, fez-se necessrio apresentar um
substitutivo. O Parecer do relator, Senador Arthur Virglio, foi favorvel a ambos os
projetos, e acatou boa parte de cada um deles. Tambm foram consideradas pelo
relator boa parte das sugestes apresentadas em ciclo de trs seminrios
nacionais realizados pelas secretarias do Oramento Federal e do Tesouro
Nacional, na Escola de Administrao Fazendria (ESAF), com participao de
centenas de tcnicos, de diferentes rgos, governos, entidades e at empresas
de contabilidade. 10

O Substitutivo apresentado pelo Senador Virglio foi aprovado, por

unanimidade, na CCJ, no dia 25 de novembro de 2009, sendo ento encaminhado
Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado Federal. A proposta
contm 138 artigos (em 80 pginas), distribudos ao longo de nove ttulos (com
dezenas de captulos e sees), compreendendo, alm das disposies
preliminares e transitrias, os seguintes ttulos: Do Planejamento; Dos

10
Os resultados dos trs grupos de trabalho, relatados para cada um dos trs seminrios, que compuseram o
ciclo de debates realizados na ESAF, organizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e realizados
entre 22/9 e 5/11/2009, foram divulgados no portal daquela Escola:
www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/cursos_presenciais/Ciclo_Sem_Nacionais/Home_ciclo_sem_nacionais.htm
 7

Oramentos; da Programao da Execuo Oramentria; dos Fundos e das

Dvidas Ativa e Pblica; Dos Classificadores Oramentrios e da Contabilidade;
Do Controle e da Avaliao; Da Gesto Responsvel das Finanas Pblicas.

Por princpio, espera-se que a Lei de Responsabilidade Oramentria

(LRO) no seja vista como um projeto partidrio tanto que foi aprovada por
unanimidade na CCJ do Senado (em 25/11/2009). o tpico caso classificado
como de interesse nacional, expresso e ideia mais usada pelos norte-
americanos. A avaliao de autoridades econmicas ou de governos de diferentes
orientaes precisa contemplar a deteriorao das contas pblicas diante da crise
financeira global, que reclama uma sinalizao de melhor disciplina fiscal no
horizonte, no mdio e longo prazo. Isto tambm pode ser um caminho para o Pas
manter e ampliar o diferencial em relao aos demais pases emergentes j
angariado com o reconhecimento internacional a sua LRF.

Nas seis sees a seguir, discorremos sobre os principais pontos que

norteiam a proposta de nova lei complementar aprovada pela CCJ ao final de
novembro de 2009 e enviada para discusso na CAE do Senado Federal.

Alocao e Controle Fiscal em Mdio Prazo

Um dos problemas que enfrentamos hoje em nosso sistema oramentrio

federal, replicado em grande medida a nvel estadual, refere-se inadequao do
PPA como instrumento indutor da alocao dos gastos pblicos no mdio prazo.
Uma reforma implementada em 1999 introduziu nova concepo para os
programas, que deixaram de ser um classificador rgido dos gastos, padronizado
nacionalmente em dois nveis, para refletir a organizao da ao pblica voltada
para o enfrentamento de um problema ou o aproveitamento de uma oportunidade,
conforme detectado pela sociedade. Mais do que isso, a reforma exigiu que tanto
 8

o PPA quanto a LOA utilizassem a mesma estrutura de programas (coisa que no

acontecia antes!), de forma a possibilitar a integrao entre esses instrumentos.

Entretanto, em suas ltimas verses, o PPA federal tornou-se complexo,

burocrtico, detalhado e determinista, na pretenso de especificar o gasto das
principais aes oramentrias em cada um dos quatro exerccios do perodo do
plano. Como a base temporal do plano fixa, mas a economia dinmica,
criaram-se mecanismos de reviso e flexibilizao do PPA, entre eles a sua
alterao por aes includas na LOA que atendam aos requisitos do PPA. Na
prtica o PPA, que j no orientava a LDO e a LOA do primeiro exerccio do seu
perodo de vigncia por conta do descasamento das datas de encaminhamento e
aprovao, deixou de orientar a alocao dos gastos na LOA dos demais
exerccios.

A proposta em discusso busca simplificar o contedo, a abrangncia e a

apresentao do PPA, que passar a ser um documento poltico, buscando refletir
o plano de governo do candidato eleito apresentado durante a campanha poltica.
Caberia ao PPA definir estratgias e diretrizes, bem como a estrutura dos
programas oramentrios, compatibilizando a gesto estratgia com a gesto
operacional. Assim, sem descer a detalhes da programao, como a definio das
aes que sero desenvolvidas na LOA, seria possvel antecipar a apresentao
do PPA para 15 de abril. Outras alteraes na atual sistemtica do PPA incluem a
introduo de cenrio prospectivo contendo os objetivos da estratgia fiscal de
longo prazo, e a incluso nos programas das despesas de pessoal que concorrem
para a consecuo de seus objetivos.

Outra deficincia de nosso atual processo oramentrio refere-se

necessidade de incluso na LOA, a cada exerccio, de dotao para projeto cujo
perodo de execuo ultrapassa o exerccio financeiro. Em vrios pases
desenvolvidos, uma vez obtida aprovao pelo Legislativo, o projeto no precisa
de nova autorizao nos exerccios seguintes. A idia faz sentido, na medida em
 9

que evita a atual sistemtica em que um projeto de execuo plurianual precisa

ser aprovado inmeras vezes (anualmente) pela mesma instituio (Congresso
Nacional) para que seja executado at o seu trmino. Inibe-se, dessa forma, uma
das causas geradoras das conhecidas obras inacabadas, projetos que por
alguma razo deixam de receber recursos para sua concluso.

A proposta em comento institui indicativo de plurianualidade para os

projetos cujo perodo de implementao supere o exerccio financeiro da LOA. A
idia que o Legislativo aprove o projeto pelo seu custo total, mas dotaes
correspondentes a parcelas desse custo seriam incorporadas gradativamente
LOA do ano t e dos exerccios subseqentes, de acordo com previso constante
do cronograma de desembolso financeiro do projeto (que seria revisto
anualmente), no havendo execuo por restos a pagar, a no ser em carter
residual. Para tanto, necessrio que o projeto de LOA e a LOA subseqentes
efetivamente incluam essas dotaes, de preferncia sem a necessidade de uma
segunda discusso legislativa sobre o mesmo projeto. Como a nossa Constituio
no prev essa possibilidade, o mximo que essa proposta contempla a
determinao de a LOA somente inclua novos projetos caso que os projetos
anteriormente aprovados estejam plenamente contemplados.11

O Substitutivo em anlise na Comisso de Assuntos Econmicos do

Senado institui cenrio fiscal de mdio prazo, definido anualmente na LDO, de
forma a evitar que a plurianualidade acima mencionada ameace o equilbrio fiscal
no mdio prazo. Anexo da LDO dever conter tabela detalhada explicitando os
fluxos esperados de receitas e as despesas, de forma a demonstrar o espao
fiscal disponvel em cada um dos quatro exerccios subseqentes para novas
iniciativas de investimentos.

11
Uma alternativa seria incorporar LOA dotao correspondente ao valor total do projeto aprovado pelo
Legislativo, e permitir que o saldo de dotao no liquidada ao final do exerccio fosse inscrito em RAP. A
execuo financeira do projeto se daria livremente nos exerccios subseqentes, via RAP, sem novo registro
na lei oramentria. Entretanto, essa sistemtica alm de exigir alterao constitucional, apresenta dificuldade
em assegurar a transparncia na execuo via RAP e evitar o seu crescimento descontrolado.
 10

No mdio prazo, alm de instituir cenrio fiscal para manter o total de

gastos dentro de montante compatvel com as receitas e evoluo da dvida, a
proposta preocupa-se em introduzir viso de mdio prazo na alocao dos
recursos oramentrios. Para tanto, necessrio atender a duas condies:
decidir como se seleciona os gastos a serem considerados priorizados e
estabelecer condies que permitam a aferio efetiva dessa priorizao. Nesse
sentido, a proposta determina que at vinte por cento dos programas finalsticos
constantes do PPA sejam indicados como prioritrios pela LDO, anualmente, e
que a LOA apresente, para esses programas, crescimento acima da mdia nos
recursos alocados durante o perodo abrangido pelo PPA.

Apreciao Legislativa

O processo de apreciao do projeto da LOA federal apresenta atualmente

duas peculiaridades, sem precedentes em outro lugar do mundo12: uma reserva
oramentria de valor correspondente a um por cento da receita corrente lquida
(RCL), correspondente a aproximadamente R$ 4,7 bilhes no projeto de LOA para
2010, para alocao exclusiva pelo Poder Legislativo e a aprovao de quase dez
mil emendas LOA, a cada ano. Esses fatos causam perplexidade nos
especialistas estrangeiros que deles tomam conhecimento, dada a falta de
paralelo com o que ocorre em outros pases, alm do Senador Jereissati ter
concentrado nesse aspecto a sua principal crtica a sistemtica vigente.13

12
Ver Curristine e Bas (2007).
13
Vale reproduzir trechos de seu artigo no jornal Globo, conforme Jereissati (2009):
Passados mais de 20 anos da recuperao das prerrogativas constitucionais do Parlamento em
assuntos oramentrios, chegada a hora de se reexaminar a participao do Congresso nessa
matria. A reserva oramentria superior a US$ 2 bilhes para alocao exclusiva pelo Legislativo e
a aprovao de mais de 10 mil emendas aos Oramentos da Unio, a cada ano, so fatos que causam
perplexidade nos especialistas estrangeiros que deles tomam conhecimento, dada a falta de paralelo
com o que ocorre em outros pases.
Para adaptar os costumes adotados no Legislativo brasileiro s melhores prticas internacionais, e
preservar a ordem fiscal das contas pblicas, preciso estabelecer regras mais rgidas para frear a
vontade descontrolada dos parlamentares de inclurem emendas no Oramento. A possibilidade de
indicar municpios de seu estado de origem para receberem recursos federais no deveria ser a
principal funo de um membro do Congresso Nacional. Ele precisa ser valorizado pela sua
 11

A reserva para alocao exclusiva pelo Poder Legislativo fere a lgica

oramentria, em que um poder faz a proposta de alocao e o outro poder faz a
reviso, alterando aquilo que julgar impertinente. Pior, por determinao repetida
anualmente na LDO essa reserva deve ser considerada pelo Poder Executivo
como se fosse despesa primria, mesmo que no haja qualquer programao a
ela atrelada. O Poder Executivo se submete a abrir mo da programao desses
recursos, que poderiam ser destinados a inmeras finalidades, num ambiente de
forte escassez de meios para fazer frente a todas as demandas da sociedade.

A aprovao pelos parlamentares de milhares de emendas ao projeto de

LOA todos os anos encontra apoio em diversos setores da sociedade, inclusive
entre acadmicos.14 Entretanto, inmeros so os que questionam tal prtica,
inclusive entre os prprios parlamentares.15 O espantoso que nenhum outro
Legislativo no mundo sequer se aproxime desses nmeros. At onde a informao
est disponvel, em segundo lugar nesse ranking aparece o Mxico, aonde tem
sido aprovadas aproximadamente cem emendas s propostas de lei oramentria
nos anos recentes.

Para viabilizar financeiramente a crescente presso dos parlamentares

federais pela incluso de novas dotaes na LOA, alm da reserva exclusiva
acima mencionada, o Congresso Nacional reestima para cima, todos os anos, a

participao nas grandes discusses nacionais porque a chamada farra das emendas acarreta
contnua perda de qualidade na representao parlamentar a cada legislatura.
Ver: https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2009/6/11/responsabilidade-
orcamentaria/

14
Alston e Muller (2006) consideram que as emendas so um mal necessrio para assegurar a
governabilidade pelo Poder Executivo federal. Ao utiliz-las (sua execuo) como instrumento de negociao
poltica, o governo consegue formar uma coligao de partidos com apoio suficiente para garantir a maioria
de votos no Congresso Nacional, o que possibilitaria, por exemplo, a aprovao de reformas constitucionais.
15
Oliveira (2006), Deputado federal pelo PSC/SP, sobre a apresentao de emendas individuais pelos
parlamentares:
Tal situao absurda. Em primeiro lugar, beneficia o local em que votado o Deputado, o que
discrimina outros, que no tiveram o privilgio de eleger um parlamentar. odiosa, porque ajuda a
reeleio de deputados e senadores que, sendo assim, ficam em posio de superioridade em relao
a outros possveis candidatos. (p. 378)
 12

receita contida no projeto de LOA, estimada pelo Poder Executivo. A alegao

sempre a mesma, a de que houve erro ou omisso na estimativa original do
Poder Executivo, o que possibilita contornar restrio constitucional utilizao de
novas receitas para financiar as despesas includas na LOA por intermdio de
emendas. Como a reserva exclusiva do Legislativo e a reestimativa de receitas
acabam no sendo suficientes, o Congresso simplesmente implementa cortes,
normalmente lineares, na programao de investimentos proposta pelo Executivo.
No ltimo ano, esses cortes estenderam-se inclusive programao proposta
para o custeio e a manuteno da administrao pblica federal, em percentuais
acentuados, acarretando em srias dificuldades de gesto durante a execuo
oramentria.

A simples eliminao da possibilidade de os parlamentares apresentarem

emendas de cunho meramente eleitoreiro ao projeto de LOA seria desejvel, mas
de implementao invivel dentro do atual processo poltico brasileiro. Est
arraigado entre os membros do Congresso Nacional, o direito que supostamente
os parlamentares teriam de ver as suas emendas aprovadas na LOA. As
mudanas precisam caminhar no sentido de valorizar os membros do Congresso
Nacional por sua participao nas grandes discusses nacionais, e no por sua
capacidade de indicar municpios de seu estado de origem para receberem
recursos federais.

Nesse intuito, a proposta prev que a participao dos senadores na

apresentao de emendas LOA restrinja-se a uma emenda conjunta, assinada
exclusivamente pelos trs representantes da bancada de senadores de cada
estado, de forma a buscar-se um consenso sobre a maior prioridade estadual a
ser financiada por recursos federais a cada ano. Ademais, o conjunto das 27
emendas seria limitado financeiramente em valor equivalente a 0,2 por cento da
RCL da Unio, sendo a distribuio desses recursos entre os Estados decidida
anualmente no parecer preliminar da Comisso Mista de Oramento (CMO).
 13

Quanto aos deputados, estariam limitados apresentao de apenas dez

emendas individuais (apresentadas exclusivamente por deputados), sem
participao nas emendas bancadas. O valor total do conjunto dessas emendas
seria limitado ao equivalente a 0,3 por cento da RCL da Unio. Ambas as
modalidades de emendas seriam ento limitadas financeiramente em seu
conjunto, por valor equivalente a 0,5 por cento da RCL. Apesar dos bices quanto
a esse tipo de reserva, essa soma seria reservada no projeto de LOA para
alocao pelo Poder Legislativo.

As comisses temticas permanentes da Cmara dos Deputados

assumiriam um papel mais relevante no processo de tramitao do projeto de
LOA, passando a ser responsveis pela apreciao das emendas de bancada e
individuais. Adicionalmente, os parlamentares membros das comisses teriam
liberdade para propor outras alteraes de natureza programtica, desde que a
emenda tenha carter institucional e represente interesse nacional, ficando
vedada a destinao de recursos a entidades privadas. A comisso temtica
precisaria ainda respeitar o montante total definido para o setor pela Comisso
Mista de Oramento, que exerceria a coordenao macroeconmica do processo,
fixando os montantes para cada setor. Ademais, e continuaria a apreciar o texto
da lei, as receitas e os grandes agregados da despesa, como faz hoje, alm de
sistematizar as propostas setoriais para finalizar o projeto e apront-lo para
votao no plenrio.

Quanto reestimativa das receitas, a proposta estabelece Comit para

estimar as receitas que constaro da proposta e da lei oramentria, sendo
metade de seus membros originrios do Poder Executivo, e a outra metade
composta por representantes do Poder Legislativo e da sociedade civil. Dispe
ainda, extensivo a todos os entes da Federao, que eventuais acrscimos de
receita identificados durante a apreciao legislativa, a ttulo de erros ou
omisses, sero apropriados LOA somente durante a sua execuo, por
 14

intermdio dos crditos adicionais; ficando vedado ao Congresso incorporar

despesas adicionais cobertas por reestimativas casusticas das receitas.

Em complemento a essas mudanas, duas outras se fazem necessrias. A

primeira refere-se instituio de obrigatoriedade de execuo pelo Executivo das
despesas includas na LOA pelas emendas de bancadas dos senadores ou
individuais dos deputados, desde que comprovada a sua viabilidade tcnica,
econmica e ambiental. No h risco ao equilbrio fiscal embutido na instituio da
execuo mandatria dessas emendas, pois o valor global desses gastos est
definido ex-ante, limitado a meio por cento da RCL, o que compatvel com o
histrico recente do que tem sido efetivamente pago das emendas parlamentares.

A segunda complementao refere-se exigncia de publicidade e

discusso dos critrios e das frmulas a serem utilizados pelo Poder Executivo na
execuo dos gastos pblicos. Essas informaes passam a ser explicitadas nos
PPA, para os programas, e em anexo s leis oramentrias, no caso dos projetos.
Objetiva-se, com isso, obter maior transparncia nas decises dos gestores do
Poder Executivo quanto motivao de suas decises de alocao de recursos, o
que especialmente importante quando se diminui a quantidade de emendas
aprovadas pelos parlamentares. Espera-se que o Legislativo se interesse em
discutir esses critrios e frmulas, em mincias, propondo as alteraes que julgar
mais convenientes sociedade.

Impactos no Poder Executivo

O Substitutivo em considerao na CAE do Senado busca solucionar

problema temporal atualmente enfrentado pelo nveis inferiores de governo, que
ao preparar as suas proposta de LOA desconhecem o montante das
transferncias a serem recebidas dos nveis superiores de governo. Para tanto,
so estabelecidos prazos de submisso dos projetos de LOA escalonados por
 15

nvel de governo. A data de submisso dos projetos de LOA passa a ser 31 de

agosto para a Unio, 15 de setembro para os Estados, e 30 de setembro para os
Municpios. Assim, embora os valores ainda possam ser alterados durante a
tramitao legislativa, assegura-se s esferas inferiores o conhecimento dos
valores aproximados das transferncias de recursos que devero ser alocados na
LOA dos nveis superiores de governo.

Outra deficincia de nosso processo oramentrio, j resolvido h anos por

pases desenvolvidos e muitos em desenvolvimento, refere-se ausncia de
informaes confiveis e de anlises tcnicas que subsidiem a deciso de iniciar
ou no determinado projeto.16 Nesse intuito, o Substitutivo institui Banco de
Projetos no mbito do Poder Executivo de cada ente da Federao, que dever
conter os projetos com estudo de viabilidade tcnica, econmica e ambiental
concludo, num horizonte temporal de vinte anos.

A proposta avana ainda mais, ao exigir a realizao de estudo prvio pela

administrao pblica, demonstrando a viabilidade econmica, tcnica e
ambiental; de projeto bsico, realizado por terceiros, por meio de licitao, com
peso elevado para a parte tcnica; e de projeto executivo, realizado por terceiros,
contratado por ocasio do projeto bsico, com prmio para reduo de custos.
Est prevista ainda a contratao de uma gerenciadora, com o oferecimento de
prmios para reduo de custos e prazos, para todo projeto de grande vulto.

Outras novidades referem-se inscrio de despesa em restos a pagar

(RAP), que passa a ser restrita ao saldo da disponibilidade financeira da
respectiva destinao de recurso, e ao estabelecimento de regras diferenciadas
para cancelamento por grupo da despesa, com previso de punies severas aos
administradores que descumpri-las. A proposta prev, para as despesas
correntes, o cancelamento do RAP no pago at trs meses aps haver sido

16
No sentido de aproximar a experincia brasileira da internacional, a Secretaria da Fazenda do Estado de So
Paulo organizou um seminrio internacional, em 1/12/2008, cujos trabalhos esto disponveis em seu portal:
http://www.fazenda.sp.gov.br/seminario_orcamento/
 16

inscrito no RAP. Para as despesas de capital o prazo sobe para seis meses,
ressalvados os casos de operaes de crdito efetivamente realizadas, as que
exijam a realizao de licitao internacional para a sua concretizao, cujo prazo
ser de dois anos, e os investimentos de carter plurianual financiados por
vinculaes constitucionais ou legais, quando o prazo para cancelamento ser de
trs anos.

O Substitutivo estabelece vigncia mxima para os fundos institudos ou

mantidos com recursos pblicos, exceto os constitucionais, at o trmino do PPA
que estiver em vigor, findo o qual devero ser renovados por lei especfica, at o
trmino da vigncia do PPA seguinte. Fica proibido fundo financeiro por cotas em
que o Poder Pblico seja detentor de mais de dois teros das cotas.

Objetivando a modernizao da escriturao contbil e das demonstraes

contbeis, a proposta separa a contabilidade patrimonial daquela relativa ao
oramento. A receita e a despesa patrimonial passam a ser contabilizadas
independentemente de recebimento ou de pagamento registrados durante a
execuo da LOA, pelo regime de competncia. A receita oramentria continuar
a ser apropriada no exerccio financeiro no momento de sua arrecadao, e a
despesa oramentria no momento de seu empenho.

A contabilidade passa a caracterizar-se pelo foco nos atos e fatos que

afetem ou possam afetar o patrimnio e, por conseguinte, a situao patrimonial
lquida. A proposta determina a instituio de regras de avaliao e mensurao
do ativo e do passivo, a serem homogeneizadas na federao pelo Conselho de
Gesto Fiscal. Ademais, a proposta define os procedimentos e as demonstraes
contbeis, criando ainda regra para consolidar estas ltimas nacionalmente.

Quanto aos classificadores oramentrios, estabelece padro nacional

mnimo para diversas classificaes oramentrias, permanecendo livre para cada
ente a constituio dos seus programas oramentrios. Ademais, define como
 17

sendo auxiliares vrios classificadores da despesa que hoje constam da LOA da

Unio, o que simplificar o layout da mesma e facilitar a sua leitura e
compreenso por leigos. A idia que os classificadores auxiliares constem
apenas dos bancos de dados eletrnicos, o que assegura o registro da despesa
de acordo com esses classificadores no momento de sua execuo.

Alguns poderiam alegar que a eliminao desses classificadores do corpo

da lei oramentria diminuiria a transparncia da prpria lei. Na verdade ocorre
justamente o inverso, na medida em que so classificadores de carter
extremamente tcnico, que poluem o layout da lei federal e dificultam o seu
entendimento pela sociedade civil. O que interessa em termos de transparncia
no a quantidade de informaes, mas sim a relevncia dessas informaes. O
espao hoje ocupado por essas informaes poderia passar a ser ocupado por
informaes mais relevantes, como o valor executado por ao nos exerccios
anteriores, e os previstos para os exerccios subseqentes. Adicionalmente, no
existe paralelo no mundo desenvolvido de lei oramentria que apresente em seu
corpo tantas informaes quanto a lei brasileira. Isso diminui a flexibilidade do
gestor, em prejuzo da eficincia na ao pblica, e engessa a execuo da lei,
podendo acarretar num nmero excessivo de solicitaes ao Congresso Nacional
para modific-la.

Transparncia

As regras de transparncia, que nos projetos iniciais dos Senadores

Jereissati e Casagrande apareciam espalhadas pelo texto, no Substitutivo foram
concentradas num nico ttulo que altera a Lei n 101, de 2000 (LRF). Como j
existia uma seo na LRF que trata de transparncia na gesto fiscal, foram ali
includas as novas regras propostas.
 18

Entre elas, a que incentiva e estabelece as condies para a participao

popular e o controle social, e determina a realizao de audincias pblicas
durante a elaborao dos planos e leis oramentrias. Outra exigncia a
adoo, por cada ente da Federao, de sistema de folha de pagamentos e de
sistema informatizado integrado de planejamento, oramento, execuo
oramentria e financeira e contabilidade, inclusive por entidades da
administrao indireta, com especificaes contbeis e tecnolgicas de padro
mnimo nacional. Exige-se ainda a instituio, pelo TCU, de portal eletrnico de
transparncia fiscal, contendo sistema nacional de dados nas reas de educao,
sade e previdncia.

Ainda em relao aos tribunais de contas, o Substitutivo exige ampla

divulgao de suas decises, pareceres, alertas, instrues, relatrios e votos,
inclusive da manifestao das unidades tcnicas que compem a instruo dos
processos. So estabelecidas regras para o parecer prvio dos tribunais sobre as
contas do Chefe do Poder Executivo e determinada que os tribunais apreciem, de
ofcio, os relatrios exigidos pela LRF.

O Substitutivo padroniza relatrios atualmente exigidos pela LRF, cria

novos demonstrativos como o Relatrio de Gesto Administrativa, e determina que
outros passem a acompanhar a LDO, o Relatrio Resumido de Execuo
Oramentria ou o Relatrio de Gesto Fiscal, inclusive um discriminando o
impacto e custo fiscal das operaes do Banco Central. Merece destaque a
criao de relatrio sinttico especfico para a transio governamental, e de
regras de final de mandato para disponibilizao plena de informaes relativas s
contas pblicas do ente, a serem observadas pela autoridade em exerccio, pelo
candidato eleito e pelos membros de sua equipe de transio.

Gesto Fiscal
 19

Assim como fez com as regras de transparncia, o Substitutivo concentrou

as regras que dispem sobre gesto fiscal (que nos projetos iniciais dos
Senadores Jereissati e Casagrande apareciam espalhadas pelo texto) num nico
ttulo, que altera a LRF.

Com relao s despesas com pessoal, altera-se a LRF, em particular para

evitar que Poder Executivo seja penalizado ou tenha atuao restrita pelo excesso
de gasto verificado nos outros Poderes muda o foco para evitar que o limite seja
ultrapassado, na tentativa de evitar ou minimizar a necessidade de punies. Os
limites mximos por ente (para o Distrito Federal), por Poder e por rgos
autnomos so redefinidos, e o que constitui crime contra as finanas pblicas
mais bem tipificado. Especifica-se o que so despesas realizadas, quais devem ou
no ser consideradas nos limites, e as condies em que ato de que resulte
aumento de despesas ser nulo de pleno direito em particular, fecha margem
para interpretaes que levam alguns rgos atualmente a no computar parte
dos gastos com pessoal (caso de inativos e do imposto de renda na fonte).
Modificam-se as restries a que esto sujeitos os entes que no alcanarem a
reduo de excesso de gastos. Como adotado um novo e mais austero controle,
concedido, em carter excepcional, um prazo ampliado (igual ao j adotado
quando editada a LRF) para adaptao dos rgos cuja folha salarial exceda o
limite.

No campo do endividamento, a proposta veda a contratao de operaes

de crdito e institui restries ao ente da Federao cuja dvida esteja acima dos
limites estabelecidos, com algumas ressalvas, e institui condies para a
celebrao de operaes de crdito entre os entes. Para fomentar a fixao dos
limites para a Unio, em relao a sua dvida consolidada (Senado) e a sua dvida
mobiliria (Congresso), inserida norma programtica que prev isonomia na
limitao da dvida das trs esferas de governo.
 20

Dentro dezenas de outras mudanas, pode-se mencionar as que

especificam as contribuies que podem ser deduzidas da receita corrente lquida,
no clculo pela Unio, dispem sobre o que pode ser considerada duplicidade, e
definem a escriturao das receitas pelos seus valores brutos. Outro caso a que
determina que as receitas de eventual resultado positivo do Banco Central sejam
destinadas pelo Tesouro Nacional ao servio da dvida pblica mobiliria federal
(vinculao que hoje consta em lei ordinria e passaria para uma complementar).
Ademais, exige lei especfica, aprovada por maioria absoluta no Poder Legislativo,
para a concesso de anistia, remisso, parcelamento de dbitos ou
refinanciamento de dvida, caso elas envolvam matria tributria ou previdenciria.

Choque de Gesto

O Conselho de Gesto Fiscal (CGF), rgo previsto na LRF, mas ainda no

instalado, com representantes das trs esferas de governo e de todos os seus
Poderes (cuja instalao aguarda aprovao de projeto de lei em tramitao na
Cmara dos Deputados), centralizar toda a regulamentao do oramento,
contabilidade e controle.17 Poder, por exemplo, definir classificaes, formato de
relatrios e documentos, sempre auxiliado pelo rgo central da Unio
responsvel pelo assunto em discusso. Dessa forma, evita-se a criao de vrios
novos rgos tcnicos e, sobretudo, que o governo federal determine por conta
prpria o que deve ser seguido pelos demais entes da Federao.

Pela proposta da LRO, o CGF assume, ainda, a responsabilidade de

promover a cooperao tcnica entre os entes da Federao nas reas que

17
A proposta da LRO de fortalecer ainda mais o CGF consistente com a defesa feita desse rgo por Santa
Helena (2009), dentre outros especialistas:
Prope-se, como medida de planejamento e controle das despesas obrigatrias continuadas a
instituio do Conselho de Gesto Fiscal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica, como previsto
no art. 67 da LRF e nunca institudo. Criar-se-ia um foro para exame e avaliao dos inmeros
pleitos sociais de forma sistemtica e tcnica, sem afastar a apreciao posterior pelas Casas do
Congresso Nacional da convenincia e oportunidade das medidas propugnadas, alm do
disciplinamento das lacunas hoje existentes na aplicao do regime de responsabilidade fiscal
advindo da LRF. (p.290).
 21

compem o ciclo de gesto das finanas pblicas. Para tanto, constituir trs
comits tcnicos permanentes, nas reas de planejamento e oramento; da
contabilidade, tesouraria e patrimnio; e do controle. Para fomentar sua criao,
norma transitria programtica veda a criao de novo rgo federal enquanto no
for instalado o CGF. Na rea de recursos humanos, o mesmo Conselho dever
instituir formas de premiao e reconhecimento aos gestores pblicos,
possibilitando o conhecimento e a disseminao de boas prticas administrativas.

A busca pela eficincia e qualidade na gesto pblica continua com a

introduo da gesto de recursos humanos por competncias, com metas de
desempenho para os servidores, e incentivos a capacitao desses mesmos
servidores.

Por fim, menciona-se que o Substitutivo incorpora inmeras regras que

deveriam constar de legislao permanente, mas atualmente precisam ser
repetidos todos os anos na LDO da Unio. Como exemplos, a regra sobre o que
fazer no novo exerccio financeiro caso o projeto de LOA no seja sancionado at
31 de dezembro do ano anterior, e a regra para transposio, remanejamento,
transferncia ou utilizao das dotaes oramentrias. Alm de estend-las a
todos os outros entes da Federao, a estabilidade desses tipos de regras trar
maior segurana aos agentes pblicos do ciclo de gesto no desempenho de suas
funes.

Concluses

Passados nove anos da vigncia da LRF j passada a hora de retomar o

processo de reformas institucionais das finanas pblicas no Brasil. 18 Em que

18
Estas observaes finais contemplam argumentos desenvolvidos por um dos autores, Jos R. Afonso, com
Marcos Nbrega, no artigo Responsabilidade fiscal, muito por fazer, publicado no jornal Valor Econmico,
em 7/5/2009.
 22

pese os enormes e inegveis avanos, a LRF no pode ser vista como obra
pronta e acabada. De um lado, importantes instituies e limites at hoje no
foram regulamentadas; de outro, algumas regras tm efeito legal, mas no prtico,
at porque interpretaes foradas de algumas normas tem dado margem a
contas maquiadas isto , a chamada contabilidade criativa.

A mdia tem noticiado a maquiagem das despesas com pessoal, sem

provocar maior reao dos rgos de controle e mesmo das autoridades
econmicas.19 Mais grave que tentar ludibriar a lei no cumprir os ditames da
Constituio que determina (art. 169, 3) o corte de pelo menos 20% dos gastos
com cargos comissionados e funes gratificadas caso as despesas de pessoal
estejam extrapoladas.

O maior lapso em torno da LRF envolve a limitao e controle da dvida

pblica. A Unio responde por dois teros da dvida pblica lquida (ou mais de
90% da bruta) e at hoje no est sujeita a qualquer limite, nem para sua dvida
consolidada (competncia exclusiva do Senado), muito menos para sua dvida
mobiliria (lei ordinria). Nada justifica que o ente mais importante da Federao
no esteja sujeito a nenhum limite.20

19
Alguns estados e municpios no computam como gasto com pessoal a parcela da folha salarial
correspondente ao IR retido na fonte dos respectivos servidores que, por determinao constitucional,
constitui receita prpria da respectiva administrao. Outros excluem dessa despesa os gastos com inativos e
pensionistas. Na essncia, a ideia que aposentadorias e penses constituem um gasto com previdncia (como
de fato ) e tal uma funo de responsabilidade exclusiva do Poder Executivo, logo, no precisam ser
computados na soma de despesas com pessoal dos outros poderes. Quem assim interpreta no se preocupa em
assegurar que o gasto esteja mesmo computado no outro Poder - o que provavelmente levaria ele a extrapolar
o seu subteto. O pior ocorre quando o Executivo tambm exclui os gastos com seus servidores inativos e, a, o
montante da despesa com pessoal submetida ao controle da LRF se limita apenas a uma parcela do gasto -
aquela dos servidores em atividade.
20
Ademais, o presidente da Repblica - a quem a Constituio delega a competncia exclusiva para propor ao
Senado a fixao ou a alterao do limite da dvida consolidada (art. 30, 5 da LRF) - deveria se manifestar
anualmente sobre a manuteno ou a proposio de mudanas nos limites e nas condies aplicadas dvida
consolidada e nunca fez isso. Alis, o mesmo presidente tambm no assina o Relatrio de Gesto Fiscal
(quadrimestral) no qual atesta que o Executivo Federal cumpre os limites previstos na LRF (como determina
o seu art. 54, pargrafo nico, III), embora o mesmo seja assinado pelos chefes do Supremo Tribunal Federal,
do Senado Federal e da Cmara dos Deputados. Isto tudo no so apenas detalhes burocrticos: tais omisses
ferem claramente ditames legais e sinalizam descaso - com outras esferas de governo, com outros Poderes e
com a prpria sociedade.
 23

A segunda grande ausncia abrange o Conselho de Gesto Fiscal, cuja

LRF lhe atribui desde a classificao e padronizao das contas pblicas at a
transparncia fiscal. Embora a esfera federal de governo seja prdiga e farta em
rgos colegiados, para dispor sobre os mais variados assuntos e com
composies as mais abrangentes, curioso que at hoje no tenha sido votado,
sequer na Cmara dos Deputados, o projeto de lei enviado poucos meses depois
de editada a lei complementar, para definir a composio e o funcionamento do
conselho fiscal.

Sobre a criao de gastos permanentes, inclusive renncia de receita,

falhou o princpio da compensao - s se cria gasto novo se houver corte de
outro ou aumento de receita. At seria possvel adotar limites tambm para as
despesas correntes, porm, pareceu mais eficiente limitar a criao de novos
compromissos sem que se prove a viabilidade tcnica e oramentria.

O estmulo a retomar o processo de mudanas estruturais pode vir da

prpria conjuntura macroeconmica. A crise financeira global parece que sepultou
de vez os tempos de carga tributria abundante e crescente no Brasil, em
particular no mbito das receitas federais. parte a premncia em repensar a
trajetria explosiva e de m qualidade do gasto pblico, o momento tambm
propcio para retomar o processo de consolidao e modernizao das instituies
que assegure a sustentabilidade fiscal no longo prazo.

Um bom caminho completar o que ficou inacabado na LRF e discutir o

endurecimento das regras que tem sido insuficientes ou mesmo falhas, incluindo a
reestruturao ampla e completa das outras matrias das finanas pblicas do
planejamento, do oramento, da contabilidade, da programao financeira e do
patrimnio, bem assim do controle.

Como no ideograma chins, se crise igual oportunidade, no campo das

finanas pblicas mais do que a hora de aproveitar a crise econmico para
 24

retomar o processo de modernizao das instituies fiscais do pas. A proposta

em debate do Senado, de criar um novo regime de responsabilidade oramentria
e contbil e objetive a qualidade fiscal.

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