Planificacion e Instrumentos de Gestion Del Territorio

GESTIN MUNICIPAL Y CIUDAD
Planificacin e instrumentos de
gestin DEL TERRITORIO
Eduardo Reese1 y Andrea Catenazzi2 con la colaboracin de Romina Doi3
Introduccin
La Argentina es un pas tempranamente urbanizado con una distri-
bucin territorial que desde su origen fue notoriamente desigual. Esta di-
nmica de crecimiento urbano ha sido la preocupacin principal de todos
aquellos interesados en un desarrollo territorial integrado y sustentable.
Desde la planificacin urbana, este proceso tuvo explicaciones cambian-
tes y tambin fue diferente la capacidad de transformacin atribuida a la
prctica de la planificacin. Si a mediados de los aos cincuenta, el pro-
blema era el crecimiento descontrolado de las ciudades y la solucin,
una confianza plena en la planificacin para ordenarlas; desde fines de
los aos ochenta, la nocin de un desarrollo sustentable comenz a im-
primir otra dimensin de anlisis e intervencin para abordar problemas
urbanos.
En la actualidad, un rol ms activo del Estado en infraestructura y

obra pblica, y la ampliacin de nuevos actores como promotores del
1 Responsable tcnico de numerosos planes de desarrollo local y desarrollo urbano en

ciudades argentinas. Es docente de la carrera de Urbanismo del Instituto del Conurbano de
la Universidad Nacional del General Sarmiento.
2 Investigadora Docente del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de Ge-
neral Sarmiento.
3 Estudiante de la carrera de Urbanismo de la Universidad de Nacional de General Sar-
miento.
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2 Planificacin e instrumentos de gestin del territorio
desarrollo plantean una revisin de metodologas y resultados, y en conse-

cuencia, una actualizacin de las ideas y de las prcticas de planificacin.
La pregunta que surge, entonces, es la siguiente: cul es la agen-

da de una planificacin urbana para la integracin social y territorial?
El desafo que presenta este interrogante coloca el nivel municipal en
el centro de la reflexin, y este es el propsito del trabajo: exponer las
experiencias de los municipios en la gestin de ciudades ms inclusivas
y sustentables.
En una primera parte se presentan los ciclos de la planificacin urba-

na, en especial a partir del perodo democrtico, cuando lo local comienza
a ser revisado en un contexto de crisis del paradigma de la planificacin
urbana, aquella que caracteriz a los primeros planes reguladores, cen-
tralizada y que hace foco en los aspectos tcnicos. En una segunda parte
se desarrolla la planificacin en el marco normativo nacional y provincial
en el que se analizan tanto algunos vacos como la fragmentacin legis-
lativa y la superposicin de competencias entre los distintos niveles de
gobierno. En esa perspectiva, se caracterizan una serie de experiencias
de planificacin y gestin territorial en la Argentina mediante la clasifica-
cin en cuatro grandes grupos segn el tipo de instrumentos aplicados:
planes estratgicos, planes urbano-ambientales, normativas de regula-
cin urbana y grandes proyectos urbanos. Finalmente, se presentan cua-
tro problemticas que deben ser discutidas para conformar una agenda
territorial actual. En primer lugar, una cuestin asociada a los momentos
de desarrollo: el crecimiento urbano y los tipos de ocupacin del suelo;
en segundo lugar, la regulacin del mercado inmobiliario y la relacin con
el acceso de los sectores populares al suelo urbano servido; en tercer
lugar, la articulacin de los conflictos urbanos y ambientales; y por ltimo,
los desafos de la implementacin, en especial, la capacidad estatal de
coordinar entre niveles, de articular entre actores pblicos y privados y
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de promover una participacin ciudadana que recoja el desafo de hacer

planificacin urbana de modo tal que la ciudad sea el territorio de disputa
por la integralidad de las polticas pblicas.
1. Ideas y prcticas sobre la

planificacin del territorio: de la
planificacin normativa a la planificacin
operativa
La planificacin se consolida como actividad profesional en la se-

gunda posguerra, cuando se difunde en Amrica latina la necesidad de
contar con una serie de instrumentos para solucionar las desviaciones
causadas por el proceso de industrializacin por sustitucin de impor-
taciones. Desde entonces, la prctica de la planificacin as como la re-
flexin sobre ella ha pasado por diferentes etapas. Al comienzo, predomi-
n una perspectiva restringida de la planificacin a un mtodo racional
pero en las ltimas dcadas, la planificacin se inscribe en los procesos
de toma de decisiones de polticas pblicas al que, en todo caso, aporta
un componente de racionalidad.
En la Argentina, la planificacin adopt en su origen una modalidad

centrada en el Estado y cumpli la funcin de servir como herramienta
del modelo econmico desarrollista basado en la industrializacin, su
sentido, pocas veces logrado, fue impulsar el desarrollo industrial o el de-
sarrollo rural integrado donde este no se daba, complementando o com-
pensando las falencias del mercado para generar un desarrollo territorial-
77
mente balanceado (Coraggio, 1997). Las propuestas de regionalizacin

y el modelo de los polos de crecimiento son algunas de las ideas puestas
en prctica por esos aos. El Plan Nacional de Desarrollo, formulado por
el CoNaDe4 (Consejo Nacional de Desarrollo) para el perodo 1965-69,
recoge estas ideas y fija metas para el largo plazo, en el marco de gobier-
nos desarrollistas. Como seala Yujnovsky en el libro Claves polticas del
problema habitacional argentino. 19551981, una referencia ineludible
para analizar este perodo en la Argentina, los gobiernos militares llevaron
a cabo un intento racionalizador del funcionamiento gubernamental y en
este marco, la planificacin se torn un medio de difusin de su idea de
eficiencia. La medida adoptaba fue articular al sistema de planeamiento
(CoNaDe) la creacin del CoNaSe (Consejo Nacional de Seguridad).
En trminos generales y a modo de presentacin de las principales

ideas del debate5, la teora de la modernizacin y su esquema evolutivo
del desarrollo, las ciudades expresaban el polo moderno de una trayecto-
ria lineal entre las sociedades urbanas modernas y las sociedades rura-
les tradicionales. La cultura de la pobreza y la teora de la marginalidad
fueron algunos intentos por explicar la peculiaridad de la urbanizacin
latinoamericana. En ese contexto, el problema central de la planificacin
urbana era el control del rpido y desordenado o descontrolado creci-
miento que se verificaba en la casi totalidad de las ciudades. En la Argen-
tina, el crecimiento de las ciudades estuvo basado en el loteo popular6 a
bajo precio y con escasos niveles de cobertura de infraestructura. El loteo
4 Organismo de planificacin general dependiente del Poder Ejecutivo, creado por de-
creto en 1961.
5 Para un anlisis en profundidad de estos temas ver Jaramillo y Cuervo (1993) y Gorelik
(2009).
6 Se entiende por loteo popular al fraccionamiento, urbanizacin mnima y venta en men-
sualidades, promovido por agentes privados, de parcelas de tierra destinadas a la vivienda
de los sectores de bajos ingresos.
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popular se constituy de este modo en el mecanismo principal con el cual

se expandieron en forma extensiva las cuadrculas urbanas. No obstan-
te, el planeamiento asumi los supuestos de un crecimiento equilibrado
bajo la orientacin de un proceso racional con un sesgo fuertemente tc-
nico que result en el formalismo de una planificacin por etapas y la
formulacin de planes reguladores y cdigos normativos (Surez, 1989;
1992). Ambos instrumentos se aplicaron con un enfoque eminentemente
fsico y de corte funcionalista que, con matices y de manera aggiorna-
da, perdura hasta la actualidad.
Estas ideas forman parte de una corriente que llamaremos de mane-

ra simplificada planeamiento urbano normativo o tradicional, cuyos resul-
tados reciben un conjunto de fuertes crticas hacia fines de la dcada de
1960 y principios de la de 1970. Estas provienen, en primera instancia,
de las ideas de la sociologa crtica de origen marxista, y fundamental-
mente, de un amplio conjunto de intelectuales latinoamericanos perte-
necientes a diversas disciplinas y enrolados en la corriente de la teora
de la dependencia que profundizan en el carcter dependiente de la
acumulacin latinoamericana, y que en el campo de los estudios urbanos
tuvo una expresin particular en la teora de la urbanizacin dependiente.
La persistencia de la urbanizacin popular orientaba la atencin en los
elementos bsicos de la estructura social. Frente al carcter gradual y
adaptativo de la visin anterior se sealan sus aspectos estructuralmen-
te conflictivos. Las crticas se centraban tanto en el papel que cumpla la
planificacin estatal ante las condiciones socio-polticas de los procesos
de desarrollo de los pases latinoamericanos, como en su lugar frente a
las nuevas formas que asuma el capitalismo en la regin.
De tal manera, a principios de los aos ochenta, en el marco de la

reapertura democrtica, se revisa la discusin sobre los resultados de los
planes urbanos teniendo como horizonte el desafo de hacer planificacin
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y gestin urbana en la nueva democracia. El debate estaba dominado por

trminos como descentralizacin, participacin y un urbanismo centrado
en proyectos, menos preocupado por los planes urbanos. Esto reflejaba
el pensamiento de esos tiempos, alineado contra toda manifestacin de
autoridad jerrquica y tecnocrtica expresada en la generacin de los pla-
nes urbanos tradicionales. La revalorizacin del patrimonio construido,
la ciudad real contra la ciudad ideal, fueron las premisas de una nueva
entrada a los problemas de la ciudad.
Al mismo tiempo, la combinacin entre procesos econmicos neoli-

berales e iniciativas de descentralizacin que atravesaron los diferentes
pases latinoamericanos dio lugar a la emergencia de nuevos actores del
desarrollo. Tal como seala Coraggio (1997), si en los sesenta la con-
traposicin territorial se planteaba como regional (equidad y desarrollo
balanceado) versus lo nacional (eficiencia y crecimiento econmico), en
los noventa se instalaba la contraposicin directa entre lo local (lo huma-
no, lo participativo autogestionario) y lo global (el mercado excluyente y
alienante), perdiendo su relevancia relativa tanto el nivel regional como el
nacional. El modelo neoliberal haba disuelto las instancias intermedias
entre los procesos personalizados de interaccin directa, cotidiana en el
marco de propuestas de descentralizacin y los procesos ciegos, globa-
les, ubicuos y sin responsables visibles.
En efecto, la aplicacin de polticas de ajuste econmico y reforma

del Estado coincidi con los procesos de globalizacin. Ms all de acor-
dar si las polticas de ajuste y reforma pueden ser consideradas como
condicin o como resultado de estos procesos globales, lo que pudo ob-
servarse fueron sus consecuencias: esos procesos simultneos dieron
lugar a nuevas formas de acumulacin poltica y econmica, y a nuevas
prcticas de legitimacin y deslegitimacin del Estado que, obviamen-
te, cambiaron las formas de hacer planificacin urbana y territorial. Las
80
cuestiones ms importantes, que caracterizaron los aos noventa fueron

una profunda reforma del Estado basada en las polticas de desregula-
cin, privatizacin de las empresas estatales, focalizacin de las polticas
sociales y abandono del criterio de universalidad en la cobertura de los
servicios sociales. En este contexto, la planificacin centralizada en el Es-
tado entr en crisis y cobr valor la exploracin de nuevas herramientas
como parte de un proceso que se demandaba que fuera ms operativo e
instrumental. Las principales cuestiones del debate7 se pueden agrupar
en los siguientes ejes de discusin:
Los enfoques de plan-proceso en contraposicin al plan-libro

La articulacin entre la planificacin y la gestin revisa aquellos pla-
nes no implementados (y que engrosaron las bibliotecas) y, por lo tanto,
pone en discusin un tipo de planificacin con un fuerte desapego o dbil
compromiso por los instrumentos y procedimientos de implementacin.
En ese sentido, se cuestiona el Plan y se propugnan dos tipos de propues-
tas. Por un lado, el predominio de la herramienta del proyecto urbano,
que en consonancia con las polticas pblicas del perodo, se concibe
autnomo, sin vinculacin con los planes y demasiado ligado a las reas
de oportunidad de las ciudades. Por el otro, la planificacin estratgica
con fuerte impronta de la experiencia de Barcelona, revisitada desde los
principios de la planificacin estratgica y situacional de Carlos Matus
(1982, 1985), fue el dispositivo usado para desencadenar procesos de
transformacin territorial asociado a una metodologa participativa y con
la preocupacin de priorizar las acciones de los gobiernos locales ante
escenarios cambiantes e inciertos (Catenazzi y Reese, 1982; 2000). Las
experiencias de las ciudades de Crdoba y Rosario ponen de relieve sus
alcances y limitaciones.
7 Basado en un trabajo realizado por Catenazzi, A., Kullock, D., Pierro, N. (2001) sobre
nuevas corrientes de pensamiento en planificacin urbana.
81
La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral

La experiencia de la planificacin por sectores (econmica, social, ur-
banstica, y dems) pona de relieve la dificultad de interpretar problemas
urbanos por su naturaleza complejos y dinmicos. La planificacin integral
(global y holstica) puso en discusin la pertinencia de metodologas basadas
en una totalidad analtica fundada en disciplinas para interpretar a la socie-
dad. Si bien el tipo de crecimiento de las ciudades y los modos de ocupacin
y acceso al suelo urbano servido son los temas centrales de la planificacin
urbana, durante este perodo fueron revisados tanto desde el plan como des-
de el proyecto urbano.
La consideracin de lo ambiental
A partir de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente celebrada en
Estocolmo en 1972 y de manera creciente, se ha consolidado la con-
currencia entre la cuestin ambiental y la problemtica del desarrollo.
En ese proceso puede reconocerse el pasaje desde una caracterizacin
unidimensional de tal confluencia, preocupada fundamentalmente por la
preservacin de los recursos naturales, hacia una caracterizacin mul-
tidimensional que alcanza su mxima expresin en los trminos de la
sustentabilidad ambiental, social, cultural, poltica y tica. Y tambin, un
pasaje hacia una consideracin diacrnica intergeneracional en la cual la
aparicin de actores sociales con distintos roles, funciones y responsabi-
lidades politiza dicha cuestin.
La articulacin de ideas y el peso relativo dado a los varios aspectos

del problema han generado diversas prcticas de la planificacin que se
extienden desde su desestimacin como herramienta de cambio hasta la
propuesta de construir un nuevo paradigma que la legitima y recrea. En
los ltimos aos, la prctica de la planificacin urbana argentina ha expe-
rimentado notables transformaciones y si bien parece exagerado hablar
82
de un nuevo paradigma, es posible consignar algunos cambios. En primer

lugar, las nuevas formas de expansin fragmentada de las ciudades (en-
tre urbanizaciones privadas y asentamientos informales) y de urbaniza-
cin de espacios rurales que se han desplegado con gran amplitud a lo
largo de los ltimos veinte aos ponen en evidencia las limitaciones del
mercado para orientar el crecimiento urbano. La crisis del modelo poltico
y econmico de la dcada de 1990 y las movilizaciones populares produ-
cidas a finales del ao 2001 promovieron un conjunto de redefiniciones
en las polticas, como por ejemplo, el papel de las polticas pblicas y de
los diferentes niveles del Estado en los procesos de desarrollo territorial.
La experiencia acumulada ha generado nuevas visiones de lo que es con-
siderado problema urbano con un enfoque ms integral del territorio.
Al mismo tiempo, reaparece la herramienta del Plan, cuestionada en-

tre los aos ochenta y buena parte de los noventa, a la que se suma una
preocupacin por el proceso de toma de decisiones, en particular por con-
siderar la planificacin urbana como una dimensin de poltica pblica.
As, la planificacin es entendida como una plataforma de despliegue de
estrategias generales de desarrollo que permiten la puesta en marcha de
proyectos de actuacin acompaados por una necesaria actualizacin de
los reglamentos urbansticos.
En ese contexto, la planificacin requiere desentraar un problema

de movilizacin y redistribucin social de recursos, del valor producido
colectivamente por los procesos de urbanizacin y de distribucin de de-
rechos y responsabilidades entre los distintos agentes: los propietarios
de tierra, los urbanizadores o constructores, los ciudadanos como contri-
buyentes a travs de impuestos, los ciudadanos como usuarios a travs
de tarifas y a travs de la precariedad y la exclusin social.
83
2. La planificacin del territorio:

competencias, leyes y experiencias
La Argentina se ha caracterizado por no articular una poltica urbana
a nivel nacional ni contar con una ley de suelo y ordenamiento territo-
rial como sucede en otros pases latinoamericanos de rgimen federal,
como Brasil, Venezuela y Mxico. Sin embargo, presenta un conjunto de
instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan, aunque de
manera sectorial e indirecta, la gestin del territorio8.
Desde el mbito del Gobierno nacional, resulta relevante la elabora-

cin del Plan Estratgico Territorial (publicado en 2008), cuyo antecedente
es el documento Argentina 2016 Poltica y Estrategia Nacional de De-
sarrollo y Ordenamiento Territorial. Ambos trabajos se realizaron bajo la
responsabilidad de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inver-
sin Pblica dependiente del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin
Pblica y Servicios. Segn se expresa en el Plan, promover el desarrollo
equitativo del territorio es hoy un desafo para gran parte de los gobier-
nos latinoamericanos que cuentan con representatividad de las mayoras
populares; mayoras excluidas del esperado derrame de las recetas que
basadas en la lgica econmica neoliberal estuvieron vigentes en el
ltimo cuarto del siglo XX. Actualmente, la Subsecretara elabora un an-
teproyecto de ley de ordenamiento territorial nacional que se sumar a
tres proyectos que se encuentran en tratamiento parlamentario.
8 Entre ellas y de manera muy resumida se destacan: ley 12.665 de la Comisin Nacional
de Museos, Monumentos y Lugares Histricos, leyes 13.512 y 19.724 de Propiedad Hori-
zontal y de Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacionales, ley 24.374 de Regulariza-
cin dominial, ley 24.464 de Creacin del Sistema Nacional de la Vivienda, ley 25.675 de
Poltica Ambiental Nacional, ley 25.997 de Poltica Nacional de Turismo, etc.
84
En el mismo sentido cabe mencionar las iniciativas de la Subsecre-

tara de Desarrollo Urbano y Vivienda9, que ha elaborado diferentes do-
cumentos y cartillas cuyo objetivo es el de proporcionar apoyo tcnico
y orientacin metodolgica a los Organismos Provinciales y Municipales
encargados de la planificacin urbana.
El mapa institucional de las competencias relativas a la planificacin

territorial ha sido por largo tiempo fuente de controversias entre la na-
cin, las provincias y los municipios. En los ltimos aos el Estado nacio-
nal ha colocado la cuestin de la planificacin territorial como una herra-
mienta para el desarrollo, en ese marco las provincias participan a travs
del Consejo Federal de Planificacin. Sin embargo, las leyes provinciales
existentes expresan su desactualizacin; en tanto que las experiencias
locales muestran el mayor dinamismo.
Nacin y provincias: competencias y leyes de ordenamiento

territorial
La nueva Constitucin Nacional (1994) incluy nuevas temticas e

institucionalidades que involucraron de manera ms o menos directa el
desarrollo territorial pero no lo hicieron bajo un mismo ttulo o captulo.
Por el contrario, su aparicin es dispersa y bajo otras figuras.
A su vez, se otorg a las provincias el dominio originario de los recur-

sos naturales de su territorio, y consecuentemente, corresponde a los
9 Es de destacar que la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (organismo cuya

funcin, histricamente, es dictar los grandes lineamientos de poltica del sistema urbano
nacional) tiene en la actualidad bajo su dependencia la mayora de los programas que el
Gobierno nacional desarrolla en el mbito de la vivienda y la infraestructura social.
85
estados provinciales su administracin (art. 124). El captulo Nuevos

Derechos y Garantas deslinda las jurisdicciones para posibilitar el or-
denamiento normativo claro, necesario para el xito de cualquier planea-
miento territorial ambientalmente sostenible (art. 41) y establece que, en
materia ambiental, las facultades son concurrentes entre la nacin y las
provincias con criterio de complementariedad.
En esta lnea de cuestiones vinculadas con el desarrollo territorial sus-

tentable, es importante resaltar aquellas normas, tanto del mbito nacio-
nal como del provincial, que tienen el denominador comn de proteger y/o
poner en valor territorios considerados de excepcionales caractersticas,
a travs de figuras especiales como parque nacional, reserva natural, re-
serva natural estricta, monumento nacional, parque provincial y reserva
provincial, entre otras. Asimismo, en los ltimos aos ha habido una amplia
difusin y adscripcin a figuras jurdicas sancionadas por organismos inter-
nacionales (como por ejemplo la Unesco) que declaran ciertos territorios,
a propuesta de los distintos pases, como Patrimonio de la Humanidad,
Reservas de Biosferas o Sitio Ramsar10. La aplicacin de estas figuras, en
algunas oportunidades fuertemente asociadas con el turismo de las regio-
nes y de los municipios, genera importantes restricciones y compromisos
de manera desvinculada del debate y de los impactos reales sobre ordena-
miento territorial de los municipios11 y regional.
10 La Argentina cuenta con treinta y cuatro sectores declarados bajo las distintas figuras
del mbito nacional (parque nacional, reserva natural estricta y dems.) y una cantidad im-
portante de reservas y parques provinciales. A esto deben sumarse ocho zonas declaradas
Patrimonio de la Humanidad y trece sitios Ramsar.
11 En este caso se pueden citar las iniciativas de ordenamiento territorial de Puerto
Pirmides y Puerto Madryn en relacin con la declaracin de Patrimonio de la Humanidad
de la Pennsula de Valds. Asimismo, es interesante seguir atentamente los conflictos que
parecen presentar las iniciativas de planificacin del desarrollo local de los pueblos locali-
zados dentro del rea protegida con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca y, en
un futuro cercano, con el proyecto de reactivacin del corredor ferroviario San Salvador de
Jujuy-La Quiaca.
86
Por ltimo, la consideracin del rgimen municipal resulta funda-

mental para completar este panorama de competencias, ya que hist-
ricamente fueron los municipios quienes tuvieron a la planificacin y la
gestin del territorio como una de sus funciones y atribuciones primarias.
En ese sentido, la Constitucin de 1994 define la autonoma municipal
y son las provincias las que deben determinar su alcance institucional,
poltico, administrativo, econmico y financiero (art. 123).
Las nuevas constituciones provinciales, sancionadas despus de ini-

ciado el proceso de recuperacin democrtica a partir de 1983, recogie-
ron las nuevas tendencias del constitucionalismo, y algunas de ellas ya
haban consagrado la autonoma municipal. En la reivindicacin de la au-
tonoma municipal subyace la revalorizacin del municipio como base de
la democracia, y se le confiere un renovado rol protagnico, en particular
en su competencia histrica de manejo del suelo local.
En el mbito provincial es escasa la atencin que ha tenido la tem-

tica del ordenamiento territorial y del manejo del suelo en las agendas
de gobierno. Las principales cuestiones que merecen sealarse en este
aspecto son las siguientes:
a. Solo dos provincias cuentan con leyes de desarrollo urbano: Bue-

nos Aires y Mendoza.
La Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarro-

llo urbano el Decreto-Ley 8.912, aprobado el 24 de octubre de 1977
que rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, la ocupa-
cin, la subdivisin y el equipamiento del suelo. Esta es una norma que
establece condicionantes o estndares dirigidos a regular la actuacin de
los municipios. La ley tiene una concepcin tecnocrtica del ordenamien-
to territorial, propia de la poca de su formulacin. La lectura del conjunto
87
de artculos revela un planteamiento del deber ser de la ciudad y no

del qu se puede hacer a partir de la ciudad real. En este sentido, la
norma pauta un modelo de ciudad propio de los sectores medios y altos
de la sociedad y desconoce las lgicas con las cuales operan los sectores
populares en la produccin del espacio urbano. Ejemplo de esto ltimo
es que la ley contiene un captulo completo destinado a la regulacin
urbanstica de los clubes de campo y ni siquiera un artculo vinculado
con la promocin de polticas activas dirigidas a la produccin de suelo
y/o a la mejora del hbitat de los sectores populares. En la actualidad, la
Ley se encuentra desactualizada y cuestionada por los municipios por el
centralismo operativo con el que fue diseada, la falta de instrumentos
de gestin acordes con los procesos actuales y su falta de adecuacin a
los procesos reales de urbanizacin.
Ms recientemente, en mayo de 2009, se aprob en la provincia de

Mendoza la ley 8051 de ordenamiento territorial provincial. Segn Corti
(2009), La ley mendocina especifica un proceso completo de planifica-
cin de la totalidad del territorio, con mucha precisin sobre los aspectos
administrativos, las respectivas competencias jurisdiccionales, los instru-
mentos de evaluacin y auditora ambiental y los relativos a la participa-
cin ciudadana en la toma de decisiones. En cambio, aparecen solamen-
te esbozados los mecanismos de recuperacin del valor generado por la
accin pblica y social sobre el territorio, y muy desdibujada la considera-
cin del acceso universal al suelo, la vivienda y los servicios urbanos que
constituyen la esencia del derecho a la ciudad.
88
b. La Ciudad de Buenos Aires expresa un fuerte nfasis en su Carta

constitucional (1996) sobre la cuestin de la planificacin del territorio12.
El Consejo de Planeamiento Estratgico (art. 19) posee carcter consulti-
vo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado
por la instituciones y organizaciones sociales representativas cuya finali-
dad es la de proponer peridicamente planes estratgicos consensuados
que ofrezcan fundamentos para las polticas de Estado. La ciudad debe
definir un Plan Urbano Ambiental (art. 29) elaborado con participacin de
las entidades acadmicas, profesionales y comunitarias y que constituye
la ley marco a la que se deber ajustar el resto de la normativa urbansti-
ca y de las obras pblicas.
A pesar de estos y otros importantes lineamientos contenidos en la

Constitucin de la Ciudad, hasta la actualidad, sus instrumentos de ges-
tin urbana revelan escaso consenso. El Plan Urbano Ambiental13, elabo-
rado entre los aos 1997 y 2000, se aprob en el ao 2008 (Ley 2930)
con un texto restringido a un conjunto de generalidades y luego de varia-
dos cuestionamientos de un amplio conjunto de instituciones interme-
dias. Su antecedente ms reciente data de cuarenta y siete aos atrs:
el Plan Director, realizado en 1962 por la Oficina del Plan Regulador de
Buenos Aires (OPRBA). A partir de sus criterios generales, fue elaborado
12 Adicionalmente, es importante remarcar que la Constitucin de la Ciudad Autnoma

de Buenos Aires incorpor como destacada novedad el principio de la participacin ciuda-
dana. Desde su mismo comienzo, el artculo 1 menciona que la Ciudad ...organiza sus ins-
tituciones como democracia participativa.... Esta figura de la participacin se repetir lue-
go, a lo largo de todo su texto, ms de una veintena de veces y en significativas aplicaciones.
13 La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de 1998 cre el Consejo para la elaboracin
del Plan y defini sus ejes y objetivos urbano-ambientales generales.
89
el Cdigo de Planeamiento Urbano (CPU)14 de 1977, que fue reformado

en mltiples oportunidades y cuenta con un texto ordenado despus de
que se sancion la Ley 449 del ao 200015.
Tradicionalmente, las polticas urbanas y ambientales de la Ciudad

de Buenos Aires se definieron con autonoma del resto de la regin me-
tropolitana y a pesar del cambio de estatus jurdico de la ciudad en 1996,
todava no hay intentos sostenidos de articulacin que permitan definir
polticas consensuadas.
En las dems provincias argentinas la legislacin es fragmentaria,

dispersa y desactualizada. La provincia de Jujuy cuenta con la Ley 2.903
de 1972, que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso del
suelo, los especialistas locales consultados sealan que se encuentra en
debate un nuevo texto normativo provincial con un enfoque ms actuali-
zado e integral sobre el desarrollo urbano.
En algunas de ellas, segn las consultas realizadas, se sigue utilizan-

do de manera supletoria el Reglamento Nacional de Mensuras aprobado
14 El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad de Buenos Aires es el Cdigo de Edifica-

cin aprobado en 1944 y que rigi hasta 1977. Gran parte de la actual morfologa del rea
central fue reglamentada por sus normas. El Cdigo era extraordinariamente permisivo y, en la
prctica, dej librado al juego del mercado tanto los usos como el grado de ocupacin del sue-
lo. Esto se tradujo en la saturacin de reas con efectos ambientales indeseables (como gran
parte de la zona norte de la ciudad) y el abandono y degradacin de otras (como la zona sur).
15 Desde su aprobacin, el CPU de 1977 sufri una serie de modificaciones que intenta-
ban corregir las rigideces de la norma original y poner de manifiesto situaciones particula-
res. La ms importante de ellas fue la introducida en 1989 que, de cualquier forma, no tena
la finalidad de modificar sustantivamente los parmetros ms importantes que regulan la
ciudad. A esto se agreg una gran cantidad de excepciones (hasta 1995) producto de la
presin de grupos empresarios vinculados al negocio inmobiliario y ligados a situaciones de
comprobada corrupcin. En ese estado de situacin, el CPU de 1977 era una norma de di-
fcil lectura e interpretacin. Por otro lado, la poltica urbana de la ciudad sufri los vaivenes
de los diferentes enfoques que le impusieron las sucesivas administraciones.
90
por Decreto Nacional 10.028 del ao 1957, para legislar sobre los frac-
cionamientos de suelo.
Como contracara de esta situacin, todas las provincias cuentan con

moderna legislacin ambiental (incluyendo en algunos casos sofistica-
das reglamentaciones sobre procedimientos de Evaluacin de Impacto
Ambiental) aun cuando su aplicacin parece ser, hasta el momento, difi-
cultosa y fragmentaria.
Alcances y limitaciones de las experiencias locales
A los efectos del presente trabajo, se realiz un relevamiento prelimi-

nar acerca del estado del planeamiento y la gestin territorial que abarc
noventa ciudades de las diferentes regiones argentinas en las cuales fue
posible recopilar, sistematizar y contrastar la informacin existente sobre
las normas e instrumentos vigentes y/o en elaboracin .
De dicho relevamiento surge un amplio mapa de muy diversas expe-

riencias de planificacin y gestin territorial local. Desde el enfoque de
los instrumentos y los procesos de planificacin, es posible sistematizar
las iniciativas en curso o en elaboracin en cuatro grandes grupos:
Experiencias de planes estratgicos.

Experiencias de planes urbano-ambientales.
Instrumentos normativos de regulacin urbana.
Grandes proyectos urbanos.
El primer grupo de instrumentos est constituido por aquellas pro-

puestas de planificacin-gestin orientadas a promover procesos de
desarrollo de base local o microrregional. Estas iniciativas han tomado
91
variadas denominaciones, como Planes Estratgicos de Desarrollo o Pla-

nes de Desarrollo Local, entre otras. Las caractersticas comunes de es-
tos instrumentos son:
el intento de plantear los problemas del territorio desde un enfo-
que integral e interdisciplinario de los procesos;
la configuracin de las propuestas a travs de un esquema que
busca articular un conjunto de estrategias sociales, econmicas, espa-
ciales y ambientales, entre otras, acompaadas por un conjunto amplio
de proyectos y acciones;
un fuerte nfasis en la participacin de los agentes locales;
el acento puesto en la revalorizacin del espacio local y microrregio-
nal como el espacio privilegiado para la gestin de las polticas territoriales.
El segundo grupo est integrado por aquellas iniciativas de plani-

ficacin-gestin que, haciendo un recorte de la complejidad territorial,
abordan centralmente la problemtica de las cuestiones fsico-urbano-
ambientales. Como en el caso anterior, es posible encontrar diferentes
denominaciones para los instrumentos elaborados: Plan Urbano, Plan Ur-
banoAmbiental, Plan de Desarrollo Territorial o Plan de Ordenamiento,
entre otras. Las caractersticas comunes de estos instrumentos son:
la definicin de las caractersticas y los escenarios de crecimien-
to de la ciudad;
la definicin de estrategias y proyectos de actuacin fsico-am-
bientales a diferentes escalas (en especial sobre el espacio pblico);
un creciente nfasis en las cuestiones de prevencin / remedia-
cin de conflictos ambientales;
un intento de pasar de un urbanismo reglamentarista, ms propio
de dcadas pasadas, a un urbanismo operacional, aun cuando, en general,
se verifica una escasa atencin a los instrumentos de gestin del plan.
92
El tercer grupo, quizs el ms numeroso, est representado por un

muy amplio abanico de instrumentos municipales de carcter estricta-
mente normativo, cuya funcin principal es la de ser reguladores del uso,
ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo y/o de diferentes aspec-
tos de la problemtica ambiental. El panorama de este conjunto pone de
manifiesto una extensa variedad de situaciones:
desde el punto de vista de la tcnica legislativa y de la gestin,
es posible encontrar desde municipios con cdigos urbansticos fuerte-
mente estructurados y compendiados a la manera de un digesto hasta
municipios que trabajan con un muy amplio men de ordenanzas diferen-
tes, en algunos casos de manera catica, sobre temticas especficas
y sectoriales;
desde la perspectiva de los contenidos, existen municipios que
cuentan con cuerpos normativos completos que abarcan las cuestiones
urbansticas, ambientales y de edificacin hasta municipios que solo
cuentan con escasas regulaciones de edificacin y/o de subdivisin del
suelo;
en general, las normas urbansticas se encuentran fuertemente
desactualizadas y suelen presentar un extenso nmero de modificatorias
y excepciones.
El cuarto grupo est constituido por aquellas acciones directas so-

bre el territorio que, de manera amplia, se pueden denominar grandes
proyectos urbanos. En general, se trata de intervenciones urbansticas
llevadas a cabo por los municipios a travs de una vasta gama de opcio-
nes de financiamiento y que involucran la rehabilitacin de predios con
infraestructuras obsoletas, la renovacin urbana de barrios degradados
y/o de reas centrales y comerciales, la relocalizacin o construccin de
nuevos equipamientos sociales / institucionales con caractersticas y ser-
vicios de centralidad, etc.
93
Un punto singular en este anlisis lo constituye la falta de experien-

cias en el pas que excedan el territorio municipal y aborden el mbito
supra local o regional. Un ejemplo claro en este sentido es la Cuenca Ma-
tanza-Riachuelo. La cuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2 940 km2
de superficie entre el sur de la ciudad de Buenos Aires y trece municipios
bonaerenses y afecta a ms de tres millones y medio de habitantes. La
elaboracin de un plan de desarrollo con estrategias para el conjunto del
territorio, que supere el abordaje sectorial hidrulico-ingenieril, no ha sido
posible hasta el presente aun cuando se cre una Autoridad de Cuenca
especfica (ACUMAR) por ley nacional. El caso del Matanza-Riachuelo es
solo uno, aunque quizs el ms grave por la escala de sus problemas, de
una gran cantidad de casos en el pas donde resulta imperiosa la nece-
sidad de crear mbitos institucionales de gestin territorial interjurisdic-
cional a partir de la celebracin de convenios y acuerdos para posibilitar
la puesta en marcha de estrategias de desarrollo y ordenamiento. La ex-
periencia parece mostrar que, en nuestra cultura poltica y de gestin
pblica, la activacin de organismos de este tipo ha sido en general de
difcil manejo y lento accionar.
Con referencia a la gestin local del ordenamiento territorial, las prin-

cipales conclusiones que pueden sealarse sobre la base de los estu-
dios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que implica este tipo de
generalizaciones a nivel nacional en un pas fuertemente heterogneo,
son las siguientes:
- El NOA y el NEA parecen ser las dos regiones del pas con menor
cantidad de experiencias de planificacin y gestin urbana local.
- El 70 % de las ciudades relevadas contaban (en vigencia o no

a la fecha del estudio) con Planes o Lineamientos Estratgicos de Desa-
rrollo. Este dato muestra el alto nivel de aceptacin que la metodologa
94
de la planificacin estratgica del desarrollo local tuvo y conserva en las

comunidades urbanas. Adicionalmente, fue posible verificar que dichas
experiencias abarcan a diferentes centros urbanos sin distincin de ta-
mao o importancia regional.
- Solo del 33 % de las aglomeraciones estudiadas contaba con un

Plan Urbanstico formalizado y estos se concentran fundamentalmente
en las ciudades con poblacin superior a los 40 000 habitantes.
- En forma coincidente, la investigacin muestra que un tercio de

las ciudades tena en estudio avanzado o en ejecucin alguna interven-
cin urbanstica con impactos importantes en la estructura socio-terri-
torial y que estas se concentran en las ciudades de ms de cincuenta
mil habitantes. Sin embargo, no se encontr ninguna correlacin entre la
existencia de un plan urbanstico y la puesta en marcha de los proyectos.
En sntesis, se verificaron ciudades sin plan pero con importantes pro-
yectos en ejecucin y ciudades con plan aprobado aunque sin grandes
proyectos de transformacin.
- Respecto de los proyectos encontrados, la gran mayora de ellos

responden a la reutilizacin de predios donde se localizaban antiguas
infraestructuras en desuso (como por ejemplo estaciones o talleres ferro-
viarios) y a intervenciones de ampliacin y mejora de la oferta de espa-
cios pblicos abiertos (con especial inters en la generacin de nuevos
parques urbanos y en la revalorizacin de los bordes de ros).
La totalidad de las ciudades relevadas (con solo dos excepciones)

cuentan con algn tipo de reglamentacin regulatoria del uso y ocupacin
del suelo. En lneas generales puede decirse que los planes y las norma-
tivas locales parecen cumplir un papel de adecuacin pasiva de la pol-
tica municipal a los procesos territoriales ms generales. En este sentido
95
la planificacin y gestin territorial tienen un enfoque fundamentalmente

administrativo. Son escasos los ejemplos donde se asume el proceso de
planificacin desde un enfoque de gestin activa del territorio.
- Las reas tcnicas de los municipios no cuentan con anlisis o

estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en sus distritos
y las medidas que implementan suelen seguir su lgica con escasa re-
gulacin. Parece subsistir, en los organismos estatales responsables de
la planificacin y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la
elaboracin e implementacin de nuevos instrumentos urbansticos. Por
un lado, se observa una fuerte tradicin que reduce la poltica urbans-
tica solamente a una accin de tipo regulatoria va la aplicacin de cdi-
gos u ordenanzas de zonificacin y edificacin. Por otro, se detecta una
total desarticulacin entre herramientas urbansticas (plan y proyectos),
herramientas fiscales y administrativas (simplificacin de trmites para
ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgrava-
ciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y
polticas econmicas activas (por ejemplo, lneas de financiamiento ban-
cario con subsidios diferenciales en las tasas de inters para actividades
urbanas que se quieran promocionar).
- Las normativas urbansticas analizadas siguen con mayor o me-

nor rigor las pautas del planeamiento tradicional y de la lgica del zo-
ning como criterio bsico de sus propuestas contribuyendo a segregar
las diversas zonas y usos urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y
diversidad urbana.
Los anlisis sobre la gestin local del urbanismo realizados ms

arriba deben contextuarse en la situacin de debilidad en la que se en-
cuentran los gobiernos municipales y los agentes locales en la mayora
de nuestras ciudades. Esta situacin se ha hecho paulatinamente crtica
96
en la medida en que se ampli la brecha entre las cada vez ms exten-

sas competencias que se les asignan y el grado de autonoma (poltica,
econmica y financiera) y las capacidades estatales con las que cuentan
para llevarlas a la prctica.
3. La nueva agenda de los municipios

Hemos intentado resumir muy brevemente la evolucin de las ideas y
de las prcticas urbansticas en nuestro pas, en particular durante los l-
timos veinticinco o treinta aos, y reflejar algunos de los aspectos que ca-
racterizan la situacin actual de la gestin territorial desde los diferentes
niveles de gobierno. En este marco, interesa ahora sintetizar, asumiendo
nuevamente el riesgo de la generalizacin, los procesos y tendencias de
la dinmica de urbanizacin, e intentar elaborar una agenda de temticas
relevantes para nuestras ciudades. Se analizan, entonces, cuatro cuestio-
nes que se consideran fundamentales en la conformacin de la agenda
territorial actual y que se desafan la prctica de la planificacin urbana:
La cuestin del crecimiento urbano y los tipos de ocupacin del

suelo.
El funcionamiento del mercado inmobiliario, en contrapunto con
el acceso de los sectores populares al suelo urbano servido y, ms am-
pliamente, con el derecho a la ciudad.
Los conflictos ambientales.
La coordinacin multinivel, articulacin pblico-privada y partici-
pacin ciudadana.
97
Desde una mirada socio-urbanstica, las ciudades grandes y medias

argentinas16 enfrentan nuevos escenarios y nuevos desafos que se en-
tremezclan con los problemas heredados tanto de la etapa de crecimien-
to acelerado asociado al perodo de industrializacin como de la fase de
reestructuracin econmica y poltica con sus dramticas consecuencias
socio territoriales de los ltimos aos. La complejidad de la realidad urba-
na actual se apoya en la constatacin de conflictos que se superponen, y
en algunos casos se agravan, y que identificamos de manera simplifica-
da en el siguiente cuadro.
16 Segn los datos del ltimo censo nacional, en las ciudades mayores a 20 000 habi-
tantes vive el 85 % de la poblacin argentina.
98
Problemas urbanos Problemas urbanos Tendencias recientes

hasta mediados de hasta 2002
1970
Tipos de crecimiento y ocupacin del suelo urbano
Alto crecimiento de Reduccin del crecimiento Bajo crecimiento demogr-
la poblacin urbana y demogrfico y expansin fico y periferizacin de la
expansin de la ciudad de periferias por grandes poblacin en un proceso
auto-construida de baja emprendimientos privados en el que conviven los dos
densidad. dando lugar a archipila- modelos de crecimiento
gos urbanos. anteriores.
Dficit de servicios Privatizacin de los servi- Crisis del sistema de pri-
pblicos. cios. Los incumplimientos vatizacin de servicios de
contractuales de las saneamiento y tendencia
empresas privatizadas y los a la re-estatizacin con in-
niveles crecientes de des- versin pblica en grandes
empleo y pobreza urbana obras. La persistencia de
dificultan la ampliacin de la desigualdad econmica
la oferta de nueva infraes- limita el financiamiento de
tructura bsica. ampliacin de redes bsi-
cas de escala barrial.
Diferenciacin socio- Fragmentacin en enclaves Acentuacin de la segrega-
espacial urbana. residenciales, recreativos, cin urbana a partir de un
comerciales, etc. nuevo tipo.
99

1970
Importantes reas ocu- Rehabilitacin de grandes Cascos centrales tradi-
padas por instalaciones predios con instalaciones cionales en proceso de
industriales, ferrovia- obsoletas en reas centra- debilitamiento frente a la
rias, militares y dems, les y pericentrales de las competencia de las nuevas
que actan como ciudades, generalmente reas de centralidad e
barreras urbanas y de- vinculadas con centros co- inters.
terioran los entornos. merciales, torres de oficinas
y/o viviendas de categora.
Acceso de los sectores populares al suelo urbano servido
Polticas de vivienda Reforma del sector vivienda Reactivacin de la cons-
estatal fragmentarias y dentro de la reforma del truccin de vivienda con
discontinuas, predo- Estado. Subordinacin a fuerte incremento de la
minantemente a travs las lgicas del mercado de inversin pblica. Subor-
de grandes conjuntos suelo profundizando la seg- dinacin a las lgicas del
en periferias. Subordi- mentacin de las periferias. mercado de suelo profundi-
nacin a las lgicas del zando la segmentacin de
mercado de suelo. las periferias.
Informalidad reducida a Durante la dictadura: Alta informalidad a pesar
los sectores de pobreza Pasaje de la erradicacin de la reduccin de los
estructural. Consolida- a la radicacin de villas. niveles de pobreza como
cin de villas. Crecimiento de la informa- producto de la desigualdad
lidad (ocupacin de tierras sostenida y de los altos
y viviendas) asociado al precios de la tierra.
aumento del desempleo, de
la pobreza y de la desigual-
dad social.
100

1970
Mercados de suelo Mercados de suelo dbil- Mercados de suelo dbil-
dbilmente regulados y mente regulados y fuertes mente regulados y fuertes
fuertes expectativas de expectativas de rentas expectativas de rentas
rentas especulativas. especulativas. especulativas.
Conflictos ambientales
Urbanizacin con muy Nuevos consumos y espa- Deterioro de los centros
baja calidad urbana y cios pblicos privatizados. tradicionales por la emer-
ambiental de los espa- gencia de nuevas reas
cios pblicos centrales y de centralidad en grandes
barriales. emprendimientos.
Conflictos funcionales Nuevas exigencias y moder- Aumento de conflictos

y ambientales entre nizacin de normas en ma- ambientales por contami-
actividades urbanas. teria de calidad ambiental. nacin (Cuenca Riachuelo,
Falta de competencias El aumento de conciencia Cuenca Reconquista,
locales en materia de ambiental de las empresas emprendimientos mineros,
control ambiental. y de la poblacin en general entre otros) y por sobreex-
presiona para mejorar los plotacin o privatizacin de
instrumentos de regulacin recursos (cordillera andina,
del desarrollo urbano. urbanizaciones atlnticas,
etc.).
101

1970
Coordinacin de la gestin estatal / Articulaciones pblico-privado / Mecanismos
de participacin ciudadana
Debilidad y fragmenta- Emergencia de diferentes Reaparicin de empresas
cin poltica e institu- formas de articulacin estatales. Mayor protago-
cional. pblico-privadas. Privatiza- nismo estatal en las asocia-
cin de la ciudad. ciones pblico-privadas.
Dbil capacidad de ges- Desconcentracin de Incremento de las moviliza-

tin y de participacin responsabilidades, mayores ciones populares post crisis
de la poblacin en la demandas sociales, cambios de 2001 por demandas
toma de decisiones. socio-econmicos con fuer- urbansticas. Revisin de
tes impactos territoriales. formas y metodologas de
participacin e involucra-
miento de la sociedad.
102
Sobre la base de la sntesis anterior, proponemos a continuacin la

discusin acerca de algunos tpicos que, a nuestro criterio, forman parte
de la agenda de debate y accin en nuestras ciudades.
Tipos de crecimiento y de ocupacin del suelo urbano
Aun cuando el crecimiento demogrfico de las ciudades en la Argen-

tina no parece mantenerse actualmente en las altas tasas que mostra-
ron hasta el tercer tercio del siglo pasado, la cuestin del crecimiento
residencial seguir siendo un aspecto de principal preocupacin en los
prximos aos.
La pregunta que surge en este caso es la siguiente: es posible ha-

blar de una forma urbana sostenible en las ciudades argentinas? As,
el desafo que se presenta es reinterpretar este reto no solo como un
problema cuantitativo, que es el que ha dominado tradicionalmente la
preocupacin de nuestros planes urbansticos (cuntas nuevas viviendas
y equipamientos hay que programar, cunto suelo es necesario ocupar y
con qu indicadores, etc.), sino tambin como una cuestin de calidad y
de modo de organizacin urbana: qu estructura territorial adoptar, qu
tipo de productos y de diseo de piezas urbanas son los ms convenien-
tes, qu modelo de periferia, cul debe ser la relacin de las nuevas urba-
nizaciones con el paisaje y la naturaleza, entre otros aspectos.
103
El modelo de crecimiento de las ciudades argentinas estuvo basado

tradicionalmente en el loteo popular a bajo precio y con escasos niveles
de cobertura de infraestructura. Esta clase de loteo ha sido un elemen-
to central en la organizacin socio-espacial de nuestras ciudades y se
constituy as en el mecanismo principal con el cual se expandieron en
forma extensiva las tramas urbanas dando como resultado una muy baja
ocupacin del suelo con densidades en la periferia que no superan en
muchos casos los 20 - 30 hab/ha y por lo tanto incrementando de ma-
nera sustancial los costos de urbanizacin. Un modelo ms denso de
desarrollo urbano con relacin a los costos de los equipamientos y de la
infraestructura apareci siempre en el debate y en las expectativas de
nuestras polticas urbanas como una alternativa viable frente a las difi-
cultades y demandas del desarrollo suburbano. Sin embargo el modelo
urbano denso tiene un conjunto de lmites dados por diferentes conside-
raciones (proporcin entre espacio libre o pblico y espacio lleno o edifi-
cado, etc.), pero en particular por un cambio en los patrones y demandas
de localizacin residencial.
Asimismo, resulta fundamental incorporar a nuestros planes de ur-

banismo una concepcin ms integrada de las funciones y actividades
que permita un desarrollo urbano ms complejo, que no segregue las
diversas zonas urbanas a travs de la especializacin funcional. La op-
cin de mezcla de funciones y actividades debe ser no solo entendida
como superacin de la simplificacin del urbanismo tradicional, sino que
debe, adems, responder a un criterio amplio de vitalidad y diversidad
urbana, y a la reduccin de la segregacin de los diferentes sectores so-
ciales.
Desde esta mirada, la produccin de una ciudad inclusiva, requiere

tambin de una fuerte articulacin y niveles de correspondencia entre
las normas urbanas y otras decisiones polticas que inciden notablemen-
104
te sobre el crecimiento y la densificacin, como las polticas de vivienda,

las decisiones de extensin de redes de infraestructura, las iniciativas
destinadas a promover el acceso al suelo por parte de los sectores popu-
lares, las polticas impositivas, las decisiones de ampliacin y regulacin
del transporte pblico, entre otras, que suelen estar cruzadas por fuertes
intereses de actores pblicos y privados con capacidad de decisin que
trasciende el mbito local municipal (los Institutos de Vivienda Provincia-
les, las empresas constructoras, los agentes inmobiliarios, los partidos
polticos en momentos electorales, y otros).
En trminos del anlisis de la produccin de suelo urbano esto puede

resultar obvio. Sin embargo esta obviedad en un gran nmero de nuestras
ciudades suele estar ausente y, por lo tanto, interpela a la gestin urba-
nstica local sobre su capacidad para establecer negociaciones y conducir
las acciones sectoriales que den como resultado un territorio cohesionado.
El funcionamiento del mercado inmobiliario, el acceso de los sectores

populares al suelo y ms ampliamente el derecho a la ciudad.
Asociado a lo anterior, el crecimiento en damero de nuestras ciu-

dades respondi, histrica y casi exclusivamente, a los mecanismos del
mercado y al predominio de intereses en gran medida especulativos.
105
Segn la Declaracin de Buenos Aires, En Amrica latina las formas

de funcionamiento de los mercados de tierra producen una ciudad econ-
micamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregada y
ambientalmente insostenible. Los altos y a veces irracionales precios de la
tierra se explican no solo por la operacin de un mercado estructuralmente
imperfecto, sino por la ausencia de efectivas formas de gestin de la tierra
urbana. Los mercados de tierra son relaciones sociales y por eso es posible
incidir en ellos (Instituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004).
La problemtica del acceso al suelo se expresa en una creciente con-

flictividad en los asentamientos informales que proliferan en las ciuda-
des argentinas y es consecuencia de las dificultades de acceso al suelo
impuestas por las condiciones de mercado y la distribucin desigual de
la riqueza. De esta forma, un eje central del urbanismo actual es el de la
bsqueda de equidad en la distribucin de los costos y beneficios del pro-
ceso de urbanizacin y, por lo tanto, el desafo de promover una ciudad
ms integrada en el marco de una creciente presin sobre el suelo como
producto de la expansin de la demanda de viviendas, equipamientos,
nuevas actividades econmicas y servicios17.
La reactivacin de las actividades econmicas y la expansin de la

demanda en general operan como factores de causa-efecto del creci-
miento de la construccin18 y del aumento de la demanda de suelo para
nuevos usos y actividades. El conjunto de estos procesos ha generado y
transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo,
17 En este punto se destacan las acciones y los espacios de discusin abiertos por las di-
ferentes organizaciones de base en varias provincias argentinas. Vase de manera especial
la Declaracin Nacional por la Reforma Urbana (2005).
18 Segn un reciente documento de la UADE, el sector de la construccin duplic el
crecimiento de la economa en su conjunto, con un 21 % en la primera mitad del ao 2006
frente a igual perodo de 2005.
106
lo que produjo un alza significativa de los precios, a tasas superiores que

el crecimiento de la economa19, en un contexto de escasas y dispersas
regulaciones.
Por otro lado, las polticas pblicas han contribuido en gran medida a
la valorizacin diferencial del suelo a travs de las normativas de usos del
suelo, de las obras pblicas, de proyectos promovidos o mediante accio-
nes de modificacin de accesibilidad del transporte pblico y privado, ge-
nerando mayores desigualdades socio-espaciales al interior de las ciuda-
des. La resultante directa del aumento de las expectativas especulativas
en los precios de la tierra es la imposibilidad de crecientes sectores de la
poblacin de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de la
informalidad, a pesar de la drstica reduccin de los niveles de pobreza y
de desempleo desde 2003.
En este punto se abre otro vasto espacio de debate en la agenda: el

de los mecanismos de regulacin del mercado del suelo.
Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana

(formales e informales), promover un uso sostenible y justo de este recur-
so, reducir sus precios, producir tierra equipada para los pobres y repartir
ms equitativamente las cargas y las ganancias es necesario:
articular las polticas de desarrollo urbano con las polticas de

tributacin de la tierra;
promover una nueva visin y legislacin urbanstica en que se
diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificacin y se com-
prenda que las plusvalas generadas no pertenecen exclusivamente a los
19 Por ejemplo, y segn las estimaciones de los operadores privados, el crecimiento de

los precios del suelo en Rosario en los ltimos 40 meses se ubica entre el 75 y el 80 %.
107
propietarios de la tierra;
crear mecanismos para la recuperacin y distribucin de plus-
valas que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores
sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas
(Instituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004).
Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han

sido escasas, polticamente tmidas y estn siempre amenazadas por las
presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislacin dbil
y obsoleta. En este contexto, los municipios de Rosario, Trenque Lauquen,
Moreno, San Fernando, Cippolleti presentan avances y logros que requie-
ren un anlisis ms sistemtico de sus condiciones de posibilidad.
Conflictos ambientales
La incorporacin de la variable ambiental a los instrumentos de ges-

tin de la ciudad supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible
como marco para el diseo e implementacin de las polticas urbanas. El
desarrollo sostenible es uno de los mayores desafos a los que se enfren-
tan las sociedades en todo el mundo, pero la definicin operativa de este
concepto en nuestras regiones perifricas es todava ambigua y las con-
cepciones ms difundidas sobre las relaciones entre ambiente, planifica-
cin y gestin urbana no logran superar una mirada recursista (anlisis
del recurso agua, aire y suelo) ni inducir prcticas integrales concretas.
A pesar de estas limitaciones, los planes de urbanismo estn paulatina-
mente introduciendo las condiciones ambientales y el respeto al entorno
y al paisaje urbano en las estrategias de desarrollo territorial. El territorio
formalizado en un paisaje urbano y rural concreto, identificable de cada
ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser, cada vez ms, un ele-
mento marco y el objeto mismo de la planificacin urbanstica.
108
A partir de esto, nos interesa resaltar dos cuestiones que son com-
plementarias entre s. En primer lugar, es ampliamente conocido el cre-
cimiento exponencial de las demandas de la poblacin por un ambiente
sano. Los difundidos conflictos de los ltimos aos (Esquel, Gualeguay-
ch y Riachuelo, por citar solo algunos) son la cara visible de muchos
otros ms que, de manera atomizada y menos conocida (la localizacin
de feed-lots en varios municipios, la proteccin de las sierras en Tandil,
la localizacin de hoteles y otros servicios tursticos en Villa La Angostura
y en otras localidades patagnicas, entre otros), interpelan el sentido del
conjunto de medidas adoptadas si se las considera componentes de la
poltica territorial. De esta forma, se han convertido en los emergentes
de un proceso de cuestionamiento social a un modelo de desarrollo que
combina un mercado promotor de la ocupacin indiscriminada del territo-
rio y unas polticas pblicas dispersas y, en muchos casos, cuanto menos
negligentes.
Por otro lado, y como dijimos ms arriba de manera complementa-

ria con lo anterior, la incorporacin de lo ambiental en la problemtica
urbana tiende muchas veces a constituirse en un ejercicio reduccionista
y restringido a aadir algo de paisaje natural a la definicin de los espa-
cios pblicos, como por ejemplo: hay que incorporar ms plazas o ms
rboles o ms verde. No estamos cuestionando la necesidad de ms
plazas, ms rboles o ms verde, sino la confusin de lo ambiental con
lo natural como uno de los deslices ms comunes en los enfoques vi-
gentes. El ambiente urbano es esencialmente un ambiente construido y,
el componente ambiental del espacio pblico debe ser entendido desde
una mirada integral que incorpore los aspectos culturales de las identida-
109
des locales. La nocin de lugar, de representacin simblica de lo cons-

truido, de relectura de los lenguajes arquitectnicos, de recuperacin de
la historia, o mejor de las historias, son los componentes fundamenta-
les del ambiente urbano que otorgan sentido al proyecto de espacio pbli-
co de nuestras ciudades. De all, la importancia que tienen, por ejemplo
y entre otras, las numerosas iniciativas de recuperacin de las reas cen-
trales que se pueden relevar actualmente en el pas20.
Coordinacin de la gestin estatal (entre jurisdicciones y entre

entes reguladores) / Articulaciones pblico-privada / Mecanismos de
participacin ciudadana
Ms arriba se ha hecho hincapi en la debilidad de los municipios

a la hora de llevar a la prctica diferentes polticas y proyectos urbanos.
La difundida descentralizacin que se implement en la Argentina desde
mediados de los aos ochenta, apoyada por las reformas constituciona-
les provinciales y la nacional, y por las entidades multilaterales de crdito,
en la gran mayora de los casos ha resultado estar ms ligada a la des-
concentracin de funciones y responsabilidades sin transferencias de
capacidades ni recursos, que a contribuir a la autonoma municipal. En
consecuencia, el ejercicio efectivo del poder a nivel local en la definicin
de prioridades, suele estar sujeto a los condicionamientos y a las moda-
lidades de accin del gobierno provincial y nacional, de la financiacin
externa y/o de agentes privados con capacidad de inversin.
Por otro lado, la planificacin territorial tuvo, y lamentablemente

en muchos casos sigue manteniendo actualmente, una manera tecno-
20 Las principales ciudades como Buenos Aires, Rosario y Crdoba tienen actualmente
en marcha diferentes estrategias y proyectos de mejoramiento de sus cascos centrales. En
el Gran Buenos Aires se pueden citar tambin las experiencias de Morn y San Fernando,
adems de muchas otras ciudades intermedias.
110
crtica y centralista de operar. Los tcnicos de diferentes niveles toman

decisiones sobre el desarrollo con una lgica que podramos llamar de
arriba hacia abajo en la que nicamente cuenta la mirada de la oferta.
As, la prctica de la planificacin ha sido marcadamente sectorial, poco
integral y adolece de una gran ausencia de capacidades efectivas de ope-
ratividad (Catenazzi y Reese, 1998).
Subsiste, de este modo, en los organismos estatales responsables

de la planificacin y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en
la elaboracin e implementacin de nuevos instrumentos urbansticos:
Una fuerte tradicin que reduce la poltica urbanstica solamente

a una accin de tipo regulatoria va la aplicacin de cdigos u ordenanzas
de zonificacin.
La desarticulacin entre herramientas urbansticas (plan/pro-
yectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificacin de tr-
mites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas
y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o
procesos) y polticas econmicas activas (financiamiento bancario con
subsidios diferenciales en las tasas de inters).
A pesar de esto, en lo que se refiere a la gestin y al control pblico

de la ejecucin de las decisiones y los proyectos, se verifica una preocu-
pacin por abandonar los sistemas rgidos de normas para sustituirlos
por procesos de concertacin y compromisos vinculados con resultados
o intervenciones concretas. En suma, el debate actual est poniendo el
acento en la calidad y pertinencia de la formulacin de reglas del juego y
no en la preconfiguracin normativa de los resultados. De esta forma, se
estn desarrollando instrumentos para una accin territorial ms impul-
sora y movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificacin
menos rgida y ms eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados, o,
111
precisamente, como exigencia de resultados.
La posibilidad de profundizar este debate significa una oportunidad

para repensar un conjunto de metodologas alternativas que, basadas
en un replanteamiento de las relaciones entre gobierno, territorio y co-
munidad, permitan disear nuevos marcos y enfoques de actuacin ms
democrticos y participativos y, por lo tanto, diferentes de los de la plani-
ficacin tradicional.
Las nuevas demandas surgidas de los rpidos y profundos cambios

que se estn produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas re-
quieren de respuestas acordes a travs de nuevas formas de intervencin
urbanstica y estrategias de gestin. Por lo tanto, el sentido que adquiere
hoy la intervencin en el territorio no es solamente normativo sino tam-
bin instrumental. La resolucin de los problemas urbanos requiere de
la definicin de recursos e instrumentos de gestin que permitan pasar
a un urbanismo centrado en la cohesin social y fuertemente operativo
que tambin precisa de la definicin de nuevos instrumentos y recursos.
Como dice Raquel Rolnik (1997), reconocida urbanista brasilea y ac-

tiva promotora de estos temas en las agendas urbanas latinoamericanas:
Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en Amrica la-

tina remiten al alto grado de injusticia en la distribucin de los costos y de los
beneficios en las ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo
paradigma de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento tecnocrtico
basado en un modelo de ciudad ideal. Este proyecto de ciudad del futuro apos-
taba en la posibilidad de conduccin, por parte del poder pblico, del proceso
de crecimiento y desarrollo urbano, realizada a travs de grandes inversiones
en transportes, sistema viario, infraestructura y equipamientos pblicos y de un
control estricto de la accin de los agentes privados dado por el disciplinamiento
112
del uso del suelo, sobre todo con la zonificacin funcional. Este modelo tam-
bin corresponda integralmente a una concepcin del Estado como protagonista
nico en la definicin y conduccin de las polticas pblicas, confiando en su
poder de inversin y control y descalificando el papel y posicin de la ciudadana.
Finalmente, bajo esta concepcin, se operaba una separacin total entre planea-
miento y gestin e incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando el
planeamiento apenas en la esfera tcnica y la gestin en la dimensin poltica.
En la prctica, muy poco de lo que se idealiz de esa forma ha salido del papel
y gran parte de la ciudad real no tiene que ver con las normas y estndares pro-
puestos, lo que traduce la ineficacia de este paradigma para enfrentar los retos
de la ciudad. Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en
ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como
punto de partida se est desarrollando en algunas ciudades latinoamericanas.
Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la ciudad se produce por
una multiplicidad de agentes que deben tener su accin concertada, generando
un pacto que corresponda al inters pblico de la ciudad. Presupone una revisin
permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la
dinmica de la produccin y reproduccin de la ciudad.
113
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115

Planificacion e Instrumentos de Gestion Del Territorio

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GESTIN MUNICIPAL Y CIUDAD

Eduardo Reese1 y Andrea Catenazzi2 con la colaboracin de Romina Doi3

En la actualidad, un rol ms activo del Estado en infraestructura y

1 Responsable tcnico de numerosos planes de desarrollo local y desarrollo urbano en

desarrollo plantean una revisin de metodologas y resultados, y en conse-

La pregunta que surge, entonces, es la siguiente: cul es la agen-

En una primera parte se presentan los ciclos de la planificacin urba-

de promover una participacin ciudadana que recoja el desafo de hacer

1. Ideas y prcticas sobre la

La planificacin se consolida como actividad profesional en la se-

En la Argentina, la planificacin adopt en su origen una modalidad

mente balanceado (Coraggio, 1997). Las propuestas de regionalizacin

En trminos generales y a modo de presentacin de las principales

popular se constituy de este modo en el mecanismo principal con el cual

Estas ideas forman parte de una corriente que llamaremos de mane-

De tal manera, a principios de los aos ochenta, en el marco de la

y gestin urbana en la nueva democracia. El debate estaba dominado por

Al mismo tiempo, la combinacin entre procesos econmicos neoli-

En efecto, la aplicacin de polticas de ajuste econmico y reforma

cuestiones ms importantes, que caracterizaron los aos noventa fueron

Los enfoques de plan-proceso en contraposicin al plan-libro

La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral

La articulacin de ideas y el peso relativo dado a los varios aspectos

de un nuevo paradigma, es posible consignar algunos cambios. En primer

Al mismo tiempo, reaparece la herramienta del Plan, cuestionada en-

En ese contexto, la planificacin requiere desentraar un problema

2. La planificacin del territorio:

Desde el mbito del Gobierno nacional, resulta relevante la elabora-

En el mismo sentido cabe mencionar las iniciativas de la Subsecre-

El mapa institucional de las competencias relativas a la planificacin

Nacin y provincias: competencias y leyes de ordenamiento

La nueva Constitucin Nacional (1994) incluy nuevas temticas e

A su vez, se otorg a las provincias el dominio originario de los recur-

9 Es de destacar que la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (organismo cuya

estados provinciales su administracin (art. 124). El captulo Nuevos

En esta lnea de cuestiones vinculadas con el desarrollo territorial sus-

Por ltimo, la consideracin del rgimen municipal resulta funda-

Las nuevas constituciones provinciales, sancionadas despus de ini-

En el mbito provincial es escasa la atencin que ha tenido la tem-

a. Solo dos provincias cuentan con leyes de desarrollo urbano: Bue-

La Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarro-

de artculos revela un planteamiento del deber ser de la ciudad y no

Ms recientemente, en mayo de 2009, se aprob en la provincia de

b. La Ciudad de Buenos Aires expresa un fuerte nfasis en su Carta

A pesar de estos y otros importantes lineamientos contenidos en la

12 Adicionalmente, es importante remarcar que la Constitucin de la Ciudad Autnoma

el Cdigo de Planeamiento Urbano (CPU)14 de 1977, que fue reformado

Tradicionalmente, las polticas urbanas y ambientales de la Ciudad

En las dems provincias argentinas la legislacin es fragmentaria,

En algunas de ellas, segn las consultas realizadas, se sigue utilizan-

14 El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad de Buenos Aires es el Cdigo de Edifica-

Como contracara de esta situacin, todas las provincias cuentan con

Alcances y limitaciones de las experiencias locales

A los efectos del presente trabajo, se realiz un relevamiento prelimi-

De dicho relevamiento surge un amplio mapa de muy diversas expe-

Experiencias de planes estratgicos.

El primer grupo de instrumentos est constituido por aquellas pro-

variadas denominaciones, como Planes Estratgicos de Desarrollo o Pla-

El segundo grupo est integrado por aquellas iniciativas de plani-

El tercer grupo, quizs el ms numeroso, est representado por un

El cuarto grupo est constituido por aquellas acciones directas so-

Un punto singular en este anlisis lo constituye la falta de experien-

Con referencia a la gestin local del ordenamiento territorial, las prin-

- El 70 % de las ciudades relevadas contaban (en vigencia o no