BAB 1

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Kebutuhan untuk menciptakan akuntabilitas keuangan, efisiensi dan efektivitas

laporan keuangan di lingkungan sektor publik semakin meningkat. Untuk

memenuhi kebutuhan tersebut, organisasi sektor publik di seluruh dunia telah

terlibat dalam strategi perubahan kelembagaan dan manajerial. Perubahan tersebut

menyebabkan sistem manajemen tradisional sektor publik yang terkesan

birokratis, kaku, dan hirarkis menjadi sistem manajemen yang lebih kompetitif,

fleksibel, dan berorientasi pada mekanisme pasar.

Organisasi sektor publik sering digambarkan tidak produktif, tidak efisien,

selalu rugi, rendah kualitas, dan berbagai kritikan lainnya. Adanya kritikan-

kritikan tersebut menimbulkan gerakan untuk melakukan reformasi manajemen

dalam lingkungan sektor publik. Salah satu bentuk gerakan reformasi sektor

publik adalah dengan munculnya konsep New Public Management (NPM).

Pendekatan konsep NPM pada awalnya muncul di Eropa pada tahun 1980-an dan

1990-an sebagai bentuk reaksi terhadap tidak memadainya model administrasi

publik tradisional. Hoods (1991) menyatakan bahwa terdapat tujuh doktrin

fundamental dari NPM. Salah satunya adalah penekanan pada praktik manajemen

yang diterapkan oleh sektor swasta (private-sector-style management) ke dalam

praktik manajemen sektor publik.

1
 2

NPM merupakan filosofi manajemen yang berfokus terhadap perubahan

praktik manajemen sektor publik dengan memperkenalkan sebuah aturan baru

mengenai efisiensi dan transparansi dalam seluruh elemen sektor publik seperti

yang dijelaskan oleh Upping dan Oliver (2011) sebagai berikut:

New Public Management (NPM) is a management philosophy which focuses

on the change in management practices of the public sector towards more
private sector practices, with accountability focusing on results rather than
processes. NPM introduces a new imperative for efficiency and transparency
into all elements of the public sector. One important element of this change
can be seen in the accounting practices with a move from cash to accrual
accounting, together with the adoption of management accounting techniques
to measure and control activities.

Salah satu elemen penting dalam perubahan manajemen sektor publik yang

saat ini menjadi topik utama di lingkungan sektor publik adalah perubahan praktik

akuntansi. Perubahan praktik akuntansi yang dimaksud adalah penerapan basis

akuntansi yang pada awalnya menggunakan basis kas (cash basis) menjadi basis

akrual (accrual basis). Perubahan basis akuntansi tersebut merupakan salah satu

bentuk dari reformasi akuntansi sektor publik yang dilakukan, karena akuntansi

berbasis akrual diyakini dapat menghasilkan dan menyediakan informasi

sekaligus laporan pertanggungjawaban yang lebih berkualitas dibanding basis kas.

Djamhuri dan Mahmudi (2010) menyimpulkan hubungan antara konsep

New Public Management dengan reformasi akuntansi di organisasi sektor publik

sebagai berikut:

The implication of adopting New Public Management model is the need to

conduct a series of reform in public sector, i.e. accounting, budgeting reform,
financial management reform, audit reform, as well as institutional reform.
The migration to accrual accounting from cameral (cash basis) accounting
and single entry is one form of public sector accounting reform.

Di Indonesia, penerapan konsep NPM dimulai dengan adanya reformasi

pengelolaan keuangan negara. Diawali dengan diterbitkannya Undang Undang

No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang mewajibkan adanya Standar

Akuntansi Pemerintahan (SAP) sebagai dasar penyusunan laporan keuangan bagi

instansi pemerintah. Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP), selaku

pihak yang berwenang dalam penyusunan SAP menerbitkan SAP berbasis kas

menuju akrual (cash toward accrual) yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah

Nomor 24 Tahun 2005. Peraturan tersebut menjelaskan tentang penerapan

akuntansi kas menuju akrual yang dimaksudkan sebagai basis kas yang

dimodifikasi dengan beberapa sistem pencatatan akrual. Penerapan basis kas

menuju akrual merupakan langkah awal dari pengadopsian basis akrual secara

penuh di Indonesia yang berlaku selama 5 tahun.

Setelah jangka waktu pengadopsian kas menuju akrual telah habis, KSAP

menyusun SAP berbasis akrual yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah

Nomor 71 Tahun 2010. Dalam Peraturan tersebut, pemerintah diwajibkan untuk

menerapkan SAP berbasis akrual secara penuh selambat-lambatnya 4 tahun

setelah peraturan tersebut di terbitkan, yaitu pada tahun 2015.

Penerapan basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan merupakan

suatu keharusan karena sudah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.

Namun, bukan berarti penerapan basis akrual dapat dengan mudah untuk

dilaksanakan tanpa adanya hambatan. Sehingga perlu dilakukan persiapan

mengenai kondisi-kondisi yang dapat mendukung keberhasilan penerapan SAP

berbasis akrual (Ichsan, 2014). Penerapan basis akuntansi akrual dipercaya

sebagai suatu teknologi informasi yang superior untuk menciptakan transparansi

yang lebih besar atas aktivitas sektor publik. Penerapan basis akuntansi akrual

bertujuan untuk meningkatkan akuntabilitas pemerintahan serta memperbaiki

kualitas pengambilan keputusan dalam lingkungan pemerintahan (Harun, 2009).

Menurut Nasution (2008), perlu adanya perubahan yang mendasar untuk

secara bertahap menggantikan akuntansi yang berbasis kas dengan akrual. Dalam

akuntansi berbasis akrual dapat diukur biaya pelayanan jasa pemerintahan,

efisiensi dan kinerja Pemerintah. Selain itu, dapat diketahui kewajiban kontijensi

pemerintah karena dicatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi

negara terutama untuk penerimaan maupun pengeluaran yang masa anggarannya

melampaui satu tahun.

Di Indonesia terdapat dua daerah yang telah mengadopsi SAP berbasis

akrual. Kota Semarang menerapkan akuntansi akrual sejak tahun 2004 dan kota

Lampung pada awal tahun 2013. Dalam penerapannya, terdapat beberapa kendala

yang dihadapi oleh pemerintah kota Semarang, seperti kendala ilmu akuntansi,

kebijakan kota/kabupaten, serta kendala pada sistem dan teknologi informasi.

Fadlan (2013) menyatakan keberhasilan atau kegagalan penerapan akuntansi

akrual pada pemerintah daerah tidak lepas dari peran Satuan Kerja Perangkat

Daerah (SKPD) dan pengaruh faktor-faktor yang terkait didalamnya. Faktor-

faktor tersebut meliputi sumber daya manusia, faktor organisasional, dan faktor

situasional lainnya. Terdapat beberapa alasan mengapa penelitian mengenai pra

kondisi penerapan akuntansi berbasis akrual pada pemerintah daerah perlu

dilakukan. Pertama, karena konsep akuntansi akrual di lingkungan sektor publik

masih tergolong baru dan membutuhkan penyesuaian dalam penerapannya.

Kedua, penerapan akuntansi berbasis akrual merupakan amanat dalam Undang

Undang agar pemerintah segera menerapkan SAP berbasis akrual dalam jangka

waktu yang telah ditentukan. Oleh karena itu, pemerintah perlu untuk

mempersiapkan kondisi-kondisi yang menjadi prasyarat sebelum menerapkan

akuntansi akrual secara penuh.

Menurut Irawan (2014), proses implementasi SAP berbasis akrual perlu

dirancang secara hati-hati karena mempunyai implikasi yang tidak dapat

dihindari. Implikasi tersebut mencakup mandat yang jelas, komitmen politik,

komitmen pemerintah dan pejabat kunci, sumber daya yang memadai, struktur

manajemen perubahan yang efektif, dukungan kapasitas teknologi informasi dan

sistem informasi yang memadai serta dukungan legislatif. Selanjutnya, Ichsan

(2014) menyatakan bahwa penerapan basis akrual secara bertahap merupakan

pilihan paling rasional. Hal tersebut didasari oleh pertimbangan bahwa sebelum

melakukan implementasi basis akrual secara penuh, entitas pelaporan (pemerintah

daerah) perlu untuk mempersiapkan beberapa kondisi yang dapat mendukung

keberhasilan pelaksanaan implementasi akuntansi akrual. Pertama, komitmen dari

puncak pimpinan terhadap akuntansi akrual. Kedua, adanya sistem dan prosedur

yang telah berjalan dengan baik. Ketiga, adanya sistem akuntansi yang dapat

menyajikan laporan keuangan yang lengkap terutama berkaitan dengan aset dan

kewajiban, termasuk melaksanakan konsolidasi laporan keuangan. Keempat,

menyiapkan rencana implementasi akuntansi akrual. Kelima, menyiapkan sumber

daya manusia yang memiliki kapasitas dan keahlian akuntansi dan manajemen

organisasi yang memadai untuk melaksanakan perubahan.

Penelitian ini akan dilakukan pada salah satu daerah otonomi baru di

Provinsi Riau, yaitu Kabupaten Rokan Hulu. Berdasarkan PP Nomor 71 tahun

2010, pemerintah kabupaten Rokan Hulu sebagai salah satu entitas pelaporan

harus menerapkan akuntansi akrual pada tahun anggaran 2015. Untuk menerapkan

akuntansi akrual secara penuh, pemerintah daerah kabupaten Rokan Hulu perlu

untuk mempersiapkan pra kondisi yang dapat mendukung keberhasilan penerapan

akuntansi akrual. Hal tersebut dilakukan karena konsep akuntansi akrual di

lingkungan sektor publik masih tergolong baru dan membutuhkan penyesuaian

dalam penerapannya. Selain itu, pelatihan dan sosialisasi mengenai akuntansi

berbasis akrual di kabupaten Rokan Hulu masih kurang.

Terdapat beberapa hal lain yang menjadi alasan mengapa penelitian ini

dilakukan di kabupaten Rokan Hulu. Pertama, karena laporan keuangan pada

tahun 2010, 2011, dan 2012 memperoleh opini audit Wajar Dengan Pengecualian.

Opini audit tersebut diberikan karena sebagian besar nilai aset tetap belum

disajikan dengan konsep harga perolehan sesuai dengan Standar Akuntansi

Pemerintahan. Menurut Nasution (2008), salah satu keberhasilan dari penerapan

akuntansi akrual pada akhirnya dapat dilihat dalam opini dari hasil pemeriksaan

atas laporan keuangan.

Kedua, pemerintah kabupaten Rokan Hulu memiliki permasalahan dalam

sistem pengendalian internal. Menurut Ichsan (2014), pimpinan dari masing-

masing entitas dalam pemerintahan harus memiliki komitmen yang tinggi untuk

membangun sistem pengendalian internal yang baik. Komitmen pimpinan

merupakan salah satu pra kondisi yang harus disiapkan agar penerapan akuntansi

berbasis akrual dapat dilaksanakan dengan baik. Oleh karena itu, pemerintah

kabupaten Rokan Hulu sudah seharusnya melakukan persiapan pra kondisi dalam

penerapan akuntansi akrual.

Berdasarkan latar belakang tersebut, maka penelitian ini akan membahas

mengenai Pra Kondisi Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual Pada

Pemerintah Kabupaten Rokan Hulu.

1.2 Rumusan Masalah

Penerapan akuntansi berbasis akrual diwajibkan untuk dilaksanakan pada tahun

anggaran 2015. Akan tetapi kondisi yang ada di kabupaten Rokan Hulu dalam hal

pengembangan kualitas sumber daya manusia masih dilakukan karena konsep

akuntansi akrual harus dipahami dengan baik. Permasalahan lainnya adalah

mengenai sistem pengendalian internal yang masih lemah dan memperoleh opini

audit wajar dengan pengecualian atas laporan keuangan selama tiga tahun

terakhir. Sehingga dalam rangka penerapan akuntansi berbasis akrual, pemerintah

sudah seharusnya melakukan persiapan pra kondisi yang menjadi syarat dalam

penerapan akuntasi berbasis akrual.

Persiapan pra kondisi tersebut merupakan hal penting yang dapat

mendorong keberhasilan penerapan akuntansi akrual serta mengurangi resiko

kegagalan yang mungkin akan terjadi. Kondisi-kondisi tersebut harus

dipersiapkan oleh pemerintah sebelum penerapan akuntansi akrual secara penuh

dilakukan.

1.3 Pertanyaan Penelitian

Berdasarkan rumusan permasalahan tersebut maka pertanyaan yang perlu

ditelusuri dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:

1. Bagaimana persiapan pemerintah mengenai manajemen perubahan dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu?

2. Bagaimana persiapan pemerintah mengenai komitmen pimpinan dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu?

3. Bagaimana persiapan pemerintah mengenai sumber daya manusia dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu?

4. Bagaimana persiapan pemerintah mengenai strategi implementasi dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu?

5. Bagaimana persiapan pemerintah atas kapasitas sistem/teknologi informasi

dalam penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu?

1.4 Tujuan Penelitian

Tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:

1. Untuk menilai persiapan pemerintah mengenai manajemen perubahan dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu

2. Untuk menilai persiapan pemerintah mengenai komitmen pimpinan dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu

3. Untuk menilai persiapan pemerintah mengenai sumber daya manusia dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu

4. Untuk menilai persiapan pemerintah mengenai strategi implementasi dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan Hulu

5. Untuk menilai persiapan pemerintah mengenai kapasitas sistem (teknologi)

informasi dalam penerapan akuntansi berbasis akrual di Kabupaten Rokan

Hulu

1.5 Motivasi Penelitian

Penelitian ini dilakukan dengan harapan dapat memberikan kontribusi dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual pada pemerintah daerah Kabupaten Rokan

Hulu. Dengan dipersiapkannya kondisi-kondisi yang menjadi prasyarat dalam

penerapan akuntansi akrual, diharapkan dapat mendorong keberhasilan penerapan

akuntansi akrual pada pemerintah Kabupaten Rokan Hulu.

1.6 Kontribusi Penelitian

Penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi:

1. Pemerintah Kabupaten Rokan Hulu

Penelitian ini dapat memberikan gambaran kepada pemerintah mengenai

persiapan kondisi-kondisi yang menjadi prasyarat dalam penerapan

akuntansi akrual di Kabupaten Rokan Hulu.

2. Akademisi

Penelitian ini dapat menambah referensi bagi para akademisi yang ingin

melakukan penelitian mengenai penerapan akuntansi berbasis akrual pada

pemerintah kota/daerah lainnya di Indonesia.

1.7 Sistematika Penulisan

Kerangka penulisan ini disusun dalam 7 bab dengan sistematika sebagai berikut:

BAB 1 PENDAHULUAN

 10

Menguraikan latar belakang, rumusan masalah, pertanyaan penelitian,

tujuan penelitian, motivasi penelitian, kontribusi penelitian, dan

sistematika penulisan.

BAB 2 TINJAUAN PUSTAKA

Menguraikan teori-teori dan konsep yang berkaitan dengan penelitian,

beberapa penelitian terdahulu dan kerangka pemikiran teoritis.

BAB 3 LATAR BELAKANG KONTEKSTUAL PENELITIAN

Menguraikan secara deskriptif tentang obyek penelitian secara selektif

yaitu mengenai gambaran umum pemerintah Kabupaten Rokan Hulu yang

menguraikan tentang visi dan misi, tujuan dan sasaran, serta struktur

organisasi.

BAB 4 METODE PENELITIAN

Menguraikan jenis penelitian, populasi dan sampel, metode pengumpulan

data, jenis data, dan statistik deskriptif.

BAB 5 PEMAPARAN TEMUAN

Menguraikan tentang data yang diperoleh dan hasil dari analisis data yang

dilakukan antara lain: pengumpulan data, data karakteristik responden, dan

analisis statistik deskriptif.

BAB 6 RINGKASAN DAN PEMBAHASAN

Menguraikan secara ringkas mengenai latar belakang, cara dan hasil

penelitian serta memberikan penjelasan mendalam mengenai masing-

masing variabel penelitian dari hasil olah data penelitian.

 11

BAB 7 KESIMPULAN DAN SARAN

Menguraikan tentang kesimpulan dalam menjawab tujuan dari penelitian

serta saran bagi penelitian selanjutnya.